Bruikbaarheid van indicatoren
Hulp aan statushouders

Deelonderzoek 1

Inleiding

Dit document bevat de bevindingen van het eerste deelonderzoek van de Rekenkamer Amsterdam naar de bruikbaarheid van indicatoren. In dit eerste deelonderzoek is de indicator Percentage statushouders dat maatschappelijke begeleiding volgt en dat de participatieverklaring ondertekent in het kader van inburgering (indicator nr. 7.2.1.1.3) onderzocht.

Hierna beschrijven we eerst de aanleiding voor het onderzoek naar de bruikbaarheid van indicatoren. Daarna volgen de onderzoeksvragen en het normenkader die we voor dit onderzoek gebruiken. Tot slot wordt ingegaan op de aanpak van dit onderzoek, in het bijzonder het opsplitsen van dit onderzoek in een vijftal deelonderzoeken.

Aanleiding onderzoek

Met de invoering van de dualisering van het gemeentebestuur in 2002 ontstond de verplichting voor Nederlandse gemeenten om met indicatoren systematisch inzicht te geven in de uitvoering van het gemeentelijk beleid. Dit moet bijdragen aan het uitvoeren van de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad zoals die volgt uit de dualisering. Meer precies werd met de inwerkingtreding van het Besluit begroten en verantwoorden (BBV) in 2003 gevraagd om informatie per programma over de doelen die worden nagestreefd. Concreet gaat het om de drie zogenoemde ‘w’ vragen: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten?  Meer recent, in 2016, is ook voorgeschreven dat voor het beantwoorden van deze vragen gemeenten ten minste gebruikmaken van een verzameling verplichte indicatoren. Het idee daarbij was dat het gebruik van deze indicatoren niet alleen bijdraagt aan het inzicht van de gemeenteraad, maar ook gemeenten beter onderling vergelijkbaar maakt. Deze verplichte indicatoren mogen desgewenst door gemeenten worden aangevuld met andere, door hen zelf geformuleerde, indicatoren. 

In de jaarstukken van de gemeente Amsterdam wordt inzicht gegeven in wat het college wil bereiken, welke activiteiten daarvoor worden (of zijn) ontplooid en wat de bereikte of verwachte voortgang is: de resultaten. Hiermee geeft de gemeente invulling aan de verplichting om met indicatoren systematisch inzicht te geven in de uitvoering van het gemeentelijk beleid. Hiervoor wordt al enige tijd gebruikgemaakt van een zogenoemde doelenboom. In de doelenboom wordt het geheel van doelen, activiteiten en indicatoren voor behaalde resultaten per programmaonderdeel weergegeven. Dit moet een gekwantificeerd inzicht verschaffen in de voortgang bij de uitvoering van het gemeentelijk beleid.

De wijze waarop de gemeente uitvoering geeft aan de verplichting om met indicatoren systematisch inzicht te geven in de uitvoering van het gemeentelijk beleid is al eerder onderwerp van onderzoek geweest. Zo hebben we in een van onze eerste onderzoeken op verzoek van de gemeenteraad de kwaliteit van de in de begroting opgenomen doelen beoordeeld (Meetbaarheid gemeten, 2006). Afgezien van latere actualisaties van dit eerste onderzoek (bijvoorbeeld het vervolgonderzoek Meetbaarheid gemeten uit 2007 en het onderzoek Meetbaarheid van het jaarverslag 2007 uit 2008) is dit onderwerp in het onderzoek Informatiewaarde van de begroting in 2013 opnieuw diepgaand onderzocht. Ook dit onderzoek is later nog een keer uitgebreid (Verdieping informatiewaarde van de begroting, 2015). De rode draad uit de conclusies van deze onderzoeken is dat er een voorzichtig opgaande lijn zichtbaar is in het gebruik van indicatoren. Tegelijkertijd worden telkens de nodige tekortkomingen gesignaleerd. Zo werd gewezen op de noodzaak doelstellingen beter te formuleren, goed onderscheid te maken tussen effect en prestatie-indicatoren en duidelijk te maken wat de streefwaarden zijn. Verder werd gepleit voor het zorgen voor een goede aansluiting op de ambities van het college en tegelijkertijd ervoor te zorgen dat de reguliere activiteiten van de gemeente niet onderbelicht zijn.

Ook de gemeenteraad heeft zich op verschillende momenten uitgesproken of vragen gesteld over de kwaliteit van het gebruik van indicatoren in de begroting en de jaarrekening van de gemeente Amsterdam. Zoals hiervoor al gesteld, was een verzoek van de gemeenteraad uit 2006 de aanleiding voor het eerste onderzoek van de rekenkamer naar dit onderwerp.  In 2010 deed de gemeenteraad een oproep aan het college om een beter leesbare begroting te maken. Daarbij werd nadrukkelijk ook de wens uitgesproken om meetbare en valideerbare indicatoren te formuleren.  Deze wens werd kort daarop opnieuw herhaald. 

Meer recent is ook aandacht gevraagd voor de kwaliteit van indicatoren in aanbevelingen gedaan door de zogenoemde 'Duisenberg rapporteurs'.  Zo werd er bij de rapportage over het Jaarverslag 2016 en de Begroting 2018 onder meer aanbevolen dat de rapportage over doelen, activiteiten en indicatoren transparanter, logischer en daarmee ook begrijpelijker kan. De formuleringen van doelen, activiteiten en bijbehorende indicatoren moesten scherper en beter op elkaar aansluiten. Streefwaarden moesten beter worden gemotiveerd en toegelicht, en duidelijk moest zijn welke definitie is gebruikt. Tot slot was een terugkerende wens dat de doelen en activiteiten duidelijk gekoppeld zijn aan de inzet van financiële middelen. 

Met het aantreden van het nieuwe college in 2018 is ook de doelenboom vernieuwd.  Dit roept de vraag op of de nieuwe doelenboom een helder, relevant en bruikbaar inzicht oplevert. Daarvoor kijken we in dit onderzoek verder dan de geformuleerde indicatoren in de doelenboom. Het gaat ons in dit onderzoek nadrukkelijk ook om de mate waarin de indicatoren een relevant beeld geven van de (uitvoerings)praktijk. Verder onderzoeken we niet alleen of de doelenboom een bruikbaar inzicht oplevert voor raadsleden en professionals, maar ook in hoeverre deze informatie bruikbaar is voor geïnteresseerde burgers.

Onderzoeksvraag en normenkader

In dit onderzoek richten wij ons op de bruikbaarheid van indicatoren zoals die zijn opgenomen in de doelenboom van de gemeente Amsterdam. Daarvoor onderzoeken wij een aantal individuele indicatoren. Onder een individuele indicator verstaan we de beschreven definitie van de indicator en de daarbij gepresenteerde kwantitatieve informatie over peilwaarde, realisatie en streefwaarden. Een indicator bevat daarmee meer dan alleen kwantitatieve informatie over de gerealiseerde activiteiten en doelen. Met een duidelijke definitie en informatie over peilwaarde en streefwaarden wordt essentiële informatie gegeven om de informatie over de realisatie te kunnen duiden. Dit betekent dat wij bij het beoordelen van de bruikbaarheid van een indicator niet alleen zullen kijken naar de kwaliteit van informatie over de realisatie, maar dat wij ook kijken naar de kwaliteit van deze andere belangrijke elementen.

De doelenboom bevat zowel indicatoren voor activiteiten als voor doelen. Beide soorten indicatoren kunnen onderwerp van onderzoek zijn. We onderzoeken daarbij, voor zover relevant, de relatie tussen de activiteit die met de geselecteerde indicator wordt beschreven en de bovenliggende doelstelling.

De onderzoeksvraag voor dit onderzoek luidt als volgt:

Bieden de indicatoren uit de doelenboom een bruikbaar inzicht in de activiteiten en doelen van de gemeente Amsterdam?

Voor de beantwoording van deze onderzoeksvraag hanteren we het volgende deelvragen- en normenkader.

