Ambulante ondersteuning en dagbesteding: toegang

Opzet

Aanleiding en doel

Aanleiding

Het sociaal domein is voor de rekenkamer een belangrijk aandachtsveld. We voerden al enige onderzoeken uit naar de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). In 2017 was dat een samen met de G4 uitgevoerd onderzoek naar de maatschappelijke opvang en beschermd wonen. In 2018 vond een vervolgstudie plaats met aandacht voor de verschillen en overeenkomsten tussen de vier gemeenten. Daarnaast voerden we in 2016 een onderzoek uit naar mantelzorg.

In het onderzoeksprogramma van 2018 is een bredere verkenning opgenomen naar knelpunten die zich voordoen bij de uitvoering van de Wmo, waar de gemeente sinds 1 januari 2015 geheel verantwoordelijk voor is. De gemeente had ook vóór 1 januari 2015 al taken in het kader van deze wet, zoals woningaanpassing, vervoersmiddelen en hulp in het huishouden. Per 2015 zijn een aantal taken naar de gemeente gedecentraliseerd, waaronder ambulante ondersteuning, dagbesteding en beschermd wonen. De overdracht van taken ging gepaard met een forse bezuiniging.

Eerste stappen
We hebben een eerste verkenning uitgevoerd. We keken onder meer naar de Wmo-gerelateerde onderwerpen die door de gemeenteraad werden besproken. Onderwerpen die regelmatig aan bod kwamen, zijn: hulp bij het huishouden, eigen bijdrage, vervoersvoorzieningen, financiën en inkoop. Opvallend is dat ambulante ondersteuning en dagbesteding - taken waar de gemeente sinds 2015 ook verantwoordelijk voor is - nauwelijks onderwerp van gesprek waren.

De verkenning heeft geleid tot de inventarisatie van een aantal aandachtspunten bij ambulante ondersteuning en dagbesteding, namelijk de toegang tot de ondersteuning, het toezicht op de kwaliteit van de geleverde diensten, het aantal aanbieders en het budget en de overschrijding daarvan in 2017. Gezien de omvang van het werkterrein was het echter noodzakelijk een verdere afbakening van het onderzoeksveld te maken.

We hebben daarom gekozen om in 2019 onderzoek uit te voeren langs twee onderzoekslijnen. Dit zijn:

  • de toegang tot de ambulante ondersteuning en dagbesteding;
  • het aanbod van dagbesteding.

We zullen parallel onderzoek uitvoeren naar deze onderwerpen. Deze onderzoeksopzet betreft de eerste onderzoekslijn: de toegang tot de ambulante ondersteuning en dagbesteding. In een afzonderlijke onderzoeksopzet gaan we in op het onderzoek naar het aanbod van dagbesteding.

Doel

Het doel van dit onderzoek is na te gaan hoe overzichtelijk de toegang tot de ambulante ondersteuning (AO) en dagbesteding (DB) is.

Context

Organisatie

 
De toegang tot de ambulante ondersteuning en dagbesteding is in Amsterdam georganiseerd via Wijkzorg. Wijkzorg verzorgt de toegang tot ambulante ondersteuning, dagbesteding, hulp bij het huishouden en logeeropvang voor Amsterdammers met een lichamelijke, verstandelijke, zintuiglijke of psychische beperking en/of chronische ziekte.

Wijkzorg is een netwerkorganisatie. Wijkzorg bestaat uit huisartsen, wijkverpleging, medewerkers van maatschappelijke dienstverlening en (woon)begeleiders met verschillende specialisaties. In de praktijk vindt de aanvraag voor een voorziening plaats bij een van de aanbieders van zorg.

Amsterdammers met ondersteuningsvragen kunnen deze op verschillende plaatsen stellen. Ze kunnen de Wmo Helpdesk bellen of hun vragen persoonlijk stellen bij het Sociaal Loket. Zij kunnen zich ook direct wenden tot een netwerkpartner van Wijkzorg. Zowel de Wmo Helpdesk als het Sociaal Loket geven algemene en verwijsinformatie over de Wmo in Amsterdam. Voor het doen van een aanvraag voor de Wmo, kunnen ze doorverwijzen naar een netwerkpartner van Wijkzorg.

