Bruikbaarheid van indicatoren
Verwijderen van drijf- en grofvuil

Deelonderzoek 2

Inleiding

Dit document bevat de bevindingen van het tweede deelonderzoek van de Rekenkamer Amsterdam naar de bruikbaarheid van indicatoren. In dit tweede deelonderzoek is de indicator Minimaal aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil (indicator nr. 2.2.1.1.1) onderzocht.

Hierna beschrijven we eerst de aanleiding voor het onderzoek naar de bruikbaarheid van indicatoren. Daarna volgen de onderzoeksvragen en het normenkader dat we voor dit onderzoek gebruiken. Tot slot wordt ingegaan op de aanpak van dit onderzoek, in het bijzonder het opsplitsen van dit onderzoek in een vijftal deelonderzoeken.

Aanleiding onderzoek

Met de invoering van de dualisering van het gemeentebestuur in 2002 ontstond de verplichting voor Nederlandse gemeenten om met indicatoren systematisch inzicht te geven in de uitvoering van het gemeentelijk beleid. Dit moet bijdragen aan het uitvoeren van de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad zoals die volgt uit de dualisering. Meer precies werd met de inwerkingtreding van het Besluit begroten en verantwoorden (BBV) in 2003 gevraagd om informatie per programma over de doelen die worden nagestreefd. Concreet gaat het om de drie zogenoemde ‘w’ vragen: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten?  Meer recent, in 2016, is ook voorgeschreven dat voor het beantwoorden van deze vragen gemeenten ten minste gebruikmaken van een verzameling verplichte indicatoren. Het idee daarbij was dat het gebruik van deze indicatoren niet alleen bijdraagt aan het inzicht van de gemeenteraad, maar ook gemeenten beter onderling vergelijkbaar maakt. Deze verplichte indicatoren mogen desgewenst door gemeenten worden aangevuld met andere, door hen zelf geformuleerde, indicatoren. 

In de jaarstukken van de gemeente Amsterdam wordt inzicht gegeven in wat het college wil bereiken, welke activiteiten daarvoor worden (of zijn) ontplooid en wat de bereikte of verwachte voortgang is: de resultaten. Hiermee geeft de gemeente invulling aan de verplichting om met indicatoren systematisch inzicht te geven in de uitvoering van het gemeentelijk beleid. Hiervoor wordt al enige tijd gebruikgemaakt van een zogenoemde doelenboom. In de doelenboom wordt het geheel van doelen, activiteiten en indicatoren voor behaalde resultaten per programmaonderdeel weergegeven. Dit moet een gekwantificeerd inzicht verschaffen in de voortgang bij de uitvoering van het gemeentelijk beleid.

De wijze waarop de gemeente uitvoering geeft aan de verplichting om met indicatoren systematisch inzicht te geven in de uitvoering van het gemeentelijk beleid is al eerder onderwerp van onderzoek geweest. Zo heeft de rekenkamer in een van haar eerste onderzoeken op verzoek van de gemeenteraad de kwaliteit van de in de begroting opgenomen doelen beoordeeld (Meetbaarheid gemeten, 2006). Afgezien van latere actualisaties van dit eerste onderzoek (bijvoorbeeld het vervolgonderzoek Meetbaarheid gemeten uit 2007 en het onderzoek Meetbaarheid van het jaarverslag 2007 uit 2008) is in het onderzoek Informatiewaarde van de begroting dit onderwerp in 2013 opnieuw diepgaand onderzocht. Ook dit onderzoek is later nog een keer uitgebreid (Verdieping informatiewaarde van de begroting, 2015). De rode draad uit de conclusies van deze onderzoeken is dat er een voorzichtig opgaande lijn zichtbaar is in het gebruik van indicatoren. Tegelijkertijd worden telkens de nodige tekortkomingen gesignaleerd. Zo werd gewezen op de noodzaak doelstellingen beter te formuleren, goed onderscheid te maken tussen effect en prestatie-indicatoren en duidelijk te maken wat de streefwaarden zijn. Verder werd gepleit voor het zorgen voor een goede aansluiting op de ambities van het college en tegelijkertijd ervoor te zorgen dat de reguliere activiteiten van de gemeente niet onderbelicht zijn.

Ook de gemeenteraad heeft zich op verschillende momenten uitgesproken of vragen gesteld over de kwaliteit van het gebruik van indicatoren in de begroting en de jaarrekening van de gemeente Amsterdam. Zoals hiervoor al gesteld, was een verzoek van de gemeenteraad uit 2006 de aanleiding voor het eerste onderzoek van de rekenkamer naar dit onderwerp.  In 2010 deed de gemeenteraad een oproep aan het college om een beter leesbare begroting te maken. Daarbij werd nadrukkelijk ook de wens uitgesproken om meetbare en valideerbare indicatoren te formuleren.  Deze wens werd kort daarop opnieuw herhaald. 

Meer recent is ook in aanbevelingen gedaan door de zogenoemde 'Duisenberg rapporteurs' aandacht gevraagd voor de kwaliteit van indicatoren.  Zo werd er bij de rapportage over het Jaarverslag 2016 en de Begroting 2018 onder meer aanbevolen dat de rapportage over doelen, activiteiten en indicatoren transparanter, logischer en daarmee ook begrijpelijker kan. De formuleringen van doelen, activiteiten en bijbehorende indicatoren moesten scherper en beter op elkaar aansluiten. Streefwaarden moesten beter worden gemotiveerd en toegelicht, en duidelijk moest zijn welke definitie is gebruikt. Tot slot was een terugkerende wens dat de doelen en activiteiten duidelijk gekoppeld zijn aan de inzet van financiële middelen. 

Met het aantreden van het nieuwe college in 2018 is ook de doelenboom vernieuwd.  Dit roept de vraag op of de nieuwe doelenboom een helder, relevant en bruikbaar inzicht oplevert. Daarvoor kijken we in dit onderzoek verder dan de geformuleerde indicatoren in de doelenboom. Het gaat ons in dit onderzoek nadrukkelijk ook om de mate waarin de indicatoren een relevant beeld geven van de (uitvoerings)praktijk. Verder onderzoeken we niet alleen of de doelenboom een bruikbaar inzicht oplevert voor raadsleden en professionals, maar ook in hoeverre deze informatie bruikbaar is voor geïnteresseerde burgers.

Onderzoeksvraag en normenkader

In dit onderzoek richten wij ons op de bruikbaarheid van indicatoren zoals die zijn opgenomen in de doelenboom van de gemeente Amsterdam. Daarvoor onderzoeken wij een aantal individuele indicatoren. Onder een individuele indicator verstaan we de beschreven definitie van de indicator en de daarbij gepresenteerde kwantitatieve informatie over peilwaarde, realisatie en streefwaarden. Een indicator bevat daarmee meer dan alleen kwantitatieve informatie over de gerealiseerde activiteiten en doelen. Met een duidelijke definitie en informatie over peilwaarde en streefwaarden wordt essentiële informatie gegeven om de informatie over de realisatie te kunnen duiden. Dit betekent dat wij bij het beoordelen van de bruikbaarheid van een indicator niet alleen zullen kijken naar de kwaliteit van informatie over de realisatie, maar dat wij ook kijken naar de kwaliteit van deze andere belangrijke elementen.

De doelenboom bevat zowel indicatoren voor activiteiten als voor doelen. Beide soorten indicatoren kunnen onderwerp van onderzoek zijn. We onderzoeken daarbij, voor zover relevant, de relatie tussen de activiteit die met de geselecteerde indicator wordt beschreven en de bovenliggende doelstelling.