DeelvraagNormen
Is de indicator goed geformuleerd?De definitie van de indicator is duidelijk en specifiek
De indicator is ingevuld met kwantitatieve informatie over realisatie, peilwaarde en streefwaarden
Is de indicator betrouwbaar?De bron van de kwantitatieve informatie is betrouwbaar
De kwantitatieve informatie is juist en volledig ontleend aan de bron
De keuze voor de peilwaarde is onderbouwd
De invulling van de indicator is consistent
Is de indicator relevant?De indicator geeft relevant inzicht in de uitgevoerde activiteit of het nagestreefde doel
De activiteit (of het doel) die met de indicator is beschreven past logischerwijs bij het bovenliggende beleidsdoel
Is de indicator begrijpelijk?De indicator is adequaat toegelicht in de omliggende tekst
De indicator en de omliggende tekst beantwoorden veelgestelde vragen van geïnteresseerde burgers

Aanpak onderzoek

Het onderzoek zal worden uitgevoerd met een serie deelonderzoeken naar vijf afzonderlijke indicatoren. Voor elke indicator voeren we het deelonderzoek grotendeels op dezelfde wijze uit. Elk deelonderzoek mondt uit in een kleine en publieksvriendelijke publicatie en een beknopt onderzoeksrapport. De deelonderzoeken worden ter kennisname aan de gemeenteraad aangeboden. Voor de deelonderzoeken worden geen bestuurlijke rapporten opgesteld en we zullen het college niet vragen om een reactie. Dit doen we pas bij de afsluitende rapportage waarin we de bevindingen uit de afzonderlijke onderzoeksrapporten samennemen en beschouwen, en enkele afsluitende onderzoekswerkzaamheden zullen verrichten.

Uit de doelenboom hebben we een selectie van indicatoren gemaakt. Daarbij streefden we een spreiding over de verschillende gemeentelijke beleidsdomeinen na. Uiteindelijk zijn we tot de volgende selectie gekomen:

  • Percentage statushouders dat maatschappelijke begeleiding volgt en dat de participatieverklaring ondertekent in het kader van inburgering (indicator nr. 7.2.1.1.3, hierna: hulp aan statushouders)
  • Minimaal aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil (indicator nr. 2.2.1.1.1, hierna: verwijderen van drijfvuil)
  • Percentage plusnet voetganger dat voldoet aan de minimale doorloopruimte van 1,80 m (indicator nr. 2.1.1.1, hierna: plusnet voetganger)
  • Aantal nieuwe internationale bedrijven per jaar in de metropoolregio (indicator nr. 3.1.2.2.1, hierna: vestiging van internationale bedrijven)
  • Aantal burgers met een uitkeringsschuld (indicator nr. 7.1.1.2.2, hierna: uitkeringsschuld)
  • In dit eerste deelonderzoek richten wij ons uitsluitend op de indicator over hulp aan statushouders. Voor dit onderzoek hebben wij gesproken met betrokken ambtenaren en beleidsdocumentatie geanalyseerd. Ook hebben wij interviews afgenomen bij een aantal statushouders. De werkzaamheden voor dit deelonderzoek zijn uitgevoerd in de periode april tot en met juni 2019.

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen

In dit document beschrijven we de bevindingen die we hebben gedaan in dit deelonderzoek naar de indicator voor hulp aan statushouders. Eerst presenteren wij onze bevindingen ten aanzien van de eerste deelvraag: is de indicator goed geformuleerd? Daarna gaan we in op onze bevindingen bij het beoordelen van de betrouwbaarheid van de indicator en de relevantie van de indicator. We sluiten af met onze bevindingen bij de vierde deelvraag: is de indicator begrijpelijk?

Formulering van de indicator

In dit hoofdstuk beantwoorden we de eerste deelvraag van dit onderzoek: is de indicator voor de hulp aan statushouders goed geformuleerd? Voor de beantwoording van deze deelvraag beschrijven we eerst kort de indicator zoals deze is opgenomen in de doelenboom en toegelicht in de begroting van de gemeente Amsterdam. Daarna beoordelen we of de geformuleerde indicator voldoende duidelijk en specifiek is. Vervolgens toetsen we of de indicator voldoende is ingevuld met kwantitatieve informatie. Tot slot volgt onze conclusie over de formulering van de indicator.

Indicator: hulp aan statushouders

De gemeente wil dat alle Amsterdammers duurzaam en naar vermogen meedoen aan de samenleving. Niet iedereen kan dit op eigen kracht. Daarom helpt de gemeente ook statushouders op het moment dat ze in Amsterdam komen wonen. De gemeente begeleidt statushouders intensief bij het leren van de taal, het vinden van werk, het volgen van een opleiding en hoe ze moeten meedoen in de stad. De gemeente ondersteunt de statushouders voor een periode van drie jaar. 

Voor deze activiteit heeft de gemeente de volgende indicator geformuleerd: het Percentage statushouders dat maatschappelijke begeleiding volgt en dat de participatieverklaring ondertekent in het kader van inburgering. De indicator is vervolgens als volgt ingevuld:

Tabel 4.1. Geformuleerde indicator over hulp aan statushouders
ActiviteitPercentage statushouders dat maatschappelijke begeleiding volgt en dat de participatieverklaring ondertekent in het kader van inburgering
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2017Begroting 2018Begroting 2019Prognose 2020-2022
n.v.t.95%95%95%2020-2022: 95%

Bron: Gemeente Amsterdam, Doelenboom 2019, versie 14 december 2018 p. 56

Een duidelijke en specifieke indicator

Op het eerste gezicht oogt de formulering van de indicator duidelijk en specifiek. De beschrijving van de indicator laat echter in het midden wat er precies wordt gemeten. Van de ambtelijke organisatie hebben wij begrepen dat de indicator als volgt moet worden geïnterpreteerd: het percentage van alle Amsterdamse statushouders dat maatschappelijke begeleiding volgt én de participatieverklaring heeft ondertekend.   Maar het is ook mogelijk om te lezen dat het gaat om het deel van alle statushouders dat maatschappelijke begeleiding volgt dat ook de participatieverklaring heeft ondertekend.  Dit ligt volgens de ambtelijke organisatie echter niet voor de hand. De reden hiervoor is dat volgens hen zowel het krijgen van maatschappelijke begeleiding als het tekenen van de participatieverklaring verplichte onderdelen zijn van de inburgering van statushouders. Het kan daardoor niet zo zijn dat een statushouder aan slechts een van de twee activiteiten deelneemt. 

Bij de juiste interpretatie van de indicator doet zich nog een ander probleem voor. De indicator is namelijk ook onvoldoende specifiek omdat de indicator twee activiteiten omvat: het volgen van maatschappelijke begeleiding en het tekenen van de participatieverklaring. Dit zijn ongelijksoortige activiteiten. Zo kent het begeleidingstraject een looptijd van drie jaar, terwijl het tekenen van de participatieverklaring een kort traject is van enkele dagdelen dat in het begin van het begeleidingstraject wordt doorlopen.  Voor de interpretatie is het belangrijk om te kunnen begrijpen of een ontwikkeling in de indicator het gevolg is van een toename (of afname) in de ene of in de andere activiteit, in het bijzonder als de activiteiten zo ongelijksoortig zijn. Dit is door het samennemen van deze twee activiteiten in één indicator zonder nadere toelichting niet mogelijk.

Aanwezigheid kwantitatieve informatie

Uit de indicator blijkt dat het percentage van alle statushouders dat maatschappelijke begeleiding ontving én de participatieverklaring tekende in 2017 is uitgekomen op 95%. Voor 2018 en latere jaren streeft de gemeente ook een percentage van 95% na. Voor deze indicator is geen peilwaarde geformuleerd. De ambtelijke organisatie geeft aan dat de reden hiervoor ligt in het feit dat de Amsterdamse Aanpak Statushouders in 2016 is gestart. Volgens was het daardoor niet mogelijk om een eerdere peilwaarde (dan 2017) op te nemen.  Door het ontbreken van een peilwaarde is het niet mogelijk te beoordelen hoe het gerealiseerde percentage in 2017 en de nagestreefde percentages voor de jaren daarna zich verhouden tot historische prestaties. In dit geval is het ontbreken van de peilwaarde verklaarbaar, maar het blijft belangrijk om een peilwaarde te bepalen zodat ook in de toekomst een referentiewaarde beschikbaar is. Als een peilwaarde ontbreekt, is het namelijk niet mogelijk om in toekomstige jaren te beoordelen hoe het gerealiseerde percentage en de nagestreefde percentages zich verhouden tot historische prestaties.

Conclusie formulering van de indicator

De indicator is onvoldoende duidelijk en specifiek geformuleerd. De formulering van de indicator leent zich voor verschillende interpretaties. Daarnaast meet de indicator twee ongelijksoortige activiteiten. De ontwikkeling van de indicator kan daardoor niet zonder nadere toelichting worden toegerekend aan een van deze activiteiten. Verder ontbreekt een peilwaarde waardoor de realisatie en de streefwaarden (die wel zijn opgenomen) niet in een historisch perspectief kunnen worden geplaatst.

