Bruikbaarheid van indicatoren
Plusnet voetganger

Deelonderzoek 3

Inleiding

Dit document bevat de bevindingen van het derde deelonderzoek van de Rekenkamer Amsterdam naar de bruikbaarheid van indicatoren. In dit eerste deelonderzoek is de indicator Het percentage plusnet voetganger dat voldoet aan de minimale doorloopruimte van 1,80 meter (indicator bij doel 2.1.1) onderzocht.

Hierna beschrijven we eerst de aanleiding voor een onderzoek naar de bruikbaarheid van indicatoren. Daarna volgen de onderzoeksvragen en het normenkader die we voor dit onderzoek gebruiken. Tot slot wordt ingegaan op de aanpak van dit onderzoek, in het bijzonder het opsplitsen van dit onderzoek in een vijftal deelonderzoeken.

Aanleiding onderzoek

Met de invoering van de dualisering van het gemeentebestuur in 2002 ontstond de verplichting voor Nederlandse gemeenten om met indicatoren systematisch inzicht te geven in de uitvoering van het gemeentelijk beleid. Dit moet bijdragen aan het uitvoeren van de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad zoals die volgt uit de dualisering. Meer precies werd met de inwerkingtreding van het Besluit begroten en verantwoorden (BBV) in 2003 gevraagd om informatie per programma over de doelen die worden nagestreefd. Concreet gaat het om de drie zogenoemde ‘w’ vragen: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten?  Meer recent, in 2016, is ook voorgeschreven dat voor het beantwoorden van deze vragen gemeenten tenminste gebruikmaken van een verzameling verplichte indicatoren. Het idee daarbij was dat het gebruik van deze indicatoren niet alleen bijdraagt aan het inzicht van de gemeenteraad, maar ook gemeenten beter onderling vergelijkbaar maakt. Deze verplichte indicatoren mogen desgewenst door gemeenten worden aangevuld met andere, door hen zelf geformuleerde, indicatoren. 

In de jaarstukken van de gemeente Amsterdam wordt inzicht gegeven in wat het college wil bereiken, welke activiteiten daarvoor worden (of zijn) ontplooid en wat de bereikte of verwachte voortgang is: de resultaten. Hiermee geeft de gemeente invulling aan de verplichting om met indicatoren systematisch inzicht te geven in de uitvoering van het gemeentelijk beleid. Hiervoor wordt al enige tijd gebruikgemaakt van een zogenoemde doelenboom. In de doelenboom wordt het geheel weergegeven van doelen, activiteiten en indicatoren voor behaalde resultaten per programmaonderdeel. Dit moet een gekwantificeerd inzicht verschaffen in de voortgang bij de uitvoering van het gemeentelijk beleid.

De wijze waarop de gemeente uitvoering geeft aan de verplichting om met indicatoren systematisch inzicht te geven in de uitvoering van het gemeentelijk beleid, is al eerder onderwerp van onderzoek geweest. Zo hebben we in een van onze eerste onderzoeken op verzoek van de gemeenteraad de kwaliteit van de in de begroting opgenomen doelen beoordeeld (Meetbaarheid gemeten, 2006). Afgezien van latere actualisaties van dit eerste onderzoek (bijvoorbeeld het vervolgonderzoek Meetbaarheid gemeten uit 2007 en het onderzoek Meetbaarheid van het jaarverslag 2007 uit 2008) is dit onderwerp in het onderzoek Informatiewaarde van de begroting in 2013 opnieuw diepgaand onderzocht. Ook dit onderzoek is later nog een keer uitgebreid (Verdieping informatiewaarde van de begroting, 2015). De rode draad uit de conclusies van deze onderzoeken is dat er een voorzichtige opgaande lijn zichtbaar is in het gebruik van indicatoren. Tegelijkertijd worden telkens de nodige tekortkomingen gesignaleerd. Zo werd gewezen op de noodzaak doelstellingen beter te formuleren, goed onderscheid te maken tussen effect en prestatieindicatoren, en duidelijk te maken wat de streefwaarden zijn. Verder werd gepleit voor het zorgen voor een goede aansluiting op de ambities van het college, en om er tegelijkertijd voor te zorgen dat de reguliere activiteiten van de gemeente niet onderbelicht zijn.

Ook de gemeenteraad heeft zich op verschillende momenten uitgesproken of vragen gesteld over de kwaliteit van het gebruik van indicatoren in de begroting en de jaarrekening van de gemeente Amsterdam. Zoals hiervoor al gesteld, was een verzoek van de gemeenteraad uit 2006 de aanleiding voor ons eerste onderzoek naar dit onderwerp.  In 2010 deed de gemeenteraad een oproep aan het college om een beter leesbare begroting te maken. Daarbij werd nadrukkelijk ook de wens uitgesproken om meetbare en valideerbare indicatoren te formuleren.  Deze wens werd kort daarop opnieuw herhaald. 

Meer recent is ook in aanbevelingen gedaan door de zogenoemde 'Duisenberg rapporteurs' aandacht gevraagd voor de kwaliteit van indicatoren.  Zo werd bij de rapportage over het Jaarverslag 2016 en de Begroting 2018 onder meer aanbevolen dat de rapportage over doelen, activiteiten en indicatoren transparanter, logischer en daarmee ook begrijpelijker kan. De formuleringen van doelen, activiteiten en bijbehorende indicatoren moesten scherper en beter op elkaar aansluiten. Streefwaarden moesten beter worden gemotiveerd en toegelicht, en duidelijk moest zijn welke definitie is gebruikt. Tot slot was een terugkerende wens dat de doelen en activiteiten duidelijk gekoppeld zijn aan de inzet van financiële middelen. 

Met het aantreden van het nieuwe college in 2018 is ook de doelenboom vernieuwd.  Dit roept de vraag op of de nieuwe doelenboom een helder, relevant en bruikbaar inzicht oplevert. We kijken daarbij niet alleen of de doelenboom een bruikbaar inzicht oplevert voor raadsleden en professionals, maar ook in hoeverre deze informatie bruikbaar is voor geïnteresseerde burgers.

Onderzoeksvraag en normenkader

In dit onderzoek richten wij ons op de bruikbaarheid van indicatoren zoals die zijn opgenomen in de doelenboom van de gemeente Amsterdam. Daarvoor onderzoeken wij een aantal individuele indicatoren. Onder een individuele indicator verstaan we de beschreven definitie van de indicator en de daarbij gepresenteerde kwantitatieve informatie over peilwaarde, realisatie en streefwaarden. Een indicator bevat daarmee meer dan alleen kwantitatieve informatie over de gerealiseerde activiteiten en doelen. Met een duidelijke definitie en informatie over peilwaarde en streefwaarden wordt essentiële informatie gegeven om de informatie over de realisatie te kunnen duiden. Dit betekent dat wij bij het beoordelen van de bruikbaarheid van een indicator niet alleen zullen kijken naar de kwaliteit van informatie over de realisatie, maar dat wij ook kijken naar de kwaliteit van deze andere belangrijke elementen.

De doelenboom bevat zowel indicatoren voor activiteiten als voor doelen. Beide soorten indicatoren kunnen onderwerp van onderzoek zijn. We onderzoeken daarbij, voor zover relevant, de relatie tussen de activiteit die met de geselecteerde indicator wordt beschreven en de bovenliggende doelstelling. We onderzoeken niet in hoeverre de bovenliggende doelstelling of de geselecteerde indicator (in het geval een doel betreft) goed is onderbouwd met onderliggende indicatoren.

De onderzoeksvraag voor dit onderzoek luidt als volgt:

Bieden de indicatoren uit de doelenboom een bruikbaar
inzicht in de activiteiten en doelen van de gemeente
Amsterdam?

Voor de beantwoording van deze onderzoeksvraag hanteren we het volgende deelvragen- en normenkader.

DeelvraagNormen
Is de indicator goed geformuleerd?De definitie van de indicator is duidelijk en specifiek
De indicator is ingevuld met kwantitatieve informatie over realisatie, peilwaarde en streefwaarden
Is de indicator betrouwbaar?De bron van de kwantitatieve informatie is betrouwbaar
De kwantitatieve informatie is juist en volledig ontleend aan de bron
De keuze voor de peilwaarde is onderbouwd
De invulling van de indicator is consistent
Is de indicator relevant?De indicator geeft relevant inzicht in de uitgevoerde activiteit of het nagestreefde doel
De activiteit (of het doel) die met de indicator is beschreven past logischerwijs bij het bovenliggende beleidsdoel
Is de indicator begrijpelijk?De indicator is adequaat toegelicht in de omliggende tekst
De indicator en de omliggende tekst beantwoorden veelgestelde vragen van geïnteresseerde burgers

Aanpak onderzoek

Het onderzoek zal worden uitgevoerd met een serie deelonderzoeken naar vijf afzonderlijke indicatoren. Voor elke indicator voeren we het deelonderzoek grotendeels op dezelfde wijze uit. Elk deelonderzoek mondt uit in een kleine en publieksvriendelijke publicatie en een beknopt onderzoeksrapport. De deelonderzoeken worden ter kennisname aan de gemeenteraad aangeboden. Voor de deelonderzoeken worden geen bestuurlijke rapporten opgesteld en we zullen het college niet vragen om een reactie. Dit doen we pas bij de afsluitende rapportage waarin we de bevindingen uit de afzonderlijke onderzoeksrapporten samennemen en beschouwen, en enkele afsluitende onderzoekswerkzaamheden zullen verrichten.

Uit de doelenboom hebben we een selectie van indicatoren gemaakt. Daarbij streefden we een spreiding over de verschillende gemeentelijke beleidsdomeinen na. Uiteindelijk zijn we tot de volgende selectie gekomen:

  • Percentage statushouders dat maatschappelijke begeleiding volgt en dat de participatieverklaring ondertekent in het kader van inburgering (indicator nr. 7.2.1.1.3, hierna: hulp aan statushouders)
  • Minimaal aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil (indicator nr. 2.2.1.1.1, hierna: verwijderen van drijfvuil)
  • Het percentage plusnet voetganger dat voldoet aan de minimale doorloopruimte van 1,80 m (indicator nr. 2.1.1.1, hierna: plusnet voetganger)
  • Aantal nieuwe internationale bedrijven per jaar in de metropoolregio (indicator nr. 3.1.2.2.1, hierna: vestiging van internationale bedrijven)
  • Aantal burgers met een uitkeringsschuld (indicator nr. 7.1.1.2.2, hierna: uitkeringsschuld)

In dit derde deelonderzoek richten wij ons uitsluitend op de indicator over het percentage plusnet voetganger dat voldoet aan de minimale doorloopruimte van 1,80 meter. Voor dit onderzoek hebben wij gesproken met betrokken ambtenaren en beleidsdocumentatie geanalyseerd. Ook hebben wij ter plaatse observaties uitgevoerd. De werkzaamheden voor dit deelonderzoek zijn uitgevoerd in de periode juni 2019 tot en met september 2019.