Bij een hulpvraag wordt eerst gekeken naar wat iemand nog zelf kan - eventueel met behulp van het eigen netwerk. Vervolgens wordt bezien welke aanvullende zorg en/of ondersteuning nodig is door oplossingen in de wijk (activiteiten en vrijwilligers) en/of Wmo-voorzieningen in te zetten. Het doel is verbetering, stabilisatie of begeleide achteruitgang te bereiken in de zelfredzaamheid van de cliënten, zodat zij in staat zijn om (langer) thuis te blijven wonen. De zorg kan bestaan uit een persoonsgebonden budget (pgb) of zorg in natura (ZIN). Als zorg wordt toegekend, bepalen professionals onderling wie van hen zal functioneren als klanthouder. De klanthouder is de vaste contactpersoon voor de cliënt en houdt samen met de cliënt de regie over het hele ondersteuningstraject. Er is één klanthouder per cliënt.

Aanvragen voor een pgb worden beoordeeld door het Indicatieadviesbureau Amsterdam (IAB). Dat treedt ook op als klanthouder als een pgb wordt toegekend.

Sinds zomer 2017 hebben per stadsdeel zes tot zeven wijkzorgpartners een alliantie gevormd, die samen met zorgaanbieders, lokale partners (denk aan huisartsen en informele partijen) en gemeente vorm geeft aan wijkzorg. Het vormen van allianties is ingezet vanuit de inkoopprocedure van de gemeente voor 2017. De allianties hebben drie hoofdtaken:

  1. zorgen voor een eenduidige toegang en het uitvoeren van achtervang (eerder triage genoemd) in wijkzorgnetwerken;
  2. verder ontwikkelen en verduurzamen wijkzorgnetwerken en samenwerking;
  3. deskundigheid borgen voor alle professionals in het netwerk.

De allianties moeten accenten en prioriteiten binnen deze hoofdtaken in een jaarplan uitwerken.

Proces

Bij het doen van een aanvraag voor ondersteuning zijn de volgende stappen te onderscheiden:

  • Ontvangen hulpvraag: De Amsterdammer stelt zijn hulpvraag. De professional maakt een snelle inschatting: Is de hulpvraag bedoeld voor Wijkzorg?
  • Uitvoeren regiecheck: Ontvangt de cliënt al vormen van zorg en/of ondersteuning? De professional brengt dit in kaart door dit te vragen aan de cliënt en RIS Wijkzorg (het registratiesysteem) te raadplegen. Indien nodig zoekt de professional (telefonisch) contact met andere hulpverleners. Als een cliënt al in RIS Wijkzorg staat dan heeft deze altijd een klanthouder. Via de regiecheck kan een andere professional de contactgegevens vinden.
  • Vraagverheldering: Het doel is de ondersteuningsvraag, behoefte(n) en mogelijkheden van de Amsterdammer in kaart te brengen en informatie te verstrekken. Deze vraagverheldering bestaat uit het:
    • opvragen NAW-gegevens en BSN van de cliënt;
    • afnemen van de Zelfredzaamheid-Matrix (ZRM);
    • in kaart brengen van het netwerk van de cliënt;
    • samen met de cliënt formuleren van zijn/haar doelen.
  • Beoordeling: Professional en cliënt bepalen samen welke soort zorg en/of ondersteuning nodig is.
  • Opstellen ondersteuningsplan: Hierin worden de doelen, acties en in te zetten zorg en/of ondersteuning genoteerd alsmede de verwachte resultaten voor de cliënt die ‘langer durende’ steun nodig heeft.
  • Goedkeuring van het ondersteuningsplan door cliënt en klanthouder, op grond waarvan de levering van de voorziening kan starten.
  • Levering: Aanbieders van zorg zijn verantwoordelijk om de cliënt op basis van de gemaakte afspraken, passende ondersteuning - in de vorm van zorg in natura of persoonsgebonden budget - te leveren. Voor een persoonsgebonden budget geldt eerst een doorwijzing naar het indicatieadviesbureau.
  • Evaluatie: Zijn de verwachte resultaten ten aanzien van de zelfredzaamheid en de geformuleerde doelen bereikt? Hoe wordt de zorg en/of ondersteuning voortgezet?

Afbakening en onderzoeksvragen

Afbakening

Dit onderzoek richt zich op het toegangsproces tot de AO en DB zoals dat onder verantwoordelijkheid van de gemeente is georganiseerd. Het omvat in principe alle toegangen die daarvoor open staan. Dit betreft naast de toegang via de aanbieders van zorg, de Wmo Helpdesk en het Sociaal Loket. Ook het IAB wordt bij het onderzoek betrokken.