Betrouwbaarheid van de indicator

In dit hoofdstuk beantwoorden wij de tweede deelvraag van dit onderzoek: is de indicator voor de hulp aan statushouders betrouwbaar? Voor de beantwoording van deze deelvraag onderzoeken we eerst of de bron waaraan de cijfers over de realisatie zijn ontleend voldoende betrouwbaar is. Daarna beoordelen we of de cijfers waarmee de indicator is ingevuld juist en volledig zijn ontleend aan de onderliggende bron. Vervolgens gaan we na of de keuze voor de peilwaarde en streefwaarden voldoende is onderbouwd. Aansluitend toetsen we of de indicator voldoende consistent is ingevuld. Tot slot volgt onze conclusie over de betrouwbaarheid van de indicator.

Betrouwbaarheid van de bron

De doelenboom vermeldt dat in 2017 95% van alle statushouders maatschappelijke begeleiding ontving en de participatieverklaring had ondertekend. Uit de gesprekken met de ambtelijke organisatie blijkt echter dat niet bekend is op welke bron dit percentage is gebaseerd en hoe het percentage tot stand is gekomen. Volgens een ambtenaar die verantwoordelijk is voor het aanleveren van de benodigde gegevens en de berekening van de indicator zou het percentage nog helemaal niet zijn berekend. 

De ambtelijke organisatie wijst er wel op dat een indicator in de jaarverslagen over 2017 en 2018 is opgenomen over het aantal statushouders dat deelneemt aan Taal en Oriëntatie voor Vluchtelingen (TOV). Onderdeel van het TOV is het participatieverklaringstraject. Dit aantal bedroeg in 2017 in totaal 1.205 (bij een streefwaarde van 1.200 statushouders) en in 2018 in totaal 673 (bij een streefwaarde van 1.200 statushouders).   Deze informatie beslaat echter slechts een deel van de informatie die de indicator uit de doelenboom zou moeten verschaffen. Zo gaat deze informatie niet in op de mate waarin statushouders maatschappelijke begeleiding volgen. Ook gaat deze informatie over de deelname aan het TOV en niet expliciet over het daadwerkelijk tekenen van de participatieverklaring.

Juist en volledig

De bron van het gerapporteerde percentage van 95% van alle statushouders dat maatschappelijke begeleiding kreeg én de participatieverklaring heeft ondertekend, is niet bekend, evenals de gevolgde methode. De ambtenaar die momenteel verantwoordelijk is voor het aanleveren van de benodigde gegevens voor de indicator was niet betrokken en weet daardoor ook niet of het gerapporteerde percentage van 95% juist, dan wel onjuist is.  Daarom kunnen wij niet beoordelen of dit percentage juist en volledig is ontleend aan de bron.

Op het moment van dit onderzoek bleek ook dat de ambtelijke organisatie nog niet heeft bepaald hoe de indicator precies zou moeten worden berekend. Er is nog geen werkinstructie opgesteld voor het berekenen van de indicator. In een dergelijke instructie zou beschreven moeten worden welke definities, afbakeningen en gegevens zouden moeten worden gebruikt bij de berekening. Dergelijke afspraken zijn nog niet gemaakt. 

Onderbouwing peilwaarde en streefwaarden

Voor de indicator is geen peilwaarde geformuleerd. Om deze reden bespreken we hierna uitsluitend de onderbouwing van de streefwaarden.

De streefwaarde voor de indicator is dat 95% van de statushouders maatschappelijke begeleiding krijgt en de participatieverklaring ondertekent. Deze streefwaarde geldt voor de gehele periode 2019-2022. Voor dit percentage is gekozen omdat de gemeente er rekening mee houdt dat een (heel) klein deel van de statushouders niet aan deze verplichtingen zal voldoen. Bijvoorbeeld omdat een statushouder al op eigen kracht aan het werk is en daarom geen begeleiding meer nodig heeft. Maar ook omdat statushouders kunnen weigeren om de participatieverklaring te tekenen of vlak nadat zij zijn ingestroomd verhuizen. Omwille van het realistisch gehalte van de streefwaarde is daarom gekozen voor een streefwaarde van 95%. 

Consistentie indicator

Voor deze indicator is geen peilwaarde opgenomen. Ook is het gerealiseerde percentage niet gebaseerd op cijfers over de daadwerkelijke realisatie. Hierdoor heeft het beoordelen van de consistentie van de indicator uitsluitend betrekking op de streefwaarden en de beschreven definitie. Wij constateren dat er voor dit deel van de indicator sprake is van consistentie.

Conclusie betrouwbaarheid van de indicator

Het is onbekend waarop het gerapporteerde percentage 95% van alle statushouders dat in 2017 maatschappelijke begeleiding kreeg én de participatieverklaring heeft ondertekend, is gebaseerd. Hoewel dit percentage wel wordt gerapporteerd, zou de hiervoor benodigde berekening helemaal niet zijn gemaakt. Dit betekent dat de indicator geen aantoonbaar betrouwbaar beeld geeft van de werkelijke prestaties van de gemeente bij het begeleiden van statushouders. Vanwege het ontbreken van betrouwbare informatie over realisatie en de peilwaarde, heeft het beoordelen van de interne consistentie alleen betrekking op consistentie tussen streefwaarden en de beschreven definitie. Voor dit (beperkte) resterende deel van de indicator is sprake van consistentie.

Relevantie van de indicator

In dit hoofdstuk beantwoorden wij de derde deelvraag van dit onderzoek: is de indicator voor de hulp aan statushouders relevant? Voor de beantwoording van deze deelvraag onderzoeken we eerst met betrokken ambtenaren en de statushouders zelf wat de relevantie is van de indicator. Daarna onderzoeken we of de activiteit die wordt beschreven met de indicator logisch past bij het bovenliggende doel. Tot slot volgt onze conclusie over de relevantie van de indicator.

Indicator biedt relevant inzicht

Idealiter vat de definitie van de indicator de essentie van de activiteit. Om te beoordelen of dit het geval is bij de indicator voor de activiteit hulp aan statushouders hebben we gesprekken gevoerd met mensen die betrokken zijn bij deze activiteit. Het gaat allereerst om betrokken ambtenaren: beleidsambtenaren betrokken bij het programma Amsterdamse Aanpak Statushouders en klantmanagers van Amsterdamse Aanpak Statushoudersstatushouders. Daarnaast hebben wij groepsgesprekken gevoerd met de statushouders zelf. Tot slot gaan we in op een alternatief cijfer waarmee de uitvoering van deze activiteit inzichtelijk kan worden gemaakt.

Amsterdamse Aanpak Statushouders

Om alle nieuwe statushouders zo snel mogelijk te laten integreren, is de gemeente in juli 2016 gestart met de Amsterdamse Aanpak Statushouders. Met de Amsterdamse Aanpak Statushouders worden statushouders (vanaf 18 jaar) gedurende 3 jaar begeleid op de gebieden werk, opleiding, huisvesting en inburgering. De aanpak gaat
– indien mogelijk – al van start als de statushouder nog in het asielzoekerscentrum in Amsterdam verblijft. De aanpak zet in op een intensieve, persoonlijke, innovatieve, duurzame en integrale aanpak voor de nieuwe Amsterdammers. Klantmanagers worden ingezet om de statushouders te ondersteunen voor onder andere werk, opleiding, ondernemerschap, taal, participatie en inburgering. Daarbij kunnen klantmanagers diverse instrumenten inzetten, zoals assessments, diverse cursussen en trainingen gericht op de Nederlandse taal en de (Amsterdamse) samenleving. De klantmanagers werken samen met de consulenten van VluchtelingenWerk Nederland, die statushouders tot maximaal 2,5 jaar lang begeleiden om hen zelfstandig en wegwijs te maken in de (Amsterdamse) samenleving.

Bron: Jaarverslag 2017 Amsterdamse Aanpak Statushouders

Perspectief betrokken ambtenaren

Perspectief beleidsambtenaren
De betrokken beleidsambtenaren van het programma Amsterdamse Aanpak Statushouders gaven aan dat zij in eerste instantie twee indicatoren over het helpen van statushouders hadden voorgesteld. Een van de twee indicatoren was de huidige indicator die gericht is op het percentage van alle statushouders dat maatschappelijke begeleiding krijgt én de participatieverklaring heeft ondertekend. De tweede indicator richtte zich op het zichtbaar maken van de uitstroom van statushouders uit de bijstand. 

