Coalitieakkoord 2018-2022
Bestuurlijk rapport

Navolgbaarheid en uitvoering ambities

Samenvatting

Op 30 mei 2018 is het Coalitieakkoord 2018-2022. Een nieuwe lente en een nieuw geluid door de gemeenteraad van Amsterdam vastgesteld. Het coalitieakkoord bevat de prioriteiten voor de huidige collegeperiode. In het coalitieakkoord zijn meer dan 300 ambities geformuleerd rond 45 thema’s. Voor de uitvoering van deze ambities heeft de gemeenteraad ruim € 700 miljoen beschikbaar gesteld. Wij onderzochten in hoeverre de uitvoering van de ambities uit het coalitieakkoord navolgbaar was en gingen bij 114 ambities verdeeld over 9 thema’s na welke concrete stappen er zijn gezet.

We constateren dat een integraal overzicht ontbreekt van wat er van de ambities uit het coalitieakkoord terecht is gekomen. Daarmee is de uitvoering van ambities niet goed navolgbaar. Bij de aanvang van de collegeperiode zijn er door het college wel pogingen ondernomen om de realisatie van ambities inzichtelijk te maken, maar hier is geen verdere invulling aan gegeven. De ambtelijke organisatie meldde ons bij het onderzoek dat de gemeenteraad er ook geen opdracht voor heeft gegeven en het college er verder niet op heeft aangedrongen.

Het ontbreken van een integraal overzicht betekent niet dat er met het coalitieakkoord in de uitvoering weinig is gedaan. Ons onderzoek laat echter een wisselend beeld zien over de manier waarop uitvoering is gegeven aan de onderzochte ambities. Het lijkt inhoudelijk vaak wel passend (bij ongeveer 90% van de ambities), maar belangrijke elementen uit ambities blijven onderbelicht (ongeveer 25%). Hoewel de uitvoering serieus lijkt te zijn opgepakt, zijn er regelmatig kanttekeningen te zetten bij de concrete stappen die zijn gezet en lijken behaalde resultaten soms anders uit te pakken dan bedoeld. Of dat erg is, is vooral een politiek oordeel. Maar om zich een oordeel te kunnen vormen is overzicht voor de gemeenteraad wel essentieel en dat ontbreekt nu.

We doen zeven aanbevelingen waarvan één gericht aan de gemeenteraad zelf om meer grip te krijgen op de uitvoering van het coalitieakkoord. De overige zes aanbevelingen zijn gericht op wat het college moet doen: zorgdragen voor een ordentelijke uitvoering van het coalitieakkoord en het verstrekken van heldere informatie daarover aan gemeenteraad en Amsterdammers. In het bijzonder wijzen we op het democratisch tekort dat ontstaat als deze verantwoording tekortschiet.

Het college erkent dat verbeteringen noodzakelijk zijn in de wijze waarop een coalitieakkoord wordt vertaald naar beleid en uitvoering en hoe daar inzichtelijk en proportioneel verantwoording over kan worden afgelegd. Het college gaat echter niet specifiek in op de aanbevelingen en laat het aan een nieuw college en de nieuwe raad om hier later invulling aan te geven. Hoewel verbeteringen nu al mogelijk zijn en ook noodzakelijk zijn voor de komende raad, de vorming van een nieuw college en het opstellen van een nieuw coalitieakkoord, worden deze daardoor op de lange baan geschoven. We vinden dit jammer en gaan hierop in ons nawoord nader in.

Inleiding

Aanleiding voor onderzoek

Er zijn drie belangrijke redenen voor ons onderzoek naar het Coalitieakkoord 2018-2022. Een nieuwe lente en een nieuw geluid (hierna: het coalitieakkoord) en wat daarvan terecht is gekomen. In de eerste plaats vormt het coalitieakkoord een belangrijke bestuurlijke leidraad voor de huidige collegeperiode. Daarnaast vormt het einde van deze collegeperiode een logisch moment om dit onderzoek te doen. Ten slotte past een onderzoek naar het coalitieakkoord binnen het thema publieke verantwoording van onze beleidsvisie voor de periode 2018-2022. Hierna gaan we nader in op elk van deze drie redenen.

Coalitieakkoord 2018-2022

Na de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2018 is het × Download Coalitieakkoord 2018-2022 coalitieakkoord opgesteld en het is op 24 mei 2018 gepubliceerd. Om tot het coalitieakkoord te komen zijn veel inspanningen geleverd door ambtenaren, maatschappelijke organisaties en gemeenteraadsleden. Het akkoord bevat een grote hoeveelheid thema's en ambities die met een financiële intensivering van ruim € 700 miljoen in vier jaar tijd moet worden uitgevoerd.

Veel inspanningen om coalitieakkoord tot stand te brengen
De ambtelijke organisatie heeft een belangrijke ondersteunende rol gespeeld bij de totstandkoming van het coalitieakkoord. Ze leverde grote inspanningen door het aanleveren van, onder meer, allerlei verkennende onderzoeken en notities ten behoeve van de coalitievorming. Daarnaast bood ze ondersteuning bij het overleg tussen raadsleden over de inhoud van het coalitieakkoord.

Ook vanuit de samenleving zijn er veel inspanningen geleverd om informatie aan te leveren voor het nieuwe coalitieakkoord. Dit blijkt onder meer uit de vele brieven die zijn gestuurd aan de informateur. In totaal zijn er meer dan vierhonderd pagina's met voorstellen en ideeën voor het coalitieakkoord door maatschappelijke partijen en burgers aangedragen.

De gemeenteraad heeft ook veel tijd gestoken in het maken van het coalitieakkoord. Het omvangrijke document is vrijwel volledig door raadsleden van de coalitiepartijen geschreven en in de vorm van een initiatiefvoorstel ter besluitvorming aan de gemeenteraad voorgelegd. Dit initiatiefvoorstel is uitvoerig in de gemeenteraad behandeld en op onderdelen geamendeerd.

Veel ambitie op veel verschillende terreinen in het coalitieakkoord
Het coalitieakkoord is een omvangrijk document van meer dan tachtig pagina's. Naast een bestuurlijke inleiding bestaat het coalitieakkoord uit veertien inhoudelijke hoofdstukken. In deze hoofdstukken komen in totaal 45 thema's aan de orde waarin in totaal 328 ambities voor de komende vier jaar zijn verwoord.

Omvangrijke intensivering van € 721,6 miljoen in vier jaar
In de financiële paragraaf van het coalitieakkoord is aangeven welke incidentele en structurele intensiveringen er met de uitvoering van de ambities uit het coalitieakkoord zijn gemoeid. In totaal bevat de financiële paragraaf € 189 miljoen aan incidentele intensiveringen en zijn er structurele intensiveringen die oplopen van € 58 miljoen in 2019 tot € 197,1 miljoen in 2022. Voor de uitvoering van de ambities in het coalitieakkoord is daarmee voor de gehele collegeperiode € 721,6 miljoen uitgetrokken.

Het coalitieakkoord is een kaderstellend document
Het coalitieakkoord bevat afspraken tussen politieke partijen en is daarmee een politiek document. Maar het is niet alleen een politiek document, het bevat namelijk ook kaders voor de komende collegeperiode. Dat maakt het voor ons logisch om onderzoek te doen naar de uitvoering ervan. Daarbij gaat het ons niet zozeer om de beleidsmatige keuzes en inhoud van de gemaakte afspraken, maar vooral om de wijze waarop aan de afspraken uit het coalitieakkoord door het college invulling is gegeven en of er concrete stappen in de uitvoering zijn gezet.

Logisch moment voor onderzoek

Het einde van de collegeperiode komt nu in zicht. Dat is het moment om te bekijken wat er van het coalitieakkoord terecht is gekomen. Eerder was niet zinvol omdat het tijd kost om ambities om te zetten in beleid en maatregelen. Later is problematisch omdat er na de volgende verkiezingen in maart 2022 een nieuwe collegeperiode aan zal breken waarin mogelijk nieuwe en andere prioriteiten en ambities zullen worden gesteld.

