Bruikbaarheid van indicatoren
Uitkeringsschuld

Deelonderzoek 5

Inleiding

Dit document bevat de bevindingen van het vijfde deelonderzoek van de Rekenkamer Amsterdam naar de bruikbaarheid van indicatoren. In dit vijfde deelonderzoek is de indicator Aantal mensen met een uitkeringsschuld (indicator nr. 7.1.1.2.2) onderzocht.

Hierna beschrijven we eerst de aanleiding voor het onderzoek naar de bruikbaarheid van indicatoren. Daarna volgen de onderzoeksvragen en het normenkader die we voor dit onderzoek gebruiken. Tot slot wordt ingegaan op de aanpak van dit onderzoek, in het bijzonder het opsplitsen van dit onderzoek in een vijftal deelonderzoeken.

Aanleiding onderzoek

Met de invoering van de dualisering van het gemeentebestuur in 2002 ontstond de verplichting voor Nederlandse gemeenten om met indicatoren systematisch inzicht te geven in de uitvoering van het gemeentelijk beleid. Dit moet bijdragen aan het uitvoeren van de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad zoals die volgt uit de dualisering. Meer precies werd met de inwerkingtreding van het Besluit begroten en verantwoorden (BBV) in 2003 gevraagd om informatie per programma over de doelen die worden nagestreefd. Concreet gaat het om de drie zogenoemde ‘w’ vragen: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten?  Meer recent, in 2016, is ook voorgeschreven dat voor het beantwoorden van deze vragen gemeenten ten minste gebruikmaken van een verzameling verplichte indicatoren. Het idee daarbij was dat het gebruik van deze indicatoren niet alleen bijdraagt aan het inzicht van de gemeenteraad, maar ook gemeenten beter onderling vergelijkbaar maakt. Deze verplichte indicatoren mogen desgewenst door gemeenten worden aangevuld met andere, door hen zelf geformuleerde, indicatoren. 

In de jaarstukken van de gemeente Amsterdam wordt inzicht gegeven in wat het college wil bereiken, welke activiteiten daarvoor worden (of zijn) ontplooid en wat de bereikte of verwachte voortgang is: de resultaten. Hiermee geeft de gemeente invulling aan de verplichting om met indicatoren systematisch inzicht te geven in de uitvoering van het gemeentelijk beleid. Hiervoor wordt al enige tijd gebruikgemaakt van een zogenoemde doelenboom. In de doelenboom wordt het geheel van doelen, activiteiten en indicatoren voor behaalde resultaten per programmaonderdeel weergegeven. Dit moet een gekwantificeerd inzicht verschaffen in de voortgang bij de uitvoering van het gemeentelijk beleid.

De wijze waarop de gemeente uitvoering geeft aan de verplichting om met indicatoren systematisch inzicht te geven in de uitvoering van het gemeentelijk beleid is al eerder onderwerp van onderzoek geweest. Zo heeft de rekenkamer in een van haar eerste onderzoeken op verzoek van de gemeenteraad de kwaliteit van de in de begroting opgenomen doelen beoordeeld (Meetbaarheid gemeten, 2006). Afgezien van latere actualisaties van dit eerste onderzoek (bijvoorbeeld het vervolgonderzoek Meetbaarheid gemeten uit 2007 en het onderzoek Meetbaarheid van het jaarverslag 2007 uit 2008) is in het onderzoek Informatiewaarde van de begroting dit onderwerp in 2013 opnieuw diepgaand onderzocht. Ook dit onderzoek is later nog een keer uitgebreid (Verdieping informatiewaarde van de begroting, 2015). De rode draad uit de conclusies van deze onderzoeken is dat er een voorzichtig opgaande lijn zichtbaar is in het gebruik van indicatoren. Tegelijkertijd worden telkens de nodige tekortkomingen gesignaleerd. Zo werd gewezen op de noodzaak doelstellingen beter te formuleren, goed onderscheid te maken tussen effect en prestatie-indicatoren en duidelijk te maken wat de streefwaarden zijn. Verder werd gepleit voor het zorgen voor een goede aansluiting op de ambities van het college en tegelijkertijd ervoor te zorgen dat de reguliere activiteiten van de gemeente niet onderbelicht zijn.

Ook de gemeenteraad heeft zich op verschillende momenten uitgesproken of vragen gesteld over de kwaliteit van het gebruik van indicatoren in de begroting en de jaarrekening van de gemeente Amsterdam. Zoals hiervoor al gesteld, was een verzoek van de gemeenteraad uit 2006 de aanleiding voor het eerste onderzoek van de rekenkamer naar dit onderwerp.  In 2010 deed de gemeenteraad een oproep aan het college om een beter leesbare begroting te maken. Daarbij werd nadrukkelijk ook de wens uitgesproken om meetbare en valideerbare indicatoren te formuleren.  Deze wens werd kort daarop opnieuw herhaald. 

Meer recent is ook in aanbevelingen gedaan door de zogenoemde 'Duisenberg rapporteurs' aandacht gevraagd voor de kwaliteit van indicatoren.  Zo werd er bij de rapportage over het Jaarverslag 2016 en de Begroting 2018 onder meer aanbevolen dat de rapportage over doelen, activiteiten en indicatoren transparanter, logischer en daarmee ook begrijpelijker kan. De formuleringen van doelen, activiteiten en bijbehorende indicatoren moesten scherper en beter op elkaar aansluiten. Streefwaarden moesten beter worden gemotiveerd en toegelicht, en duidelijk moest zijn welke definitie is gebruikt. Tot slot was een terugkerende wens dat de doelen en activiteiten duidelijk gekoppeld zijn aan de inzet van financiële middelen. 

Met het aantreden van het nieuwe college in 2018 is ook de doelenboom vernieuwd.  Dit roept de vraag op of de nieuwe doelenboom een helder, relevant en bruikbaar inzicht oplevert. Daarvoor kijken we in dit onderzoek verder dan de geformuleerde indicatoren in de doelenboom. Het gaat ons in dit onderzoek nadrukkelijk ook om de mate waarin de indicatoren een relevant beeld geven van de (uitvoerings)praktijk. Verder onderzoeken we niet alleen of de doelenboom een bruikbaar inzicht oplevert voor raadsleden en professionals, maar ook in hoeverre deze informatie bruikbaar is voor geïnteresseerde burgers.

Onderzoeksvraag en normenkader

In dit onderzoek richten wij ons op de bruikbaarheid van indicatoren zoals die zijn opgenomen in de doelenboom van de gemeente Amsterdam. Daarvoor onderzoeken wij een aantal individuele indicatoren. Onder een individuele indicator verstaan we de beschreven definitie van de indicator en de daarbij gepresenteerde kwantitatieve informatie over peilwaarde, realisatie en streefwaarden. Een indicator bevat daarmee meer dan alleen kwantitatieve informatie over de gerealiseerde activiteiten en doelen. Met een duidelijke definitie en informatie over peilwaarde en streefwaarden wordt essentiële informatie gegeven om de informatie over de realisatie te kunnen duiden. Dit betekent dat wij bij het beoordelen van de bruikbaarheid van een indicator niet alleen zullen kijken naar de kwaliteit van informatie over de realisatie, maar dat wij ook kijken naar de kwaliteit van deze andere belangrijke elementen.

De doelenboom bevat zowel indicatoren voor activiteiten als voor doelen. Beide soorten indicatoren kunnen onderwerp van onderzoek zijn. We onderzoeken daarbij, voor zover relevant, de relatie tussen de activiteit die met de geselecteerde indicator wordt beschreven en de bovenliggende doelstelling.