Dit onderzoek is gericht op alle cliënten van ambulante ondersteuning en dagbesteding.

Onderzoeksvragen

Heeft de gemeente zicht op de toegang tot de ambulante ondersteuning en dagbesteding en weet ze problemen, die hierin spelen, te verhelpen?

We komen tot het beantwoorden van deze hoofdvraag via de volgende deelvragen:

  1. Heeft de gemeente zicht op de organisatie van de toegang?
  2. Heeft de gemeente zicht op het proces van de toegang?
  3. Wat zijn de belangrijkste problemen in de organisatie en het proces van de toegang?
  4. Benut de gemeente de mogelijkheden voldoende om de organisatie en het proces van de toegang te verbeteren?
  5. Brengt de gemeente voldoende in beeld in hoeverre inspanningen om problemen in de organisatie en het proces van de toegang weg te nemen resultaat opleveren?

Voor het beantwoorden van elk van de eerste vier vragen geldt dat we het oordeel betrekken van de gemeente zelf, van aanbieders en van cliënten(organisaties).

Aanpak

Achtergrond

Het is niet eenvoudig te bepalen in hoeverre de organisatie van de toegang tot de ambulante ondersteuning en dagbesteding in Amsterdam overzichtelijk is. Een belangrijke norm hiervoor is of iedereen die voor ambulante ondersteuning en dagbesteding in aanmerking komt, die ook daadwerkelijk krijgt. Daarvoor is het wenselijk om de verhouding te kunnen vaststellen tussen het aantal mensen dat een voorziening krijgt en de totale groep van mensen die hiervoor in aanmerking zou kunnen komen. Het is echter op voorhand duidelijk dat de gemeente geen inzicht heeft in de omvang van de laatste groep.  De omvang van die groep kan dus hoogstens geschat worden op grond van een vergelijking met landelijke gegevens of gegevens uit andere steden.

De aanpak van het onderzoek is er daarom op gericht om antwoorden te krijgen op de vragen over het aantal mensen dat met een ondersteuningsvraag komt bij de verschillende ingangen en hoeveel daarvan er uiteindelijk een voorziening in de ambulante ondersteuning en dagbesteding krijgen. De antwoorden bieden mogelijk ook inzicht in de vraag waarom mensen uiteindelijk geen voorziening krijgen. Bovendien biedt het onderzoek een antwoord op de vraag of de gemeente voldoende zicht heeft op hoe de toegang tot de ambulante ondersteuning en dagbesteding functioneert.

Omdat het waarschijnlijk niet mogelijk zal zijn een omvattend kwantitatief inzicht te bieden, kunnen de opvattingen van cliënten en cliëntenorganisaties over de overzichtelijkheid van de toegang belangrijke informatie bieden.

Uitvoering

De uitvoering van het onderzoek bestaat uit een aantal onderdelen. We zullen gegevens opvragen uit de gemeentelijke registratiesystemen over de Wmo (RIS Wijkzorg, WmoNed) en die van de Sociale Loketten en de Wmo Helpdesk. We voeren gesprekken met Sociale Loketten, de Wmo helpdesk, het Indicatieadvies bureau, aanbieders en de trekkers van de allianties. We bestuderen documenten zoals bestuursrapportages, evaluaties, jaarplannen en jaarverslagen van allianties. Daarnaast zullen we gesprekken voeren met cliënten en cliëntenorganisaties.

Planning

Het onderzoek start begin maart 2019. De onderzoekswerkzaamheden vinden plaats in de maanden maart, april en mei. We hopen de nota van bevindingen voor het zomerreces te kunnen aanbieden aan de ambtelijke organisatie voor wederhoor. Publicatie van het onderzoek vindt plaats vlak na de afloop van het zomerreces.

Verantwoording

Geraadpleegde personen

Eric BaankOJZ, projectleider bekostiging AO-DB Wijkzorg
Jac van RheenenOJZ, beleidsverantwoordelijke dagbesteding en
contractmanager
Casper StaatOJZ, data-analist Wijkzorg
Medewerker 1Wmo toezichthouder
Medewerker 2Wmo toezichthouder

Werkwijze rekenkamer