Ambities Coalitieakkoord 2018-2022
Navolgbaarheid

Samenvatting

Dit is de onderzoeksopzet van het onderzoek van de Rekenkamer Amsterdam naar de navolgbaarheid van de realisatie van de ambities uit het Coalitieakkoord 2018-2022. Een nieuwe lente en een nieuw geluid (hierna: het coalitieakkoord). In het coalitieakkoord zijn zo de ambities voor de bestuursperiode 2018-2022 bepaald. Het coalitieakkoord is daarmee de leidraad voor het college van B en W. Het einde van de bestuursperiode komt nu in zicht. De nadruk bij dit onderzoek ligt op de informatievoorziening aan de gemeenteraad over de realisatie van de ambities:

In hoeverre is de realisatie van de ambities uit het Coalitieakkoord 2018-2022 navolgbaar?

Voor de beantwoording van deze onderzoeksvraag zijn wij van plan de volgende punten nader te onderzoeken:

• Is er sprake van een systematische wijze van rapporteren waarmee integraal inzicht wordt gegeven in de realisatie van de ambities?
• Blijkt uit de ambities zelf of uit de verdere vertaling van de ambities naar doelen wat er concreet bereikt moet worden?
• Zijn tussentijdse wijzigingen van ambities navolgbaar?
• Is de realisatie van de ambities uit het coalitieakkoord navolgbaar?

De werkzaamheden voor dit onderzoek starten in februari 2021 en we verwachten in het najaar te rapporteren over de uitkomsten. In een separaat, maar gerelateerd, onderzoek kijken we voor een selectie van ambities wat er daadwerkelijk is gedaan om uitvoering te geven aan de ambities uit het coalitieakkoord.

Aanleiding

Dit is de onderzoeksopzet van het onderzoek van de Rekenkamer Amsterdam naar de navolgbaarheid van de uitvoering van de ambities uit het Coalitieakkoord 2018-2022. Een nieuwe lente en een nieuw geluid (hierna: het coalitieakkoord). De nadruk bij dit onderzoek ligt op de informatievoorziening aan de gemeenteraad over de realisatie van de ambities en (eventuele) tussentijdse bijstellingen van de ambities. In een separaat, maar gerelateerd, onderzoek kijken we voor een selectie van ambities wat er daadwerkelijk is gedaan om uitvoering te geven aan de ambities uit het coalitieakkoord. Meer informatie over het andere, gerelateerde onderzoek is hier te vinden.

In deze sectie beschrijven we de aanleiding voor dit onderzoek naar de navolgbaarheid van de realisatie van de ambities uit het coalitieakkoord. Daarvoor gaan we eerst kort in op het coalitieakkoord zelf. Daarna leggen we relatie met onze Beleidsvisie 2016-2022 waarin de nadruk wordt gelegd op verantwoorden.

Coalitieakkoord 2018-2022

Na de gemeenteraadsverkiezingen gaan raadsfracties met elkaar in gesprek op zoek naar de ambities waarachter zich een meerderheid in de gemeenteraad kan scharen. Als er sprake is van een dergelijke meerderheid, dan worden de ambities door de betrokken raadsfracties verder uitgewerkt. Deze uitwerking is na de gemeenteraadsverkiezingen in 2018 uitgemond in het Coalitieakkoord 2018-2022. Een nieuwe lente en een nieuw geluid van GroenLinks, D66, de Partij van de Arbeid en de Socialistische Partij. In Amsterdam is op 24 mei 2018 het coalitieakkoord door deze partijen bekend gemaakt. Daarbij is het in de vorm van een initiatiefvoorstel ter besluitvorming aan de gemeenteraad voorgelegd en, met diverse amendementen, op 30 mei 2018 vastgesteld. 

In het coalitieakkoord zijn zo de ambities voor de bestuursperiode 2018-2022 bepaald. Het coalitieakkoord is daarmee de leidraad voor het college van B en W. Het einde van de bestuursperiode komt nu in zicht. Daarom zullen wij onderzoeken of het navolgbaar is in hoeverre de ambities uit het coalitieakkoord ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd.

Na het vaststellen van het coalitieakkoord kan het natuurlijk voorkomen dat de ambities tussentijds moeten worden bijgesteld. Bijvoorbeeld omdat er nieuwe inzichten zijn of omdat zich grote veranderingen in stad en samenleving hebben voorgedaan. De coronacrisis is daar een duidelijk voorbeeld van en heeft onder meer geleid tot een bijstelling van het coalitieakkoord. Hiervoor hebben de coalitiepartijen de notitie Samen sterker uit de crisis (2 september 2020) opgesteld en aangeboden aan de gemeenteraad.  In deze notitie stellen de coalitiepartijen dat een 'fundamentele herbezinning' noodzakelijk is vanwege de crisis. Voor dit onderzoek zullen wij ons ook richten op de navolgbaarheid van dit soort bijstellingen.