De eerste (en huidige) indicator is volgens de betrokken beleidsambtenaren relevant, omdat deze inzicht geeft in de mate waarin de gemeente uitvoering geeft aan de doelstelling uit het Coalitieakkoord om statushouders te begeleiden naar werk, opleiding en participatie.  Door het tekenen van de participatieverklaring én het krijgen van maatschappelijke begeleiding te meten, wordt volgens hen ook inzicht verkregen in de mate waarin wordt voldaan aan verplichte onderdelen van de inburgering van statushouders. 

Naast de huidige indicator was ook de volgende (tweede) indicator voorgesteld: “50% van de statushouders is na drie jaar na het moment van instroom in de bijstand weer uitgestroomd uit de uitkering.” Dit was een bestaande indicator uit de begroting 2018 en sluit nauw aan op de doelstelling van het in 2016 ingestelde programma Amsterdamse Aanpak Statushouders.   Dit programma heeft namelijk tot doel dat 50% van de ingestroomde statushouders na drie is uitgestroomd uit de uitkering en vervolgens aan het werk is gegaan, een opleiding volgt of anderszins actief participeert in de samenleving (bijvoorbeeld door vrijwilligerswerk).  Recent heeft het programma ook nog gerapporteerd over de ontwikkeling van deze indicator in de monitor over 2018. 

De betrokken beleidsambtenaren geven aan dat zij niet de uiteindelijke keuze hebben gemaakt om alleen de eerste indicator op te nemen. Volgens hen past de eerste indicator wel beter bij de doelstelling uit het Coalitieakkoord.  In het managementteam van Werk, Participatie en Inkomen is de keuze gemaakt om alleen de eerste indicator op te nemen. De reden hiervoor was dat de tweede indicator die de uitstroom van statushouders meet, te veel overlap had met een indicator die de totale uitstroom van Amsterdammers uit de uitkering meet. Daarnaast zou het elimineren van de indicator over de uitstroom van statushouders de doelenboom in de begroting vereenvoudigen. Het aantal statushouders dat is uitgestroomd naar werk is daarom meegenomen in de indicator Totaal aantal Amsterdammers dat dienstverlening ontvangt van de gemeente en is uitgestroomd naar werk (indicator 7.2.1.1.1). 

Perspectief klantmanagers
De klantmanagers zijn niet betrokken geweest bij het formuleren van de indicator waarmee de verleende hulp aan statushouders door de gemeente zichtbaar wordt gemaakt. Desgevraagd geven zij aan dat de huidige indicator weinig betekenis voor hen heeft. 

Van succesvolle hulp aan statushouders is volgens de door ons gesproken klantmanagers sprake als de statushouder de inburgering heeft voltooid en (naar zijn of haar mogelijkheden) participeert in de samenleving door middel van werk, opleiding of vrijwilligerswerk. Daarbij benadrukken zij dat het moet gaan om een bestendige situatie: duurzame uitstroom. Om dit te bereiken is het volgens hen ten eerste cruciaal dat statushouders erin slagen zich de Nederlandse taal machtig te maken. Benadrukt wordt dat een goede taalbeheersing in het bijzonder van belang is om te voorkomen dat bij, bijvoorbeeld, een echtscheiding, de partners zich afzonderlijk niet meer kunnen redden. Ten tweede is het essentieel dat statushouders al tijdens de inburgering zoveel mogelijk participeren en een netwerk opbouwen. De door ons gesproken klantmanagers kennen dan ook veel waarde toe aan de participatiegraad van statushouders. 

Het tekenen van de participatieverklaring zegt volgens de klantmanagers weinig over het succesvol inburgeren in Nederland. Desgevraagd ziet een klantmanager wel waarde in de inhoud van de cursus die ter voorbereiding op het tekenen van de participatieverklaring wordt gegeven. Hiermee krijgen de statushouders namelijk uitleg over de kernwaarden van Nederland. Dat neemt niet weg dat geen van de klantmanagers denkt dat het tekenen van de participatieverklaring vanzelfsprekend betekent dat de statushouder deze kernwaarden zich ook daadwerkelijk eigen heeft gemaakt. Eén klantmanager wijst erop dat de meerwaarde van het tekenen van de participatieverklaring helemaal verdwijnt als de betreffende statushouder niet de beschikking had over een tolk tijdens de voorbereidende cursus. Dit is een situatie die wij ook hebben waargenomen bij een observatie in het kader van dit onderzoek. 

Perspectief van de statushouders

Voor dit onderzoek hebben wij drie groepsgesprekken gevoerd met statushouders bij de afronding van het participatieverklaringstraject dat wordt gegeven door Implacement. Het gaat om in totaal 12 statushouders die veelal tussen de 3 en 12 maanden in Nederland verbleven. De gesprekken werden gevoerd met ondersteuning van tolken van Implacement.

De door ons gesproken statushouders gaven zonder uitzondering aan dat het leren van de Nederlandse taal hun allerhoogste prioriteit had. Elk van hen ervoer het onvoldoende beheersen van het Nederlands als een belemmering om te participeren. Ook vonden ze het vaak lastig om een goede taalschool te kiezen. Bij de statushouders bleek nog weinig bekendheid te zijn met de maatschappelijke begeleiding zoals die door de klantmanagers wordt gegeven. Veelal wisten ze niet goed wat ze van de klantmanagers konden verwachten. Sommigen dachten dat ze nog helemaal geen contact hadden gehad met een klantmanager.  Bij praktische problemen, zoals het lezen van brieven en het oplossen van problemen met contracten, zoekt het grootste deel van de door ons gesproken statushouders hulp bij de consulenten van VluchtelingenWerk Nederland. Vaak is men positief over de geboden hulp door VluchtelingenWerk Nederland, maar een deel is juist ook uitgesproken negatief: het is deze statushouders onduidelijk wat VluchtelingenWerk Nederland voor hen kan betekenen. 

De statushouders geven allen aan waardering te hebben voor het doorlopen participatieverklaringstraject. Ze vonden het fijn dat zij in het traject kennis konden opdoen over hoe de Nederlandse samenleving werkt. Tegelijkertijd bestond bij de meeste statushouders, nu het traject was afgelopen, nog steeds een behoefte om op dit vlak meer kennis te vergaren. Men vroeg zich regelmatig af hoe het nu verder zou gaan. Over het tekenen van de participatieverklaring zelf heeft slechts een deel van de statushouders zich expliciet uitgelaten. Daarbij werd aangegeven dat het tekenen van de participatieverklaring voor hen vooral betekende dat ze zich nu officieel welkom voelden in Nederland. 

Samenhang met bovenliggend doel

Het helpen van statushouders, zoals beschreven met de indicator Percentage statushouders dat maatschappelijke begeleiding volgt en dat de participatieverklaring ondertekent in het kader van inburgering, moet volgens de doelenboom bijdragen aan het doel Amsterdammers die dienstverlening ontvangen van de gemeente doen duurzaam en naar vermogen mee (doel 7.2.1.).

De voortgang van deze doelstelling wordt in de doelenboom zichtbaar gemaakt met twee indicatoren: één gericht op uitstroom (indicator 7.2.1.1) en één gericht op instroom in de uitkering (indicator 7.2.1.2). In bijlage 1 hebben wij de sectie uit de doelenboom weergegeven die betrekking heeft op het doel en de bijbehorende activiteiten. De indicator die zich richt op uitstroom is als volgt geformuleerd:

Tabel 4.2. Geformuleerde indicator doel voor uitstroom uit de uitkering
DoelAantal Amsterdammers dat dienstverlening ontvangt van de gemeenten dat door uitstroom naar werk of scholing uitkeringsonafhankelijk is
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2017Begroting 2018Begroting 2019Prognose 2020-2022
4.538 (2018)4.7774.5834.4742020: 4.420
2021: 4.366
2022: 4.357

Bron: Gemeente Amsterdam, Doelenboom

De activiteit om statushouders te helpen, verhoudt zich logisch tot het bovenliggende doel om Amsterdammers duurzaam en naar vermogen mee te laten doen. Dit geldt grotendeels ook voor de indicator die wordt gebruikt in de doelenboom om de uitstroom te kunnen volgen. De hulp aan statushouders is er immers ook op gericht duurzame uitstroom te realiseren. Een kanttekening hierbij is dat de Amsterdamse Aanpak Statushouders zich richt op uitstroom naar werk of opleiding, maar dat uitstroom naar 'participatie' (door bijvoorbeeld vrijwilligerswerk) ook een acceptabele uitkomst is. In dit laatste geval is er echter geen sprake van uitstroom uit de uitkering. Hierdoor sluit de activiteit om statushouders te helpen niet geheel aan op de indicator die wordt gebruikt om het doel van duurzame uitstroom te meten.