Bevindingen

In dit document beschrijven wij de bevindingen die wij hebben gedaan in dit deelonderzoek naar de indicator voor de minimale doorloopruimte van het plusnet voetganger. Eerst presenteren wij onze bevindingen ten aanzien van de eerste deelvraag: is de indicator goed geformuleerd? Daarna gaan we in op onze bevindingen bij het beoordelen van de betrouwbaarheid van de indicator en de relevantie van de indicator. We sluiten af met onze bevindingen bij de vierde deelvraag: is de indicator begrijpelijk?

Formulering van de indicator

In dit hoofdstuk beantwoorden wij de eerste deelvraag van dit onderzoek: is de indicator voor de minimale doorloopruimte van het plusnet voerganger goed geformuleerd? Voor de beantwoording van deze deelvraag beschrijven we eerst kort de indicator zoals deze is opgenomen in de doelenboom en toegelicht in de begroting van de gemeente Amsterdam. Daarna beoordelen we of de geformuleerde indicator voldoende duidelijk en specifiek is. Vervolgens toetsen we of de indicator voldoende is ingevuld met kwantitatieve informatie. Tot slot volgt onze conclusie over de formulering van de indicator.

Indicator: minimale doorloopruimte plusnet voetganger

De gemeente kiest ervoor om - in de steeds drukker wordende stad - meer ruimte te geven aan voetgangers, fietsers en openbaar vervoer, spelen en verblijven in de openbare ruimte. De ruimte voor de auto wordt daarmee beperkt en het uitgangspunt is een autoluwe stad. 

Wat is het plusnet voetganger en wat is minimale doorloopruimte?De gemeente wil meer ruimte voor leven en spelen op straten realiseren. De indicator die de gemeente hierbij heeft opgenomen is: Het percentage plusnet voetganger dat voldoet aan de minimale doorloopruimte van 1,80 meter. In bijlage 3 hebben we de relevante passsages uit de doelenboom opgenomen.

Wat is het plusnet voetganger en wat is minimale doorloopruimte?

Plusnet voetganger
De gemeente heeft bepaald wat de belangrijkste routes zijn voor de voetganger, fietser, auto en het openbaar vervoer in de stad. Het plusnet voetganger bevat alle straten en pleinen in Amsterdam die erg veel worden gebruikt door voetgangers. Niet alleen om van de ene plek in Amsterdam naar de andere te lopen, maar ook om er te verblijven. Het plusnet voetganger moet voetgangers meer ruimte, comfort en kwaliteit opleveren. Meer gedetailleerde informatie over het plusnet voetganger is te vinden in paragraaf 7.2.2 en 7.2.3 en bijlage 1.

Minimale doorloopruimte
Een voetpad moet voor iedereen toegankelijk zijn. Voetgangers moeten naast elkaar en zonder last van elkaar kunnen lopen. Voetpaden worden veelal niet alleen door voetgangers gebruikt, maar ook voor bijvoorbeeld het plaatsen van afvalbakken, fietsparkeerplekken en bankjes. De ruimte die overblijft voor voetgangers om te lopen is de vrije doorloopruimte. Om op een prettige manier van een voetpad gebruik te maken is ook de drukte van een voetpad belangrijk. De gemeente vindt dat de minimale vrije doorloopruimte voor voetgangers 1,80 meter moet zijn. Dit geldt ook voor het plusnet voetganger. Meer gedetailleerde informatie over de minimale doorloopruimte is te vinden in paragraaf 7.2.2 en bijlage 2.

De indicator voor de minimale doorloopruimte van het plusnet voetganger is als volgt ingevuld:

Tabel 4.1 - Geformuleerde indicator minimale doorloopruimte plusnet voetganger
Indicator doelHet percentage plusnet voetganger dat voldoet aan de minimale doorloopruimte van 1,80 meter
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2017Begroting 2018Begroting 2019Prognose 2020-2022
201765%n.v.t.68%'20 - 70%'21 - 72%'22 - 74%

Bron: Gemeente Amsterdam, Doelenboom 2019, versie Voorjaarsnota, p. 13.

Een duidelijke en specifieke indicator

De formulering van de indicator is duidelijk en specifiek. Het is helder dat het het plusnet voetganger betreft en dat het daarbij gaat om het percentage dat voldoet aan een eis: namelijk dat er sprake is van een minimale doorloopruimte van 1,80 meter. We benadrukken dat we bij deze beoordeling alleen hebben gekeken of de formulering van de indicator ondubbelzinnig duidelijk maakt wat er wordt gemeten. In het geval van deze indicator is de formulering opvallend technisch. Voor een goed begrip van deze indicator is kennis nodig over wat de gehanteerde begrippen 'plusnet voetganger' en 'minimale doorloopruimte' precies inhouden. Of de indicator, en de toelichting daarop, vanuit dit perspectief voldoende helder zijn, onderzoeken we in hoofdstuk 7 waarin we de begrijpelijkheid van de indicator beoordelen.

Aanwezigheid kwantitatieve informatie

Voor de indicator zijn een peiljaar en -waarde vastgesteld en zijn vervolgens - met uitzondering van de Begroting 2018 - beoogde en gerealiseerde percentages opgenomen. Een verklaring voor het ontbreken van een streefwaarde voor 2018 is dat er pas gedurende het proces van het opstellen van de begroting zicht kwam op de peilwaarde in 2017. Het leek daarom niet zinvol een aparte streefwaarde voor 2018 op te nemen.  Uit de indicator blijkt dat het percentage van de minimale doorloopruimte van het plusnet voetganger in de loop der jaren een stijgende lijn laat zien. Het percentage plusnet dat voldoet aan een minimale doorloopruimte van 1,80 meter moet stijgen van 65% in 2017 naar 74% in 2022.

Conclusie formulering van de indicator

De indicator is voldoende duidelijk en specifiek geformuleerd. De opgenomen streefwaarden en peilwaarde bij de indicator laten zien dat het de bedoeling is dat het percentage aan minimale doorloopruimte van 1,80 meter van het plusnet voetganger toeneemt van 65% in 2017 naar 74% in 2022. Een kanttekening hierbij is dat er voor 2018 geen streefwaarde is vastgesteld.

Betrouwbaarheid van de indicator

In dit hoofdstuk beantwoorden wij de tweede deelvraag van dit onderzoek: is de indicator voor de minimale doorloopruimte van het plusnet voetganger betrouwbaar? Voor de beantwoording van deze deelvraag onderzoeken we eerst of de bron waaraan de cijfers over de realisatie zijn ontleend, voldoende betrouwbaar is. Daarna beoordelen we of de cijfers waarmee de indicator is ingevuld juist en volledig zijn ontleend aan de onderliggende bron. Vervolgens gaan we na of de keuze voor de peilwaarde en streefwaarden voldoende is onderbouwd. Aansluitend toetsen we of de indicator voldoende consistent is ingevuld. Tot slot volgt onze conclusie over de betrouwbaarheid van de indicator.

Betrouwbaarheid van de bron

De gemeente heeft de aanwezige doorloopruimte voor alle stoepen uit het plusnet voetganger in beeld laten brengen. Hiervoor is in 2017 een onderzoek uitgevoerd. Voor dit onderzoek is het plusnet voetganger ingedeeld in korte secties stoep. Een straat met twee stoepen bestaat daardoor minimaal uit twee secties (elk voor een zijde van de straat). Langere straten bestaan uit (veel) meer dan twee secties. Per sectie is vervolgens bepaald wat de loopruimte is, welke obstakels aanwezig zijn en hoe de verkeerssituatie is. Voor onze indicator is met name de loopruimte en de aanwezigheid van obstakels relevant. We beschrijven hieronder kort op welke manier dit onderzoek heeft plaatsgevonden.

Om het plusnet voetganger goed in kaart te brengen, ging een team van onderzoekers op pad om de situatie op straat te beoordelen. Het onderzoek werd uitgevoerd met smartphones, waardoor direct bij de juiste sectie, de invoer van de bevindingen kon plaatsvinden. De doorloopruimtes werden in dit onderzoek bepaald aan de hand van vooraf gedefinieerde breedtecategorieën voor voetgangersruimte. Er werd uitgegaan van zes categorieën die met behulp van beeldmateriaal werden verduidelijkt voor de onderzoekers.  De reden hiervoor was dat deze werkwijze sneller is en het de kans vergroot dat situaties door verschillende onderzoekers hetzelfde zouden worden geïnterpreteerd. Per sectie werd ook genoteerd of bepaalde objecten voor een afname van de loopruimte zorgden. De volgende categorieën obstakels werden daarmee meegenomen: ongereguleerde geparkeerde fietsen, geparkeerde brommers/motoren, groen, straatmeubilair, winkeluitstallingen, terrassen en overig.  De resultaten van het onderzoek zijn vervolgens opgenomen in een database en vertaald naar een kaart op internet: https://maps.amsterdam.nl/sidewalks/

De opzet van het onderzoek en de instructies zijn gedegen. Het valt vanzelfsprekend niet uit te sluiten dat er bij dit grootschalige onderzoek soms meetfouten zijn gemaakt. Uit de ervaring opgedaan bij onze eigen waarnemingen, is ons gebleken dat de situatie ter plaatse niet altijd eenduidig valt in te delen (zie paragraaf 6.1.3 voor meer over onze eigen observaties). Hoe breed de stoep in een sectie is, blijft daarmee een kwestie van persoonlijke inschattingen: het is mensenwerk.

Hoewel de aanpak naar onze mening gedegen is, is er wel een andersoortige kanttekening te plaatsen bij de betrouwbaarheid van deze bron. Deze kanttekening bestaat eruit dat het beschreven onderzoek de situatie per 2017 adequaat beschrijft, maar niet is herhaald in 2018. Het is ook niet de intentie om dit onderzoek in de komende jaren volledig te actualiseren. Als reden om niet jaarlijks nieuwe volledige metingen uit te voeren, zegt de gemeente dat het onderzoek in 2017 zeer zorgvuldig en gedegen is uitgevoerd en dat het uitvoeren van een dergelijk onderzoek een kostbare aangelegenheid is. 

Wél is in 2018 een (beperkte) meting verricht. In 2018 is namelijk een onderzoek uitgevoerd naar de straten van het plusnet voetganger waar een herinrichting is uitgevoerd. Het doel van het onderzoek was om te bepalen of deze herinrichtingen een positieve invloed hebben gehad op de loopruimte. Dit onderzoek is uitgevoerd voor zeven straten waar herinrichtingen waren uitgevoerd en twee aanvullende straten. Het resultaat van dit onderzoek is dat er ongeveer 400 meter stoep extra breder is dan in 2017. Dit heeft geleid tot een zeer beperkte stijging van de minimale doorloopruimte van het plusnet voetganger: van 64,9% in 2017, naar 65,1% in 2018. 