Publieke verantwoording

In onze beleidsvisie voor de periode 2016-2022 (hierna: de beleidsvisie) hebben we als thema publieke verantwoording geagendeerd. We merken daarin op dat de besteding van publieke middelen vraagt om een publieke verantwoording, maar dat deze verantwoording in de praktijk toch vaak tekortschiet. We zien in onze onderzoeken dat kaderstelling vaak gebrekkig is, er te weinig aandacht is voor goede monitoring en prestaties en dat publieke verantwoording in de jaarstukken al ruim zeventien jaar gebrekkig is. Het argument dat kort samengevat ter verklaring wordt gegeven voor deze tekortkomingen, is dat het ook lastig is om dit goed te doen. Maar, gebrekkige en weinig transparante verantwoording ondergraaft echter uiteindelijk het draagvlak voor het handelen van de overheid.  Wij vinden het belang van publieke verantwoording nadrukkelijk ook spelen bij het coalitieakkoord en de uitvoering daarvan.

Leeswijzer

In dit rapport staan de conclusies en aanbevelingen van ons onderzoek naar de navolgbaarheid en uitvoering van ambities uit het coalitieakkoord. Daarnaast kent dit rapport een verkenning naar de status van het coalitieakkoord en hoe er in Amsterdam mee wordt omgegaan.

Status van een coalitieakkoord
In hoofdstukken 3 en 4 gaan we in op de verschillende soorten coalitieakkoorden die er zijn, de verschillende functies die een coalitieakkoord kan vervullen en hoe Amsterdam invulling geeft aan het coalitieakkoord. In die hoofdstukken beargumenteren we waarom wij het Amsterdamse coalitieakkoord een kaderstellend document vinden.

Navolgbaarheid en uitvoering van ambities
In het vervolg bespreken we eerst de aanpak van ons onderzoek (hoofdstukken 5 en 6). Na deze inleidende hoofdstukken presenteren we onze conclusies op basis van de deelonderzoeken naar de navolgbaarheid van het coalitieakkoord en de deelonderzoeken naar de uitvoering van de ambities uit negen geselecteerde thema's uit het coalitieakkoord. Daarna volgt de hoofdconclusie op onze onderzoeksvraag. Op basis van de conclusies en onze analyse van mogelijke oorzaken en gevolgen daarvan formuleren we zeven aanbevelingen.

Status van een coalitieakkoord

In de volgende twee hoofdstukken gaan we na in hoeverre het coalitieakkoord voor de periode 2018-2022 in Amsterdam een kaderstellend document is waar het college met de ambtelijke organisatie uitvoering aan moet geven. Eerst presenteren we een theoretische verkenning waarin de aard en functies van een coalitieakkoord worden besproken. Daarna gaan we in op de wijze waarop de gemeenteraad en het college omgaan met het coalitieakkoord. We concluderen op basis van de theoretische verkenning en de wijze waarop het gemeentebestuur omgaat met het coalitieakkoord dat het een kaderstellend document is waar het college met de ambtelijke organisatie uitvoering aan moet geven.

Coalitieakkoord: een theoretische verkenning

Voor dit onderzoek zijn we nagegaan welke status een coalitieakkoord heeft. Daarbij hebben we gekeken naar afspraken die zijn vastgelegd in wet- en regelgeving, soorten akkoorden die kunnen worden gesloten en de functies die een coalitieakkoord kan hebben. De vraag die we ons daarbij gesteld hebben, is in hoeverre het coalitieakkoord een kaderstellend document is waar college en ambtelijke organisatie uitvoering aan moeten geven. Wij concluderen dat een coalitieakkoord in vrijwel alle gevallen een kaderstellend document is.

Geen wettelijk kader voor coalitieakkoord

De term 'coalitieakkoord' komt niet voor wet- en regelgeving. Een formeel-juridische definitie van het begrip is er niet en er is geen wettelijke verplichting tot een coalitieakkoord. Toch is het in veel gemeenten gebruikelijk dat het nieuwe bestuur bij aanvang van de collegeperiode een akkoord sluit. In de praktijk is het een politiek-inhoudelijk akkoord tussen twee of meer gemeenteraadsfracties die als basis dient voor een te vormen college en zijn programma voor de komende collegeperiode.  De inhoud en vorm is echter vrij. Daarom zien we verschillende soorten akkoorden die worden opgesteld.

Soorten akkoorden

In de praktijk zijn er binnen de lokale politiek veel verschijningsvormen van akkoorden. De variatie zit in de opstellers van het akkoord, de aard van het akkoord en mate van detail van het akkoord.

Vormen van een akkoord
Er zijn drie hoofdvormen van akkoorden te onderscheiden die raadsleden opstellen: 

  1. Het coalitieakkoord: een akkoord waarbij raadsfracties die samen een meerderheid hebben een coalitie vormen en het akkoord sluiten. 
  2. Het raadsakkoord: een akkoord waaraan alle fracties uit de gemeenteraad hebben meegewerkt en dat door (nagenoeg) alle fracties is vastgesteld.  De kern van het werken met een raadsakkoord is dat de vaste coalitie-oppositiestructuur wordt doorbroken.
  3. Het samenlevingsakkoord: een akkoord dat zich kenmerkt doordat de samenleving actief betrokken wordt bij de totstandkoming van het akkoord dat wordt opgesteld door coalitiepartijen of door de gehele raad. 

Aard en mate van detail van een akkoord
De aard van een akkoord verschilt. Er is variatie van inhoudelijk heldere compromissen, vage of impliciete compromissen tot aan puur procedurele afspraken over hoe men omgaat met conflicten in de coalitie.  Ook de mate van detail van een akkoord verschilt. Er is een continuüm van het minimaal eens worden over de verdeling van portefeuilles, via het uiteenzetten van de beleidsagenda in de vorm van belangrijkste prioriteiten, tot aan het vastleggen van alle grote beleidswijzigingen die men wil doorvoeren tijdens een collegeperiode. 

Verschillende functies

We zien in de literatuur vier verschillende functies die coalitie-, raads- of samenlevingsakkoorden binnen het openbaar bestuur kunnen vervullen: 

  1. Vormen en (ver)binden van het bestuur;
  2. Sturen en begrenzen van de uitvoering;
  3. Sluiten van contract met de stad;
  4. De rituele dans.

Vormen en (ver)binden van het bestuur
Allereerst ziet men een coalitieakkoord als een instrument om een stabiel bestuur te vormen dat kan rekenen op een meerderheid in de gemeenteraad. Na de campagnetijd waarin politieke partijen vooral hun onderlinge verschillen benadrukken, wordt bij het opstellen van een coalitieakkoord juist gekeken naar de mogelijkheden om inhoudelijk samen te werken.  Het proces biedt de gelegenheid om ideologische verschillen tussen partijen te beslechten, vertrouwen te creëren en te komen tot gezamenlijke afspraken.  Een coalitieakkoord beperkt zo op voorhand de hoeveelheid conflictstof in de coalitie zoveel als mogelijk.  Een belangrijk kenmerk van dit type coalitieakkoord is dat partijen zich verbinden aan de afspraken. Daarom zullen partijen nadrukkelijk eigen wensen en voorkeuren over bepaalde onderwerpen opgenomen willen zien.   Daarmee is het ook een instrument om politiek te bedrijven. Na het sluiten van het akkoord gaat er een disciplinerende werking van uit, doordat afspraken in een document worden vastgelegd en het daarmee zichtbaar is wanneer partijen van de gemaakte afspraken willen afwijken.  Als zich lastige situaties voordoen gedurende de collegeperiode, kunnen bestuurders en partijen zich beroepen op het akkoord.   Daarmee krijgt het coalitieakkoord een (ver)bindende functie voor coalitiepartijen. Feitelijk gaan daardoor de gemaakte afspraken als kaders functioneren.

Sturen en begrenzen van de uitvoering
Een coalitie- of raadsakkoord kan ook gebruikt worden als sturingsinstrument in de machtsverdeling tussen gemeenteraad en college.   Dan wordt het akkoord neergelegd in een raadsbesluit van de gemeenteraad. Hoe specifieker en uitvoeriger de afspraken zijn, hoe meer de raad de ruimte voor de uitvoerders begrenst. Hiermee kan de raad tegenwicht bieden aan de neiging van de uitvoering om, eenmaal in positie, beleidsruimte te benutten en af te wijken van de afgesproken koers.  Het akkoord vervult een rol in de inhoudelijke aansturing door de raad (opdrachtgever) van het college (opdrachtnemer), omdat het de beleidsvoornemens voor de komende collegeperiode bevat.  Het is duidelijk dat ook in dit geval met het coalitie- of raadsakkoord door de raad kaders worden gesteld waarbinnen het college zal moeten opereren. 