De onderzoeksvraag voor dit onderzoek luidt als volgt:

Bieden de indicatoren uit de doelenboom een bruikbaar inzicht in de activiteiten en doelen van de gemeente Amsterdam?

Voor de beantwoording van deze onderzoeksvraag hanteren we het volgende deelvragen- en normenkader.

DeelvraagNormen
Is de indicator goed geformuleerd?De definitie van de indicator is duidelijk en specifiek
De indicator is ingevuld met kwantitatieve informatie over realisatie, peilwaarde en streefwaarden
Is de indicator betrouwbaar?De bron van de kwantitatieve informatie is betrouwbaar
De kwantitatieve informatie is juist en volledig ontleend aan de bron
De keuze voor de peilwaarde is onderbouwd
De invulling van de indicator is consistent
Is de indicator relevant?De indicator geeft relevant inzicht in de uitgevoerde activiteit of het nagestreefde doel
De activiteit (of het doel) die met de indicator is beschreven past logischerwijs bij het bovenliggende beleidsdoel
Is de indicator begrijpelijk?De indicator is adequaat toegelicht in de omliggende tekst
De indicator en de omliggende tekst beantwoorden veelgestelde vragen van geïnteresseerde burgers

Aanpak onderzoek

Het onderzoek zal worden uitgevoerd met een serie deelonderzoeken naar vijf afzonderlijke indicatoren. Voor elke indicator voeren we het deelonderzoek grotendeels op dezelfde wijze uit. Elk deelonderzoek mondt uit in een kleine en publieksvriendelijke publicatie en een beknopt onderzoeksrapport. De deelonderzoeken worden ter kennisname aan de gemeenteraad aangeboden. Voor de deelonderzoeken worden geen bestuurlijke rapporten opgesteld en we zullen het college niet vragen om een reactie. Dit doen we pas bij de afsluitende rapportage waarin we de bevindingen uit de afzonderlijke onderzoeksrapporten samennemen en beschouwen, en enkele afsluitende onderzoekswerkzaamheden zullen verrichten.

Uit de doelenboom hebben we een selectie van indicatoren gemaakt. Daarbij streefden we een spreiding over de verschillende gemeentelijke beleidsdomeinen na. Uiteindelijk zijn we tot de volgende selectie gekomen:

  • Percentage statushouders dat maatschappelijke begeleiding volgt en dat de participatieverklaring ondertekent in het kader van inburgering (indicator nr. 7.2.1.1.3, hierna: hulp aan statushouders)
  • Minimaal aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil (indicator nr. 2.2.1.1.1, hierna: verwijderen van drijfvuil)
  • Percentage plusnet voetganger dat voldoet aan de minimale doorloopruimte van 1,80 m (indicator nr. 2.1.1.1, hierna: plusnet voetganger)
  • Aantal nieuwe internationale bedrijven per jaar in de metropoolregio (indicator nr. 3.1.2.2.1, hierna: vestiging van internationale bedrijven)
  • Aantal mensen met een uitkeringsschuld (indicator nr. 7.1.1.2.2, hierna: uitkeringsschuld)
  • In dit vijfde deelonderzoek richten wij ons uitsluitend op de indicator over uitkeringsschuld. Voor dit onderzoek hebben wij gesproken met betrokken ambtenaren en beleidsdocumentatie geanalyseerd. Ook hebben wij een interview afgenomen met een externe expert op het gebied van schuldhulpverlening en armoedebestrijding. De werkzaamheden voor dit deelonderzoek zijn uitgevoerd in de periode oktober tot en met december 2019.

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen

In dit document beschrijven we de bevindingen die we hebben gedaan in dit deelonderzoek naar de indicator over uitkeringsschuld. Eerst presenteren wij onze bevindingen ten aanzien van de eerste deelvraag: is de indicator goed geformuleerd? Daarna gaan we in op onze bevindingen bij het beoordelen van de betrouwbaarheid van de indicator en de relevantie van de indicator. We sluiten af met onze bevindingen bij de vierde deelvraag: is de indicator begrijpelijk?

Formulering van de indicator

In dit hoofdstuk beantwoorden we de eerste deelvraag van dit onderzoek: is de indicator over uitkeringsschuld goed geformuleerd? Voor de beantwoording van deze deelvraag beschrijven we eerst kort de indicator zoals deze is opgenomen in de doelenboom en toegelicht in de begroting van de gemeente Amsterdam. Daarna beoordelen we of de geformuleerde indicator voldoende duidelijk en specifiek is. Vervolgens toetsen we of de indicator voldoende is ingevuld met kwantitatieve informatie. Tot slot volgt onze conclusie over de formulering van de indicator.

Indicator: uitkeringsschuld

De gemeente Amsterdam wil Amsterdammers, die zelf niet (volledig) in hun levensonderhoud kunnen voorzien, financiële bestaanszekerheid bieden. Dat doet de gemeente onder andere door het verstrekken van bijstandsuitkeringen aan mensen die te weinig of geen inkomen hebben om in hun levensonderhoud te kunnen voorzien. Soms wordt er door de gemeente onterecht te veel (bijstands)uitkering verstrekt. Dit kan bijvoorbeeld voorkomen door een administratieve fout van de gemeente of een foutieve uitkeringsaanvraag als gevolg van onduidelijke en complexe wet- en regelgeving. Vaak zitten hier geen kwade bedoelingen achter, maar er kunnen ook verwijtbare handelingen aan ten grondslag liggen: dan is er sprake van fraude.  Ongeacht de reden heeft de gemeente bij te veel verstrekte uitkering de wettelijke taak om de te veel verkregen uitkering terug te vorderen.  Schulden die ontstaan door te veel verkregen uitkeringen noemt de gemeente een uitkeringsschuld. In 2019 stond ongeveer € 90 miljoen open aan te veel verstrekte uitkeringen.  Het gaat hier om schuld door het (te veel) verstrekken van uitkeringen die voortkomen uit de Participatiewet (algemene bijstand en bijzondere bijstand), de IOAW, IOW, IOAZ en Bbz (zie onderstaande kader voor een toelichting op deze begrippen).

Soorten gemeentelijke bijstandsuitkeringen

Gemeenten ontvangen van het Rijk middelen voor de regelingen die voortkomen uit de Participatiewet, IOAW, IOW, IOAZ en Bbz. Met deze middelen verstrekken gemeenten onder andere bijstandsuitkeringen aan mensen die te weinig of geen inkomen hebben om in hun levensonderhoud te kunnen voorzien. De uitkeringsregelingen bedienen verschillende doelgroepen. Voor alle regelingen gelden voorwaarden om deze te ontvangen, bijvoorbeeld een sollicitatieplicht en het accepteren van aangeboden werk.  De hoogte van de uitkering hangt af van het inkomen en vermogen van de aanvrager.

Iedereen die kan werken maar het op de arbeidsmarkt zonder ondersteuning niet redt, valt onder de Participatiewet. De Participatiewet kent twee soorten bijstand:  i) een algemene bijstand voor het dagelijkse levensonderhoud, en ii) een bijzondere bijstand voor extra en bijzondere kosten die de aanvrager zelf niet kan betalen.