De onderzoeksvraag voor dit onderzoek luidt als volgt:

Bieden de indicatoren uit de doelenboom een bruikbaar inzicht in de activiteiten en doelen van de gemeente Amsterdam?

Voor de beantwoording van deze onderzoeksvraag hanteren we het volgende deelvragen- en normenkader.

DeelvraagNormen
Is de indicator goed geformuleerd?De definitie van de indicator is duidelijk en specifiek
De indicator is ingevuld met kwantitatieve informatie over realisatie, peilwaarde en streefwaarden
Is de indicator betrouwbaar?De bron van de kwantitatieve informatie is betrouwbaar
De kwantitatieve informatie is juist en volledig ontleend aan de bron
De keuze voor de peilwaarde is onderbouwd
De invulling van de indicator is consistent
Is de indicator relevant?De indicator geeft relevant inzicht in de uitgevoerde activiteit of het nagestreefde doel
De activiteit (of het doel) die met de indicator is beschreven past logischerwijs bij het bovenliggende beleidsdoel
Is de indicator begrijpelijk?De indicator is adequaat toegelicht in de omliggende tekst
De indicator en de omliggende tekst beantwoorden veelgestelde vragen van geïnteresseerde burgers

Aanpak onderzoek

Het onderzoek zal worden uitgevoerd met een serie deelonderzoeken naar vijf afzonderlijke indicatoren. Voor elke indicator voeren we het deelonderzoek grotendeels op dezelfde wijze uit. Elk deelonderzoek mondt uit in een kleine en publieksvriendelijke publicatie en een beknopt onderzoeksrapport. De deelonderzoeken worden ter kennisname aan de gemeenteraad aangeboden. Voor de deelonderzoeken worden geen bestuurlijke rapporten opgesteld en we zullen het college niet vragen om een reactie. Dit doen we pas bij de afsluitende rapportage waarin we de bevindingen uit de afzonderlijke onderzoeksrapporten samennemen en beschouwen, en enkele afsluitende onderzoekswerkzaamheden zullen verrichten.

Uit de doelenboom hebben we een selectie van indicatoren gemaakt. Daarbij streefden we een spreiding over de verschillende gemeentelijke beleidsdomeinen na. Uiteindelijk zijn we tot de volgende selectie gekomen:

  • Percentage statushouders dat maatschappelijke begeleiding volgt en dat de participatieverklaring ondertekent in het kader van inburgering (indicator nr. 7.2.1.1.3, hierna: hulp aan statushouders)
  • Minimaal aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil (indicator nr. 2.2.1.1.1, hierna: verwijderen van drijfvuil)
  • Percentage plusnet voetganger dat voldoet aan de minimale doorloopruimte van 1,80 m (indicator nr. 2.1.1.1, hierna: plusnet voetganger)
  • Aantal nieuwe internationale bedrijven per jaar in de metropoolregio (indicator nr. 3.1.2.2.1, hierna: vestiging van internationale bedrijven)
  • Aantal burgers met een uitkeringsschuld (indicator nr. 7.1.1.2.2, hierna: uitkeringsschuld)
  • In dit tweede deelonderzoek richten wij ons uitsluitend op de indicator over het minimaal aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil. Voor dit onderzoek hebben wij gesproken met betrokken medewerkers en beleidsdocumentatie geanalyseerd. Ook hebben wij gekeken bij het opruimen van drijf- en grofvuil. De werkzaamheden voor dit deelonderzoek zijn uitgevoerd in de periode juni tot en met augustus 2019.

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen

In dit document beschrijven we de bevindingen die we hebben gedaan in dit deelonderzoek naar de indicator voor het verwijderen van drijf- en grofvuil. Eerst presenteren wij onze bevindingen ten aanzien van de eerste deelvraag: is de indicator goed geformuleerd? Daarna gaan we in op onze bevindingen bij het beoordelen van de betrouwbaarheid van de indicator en de relevantie van de indicator. We sluiten af met onze bevindingen bij de vierde deelvraag: is de indicator begrijpelijk?

Formulering van de indicator

In dit hoofdstuk beantwoorden we de eerste deelvraag van dit onderzoek: is de indicator voor het verwijderen van drijf- en grofvuil goed geformuleerd? Voor de beantwoording van deze deelvraag beschrijven we eerst kort de indicator zoals deze is opgenomen in de doelenboom en toegelicht in de begroting van de gemeente Amsterdam. Daarna beoordelen we of de geformuleerde indicator voldoende duidelijk en specifiek is. Vervolgens toetsen we of de indicator voldoende is ingevuld met kwantitatieve informatie. Tot slot volgt onze conclusie over de formulering van de indicator.

Indicator: verwijderen van drijf- en grofvuil

De gemeente wil dat het openbare water begaanbaar, aantrekkelijk, schoon en veilig is voor alle gebruikers. Om dit te realiseren geeft de gemeente aan Waternet de opdracht voor het baggeren en het verwijderen van het drijf- en grofvuil uit het openbaar water. Met de Waternetinzet van speciale boten worden er jaarlijks honderden tonnen aan afval uit het water verwijderd.

Waternet

Waternet is een stichting (zonder winstbejag) die als doel heeft om in het algemeen belang (publieke) taken uit te voeren die haar worden opgedragen door haar oprichters: het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht (AGV) en de gemeente Amsterdam.  De belangrijkste taken van Waternet zijn de volgende. Allereerst de waterschapstaken voor AGV. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de zorg voor het watersysteem (het kwaliteit- en kwantiteitsbeheer van het oppervlakte water), de zuivering van afvalwater, en het vaarwegbeheer binnen het beheersgebied van AGV.  Daarnaast voert Waternet voor de gemeente Amsterdam een aantal gemeentelijke taken uit, waaronder het beheer en het onderhoud van de riolering en de zorg voor de (drink)watervoorziening.  Onder deze taken vallen ook het drijf- en grofvuilvissen, het lichten van wrakken, het baggeren, en het ijsvrij houden van doorgaande vaarroutes.  Het drijf- en grofvuilvissen wordt gedaan met meerdere drijfvuil- en kraanboten (voor het verwijderen van grofvuil) van Waternet. Deze varen op elke doordeweekse dag in verschillende Amsterdamse wijken.  Daarnaast zijn er nog de ‘polderslootwerkers’, die drijfvuil weghalen op plaatsen waar de drijfvuilboten niet regelmatig komen of niet kunnen komen. 

Voor deze activiteit heeft de gemeente de volgende indicator geformuleerd: het Minimaal aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil. De indicator is vervolgens als volgt ingevuld:

Tabel 4.1 – Geformuleerde indicator over verwijderen van drijf- en grofvuil
ActiviteitMinimaal aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2017Begroting 2018Begroting 2019Prognose 2020-2022
842 (2014)5926006002020-2022: 600

Bron: Gemeente Amsterdam, Doelenboom 2019, versie Voorjaarsnota 2019, 21 mei 2019, p. 20.

Een duidelijke en specifieke indicator

De formulering van de indicator is duidelijk en specifiek. Uit de indicator blijkt duidelijk wat er gemeten wordt: het totaal aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil. De gemeente streeft daarnaast ieder jaar naar een minimum aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil.