Contract met de stad
De derde functie die een coalitieakkoord kan hebben is een contract tussen het gemeentebestuur en de stad. Het akkoord kan zekerheid bieden aan burgers over de inhoudelijke koers en het te verwachten beleid in de komende collegeperiode.  Doordat in het coalitieakkoord zichtbaar wordt hoe verkiezingsbeloftes worden omgezet in afspraken, wordt het voor kiezers mogelijk om na te gaan aan welk deel van de beloftes gaat worden gewerkt.  Het coalitieakkoord vervult dan een functie als instrument voor het gemeentebestuur om de burger te informeren en biedt in die vorm houvast voor verantwoording: ook hier zien we duidelijke elementen van een kaderstellende functie terugkomen. Verkiezingen geven burgers dan de mogelijkheid om politieke partijen te belonen of te bestraffen op basis van de geleverde prestaties in relatie tot de beloofde prestaties in het coalitieakkoord.  Het coalitieakkoord als contract met de stad wordt nog versterkt als burgers of maatschappelijke partijen de gelegenheid krijgen om onderwerpen op de beleidsagenda te krijgen. 

Rituele dans
Er is ook een stroming in de literatuur, wel van wat langer geleden, die beargumenteert dat het coalitieakkoord in de praktijk weinig voorstelt. In dit perspectief is het coalitieakkoord meer een rituele dans of een vorm van window dressing, waarbij partijen de inhoudelijke discussie uit de weg gaan, om onenigheid tussen en binnen partijen te voorkomen. Coalitieakkoorden bevatten dan alleen gemeenschappelijke principes en ‘statements’ die zo algemeen zijn dat ze niemand op de tenen trappen.  In dit, nogal cynische perspectief, is een coalitieakkoord eigenlijk betekenisloos.

Coalitieakkoord vrijwel altijd kaderstellend

Een coalitieakkoord wordt in de literatuur vrijwel altijd gezien als een kaderstellend stuk. Het is denkbaar dat een coalitieakkoord niet veel meer is dan een rituele dans met vage afspraken waar nauwelijks een sturende werking van uit kan gaan. In alle andere gevallen bevat het coalitieakkoord afspraken waar partijen aan zijn gebonden en die de bevolking duidelijk maken wat de coalitie wil bereiken en waar het op kan worden afgerekend. De mate waarin zaken zijn vastgelegd, kan echter nog wel variëren.

Amsterdamse invulling van het coalitieakkoord: kaderstellende opdracht

Onze theoretische verkenning laat zien dat het coalitieakkoord bijna altijd wordt gezien als een kaderstellend document. In Amsterdam is dat niet anders. Het Amsterdamse coalitieakkoord is als een kaderstellende opdracht vormgegeven en nadrukkelijk bedoeld om richting te geven aan het door het college uit te voeren beleid en om als toetsingskader te kunnen gebruiken. We komen tot deze constatering aan de hand van drie observaties:

  1. Er is een raadsbesluit genomen over het coalitieakkoord;
  2. Het coalitieakkoord bevat een uitgewerkte financiële paragraaf;
  3. De onderlinge communicatie tussen raadsleden en college: het coalitieakkoord wordt kaderstellend genoemd, gebruikt als toetsingskader bij voorstellen voor nieuw beleid en gezien als opdracht van de gemeenteraad.

Hieronder gaan we op elk van deze punten nader in.

Coalitieakkoord is in raadsbesluit vastgesteld

In Amsterdam is op 24 mei 2018 het coalitieakkoord door deze partijen × Download Raadsbesluit bekend gemaakt. Daarbij is het in de vorm van een initiatiefvoorstel ter besluitvorming aan de gemeenteraad voorgelegd. Het gevraagde besluit luidde:

In te stemmen met genoemd initiatiefvoorstel tot aanvaarden van het coalitieakkoord gesloten tussen GroenLinks, D66, PvdA en SP voor de periode 2018-2022, getiteld 'Een nieuwe lente en een nieuw geluid'.

Het initiatiefvoorstel is uitvoerig in de gemeenteraad besproken. Tijdens de bespreking van het voorstel zijn er door de oppositiepartijen achttien amendementen ingediend waarvan er zeven door de gemeenteraad zijn aangenomen.  De meeste aangenomen amendementen betreffen aanpassingen van ambities in het coalitieakkoord. Er zijn drie amendementen aangenomen waarmee ambities zijn toegevoegd aan het coalitieakkoord. Met inachtneming van de aangenomen amendementen is het coalitieakkoord op 30 mei 2018 door de gemeenteraad vastgesteld. Niet alleen de vier coalitiepartijen stemden voor het raadsbesluit, maar ook twee van de acht oppositiepartijen.

Coalitieakkoord bevat een financieel kader

Het coalitieakkoord bevat een financieel kader waarmee de ambities van het coalitieakkoord moeten worden uitgevoerd. In totaal gaat het om een bedrag van € 721,6 miljoen in vier jaar tijd (zie paragraaf 1.1). Het opnemen van dit financiële kader in het coalitieakkoord gecombineerd met het besluit van de gemeenteraad over het coalitieakkoord (zie paragraaf 4.1) zorgt ervoor dat het college naast een inhoudelijk kader ook een duidelijk financieel kader meekrijgt om uitvoering te geven aan het coalitieakkoord.

Omgang met en uitingen over coalitieakkoord door gemeenteraad en college

Wij hebben de notulen van de raadsvergaderingen en de raadscommissievergaderingen in de periode 2018-2021 bekeken. Daaruit blijkt dat het coalitieakkoord in een paar honderd raads- en commissievergaderingen meer dan vijfhonderd keer aan de orde is geweest; niet alleen in het jaar vlak volgend op het coalitieakkoord maar gedurende de hele collegeperiode. Op grond van deze analyse komen we tot de conclusie dat raad en college het coalitieakkoord zien als kaderstellend stuk. We komen tot deze conclusie omdat we zien dat raadsleden zelf naar het document verwijzen als een kaderstellend document en het coalitieakkoord gebruiken als kader om (nieuw) beleid aan te toetsen. Daarnaast zijn we verschillende passages tegengekomen waaruit blijkt dat het college het coalitieakkoord ook ziet als een opdracht van de raad. Hieronder geven we door middel van citaten aan hoe we tot deze conclusie komen.

Coalitieakkoord genoemd als kaderstellend document

Bij de behandeling van de Begroting 2019 in de gemeenteraad wordt door verschillende partijen benadrukt dat het coalitieakkoord moet worden gezien als een kaderstellend document. In onderstaand kader hebben we een aantal citaten uit de notulen op een rij gezet die dit illustreren.

'De heer Ernsting hoort graag of een coalitieakkoord met daarin een voornemen een kaderstellend document is. Wethouder Kock beaamt dat dit klopt, […]'.
Raadslid Ernsting, Groenlinks en Wethouder Kock, D66, Raadscommissieverslag FEZ, 4 oktober 2018.

'Mevrouw Roosma: De heer Van der Burg heeft in zijn lange antwoord inmiddels mijn vervolginterruptie beantwoord en gezegd dat het coalitieakkoord in feite ook een kaderstellend document is zoals de Voorjaarsnota een kaderstellend document is waarin ook plannen worden aangekondigd.'
Raadslid Roosma, GroenLinks, Raadsnotulen gemeenteraad, 10 oktober 2018.

'Mevrouw Roosma zegt dat het coalitieakkoord een kaderstellend akkoord is. Dat is kaderstellend voor het college, niet voor de Amsterdammer.'
Raadslid Van der Burg, VVD, Raadsnotulen gemeenteraad, 10 oktober 2018.

'Die [motie, red.] zullen wij steunen, maar wij geven tegelijkertijd mee dat voor ons het coalitieakkoord ook een kader is waarbinnen dat uitgevoerd moet worden.'
Raadslid Guldemond, D66, Raadsnotulen gemeenteraad, 8 november 2018.