Beleidsvisie rekenkamer: verantwoorden

In onze beleidsvisie voor de periode 2016-2022 (hierna: de beleidsvisie) signaleren we dat de context voor een lokale overheid zoals de gemeente Amsterdam, aan verandering onderhevig is . Deze veranderende context komt (samengevat) als volgt tot uitdrukking in de beleidsvisie:

• gemeenten krijgen meer taken, met name in het sociaal domein;
• meer taken en horizontalisering van de controle vragen om meer ondersteuning raad;
• samenwerking met andere gemeenten wordt belangrijker;
• er is een roep om maatwerk in samenhang met ruimere kaders;
• de participatiesamenleving vraagt om minder overheid en meer burger;
• in het publieke domein wordt de inbreng van niet-publieke actoren belangrijker;
• gemeenten zullen hun taken meer samen met derden gaan uitvoeren.

In de vorige periode gebruikten we het thema grip als rode draad in allerlei projecten. Daarmee was er veel aandacht voor het borgen van doeltreffendheid en doelmatigheid door de gemeenteraad. Rekening houdend met de veranderende context zullen we in de komende periode onze aandacht verleggen naar het thema verantwoorden. Het gaat daarbij om de vraag of de effecten van de besteding van publieke middelen maatschappelijk zichtbaar zijn.

In onze beleidsvisie merken we op dat het wellicht vanzelfsprekend lijkt dat de besteding van publieke middelen vraagt om een publieke verantwoording, maar dat deze verantwoording in de praktijk toch vaak tekortschiet. Met als veelgehoord argument kort samengevat: het is lastig. Gebrekkige en weinig transparante verantwoording ondergraaft echter uiteindelijk het draagvlak voor het handelen van de overheid. De hierboven genoemde veranderingen zullen de verantwoording nog lastiger maken.

Zoals hiervoor beschreven is het coalitieakkoord de leidraad voor beleidsmatige en financiële keuzes van het college in deze bestuursperiode. De nadruk die we deze periode leggen op het thema verantwoorden is ook een belangrijke aanleiding om juist nu meer aandacht te besteden aan het coalitieakkoord en wat er van de ambities terecht is gekomen.

Leeswijzer

Onderstaand volgt op hoofdlijnen een beschrijving van de opzet van dit onderzoek. Daarna volgt een korte verantwoording van de voorbereidende werkzaamheden die we hebben verricht voor dit onderzoek. Tot slot kunt u in de bijlagen meer informatie vinden over het coalitieakkoord en onze algemene werkwijze.

Opzet onderzoek

In deze sectie beschrijven we op hoofdlijnen de opzet van dit onderzoek naar de navolgbaarheid van de realisatie van de ambities uit het coalitieakkoord. Hiervoor beschrijven we eerst de doelstelling en onderzoeksvragen van dit onderzoek. Daarna gaan we achtereenvolgens in op de aanpak en afbakening van het onderzoek. Tot slot volgt de planning en het onderzoeksteam.

Doelstelling en onderzoeksvragen

Doelstelling

Aan het huidige college ligt een inhoudelijk akkoord van de vier coalitiepartijen ten grondslag: het coalitieakkoord. In dit coalitieakkoord hebben de coalitiepartijen opgeschreven welke ambities zij willen nastreven in hun samenwerking in het college. De huidige collegeperiode loopt langzaamaan naar zijn eind in 2022. Met dit onderzoek willen we nagaan wat er nu van de ambities uit het coalitieakkoord terecht is gekomen. In dit onderzoek ligt daarbij de nadruk op de navolgbaarheid van het realiseren van de ambities uit het coalitieakkoord.

Centrale onderzoeksvraag

De centrale onderzoeksvraag voor dit onderzoek luidt als volgt:

In hoeverre is de realisatie van de ambities uit het Coalitieakkoord 2018-2022 navolgbaar?

Voor de beantwoording van deze onderzoeksvraag gaan we de volgende punten nader onderzoeken:

• Is er sprake van een systematische wijze van rapporteren waarmee integraal inzicht wordt gegeven in de realisatie van de ambities?
• Blijkt uit de ambities zelf of uit de verdere vertaling van de ambities naar doelen wat er concreet bereikt moet worden?
• Zijn tussentijdse wijzigingen van ambities navolgbaar?
• Is de realisatie van de ambities uit het coalitieakkoord navolgbaar?

Aanpak

In dit onderzoek richten we ons op het beoordelen van de beschikbare informatie over de realisatie van de ambities uit het coalitieakkoord. Is het navolgbaar wat er nu van de ambities terecht is gekomen? De aanpak voor de beantwoording van deze deelvraag richt zich op de volgende aspecten: de rapportagesystematiek, de concreetheid van ambities en daaruit voortvloeiende doelen, de inzichtelijkheid van tussentijdse wijzigingen in ambities en de beschikbare informatie over de realisatie van de ambities. Onderstaand gaan we kort in op deze vier aspecten.