Voor mensen die op oudere leeftijd werkloos worden, bestaan drie soorten uitkeringen: IOAW, IOW en IOAZ.  De Wet inkomensvoorzieningen oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) zorgt voor een uitkering voor mensen die vóór 1 januari 1965 zijn geboren en na hun 50e jaar werkloos zijn geworden. De Wet inkomensvoorziening oudere werklozen (IOW) betreft een tijdelijke regeling voor uitkeringen aan werknemers die vanaf 60 jaar en 4 maanden werkloos of gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn geworden. Voor oudere zelfstandigen bestaat daarnaast de IOAZ en heeft als doelgroep ouderen die zijn gestopt als zelfstandige ondernemers, omdat zij hieruit te weinig inkomsten ontvingen.

Tot slot is het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz) bedoeld voor het levensonderhoud van startende ondernemers. Een persoon kan hiermee in de voorbereidingsperiode bij het opstarten van zijn of haar bedrijf gedurende 12 maanden gebruikmaken van een bijstandsuitkering.

Om uitkeringsschuld te voorkomen, controleert de gemeente waar hoog risico is en corrigeert actief waar uitkeringen onrechtmatig worden verstrekt, om verdere schulden te voorkomen (activiteit 7.1.1.2). Voor deze activiteit heeft de gemeente de volgende indicator geformuleerd: het aantal mensen met een uitkeringsschuld. De indicator is als volgt ingevuld:

Tabel 4.1. Geformuleerde indicator over uitkeringsschuld
Indicator activiteitAantal mensen met een uitkeringsschuld
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2018Begroting 2019Begroting 2020Prognose 2021-2023
-15.23016.50014.5002021: 14.000
2022: 13.500
2023: 13.000

Bron: Gemeente Amsterdam, Begroting 2020, 19 september 2019, p. 132.

Een duidelijke en specifieke indicator

De formulering van de indicator oogt op het eerste gezicht redelijk duidelijk en specifiek. Het is helder dat het een optelling betreft van het totaal aantal individuele mensen met een uitkeringsschuld in een bepaald jaar. Echter wordt niet specifiek gemaakt wat de gemeente precies verstaat onder een ‘uitkeringsschuld’. Door het ontbreken van een degelijke toelichting is het onduidelijk welke mensen wel of niet worden meegerekend voor de indicator. Het duiden van de gegeven kwantitatieve informatie is daardoor lastig.

Uit de gesprekken met de betrokken ambtenaren (de beleidsadviseur Werk en Inkomen van de directie Participatie en de businesscontroller van de directie Inkomen) blijkt dat onder uitkeringsschuld niet alleen mensen vallen die onrechtmatig te veel uitkering hebben ontvangen, maar ook mensen die gebruik hebben gemaakt van een individuele bijzondere bijstand in de vorm van een lening (leenbijstand). Dit blijkt niet direct op te maken uit de definitie van uitkeringsschuld en wordt bovendien niet vermeld in omliggende teksten in de begroting.

Leenbijstand

Mocht iemand in bijzondere omstandigheden kosten moeten maken die hij/zij zelf niet kan betalen, dan is het mogelijk (onder bepaalde voorwaarden) een individuele bijzondere bijstand te ontvangen.  Het gaat veelal om een bijdrage voor bijvoorbeeld: uitvaartkosten, eigen bijdrage rechtshulp, kosten van een bewindsvoerder, of dieetkosten.  De voorwaarden waaraan moet worden voldaan om een bijzondere bijstand te ontvangen, zijn onder andere dat de persoon inwoner is van Amsterdam, minimaal 18 jaar is, de Nederlandse identiteit heeft of een geldige verblijfvergunning.  Daarnaast is de verhouding tussen het inkomen en de te maken kosten een belangrijk criterium en wordt vooraf een vermogenstoets gedaan. Een bijzondere bijstand kan zowel in de vorm van een lening zijn als een gift. Indien de bijzondere bijstand is verstrekt op basis van een lening, dan moet deze aan de gemeente worden terugbetaald. Ook wordt deze in dat geval meegeteld in de indicator over het aantal mensen met een uitkeringsschuld.

Opvallend is verder dat in de Voorjaarsnota 2019 de indicator voor uitkeringsschuld in plaats van het aantal mensen met een uitkeringsschuld de volgende (foutieve) formulering kreeg: minimumpercentage uitkering en kredieten dat de gemeente rechtmatig verstrekt.  De kwantitatieve invulling van de indicator bleef onveranderd ten opzichte de eerdere versie van de doelenboom.  In de Begroting 2020 is de formulering weer hersteld, met als uitzondering dat nu gesproken wordt over ‘mensen’ met een uitkeringsschuld in plaats van ‘burgers’. Een verklaring voor deze herformulering en het verdwijnen van de indicator in de Voorjaarnota 2019 is er volgens gemeente niet. 

Aanwezigheid kwantitatieve informatie

De gemeente geeft in de Begroting 2020 aan dat er in 2018 15.230 mensen waren met een uitkeringsschuld.  In de indicator zijn de streefwaarden vanaf 2019 opgenomen. Hieruit blijkt dat de gemeente ernaar streeft het aantal mensen met een uitkeringsschuld in de aankomende jaren terug te dringen. In 2019 streeft de gemeente naar 16.500 mensen met uitkeringsschuld en in 2020 naar 14.500. De daaropvolgende jaren wil de gemeente dat het aantal mensen met een uitkeringsschuld jaarlijks met 500 daalt ten opzichte van het voorgaande jaar. In 2023 moet het aantal mensen met een uitkeringsschuld uitkomen op 13.000.

De peilwaarde is niet ingevuld in de indicator. Door het ontbreken van een peilwaarde is het niet mogelijk te beoordelen hoe de nagestreefde aantallen en de realisatie in 2018 zich verhouden tot historische prestaties. Dit terwijl de Rapportage Portaal Sociaal (RPS) die wij van de betrokken ambtenaren ontvingen een meerjarig historisch beeld geeft van het aantal mensen met een uitkeringsschuld.  In de Voorjaarsnota 2019 ontbrak, naast de peilwaarde, ook het realisatiecijfer (2017) en de streefwaarde voor 2018. De betrokken ambtenaren kunnen niet aangeven waarom deze cijfers bij de indicator opgenomen in de Voorjaarsnota 2019, ontbraken. 

Conclusie formulering van de indicator

De indicator is onvoldoende duidelijk en specifiek geformuleerd. Het is niet duidelijk wat onder uitkeringsschuld wordt verstaan en wie hieronder vallen. Uit de formulering van de indicator is bijvoorbeeld niet op te maken dat leenbijstand ook onder uitkeringsschuld valt. Verder ontbreekt een peilwaarde waardoor de realisatie van 2018 niet in historisch perspectief kan worden geplaatst.

Betrouwbaarheid van de indicator

In dit hoofdstuk beantwoorden wij de tweede deelvraag van dit onderzoek: is de indicator over uitkeringsschuld betrouwbaar? Voor de beantwoording van deze deelvraag onderzoeken we eerst of de bron waaraan de cijfers over de realisatie zijn ontleend voldoende betrouwbaar is. Daarna beoordelen we of de cijfers waarmee de indicator is ingevuld juist en volledig zijn ontleend aan de onderliggende bron. Vervolgens gaan we na of de keuze voor de peilwaarde en streefwaarden voldoende is onderbouwd. Aansluitend toetsen we of de indicator voldoende consistent is ingevuld. Tot slot volgt onze conclusie over de betrouwbaarheid van de indicator.