De bijbehorende activiteit die met de indicator wordt beschreven (activiteit 2.2.1.1: Het baggeren, verwijderen van drijfvuil en grofvuil uit openbaar water) omvat, naast het verwijderen van drijf- en grofvuil, ook het baggeren van het openbaar water. De beschrijving van de activiteit sluit hierdoor aan op de uitsplitsing van de lasten in de begroting 2019 die betrekking hebben op het totaal van zowel het baggeren als het drijf- en grofvuil verwijderen.  Tegelijkertijd leidt deze, ruimere, beschrijving van de activiteit ertoe dat de gehanteerde indicator hier niet meer goed op aansluit, immers deze meet uitsluitend het verwijderen van drijf- en grofvuil. Deze afwijkende formulering van de beschreven activiteit en de indicator zelf maakt de indicator minder duidelijk en roept verwarring op.

Aanwezigheid kwantitatieve informatie

Alle onderdelen van de indicator (de peilwaarde, de realisatie en de streefwaarden) zijn ingevuld. Uit de indicator is op te maken dat in 2017 voor 592 ton aan drijf- en grofvuil uit de openbare wateren is verwijderd. Vanaf 2018 tot en met 2022 streeft de gemeente om minimaal 600 ton drijf- en grofvuil per jaar te verwijderen. Als peiljaar is het jaar 2014 opgenomen in de indicator. In dat jaar werd er 842 ton drijf- en grofvuil verwijderd uit het water.

Conclusie formulering van de indicator

De indicator is voldoende duidelijk en specifiek geformuleerd. Ook zijn alle onderdelen van de indicator ingevuld. De activiteit die met de indicator wordt beschreven sluit echter niet volledig aan met hetgeen wat met de indicator gemeten wordt. In de formulering van de activiteit is het baggeren van het openbare wateren wel opgenomen, terwijl deze in de indicator ontbreekt. Deze afwijkende formulering van de beschreven activiteit en de indicator zelf maakt de indicator minder duidelijk en roept verwarring op.

Betrouwbaarheid van de indicator

In dit hoofdstuk beantwoorden wij de tweede deelvraag van dit onderzoek: is de indicator voor het verwijderen van drijf- en grofvuil betrouwbaar? Voor de beantwoording van deze deelvraag onderzoeken we eerst of de bron waaraan de cijfers over de realisatie zijn ontleend voldoende betrouwbaar is. Daarna beoordelen we of de cijfers waarmee de indicator is ingevuld juist en volledig zijn ontleend aan de onderliggende bron. Vervolgens gaan we na of de keuze voor de peilwaarde en streefwaarden voldoende is onderbouwd. Aansluitend toetsen we of de indicator voldoende consistent is ingevuld. Tot slot volgt onze conclusie over de betrouwbaarheid van de indicator.

Betrouwbaarheid van de bron

De verwerking van het vuil dat uit de grachten wordt gevist gebeurt grotendeels bij één en dezelfde verwerker.   Bij de verwerker wordt het gewicht van het aangeleverde drijf- en grofvuil bepaald en vastgelegd in een rapport.   Op basis hiervan brengt de verwerker kosten bij Waternet in rekening, dit eventueel gecrediteerd met het deel van het vuil dat geld oplevert, bijvoorbeeld oud-ijzer. Waternet bepaalt vervolgens aan de hand van het gewicht van het vuil dat op de facturen vermeld wordt het totaal aantal ton jaarlijks verwijderd drijf- en grofvuil. In dit getal zit naast het aantal ton drijfafval en oud-ijzer, ook het gewicht van verwijderde wrakken.  De boten die verwijderd worden omdat er niet betaald is voor de ligplaats tellen echter weer niet mee in het totaal aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil. 

Niet al het openbare water in en rondom Amsterdam wordt door Waternet beheerd (en dus ook niet door Waternet schoon gemaakt). Waternet onderhoudt de primaire watergangen (de hoofdverbindingen in het watersysteem) in Amsterdam en andere gebieden waar de verantwoordelijkheid van het nautisch beheer bij de gemeente ligt.  Het secundaire water daarentegen wordt onderhouden door de gemeente Amsterdam zelf  of de desbetreffende eigenaar.  Daarnaast ligt voor bepaalde watergangen en gebieden de verantwoordelijkheid bij andere overheden, zoals de provincie Noord-Holland (bijvoorbeeld het Noordhollandsch kanaal) of Rijkswaterstaat (waaronder delen van Waterland).  Dit betekent dat de onderliggende data, waaraan de cijfers in de indicator zijn ontleend (i.c. het vermelde gewicht van het vuil op de facturen van de verwerkers), uitsluitend het verzorgingsgebied van Waternet betreft. Gebieden die buiten het verzorgingsgebied vallen, maar binnen Amsterdam, worden niet in het gerapporteerde aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil meegerekend.

Figuur 5.1 – Verzorgingsgebied Waternet voor drijfvuilvissen

Bron: Uitvoeringskaarten Amsterdam, Drijfvuilvissen (concept), Waternet

Juist en volledig

Wij hebben van Waternet een specificatie ontvangen van het werkelijke aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil in 2018 en hebben dit vergeleken met het gerapporteerde aantal ton in het jaarverslag 2018. Uit de opgave van Waternet blijkt dat in 2018 er 571 ton aan drijf- en grofvuil is aangeleverd bij de diverse verwerkers. Dit getal betreft een optelling van het vermelde gewicht van het drijf- en grofvuil op de facturen van de verwerkers en wijkt licht af van het vermelde aantal ton in de indicator in het jaarverslag 2018 (575 ton).  Volgens Waternet komt deze kleine onnauwkeurigheid doordat de gegevens al voor het einde van het jaar bij de 8-maandsrapportage zijn aangeleverd.  Het vermelde gerealiseerde aantal ton betreft dan ook een prognose van wat Waternet destijds verwachtte in 2018 aan drijf- en grofvuil te hebben verwijderd uit de grachten. Het getal werd bij het jaarverslag niet meer gecorrigeerd met het daadwerkelijke aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil. 

Onderbouwing peilwaarde en streefwaarden

Zoals eerder vermeld is het jaar 2014 in de indicator opgenomen als peiljaar. Op de vraag waarom voor dat jaar is gekozen geeft Waternet aan dat 2014 al een tijd wordt gebruikt als peiljaar, de reden daar achter is echter niet bekend.  De peilwaarde moet volgens Waternet geactualiseerd worden met een meer recent jaar.  Waternet stelt dat vanaf nu steeds het laatst afgesloten boekjaar zal worden gebruikt als peilwaarde. 

Uit de gesprekken met Waternet bleek tevens dat de vermelde streefwaarden in de indicator meetwaarden betreffen.  Deze geven dan ook niet weer hoeveel ton drijf- en grofvuil Waternet in de komende perioden nastreeft om te verwijderen, maar enkel wat Waternet verwacht te verwijderen. De streefwaarden komen volgens Waternet tot stand op basis van een ervaringsregel over het aantal ton verwijderde afval in de afgelopen jaren.  Voor de (verwachte) daling van het verzamelde afval in de komende en afgelopen jaren kan Waternet echter geen inhoudelijke verklaring geven. 

Consistentie indicator

De indicator voor het verwijderen van drijf- en grofvuil is voor het eerst opgenomen in de Begroting 2010.  Volgens Waternet is de definitie die is gebruikt voor de peilwaarde, de gerealiseerde cijfers en de streefwaarden al die jaren ongewijzigd gebleven.  Ook is de wijze waarop het aantal ton drijf- en grofvuil wordt gemeten niet veranderd.  Wel zijn er, aldus Waternet, door de jaren heen meer vaarwegen bijgekomen waar drijf- en grofvuil verwijderd wordt (bijvoorbeeld IJburg).  De indicator is daarom redelijk consistent gebleven, maar in de praktijk heeft de indicator gaandeweg betrekking gekregen op steeds meer gebieden dan voorheen.