Conclusie relevantie van de indicator

De indicator voor de hulp aan statushouders verhoudt zich redelijk logisch tot het bovenliggende doel van de gemeente om Amsterdammers die afhankelijk zijn van een uitkering duurzaam uit te laten stromen en mee te laten doen aan de samenleving. De indicator zelf biedt echter slechts een beperkt relevant inzicht in de mate waarin de gemeente de hulp aan statushouders effectief uitvoert.

De reden hiervoor is dat de indicator weinig inzicht geeft in de kwaliteit van de geboden hulp of in de uitkomst van de hulp. Betrokkenen geven namelijk aan dat voor een goede inburgering het essentieel is dat de taal wordt beheerst en dat statushouders zoveel mogelijk gelijktijdig participeren in de samenleving. De mate waarin dit lukt wordt echter niet zichtbaar gemaakt met de indicator. Dat geldt ook voor de mate waarin de hulp leidt tot duurzame uitstroom van statushouders naar werk, opleiding of participatie. Wél geeft de indicator inzicht in de mate waarin statushouders voldoen aan de wettelijke verplichting om de participatieverklaring te tekenen. De betekenis van het tekenen van de participatieverklaring voor het succesvol inburgeren is volgens de betrokkenen die we hebben gesproken echter (erg) beperkt.

Begrijpelijkheid van de indicator

In dit hoofdstuk beantwoorden wij de vierde deelvraag van dit onderzoek: is de indicator voor de hulp aan statushouders begrijpelijk? Voor de beantwoording van deze deelvraag onderzoeken we eerst of de indicator toereikend is toegelicht. Daarna gaan we na of veelgestelde vragen door ons burgerpanel kunnen worden beantwoord. Tot slot volgt onze conclusie over de begrijpelijkheid van de indicator.

Toelichting van de indicator

In deze paragraaf gaan we na in hoeverre de indicator over statushouders toereikend is toegelicht. Om tot een oordeel te komen is daarvoor gelet op:

  • of er uitleg wordt gegeven over het belang en/of de betekenis van de indicator;
  • of er streefwaarden zijn geduid;
  • of de ontwikkeling van de indicator is geduid; en
  • of duidelijk is hoeveel geld met deze activiteit is gemoeid.

In eerste instantie is het bijbehorende beleidsprogramma en programmaonderdeel in de begroting geraadpleegd om na te gaan in hoeverre deze punten worden geraakt. Voor punten waarover we geen informatie konden vinden, hebben we daarna in de rest van de begroting naar relevante informatie gezocht. Als daarna nog punten open bleven staan hebben we, tot slot, ook gekeken of de benodigde informatie te vinden was in documentatie van de genoemde beleidskaders voor het beleidsprogramma Werk, inkomen en participatie.

Informatie in het beleidsprogramma in de begroting

In het beleidsprogramma Werk, inkomen en participatie geeft het college aan Amsterdammers te helpen die ondersteuning nodig hebben om volwaardig mee te doen in de stad. De ondersteuning aan statushouders is uitgewerkt in het onderliggende programmaonderdeel Werk, participatie en inburgering. Hier stelt het college dat statushouders en hun nareizende familieleden zo vroeg mogelijk moeten starten met intensieve begeleiding. De begeleiding richt zich op taal, werk, opleiding en meedoen in de stad. 

Uit het programmaonderdeel wordt duidelijk dat deze ondersteuning bestaat uit begeleiding door een klantmanager, het volgen van een programma Taal en Oriëntatie voor Vluchtelingen en het voorbereiden op de participatieverklaring. Het begrip maatschappelijke begeleiding uit de indicator wordt niet expliciet genoemd of toegelicht. Ook wordt niet uiteengezet op welke manier maatschappelijke begeleiding en het tekenen van de participatieverklaring een rol speelt bij de hulp aan statushouders.  In de risicoparagraaf wordt, tot slot, nog gewezen op de problemen voor statushouders om een juiste inburgerings- en taalcursus te kiezen en dat extra aandacht noodzakelijk is voor nareizende familieleden van statushouders. 

De streefwaarden en ontwikkeling van de indicator worden niet toegelicht. Dit betekent dat na lezing van de tekst bijvoorbeeld niet duidelijk wordt waarom gekozen is voor een streefpercentage van 95%. Wel wordt in het programmaonderdeel Werk, participatie en inburgering ingegaan op de baten en lasten die zijn gemoeid met de indicator. Zo wordt hier vermeld dat de gemeente voor de maatschappelijke begeleiding van statushouders en het participatieverklaringstraject € 16 miljoen aan kosten maakt. Daar tegenover staat, zo blijkt uit de begroting, dat de gemeente hiervoor een rijksbijdrage ontvangt van € 3 miljoen.  De ambtelijke organisatie geeft echter aan dat de informatie over de kosten van de maatschappelijke begeleiding en het participatieverklaringstraject onjuist zijn toegelicht in de begroting.  Volgens de ambtelijke organisatie betreft het weergegeven bedrag van € 16 miljoen de totale kosten van de Amsterdamse Aanpak Statushouders en zijn de kosten van het participatieverklaringstraject en maatschappelijke begeleiding lager. Ook worden de kosten van de Amsterdamse Aanpak Statushouders slechts voor een deel (circa € 4,6 miljoen) gedekt uit het programmaonderdeel Participatie (en voor het overige deel uit het programmaonderdeel Werk). 

Volgens de ambtelijke organisatie heeft ongeveer € 4,3 miljoen (van de in totaal € 16 miljoen) betrekking op het participatieverklaringstraject en de maatschappelijke begeleiding door VluchtelingenWerk Nederland. Dit deel van de kosten wordt gedekt uit deel van het budget van het programmaonderdeel dat betrekking heeft op participatie. Daarnaast spelen ook de klantmanagers een belangrijke rol bij maatschappelijke begeleiding.  De kosten van de klantmanagers zijn onderdeel van de overige kosten (ruim € 11 miljoen) van de Amsterdamse Aanpak Statushouders en worden gedekt uit het deel van het programmaonderdeel dat betrekking heeft op werk (evenals de kosten van de ingekochte trajecten en cursussen voor statushouders).  De kosten van de maatschappelijke begeleiding van statushouders en het participatieverklaringstraject zijn daarmee niet precies te bepalen en liggen waarschijnlijk ergens tussen de € 4,3 miljoen en € 16 miljoen.

Aanvullende informatie in de rest van de begroting

In de rest van de begroting is weinig aanvullende informatie te vinden die bijdraagt aan de begrijpelijkheid van de indicator over hulp aan statushouders. In het beleidsprogramma Onderwijs wordt aangegeven dat de gemeente zich met het Taaloffensief inspant voor het faciliteren van de 'maatschappelijke begeleiding en oriëntatie van statushouders'.  Ook wordt er gewezen op de aankomende aanscherping van de taaleis voor inburgering (dat verhoogd zal worden van 'A2' naar 'B1').  Daarnaast staat dat er met het oog op de decentralisatie van inburgeringstaken en de veranderde instroom van statushouders met veel 'nareizigers' de komende jaren veel aandacht nodig zal zijn voor zorg, onderwijs, welzijn en sport en ondersteuning van kwetsbare groepen bij statushouders.  Over de participatieverklaring is geen aanvullende informatie te vinden in de rest van de begroting. Ook biedt de rest van de begroting geen aanknopingspunten voor het duiden van streefwaarden of de realisatie.

Aanvullende informatie in documentatie beleidskaders

In de relevante beleidsstukken zoals genoemd in het programmaonderdeel Werk, participatie en inburgering is geen aanvullende informatie te vinden over de participatieverklaring of het participatieverklaringstraject, behalve dat het een verplicht onderdeel is van de inburgering. Over maatschappelijke begeleiding wordt toegelicht dat vluchtelingen voor 2,5 jaar worden ondersteund door een consulent van VluchtelingenWerk Nederland om hen op weg te helpen naar zelfstandigheid.  Ook deze documenten bieden geen aanknopingspunten voor het duiden van streefwaarden of de realisatie.