Betrouwbaarheid van de bron

De informatie waarmee de indicator over uitkeringsschuld wordt ingevuld, komt uit de Rapportage Portaal Sociaal (RPS). RPS geeft de gemeente inzicht in alle relevante bijstandsstatistieken en wordt automatisch gevoed door verschillende registratiesystemen, zoals Socrates (het registratiesysteem van de inkomensconsultants van de gemeente). Naast periodieke informatie over het aantal mensen met een uitkeringsschuld, kan in RPS ook het verloop van de uitstaande vorderingen en de reeds terugbetaalde (te veel ontvangen) uitkeringen worden ingezien. Tevens wordt met RPS bijgehouden welk deel van de onrechtmatig ontvangen uitkeringen is kwijtgescholden of oninbaar is. Dit laatste kan bijvoorbeeld voorkomen als een uitkeringsontvanger onvindbaar is (adresgegevens onbekend, etc.) of reeds is overleden.

Voor de telling van het aantal mensen met een uitkeringsschuld wordt het aantal debiteuren geteld dat aan het eind van het jaar een vordering heeft openstaan bij de gemeente. Het totaal aantal vorderingen ligt hoger dan het aantal mensen met een uitkeringsschuld (debiteuren), omdat er meerdere vorderingen kunnen openstaan bij één persoon. Ook kunnen er meerdere personen met een uitkeringsschuld zijn in één huishouden. De hoogte van de uitstaande vordering is niet van invloed op de telling: ook kleine bedragen van bijvoorbeeld slechts één cent worden meegenomen in de telling.

Zoals eerder vermeld, blijkt dat in de telling van het aantal mensen met een uitkeringsschuld ook mensen worden meegeteld met een (correct) verstrekte leenbijstand. Met andere woorden, de indicator geeft daarmee niet alleen het aantal mensen weer die in een bepaald jaar onrechtmatig een uitkering hebben ontvangen, maar ook mensen die gebruik hebben gemaakt van een individuele bijzondere bijstand in de vorm van een lening. Het is niet mogelijk om een splitsing te maken naar soort debiteur: te veel verstrekte uitkering of verstrekte leenbijstand. De reden daarvoor is dat het kan voorkomen dat personen zowel leenbijstand hebben ontvangen als een uitkeringsschuld hebben als gevolg van te veel ontvangen uitkering. 

Hoewel dus niet precies bekend is welk deel van de mensen die een uitkeringsschuld hebben uitsluitend een lening hebben ontvangen, kan de gemeente wel een dergelijke uitsplitsing geven van het aantal en de omvang van de uitstaande vorderingen (28.024 vorderingen met een totale omvang van € 90,5 miljoen).  In tabel 5.1 is deze uitsplitsing weergegeven.

Tabel 5.1 – Uitsplitsing omvang en aantal uitkeringsschulden
UitkeringsschuldOmvang in € miljoen(% van totaal)Aantal schulden(% van totaal)
Leenbijstand16,318%2.80010%
Uitkeringsfraude47,653%10.87339%
Overig te veel ontvangen uitkeringen26,629%14.35151%

Bron: data RPS, bewerking Rekenkamer Metropool Amsterdam.

Grofweg 10% van het aantal openstaande vorderingen betreft leenbijstand (en vertegenwoordigt een omvang van ongeveer € 16,3 miljoen), circa 90% heeft daarmee te veel uitkering ontvangen (ongeveer € 74,2 miljoen).  Bij 39% van de vorderingen gaat het daadwerkelijk om bewuste uitkeringsfraude (ongeveer € 47,6 miljoen). De overige 51% van het aantal openstaande vorderingen (ongeveer € 26,6 miljoen) betreft een uitkeringsschuld waarbij er onbewust iets is misgegaan bij de verstrekking van de uitkering, waardoor de bijstandsontvanger te veel uitkering heeft ontvangen. Het kan hier bijvoorbeeld gaan om een technische schending van de inlichtingenplicht naar de gemeente, waarbij onbewust niet alle relevante gegevens met de gemeente zijn gedeeld. Hierdoor is vervolgens een onjuiste bijstandsuitkering vastgesteld.

Inlichtingenplicht

Mensen die een bijstandsuitkering ontvangen, hebben een inlichtingenplicht (zie bijvoorbeeld art. 17 van de Participatiewet). Kortweg wil dit zeggen dat de uitkeringsontvanger de gemeente moet voorzien van de juiste informatie omtrent zijn of haar financiële, persoonlijke of leefsituatie die relevant is voor de uitkering. Gegevens die iemand moet doorgegeven zijn bijvoorbeeld: het ontvangen van een erfenis, starten/stoppen met werken, meer/minder werken, samenwonen, volgen van een opleiding, inwonende- en/of uitwonende kinderen.  Geeft de bijstandsontvanger dergelijke informatie niet door, dan kan de gemeente de uitkering stopzetten, de (eventueel) te veel ontvangen uitkering terugvorderen en/of zelfs een boete opleggen (art. 18a. Participatiewet en art. 20a IOAW en IOAZ). De boete betreft een percentage van het bedrag dat de uitkeringsontvanger heeft ontvangen en is afhankelijk van de mate waarin er opzettelijk is gefraudeerd. 

Juist en volledig

De ontvangen RPS-rapportage van Werk, Participatie en Inkomen over (de ontwikkeling van) het aantal mensen met een uitkeringsschuld en de middelen die daarmee gemoeid gaan, hebben we vergeleken met het gerapporteerde aantal mensen met een uitkeringsschuld in 2018 (zoals vermeld in de Begroting 2020). Uit de RPS-rapportage blijkt dat in 2018 15.231 mensen een vordering bij de gemeente open hadden staan omdat zij te veel uitkering hadden ontvangen en/of gebruik hebben gemaakt van een bijstandslening.  Dit aantal komt nagenoeg overeen met het aantal mensen dat vermeld wordt in de Begroting 2020 (15.230). De laatste stand (september 2019) van het aantal mensen met een uitkeringsschuld is 14.447 die gezamenlijk een uitkeringsschuld hebben van € 87,5 miljoen. 

Onderbouwing peilwaarde en streefwaarden

In de Begroting 2020 is geen peilwaarde in de indicator opgenomen. Het is de betrokken ambtenaren niet bekend waarom er geen peilwaarde is opgenomen. Dit ondanks dat, zoals eerder aangegeven, er wel cijfers van eerdere jaren beschikbaar waren.

De streefwaarden zijn wel ingevuld. In 2019 streeft de gemeente naar 16.500 mensen met een uitkeringsschuld. Dit aantal is hoger dan de realisatie in 2018, te weten 15.230. Voor 2020 prognosticeert de gemeente tweeduizend minder mensen met een uitkeringsschuld, waarna het aantal in de jaren erop (tot en met 2023) jaarlijks verder zal dalen met 500 mensen. De aantallen worden verder niet in de begroting of andere documenten onderbouwd of toegelicht.

De streefwaarden voor de indicator zijn tot stand gekomen in een samenspel tussen directie, beleid, business control en de verantwoordelijke afdelingsmanager. Hoe de precieze cijfers voor de streefwaarden tot stand zijn gekomen is niet bekend bij de betrokken ambtenaren. In het bijzonder is niet bekend waarom de streefwaarde voor 2019 hoger ligt dan 2018. In zijn algemeenheid wordt door de betrokken ambtenaren gesteld dat de daling in het aantal mensen met een uitkeringsschuld vanaf 2020 samenhangt met het algemene beleid om de uitkeringsschuld te verlagen. Hieraan liggen verschillende beleidsvoornemens ten grondslag.