'Het is natuurlijk niet het enige instrument, want de raad heeft ook het coalitieakkoord besproken en vastgesteld. Dat is ook een sturings- en richtinggevend instrument.'
Wethouder Kock, D66, Raadsnotulen gemeenteraad, 20 december 2018.
Coalitieakkoord als toetsingskader voor (nieuw) beleid

We zien ook dat met regelmaat naar het coalitieakkoord wordt verwezen bij besprekingen in de gemeenteraad waarbij het wordt gebruikt als toetsingskader voor (nieuw) beleid.  Veelvuldig wordt het coalitieakkoord gebruikt om het college aan bepaalde afspraken te houden of zich op inhoudelijke punten te laten verantwoorden ten opzichte van de afspraken in het coalitieakkoord. Dit zien we terug in uitingen waarbij gevraagd wordt om een uitwerking, maar ook bij de bespreking van inhoudelijk beleid ter inleiding op kritische vragen of ter ondersteuning van moties.

'Verder wijst hij erop dat voor deze zomer een vangnetregeling was toegezegd. Hoe staat het daarmee? Hoe staat het met die 10% korting uit het coalitieakkoord?'
Raadslid Boomsma, CDA, Raadscommissieverslag RO, 11 juli 2018.

'Wanneer mogen de eerste contouren van de wethouder worden verwacht in verband met de in het coalitieakkoord bedachte thuiszorgcoöperatie?'
Raadslid Groenendijk, SP, Raadscommissieverslag ZJS, 27 september 2018.

'Ik zou het iets praktischer willen aanvliegen. Zullen we ze [sociale huurwoningen, red] gewoon niet meer verkopen? Dat staat ook in het coalitieakkoord. Alleen bij hoge uitzondering. Dat is toch veel praktischer?'
Raadslid Flentge, SP, Raadsnotulen gemeenteraad, 10 oktober 2018.

'De heer Boukan wijst op de afspraak in het coalitieakkoord om het aantal vakantievluchten naar beneden te brengen.'
Raadslid Boutkan, PvdA, Raadscommissieverslag FEZ, 22 november 2018.

'Ik kan heel veel willen, maar ik wil echt dat de wethouder zich houdt aan het coalitieakkoord. Ik vind de ambities daarin voor het liberaliseren van woningen al heel beperkt. Nu boekt u die ambitie in voor de helft van de doelstelling en dan zegt u tegen mij dat ik te veel wil. Nee, ik wil dat u gaat rennen voor uw eigen politieke opdracht.'
Raadslid Naoum Néhmé, VVD, Notulen gemeenteraad, 29 mei 2019.

'De heer Ceder: Ook ik dacht dat dit een standaardstuk zou zijn totdat ik de antwoorden op de technische vragen van de VVD las. Dat was verrassend. Als ik het collegeakkoord er even bij pak, dan was het volgens de coalitiepartijen zo dat daar de afspraak was gemaakt dat er bij hoge uitzondering sociale huurwoningen zouden worden verkocht. […] Ik wacht daarom de beantwoording van de wethouder af of die het ermee eens is dat het misschien op een andere wijze gecommuniceerd had moeten worden en of dit inderdaad een wijziging is van de afspraak in het collegeakkoord, […].'
Raadslid Ceder, ChristenUnie, Notulen gemeenteraad, 29 mei 2019.

'D66 is vanaf het begin van mening geweest dat de huidige voorwaarden eeuwigdurend zouden moeten door lopen. Daarmee zouden alle bezwaren, ook die van de oppositie, in één keer allemaal wegvallen. In het coalitieakkoord is afgesproken dat deze voorwaarden na 31 december 2019 vervallen. Afspraak is afspraak in de politiek.
Raadslid Van Dantzig, D66, Raadscommissieverslag RO, 30 oktober 2019.

'In het coalitieakkoord staan twee maatregelen, het meten en monitoren van de overlast en de luchtkwaliteit rond Schiphol om in kaart te brengen wat de klimaatschade en de overlast voor bewoners is. Hij hoort graag hoever Amsterdam daarmee is.'
Raadslid Van den Heuvel, CU, Raadscommissieverslag FEZ, 23 mei 2019.

'Wat ik gewoon niet begrijp, is dat er een coalitieakkoord komt en dat wordt aangenomen door de gemeenteraad. Vervolgens wordt dat niet uitgevoerd en dan krijg ik graag een uitleg van de coalitiepartijen waarom dat dan niet wordt uitgevoerd. Het is goed om halverwege gewoon met nieuwe informatie een visie bij te stellen. Dat is geen enkel probleem. Sterker nog, ik hoop dat de coalitie dat ook bij biomassa gaat doen. Maar ik wil er wel graag uitleg bij.'
Raadslid Van Lammeren, Partij voor de Dieren, Raadsnotulen gemeenteraad, 19 mei 2020.

'Dat is fijn. Daar hoor ik zo meer over. Nee, maar ik heb het coalitieakkoord voor me. Daar staat gewoon ‘van de nieuw te bouwen woningen worden er elk jaar 1.670 gebouwd in het segment middenhuur’. Dat staat gewoon letterlijk in het coalitieakkoord. Dan kan de wethouder wel zeggen, ja, het staat er niet, het gaat om het totale aantal. Maar het gaat ook om een jaarlijks aantal. En mijn verzoek is natuurlijk niet om niet te plannen voor de jaren na 2022, maar om wel nu extra in te zetten om de doelstellingen die niet gehaald zijn van vorig jaar en het jaar daarvoor alsnog te halen.'
Raadslid Boomsma, CDA, Raadsnotulen gemeenteraad, 11 juni 2020.
Coalitieakkoord als opdracht van de gemeenteraad

De wethouders in het college geven op verschillende momenten aan dat ze het coalitieakkoord zien als een opdracht van de gemeenteraad waar ze gevolg aan zullen geven. In het onderstaand kader hebben we een aantal citaten opgenomen die dit illustreren.

'De wethouder voelt zich gebonden aan het coalitieakkoord, maar als de VVD vindt dat de winteropvang het hele jaar open mag, dan is is wellicht het opnieuw indienen van de motie-Roosma een goed idee.'
Wethouder Groot Wassink, GroenLinks, Raadscommissieverslag AZ, 27 september 2018.

'Er was nog een tweede notie die belangrijk is bij deze motie, afgezien van alle inhoudelijke argumenten waarom het onverstandig is en waarom ik hem niet positief kan preadviseren want die gaat linea recta in tegen het coalitieakkoord waaronder mijn naam staat, althans, waaraan ik mij heb gecommitteerd. Dus de raad zal dat vast meewegen in zijn keuze bij motie nr. 1034.'
Wethouder Kock, D66, Raadsnotulen gemeenteraad, 20 juni 2019.

'[…]. Dat ziet u ook terug in het coalitieakkoord en is zeker ook ingegeven door al het werk dat het raadslid Roosma daarvoor heeft gedaan. De rode draad in ons coalitieakkoord en de reden dat ik dat zo aansprekend vind, is dat het een opdracht tot preventie is en dat we rekening moeten houden met gezondheidsverschillen. Dat ziet u daarin terug.'
Wethouder Kukenheim, D66, Raadsnotulen gemeenteraad, 7 november 2019.

'Zoals gezegd: ik voer datgene uit waaronder ik mijn handtekening heb gezet en dat is het coalitieakkoord. Dat is klip en klaar. '
Wethouder Dijksma, PvdA, Raadsnotulen gemeenteraad, 29 mei 2019.

'De heer Boomsma heeft toch echt meer onderbouwing nodig. Hij begrijpt niet dat een uurtje inzet van een trouwambtenaar 800 euro kost. Wethouder Meliani [zegt dat] is uitgegaan van het coalitieakkoord. Daar ligt de opdracht om die leges meer kostendekkend te maken.'
Wethouder Meliani, GroenLinks, Raadscommissieverslag KDD, 31 oktober 2018.

'Het coalitieakkoord is de opdracht die u mij heeft meegegeven, dus natuurlijk zeg ik dat het mij verstandig lijkt om voor iets wat in het coalitieakkoord staat, te stemmen. '
Wethouder Ivens, SP, Raadsnotulen gemeenteraad, 19 december 2018.

Aanpak

Beoordeling van het coalitieakkoord als sturingsinstrument

Doel onderzoek

Aan het huidige college ligt een inhoudelijk akkoord van de vier coalitiepartijen ten grondslag: het coalitieakkoord. In dit coalitieakkoord hebben de coalitiepartijen opgeschreven welke ambities zij willen nastreven in hun samenwerking in het college. De huidige collegeperiode loopt langzaamaan naar zijn eind in 2022. Met dit onderzoek willen we nagaan in hoeverre het coalitieakkoord heeft gefunctioneerd als sturingsinstrument. Daarbij kijken we naar twee aspecten:

  1. De navolgbaarheid van de realisatie van ambities uit het coalitieakkoord;
  2. De concrete uitvoering die is gegeven aan de ambities uit het coalitieakkoord.