Conclusie betrouwbaarheid van de indicator

De indicator is redelijk betrouwbaar tot stand gekomen: het gerapporteerde aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil komt vrijwel overeen met de administratie van het werkelijk gewicht van het verwijderd drijf- en grofvuil. Ook zijn de definitie en de wijze waarop het aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil gemeten wordt door de jaren heen redelijk consistent gebleven. Een kanttekening hierbij is wel dat de indicator alleen het aantal ton drijf- en grofvuil bevat dat binnen het verzorgingsgebied van Waternet is verwijderd. Waternet beheert niet al het water in Amsterdam, waardoor bepaalde gebieden nu buiten de indicator vallen. Het gebied waar drijf- en grofvuil gevist wordt is door de jaren heen wel groter geworden. Een andere kanttekening die gemaakt moeten worden is dat de keuze voor de peilwaarde en de streefwaarden beperkt onderbouwd zijn. De peilwaarde had volgens Waternet geactualiseerd moeten worden, de streefwaarden betreffen enkel verwachtingen over het verzamelde drijf- en grofvuil op basis van een ervaringsregel. Het gaat hier volgens Waternet nadrukkelijk om meetwaarden en niet om streefwaarden.

Relevantie van de indicator

In dit hoofdstuk beantwoorden wij de derde deelvraag van dit onderzoek: is de indicator voor het verwijderen van drijf- en grofvuil relevant? Voor de beantwoording van deze deelvraag onderzoeken we eerst met de betrokken beleidsmedewerkers van Waternet zelf wat de relevantie is van de indicator. Ook hebben we geobserveerd tijdens het meevaren met de drijf- en grofvuilboten. Daarna onderzoeken we of de activiteit die wordt beschreven met de indicator logisch past bij het bovenliggende doel. Tot slot volgt onze conclusie over de relevantie van de indicator.

Indicator biedt relevant inzicht

Idealiter vat de definitie van de indicator de essentie van de activiteit. Om te beoordelen of dit het geval is bij de indicator voor de activiteit verwijderen van drijf- en grofvuil hebben we allereerst gesproken met de betrokken afdeling die verantwoordelijk is voor deze activiteit. Daarnaast hebben we ons een beeld gevormd van de praktijk van het verwijderen van drijf- en grofvuil. Hiervoor hebben we ons gebaseerd op informatie over de wijze waarop dit werk is georganiseerd en eigen waarnemingen bij het meevaren met de boten van Waternet.

Perspectief betrokken afdeling

Vanuit de afdeling van Waternet die verantwoordelijk is voor het schoon en op diepte houden van de wateren (en daarmee ook het drijfvuilvissen) wordt aangegeven dat er vanuit het programma niet gestuurd wordt op het aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil.  Simpel gezegd: als men meer vuil tegenkomt zal er meer vuil worden verwijderd (en omgekeerd), maar er zal niet vaker worden gevaren om de streefwaarde te halen. De streefwaarden die zijn opgenomen in de indicator worden dan ook niet gezien als doelstellingen, maar meer als meetwaarden. De afdeling geeft aan dat dit in samenhang moet worden gezien met de schoonheidsgraad van de grachten die belangrijker wordt gevonden.  Het aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil geeft de lezer van de doelenboom volgens hen ook weinig inzicht in gepleegde inspanningen om de grachten schoon te houden dit is immers afhankelijk van het vuil dat ze tegenkomen.

Daarnaast wordt aangegeven dat de afdeling niet betrokken is geweest bij het formuleren van de indicator in de doelenboom.  De indicator bestaat al lange tijd en is overgenomen in de doelenboom. De afdeling geeft aan dat ze niet betrokken is geweest bij het handhaven en formuleren van de indicator in de doelenboom. Er heeft onvoldoende interne afstemming plaatsgevonden. 

De praktijk van drijf- en grofvuilvissen

Het verwijderen van drijfvuil uit het water wordt drijfvuilvissen genoemd (en verwijderen van grofvuil: grofvuilvissen). Het drijf- en grofvuilvissen is als volgt georganiseerd:

Drijfvuilvissen
Er zijn in totaal drie boten die worden ingezet voor drijfvuilvissen. Voor het drijfvuilvissen is Amsterdam verdeeld in 6 ‘wijken’ en aan elke wijk is een vaste boot toegewezen met een vast koppel medewerkers.  Er wordt in principe van maandag tot vrijdag gevaren. De medewerkers bepalen vervolgens zelf hoe en waar ze varen binnen de hen toegewezen wijken. Het zijn over het algemeen ervaren medewerkers die zelfstandig zijn en volgens Waternet goed kunnen inschatten waar zich waarschijnlijk het meeste drijfvuil bevindt (bijvoorbeeld omdat het de afgelopen dag uit een bepaalde richting hard heeft gewaaid). Bij evenementen wordt ook in het weekend gevaren. 

Grofvuilvissen
Het verwijderen van het grofvuil wordt gedaan door de kleine kraanboot en (op het IJ) door de grote kraanboot.  De ervaren medewerkers kiezen, net als bij het drijfvuilvissen, vaak zelf de plekken waar ze grofvuil gaan verwijderen. Ze kiezen deze plekken op basis van hun ervaring en kennis van hotspots. Daarbij kunnen ze gebruik maken van sonar. Maar ze kunnen ook naar aanleiding van een melding gevraagd worden om op een specifieke plek grofvuil te verwijderen. Naast het verwijderen van grofvuil worden ook wrakken met deze boot verwijderd. Dat gebeurt in opdracht van handhaving. 

Observaties
Voor dit onderzoek zijn wij met zowel het drijfvuilvissen als het grofvuilvissen een dagdeel meegevaren. Onze indrukken hebben wij ook in onderstaande digitale kaart opgenomen.

Figuur 6.1 – Impressies bij het meevaren met drijf- en grofvuilvissen

De drijfvuilvissers zijn zeer ervaren en bepalen de route die zij bevaren zelf. De overwegingen die zij daarbij maken zijn onder andere of de route onlangs is bevaren, de verwachte hoeveelheid vuil in een bepaald gebied, en eventuele klachten die over vuil bij Waternet zijn binnengekomen. Het meest gebruikelijke vuil dat aan de oppervlakte van het water wordt verwijderd is plastic, blikjes, flesjes, papier, hout en vuilniszakken. De hoeveelheid afval is niet seizoensgebonden, maar hangt wel af van de weersomstandigheden (bij harde wind waait er meer afval in de grachten) en feestdagen/evenementen (zoals koningsdag). Na evenementen wordt er vaker gevaren.

De drijfvuilboten hebben een kleine kraan, een automatische schep en handschepnetten aan boord. Klein vuil wordt met een handschepnet of het grotere automatische schepnet uit het water gehaald. Grotere drijvende objecten, zoals tv’s, banken, mobiele toiletten, worden met de kraan uit het water gehaald. Om dienstverlenend te zijn wordt soms voor mensen aan de kant van de gracht een fiets uit het water gevist, wat normaliter een taak is voor de grofvuilvissers. Over het algemeen zijn er weinig moeilijk of onbereikbare plekken in de grachten. Bij locaties die dat wel zijn, zoals Oudezijds Achterburgwal, stapt iemand van de drijfvuilboot uit om via de kade vuil op te vissen. Het meeste vuil wat wij tijdens onze observaties tegenkwamen werd dan ook door drijfvuilvissers weggehaald. Het vuil wordt aan het eind van de dienst afgeleverd in Noord. Daar wordt de hoeveelheid afval gemeten op basis van kubieke meter. Naar schatting van de drijfvuilvissers wordt er per dag tussen de 1 á 3 kuub vuil uit het water gevist. Het gewicht oogt daarbij verwaarloosbaar, het volume van het vuil is meer van belang.