Zo zet de gemeente in op een meer actief kwijtscheldingsbeleid, wordt gewerkt aan een beter verloop van inkomstenverrekening, wordt er minder leenbijstand verstrekt (en meer bijzondere bijstand verstrekt 'om niet') en wordt meer gedaan aan preventie met als doel dat mensen minder snel een schuld bij de gemeente krijgen. Een kanttekening hierbij is dat sinds eind 2019 ook intensiever wordt gecontroleerd op de rechtmatigheid van de verstrekte uitkeringen. Dit kan juist een opwaarts effect hebben op de uitkeringsschuld. Het is niet bekend op welke wijze er rekening is gehouden met de verwachte effecten van de hiervoor genoemde beleidsvoornemens en de intensivering van de controles op de rechtmatigheid van verstrekte uitkeringen. 

Consistentie indicator

De streefwaarden zijn volgens de betrokken ambtenaren altijd op dezelfde wijze tot stand gekomen als in eerdere jaren. Ook worden de streefwaarden bepaald op basis van dezelfde groep mensen met een uitkeringsschuld (d.i. algemene bijstand, bijzondere bijstand, IOAW, IOAZ, IOW en Bbz). Er zijn, aldus Werk, Participatie en Inkomen, dan ook geen groepen toegevoegd dan wel verwijderd. Ook was de leenbijstand altijd al onderdeel van de streefwaarden. Kortom, de definitie die door de jaren heen is gebruikt is daarmee ongewijzigd gebleven.

Conclusie betrouwbaarheid van de indicator

De indicator is wat betreft de cijfers over de realisatie redelijk betrouwbaar tot stand gekomen: het gerapporteerde aantal mensen met een uitkeringsschuld komt vrijwel overeen met de onderliggende bron van het aantal mensen met een uitkeringsschuld. Ook zijn de definitie en de wijze waarop het aantal mensen met een uitkeringsschuld gemeten wordt door de jaren heen consistent gebleven. Wel blijkt dat de indicator niet alleen onrechtmatig verstrekte uitkeringen te meten, maar ook vorderingen als gevolg van het verstrekken van bijstandsleningen. Een andere kanttekening die gemaakt moeten worden is dat er geen peilwaarde is opgenomen en de streefwaarden niet in de begroting of omliggende beleidsstukken zijn onderbouwd. In het algemeen is er bij de betrokken ambtenaren weinig bekend over de wijze waarop de streefwaarden tot stand zijn gekomen en hoe deze precies zijn onderbouwd.

Relevantie van de indicator

In dit hoofdstuk beantwoorden wij de derde deelvraag van dit onderzoek: is de indicator over uitkeringsschuld relevant? Voor de beantwoording van deze deelvraag onderzoeken we eerst met betrokken ambtenaren en een externe expert op het gebied van schuldhulpverlening en armoedebestrijding wat de relevantie is van de indicator. Daarna bekijken we de relevantie van de indicator in relatie tot de doelenboom. We bekijken of de indicator voldoende samenhangt met het doel dat wordt nagestreefd en de activiteiten die worden uitgevoerd. Tot slot volgt onze conclusie over de relevantie van de indicator.

Indicator biedt relevant inzicht

Idealiter vat de definitie van de indicator de essentie van de activiteit. Om te beoordelen of dit het geval is bij de indicator voor de activiteit voor het voorkomen van uitkeringsschuld, hebben we allereerst gesproken met de betrokken ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor deze activiteit. Daarnaast hebben we een beeld gevormd van de rol van uitkeringsschulden in de bredere context van schuldenproblematiek en armoedebestrijding door in gesprek te gaan met een externe expert op dit gebied.

Perspectief betrokken ambtenaren

De indicator over uitkeringsschuld is volgens de betrokken ambtenaren echter niet goed te interpreteren.  Er is volgens de betrokken ambtenaren geen expliciet beleidskader dat ingaat op de vraag hoe moet worden omgegaan met uitkeringsschulden. Het aantal mensen met een uitkeringsschuld hangt daarbij af van meerdere factoren, zoals: het zorgvuldig verstrekken van uitkeringen, het opsporen van onrechtmatige uitkeringsvertrekkingen, de nalevingsbereidheid van de klant, en het kwijtscheldingsbeleid van de gemeente. Daar komt bij dat ook de verstrekte leenbijstand wordt meegeteld. Hierbij is volgens de betrokken ambtenaren het beleid van de gemeente om in minder gevallen leenbijstand te verstrekken en vaker als gift bijzondere bijstand te verstrekken ('om niet'), wat een dalend effect heeft op het aantal mensen dat een uitkeringsschuld heeft.  Al deze verschillende factoren kunnen elk effect hebben op de indicator over uitkeringsschuld en dat effect zal niet altijd hetzelfde zijn. Zonder dat bekend is door welke factoren een stijging (of daling) van het aantal mensen met een uitkeringsschuld wordt veroorzaakt, is de indicator volgens de betrokken ambtenaren niet goed te interpreteren.

De keuze van de indicator had volgens de betrokken ambtenaren te maken met het doel waarnaar de gemeente destijds streefde: het tegengaan van schulden.  De gedachte was dat de overheid niet de dominante oorzaak mag zijn van schuldenproblematiek. Zowel te veel verstrekte uitkeringen als het verstrekken van leenbijstand zijn in die zin dan ongunstig. Immers, ook bij leenbijstand ontstaat een schuld. De keuze van de indicator over uitkeringsschuld past daarbij in de eerdere koers van de gemeente (het verlagen van schulden). De betrokken ambtenaren benadrukken dat de uiteindelijke keuze voor de indicator en de daarbij behorende streefwaarden met het besluit van de raad zijn gemaakt. De directie van Werk, Participatie en Inkomen (met de input vanuit beleidsafdeling, business control en van de verantwoordelijk afdelingsmanager) leggen de indicatoren voor aan de verantwoordelijke wethouder, die het vervolgens wel of niet goedkeurt alvorens ze richting college en raad gaan. 

Perspectief expert schuldverlening en armoedebestrijding

Voor dit onderzoek hebben we gesproken met de lector Armoede Interventies bij het Amsterdams Kenniscentrum voor Maatschappelijke Innovatie (AKMI) van de Hogeschool van Amsterdam.

Het eerste wat de expert opvalt bij het zien van de indicator over uitkeringsschuld, is dat niet precies duidelijk is wat onder uitkeringsschuld wordt verstaan. Zonder eenduidige definitie is het niet duidelijk wat meegeteld wordt en om welke groepen mensen het gaat. Of de telling (en de indicator) vervolgens relevant is, hangt af van de vraag wat de gemeente wil zeggen. Wil zij de effectiviteit meten van het invorderingsbeleid of juist inzicht geven in de vordering op de balans? Afgaande van de omschrijving van de activiteit lijkt preventie te duiden op het voorkomen van misbruik. Ook hier moet volgens hem de gemeente aangeven wat zij daaronder verstaat: gaat dit daadwerkelijk om de bewuste fraudegevallen of om een andere groep?

Dat de indicator ook mensen meetelt die leenbijstand hebben ontvangen, is volgens de expert in ieder geval niet logisch. Het gaat om een heel andere activiteit en er ontstaat dan het risico dat aan de indicator verkeerde conclusies worden verbonden. Zo zou een lagere uitkeringsschuld het gevolg kunnen zijn van het minder verstrekken van leenbijstand.