Het niet volledig actualiseren van de uitkomsten van het onderzoek uit 2017 betekent dat, behoudens de onderzochte herinrichtingen in 2018, verondersteld wordt dat de stoepen uit het plusnet voetganger niet zijn veranderd sinds 2017. Op basis van onze eigen observaties op straat (zie ook paragraaf 6.1.3) in relatie tot de uitkomsten uit 2017 constateren wij dat er toch veranderingen kunnen optreden bij locaties die eerst voldeden aan de minimale doorloopruimte. Deze veranderingen kunnen ertoe leiden dat de aanwezige doorloopruimte niet meer voldoet aan het minimum van 1,80 meter. Deze observatie onderstreept wat ons betreft dat de betrouwbaarheid van deze bron, zonder actualisatie, afneemt naarmate de jaren verstrijken.

Juist en volledig

Bij het onderzoek is per sectie de minimale doorloopruimte bepaald. Voor deze secties is de lengte (aantal meter) vastgelegd. Per sectie is vervolgens bepaald of deze voldoet aan de minimale doorloopruimte. Het percentage in de indicator is gebaseerd op het aantal kilometer van het plusnet voetganger dat voldoet aan de minimale doorloopruimte van 1,80 meter. Wij hebben het bronbestand van dit onderzoek uit 2017 (en 2018) ontvangen. Op basis daarvan constateren we dat het opgegeven percentage voor 2017 overeenkomt met de data.

Onderbouwing peilwaarde en streefwaarden

De peilwaarde komt uit de resultaten van het onderzoek in 2017. In 2017 voldeed 65% van het percentage plusnet aan de minimale doorloopruimte van 1,80 meter. Voor 2018 is geen waarde aangegeven. De streefwaarden tot en met 2022 beogen een stijging tot 74%. Deze stijging is in lijn met de doelstelling van het college om meer ruimte voor de voetganger te willen realiseren.

Uit contact met de betrokken medewerkers blijkt dat de streefwaarden voor 2019 tot en met 2022 tot stand zijn gekomen op basis van een realistisch groeiscenario waaraan het aantal herprofileringen dat jaarlijks wordt uitgevoerd ten grondslag ligt. De streefwaarden worden getypeerd als ambitieus, maar realistisch. Op basis van de eerste meting in 2018 lijkt het erop dat het moeilijk zal zijn om de streefwaarden voor 2019 en verder daadwerkelijk te realiseren. Volgens de betrokken medewerkers geeft dit geen aanleiding om de streefwaarden aan te passen, maar om het voetgangersbeleid concreter vorm te geven, bijvoorbeeld in de Agenda Autoluw die momenteel wordt opgesteld. 

De peilwaarde voor 2017 is gebaseerd op een grondig onderzoek van de doorloopruimte van het plusnet. Ook aan de streefwaarden ligt een onderbouwing ten grondslag, daarbij past wel de kanttekening dat de meting uit 2018 het realistische gehalte van deze streefwaarden in twijfel trekt.

Consistentie indicator

Aan de peilwaarde, de actualisatie in 2018 en de streefwaarden ligt eenzelfde methodiek ten grondslag. De indicator is daarmee consistent ingevuld met cijfers die ook sporen met de beschrijving van de indicator. Bij het bepalen van de streefwaarden voor de indicator is echter geen rekening gehouden met ontwikkelingen zoals uitbreiding of afname van het plusnet voetganger. Dat betekent bijvoorbeeld dat als er een groot voetgangersgebied buiten de ring bijkomt dat eenvoudig kan voldoen aan de minimale norm van 1,80 meter, dit een positief effect zal hebben op het behalen van de algehele norm volgens de indicator, zonder dat er bijvoorbeeld in de grachtengordel een verbetering zichtbaar is.  Het is daarmee de vraag in hoeverre toekomstige behaalde resultaten goed geduid kunnen worden met deze streefwaarden.

Conclusie betrouwbaarheid van de indicator

De indicator is redelijk betrouwbaar. De peilwaarde uit de doelenboom is gebaseerd op een gedegen en uitgebreid onderzoek naar de doorloopruimte van het plusnet voetganger. Ook aan de opgenomen streefwaarden ligt een onderbouwing ten grondslag en de invulling van de indicator is consistent. Daarentegen is er wel een kanttekening te plaatsen bij de betrouwbaarheid, als gevolg van de keuze om het onderzoek uit 2017 niet meer volledig te actualiseren omwille van het kostbare karakter. Alleen bij herinrichtingen of andere wijzigingen zal voor die specifieke locaties een observatie worden gedaan. De gemeente krijgt daarmee geen zicht op mogelijke veranderingen die zich op andere plekken hebben voorgedaan. Dit betekent dat afnames van doorloopruimtes op stoepen mogelijk niet volledig tot uitdrukking zullen komen in de indicator. Onze eigen observaties laten zien dat dit risico niet ondenkbaar is.

Relevantie van de indicator

In dit hoofdstuk beantwoorden wij de derde deelvraag van dit onderzoek: is de indicator voor een minimale doorloopruimte van 1,80 meter relevant? Voor de beantwoording van deze vraag onderzoeken we eerst met betrokken medewerkers en aan de hand van beleidsdocumenten wat de relevantie van de indicator is. Vervolgens hebben we de relevantie van de indicator beoordeeld door op straat de voetgangersruimte te observeren. Daarna bekijken we de relevantie van de indicator in relatie tot de doelenboom. We bekijken of de indicator voldoende samenhangt met het doel dat wordt nagestreefd en de activiteiten die worden uitgevoerd. Tot slot volgt onze conclusie over de relevantie van de indicator.

Indicator biedt relevant inzicht

De indicator die we beoordelen is een doelindicator. Dat betekent dat de indicator idealiter een beeld geeft van de realisatie van het doel. Om te beoordelen of dit het geval is, hebben we gesproken met beleidsmedewerkers die werken aan het voetgangersbeleid van de gemeente Amsterdam. We hebben ook de beleidsdocumenten bekeken en de onderzoeken die zijn uitgevoerd. Daarnaast zijn we zelf de straat opgegaan om ons een beeld te vormen van het plusnet voetganger en specifiek van de doorloopruimte daarvan. We hebben hierbij gekeken of de indicator voldoende aansluit bij het beleid dat de gemeente voert om ruimte voor de voetganger te realiseren, en of de indicator relevant is voor het doel van meer ruimte voor leven en spelen op straten.

Perspectief betrokken afdeling

Binnen de gemeente houdt Verkeer en Openbare Ruimte zich bezig met het realiseren van ruimte voor de voetganger. Wij hebben gesproken met medewerkers en zij hebben aangegeven op welke manier de gemeente zich inzet om meer ruimte voor de voetganger te realiseren. De afdeling Kennis en Kaders van Verkeer en Openbare Ruimte heeft daarbij een adviserende functie richting andere onderdelen van de gemeente die te maken hebben met voetgangersruimte. Er is geen apart budget beschikbaar voor de voetganger, dit is er bijvoorbeeld wel voor de fiets. De extra voetgangersruimte moet gerealiseerd worden binnen de reguliere werkzaamheden, zoals : herinrichtingen van straten en deels door andere organisatie-onderdelen zoals vergunningverlening en handhaving.

De afdeling Kennis en Kaders is betrokken bij herinrichtingen van het plusnet. Bij die herinrichtingen krijgt de voetganger prioriteit. Als er dan een situatie ontstaat waarbij de minimale doorloopruimte van het plusnet voetganger niet gehaald dreigt te worden, dan moet er gezocht worden naar mogelijke oplossingen, zoals het mengen of juist uitsluiten van functies, die zijn opgenomen in het beleidskader Ruimte voor de voetganger. Bij een herinrichting op het plusnet voetganger worden voor het ontwerp ook tellingen uitgevoerd naar het aantal voetgangers dat gebruikt maakt van de voetgangersruimte. Dit is een nieuwe ontwikkeling, in het verleden werden bij een herinrichting uitsluitend fietsers en auto's geteld. Op basis van deze voetgangerstellingen wordt bepaald wat de minimale doorloopruimte voor de voetganger moet zijn. 

Vanuit de afdeling Kennis en Kaders wordt aangegeven dat de indicator een goed beeld geeft van het doel van het voetgangersbeleid van de gemeente. Zij zeggen dat het realiseren van een minimale doorloopruimte van 1,80 meter de norm is die de gemeente voor de voetgangersruimte in de stad nastreeft. Een doorloopruimte van 1,80 meter biedt in ieder geval een goede toegankelijkheid en in veel gevallen ook voldoende capaciteit. Dat betekent dat deze norm niet alleen van toepassing is voor het plusnet, maar ook voor het hoofdnet en het basisnet. Specifiek voor het plusnet geldt dat als bij herinrichting blijkt dat voetgangers, fietsers en auto's ruimte nodig hebben dat voetgangers prioriteit moeten krijgen, desnoods ten koste van de fiets of de auto. 

De medewerkers geven echter ook aan dat er een kanttekening te plaatsen is bij de norm voor een minimale doorloopruimte van 1,80 meter. In Amsterdam zijn er nu locaties waar voetgangers – vanwege de inrichting van de openbare ruimte - in de huidige situatie weinig ruimte hebben. Gezien de beperkte ruimte is het dan al een hele stap als het een voetpad verbreed wordt van bijvoorbeeld van 0,90 meter naar 1,50 meter. Dit voetpad voldoet in dat geval nog steeds niet aan een minimale doorloopruimte van 1,80 meter, terwijl er wel sprake is van een enorme vooruitgang. Aan de andere kant kan het zo zijn dat een voetpad dat veelvuldig gebruikt wordt door grote groepen mensen van 3,60 meter naar 2,40 meter gaat, wat voor dat gebied een slechte ontwikkeling zou zijn, maar nog steeds voldoet aan de norm. Zo kan er bijvoorbeeld een bewuste keuze gemaakt worden om de doorloopruimte voor de voetganger te verkleinen door gereguleerde fietsparkeerplekken te realiseren. Ondanks dat door deze maatregel de minimale doorloopruimte mogelijk niet meer voldoet aan de norm, is er wel sprake van een verbetering van de doorloopruimte. Er staan nu geen losse fietsen meer her en der geparkeerd, maar de fietsen zijn gecentreerd op een beperkte ruimte. Deze ontwikkelingen komen niet terug in het percentage dat de indicator laat zien. 