Vragen van het burgerpanel

Tot slot onderzoeken we of de indicator en toelichtende teksten ook begrijpelijk zijn voor gewone Amsterdammers die meer willen weten over de hulp aan statushouders. Hiervoor hebben we ons burgerpanel gevraagd wat zij zouden willen weten.  De vijf meest voorkomende vragen hebben wij vervolgens getracht te beantwoorden. Daarbij hebben we expliciet beoordeeld of het antwoord op de vraag uit de begroting te halen is. Indien dit niet mogelijk was, hebben wij alsnog het juiste antwoord geprobeerd te achterhalen uit andere documenten of door navraag bij de ambtelijke organisatie. Hierna beschrijven we eerst kort onze methode om vragen te verzamelen bij het rekenkamerpanel. Daarna lopen we de vijf meest gestelde vragen langs.

Methode om vragen te verzamelen

De indicator moet op een eenvoudige en begrijpelijke manier laten zien wat de gemeente van plan is om statushouders te helpen en of dit lukt. Om dit te onderzoeken hebben wij in april 2019 ons burgerpanel benaderd. We hebben hen hiervoor de indicator en een korte toelichting (mede op basis van de begroting) toegestuurd. In bijlage 2 is een beschrijving opgenomen van de tekst die wij het burgerpanel hebben voorgelegd. In totaal hebben 644 panelleden de vragenlijst ingevuld. 59% van de panelleden die de vragenlijst heeft ingevuld, had een of meerdere vragen over de indicator en/of de toelichtende tekst uit de begroting. De vijf meest gestelde vragen proberen wij in deze paragraaf te beantwoorden.

Vraag 1: Wat betekenen de begrippen statushouder, maatschappelijke begeleiding, participatieverklaring en duurzaam meedoen?

De eerste vraag van het burgerpanel richt zich op de begrippen die samenhangen met het helpen van statushouders. Vaak werd verduidelijking gevraagd over de termen statushouders, maatschappelijke begeleiding, participatieverklaring en duurzaam meedoen. De panelleden vroegen zich vaak af wat de begrippen precies betekenden. Voorbeelden van gestelde vragen zijn:

  • Wat zijn statushouders?
  • Wat is de definitie van statushouder?
  • Wat houdt de maatschappelijke begeleiding in, hoe intensief is die of hoe vrijblijvend? Idem voor de participatieverklaring.
  • Wat houdt het in "maatschappelijke begeleiding gevolgd"?
  • Wat houdt de maatschappelijke begeleiding in?
  • Wat wordt precies bedoeld met 'duurzaam en naar vermogen'? Wat wordt precies bedoeld met 'het volgen van maatschappelijke begeleiding'?
  • Wat is de participatieverklaring?
  • Wat is duurzaam in deze tekst?

Hoewel de begrippen statushouders, participatieverklaring, maatschappelijke begeleiding en duurzaam meedoen in de gemeentelijke Begroting 2019 terug te vinden zijn, worden de begrippen verder niet in de omliggende teksten toegelicht. Hiervoor moeten de beleidsstukken over statushouders erop nageslagen worden. Hierna volgt de verklaring van de begrippen zoals we die uit andere bronnen hebben kunnen achterhalen.

Statushouders
Een statushouder is een voormalig asielzoeker  die op basis van het Vluchtelingenverdrag  erkend is als vluchteling en met een verblijfsvergunning in Nederland verblijft.  De gemeente ziet statushouders als stadsbewoners die zoals ieder ander bijdragen aan de stad en een beroep doen op het aanbod aan activiteiten, begeleiding, ondersteuning en zorg, waarbij soms tijdelijk extra inzet nodig is.  Statushouders die langdurig in Nederland komen wonen, zijn verplicht om in te burgeren. Hiervoor moeten zij een inburgeringsexamen of staatsexamen Nederlands doen. 

Maatschappelijke begeleiding
Om statushouders te helpen aan de wettelijke verplichtingen te voldoen krijgen zij vanuit de gemeente een klantmanager toegewezen. Klantmanagers zijn in dienst bij de gemeente en begeleiden klanten naar werk, opleiding en/of maatschappelijke participatie. Daarnaast wordt een consulent van VluchtelingenWerk Nederland  toegewezen. De begeleiders maken vluchtelingen wegwijs in de (Amsterdamse) samenleving, zodat zij snel kunnen beginnen met bouwen aan een zelfstandige toekomst. Maatschappelijke begeleiding is uiteindelijk maatwerk en de trajecten die statushouders volgen, worden per geval bepaald. De maatschappelijke begeleiding loopt gelijk met de begeleiding van de klantmanagers, het Taalverwerving en Oriëntatieprogramma voor Vluchtelingen (TOV) en de inburgering.  Afgesproken is dat statushouders in Amsterdam gedurende drie jaar (duur van de inburgeringsperiode) intensief worden begeleid. 

Participatieverklaring
Iedereen die moet inburgeren moet óók de participatieverklaring ondertekenen. Hiermee verklaren inburgeraars de rechten, plichten en fundamentele waarden van de Nederlandse samenleving te kennen en de respecteren. Gemeenten zijn er verantwoordelijk voor dat alle inburgeringsplichtigen de verklaring ondertekenen. Voor de statushouders die in Amsterdam inburgeren is de participatieverklaring het afsluitende onderdeel van het TOV. Dit programma ondersteunt bij de inburgering en moet statushouders een vroege, goede start bieden door hen voor te bereiden op het zoeken van werk, het kiezen van een opleiding en inburgeringstraject en oriëntatie op de stad.  Het programma kent verplichte en niet-verplichte onderdelen, waarvan de participatieverklaring een verplicht deel is in het kader van de participatiewet (sinds 2017). 

Duurzaam meedoen
De gemeente zet zich in voor duurzaam en structureel werk voor statushouders in plaats van op snelle uitstroom.  De gemeente monitort periodiek in hoeverre de uitstroom van statushouders uit de uitkering duurzaam is. Onder duurzaam meedoen, verstaat de gemeente dat statushouders minstens zes maanden uit de uitkering zijn. 

Vraag 2: Wat kost het helpen van een statushouder?

De tweede vraag van het burgerpanel richt zich op de kosten van de aanpak in relatie tot het aantal statushouders dat wordt geholpen: hoeveel kost het helpen van een statushouder? Voorbeelden van gestelde vragen zijn:

  • 16 miljoen aan hoeveel statushouders wordt dit uitgegeven? En waaraan wordt het geld besteed?
  • Hoe verhoudt het bedrag van 16 miljoen zich met het aantal statushouders dat meedoet?
  • Het valt op dat er geen aantallen worden genoemd: hoeveel mensen worden geholpen met die 16 miljoen? en hoe was dat in voorgaande jaren?
  • Hoeveel geld is dat per statushouder?
  • 16 miljoen euro.... om hoeveel mensen gaat het?

De begroting bevat geen informatie over de aantallen statushouders die worden geholpen door de gemeente Amsterdam. Wél bevat de begroting informatie over de kosten (€ 16 miljoen), deze informatie geeft echter geen accuraat beeld van de kosten van maatschappelijke begeleiding en het participatieverklaringstraject. Op basis van de begroting kan daardoor geen antwoord op de vraag van het burgerpanel worden gegeven. Hierna volgt het antwoord op de vraag van het burgerpanel zoals we die uit andere bronnen hebben kunnen achterhalen.

Kosten per statushouder
We hebben geen informatie kunnen vinden waarin expliciet de kosten zijn berekend van maatschappelijke begeleiding en het participatieverklaringstraject per statushouder. De meest recente informatie over het aantal statushouders dat door de gemeente wordt geholpen, staat in de monitor van de Amsterdamse Aanpak Statushouders. Hierin wordt gemeld dat de aanpak, per 31 december 2018, zich richt op 4.078 statushouders. 

Op basis van de begroting en informatie van de ambtelijke organisatie is het moeilijk om precies de kosten van de maatschappelijke begeleiding en het participatieverklaringstraject te bepalen. Als we alleen kijken naar de kosten van het participatieverklaringstraject zelf en de maatschappelijke begeleiding van VluchtelingenWerk Nederland dan zijn de kosten ongeveer € 4,3 miljoen. Maar voor een volledig beeld zijn ook de kosten van de klantmanagers noodzakelijk. Die zijn niet precies te bepalen, daarom zou als bovengrens van de kosten van de maatschappelijke begeleiding en het participatieverklaringstraject de volledige kosten van de Amsterdamse Aanpak Statushouders kunnen worden gehanteerd: € 16 miljoen. Daarnaast ontvangt de gemeente een rijksbijdrage van € 3 miljoen voor deze hulp aan statushouders.