Ook de grofvuilvissers bepalen de route op basis van ervaring, met als doel vooral om obstakels voor het bevaren van het water weg te nemen. Het gekozen gebied tijdens onze observaties was (deels) zes weken eerder bevaren. Systematisch wordt het gekozen gebied (langs de randen van het water) afgegaan, de sonar die aan boord is werd niet gebruikt. Er worden veel fietsen, maar ook andere objecten zoals winkelwagentjes en verkeersborden uit de gracht gehaald. Soms lukt het niet om grofvuil te verwijderen, bijvoorbeeld omdat het verstrengeld zit in een kabel. Opvallend is dat doordat bij het grofvuilvissen de bodem wordt omgewoeld, er vuil boven komt drijven (dat na verloop van tijd weer wegzinkt). Er werd al snel veel grofvuil uit de gracht gehaald. Na een ochtend ligt de ‘bak’ waarin het grofvuil wordt verzameld al weer halfvol. Het gewicht van het verzamelde vuil oogt aanzienlijk.

Samenhang met bovenliggend doel

Het verwijderen van drijf- en grofvuil, zoals beschreven met de indicator Minimaal aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil, moet volgens de doelenboom bijdragen aan het doel Het openbare water is begaanbaar, aantrekkelijk, schoon en veilig voor alle gebruikers (doel 2.2.1.).

De voortgang van dit doel wordt jaarlijks gemeten met een zogenaamde schoonheidsgraad (indicator 2.2.1.1: Schoonheidsgraad van de grachten (0-10)). De schoonheidsgraad wordt gemeten met een visuele beoordeling op aanwezigheid van drijfvuil van niet-natuurlijke herkomst  (bijvoorbeeld plastic, glas, aluminium blikjes, etc.) in de grachten op een aantal vaste en variabele plekken in de stad.  De eventuele wrakken die aanwezig zijn worden niet meegenomen in de schoonheidsgraad. 

In 2018 kwam de schoonheidsgraad van de grachten van Amsterdam uit op een 8,1.  Dit geeft aan dat het binnenwater in Amsterdam over het Schoonheidsgraadalgemeen redelijk schoon is.  In 2017 was dit een 7,8. In beide jaren valt de score ruim boven de streefwaarde van een 7,0.

Schoonheidsgraad

Sinds 1997 onderzoekt het gemeentelijke Bureau Onderzoek, Informatie & Statistiek in opdracht van Waternet jaarlijks de hoeveelheid drijfvuil in Amsterdam.  Hiertoe is een waarderingssysteem ontwikkeld waarmee diverse locaties in de stad worden onderzocht op de aanwezigheid van drijfvuil. In 2018 waren er 46 vaste locaties die bij elke meting werden gecontroleerd.  Daarnaast werden per wijk ook willekeurig geselecteerde (variabele) locaties gecontroleerd.  In totaal werden 16 metingen verricht, vier metingen per kwartaal.  De locaties kunnen de volgende vier scores worden toegekend op basis van de indruk; vervuild (score 3), niet echt schoon/redelijk vuil (score 5), overwegend schoon (score 7), en schoon/vrij van niet-natuurlijk materiaal (score 9).  Sinds 2008 ligt de schoonheidsgraad voor alle Amsterdamse wijken samen boven een 7,0. 

Bron: Drijfvuil 2018, Eindrapport, december 2018, Onderzoek, Informatie en Statistiek, p. 19.

Het verwijderen van drijf- en grofvuil past op zich logisch bij het bovenliggende doel: het draagt immers bij aan aantrekkelijker en schoner water dat ook veilig en begaanbaar is. Verder ligt tussen de activiteit drijfvuilvissen en de indicator waarmee het bovenliggende doel wordt gemeten (de schoonheidsgraad) een duidelijk en logisch verband. Immers, als het verwijderen van het drijfvuil adequaat verloopt dan zal dit zich ook vertalen naar een goede schoonheidsgraad. Een dergelijk verband valt echter niet te leggen met de activiteit grofvuilvissen. Het verwijderen van grofvuil uit het water is vooral van belang voor het borgen van de bevaarbaarheid van de waterwegen in Amsterdam. Het verwijderen van grofvuil van de bodem van het water leidt dan ook niet tot een schoner aangezicht. Grofvuilvissen heeft daarmee dan ook geen effect op de gemeten schoonheidsgraad. Dat geldt ook voor het verwijderen van wrakken, die tellen namelijk niet mee bij de schoonheidsgraad. Daarentegen is de hoeveelheid grofvuil (en verwijderde wrakken) wél erg bepalend voor de ontwikkeling van de indicator over het aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil. Het gewicht van het verwijderde grofvuil telt namelijk niet alleen mee in deze indicator, maar maakt waarschijnlijk ook een groot deel uit van het gerapporteerde aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil. Hierdoor is de relatie tussen de indicator en de indicator waarmee het bovenliggende doel wordt gemeten zwak.

Conclusie relevantie van de indicator

Hoewel de indicator op het eerste gezicht een vanzelfsprekende keuze lijkt te zijn, blijkt dit in de praktijk toch anders te liggen. In de praktijk wordt namelijk niet gestuurd op deze indicator en de betrokken afdeling zelf ziet het vooral als een 'meetwaarde'. Hoewel de indicator zich ook logisch verhoudt tot het bovenliggende doel (het begaanbaar, aantrekkelijk, schoon en veilig houden van het openbare water) blijkt de relatie met de indicator waarmee dit bovenliggende doel wordt gemeten zwak. Dit komt doordat het aantal ton verwijderd grofvuil niet van invloed is op de gemeten schoonheidsgraad van het water (die volledig afhankelijk is van het aanwezige drijfvuil), maar wel zeer bepalend is voor de indicator zelf. Tijdens het meevaren met de drijf- en grofvuilboten hebben wij dit zelfkunnen observeren: het gewicht van het verwijderde grofvuil oogde aanzienlijker dan bij het drijfvuil, waar juist het volume er meer toe deed. Opvallend is verder dat de betrokken afdeling geen invloed heeft kunnen hebben op de keuze voor deze indicator.

Begrijpelijkheid van de indicator

In dit hoofdstuk beantwoorden wij de vierde deelvraag van dit onderzoek: is de indicator voor het verwijderen van drijf- en grofvuil begrijpelijk? Voor de beantwoording van deze deelvraag onderzoeken we eerst of de indicator toereikend is toegelicht. Daarna gaan we na of veel gestelde vragen door ons burgerpanel kunnen worden beantwoord. Tot slot volgt onze conclusie over de begrijpelijkheid van de indicator.

Toelichting van de indicator

In deze paragraaf gaan we na in hoeverre de indicator over het verwijderen van drijf- en grofvuil toereikend is toegelicht. Om tot een oordeel te komen is gelet op:

  • of er uitleg wordt gegeven over het belang en/of de betekenis van de indicator;
  • of er streefwaarden zijn geduid;
  • of de ontwikkeling van de indicator is geduid; en
  • of duidelijk is hoeveel geld met deze activiteit is gemoeid.

In eerste instantie is het bijbehorende beleidsprogramma en programmaonderdeel in de begroting geraadpleegd om na te gaan in hoeverre deze punten worden geraakt. Voor punten waarover we geen informatie konden vinden, hebben we daarna in de rest van de begroting naar relevante informatie gezocht. Als ook daarna nog punten open bleven staan hebben we, tot slot, ook nog gekeken of de benodigde informatie te vinden was in documentatie van de genoemde beleidskaders voor het beleidsprogramma Verkeer, vervoer en waterstaat.