Mede vanwege deze kanttekening is er bij de afdeling Kennis en Kaders ook nagedacht over alternatieve indicatoren, zoals een indicator die de verdeling van de ruimte (de oppervlakte) voor voetgangers, fietser, auto en het openbaar vervoer in de openbare ruimte meet. De oppervlakte geeft alleen geen informatie over de locaties en het daadwerkelijke comfort van de voetpaden (een voetpad van 10 kilometer lang en 0,30 meter breed zou voor een flinke verhoging van de oppervlakte zorgen, maar is voor voetgangers niet goed bruikbaar). Andere indicatoren zouden bijvoorbeeld meer een relatie kunnen hebben met de kwaliteit en het gebruik van de voetpaden. Volgens de medewerkers wordt dit echter niet gemeten en is dit ook een kostbare aangelegenheid. Nog een andere mogelijkheid is om meer per gebied te differentiëren. Al met al is de conclusie van de medewerkers dat de indicator van een minimale doorloopruimte van 1,80 meter - binnen de bestaande mogelijkheden - het beste in beeld brengt wat de gemeente nastreeft met het voetgangersbeleid. 

Dat de indicator van een minimale doorloopruimte van 1,80 meter van het plusnet voetganger in de doelenboom is opgenomen als doelindicator voor het doel: meer ruimte voor leven en spelen op straten bleek niet bekend bij de medewerkers. Desgevraagd geven zij aan dat deze indicator slechts beperkt inzicht geeft in de ruimte die op straat aanwezig is om te leven en te spelen en dat zij zich betere indicatoren hiervoor kunnen voorstellen. 

Perspectief beleid en onderzoek

Om meer inzicht te krijgen in de relevantie van de indicator hebben we de beleidsdocumenten bekeken die meer achtergrondinformatie geven over het beleid voor voetgangers. In het concept-beleid Ruimte voor de voetganger is de norm opgenomen dat de minimaal gewenste vrije doorloopruimte voor álle stoepen ten minste 1,80 meter moet zijn.  Voor alle gebieden in Amsterdam wordt dus dezelfde norm voor de voetgangersruimte gehanteerd. Voor het plusnet voetganger geldt echter dat er een grotere urgentie is om de norm te halen (of te handhaven). Als, bijvoorbeeld, de doorloopruimte in het gedrang dreigt te komen bij een herinrichting dan moet er worden gezocht naar oplossingen zoals het mengen of uitsluiten van andere functies op dat stuk openbare ruimte. Dit laat zien dat er voor plusnet wel een hogere urgentie is om de minimale doorloopruimte van 1,80 meter te realiseren. 

  • Op basis van het beleid Ruimte voor de voetganger constateren we ook dat er twee kanttekeningen te plaatsen zijn bij de relevantie van de indicator. Deze kanttekeningen hebben beide te maken met de vraag of de minimale doorloopruimte van 1,80 meter in alle gevallen toereikend is voor het plusnet. Dit is namelijk afhankelijk van:
    • De drukte van de voetgangersruimte
    • De ruimte voor spelen en leven

Drukte van de voetgangersruimte
In zowel de beleidsdocumenten als de uitgevoerde onderzoeken komt terug dat met name de drukte relevant is om te bepalen hoe breed de minimale doorloopruimte moet zijn. Zo geeft het voetgangersbeleid weer dat de gewenste voetgangersruimte boven de norm van 1,80 meter wordt bepaald door het verwachte aantal voetgangers per minuut.  Ook in de Leidraad voetgangersruimte (2018) staat dat de gewenste breedte van het voetpad afhankelijk is van het aantal voetgangers.  Tevens wordt in de onderzoeken uit 2017 en 2018 ingegaan op benodigde doorloopruimte in relatie tot de drukte. Zo wordt er in 2016 opgenomen dat de hoeveelheid ruimte die de voetganger nodig heeft, afhangt van de drukte op de desbetreffende locatie en het type plek.  In 2017 wordt genoemd dat de benodigde voetgangersruimte sterk afhankelijk is van het feitelijk aantal voetgangers en dat deze gegevens niet beschikbaar zijn. Dat betekent volgens de onderzoekers dat het niet mogelijk is om precies te zeggen of in concrete gevallen de loopruimte toereikend is. 

Ondanks dat het plusnet voetganger is vastgesteld voor gebieden waarvan de verwachting is dat het gebruik door voetgangers groot is , geldt ook voor het plusnet voetganger de minimale norm van 1,80 meter doorloopruimte. Deze norm is toereikend voor 10 voetgangers per minuut. De vraag is of dit voor het plusnet voetganger wel Hoe druk is het op het voetpad?voldoende is. Dit wordt bevestigd door de Leidraad CVC (2016). Daarin staat dat bij permanente publiekstrekkers, zoals musea, ov-knooppunten, onderwijsinstellingen, ziekenhuizen, evenementterreinen en drukke winkel- en uitgaanstraten - de functies die medebepalend zijn voor het plusnet voetganger - de minimale maat van 1,80 meter niet voldoende is, maar dat 3,60 meter gewenst is.  Bij de inventarisatie van de loopruimte uit 2017 is ook beoordeeld in hoeverre het plusnet voetganger voldoet aan 3,60 meter vrije doorloopruimte. Geconcludeerd werd dat slechts 19% van het plusnet voldeed aan de 3,60 meter minimale doorloopruimte. 

Hoe druk is het op het voetpad?

Er is geen informatie beschikbaar over het aantal voetgangers dat het plusnet voetganger daadwerkelijk gebruikt. De gemeente probeert wel meer zicht te krijgen in het gebruik van de voetpaden in de stad. Er is bijvoorbeeld een telplan opgesteld. De bedoeling van dit telplan is vooral om trends te signaleren. Er zijn 25 locaties in de stad bepaald waar via beelden of handmatig geteld gaat worden hoeveel voetgangers gebruik maken van het voetpad. Deze locaties zijn verdeeld over: woonstraten, stadsstraten, stationsgebieden, etcetera. Deze locaties hebben dan ook niet uitsluitend betrekking op het plusnet voetganger. 

Ruimte voor leven en spelen
In het voetgangersbeleid staat ook dat de ruimte van 1,80 meter alleen betrekking heeft op de ruimte die voetgangers nodig hebben om zich te verplaatsen. Bij de normering van 1,80 meter is geen rekening gehouden met de ruimte die nodig is om te spelen, verblijven en elkaar te ontmoeten.  Dit is nu juist het doel waarvoor de indicator is opgesteld.

Praktijk inzicht

Voor dit onderzoek zijn we de straat opgegaan om beter zicht te krijgen op het plusnet voetganger en de ruimte die beschikbaar is voor de voetganger om zich te verplaatsen. We hebben 40 locaties van het plusnet voetganger binnen de ring bekeken en beoordeeld aan de hand van de volgende criteria:

  • Geschatte trottoirbreedte;
  • Geschatte vrije doorloopruimte;
  • Aanwezigheid van tijdelijke en structurele obstakels;
  • Soort obstakels;
  • Aantal voetgangers per minuut;
  • Beleving van de voetgangersruimte.

Hierna beschrijven we eerst de belangrijkste bevindingen die we hebben Hoe hebben wij onze observatie uitgevoerd?gedaan bij onze observaties om zo een indruk te geven van wat wij op straat hebben waargenomen. Daarna bespreken wij wat deze bevindingen zeggen over de relevantie van de indicator.

Hoe hebben wij onze observatie uitgevoerd?

In 2017 is een meting verricht van het gehele plusnet voetganger. Voor de meting is gebruiktgemaakt van de sectie-indeling in GIS. Per sectie is de doorloopruimte beoordeeld, het soort obstakels en de functie van de sectie. Op basis van deze meting hebben wij onze selectie bepaald. We hebben daarbij de volgende uitgangspunten gehanteerd:

- uitsluitend secties binnen de ring A10. Het plusnet voetganger bevindt zich grotendeels binnen de ring en uit het onderzoek bleek dat de grootste knelpunten bij de minimale doorloopruimte zich binnen de ring bevinden.

- secties die een minimale doorloopruimte hebben van 1,80 meter. Bij deze secties wilden wij beoordelen of deze secties nog steeds voldoen aan de minimale doorloopruimte of dat daar gedurende de tijd wellicht andere ruimteclaims zijn ontstaan waardoor de doorloopruimte wellicht wordt beperkt.

- secties die niet opnieuw zijn gemeten in het onderzoek uit 2018.

- spreiding van 40 secties binnen de ring A10.

Onze observatie vond plaats op woensdag 28 augustus 2019 tussen 09:30 en 15:00. Het was een mooie en redelijk zonnige dag.

De secties hebben wij op de volgende criteria beoordeeld:

- geschatte trottoirbreedte;
- geschatte vrije doorloopruimte;
- aanwezigheid van tijdelijke en structurele obstakels;
- soort obstakels;
- aantal voetgangers per minuut;
- beleving van de voetgangersruimte.

De metingen van de stoepbreedte en de vrije doorloopruimte hebben wij verricht op basis van een schatting. Voor de stoepbreedte hebben we het breedste punt gemeten van gevel tot stoeprand en voor de vrije doorloopruimte hebben we per sectie gekeken naar het smalste stuk en dat bepalend was voor de vrije doorloopruimte. Wij maakten een onderscheid tussen tijdelijke en structurele obstakels. Als tijdelijke obstakels zagen wij objecten waarvan de verwachting is dat die daar niet lang zullen staan, bijvoorbeeld een losse fiets, een vuilniszak, een bestelauto, etc. Structurele obstakels waren volgens ons objecten die langdurig zorgen voor een beperking van de voetgangersruimte, zoals gereguleerde fietsparkeerplekken, winkeluitstallingen, terrassen, reclameborden, groen etc. Het aantal voetgangers hebben wij bepaald door 3 minuten het aantal voetgangers te tellen en dit vervolgens door 3 te delen. De beleving van de voetgangersruimte hebben we beoordeeld door 50 meter te lopen en dan aan te geven of de ervaring van de ruimte als zeer krap, krap, toereikend, ruim of heel ruim aanvoelde.

Bevindingen uit observaties
Onze bevindingen zijn terug te vinden onderstaande digitale kaart.

De meest opvallende zaken uit onze observaties lichten we hieronder toe. We gaan daarbij in op:

  • minimale doorloopruimte;
  • aanwezigheid van obstakels;
  • beleving voetgangersruimte;
  • aantal voetgangers.

Minimale doorloopruimte
Uit onze observaties blijkt dat er in de helft van de door ons onderzochte locaties op het plusnet voetganger sprake is van een minimale doorloopruimte van 1,80 meter.  Met enige marge moet hier wel rekening worden gehouden, aangezien het hier een schatting van de doorloopruimte betreft. Als we een extra foutmarge aanhouden van 20 centimeter vanwege de schatting van de doorloopruimte dan komen we erop uit dat 12 locaties (van de 40) niet voldoen aan de minimale doorloopruimte.