Met behulp van deze informatie kunnen we een (heel) ruwe schatting maken van de kosten per statushouder. De kosten van maatschappelijke begeleiding en het participatieverklaringstraject komen bij benadering uit op bijna € 1.100 per statushouder per jaar (uitgaande van € 4,3 miljoen aan kosten) tot ruim € 3.900 (uitgaande van € 16 miljoen aan kosten).  Over de periode van 3 jaar die voor de gehele begeleiding vanuit de Amsterdamse Aanpak Statushouders staat, betekent dit dat de kosten per statushouder ongeveer € 3.300 bedragen (uitgaande van € 4,3 miljoen aan kosten) of bijna € 12.000 (uitgaande van € 16 miljoen aan kosten). Bij deze schattingen hoort een belangrijke kanttekening. De berekeningen zijn namelijk gebaseerd op het aantal statushouders dat in traject was per 31 december 2018 en wordt vergeleken met de verwachte kosten voor 2019. Als het werkelijke aantal statushouders dat gedurende 2019 in traject is, hoger is, dan vallen de kosten per statushouder lager uit dan onze raming (en omgekeerd als het aantal statushouders in 2019 lager zou zijn). 

Vraag 3: Wat is het resultaat van maatschappelijke begeleiding en het tekenen van de participatieverklaring?

De derde vraag van het burgerpanel richt zich op de resultaten van het helpen van statushouders. De leden van ons burgerpanel willen graag weten hoeveel statushouders zijn uitgestroomd als gevolg van de begeleiding door de gemeente. Voorbeelden van gestelde vragen zijn:

  • Wat is het effect van maatschappelijke begeleiding en het ondertekenen?
  • Ik wil weten wat het resultaat is. In welke mate zijn de statushouders toegerust op het leven in Nederland. Niet of ze een traject volgen. Dat zegt niets over het resultaat.
  • Wat is het resultaat van de maatschappelijke begeleiding en het ondertekenen van een verklaring?
  • Of het uiteindelijke resultaat en de kosten die ermee gepaard zijn gegaan ook gemeten, geevalueerd en ergens gepubliceerd worden?
  • Wat is de "follow up"c.q. monitoring hoeveel statushouder zijn er na 2 jaar aan het werk, hoeveel zijn er werkelijk geïntegreerd, hoeveel zijn in aanraking gekomen met bijstand, criminaliteit, dakloosheid etc.?

De begroting bevat geen informatie over het resultaat van maatschappelijke begeleiding en het participatieverklaringstraject. Op basis van de begroting kan daardoor geen antwoord worden gegeven op de vraag van het burgerpanel. Hierna volgt het antwoord op de vraag van het burgerpanel zoals we die uit andere bronnen hebben kunnen achterhalen.

Het resultaat van maatschappelijke begeleiding en het tekenen van de participatieverklaring
In de monitor van de Amsterdamse Aanpak Statushouders wordt aangegeven dat het nagestreefde resultaat de duurzame uitstroom van statushouders uit de uitkering is. De meest recente informatie over deze uitstroom heeft betrekking op 2017. De uitstroom in 2017 bedroeg in totaal 446 statushouders. Van deze 446 uitgestroomde statushouders zijn er 382 per 31 december 2018 duurzaam uitgestroomd: dat wil zeggen dat ze niet zijn teruggekeerd in de uitkering. In het geval van 64 statushouders bleek de uitstroom niet duurzaam. 

Ook wordt in de monitor per jaargang ingestroomde statushouders bijgehouden wat de uitstroom uit de uitkering is.  Van de in 2013 ingestroomde statushouders is per 31 december 2018 inmiddels 55% uitgestroomd. Dit percentage neemt af naarmate de instroom meer recent is: 2014 (53%), 2015 (39%), 2016 (38%), 2017 (17%) en 2018 (5%). 

Vraag 4: Waarom is gekozen voor de streefwaarde van 95%?

De vierde vraag van het burgerpanel richt zich op de streefwaarde voor de hulp aan statushouders. Veel vragen gingen over de redenen waarom de gemeente inzet op een percentage van 95%. Voorbeelden van gestelde vragen zijn:

  • Waarom 95% en niet 100%? Is 95% realistisch en waar is dat cijfer op gebaseerd?
  • Hoe kan het elk jaar precies zelfde percentage zijn?
  • Hoe komt de gemeente aan het percentage van 95%. En is dit realistisch?
  • Is € 16 miljoen wel voldoende en is 95% als doelstelling niet al te optimistisch/onreeel?

De begroting bevat geen toelichting op de streefwaarde. Op basis van de begroting kan daardoor geen antwoord worden gegeven op de vraag van het burgerpanel. Hierna volgt het antwoord op de vraag van het burgerpanel zoals we die uit een interview met betrokken ambtenaren hebben kunnen achterhalen.

Keuze voor streefwaarde van 95%
De streefwaarde voor de indicator is dat 95% van de statushouders maatschappelijke begeleiding krijgt en de participatieverklaring ondertekent. Deze streefwaarde geldt voor de gehele periode 2019-2022. Voor dit percentage is gekozen, omdat de gemeente er rekening mee houdt dat een (heel) klein deel van de statushouders niet aan deze verplichtingen zal voldoen. Bijvoorbeeld omdat een statushouder al op eigen kracht aan het werk is en daarom geen begeleiding meer nodig heeft. Maar ook omdat statushouders kunnen weigeren de participatieverklaring te tekenen of vlak nadat zij zijn ingestroomd verhuizen. Omwille van het realistisch gehalte van de streefwaarde is daarom gekozen voor een streefwaarde van 95%. 

Vraag 5: Wat gebeurt er met de 5% van de statushouders die geen maatschappelijke begeleiding krijgt of de participatieverklaring tekent?

De vijfde vraag van het burgerpanel richt zich op de consequenties voor statushouders als ze geen maatschappelijke begeleiding volgen of weigeren de participatieverklaring te ondertekenen. Voorbeelden van gestelde vragen zijn:

  • Wat is de problematiek van de resterende 5% en wat wordt daar mee gedaan?
  • Wat doet de gemeente met de statushouders die het traject niet aankunnen of willen volgen? En wat doet de gemeente tijdens die tweeënhalf jaar aan deze mensen?
  • Wat doet de gemeente met die andere 5%?helpt gemeente statushouders om voor zichzelf te zorgen, te werken, te participeren? en lukt dat? resultaat?

De begroting bevat geen informatie over de consequenties voor statushouders die geen maatschappelijke begeleiding krijgen of de participatieverklaring niet tekenen. Op basis van de begroting kan daardoor geen antwoord op de vraag van het burgerpanel worden gegeven. Hierna volgt het antwoord op de vraag van het burgerpanel zoals we die uit andere bronnen hebben kunnen achterhalen.

Wat gebeurt er met de 5%?
Een statushouder die de participatieverklaring niet tekent, kan een boete krijgen van maximaal € 340. Ook kan de statushouder geen lening aanvragen voor het vervolg van het inburgeringstraject. Als de statushouder, verwijtbaar, er niet in slaagt om het inburgeringstraject binnen 3 jaar succesvol af te ronden, dan kan een boete tot maximaal
€ 1.250 worden opgelegd of wordt er geen permanente verblijfsvergunning verstrekt.   

Conclusie begrijpelijkheid van de indicator

Een lezer die meer te weten wil komen over de indicator (en activiteit) van het helpen van statushouders met het geven van maatschappelijke begeleiding en het laten tekenen van de participatieverklaring vindt hierover weinig informatie in de begroting en de documentatie van het beleidskader. De begrippen maatschappelijke begeleiding en participatieverklaring worden niet expliciet toegelicht. Informatie over wat maatschappelijke begeleiding inhoudt, is fragmentarisch, en over de participatieverklaring wordt in het geheel niets inhoudelijks verteld. Informatie over de kosten van maatschappelijke begeleiding en het participatieverklaringstraject blijkt zelfs onjuist. De ontwikkeling en streefwaarden van de indicator worden in het geheel niet besproken of toegelicht. Het gebrek aan toelichting wordt ook duidelijk bij het beantwoorden van de vragen van ons burgerpanel. Geen van de vragen kon worden beantwoord op basis van de begroting.