Onderzoeksvragen

De centrale onderzoeksvraag voor het onderzoek luidt als volgt:

In hoeverre is de realisatie van de ambities uit het Coalitieakkoord 2018-2022 navolgbaar en zijn er concrete stappen gezet om de ambities uit het coalitieakkoord te realiseren?

We hebben deze onderzoeksvraag beantwoord door tien deelonderzoeken uit te voeren. Eén onderzoek naar de navolgbaarheid en negen deelonderzoeken naar belangrijke thema's uit het coalitieakkoord.

Navolgbaarheid realisatie van ambities
In het deelonderzoek naar de navolgbaarheid van ambities uit het coalitieakkoord beantwoorden we de volgende vier deelvragen:

  1. Is er sprake van een systematische wijze van rapporteren waarmee integraal inzicht wordt gegeven in de realisatie van de ambities?
  2. Blijkt uit de ambities zelf of uit de verdere vertaling van de ambities naar doelen wat er concreet bereikt moet worden?
  3. Zijn tussentijdse wijzigingen van ambities navolgbaar?
  4. Is de realisatie van de ambities uit het coalitieakkoord navolgbaar?

Uitvoering van de ambities
In de negen deelonderzoeken naar verschillende thema's uit het Coalitieakkoord 2018-2022 hebben we de volgende drie onderzoeksvragen beantwoord:

  1. Passen de maatregelen die in de uitvoering zijn genomen bij de ambitie?
  2. Zijn er belangrijke aspecten van de ambities die onderbelicht zijn gebleven en niet in de maatregelen terugkomen?
  3. Zijn er concrete stappen gezet?

Belangrijke begrippen

Zoals uit de onderzoeksvraag blijkt zijn er in het onderzoek naar de ambities uit het coalitieakkoord twee belangrijke begrippen: 'navolgbaarheid' en 'concrete stap'. Hierna geven we kort aan wat we onder deze begrippen verstaan.

Navolgbaarheid
Wij vinden dat de realisatie van de ambities uit het coalitieakkoord navolgbaar is als er aan een aantal voorwaarden is voldaan. Allereerst moeten ambities zelf concreet zijn of na het vaststellen van het coalitieakkoord zijn vertaald naar concrete doelen. Alleen zo kan achteraf worden vastgesteld in hoeverre de ambitie is bereikt. Daarnaast moet duidelijk zijn of er bijstellingen zijn geweest en of die hebben geleid tot nieuwe ambities of aangepaste doelen. Ook moet per ambitie duidelijk zijn welk resultaat is bereikt en of dit overeenkomt met het beoogde resultaat. Het geheel wordt tot slot pas navolgbaar als er sprake is van een systematische wijze van rapporteren waarmee een integraal overzicht wordt gegeven in de realisatie van de doelen. Alleen door middel van een integraal overzicht wordt het voor de gemeenteraad en de bevolking van Amsterdam inzichtelijk wat er terecht is gekomen van het coalitieakkoord.

Concrete stap
Om te bepalen of er sprake is van een 'concrete stap' kijken we allereerst naar de manier waarop de ambities zijn ingevuld. Voor de leesbaarheid noemen we dat de 'maatregelen' die volgens de opgave van de ambtelijke organisatie behoren bij de uitvoering van de ambitie. Hierbij staat de vraag centraal of de maatregelen goed aansluiten op de ambities en of alle ambities goed zijn gedekt door de maatregelen. Vervolgens gaan we na wat er daadwerkelijk van deze maatregelen terecht is gekomen. Daarvoor kijken we naar welke inspanningen zijn gedaan en wat deze vervolgens aan resultaten hebben opgeleverd. We komen tot het oordeel dat er concrete stappen zijn gezet als de ambitie is ingevuld met passende en dekkende maatregelen, en in de uitvoering bij deze maatregelen de beoogde inspanningen zijn gepleegd en de beoogde resultaten zijn behaald.

Aanpak en afbakening

Het onderzoek naar het coalitieakkoord bestaat uit twee delen: één onderzoek naar de navolgbaarheid en negen onderzoeken naar de uitvoering van de ambities in een aantal thema's van het coalitieakkoord.

Navolgbaarheid
We hebben de onderzoeksvraag naar navolgbaarheid beantwoord aan de hand van door de ambtelijke organisatie aangedragen informatie en op basis van gesprekken met betrokken ambtenaren. Bij de beoordeling van de ambities zijn we nagegaan of deze concreet zijn. De beoordeling van de concreetheid gaat over of duidelijk is, vanuit de teksten van het coalitieakkoord, wat het doel is van de ambitie en of de ambitie helder is over de doelgroep die bediend gaat worden. De tussentijdse bevindingen hebben we voorgelegd aan het Gemeentelijk Management Team (hierna: GMT). De reactie van het GMT op deze tussentijdse bevindingen is verwerkt in de rapportage.

Uitvoering ambities
Het onderzoek naar de uitvoering van ambities is uitgevoerd voor negen thema's uit het coalitieakkoord. De negen thema's zijn geselecteerd op basis van drie bronnen die elk even zwaar zijn meegewogen:

  1. de inleiding van het coalitieakkoord waarin de speerpunten voor de komende collegeperiode worden benoemd;
  2. de suggesties van de raadsfracties voor de groslijst van onderwerpen voor het onderzoeksprogramma 2021;
  3. de suggesties van het burgerpanel voor het onderzoeksprogramma 2021.

De negen thema's zijn hieronder in tabel 6.1 weergegeven:

Tabel 6.1 - Negen deelonderzoeken naar thema's in coalitieakkoord
ThemaLink naar onderzoeksrapport
Betaalbaar wonen voor lage en middeninkomensDeelrapport
DemocratiseringDeelrapport
Haven, circulaire economie en afvalDeelrapport
Klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrijDeelrapport
Openbare ruimte, mobiliteit en waterDeelrapport
Schuldhulpverlening en armoedeDeelrapport
Voorschool, primair en secundair onderwijsDeelrapport
Werk en inkomenDeelrapport
Zorg, Wmo en jeugdhulpDeelrapport

Bij elk van deze thema's hebben we de vraag of er concrete stappen zijn gezet bij de realisatie van ambities beantwoord op basis van door de ambtelijke organisatie aangedragen informatie. Hiervoor is bij alle deelonderzoeken door middel van een gestandaardiseerde uitvraag informatie opgehaald over het uitvoering geven aan de ambities binnen het thema bij de ambtelijke organisatie. Voor alle ambities uit een thema heeft de ambtelijke organisatie maatregelen aangedragen waarmee de ambitie moest worden uitgevoerd. Daarbij is per maatregel informatie gegeven over beoogde en behaalde resultaten, ontplooide activiteiten en als dat bekend was ook over de (extra) inzet van middelen.

De aangeleverde informatie is gebruikt om te beoordelen in hoeverre maatregelen passend en dekkend zijn voor de ambitie en of er concrete stappen zijn gezet om uitvoering te geven aan de ambitie. We hebben de aangeleverde informatie grondig bekeken en daarbij gelet op interne consistentie. In geval van onduidelijkheden zijn deze voorgelegd aan de ambtelijke organisatie met het verzoek meer of aanvullende informatie te leveren. Bij alle deelonderzoeken is de aangeleverde informatie besproken met de ambtelijke organisatie. Wat we niet hebben gedaan is alle informatie controleren op juistheid en volledigheid.

We benadrukken verder dat we bij de onderzoeken naar de uitvoering van de ambities in de geselecteerde thema's niet systematisch en uitputtend zijn nagegaan of de nagestreefde effecten met de ambities zich ook hebben voorgedaan. De reden daarvoor is allereerst dat onderzoek naar de effectiviteit veelal aanzienlijke diepgang vraagt. Het moet immers niet alleen inzichtelijk maken of een bepaald effect is opgetreden, maar idealiter ook of het al dan niet optreden van het effect is toe te rekenen aan inspanningen en activiteiten van de gemeente bij het uitvoeren van maatregelen ter uitvoering van de desbetreffende ambitie. Gezien de reikwijdte van dit onderzoek waarbij we in totaal naar 114 ambities kijken, is dit simpelweg niet haalbaar. Daarnaast zal het in veel gevallen nog te vroeg zijn om betekenisvolle uitspraken te kunnen doen over gerealiseerde effecten. Maatregelen lopen bijvoorbeeld nog, zijn nog in ontwikkeling of zijn pas heel recent voltooid.