Aanwezigheid van obstakels
We hebben geconstateerd dat de beschikbare voetgangersruimte in vrijwel alle gevallen wordt ingeperkt door de aanwezigheid van obstakels. Deze obstakels kunnen van meer tijdelijke (zoals een losse fiets of vuilniszakken) of structurele aard zijn (fietsenrekken, vuilcontainers, winkeluitstallingen of reclameborden). Bij de onderzochte locaties kwamen we 32 locaties tegen waar we de aanwezigheid van tijdelijke obstakels constateerden en bij 39 locaties waren er structurele obstakels aanwezig die een beperking vormden voor de doorloopruimte. Er was geen enkele locatie waar in het geheel geen obstakel aanwezig was. We zien dat gemiddeld bijna 2 meter aan beschikbare stoepruimte wordt ingenomen door obstakels. Enkele voorbeelden hiervan hebben we hier opgenomen.

Figuur 6.1 - Voorbeeld inperking stoepruimte door obstakels



Bron: observaties rekenkamer (augustus 2019).

Ook zien we dat - zoals te verwachten is - fietsen voor een groot deel zorgen voor de beperking van de doorloopruimte. Het gaat zowel om losse fietsen en meer gereguleerd fietsparkeerplekken. Voorbeelden hiervan staan in onderstaande figuur.

Figuur 6.2 - Voorbeeld inperking stoepruimte door fietsenparkeren (gereguleerd en ongereguleerd)



Bron: observaties rekenkamer (augustus 2019).

Het laatste voorbeeld uit de Marnixstraat valt ons op (de meest rechtse foto uit figuur 6.2). Er lijkt daar sprake van een ingreep om het fietsparkeren meer te reguleren, wat duidelijk tot gevolg heeft dat de voetgangersruimte wordt ingeperkt. In dit geval van ongeveer 3,6 meter stoepbreedte, naar 1,2 meter doorloopruimte. Dit kan een voorbeeld zijn van een bewuste keuze, zoals we aangaven in paragraaf 6.1.1. De keuze is dat het reguleren van fietsparkeren op een centrale locatie beter is dan dat er her en der fietsen geparkeerd staan op de stoep.

Wat ons ook meerdere keren is opgevallen, is dat een hellingbaan om de toegankelijkheid van een winkel of een woning toegankelijk te maken voor rolstoelen of scootmobielen ook een obstakel kan vormen voor de overige voetgangers. Onderstaande foto's geven daarvan een voorbeeld.

Figuur 6.3 - Voorbeeld inperking stoepruimte door hellingbaan



Bron: observaties rekenkamer (augustus 2019).

Winkeluitstallingen en de bevoorrading van winkels vormen ook zeer regelmatig een beperking van de doorloopruimte.

Figuur 6.4 - Voorbeeld inperking stoepruimte door winkeluitstallingen en bevoorrading

Bron: observaties rekenkamer (augustus 2019).

Een laatste categorie die we willen benoemen is de aanwezigheid van groen die zorgt voor een belemmering van de doorloopruimte:

Figuur 6.5 - Voorbeeld inperking stoepruimte door geveltuinen en bloembakken

Bron: observaties rekenkamer (augustus 2019).

Beleving voetgangersruimte
Bij onze observaties hebben we ook onze ervaring van de voetgangersruimte betrokken. Dit is uiteraard een subjectief beeld van de onderzoeker en, ook niet onbelangrijk, erg afhankelijk van het moment dat wij op de locatie aanwezig waren. Er waren zeker locaties waarbij wij ons goed kunnen voorstellen dat de aanwezigheid op een ander - drukker - tijdstip een negatief effect zal hebben op de ervaring. Bij onze observatie op woensdag hebben wij 12 locaties als heel ruim ervaren. Van deze locaties voldeed één locatie niet aan de minimale doorloopruimte van 1,80 meter. Wij hebben twee locaties als heel krap ervaren acht locaties als krap. Hiervan voldeden er acht niet aan de minimale doorloopruimte en twee wel. Voor onze beleving van de voetgangersruimte maakt het uiteindelijk niet uit of krapte werd veroorzaakt door een tijdelijk of een structureel obstakel.

Aantal voetgangers
Om een indruk te krijgen van het aantal voetgangers hebben wij tijdens onze observaties een kleine telling gedaan. We hebben drie minuten geteld hoeveel voetgangers voorbijkwamen en daar het gemiddelde van genomen. Het bleek dat er gemiddeld twee voetgangers per minuut gebruikmaakten van de voetgangersruimte op de locaties waar wij hebben geobserveerd. Er waren geen locaties waar geen enkele voetganger voorbijkwam. Op de drukste locatie kwamen elf voetgangers voorbij, gevolgd door twee locaties met negen voetgangers. Bij onze observatie past een belangrijke kanttekening: onze meting geeft niet noodzakelijkerwijs een indruk van de drukte op een piekmoment, het is goed voorstelbaar dat op andere momenten van de dag (of van de week) de door ons bezochte locaties aanzienlijk drukker zouden kunnen zijn.

Inzicht in de relevantie van de indicator
Onze bevindingen werpen ook een licht op drie aspecten van de relevantie van de indicator. Het gaat daarbij om het feit dat metingen een momentopname zijn, de relevantie van het afgebakende plusnet voetganger en de ongelijksoortigheid van de moeilijkheid om binnen het plusnet voetganger de minimale doorloopruimte te realiseren. Hierna gaan we achtereenvolgens kort in op deze drie aspecten.

Metingen zijn uiteindelijk slechts momentopnames
Zoals eerder beschreven, ligt aan de indicator een gedegen onderzoek ten grondslag naar de beschikbare loopruimte op stoepen. Tegelijkertijd bevestigen onze observaties dat deze metingen, net als de onze, uiteindelijk een momentopname zijn. De situatie ter plaatse is vaak aan veranderingen onderhevig, zoals blijkt uit onze waarneming van de beschikbare doorloopruimte en de aanwezigheid van obstakels. Dit betekent dat de beleving van de ruimte door voetgangers op een stoep af kan wijken van de gemeten situatie die ten grondslag ligt aan de gerapporteerde indicator.

Afbakening van het plusnet voetganger
Aan de indicator ligt de veronderstelling ten grondslag dat het plusnet voetganger een goede benadering is van het voor voetgangers meest relevante areaal aan stoepen. Het plusnet voetganger is bepaald op basis van locaties waar veel publieksfuncties aanwezig zijn en waar veel voetgangers verwacht worden. Dit is in eerste instantie gedaan op basis van een data-analyse (met behulp van de zogenoemde 'functiekaart'), daarna is handmatig getoetst of er nog specifieke gebieden ontbraken aan het plusnet voetganger of dat gebieden die door de analyse werden aangewezen tot plusnet daar in de werkelijke situatie niet toe behoorden.  Tijdens onze observatie vragen we ons bij negen locaties af wat de reden is dat deze zijn getypeerd als plusnet voetganger. We zien daar op het eerste gezicht geen publieksfuncties die veel voetgangers zouden aantrekken. We realiseren ons dat dit op een ander tijdstip mogelijk wel het geval zou kunnen zijn. Het roept bij ons in ieder geval de vraag op of alle geselecteerde secties wel tot het plusnet zouden moeten behoren. Als het zo zou zijn dat het plusnet voetganger inderdaad secties bevat die van weinig echte betekenis zijn voor voetgangers, dan neemt de relevantie van de indicator ook navenant af.

Figuur 6.6 Voorbeelden van locaties die een woonstraat uitstraling hebben



Bron: observaties rekenkamer (augustus 2019)

Moeilijkheid om minimale doorloopruimte te realiseren
Het plusnet voetganger beslaat een grote verscheidenheid aan soorten straten stoepen in verschillende soorten stadsgebieden. In de indicator zelf komt deze verscheidenheid niet tot uitdrukking: de ontwikkeling van het aandeel stoepen dat voldoet aan de minimale doorloopruimte wordt immers in één percentage gevat. Bij onze observaties hebben we echter de indruk opgedaan dat de opgave om een stoep breed genoeg te maken per geval varieert. Zo constateerden we met name binnen de grachtengordel dat veel straten zijn aangewezen als plusnet voetganger, maar dat het niet eenvoudig lijkt om in deze straten, zonder heel ingrijpende maatregelen, een bredere stoep te realiseren. Omgekeerd hebben we, vooral bij observaties buiten het oude stadscentrum, straten gezien waar het realiseren van een brede stoep juist bijna triviaal oogt. Deze ongelijksoortigheid raakt ook de relevantie van de indicator. Er zijn immers gebieden waar het waarschijnlijk moeilijk zal zijn om substantiële verbeteringen te realiseren. Deze blijven daardoor mogelijk 'achter' terwijl de indicator een verbetering kan laten zien die vooral gebaseerd is op verbeteringen in 'makkelijke' gebieden. Concreet: het is niet ondenkbaar dat de indicator in de toekomst een stijging van het percentage laat zien terwijl de situatie voor voetgangers in het oude stadscentrum niet wezenlijk verandert.

Samenhang met doel en activiteiten

Het realiseren van een minimale doorloopruimte van 1,80 meter voor voetgangers op het plusnet voetganger moet volgens de doelenboom zichtbaar maken dat het doel om meer ruimte voor leven en spelen op straten wordt gerealiseerd. Vervolgens zijn activiteiten benoemd die worden uitgevoerd om het doel te realiseren:

  • We maken de stad verder autoluw;
  • We maken meer ruimte voor fietsers, voetgangers en verblijfruimte;
  • We zorgen voor veiligheid en doorstroming op drukke verblijfplekken.

In bijlage 3 is de betreffende selectie uit de doelenboom opgenomen. In deze paragraaf beoordelen we hierna of er sprake is van een logische samenhang tussen de doelindicator en het doel en de genoemde activiteiten en de doelindicator.

Indicator in samenhang met bijbehorend doel

De minimale doorloopruimte van het plusnet voetganger moet volgens de doelenboom inzicht geven in de realisatie van het doel: er is meer ruimte voor leven en spelen op de straten (doel 2.1.1). Dit doel is beschreven in de Begroting 2019 bij het programma Verkeer, vervoer en parkeren: "willen we de stad leefbaar en toegankelijk houden dan moeten we juist de ruimte geven aan spelen, groen en verblijven en moeten we ons zoveel mogelijk verplaatsen met (ruimte)efficiëntere vormen van vervoer." 