Rapportagesystematiek
Dit deel van het onderzoek bestaat uit het nagaan op welke manier de gemeente van plan was om de gemeenteraad systematisch te informeren over de voortgang bij de realisatie van de ambities uit het coalitieakkoord. Een van de zaken waarop we ons daarbij zullen richten betreft in hoeverre de beoogde rapportagesystematiek daadwerkelijk moet leiden tot een overzichtelijke informatievoorziening. We zullen daarom in ieder geval beoordelen in hoeverre het plan voorziet in integrale rapportages. We kijken verder natuurlijk niet alleen of er een plan is gemaakt, maar ook hoe er uitvoering aan het plan is gegeven: zijn de voorgenomen rapportages daadwerkelijk uitgebracht?

Concreetheid ambities en doelen
Het tweede deel van dit onderzoek richt zich op de formulering van de ambities en de vertaling daarvan naar doelen. Allereerst zijn wij van plan te beoordelen of de ambities dusdanig concreet zijn beoordeeld dat ze zich goed lenen om verder richting te geven aan het stellen van doelen voor de ambtelijke organisatie. Vervolgens gaan we na in hoeverre de ambtelijke organisatie de ambities heeft vertaald naar doelen en of deze doelen terug te vinden zijn in de uitgebrachte rapportages over de realisatie van de ambities uit het coalitieakkoord.

Tussentijdse wijzigingen
Wat betreft tussentijdse wijzigingen willen wij allereerst vaststellen of voldoende duidelijk is wanneer dit zich voordoet. Daarvoor gaan we na of bekend is in welke gevallen ambities zijn bijgesteld en op welke wijze er in deze gevallen besluitvorming heeft plaatsgevonden. Vervolgens gaan we voor de aangetroffen bijstellingen na of de nieuwe ambities ook zijn vertaald naar nieuwe doelen en of deze wijzigingen navolgbaar zijn gepresenteerd.

Navolgbare realisatie
Uiteindelijk gaan we beoordelen of, middels de uitgebrachte rapportages, er helder zicht ontstaat op de mate waarin de ambities en de daaruit voortvloeiende doelen ook daadwerkelijk zijn behaald. Hiervoor beoordelen we de beschikbare rapportages op de aanwezigheid van informatie over de gerealiseerde doelen. Een aandachtspunt daarbij is in hoeverre de informatie over de realisatie van de doelen ook in samenhang wordt gepresenteerd met de oorspronkelijke (of tussentijds gewijzigde) doelen. Een ander aandachtspunt is dat het niet alleen gaat om informatie over de realisatie van doelen, maar ook om de duiding daarvan in de rapportages.

Afbakening

Zoals staat in hoofdstuk 2, bevat het coalitieakkoord de ambities voor de bestuursperiode 2018-2022. Het coalitieakkoord en de daarin opgenomen ambities vormen dan ook het startpunt voor dit onderzoek. Het coalitieakkoord bevat verschillende onderdelen. Zo begint het met een inleiding waarin een aantal speerpunten globaal worden uitgelicht: de rechtvaardige stad, de verbonden stad, de vrije stad, de democratische stad en de duurzame stad. In de navolgende hoofdstukken wordt gedetailleerd beschreven wat er deze bestuursperiode moet worden bereikt. Deze hoofdstukken zijn gestructureerd rondom thema's met daaronder puntsgewijs een uitwerking van de ambities. Voor dit onderzoek beschouwen wij elk punt uit deze opsomming als een ambitie uit het coalitieakkoord. In bijlage 1 staat een overzicht van de hoofdstukken en thema's uit het coalitieakkoord.

Planning en onderzoeksteam

Planning

De werkzaamheden voor dit onderzoek starten in februari 2021. We verwachten deze werkzaamheden in juli 2021 te hebben afgerond. Na de afronding bereiden we de publicatie voor van de uitkomsten van het onderzoek. Op dit moment verwachten we dat de afronding van het onderzoek met het feitelijk wederhoor en het bieden van de mogelijkheid tot een bestuurlijke reactie zal plaatsvinden in augustus en september van 2021. Publicatie van de onderzoeksuitkomsten voorzien we daarna in het najaar. De precieze vorm en tijdstip van publicatie zullen we, mede in samenhang met het separate onderzoek naar de uitvoering van de ambities uit het coalitieakkoord, op een later tijdstip precies bepalen.

Onderzoeksteam

Het onderzoek wordt uitgevoerd door de volgende medewerkers van de rekenkamer:

• Jurriaan Kooij (projectleider)
• Robin van de Maat
• Esther Fogl (extern)

Verantwoording

De voorbereiding voor dit onderzoek is begonnen in november 2020 en afgerond in januari 2021. De werkzaamheden bestonden hoofdzakelijk uit het analyseren van documenten. Daarnaast hebben we de ervaringen opgedaan in de verkenning Democratisering betrokken bij het vormgeven van dit onderzoek.

Bijlage 1 - Hoofdstukken en thema's Coalitieakkoord 2018-2022

Bijlage 2 - Algemene werkwijze rekenkamer