Conclusies

Gemeenteraad regelt geen randvoorwaarden voor sturing op coalitieakkoord

Geen expliciete instructie aan college over uitwerking en informatievoorziening
De gemeenteraad heeft per raadsbesluit het coalitieakkoord vastgesteld. Het coalitieakkoord vormt daarmee een opdracht aan het college. Wij constateren echter dat de gemeenteraad met het coalitieakkoord weliswaar inhoudelijk en financieel aangeeft wat de kaders zijn voor het college, maar geen expliciete wensen kenbaar maakt over de wijze waarop de gemeenteraad over de uitvoering geïnformeerd wil worden of anderszins betrokken wenst te worden. Noch het raadsbesluit, noch het coalitieakkoord zelf bevat aanwijzingen aan het college hierover. Het gevolg hiervan is dat er bij het vaststellen van het coalitieakkoord geen randvoorwaarden zijn gecreëerd om systematisch te sturen op de uitvoering van de ambities uit het coalitieakkoord.

Bij het Programakkoord 2006-2010 deed de gemeenteraad het anders

In recente collegeperioden was net als bij het huidige coalitieakkoord geen sprake van expliciete aanwijzingen om de gemeenteraad in staat te stellen de uitvoering van het coalitieakkoord te volgen en bij te sturen. Maar het is niet altijd zo gegaan; voor de collegeperiode 2006-2010 zijn in de tekst van het coalitieakkoord (toen: programakkoord) zelf hiervoor passages opgenomen. Concreet ging het om passages waarin de gemeenteraad expliciet vraagt om een nadere uitwerking in een uitvoeringsplan met concrete afrekenbare doelstellingen. Dit soort passages zijn na 2010 niet meer in de coalitieakkoorden opgenomen.

Wij leggen met dit programakkoord onze ambities vast. Dit akkoord zal uitgewerkt worden in een uitvoeringsplan met concrete afrekenbare doelstellingen.
Bron: Programakkoord 2006 – 2010 Mensen maken Amsterdam (Inleiding, p. 3).

Dit programakkoord zal uitgewerkt worden in een uitvoeringsplan met concrete afrekenbare doelstellingen. Om de Amsterdammer beter in staat te stellen de prestaties van het College en de dagelijks besturen van de stadsdelen te volgen wordt ‘Stadstat’ ontwikkeld. Dit is een overzicht van de prestaties op die afrekenbare doelstellingen, die via internet te volgen zijn.
Bron: Programakkoord 2006 – 2010 Mensen maken Amsterdam (Bestuur, p. 25).

Uitvoering matig geborgd door college en ambtelijke organisatie

Wij constateren dat de uitvoering van de ambities uit het coalitieakkoord matig geborgd is. De ambities zoals verwoord in het coalitieakkoord zijn niet altijd even helder en concreet geformuleerd. Dat maakt het belangrijk dat het college duidelijk aangeeft hoe het uitvoering gaat geven aan de ambities en hoe ambities worden geïnterpreteerd en welke keuzes daarbij zijn gemaakt. Wij stellen echter vast dat dat niet gebeurd is. De raad heeft hierdoor geen goede mogelijkheid gehad om te beoordelen of de plannen van het college in lijn waren met zijn wensen en ambities. Vervolgens heeft het ontbroken aan een integrale en centrale aansturing van de ambtelijke organisatie. Het college heeft wel opdracht gegeven om een dergelijke aansturing mogelijk te maken, maar dit is in de praktijk niet van de grond gekomen. Ook is de voortgang van de uitvoering van de ambities niet navolgbaar gemaakt. Doordat integrale en overzichtelijke informatie over de stand van zaken ontbreekt, mist de raad een belangrijk instrument om effectief bij te kunnen sturen. Tot slot constateren wij ook onduidelijkheid bij de herijking van de ambities uit het coalitieakkoord in reactie op de coronacrisis: de beleidsmatige consequenties van deze bijstelling op de oorspronkelijke ambities zijn niet goed in beeld.

In het vervolg van dit hoofdstuk gaan we achtereenvolgens in op de × Download Uitvoeringsagenda 2019 hiervoor genoemde onderwerpen: de inzichtelijkheid van de uitwerking vooraf, de centrale aansturing van de uitvoering, navolgbaarheid van de uitvoering en de bijstelling als gevolg van de coronacrisis. Een terugkerend element is het document Een nieuwe lente en een nieuw geluid. Ambities en uitvoeringsagenda 2019 (hierna: de uitvoeringsagenda). In onderstaand kader geven wij meer achtergrondinformatie over deze uitvoeringsagenda.

Achtergrondinformatie over de uitvoeringsagenda

Op 19 juni 2018 besloot het college om op basis van het coalitieakkoord een bestuurlijke uitvoeringsagenda op te stellen. Dit leidde tot een interactief en intensief proces tussen de ambtelijke organisatie en het college gedurende de zomer van 2018. Dit mondde in eerste instantie uit in een ambtelijke uitvoeringsagenda van 74 pagina's. Het college heeft vervolgens deze ambtelijke uitvoeringsagenda besproken en opdracht gegeven voor een nieuwe versie gericht op zes hoofdambities. Dit leidde tot de definitieve en meer beknopte uitvoeringsagenda van negen pagina's. Op 11 september 2018 publiceerde het college deze uitvoeringsagenda. De gepubliceerde uitvoeringsagenda heeft betrekking op de gehele collegeperiode, maar met een focus op 2019. Hiermee werd beoogd dat de uitvoeringsagenda een schakel is tussen het coalitieakkoord en de Begroting 2019, met een vooruitblik op de eerste anderhalf jaar. Het college benoemde voor de uitvoeringsagenda de volgende doelen:

  • Het informeren van Amsterdammers en de gemeenteraad over wat het college op de korte en op de lange termijn wil bereiken;
  • Aansturen van de ambtelijke organisatie op juiste prioriteiten;
  • Het slaan van een brug tussen het coalitieakkoord en de begroting;
  • Het maken van een levend document dat periodiek wordt herijkt met nieuwe ambities, doelen en maatregelen;
  • Het mogelijk maken van het volgen van de realisatie van het coalitieakkoord door Amsterdammers.

Ambities vragen verduidelijking in overzichtelijke uitwerking

Ambities zijn niet altijd even concreet en duidelijk
Het coalitieakkoord is een omvangrijk document van meer dan tachtig pagina's. Naast een bestuurlijke inleiding bestaat het coalitieakkoord uit veertien inhoudelijke hoofdstukken. In deze hoofdstukken komen in totaal 45 thema's aan de orde waarin in totaal 328 ambities voor de komende vier jaar zijn verwoord. We zien dat veel ambities voldoende richting geven over wat de raad wil bereiken, voor wie hij dat wil en hoe de gemeente dit kan realiseren. Tegelijkertijd zien we ook onduidelijkheden bij ambities, door bijvoorbeeld het gebruik van jargon of losstaande ambities die zijn samengevoegd. Ook vinden we ambities te weinig concreet doordat niet helder is wat er gerealiseerd of veranderd moet worden dan wel hoe dit dient te gebeuren. Het is hierdoor niet bij alle ambities vanzelfsprekend wat een passende manier is voor het college om hier uitvoering aan te geven.

Ambities uit coalitieakkoord vragen om verdere uitwerking
Wij vinden het begrijpelijk dat een coalitieakkoord dat door de betrokken raadsleden zelf wordt geschreven niet op alle punten even duidelijk is. Het betekent echter wel dat het college duidelijk moet aangeven hoe zij voornemens is om uitvoering te geven aan de ambities en de raad in staat moet stellen zich daar een oordeel over te vormen. Door inzichtelijk te maken hoe het college de ambities uit het coalitieakkoord wil uitvoeren worden de keuzes, accenten en prioriteiten die het college daarbij wil hanteren helder. Een document dat integraal en overzichtelijk deze voorgenomen uitwerkingen op een rij zet, stelt de gemeenteraad in staat om goed te volgen of de voorgenomen uitwerking goed past bij de wensen van de raad. Een helder en goed te volgen plan is daarmee een belangrijk onderdeel van de borging van een goede uitvoering van het coalitieakkoord.