Het meten van de mate van het realiseren van meer ruimte voor de voetganger op het plusnet voetganger levert slechts een beperkt antwoord op de vraag of het doel wordt gerealiseerd. De indicator geeft immers slechts inzicht in de minimale doorloopruimte op het plusnet voetganger. Terwijl het doel juist is om meer ruimte te bieden voor leven en spelen op straten in het algemeen. In de Leidraad CVC (2016) staat verder dat de minimale doorloopruimte van 1,80 meter alleen betrekking heeft op de ruimte die voetgangers nodig hebben en dat er bij de normering geen rekening is gehouden met de ruimte die nodig is om te spelen, verblijven en elkaar te ontmoeten.  Dit laatste is nu juist het doel waarvoor de indicator is opgesteld.

Wij kunnen ons zelfs voorstellen dat het nastreven van het doel een nadelig effect heeft op de ontwikkeling van de indicator. Het doel is namelijk gericht op het leven en spelen op straten. Het lijkt ons denkbaar dat maatregelen om dit te bereiken, bijvoorbeeld door het plaatsen van bankjes om te verblijven of het plaatsen van speeltoestellen, kunnen leiden tot een afname van de gemeten vrije doorloopruimte. Wij concluderen dan ook dat er al met al onvoldoende sprake is van samenhang tussen de indicator en het nagestreefde doel.

Indicator in samenhang met onderliggende activiteiten

In de doelenboom is ook opgenomen welke activiteiten de gemeente gaat uitvoeren om het doel te realiseren. We verwachten dat deze activiteiten op een logische manier bijdragen aan de realisatie van het doel en dat de doelindicator een alomvattend beeld geeft van het resultaat van de verschillende activiteiten in samenhang met het te realiseren doel. In de vorige paragraaf zagen we dat er onvoldoende samenhang was tussen de doelindicator en het bovenliggende doel. In deze paragraaf willen we bekijken of er samenhang is tussen de doelindicator: het percentage plusnet voetganger dat voldoet aan de minimale doorloopruimte van 1,80 meter en de activiteiten en bijbehorende activiteitindicatoren.

In de doelenboom zijn de volgende drie activiteiten opgenomen:

  • We maken de stad verder autoluw;
  • We maken meer ruimte voor fietsers, voetgangers en verblijfsruimte;
  • We zorgen voor veiligheid en doorstroming op drukke verblijfsplekken.

Deze activiteiten kunnen bijdragen aan het realiseren van een minimale doorloopruimte van 1,80 meter op het plusnet voetganger.

Als we echter kijken naar de indicatoren die de gemeente heeft opgenomen voor het meten van de voortgang van deze activiteiten (zie bijlage 3), dan valt op dat geen van die indicatoren inzicht geeft in de inspanningen die de gemeente pleegt voor het realiseren van een minimale doorloopruimte op het plusnet voetganger. We vinden daarom dat de doelindicator onvoldoende aansluit bij de indicatoren van de onderliggende activiteiten.

Conclusie relevantie van de indicator

In het algemeen leent de indicator zich redelijk goed om de voortgang van het voetgangersbeleid te kunnen volgen en speelt daarbij volgens de betrokken afdeling ook een inhoudelijke rol. Dat neemt niet weg dat er vanuit dit perspectief ook nog de nodige kanttekeningen zijn te plaatsen bij de indicator. Zo is de indicator gebaseerd op een gedegen en uitgebreid onderzoek, maar het blijft een momentopname. Door veranderingen op straat naderhand kan de beleving van de ruimte door de voetganger ter plaatse toch (aanzienlijk) anders zijn. Ook is het de vraag in hoeverre de afbakening van het plusnet voetganger in alle gevallen goed aansluit op de stoepen in Amsterdam die écht belangrijk zijn voor voetgangers. Verder biedt de indicator geen inzicht in de differentiatie die zich kan voordoen bij het uitvoeren van het voetgangersbeleid en de behaalde resultaten. Zo zal het in delen van de stad (vooral het oude stadscentrum) veel moeilijker zijn om voortgang te boeken dan in andere delen. Ook komt een deel van de gerealiseerde verbeteringen (en verslechteringen) niet tot uitdrukking in de indicator als deze niet leiden tot het overschrijden (of onderschrijden) van de normwaarde van 1,80 meter. Tot slot is het de vraag of de norm van 1,80 meter doorloopruimte wel altijd voldoende is, zeker als er sprake is van grotere drukte op het voetpad.

Als we echter kijken vanuit het perspectief van het nagestreefde doel meer ruimte voor leven en spelen op de straten, dan constateren wij dat het verloop van de indicator slechts een beperkt inzicht geeft in de mate waarin dit doel wordt bereikt. Als doelindicator is deze indicator daardoor onvoldoende relevant. Ook constateren wij een gebrek aan samenhang met onderliggende indicatoren voor het meten van activiteiten.

Begrijpelijkheid van de indicator

In dit hoofdstuk beantwoorden wij de vierde deelvraag van dit onderzoek: is de indicator voor een minimale doorloopruimte voor het plusnet voetganger begrijpelijk? Voor de beantwoording van deze deelvraag onderzoeken we eerst of de indicator toereikend is toegelicht. Daarna gaan we na of veelgestelde vragen van ons burgerpanel kunnen worden beantwoord. Tot slot volgt onze conclusie over de begrijpelijkheid van de indicator.

Toelichting van de indicator

In deze paragraaf gaan we na in hoeverre de indicator over de minimale doorloopruimte voor het plusnet voetganger toereikend is toegelicht. Om tot een oordeel te komen is daarvoor gelet op:

  • of er uitleg wordt gegeven over het belang en/of de betekenis van de indicator;
  • of er streefwaarden zijn geduid;
  • of de ontwikkeling van de indicator is geduid; en
  • of duidelijk is hoeveel geld met deze activiteit is gemoeid.

In eerste instantie is het bijbehorende beleidsprogramma en programmaonderdeel in de begroting geraadpleegd om na te gaan in hoeverre deze punten worden geraakt. Voor punten waarover we geen informatie konden vinden, hebben we daarna in de rest van de begroting naar relevante informatie gezocht. Als ook daarna nog punten open bleven staan hebben we, tot slot, gekeken of de benodigde informatie te vinden was in documentatie van de genoemde beleidskaders voor het beleidsprogramma Verkeer en Openbare Ruimte.

Informatie in het beleidsprogramma in de begroting

In het beleidsprogramma Verkeer, vervoer en parkeren geeft het college aan dat het steeds drukker wordt in de stad. De openbare ruimte wordt steeds intensiever gebruikt voor verschillende functies: om te bewegen, om te verblijven en als ruimte voor voorzieningen. Het college geeft voorrang aan manieren van vervoer die weinig ruimte innemen en minder vervuiling veroorzaken. Bij het (her)inrichten van straten wordt meer ruimte gegeven aan voetganger, fietser en openbaar vervoer. Bij de beschrijving van de belangrijkste resultaten wordt alleen bij het onderdeel parkeren het creëren van ruimte voor voetgangers genoemd. Bij het aanpakken van de fietsparkeerknelpunten zal integraal naar de inrichting worden gekeken met als doel meer ruimte voor voetgangers door het reguleren van fietsparkeren. 

Uit het programmaonderdeel wordt duidelijk dat voetgangers meer ruimte moeten krijgen in de stad. De begrippen plusnet voetganger en minimale doorloopruimte worden niet genoemd. Ook wordt geen enkele aandacht besteed aan de streefwaarden en de ontwikkeling van de indicator. Hoeveel geld er beschikbaar is om de ruimte voor de voetgangers te vergroten, wordt niet genoemd. Dit betekent dat na het lezen van de tekst uit de begroting niet duidelijk is geworden wat er met de indicator wordt bedoeld.

Aanvullende informatie in de rest van de begroting

In de rest van de begroting is geen aanvullende informatie te vinden die bijdraagt aan de begrijpelijkheid van de indicator over de minimale doorloopruimte van het plusnet voetganger. Ook biedt de rest van de begroting geen aanknopingspunten voor het duiden van de streefwaarden. Wel wordt er nog op andere plekken genoemd dat het realiseren van ruimte voor voetgangers prioriteit heeft. Dit komt terug in het programma Ruimtelijke Ordening en in het hoofdstuk over het Stedelijk mobiliteitsfonds. 

Aanvullende informatie in beleidskaders

In de relevante beleidsstukken zoals genoemd in het programmaonderdeel Verkeer, vervoer en parkeren is op hoofdlijnen aanvullende informatie te vinden over het plusnet voetganger. In het beleidskader Verkeersnetten uit 2017 wordt het voetgangersnetwerk - waar het plusnet voetganger deel van uitmaakt - in de stad toegelicht. Daarin wordt uitgelegd wat het plusnet is en wat het streven is van de gemeente voor de beoogde kwaliteit (zie bijlage 1). Ook wordt er over de gewenste breedte gezegd dat dit afhankelijk is van de drukte en verder verwezen naar de Leidraad CVC. In de Leidraad CVC is vervolgens terug te vinden dat de minimale vrije breedte voor voetgangers 1,80 meter bedraagt. Daaraan wordt toegevoegd dat bij permanente publiekstrekkers de gewenste breedte 3,60 meter obstakel vrij is.  Dit betekent dat er in deze aanvullende informatie wél informatie wordt gegeven over wat de indicator precies behelst. Deze informatie leidt echter juist tot onduidelijkheid over de norm van 1,80 meter, aangezien wordt aangegeven dat 3,60 meter in veel gevallen wenselijk is. Verder is ook in deze documentatie geen verdere informatie te vinden die de ontwikkeling van de indicator duidt of inzicht geeft in de financiën die hiermee gemoeid zijn.

Vragen van het burgerpanel

Tot slot onderzoeken we of de indicator en toelichtende teksten ook begrijpelijk zijn voor gewone Amsterdammers die meer willen weten over de minimale doorloopruimte van het plusnet voetganger. Hiervoor hebben we ons burgerpanel gevraagd wat zij zouden willen weten.  De vijf meest voorkomende vragen hebben wij vervolgens getracht te beantwoorden. Daarbij hebben wij eerst expliciet beoordeeld of het antwoord op de vraag uit de begroting te halen is.

Hierna beschrijven we eerst kort onze methode om vragen te verzamelen bij het rekenkamerpanel. Daarna lopen we de vijf meest gestelde vragen langs.

Methode om vragen te verzamelen

De indicator moet op een eenvoudige en begrijpelijke manier laten zien hoe de gemeente met de minimale doorloopruimte van het plusnet voetganger bijdraagt aan het creëren van meer ruimte voor leven en spelen op straten. Om te onderzoeken wat de inwoners van Amsterdam daarvan vinden, hebben wij in juni 2019 ons burgerpanel benaderd. We hebben hen hiervoor de indicator en een korte toelichting (mede op basis van de begroting) toegestuurd. In totaal hebben 245 panelleden de vragenlijst ingevuld. 191 respondenten hebben vragen gesteld over de tekst uit de doelenboom voor deze indicator. De vijf meest gestelde vragen proberen wij in deze paragraaf te beantwoorden.