Daarnaast kunnen de keuzes die de gemeente maakt als het gaat om het streven naar zo min mogelijk fraude en naar uitkeringsschulden met een zo kort mogelijke duur positief dan wel negatief uitpakken op de omvang van de uitkeringsschuld. Dit is bijvoorbeeld afhankelijk van de mate waarin de gemeente inzet op opsporing van onterecht verstrekte uitkeringen en deze vervolgens aanpakt. Ook is kwijtschelding van uitkeringsschulden een instrument om het doel van minder uitkeringsschulden te bereiken. Dit maakt de indicator, zoals ook al door de betrokken ambtenaren is opgemerkt, moeilijk te interpreteren. De expert kan zich voorstellen dat het zinnig is om met een indicator te monitoren of de organisatie in staat is om administratieve fouten te voorkomen. Het gaat dan om de ontwikkeling van uitkeringsschuld die ontstaat als uitkeringen ten onrechte zijn verstrekt, maar er geen sprake is van fraude. De indicator moet dan hierop zijn toegesneden (en dat is de huidige indicator niet).

Een meer relevante indicator zou volgens de expert zijn om te bekijken hoelang het duurt totdat de gemeente overgaat tot de eerste uitkeringsverstrekking. Belangrijk daarbij is volgens hem om te kijken naar het tijdsverloop tussen aanvraag en de betaling die plaatsvindt op basis van een (definitieve) toekenning.  Dit sluit volgens hem beter aan op de rol die de gemeente speelt bij belangrijke ‘life events’. Het zijn volgens de expert namelijk vaak dergelijke life events die leiden tot het ontstaan van schulden. Een belangrijk life event daarbij is volgens de expert het verliezen van betaald werk waarbij er sprake is van een overgang naar een uitkering van het UWV en, vervolgens, de overgang van het UWV naar de bijstand van de gemeente. Als deze overgangen niet soepel en snel verlopen moeten mensen hun eigen reserves aanspreken om de rekeningen te kunnen blijven betalen. En dat is vaak juist problematisch omdat deze groep mensen geen of weinig reserves heeft. Het gevolg hiervan is dat ze schulden opbouwen. Door te meten hoelang het duurt voordat een aangevraagde uitkering daadwerkelijk wordt uitbetaald, ontstaat inzicht in de mate waarin de gemeente erin slaagt om dit te voorkomen.

Samenhang met bovenliggend doel

Het voorkomen van uitkeringsschuld, zoals beschreven met de indicator het Aantal mensen met een uitkeringsschuld, moet volgens de doelenboom in de Begroting 2020 bijdragen aan het doel Er is in Amsterdam financieel bestaanszekerheid (inkomenszekerheid) voor Amsterdammers die zelf niet (volledig) in hun levensonderhoud kunnen voorzien (doel 7.1.1).

De voortgang van deze doelstelling wordt in de doelenboom zichtbaar gemaakt met vier doelindicatoren: 

  • Aantal personen met een bijstandsuitkering per 10.000 inwoners (BBV-verplicht) (doelindicator 7.1.1.1);
  • Percentage toekenningen van bijstand aan huishoudens die <12 maanden eerder een uitkering ontvingen (doelindicator 7.1.1.2);
  • Ontwikkeling van aantal bijstandsverstrekkingen in Amsterdam loopt in de pas met landelijk (procentpunt) (doelindicator 7.1.1.3);
  • Percentage kinderen in uitkeringsgezinnen (BBV-verplicht) (doelindicator 7.1.1.4).

Zoals hiervoor al geconstateerd, is het lastig om de indicator over uitkeringsschuld te interpreteren. Dit komt doordat er verschillende factoren van invloed kunnen zijn op het verloop van het aantal mensen met een uitkeringsschuld. Dit betekent echter ook dat de relatie met het bovenliggende doel niet eenduidig is. Het is maar de vraag of een daling van het aantal mensen met een uitkeringsschuld spoort met het doel om Amsterdammers die zelf niet in hun levensonderhoud kunnen voorzien financiële bestaanszekerheid en inkomenszekerheid te bieden. Een betrokken ambtenaar geeft ook aan dat de relatie tussen het aantal mensen met een uitkeringsschuld en dit bovenliggende doel voor hem niet evident is. 

Als we kijken naar doelindicatoren die zijn opgenomen bij dit bovenliggende doel, dan zijn deze vooral gericht op het volgen van ontwikkelingen in het verstrekken van bijstandsuitkeringen. Vanuit dit perspectief kunnen wij ons voorstellen dat de indicator over uitkeringsschuld in theorie inzicht kan geven in het rechtmatige verloop van dit proces. De gedachte daarbij is dat een lagere uitkeringsschuld staat voor minder onrechtmatige uitkeringen. De indicator voor uitkeringsschuld is echter niet alleen afhankelijk van het rechtmatige verloop van het proces van uitkeringsverstrekkingen, maar ook van het kwijtscheldingsbeleid van de gemeente. Daarnaast bevat de indicator leenbijstand. De indicator is hiermee niet precies toegesneden om onrechtmatige uitkeringen te monitoren en is moeilijk te interpreteren. Hierdoor is de relatie met de doelindicatoren in de praktijk niet goed te leggen.

Conclusie relevantie van de indicator

De indicator is lastig te interpreteren door de verschillende factoren die van invloed kunnen zijn op het verloop van het aantal mensen met een uitkeringsschuld. Bijvoorbeeld het zorgvuldig verstrekken van uitkeringen, het opsporen van onrechtmatige uitkeringsvertrekkingen, de nalevingsbereidheid van de klant, en het kwijtscheldingsbeleid van de gemeente. Daar komt bij dat ook de verstrekte leenbijstand in de indicator wordt meegeteld. Dit alles betekent dat een stijging of een daling van het aantal mensen met een uitkeringsschuld niet zonder (veel) aanvullende informatie kan worden geduid. Ook is hierdoor geen eenduidige relatie te leggen tussen de indicator over uitkeringsschuld en het bovenliggende doel: het bieden van financiële bestaanszekerheid en inkomenszekerheid aan mensen die niet in hun eigen levensonderhoud kunnen voorzien. Evenmin is een heldere relatie te leggen met de doelindicatoren waarmee de ontwikkelingen in het verstrekken van bijstand wordt gemeten. Om deze redenen is er sprake van een onvoldoende relevante indicator.

Begrijpelijkheid van de indicator

In dit hoofdstuk beantwoorden wij de vierde deelvraag van dit onderzoek: is de indicator over de uitkeringsschuld begrijpelijk? Voor de beantwoording van deze deelvraag onderzoeken we eerst of de indicator adequaat is toegelicht. Hierbij is gebruikgemaakt van de beschikbare informatie in de begroting en gekeken naar aanvullende informatie in diverse beleidskaders die ingaan op uitkeringsschuld. In tegenstelling tot onze eerdere deelonderzoeken naar de bruikbaarheid van indicatoren, is het burgerpanel dit keer niet gevraagd wat zij zouden willen weten over de indicator over uitkeringsschuld.  Het hoofdstuk wordt afgesloten met onze conclusie over de begrijpelijkheid van de indicator.

Toelichting van de indicator

In deze paragraaf gaan we na in hoeverre de indicator over uitkeringsschuld adequaat is toegelicht. Om tot een oordeel te komen, is daarvoor gelet op:

  • of er uitleg wordt gegeven over het belang en/of de betekenis van de indicator;
  • of er streefwaarden zijn geduid;
  • of de ontwikkeling van de indicator is geduid; en
  • of duidelijk is hoeveel geld met deze activiteit is gemoeid.