Informatie in het beleidsprogramma in de begroting

In het beleidsprogramma Verkeer, vervoer en waterstaat geeft het college aan dat één van de speerpunten van de gemeente is het in stand houden en onderhoud van infrastructuur en openbare ruimte, inclusief het water.  Uit het programmaonderdeel Water is op te maken dat de gemeente door het beheer en onderhoud van de havens, waterwegen, kades, oevervoorzieningen en sluizen van de stad het openbare water begaanbaar, aantrekkelijk, schoon en veilig wil houden voor alle gebruikers.  Ook werkt de gemeente aan het toegankelijker en meer leefbaar maken van Amsterdamse oevers en waterwegen.  Als belangrijk beoogd resultaat voor 2019 stelt de gemeente dat het openbare water begaanbaar, aantrekkelijk, schoon en veilig is.  Verder valt in de begroting 2019 te lezen dat Waternet – in opdracht van de gemeente en Amsterdam en Waterschap AGV – zorgt voor veilig, schoon en voldoende water.  Het wordt verder niet toegelicht hoe het baggeren en het drijfvuilvissen bijdraagt aan het begaanbaar, aantrekkelijk, schoon en veilig maken en houden van het openbare water. Ook wordt niet toegelicht wat het aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil zegt in relatie tot de schoonheid van de grachten.

Hetzelfde kan gesteld worden voor de streefwaarden en ontwikkeling van de indicator door de jaren heen. Ook deze worden niet in de tekst in de begroting toegelicht, waardoor niet duidelijk wordt waarom gekozen is voor een streefwaarde van minimaal 600 ton te verwijderen drijf- en grofvuil. Bovendien roepen de verschillen tussen het vermelde aantal ton in peiljaar 2014 (842), het gerealiseerde aantal ton in 2017 (592) en de streefwaarden vanaf 2018 (600) allerlei vragen op die nu niet in de begroting worden beantwoord, noch worden toegelicht. Onduidelijk is bijvoorbeeld waarom het aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil vanaf 2014 is gedaald tot 592 ton in 2017: is er minder drijf- en grofvuil in de grachten terechtgekomen of is er simpelweg minder vuil uit de grachten gehaald, waardoor een deel is blijven liggen?

De kosten voor het baggeren/drijfvuilvissen (€ 5,7 miljoen) worden wel in de begroting benoemd.  Omdat de kosten voor het baggeren en drijfvuilvissen worden samengenomen is niet duidelijk wat de kosten per activiteit zijn. Ook wordt er alleen gesproken over de kosten voor het baggeren en drijfvuilvissen, maar niet de kosten voor het verwijderen van grofvuil uit het water. Uit de tekst in de begroting wordt niet meteen duidelijk of deze kosten zijn meegenomen in het genoemde bedrag. Bij navraag bij Waternet blijkt dat de kosten voor het grofvuilvissen zijn meegenomen in de € 5,7 mln. die voor 2019 gebudgetteerd is voor het baggeren/drijfvuilvissen. 

Aanvullende informatie in de rest van de begroting

In de rest van de begroting is geen aanvullende informatie te vinden die bijdraagt aan de begrijpelijkheid van de indicator over het verwijderen van drijf- en grofvuil. Ook biedt de rest van de begroting geen aanknopingspunten voor het duiden van de streefwaarden of de realisatie van het aantal ton verwijderde drijf- en grofvuil uit het openbare water.

Aanvullende informatie in documentatie beleidskaders

In de begroting wordt onder het programmaonderdeel Water verwezen naar een aantal gemeentelijke (de Nota Varen en Watervisie Amsterdam 2040), landelijke (het Nationaal bestuursakkoord Water, het Deltaprogramma Nederland) en Europese beleidskaders (de Europese Kaderrichtlijn Water). In geen van deze beleidskaders wordt (expliciet) ingegaan op het drijf- en grofvuilvissen. Van Waternet hebben wij begrepen dat er geen expliciet doel is geformuleerd voor het drijfvuilvissen. Er zijn dan ook geen beleidskaders waar doelen zijn opgenomen voor het drijfvuilvissen. Het formuleren van een doel is volgens Waternet formeel gezien een vraag voor de gemeente, die is immers opdrachtgever. In de opdracht (daterend uit 1997) zijn echter ook geen expliciete doelstellingen voor het aantal ton te verwijderen drijf- en grofvuil opgenomen. 

In feite wordt door Waternet het schoonhouden van de grachten door middel van drijfvuilvissen als vanzelfsprekend ervaren.  Het verwijderen van grofvuil (vooral fietsen en wrakken) uit het water is vooral vanuit nautisch oogpunt van belang.  Door het grofvuil te verwijderen blijft het water goed bevaarbaar. Ook is het verwijderen van grofvuil een noodzakelijke stap om later te kunnen baggeren. 

Vragen van het burgerpanel

Tot slot onderzoeken we of de indicator en toelichtende teksten ook begrijpelijk zijn voor gewone Amsterdammers die meer willen weten over het verwijderen van drijf- en grofvuil. Hiervoor hebben we ons burgerpanel gevraagd wat zij zouden willen weten.  De vijf meest voorkomende vragen hebben wij vervolgens getracht te beantwoorden. Daarbij hebben we expliciet beoordeeld of het antwoord op de vraag uit de begroting te halen is. Indien dit niet mogelijk was, hebben wij alsnog het juiste antwoord getracht te achterhalen uit andere documenten of door navraag bij de ambtelijke organisatie. Hierna beschrijven we eerst kort onze methode om vragen te verzamelen bij het burgerpanel. Daarna lopen we de vijf meest gestelde vragen langs.

Methode om vragen te verzamelen

De indicator moet op een eenvoudige en begrijpelijke manier laten zien wat de gemeente van plan is om het drijf- en grofvuil te verwijderen uit het openbare water en of dit lukt. Om dit te onderzoeken hebben wij in juni 2019 ons burgerpanel benaderd.  We hebben hen hiervoor de indicator en een korte toelichting (mede op basis van de begroting) toegestuurd. In bijlage 2 is een beschrijving opgenomen van de tekst die wij het burgerpanel hebben voorgelegd. In totaal hebben 225 panelleden de vragenlijst ingevuld. 60% van de panelleden die de vragenlijst heeft ingevuld, had een of meerdere vragen over de indicator en/of de toelichtende tekst uit de begroting. De vijf meest gestelde vragen proberen wij in deze paragraaf te beantwoorden.

Vraag 1: Waarom is de streefwaarde lager dan de peilwaarde?

De eerste vraag van het burgerpanel richt zich op de streefwaarde en hoe deze zich verhoudt tot de peilwaarde van het aantal ton verwijderde drijf- en grofvuil: wat verklaart de discrepantie tussen de twee? Voorbeelden van gestelde vragen zijn:

  • Waarom ligt peiljaarwaarde 2014 zo hoog?
  • Hoe is de discrepantie tussen 2014 (842 ton) en 2017 (592 ton) te verklaren? Is de prognose van 600 ton dan wel reëel?
  • Waarom is de waarde in het peiljaar (2014) zo veel hoger dan de waarden in de rekening 2017, de begroting en de prognose?
  • Waarop is het minimum van 600 ton gebaseerd?
  • Peilwaarde 2014 van 842 lijkt een stuk meer te zijn dan de ambitie 2019 (600) en prognose 2020-2022 (600). Is het openbare water inmiddels zoveel schoner of is de ambitie naar beneden bijgesteld?
  • Waarom was het cijfer in 2014 nog 842 miljoen en nu nog maar 600?
  • Waarom terug van ruim 800 naar 600?
  • Waarom zo veel minder dan in 2014?