Vraag 1: Wat betekent plusnet voetganger en wat verstaat de gemeente onder een minimale doorloopruimte?

De eerste vraag van het burgerpanel richt zich op de begrippen die in de indicator worden genoemd. Het burgerpanel vroeg verduidelijking over de termen plusnet voetganger en de minimale doorloopruimte. De panelleden vroegen zich vaak af wat de begrippen precies betekenden. Voorbeelden van gestelde vragen zijn:

  • Wat is plusnet?
  • Wat is plusnet voetganger in gewone niet ambtelijke taal?
  • Wat is plusnet? Is onnodig taalgebruik.
  • Ik heb geen enkel idee wat plusnet voetganger is, zolang dat niet duidelijk is, doen de getallen er niet toe, omdat dan niet beoordeeld kan worden of de percentages zinvol zijn of niet.
  • Wat is "plusnet voetganger" en wat is "doorloopruimte"?
  • Wat wordt bedoeld met "het plusnet voetganger"? Wat is een "doorloopruimte"? Wat wordt bedoeld met "een minimale doorloopruimte van een plusnet"?
  • Wat is het plusnet voetganger? Wat is een percentage daarvan? Wat is de doorloopruimte?
  • Wat is dan die 'minimale doorloopruimte'?
  • Hoe wordt doorloopruimte gezien? Is dit stoepbreedte?

De begrippen plusnet voetganger en minimale doorloopruimte worden, zoals in paragraaf 7.1 geconstateerd, niet in de gemeentelijke begroting van 2019 genoemd, laat staan toegelicht. Voor een toelichting op deze begrippen maken we gebruik van andere beleidsstukken en het gesprek dat we hierover hebben gevoerd met de betrokken ambtenaren.

Plusnet voetganger
Het plusnet voetganger heeft de gemeente met ingang van 2018 ingevoerd in het beleidskader Verkeersnetten. In dit beleidskader heeft de gemeente bepaald wat de belangrijkste routes zijn voor de voetganger, fietser, auto en het openbaar vervoer in de stad. Het plusnet voetganger bevat straten en pleinen in Amsterdam die een doorgaande functie en een verblijfsfunctie hebben. Om dit plusnet vast te stellen, heeft de gemeente gekeken of veel publieksfuncties zich op de begane grond bevinden. Van deze publieksfuncties wordt verondersteld dat dit veel voetgangers aantrekt. Op het plusnet voetganger kan het de hele dag druk zijn of zijn er op bepaalde momenten van de dag juist veel voetgangers. Het plusnet voetganger moet voetgangers meer ruimte, comfort en kwaliteit opleveren. Naast het plusnet voetganger bestaan ook het hoofdnet voetganger: het netwerk van doorgaande routes van en naar drukke knooppunten, en het basisnet voetganger: alle overige straten in Amsterdam met woon- en werkadressen. In bijlage 1 hebben we een overzicht opgenomen met daarin meer informatie over de doelen en randvoorwaarden van het plusnet voetganger.

Minimale doorloopruimte
Een voetpad moet voor iedereen toegankelijk zijn. Voetgangers moeten naast elkaar en zonder last van elkaar kunnen lopen, dat geldt ook voor rolstoelgebruikers, scootmobielen en mensen met kinderwagens. Voetpaden worden veelal niet alleen door voetgangers gebruikt, maar ook voor bijvoorbeeld het plaatsen van afvalcontainers, fietsparkeerplekken en bankjes. De ruimte die overblijft voor voetgangers om te lopen is de vrije doorloopruimte. Om op een prettige manier van een voetpad gebruik te maken, is ook de drukte van een voetpad belangrijk. De gemeente vindt dat de minimale doorloopruimte voor voetgangers overal 1,80 meter moet zijn. Dit geldt ook voor het plusnet voetganger.

Naast de minimale doorloopruimte worden nog andere termen gebruikt. We laten dit in onderstaande tabel zien. Daarmee willen we meer inzicht verschaffen in wat er met de minimale doorloopruimte wordt bedoeld.

Tabel 7.1- Terminologie voetgangersruimte
TermOmschrijving
TrottoirbreedteDit is de breedte van de voetgangersruimte van gevel tot en met stoepband. Hierbij wordt geen rekening gehouden met objecten in de openbare ruimte. In de praktijk kan de stoepbreedte vaak niet volledig door voetgangers worden benut.
Vrije doorloopruimteDe vrije doorloopruimte is de totale stoepbreedte minus alle obstakels. Dit is de ruimte waar voetgangers gebruik van kunnen maken. Deze vrije doorloopruimte wordt gemeten als het gaat over de minimale doorloopruimte.
Effectieve doorloopruimteDe effectieve loopruimte is de trottoirbreedte minus de obstakels en de passeerafstanden die mensen nodig hebben om elkaar te passeren. Dit is de ruimte die voetgangers daadwerkelijk gebruiken.

Bron: Gemeente Amsterdam, Leidraad voetgangersruimte, 23 januari 2018, p. 5.

Onderstaande figuur laat dit op een meer visuele manier zien.

Figuur 7.1 - Verschillende manieren om de voetgangersruimte te beschrijven



Bron: Gemeente Amsterdam, Leidraad voetgangersruimte, 23 januari 2018, p. 5.

Vraag 2: Welke straten behoren tot het plusnet voetganger?

De tweede vraag van het burgerpanel richt zich op de locatie van het plusnet voetganger. De leden van ons burgerpanel willen graag weten waar het plusnet voetganger zich bevindt. Voorbeelden van gestelde vragen zijn:

  • Waar bevindt het plusnet zich? Verschilt deze per wijk? Waar ligt de prioritering?
  • Wat is het Plusnet? Waar bevindt zich dat? Centrum, binnen de ring of de gehele stad?
  • Waar bevindt het plusnet zich? Verschilt deze per wijk?
  • Welke straten (straatnamen) behoren tot het plusnet?
  • Over welk deel van de stad gaat dit?
  • Wat is het plusnet voetganger en welke straten vallen daar onder?

De begroting bevat geen informatie over de locaties van het plusnet voetganger. Op basis van de begroting kan daardoor geen antwoord op de vraag van het burgerpanel worden gegeven. Hierna volgt het antwoord op de vraag van het burgerpanel zoals we die uit andere bronnen hebben kunnen achterhalen.

Locatie plusnet voetganger
Het plusnet voetganger bevat straten en pleinen in Amsterdam die een doorgaande functie en een verblijfsfunctie hebben. Het plusnet voetganger is gebaseerd op de aanwezigheid van publieksfuncties. Het plusnet voetganger bevindt zich met name binnen de ring en specifiek binnen de grachtengordel. Buiten de ring is slechts op enkele plaatsen sprake van een plusnet voetganger. Het plusnet voetganger is geen statisch geheel. Dat betekent dat op basis van nieuwe inzichten het plusnet voetganger kan worden aangepast. Onderstaande kaart geeft weer waar in de stad het plusnet voetganger zich bevindt.

Figuur 7.2 - Plusnet voetganger



Bron: https://maps.amsterdam.nl/plushoofdnetten/?LANG=nl, d.d. 29 augustus 2019.

Vraag 3: Hoe wordt het percentage plusnet voetganger dat voldoet aan de 1,80 meter doorloopruimte bepaald?

De derde vraag van het burgerpanel richt zich op het te behalen percentage plusnet voetganger dat voldoet aan de 1,80 meter doorloopruimte. Voorbeelden van gestelde vragen zijn:

  • Hoe wordt doorloop gemeten? Willekeurig op 10 punten in een straat of vanaf elke voordeur tot rijweg rand?
  • Wat is dat ''plusnet voetganger'' precies? En wordt dit dan gemeten in percentages van de strekkende meter plusnet?
  • Hoe wordt omgegaan met niet door de gemeente geplaatste obstakels?
  • Bij meer ruimte voor voetganger / fietser etc, denk ik aan meer m2. Wat heeft de doorloopruimte hiermee te maken. Is dat een hoogte maat ofzo? Geen idee wat jullie bedoelen.
  • Welk criterium geldt voor de minimale lengte van een route - die blijkbaar tenminste 1,80 breedte obstakelvrij moet zijn- om mee te mogen tellen? Eén flessenhals (object) in zo'n lengte (van bijvoorbeeld 50 meter) kan ertoe leiden dat de hele lengte "onbruikbaar" wordt, terwijl het obstakel misschien maar voor 1% telt en er dus voor 99% wel wordt voldaan. In die zin zegt het in de rapportage gegeven percentage niet zoveel. Dat kan mijns inziens duidelijker omdat het doel volgens mij het comfort van een voetganger of rolstoeler is.
  • Waar is deze min doorloopwaarde op gebaseerd? Hoe wordt deze vastgesteld? Er zijn erg veel obstakels v palen/fietsen/ andere objecten, terrassen etc, hoe worden deze gemeten? Wordt er ook gekeken naar doorstroom van voetgangers? Beleving van voetgangers?
  • Wat zegt zo'n percentage? Krijgt de voetganger er per jaar 1 procentpunt bij? Hoeveel centimeter is dat?

De begroting bevat hierover geen informatie. We hebben deze vraag beantwoord met behulp van gesprekken die we met de betrokken ambtenaren hebben gevoerd aangevuld met onderzoeksresultaten die we van de gemeente hebben ontvangen.

Vaststellen minimale doorloopruimte 1,80 meter
In 2017 is een onderzoek uitgevoerd waarbij alle straten van het plusnet voetganger zijn beoordeeld op de minimale doorloopruimte. De minimale doorloopruimte is in dit onderzoek de vrije doorloopruimte (zie tabel 7.1 en figuur 7.1). De vrije doorloopruimte is niet tot op de centimeter nauwkeurig opgenomen, maar geschat op basis van vooraf bepaalde breedtecategorieën voor voetgangersruimte (zie bijlage 2). Daarnaast is gekeken welke objecten in de openbare ruimte zorgen voor een afname van de loopruimte. Voor dat onderzoek is een onderscheid gemaakt naar de volgende objecten: ongereguleerd geparkeerde fietsen, geparkeerde brommers/motoren, groen, winkel-uitstallingen, terrassen en een categorie overig. 

Vaststellen percentage
Alle straten van het plusnet voetganger zijn opgedeeld in kleine secties. Per sectie is beoordeeld in welke breedtecategorie de voetgangersruimte valt en daarmee wat de minimale doorloopruimte is. De lengte van deze secties is bekend. Op basis van de lengte van de secties die voldoen aan de minimale doorloopruimte van 1,80 meter is het percentage vastgesteld. Onderstaande figuur geeft de resultaten van dit onderzoek weer.