In eerste instantie zijn het bijbehorende beleidsprogramma en programmaonderdeel in de begroting geraadpleegd om na te gaan in hoeverre deze punten worden geraakt. Voor punten waarover we geen informatie konden vinden, hebben we daarna in de rest van de begroting naar relevante informatie gezocht. Als ook daarna nog punten open bleven staan hebben we, tot slot, gekeken of de benodigde informatie te vinden was in documentatie van de genoemde beleidskaders voor het beleidsprogramma Werk, Inkomen en Participatie.

Informatie in het beleidsprogramma in de begroting

In het beleidsprogramma Inkomensregelingen geeft de gemeente aan in te zetten op het rechtmatig verstrekken van gemeentelijke uitkeringen.  De gemeente wil voorkomen dat mensen door een onterechte of te hoge uitkeringsverstrekking met een schuld aan de gemeente worden geconfronteerd.  Bij het verstrekken van uitkeringen wil de gemeente uitgaan van vertrouwen in plaats van wantrouwen en controledwang.  Wel gaat de gemeente bij de aanvraag meer gegevens na om het recht op een uitkering te verifiëren. 

De gemeente ziet een risico in de ingewikkelde wet- en regelgeving, omdat dit de kans op onrechtmatigheden vergroot. Hiertoe wordt ingezet op professionalisering van medewerkers en het bijwerken van beleidsvoorschriften van uitvoerders.  Ook beoogt de gemeente in te zetten op een sociaal incassobeleid bij vorderingen die niet het gevolg zijn van verwijtbaar handelen. De gemeente wil dit doen in samenspraak op de persoon toegesneden afbetalingsafspraken. 

In de tekst wordt niet expliciet aangegeven wat de betekenis is van de indicator uitkeringsschuld. Toch kan deels uit de tekst van de begroting opgemaakt worden dat het gaat om onterecht of te hoge uitkeringsverstrekkingen, waardoor iemand geconfronteerd wordt met een schuld. Hieruit is echter niet op te maken dat de indicator ook leenbijstand betreft. Ook worden de streefwaarden en de ontwikkeling van de indicator niet geduid.

In de begroting worden de apparaatslasten ten behoeve van het verstrekken en beheren van bijstandsuitkeringen, ondersteuning van ondernemers en bijzondere doelgroepen en de inzet van handhaving voor Werk en Inkomen benoemd.   Welke kosten toe te schrijven zijn aan activiteiten die direct samenhangen met uitkeringsschulden, is niet gespecificeerd in de begroting. Hierbij moet wel de kanttekening worden gemaakt dat de kosten van deze activiteit moeilijk te definiëren zijn. Daarvoor moet namelijk eerst duidelijk zijn wat de activiteit nu precies behelst: gaat het om het verstrekken van uitkeringen, controle, het opsporen fraude en/of het incassobeleid van de gemeente?

De begroting bevat ook geen informatie over de omvang van de uitkeringsschuld. In de begroting worden wél de begrote baten uit de terugvorderingen van te veel ontvangen uitkeringen op (voormalige) bijstandsgerechtigden apart vermeld en betreft voor 2019
€ 20,3 miljoen.  In 2020 verwacht de gemeente € 21 miljoen te ontvangen aan te veel verstrekte uitkeringen.  Uit de gesprekken met de betrokken beleidsmedewerkers van de indicator betreft het hier de toename van de vorderingen en niet het daadwerkelijk geïnde deel van de te veel verstrekte uitkeringen of terugbetaalde bijstandsleningen.

Uit de rapportage van RPS kan wel de omvang van de uitkeringsschuld worden bepaald. Deze had in 2018 een omvang van circa € 90 miljoen (begin 2017 was dit € 99 miljoen) die openstond bij 15.231 mensen (in januari 2017 waren dit er 16.472). De ontwikkeling van de totale omvang van de uitkeringsschuld en het aantal mensen met een uitkeringsschuld is in de onderstaande figuren weergeven.

Figuur 7.1 – Omvang uitkeringsschuld periode januari 2017 – oktober 2019

Bron: data RPS, bewerking Rekenkamer Metropool Amsterdam.

Figuur 7.2 – Aantal mensen met een uitkeringsschuld periode januari 2017 – september 2019

Bron: data RPS, bewerking Rekenkamer Metropool Amsterdam.

Aanvullende informatie in de rest van de begroting

In de rest van de begroting is verder weinig aanvullende informatie te vinden over de indicator over uitkeringsschuld. Wél geeft het college aan in het programmaonderdeel Armoede en schuldhulp prioriteit te geven aan het voorkomen, signaleren en helpen oplossen van schulden.  Op het gebied van uitkeringsschuld geeft het college aan haar eigen rol als schuldeiser tegen het licht te houden en zal toetreden tot de schuldeisercoalitie .  Maar ook hier valt verder geen informatie te vinden over het belang en de betekenis van de indicator en worden de streefwaarden en ontwikkeling van de indicator niet geduid.

Aanvullende informatie in documentatie beleidskaders

In de stukken zoals genoemd in de relevante programmaonderdelen van de begroting staat geen aanvullende informatie die betrekking heeft op de indicator. Ook bieden deze documenten geen aanknopingspunten voor het duiden van streefwaarden en/of realisatie. Wel wordt in de begroting verwezen naar de relevante wet- en regelgevingen voor het verstrekken van uitkeringen (de Participatiewet, de gemeentelijke beleidsregels Participatiewet, en het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004). Hiervan is het terugvorderen van te veel verstrekte uitkeringen een onderdeel.

Van de ambtelijke organisatie hebben wij een informatieblad ontvangen waarin op hoofdlijnen inzicht wordt gegeven in de werkzaamheden van de teams Terugvordering en Verhaal om uitstaande uitkeringsschulden te innen. Daarin wordt vermeld dat door ten onrechte ontvangen uitkeringen terug te vorderen, de gemeente ervoor wil zorgen dat: 

  • de publieke middelen terechtkomen waar het echt nodig is;
  • de gemeente rechtvaardig is en voorkomt dat het (uitkerings)stelsel wordt ondermijnd;
  • de wettelijke taak wordt uitgevoerd.
  • Verder wordt in dit document uitgelegd dat voor het terug- en invorderen van te veel verstrekte uitkeringen onderscheid wordt gemaakt naar de oorzaken van de schulden. Volgens de gemeente kan er bewust fraude in het spel zijn dan wel onbewust iets zijn misgegaan (bijvoorbeeld door complexe regels).  Het invorderen van te veel ontvangen uitkeringen vindt daarom proportioneel plaats op basis van de individuele situatie van de uitkeringsontvanger.  Onderdeel van het informatieblad zijn ook enkele beschrijvende cijfers over uitkeringsschuld. Hieruit valt op te maken dat er sprake is van ongeveer € 90 miljoen aan uitkeringsschulden. Dit aantal is vervolgens uitgesplitst naar bewuste fraude, onbewust te veel ontvangen uitkering en overig. Bij deze laatste categorie staat dat het ook kan gaan om ‘leningen’. 