De discrepantie tussen de peilwaarde (842 ton in 2014), het verwijderde afval in 2017 (592 ton) en de streefwaarde (600 ton) komt volgens Waternet door een dalend aantal ton verwijderde drijf- en grofvuil in de afgelopen jaren.  Deze daling heeft zich in 2018 verder doorgezet. Het aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil kwam toen uit op 575 ton.  Over de reden van deze daling kan Waternet weinig zeggen.  De daling van het verwijderde vuil lijkt echter niet geleid te hebben tot een lagere schoonheidsgraad van de Amsterdamse grachten. Sterker nog deze is lichtelijk gestegen van een 7,9 in 2014 naar een 8,1 in 2018.  

Vraag 2: In hoeverre leidt het verwijderen van het vuil daadwerkelijk tot schoon water?

De tweede vraag van het burgerpanel richt zich op de relatie tussen het verwijderen van drijf- en grofvuil en streven naar schoon water. De leden van de burgerpanel willen graag weten in hoeverre het nagestreefde aantal ton te verwijderen drijf- en grofvuil leidt tot daadwerkelijk schoon water. Voorbeelden van gestelde vragen zijn:

  • De gemeente geeft aan wat ze minimaal verwijderd wil zien aan vuil en afval voor het bestemde bedrag. Maar het is niet duidelijk of dat voldoende zal zijn om het water voldoende schoon te houden.
  • Wat ik zou willen weten is of "minimaal 600 ton vuil verwijderen" betekent dat het openbaar water dan ook schoon is?
  • Wie zegt dat met 600 ton het water schoon en veilig is, de kpi is nu in tonnen maar niet op kwaliteit.
  • Wat zijn de andere indicatoren om het water schoon, bereikbaar, veilig, etc. te maken? Met alleen drijf- en grofvuil verwijderen ben je er vast niet. En is het sturen op het aantal ton een goede manier om dit te bereiken? Of is het mogelijk een perverse prikkel om juist daar grof- en drijfvuil te verwijderen waar er veel is, maar niet perse waar het meest bijdraagt aan een schoon, bereikbaar, veilig, etc. water.
  • De hoeveelheid kan ook afhangen van hoeveel rotzooi er in het water terecht komt. Alleen de hoeveelheid zegt niet alles.

Het vuil verwijderen uit de grachten is volgens Waternet een continu proces. Op het moment dat een gracht door de drijfvuilvissers is geschoond kan aan het begin van de gracht alweer vuil in het water liggen.  Of het water schoon is, is volgens Waternet dan ook afhankelijk van het aantal keren dat de drijfvuilboten op een bepaald punt komen. Als hier een lange tijd tussen zit is de kans groot dat er meer vuil ligt en/of langer blijft liggen.  Waternet heeft niet in beeld hoeveel vuil daadwerkelijk afzinkt in de grachten dan wel wat het totaal aantal ton afval is dat in de grachten terechtkomt.  Het deel van het vuil dat op de bodem van de grachten ligt telt bovendien niet mee bij het bepalen van de schoonheidsgraad. Hierbij wordt uitsluiten gekeken naar de aanwezigheid van drijfvuil.

Vraag 3: Wat doet de gemeente om te voorkomen dat vuil in het water terecht komt?

De derde vraag van het burgerpanel richt zich op de preventieve maatregelen die de gemeente treft om te voorkomen dat drijf- en grofvuil in het water belandt. Voorbeelden van gestelde vragen zijn:

  • Waarom wordt er niet ingezet op het voorkomen van zoveel drijf- en grofvuil in het water?
  • Kunnen de vervuilers niet meebetalen? bv boetes?
  • Welke maatregelen worden genomen ter preventie?
  • Wordt er alleen gekeken naar het schoonmaken of gaat er ook een campagne beginnen om mensen bewuster te maken van afval en hopelijk meer verantwoord om te gaan met hun rotzooi? Voorkomen lijkt mij gezonder dan genezen.
  • Wat gaat de gemeente doen om er voor te zorgen dat er voortaan minder vuil in het water gegooid wordt?

Er worden door de gemeente of Waternet nog weinig preventieve maatregelen genomen om te voorkomen dat drijf- en grofvuil in het water belandt.  Waternet geeft echter wel aan dat zij in de toekomst hier – in samenwerking met de gemeente – meer op wil inzetten.  Maatregelen ten behoeve van preventie waar aan gedacht wordt zijn bijvoorbeeld stadsbrede campagnes, onderwijs, en de samenwerking aangaan met ondernemers. 

Vraag 4: Welk deel van de kosten heeft betrekking op het verwijderen van (grof)vuil uit het water en welk deel op het baggeren?

De vierde vraag van het burgerpanel richt zich op de kosten van het verwijderen van vuil en het baggeren. Veel vragen gingen over de verdeling van de € 5,7 miljoen die de gemeente uitgeeft aan het baggeren en verwijderen van drijf- en grofvuil. Voorbeelden van gestelde vragen zijn:

  • Hoe komt men tot het bedrag van 5,7 miljoen? Hoe zijn de kosten verdeeld?
  • Wat zijn de kosten van het baggeren?
  • Waar komt de 5,7 miljoen besteding vandaan? Uitgaven a 5,7 miljoen euro, waarop is dat gebaseerd?
  • Wat is de verwachting voor kosten ná 2019? Blijft dat gelijk? Welk deel van die 5,7 mln. is baggeren en welk deel is verwijderen van vuil?
  • Welk deel van het bedrag is voor het baggeren, welk deel voor het verwijderen van vuil?
  • Welk deel van de 5,7 miljoen wordt besteed aan het verwijderen van drijf- en grofvuil en welk deel aan baggeren?

De kosten voor het baggeren en het grofvuil- en drijfvuilvissen voor 2019 zijn begroot op € 5,7 miljoen.  In de begroting wordt echter geen uitsplitsing gemaakt tussen de kosten voor het baggeren en voor het drijfvuilvissen. Vanuit Waternet is aangegeven dat € 3,2 miljoen (van de € 5,7 miljoen) betrekking heeft op het grofvuil- en drijfvuilvissen.  Het overige budget van de € 5,7 miljoen is bestemd voor het baggeren (circa € 2,5 miljoen).

De kosten voor het drijfvuilvissen bestaan met name uit personeelslasten van ruim € 1,8 miljoen (inclusief de overhead) en taakkosten (inkopen) van € 1,1 miljoen.   Daarnaast is € 313 duizend gebudgetteerd voor kapitaallasten (voor de botenvloot). Een deel van het afval levert geld op, bijvoorbeeld het oud-ijzer van fietsen en wrakken. In 2018 was dit circa € 9.400. Deze opbrengsten zijn verwerkt in de eerder genoemde taakkosten. 

Vraag 5: In hoeverre stijgen de kosten als er meer vuil wordt verwijderd?

De vijfde vraag van het burgerpanel richt zich op de relatie tussen de kosten en het aantal ton verwijderd vuil. De leden van burgerpanel willen graag weten of meer vuil leidt tot meer kosten. Voorbeelden van gestelde vragen zijn:

  • Relatie kosten-hoeveelheid verwijderd vuil?
  • Anderzijds is ook interessant hoeveel geld er per ton rotzooi wordt uitgegeven om die er uit te halen.
  • Wat is de relatie tussen tonnen afval en euro's? lineair (600 ton, 5,7 miljoen)?
  • Wat zijn bijvoorbeeld de kosten die per ton gemaakt worden en zit daar een dalende of stijgende tendens in?
  • Wat is de relatie tussen gewicht en geld?