Figuur 7.3 -Obstakelvrije loopruimte plusnet voetganger



Bron: R.J. de Bruijne, Inventarisatie loopruimte plusnet voetganger, 22 mei 2017.

De resultaten van dit onderzoek zijn ook via te raadplegen via: https://maps.amsterdam.nl/sidewalks/

Uit de resultaten van dit onderzoek blijkt dat er duidelijke verschillen zijn tussen de gebieden in Amsterdam. Zo is het percentage plusnet buiten de ring dat voldoet aan de minimale doorloopruimte 89%, terwijl dat in het centrum 61% is. 

Vraag 4: Wat doet de gemeente om deze minimale doorloopruimte te realiseren?

De vierde vraag van het burgerpanel richt zich op activiteiten die de gemeente onderneemt om de minimale doorloopruimte van 1,80 meter op het plusnet voetganger te realiseren. Voorbeelden van gestelde vragen zijn:

  • Wat gaat de gemeente doen? Ze willen bereiken dat driekwart van de straten voldoende ruimte biedt aan de voetgangers. Maar wat doen ze hiervoor? Bijvoorbeeld nu ook de terras omvang gaan handhaven, niet overal hele stoepen laten inpikken door de horeca enzovoorts. Of misschien de ruimte voor auto's veel minder maken, eventueel straten afsluiten voor autoverkeer.
  • Wat is de lengte van de stroken die aangepakt gaan worden?
  • Er is niet vermeld welke concrete maatregelen de Gemeente neemt om de doelstellingen te behalen. De maatregelen voor de auto zijn wel helder en deels al in werking maar maatregelen die er voor moeten zorgen dat er meer ruimte is voor leven en spelen en dat het plusnet voetganger vergroot, zijn bij mij niet bekend.
  • Gaat de gemeente de verbetering van de minimale doorloopruimte bewerkstelligen door infrastructuur aanpassingen of door meer handhaving of door andere regelgeving of door combinatie van die drie?
  • Wat gaat de gemeente concreet doen?

De begroting bevat slechts in zeer beperkte mate een toelichting op de activiteiten die de gemeente uitvoert om de beoogde minimale doorloopruimte op het plusnet voetganger te realiseren. Hierna volgt het antwoord op de vraag van het burgerpanel zoals we die uit een interview met betrokken ambtenaren hebben kunnen achterhalen.

Activiteiten van de gemeente
In het onderzoek naar de inventarisatie van de voetgangersruimte op het plusnet Amsterdam dat in opdracht van de gemeente is uitgevoerd, is weergegeven welke oplossingen er mogelijk zijn als de doorloopruimte te klein is:

Figuur 7.4 - Oplossingsrichtingen doorloopruimte



Bron: Bron: R.J. de Bruijne, Inventarisatie loopruimte plusnet voetganger, 22 mei 2017, p. 24.

Uit bovenstaande figuur blijkt dat de gemeente kan kiezen voor een herinrichting van de openbare ruimte als de ruimte te smal is of voor het nemen van maatregelen om het aantal obstakels te verminderen als de voetgangersruimte wel breed genoeg is. Uit gesprekken die we met de gemeente voerden, blijkt dat de gemeente zich inzet om er bij herinrichtingen van het plusnet voetganger voor te zorgen dat de ruimte voor de voetganger prioriteit krijgt en dat dit mogelijk ten koste gaat van de ruimte voor de fiets of de auto. Daarnaast zet de gemeente in op advisering bij de vergunningverlening en de handhaving. De gemeente heeft geen geoormerkt budget beschikbaar voor het realiseren van meer voetgangersruimte.  Wel zijn er andere budgetten die daaraan moeten bijdragen. In de Agenda Autoluw wordt naar verwachting wel een budget beschikbaar gesteld voor het realiseren van voetgangersruimte.

Vraag 5: Is een minimale doorloopruimte van 1,80 meter wel voldoende?

Bij de vijfde vraag die de panelleden hadden, vragen ze zich af of een minimale doorloopruimte van 1,80 meter wel voldoende ruimte biedt voor de voetgangers.

Voorbeelden van gestelde vragen zijn:

  • Zou de minimale beoogde vrije doorgang niet afhankelijk moeten zijn aan de drukte?
  • Waarom is een doorloopruimte van 1,80 indicatief voor toegankelijkheid openbare ruimte?
  • 1.80 hoog, breed, voor de voeten uit , afstand tot je voorganger, ruimte om je heen?
  • Waarom is 1,80 relevant?
  • Wordt er bij de 1.80 meter ook rekening gehouden met de noden en wensen van mensen met een beperking?
  • Is hiermee ok rekening gehouden met bijv. als een bewoner in elektrische rolstoel iemand met een rollator/kinderwagen die worden steeds breder.., passeert
  • Drukker wordende voetgangers/ fiets gebieden wordt daar rekening mee gehouden?

De begroting bevat geen toelichting op de keuze van een minimale doorloopruimte van 1,80 meter voor het plusnet voetganger. Hierna volgt het antwoord op de vraag van het burgerpanel zoals we die uit gesprekken met de betrokken medewerkers hebben begrepen, aangevuld met informatie uit de beleidsdocumenten.

Benodigde ruimte
Bij de beantwoording van de eerste vraag hebben we al toegelicht hoe de gemeente tot een minimum van 1,80 meter is gekomen. De vraag die hier centraal staat is of deze 1,80 meter voldoende is voor het plusnet voetganger. In de vragen van de panelleden wordt enerzijds aandacht gevraagd voor mensen met een beperking en het gebruik van kinderwagens, en anderzijds wordt de drukte van de openbare ruimte genoemd.

De gemeente heeft bij het bepalen van de minimale doorloopruimte van 1,80 meter rekening gehouden met de ruimte die mensen met rolstoelen, scootmobielen, kinderwagens, e.d. nodig hebben (zie ook bijlage 2). Wat betreft de drukte geeft de gemeente aan dat een doorloopruimte van 1,80 meter geschikt is voor tien voetgangers per minuut. Als het drukker wordt, is 1,80 meter dus te krap. De gemeente voert geen systematische metingen uit naar het gebruik van het plusnet voetganger. Er worden wel metingen verricht als er sprake is van een herinrichting, dan wordt beoordeeld welke ruimte er minimaal nodig is op basis van de drukte.  De indruk van de gemeente is dat de minimale doorloopruimte van 1,80 meter voor het plusnet voetganger in de meeste gevallen voldoende is , maar een goed zicht daarop heeft de gemeente niet.

Conclusie begrijpelijkheid van de indicator

Het is voor een lezer moeilijk om meer te weten te komen over de indicator om te streven naar een minimale doorloopruimte van 1,80 meter op het plusnet voetganger. De begroting licht deze indicator niet toe, waardoor de betekenis van de indicator onduidelijk blijft en er geen duiding is van de ontwikkeling van de indicator. In de begroting wordt wel verwezen naar het beleidskader Verkeersnetten waar meer algemene informatie te vinden is over het plusnet voetganger. Voor de gewenste breedte van het voetpad wordt in het beleidskader Verkeersnetten verwezen naar de Leidraad CVC. De informatie die hierover wordt gegeven, is echter tegenstrijdig met de norm van 1,80 meter uit de indicator. De weinige informatie over de indicator maakt deze onvoldoende begrijpelijk. Dit blijkt ook uit de vragen van het burgerpanel. Dit waren met name vragen die vroegen om een verduidelijking van de indicator. (Geen van deze vragen kon worden beantwoord op basis van de begroting.)

Bijlagen

Plusnet voetganger

In onderstaand overzicht heeft de gemeente aangegeven welke doelen beoogd worden met het plus- en hoofdnet voetganger, wat de gemeente daarvoor wil doen en aan welke randvoorwaarden deze netwerken moeten voldoen. Dit overzicht komt uit het beleidskader Verkeersnetten uit 2018 van de gemeente Amsterdam.

Figuur B1.1 - Doelen, criteria en randvoorwaarden plus- en hoofdnet voetganger

Bron: Gemeente Amsterdam, Beleidskader Verkeersnetten, 24 januari 2018, p. 15.

Breedte categorieën voetgangersruimte
 



Bron: Gemeente Amsterdam, Leidraad voetgangersruimte, 23 januari 2018, p. 11.

Doelenboom

In deze bijlage laten we zien op welke manier de door ons onderzochte indicator is opgenomen in de doelenboom. Hiervoor hebben we een selectie opgenomen uit de doelenboom van het programmaonderdeel 2.1 Verkeer, vervoer en parkeren.

Geraadpleegde literatuur

Gemeente Amsterdam

  • Doelenboom, versie 14 december 2018 na commissiebehandelingenversie en versie Voorjaarsnota 2019, 21 mei 2019.
  • Gemeentelijke begroting 2019, 19 september 2019.
  • Motie van de raadsleden De Goede c.s. inzake de begroting voor 2011 (de leesbaarheid, begrijpelijkheid en controleerbaarheid van de begroting), nr. 457, 2010.
  • Motie van de raadsleden de heer Flos, de heer De Wolf en mevrouw Van Doorninck inzake de begroting voor 2011 (doelstellingen en indicatoren programakkoord), nr.713, 2010.
  • Motie van het raadslid Bruines inzake de begroting voor 2006 (opzet van de begroting), nr. 651, 2005.
  • Gemeente Amsterdam, Ruimte en Economie, Verkeer en Openbare ruimte
  • Bruijne Ruben de, ruimtevraag van de voetganger, 10 juni 2016.
  • Bureau R.J. de Bruijne (in opdracht van: Gemeente Amsterdam, Verkeer & Openbare ruimte), Inventarisatie loopruimte plusnet voetganger, 22 mei 2017.
  • BVA Verkeersadviezen (in opdracht van Gemeente Amsterdam), Loopruimte plusnet voetganger Amsterdam - Update van het loopruimteonderzoek, 30 november 2018.
  • Concept beleidskader - Ruimte voor de voetganger, april 2019.
  • Leidraad voetgangersruimte, 23 januari 2018.
  • Leidraad Centrale Verkeerscommissie, 26 april 2016.

Wet- en regelgeving

  • Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, geldend van 9 december 2017 t/m heden.
  • Toelichting bij de Regeling tot vaststelling van de beleidsindicatoren die door gemeenten in de programma’s en programmaverantwoording worden opgenomen, 24 maart 2016.

Geïnterviewde personen

Voor dit onderzoek hebben wij gesproken met de volgende functionarissen.

Gemeente Amsterdam

  • Adviseur Verkeersbeleid, Verkeer & openbare ruimte, Kennis en Kaders
  • Adviseur Openbare ruimte, Verkeer & openbare ruimte, Kennis en Kaders