Uitwerking ambities vooraf niet goed inzichtelijk gemaakt

Uitvoeringsagenda geeft geen helder inzicht in voorgenomen uitwerking
In het najaar van 2018 publiceerde het college de uitvoeringsagenda gelijktijdig met de Begroting 2019. Het college schrijft daarbij dat deze uitvoeringsagenda een eerste uitwerking is van het coalitieakkoord. De uitvoeringsagenda moet verschillende doelen dienen, waaronder het informeren van de gemeenteraad over wat het college op de korte en lange termijn wil bereiken. Kortom, een van de doelen van de uitvoeringsagenda was om inzicht te geven in de voorgenomen uitvoering van het coalitieakkoord door het college. De gepubliceerde uitvoeringsagenda mist echter aansluiting op het coalitieakkoord. In de uitvoeringsagenda zijn zes hoofdstukken geïntroduceerd die, met uitzondering van 'Kansengelijkheid', niet aan te sluiten zijn op de thematische hoofdstukken uit het coalitieakkoord.  Ook als we meer in detail kijken naar afzonderlijke ambities en uitwerkingen, is het lastig om de link met het coalitieakkoord te leggen. De uitvoeringsagenda geeft daarmee aan de gemeenteraad geen helder inzicht in de voorgenomen uitvoering van het coalitieakkoord. Daarnaast heeft het college de uitvoeringsagenda uitsluitend ter kennisname aan de gemeenteraad verstrekt. Door de gemeenteraad is geen besluit overgenomen en de uitvoeringsagenda is daarmee niet vastgesteld.

Uitvoeringsagenda: een eerste uitwerking zonder vervolg

Het was niet de intentie van het college om met de uitvoeringsagenda in één keer volledig inzicht te geven in de voorgenomen uitvoering van het coalitieakkoord. Het was nadrukkelijk de bedoeling dat de gemeenteraad periodiek een bijgewerkte uitvoeringsagenda zou krijgen waarbij telkens nieuwe ambities, doelen en maatregelen zouden worden uitgewerkt. Het is echter bij één uitvoeringsagenda gebleven waardoor deze verdere uitwerkingen nooit zijn gepresenteerd (zie ook paragrafen 8.3 en 8.6).

Uitvoeringsplannen op deelgebieden soms wel aanwezig, maar fragmentarisch
Een document waarin integraal en overzichtelijk inzicht wordt gegeven in de voorgenomen uitvoering van het coalitieakkoord ontbreekt. Dat neemt niet weg dat in bepaalde beleidsvelden en thema's we in onze deelonderzoeken wél systematische en inzichtelijke uitwerkingen hebben aangetroffen. Dat neemt niet weg dat in bepaalde beleidsvelden en thema's we in onze deelonderzoeken wél systematische en inzichtelijke uitwerkingen hebben aangetroffen (zie ook paragraaf 8.4) die aan de gemeenteraad zijn aangeboden. Voorbeelden daarvan zijn de Beleidsbrief Democratisering, de Onderwijsvisiebrief 2019-2025, en (tot op zekere hoogte) de Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal 2050  en de Agenda armoede en schulden 2019-2022. Bij de andere onderzochte thema's hebben we dergelijke overzichtelijke uitwerkingen niet aangetroffen. Het inzicht dat het college heeft gegeven over de voorgenomen uitvoering van het coalitieakkoord blijft daarmee op zijn best als fragmentarisch te typeren.

Geen centrale sturing op uitvoering ambities

College geeft opdracht tot plan van aanpak voor integrale en samenhangende sturing
Een belangrijk doel van de uitvoeringsagenda was ook de wens om de ambtelijke organisatie op de juiste prioriteiten aan te sturen. In dit verband heeft het college ook expliciet opdracht gegeven aan het GMT om eind 2018 een plan van aanpak op te stellen voor een integrale en samenhangende aansturing van de ambtelijke organisatie op de uitvoering van de ambities uit het coalitieakkoord. Een belangrijk element daarbij was het voornemen om de uitvoeringsagenda periodiek te actualiseren. Wij beschouwen dit voornemen van integrale aansturing als een belangrijk instrument om de uitvoering van het coalitieakkoord door de ambtelijke organisatie te borgen.

Sturing op basis van uitvoeringsagenda niet van de grond gekomen
De aanpak om op basis van de uitvoeringsagenda de ambtelijke organisatie integraal aan te sturen, is niet van de grond gekomen. Hoewel er wel plannen waren opgesteld voor integrale sturing, is hier geen uitvoering aan gegeven. De uitvoeringsagenda zelf is na de eerste keer niet meer geactualiseerd of opnieuw opgesteld. De ambtenaren waarmee wij hebben gesproken bevestigen dat deze aanpak niet is gerealiseerd, maar zij konden niet duidelijk aangeven waarom dit niet is gebeurd. Mogelijke verklaringen die zijn aangedragen variëren van wisselingen in de ambtelijke top tot nieuwe, grote opgaven waaraan het college aandacht moest geven (zoals de problemen bij het Afvalenergiebedrijf). Het GMT is in ieder geval niet meer door het college gevraagd om een vervolg te geven aan de uitvoeringsagenda.

Reguliere P&C-documenten lenen zich niet voor integrale en samenhangende sturing
Door ons gesproken ambtenaren geven aan dat de uitvoeringsagenda wel succes had in de zin dat de agenda heeft gefunctioneerd als vliegwiel om het coalitieakkoord neer te zetten en over te dragen aan de directies. Ook benadrukken zij dat het stopzetten van de uitvoeringsagenda en het uitblijven van een daarop geënt plan van aanpak niet betekent dat er geen sturing heeft plaatsgevonden op de uitvoering van het coalitieakkoord. Zij wijzen erop dat deze sturing plaatsvond via de reguliere planning- en controlcyclus (hierna: P&C-cyclus en P&C-documenten). Echter, zoals wij in paragraaf 8.6 meer uitgebreid zullen beschrijven, bieden de P&C-documenten (en de bijbehorende 'doelenboom') een erg beperkt inzicht in de stand van zaken van de uitvoering van de ambities en lenen zich daarmee niet voor een effectieve, samenhangende en integrale sturing op de uitvoering van het coalitieakkoord.

Organisatie van uitvoering ambities door ambtelijke organisatie oogt rommelig

Uitvoeringsagenda heeft vaak geen rol van betekenis vervuld bij uitvoering ambities
Voor de deelonderzoeken naar de verschillende thema's uit het coalitieakkoord hebben we betrokken ambtenaren gevraagd naar hun ervaringen met de uitvoeringsagenda. Uit deze gesprekken ontstaat een beeld dat bij het grootste deel van de negen thema's de uitvoeringsagenda geen rol van betekenis heeft vervuld bij het uitvoeren van de ambities. In één geval (het thema werk en inkomen) werd zelfs aangegeven dat men de indruk had dat de uitvoeringsagenda vooral bedoeld was om de raad te informeren over de prioriteiten van het college. Bij twee thema's werd aangegeven dat de uitvoeringsagenda wél een duidelijke rol heeft vervuld. Betrokken ambtenaren bij de thema's voorschool, primair en secundair onderwijs, en betaalbaar wonen voor lage en middenkomens geven aan dat de uitvoeringsagenda hen heeft ondersteund bij het uitvoering geven aan de ambities uit het coalitieakkoord.