Conclusie begrijpelijkheid van de indicator

In de begroting en het genoemde onderliggende beleidskader wordt de indicator voor het voorkomen van uitkeringsschuld onvoldoende toegelicht en daarmee is de indicator onvoldoende begrijpelijk. Zo wordt de ontwikkeling van de indicator niet besproken en worden de streefwaarden niet toegelicht. Ook is er geen informatie aanwezig over de precieze definitie van de indicator en wordt niet vermeld dat de indicator ook leenbijstand omvat. Daarnaast is het op basis van de begroting niet mogelijk om te bepalen hoeveel kosten er met uitkeringsschuld zijn gemoeid. Daarbij past wel de kanttekening dat de precieze kosten die samenhangen met uitkeringsschuld moeilijk zijn te bepalen, omdat er veel verschillende processen en activiteiten mee gemoeid zijn. Echter, ook over de omvang van de uitkeringsschuld is weinig informatie opgenomen in de begroting of het beleidskader. In een separaat informatieblad (dat geen onderdeel uitmaakt van het genoemde beleidskader in de begroting) is wel globale informatie beschikbaar over de omvang en samenstelling van de uitstaande uitkeringsschuld. Wél bevat de begroting meer algemene beschrijvingen van het gemeentelijk beleid ten aanzien van het verstrekken van uitkeringen en dat de gemeente ernaar streeft te voorkomen dat Amsterdammers te maken krijgen met een schuld als gevolg van te veel ontvangen uitkeringen.

Bijlagen

Doelenboom - indicator uitkeringsschuld

In de doelenboom (versie Begroting 2020, 19 september 2019) zijn de volgende doel- en activiteitsindicatoren opgenomen voor het doel Er is in Amsterdam financiële bestaanszekerheid (inkomenszekerheid) voor Amsterdammers die zelf niet (volledig) in hun levensonderhoud kunnen voorzien (7.1.1) en de activiteit Ter preventie controleren we waar hoog risico is en we corrigeren actief waar uitkeringen onrechtmatig worden verstrekt, om verdere schulden te voorkomen (7.1.1.2).  Hierna volgen de indicatoren zoals geformuleerd (en in sommige gevallen voorzien van noten) in de doelenboom.

Doel 7.1.1: Er is in Amsterdam financiële bestaanszekerheid (inkomenszekerheid) voor Amsterdammers die zelf niet (volledig) in hun levensonderhoud kunnen voorzien
Indicator doel 7.1.1.1Aantal personen met een bijstandsuitkering per 10.000 inwoners (BBV-verplicht)
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2018Begroting 2019Begroting 2020Prognose 2021-2023
794 (2016)775n.v.t.n.v.t.geen streefwaarde*

* Omdat het een BBV-verplichte meetwaarde is waarbij een streefwaarde niet opportuun is.

Indicator doel 7.1.1.2Percentage toekenningen van bijstand aan huishoudens die <12 maanden eerder een uitkering ontvingen
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2018Begroting 2019Begroting 2020Prognose 2021-2023
n.v.t.19%n.v.t.18%18%
Indicator doel 7.1.1.3Ontwikkeling van aantal bijstandsverstrekkingen in Amsterdam loopt in de pas met landelijk (procentpunt)
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2018Begroting 2019Begroting 2020Prognose 2021-2023
n.v.t.+2,8%n.v.t.+1%2021: +0,5%
2022: 0%
2023: 0%
Indicator doel 7.1.1.4Percentage kinderen in uitkeringsgezinnen (BBV-verplicht)
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2018Begroting 2019Begroting 2020Prognose 2021-2023
22,51% (2012)13,86%
(2015)
n.v.t.n.v.t.geen streefwaarde*

* Omdat het een BBV-verplichte meetwaarde is waarbij een streefwaarde niet opportuun is.

Activiteit 7.1.1.2: Ter preventie controleren we waar hoog risico is en we corrigeren actief waar uitkeringen onrechtmatig worden verstrekt, om verdere schulden te voorkomen
Indicator activiteit 7.1.1.2.1Percentage onterechte uitkeringen dat is voorkomen of beëindigd ten opzichte van het klantenbestand
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2018Begroting 2019Begroting 2020Prognose 2021-2023
4,7%
(2013)
2,48%2,6%2,7%2021: 2,8%
2022: 2,9%
2023: 3,0%
Indicator activiteit 7.1.1.2.2Aantal mensen met een uitkeringsschuld
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2018Begroting 2019Begroting 2020Prognose 2021-2023
-15.23016.50014.5002021: 14.000
2022: 13.500
2023: 13.000

Geraadpleegde documenten

Gemeente Amsterdam

  • Beleidsregels Participatiewet, IOAW en IOAZ, geldend vanaf 21 januari 2015.
  • Bijlage bij brief Reactie adviezen commissie Duisenberg in relatie tot doelenboom, 18 december 2018.
  • Coalitieakkoord, Een nieuwe lente en een nieuw geluid, mei 2018.
  • Doelenboom, versie 14 december 2018 na commissiebehandelingenversie en versie Voorjaarsnota 2019, 21 mei 2019.
  • Gemeentelijke Begroting 2018, 2019 en 2020.
  • Gemeentelijke Jaarverslag 2016.
  • Gemeentelijke Voorjaarsnota 2019.
  • Motie van de raadsleden De Goede c.s. inzake de begroting voor 2011 (de leesbaarheid, begrijpelijkheid en controleerbaarheid van de begroting), nr. 457, 2010.
  • Motie van de raadsleden de heer Flos, de heer De Wolf en mevrouw Van Doorninck inzake de begroting voor 2011 (doelstellingen en indicatoren programakkoord), nr.713, 2010.
  • Motie van het raadslid Bruines inzake de begroting voor 2006 (opzet van de begroting), nr. 651, 2005.
  • Motie van het raadslid Van Lammeren inzake de overheveling van de coalitieakkoord- middelen en de doelenboom (inzichtelijk maken van uw ambities), nr. 1444, 2018.
  • Rapportage uit RPS – vorderingen en debiteuren, 7 oktober 2019.
  • Rechtmatig en Rechtvaardig: Terugvordering en Verhaal bij Handhaving Werk en Inkomen, 23 januari 2019.

Wet- en regelgeving

  • Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, geldend van 9 december 2017 t/m heden.
  • Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004, geldend van 1 januari 2019 t/m heden.
  • Participatiewet, geldend van 1 januari 2019 t/m heden.
  • Toelichting bij de Regeling tot vaststelling van de beleidsindicatoren die door gemeenten in de programma’s en programmaverantwoording worden opgenomen, 24 maart 2016.
  • Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen, geldend van 1 juli 2019 t/m heden.
  • Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers, geldend van 1 juli 2019 t/m heden.

Websites

  • Gemeente Amsterdam: Veelgevraagd – Bijstandsuitkering - regels, controle en boetes: https://www.amsterdam.nl/veelgevraagd/?productid=%7B42A997C5-4FCA-4BC2-BF8A-95DFF6BE7121%7D, geraadpleegd op 28 oktober 2019.
  • Gemeente Amsterdam: Veelgevraagd – Bijzondere bijstand aanvragen: https://www.amsterdam.nl/veelgevraagd/?productid=%7BD5688F79-EA83-4AEB-B8C2-E9378E2D4F12%7D, 22 oktober 2019.
  • Rijksoverheid: Onderwerpen – Uitkering oudere werklozen (IOAW, IOW, IOAZ): https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/uitkering-oudere-werklozen-ioaw-iow-ioaz, geraadpleegd op 28 oktober 2019.
  • Schuldeiserscoalitie: Over ons: https://www.schuldeiserscoalitie.nl/over-ons/, geraadpleegd op 22 oktober 2019.

Geraadpleegde personen

Voor dit onderzoek hebben wij gesproken met de volgende functionarissen:

Gemeente Amsterdam – Directie Werk, Participatie en Inkomen
Harry Bodaar, Adviseur werk en inkomen
Arnold Jousma, Business controller

Hogeschool van Amsterdam - Amsterdams Kenniscentrum voor Maatschappelijke Innovatie
Roeland van Geuns, Lector Armoede Interventies