Op basis van de informatie die wij van Waternet hebben ontvangen kan gesteld worden dat het verwijderen van een ton drijf- en grofvuil de gemeente circa € 5.330,- kost (€ 3,2 miljoen gedeeld door 600 ton). Meer of minder afval betekent echter niet meteen meer kosten voor de gemeente. Waternet beschikt namelijk over een vaste vloot drijf- en grofvuilboten die dagelijks varen en het vuil verwijderen dat ze tegenkomen.  Meer (minder) afval heeft dan ook slechts een klein direct effect op de benodigde inzet van boten en/of personeel. Wel moet er vaker gevaren worden tijdens en na evenementen.  Pas als er met meer boten gevaren zou moeten worden, dan zou dat tot een mogelijk substantiële kostenstijging kunnen leiden. De keuze voor meer (of minder) inzet van boten en personeel voor het verwijderen van drijf- en grofvuil is uiteindelijk een politieke keuze. 

Conclusie begrijpelijkheid van de indicator

In de begroting wordt de indicator voor het verwijderen van drijf- en grofvuil zeer beperkt toegelicht. Ten eerste wordt niet toegelicht hoe het drijfvuilvissen bijdraagt aan het begaanbaar, aantrekkelijk, schoon en veilig maken en houden van het openbare water. Ook wordt geen informatie gegeven over de relatie tussen het aantal ton verwijderde drijf- en grofvuil en de schoonheid van de grachten. Ook ontbreken toelichtingen over de gekozen peilwaarde, het gerealiseerde aantal ton en de streefwaarden. Hierdoor kunnen lezers van de begroting de genoemde cijfers lastig of helemaal niet duiden. Omdat er geen beleidskaders zijn die (expliciet) ingaan op het drijf- en grofvuilvissen is er geen aanvullende informatie beschikbaar die meer duidelijkheid had kunnen bieden. Ook blijkt dat geen enkele vraag van het burgerpanel beantwoord kon worden op basis van de begroting alleen, in alle gevallen was aanvullende informatie van Waternet noodzakelijk.

Bijlagen

Doelenboom - indicator verwijderen van drijf- en grofvuil

In de doelenboom (versie Voorjaarsnota 2019, 21 mei 2019) zijn de volgende indicatoren opgenomen voor het doel Het openbare water is begaanbaar, aantrekkelijk, schoon en veilig voor alle gebruikers (2.2.1) en de activiteit We baggeren en verwijderen drijf- en grofvuil uit openbaar water (2.2.1.1). 

Doel 2.2.1: Het openbare water is begaanbaar, aantrekkelijk, schoon en veilig voor alle gebruikers
Indicator doelSchoonheidsgraad van de grachten (0-10)
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2017Begroting 2018Begroting 2019Prognose 2020-2022
7,9 (2014)7,8>7>72020: >7
2021: >7
2022: >7
Activiteit 2.2.1.1: We baggeren en verwijderen drijf- en grofvuil uit openbaar water
Indicator activiteitMinimaal aantal ton verwijderd drijf- en grofvuil
Peilwaarde (peiljaar)Rekening 2017Begroting 2018Begroting 2019Prognose 2020-2022
842 (2014)5926006002020: 600
2021: 600
2022: 600

Burgerpanel

De onderstaande tekst en vragen zijn voorgelegd aan ons burgerpanel:

Elk jaar beschrijft de gemeente de activiteiten die ze wil uitvoeren en de doelen die ze daarmee wil bereiken. Dit doet de gemeente in de begroting. Na afloop van het jaar legt de gemeente hierover verantwoording af in het jaarverslag.De gemeente beschrijft de activiteiten en doelen met cijfers. Deze cijfers moeten op een eenvoudige en begrijpelijke manier laten zien wat de gemeente van plan is en of dit lukt. Wij doen onderzoek naar de bruikbaarheid van deze cijfers. Dit doen we door dit jaar 5 cijfers tegen het licht te houden. Het volgende cijfer dat wij dit jaar onderzoeken gaat over het verwijderen van drijf- en grofvuil. Wij willen dan ook graag horen welke vragen het cijfer over het verwijderen van drijf- en grofvuil bij u oproept. We vragen u daarvoor om eerst een tekst te lezen. Daarna krijgt u de mogelijkheid om uw vragen te stellen over de tekst en het cijfer. De meest gestelde vragen proberen wij in dit onderzoek te beantwoorden.

Daarna hebben wij het burgerpanel de volgende vragen gesteld:

  • Wordt na het lezen van de bovenstaande tekst bij u voldoende duidelijk wat de gemeente wil doen en bereiken?
  • Kunt u aangeven wat u zou willen vragen om meer duidelijkheid te krijgen?
  • Roepen de bovenstaande tekst en het cijfer vragen bij u op?

Vervolgens hebben wij een aantal begrippen nader toegelicht en daarna de volgende vragen gesteld:

  • Heeft u na het lezen van de toelichting op de begrippen nog nieuwe of andere vragen over de tekst en het cijfer?
  • Zijn er nog andere zaken waar u na het lezen van de tekst en het cijfer nog geïnteresseerd in bent?

Geraadpleegde documenten

Gemeente Amsterdam

  • Bijlage bij brief Reactie adviezen commissie Duisenberg in relatie tot doelenboom, 18 december 2018.
  • Coalitieakkoord, Een nieuwe lente en een nieuw geluid, mei 2018.
  • Doelenboom, versie 14 december 2018 na commissiebehandelingenversie en versie Voorjaarsnota 2019, 21 mei 2019.
  • Gemeentelijke jaarverslag 2016-2018.
  • Gemeentelijke begroting 2019.
  • Motie van de raadsleden De Goede c.s. inzake de begroting voor 2011 (de leesbaarheid, begrijpelijkheid en controleerbaarheid van de begroting), nr. 457, 2010.
  • Motie van de raadsleden de heer Flos, de heer De Wolf en mevrouw Van Doorninck inzake de begroting voor 2011 (doelstellingen en indicatoren programakkoord), nr.713, 2010.
  • Motie van het raadslid Bruines inzake de begroting voor 2006 (opzet van de begroting), nr. 651, 2005.
  • Motie van het raadslid Van Lammeren inzake de overheveling van de coalitieakkoord- middelen en de doelenboom (inzichtelijk maken van uw ambities), nr. 1444, 2018.

Waternet

  • Drijfvuil 2018, Eindrapport, december 2018.
  • Factsheet Waternet, 3 september 2015.
  • Grachtenmonitor 2017.
  • Uitvoeringskaarten Amsterdam, Drijfvuilvissen (concept).
  • Samenwerkingsovereenkomst tussen Het hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht, de Gemeente Amsterdam, en Stichting Dienst Waterbeheer en Riolering Amsterdam en Amstel, Gooi en Vecht ofwel Dienst Waterbeheer en Riolering, 18 februari 1997.

Wet- en regelgeving

  • Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, geldend van 9 december 2017 t/m heden.
  • Toelichting bij de Regeling tot vaststelling van de beleidsindicatoren die door gemeenten in de programma’s en programmaverantwoording worden opgenomen, 24 maart 2016.

Geraadpleegde personen

Voor dit onderzoek hebben wij gesproken met de volgende functionarissen.

Waternet

  • Lilian Berg, Teamleider/programmamanager waterlopen
  • Dolf Rientjes, Businesscontroller
  • Harry Dol, Adviseur Beleid, Control & Audits