Bijlagen

Doelenboom - indicator hulp aan statushouders

In de doelenboom (versie Voorjaarsnota 2019, 21 mei 2019) zijn de volgende doel- en activiteitsindicatoren opgenomen voor het doel Amsterdammers die dienstverlening ontvangen van de gemeente doen duurzaam en naar vermogen mee (7.2.1) en de activiteit We begeleiden Amsterdammers duurzaam naar werk, naar scholing of naar participatie (7.2.1.1).  Hierna volgen de indicatoren zoals geformuleerd (en in sommige gevallen voorzien van noten) in de doelenboom.

Doel 7.2.1: Amsterdammers die dienstverlening ontvangen van de gemeente doen duurzaam en naar vermogen mee
Indicator doel 7.2.1.1Aantal Amsterdammers dat dienstverlening ontvangt van de gemeenten dat door uitstroom naar werk of scholing uitkeringsonafhankelijk is
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2017Begroting 2018Begroting 2019Prognose 2020-2022
4.538 (2018)4.7774.5834.4742020: 4.420
2021: 4.366
2022: 4.357
Indicator doel 7.2.1.2Instroom in vergelijking met de andere G4 gemeenten (%)
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2017Begroting 2018Begroting 2019Prognose 2020-2022
100% (2015)n.v.t.100%100%2020: 100%
2021: 100%
2022: 100%
Activiteit 7.2.1.1: We begeleiden Amsterdammers duurzaam naar werk, naar scholing of naar participatie
Indicator activiteit 7.2.1.1.1Totaal aantal Amsterdammers dat dienstverlening ontvangt van de gemeente en is uitgestroomd naar werk
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2017Begroting 2018Begroting 2019Prognose 2020-2022
7.506 (2017)7.5067.3977.2882020: 7.200
2021: 7.113
2022: 7.028
Indicator activiteit 7.2.1.1.2Totaal aantal Amsterdammers dat dienstverlening ontvangt van de gemeente en is uitgestroomd naar scholing
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2017Begroting 2018Begroting 2019Prognose 2020-2022
1.172 (2017)1.1721.0641.0002020: 988
2021: 976
2022: 964
Indicator activiteit 7.2.1.1.3Percentage statushouders dat maatschappelijke begeleiding volgt en dat de participatieverklaring ondertekent in het kader van de inburgering
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2017Begroting 2018Begroting 2019Prognose 2020-2022
n.v.t.95%95%95%2020: 95%
2021: 95%
2022: 95%
Indicator activiteit 7.2.1.1.4Totaal aantal Amsterdammers dat dienstverlening ontvangt van de gemeente en dat participeert
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2017Begroting 2018Begroting 2019Prognose 2020-2022
14.986 (2017)14.98614.00014.0002020: 13.832
2021: 13.666
2022: 13.502
Indicator activiteit 7.2.1.1.5Aantal banen per 1.000 inwoner in de leeftijd van 15-64 (BBV-verplicht)
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2017Begroting 2018Begroting 2019Prognose 2020-2022
995,7 (2016)1.034,7n.v.tn.v.t.geen streefwaarde*

* Omdat het een BBV-verplichte meetwaarde is waarbij een streefwaarde niet opportuun is.

Indicator activiteit 7.2.1.1.6Netto participatiegraad (% mensen tussen de 15-67 dat een baan heeft) (BBV-verplicht)
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2017Begroting 2018Begroting 2019Prognose 2020-2022
67,5% (2016)67,5%n.v.tn.v.t.geen streefwaarde*

* Omdat het een BBV-verplichte meetwaarde is waarbij een streefwaarde niet opportuun is.

Indicator activiteit 7.2.1.1.7Percentage werkloze jongeren (%16-24 jarigen) (BBV- verplicht)
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2017Begroting 2018Begroting 2019Prognose 2020-2022
1,02% (2015)n.v.tn.v.tn.v.t.geen streefwaarde*

* Omdat het een BBV-verplichte meetwaarde is waarbij een streefwaarde niet opportuun is.

Indicator activiteit 7.2.1.1.8Aantal personen per 10.000 inwoners met een lopend re- integratietraject (BBV- verplicht)
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2017Begroting 2018Begroting 2019Prognose 2020-2022
349 (2016)562 (2017, 1e half jaar)PMPMgeen streefwaarde*

* Omdat het een BBV-verplichte meetwaarde is waarbij een streefwaarde niet opportuun is.

Burgerpanel

De onderstaande tekst en vragen zijn voorgelegd aan ons burgerpanel: 

Elk jaar beschrijft de gemeente de activiteiten die ze wil uitvoeren en de doelen die ze daarmee wil bereiken. Dit doet de gemeente in de begroting. De gemeente beschrijft de activiteiten en doelen met cijfers. Deze cijfers moeten op een eenvoudige en begrijpelijke manier laten zien wat de gemeente van plan is en of dit lukt. Wij doen onderzoek naar de bruikbaarheid van deze cijfers. Geven ze inderdaad op een eenvoudige manier inzicht in wat de gemeente wil en wat er wordt bereikt?In ons onderzoek zullen we 5 onderwerpen tegen het licht te houden. Het eerste is de hulp aan statushouders. Wij willen graag van u horen welke vragen het cijfer en de daarbij horende tekst over de hulp aan statushouders bij u oproept. De meest gestelde vragen proberen wij in dit onderzoek te beantwoorden.

Daarna hebben wij het burgerpanel de volgende vragen gesteld:

  • Wordt na het lezen van de bovenstaande tekst bij u voldoende duidelijk wat de gemeente wil doen en bereiken?
  • Kunt u aangeven wat u zou willen vragen om meer duidelijkheid te krijgen?
  • Roepen de bovenstaande tekst en het cijfer vragen bij u op?

Vervolgens hebben wij een aantal begrippen nader toegelicht en daarna de volgende vragen gesteld:

  • Heeft u na het lezen van de toelichting op de begrippen nog nieuwe of andere vragen over de tekst en het cijfer?
  • Zijn er nog andere zaken waar u na het lezen van de tekst en het cijfer nog geïnteresseerd in bent?

Geraadpleegde documenten

Gemeente Amsterdam

  • Beleidskader Vluchtelingen 2019-2022 - Samen naar duurzame integratie.
  • Bijlage bij brief Reactie adviezen commissie Duisenberg in relatie tot doelenboom, 18 december 2018.
  • Coalitieakkoord, Een nieuwe lente en een nieuw geluid, mei 2018.
  • Doelenboom, versie 14 december 2018 na commissiebehandelingenversie en versie Voorjaarsnota 2019, 21 mei 2019.
  • Gemeentelijke jaarverslagen 2017 en 2018.
  • Gemeentelijke begroting 2019.
  • Jaarverslag 2017 Amsterdamse Aanpak Statushouders.
  • Monitor Aanpak Statushouders, 31 december 2018.
  • Motie van de raadsleden De Goede c.s. inzake de begroting voor 2011 (de leesbaarheid, begrijpelijkheid en controleerbaarheid van de begroting), nr. 457, 2010.
  • Motie van de raadsleden de heer Flos, de heer De Wolf en mevrouw Van Doorninck inzake de begroting voor 2011 (doelstellingen en indicatoren programakkoord), nr.713, 2010.
  • Motie van het raadslid Bruines inzake de begroting voor 2006 (opzet van de begroting), nr. 651, 2005.
  • Motie van het raadslid Van Lammeren inzake de overheveling van de coalitieakkoord- middelen en de doelenboom (inzichtelijk maken van uw ambities), nr. 1444, 2018.
  • Re-integratieladder van Werk, Participatie en Inkomen.

Wet- en regelgeving

  • Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, geldend van 9 december 2017 t/m heden.
  • Toelichting bij de Regeling tot vaststelling van de beleidsindicatoren die door gemeenten in de programma’s en programmaverantwoording worden opgenomen, 24 maart 2016.
  • Wet inburgering, geldend van 28 juli 2018 t/m heden.

Websites

Geraadpleegde personen

Voor dit onderzoek hebben wij gesproken met de volgende functionarissen. Daarnaast hebben wij groepsgesprekken gevoerd met 12 statushouders.

Werk, Participatie en Inkomen

  • Programmamanager Amsterdamse Aanpak Statushouders
  • Senior Adviseur Werk, Participatie en Inkomen
  • Beleidsadviseur Werk
  • Informatieanalist, IV Sociaal
  • 3 Klantmanagers statushouders

Directie Middelen en Control

  • Adviseur Concerncontrol
  • Afdelingsmanager Financieel Beleid en Planning & Control