Bij vijf van negen thema's is sprake van (deels) systematische en integrale aanpak ambities
In onze deelonderzoeken zijn we in vier gevallen een systematische en integrale aanpak van de ambities tegengekomen. Zo zagen we dat er voor het thema democratisering een speciaal programmateam was opgezet. Samen met de portefeuillehouder is toen verkend hoe de ambities het beste konden worden ingevuld wat is uitgemond in een overzichtelijke beleidsbrief Democratisering. Een vergelijkbare systematische en integrale aanpak hebben we waargenomen bij het thema voorschool, primair en secundair onderwijs. Daar heeft het college in de Onderwijsvisiebrief 2019-2025 aangegeven hoe de ambities een plaats hebben gekregen in het onderwijsbeleid met een helder overzicht van de ingezette maatregelen. De ambities van het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij zijn uitgewerkt als onderdeel van de Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal 2050. Een kanttekening daarbij is dat de pijlers van deze 'routekaart' niet een-op-een aansluiten op de ambities waardoor de samenhang niet altijd duidelijk is. Voor schuldhulpverlening en armoede is het overgrote deel van de ambities opgenomen in de Agenda armoede en schulden 2019-2022. Een deel van de ambities is echter moeilijk of niet terug te vinden. Een van de ambities die niet in deze agenda is opgenomen, is de ambitie om 'een breed welvaartsbegrip' te introduceren en het was aanvankelijk niet bekend of en door wie dit is opgepakt. Tot slot zijn voor het thema betaalbaar wonen voor lage en middenkomens de meeste ambities verwerkt in het opstellen van het Woningbouwplan 2018-2025 en gebruikt bij het maken van de Samenwerkingsafspraken 2020-2023 met de Amsterdamse federatie van woningbouwcorporaties en de federatie van Amsterdamse huurderskoepels.

Voor overige thema's geen overzichtelijke plannen voor uitvoering ambities gemaakt
Een systematische, integrale en, bovenal, overzichtelijke aanpak ontbrak bij vier thema's. Dit was het geval bij het thema werk en inkomen. Daar is geen enkel document opgesteld waarin het college integraal en systematisch uiteenzet hoe aan de ambities uitvoering zal worden gegeven. Bij de andere drie thema's troffen we een onoverzichtelijke situatie. Zo was er bij het thema zorg, Wmo en jeugdhulp geen overkoepelend plan gemaakt en was het aan afzonderlijke afdelingen overgelaten om zorg te dragen voor uitvoering van de ambities. Bij de thema's haven, circulaire economie en afval en openbare ruimte, mobiliteit en water zagen we dat meerdere (soms externe) organisatieonderdelen betrokken waren terwijl er feitelijk geen sprake leek te zijn van een vorm van coördinatie of aansturing. In beide gevallen bleek het ingewikkeld om de maatregelen waarmee uitvoering aan de ambities moest worden gegeven op een rij te krijgen.

Financiële vertaling coalitieakkoord in begroting, maar moeilijk navolgbaar

Financiële paragraaf verwerkt in begroting
Met onder meer een centrale stelpost is de financiële paragraaf van het coalitieakkoord in één keer in de Begroting 2019 verwerkt met de bedoeling deze stelpost later meer precies te verdelen over de beleidsprogramma's in de begroting. Deze precieze verwerking van de financiële paragraaf in de begroting is vervolgens niet in één keer gebeurd, maar op verschillende momenten. Uit de laatste interne overzichten (uit 2020) die wij van DMC hebben ontvangen, blijkt dat er nog € 5,3 miljoen (oplopend tot € 6,3 miljoen in 2022) aan structurele intensiveringen en circa € 2 miljoen aan incidentele intensiveringen niet was overgeheveld naar beleidsprogramma's. Of dit later wel is gebeurd, hebben we niet kunnen vaststellen.

Financiële vertaling moeilijk navolgbaar vanwege andere indeling financiële paragraaf
De financiële paragraaf van het coalitieakkoord kent een andere indeling dan de inhoudelijke hoofdstukken uit het coalitieakkoord. Weliswaar komen de hoofdstukken terug in de financiële paragraaf, maar de daaronder opgenomen posten zijn niet eenvoudig aan te sluiten op de thema's en ambities uit het coalitieakkoord. Hierdoor is het niet goed mogelijk om per thema aan te geven welke structurele en incidentele intensiveringen er in de periode 2018-2022 worden gedaan, laat staan voor losse ambities.

Realisatie coalitieakkoord niet-navolgbaar gemaakt

Uitvoeringsagenda heeft niet bijgedragen aan navolgbaarheid en dialoog
De uitvoeringsagenda moest er ook aan bijdragen dat de voortgang bij het uitvoeren van de ambities van het coalitieakkoord inzichtelijk zou zijn. Door de voortgang navolgbaar te maken en de uitvoeringsagenda periodiek te actualiseren, moest een dialoog met de raad en met de Amsterdammers worden ondersteund. Een dergelijke werkwijze, waarbij op basis van voortgangsinformatie achteraf bijgestuurd kan worden, is ook een manier om te borgen dat er op een goede manier uitvoering wordt gegeven aan het coalitieakkoord. Echter, zoals we hiervoor (in paragrafen 8.2 en 8.3) al hebben geconstateerd: de uitvoeringsagenda sluit niet goed aan op het coalitieakkoord en is slechts één keer opgesteld. De uitvoeringsagenda heeft dus ook deze belangrijke functie niet kunnen vervullen.

Ook P&C-documenten bieden geen bruikbaar inzicht in voortgang uitvoering
Het GMT geeft aan dat het college, op hoofdlijnen via de begrotingen, jaarrekeningen en, daarnaast, binnen portefeuilles met brieven en beleidsnota’s, inzichtelijk maakt hoe uitvoering wordt gegeven aan het coalitieakkoord:

Het zoeken naar de realisatie van de doelen van raad en college moet mede ook in dit licht dus primair zijn basis vinden in de begroting en rekening en uitwerkingen van beleid (veelal ook vastgesteld door de raad) en voortgangsrapportages daarop.
Bron: GMT, Feitelijke reactie op nota van bevindingen deelonderzoek navolgbaarheid, 16 september 2021.

Het inzicht dat de verwerking van de ambities uit het coalitieakkoord in de P&C-documenten oplevert, is echter erg beperkt. Niet alleen geven de indicatoren in de begroting (en aanvankelijk in de zogenoemde 'doelenboom') geen bruikbaar inzicht in de uitvoering van gemeentelijke taken en beleid, de indicatoren kennen ook andere indelingen, rubriceringen en omschrijvingen dan de ambities uit het coalitieakkoord.  Het is niet-herleidbaar gemaakt welke doelen, activiteiten en indicatoren horen bij welke ambities uit het coalitieakkoord. Intern bestaat ook geen document waarin een aansluiting wordt gelegd tussen de ambities uit het coalitieakkoord en de indicatoren in de begroting. 

GMT: geen opdracht van raad voor centrale regie en informatievoorziening
In reactie op het deelonderzoek Navolgbaarheid heeft het GMT aangegeven dat het coalitieakkoord primair een politiek document is van de coalitiepartijen. Ook stelt het GMT geen toegevoegde waarde te zien in een aparte integrale rapportage over de uitvoering van het coalitieakkoord, dit zou zelfs tot verwarring kunnen leiden volgens het GMT. De afwezigheid van bruikbare en overzichtelijke informatie over de uitvoering van het coalitieakkoord wordt door het GMT verder gerechtvaardigd doordat een expliciete opdracht van de raad hiertoe ontbreekt:

Bij de vaststelling van het coalitieakkoord heeft de gemeenteraad geen opdracht gegeven over de wijze waarop uitvoering moet worden gegeven aan deze afspraken of de mate waarin hier centraal regie en informatievoorziening moet plaatsvinden.
Bron: GMT, Reactie op voorlopige bevindingen, 22 april 2021.

Gevolgen herijking voor ambities coalitieakkoord niet in beeld

Voor het wijzigen van het coalitieakkoord is geen vaste werkwijze of procedure. Voor zover bekend is het herstelplan Samen sterker uit de crisis de enige grootschalige bijstelling van het coalitieakkoord geweest. Hoe de aanpassingen uit het herstelplan beleidsinhoudelijk de oorspronkelijke ambities raken, is niet goed te bepalen. De onderwerpen met nieuwe activiteiten uit het herstelplan zijn moeilijk of niet aan te sluiten op de inhoud van het coalitieakkoord. Hoewel in het herstelplan wordt gemeld dat ook de bestaande prioriteiten (ambities) van de gemeenteraad (deels) worden losgelaten, is niet verder beschreven wat dit dan inhoudt. Financieel valt dit nog enigszins uit de financiële paragraaf van het herstelplan op te maken; deze indeling is echter weinig gedetailleerd en biedt geen inzicht in beleidsinhoudelijke keuzes. De ambtelijke organisatie geeft aan dat er geen overzicht is van meer gedetailleerde keuzes die zijn gemaakt, en benadrukt dat er gekozen is om vooral na 2022 te besparen op de ambities uit het coalitieakkoord zodat deze keuzes later alsnog kunnen worden gemaakt. Dit betekent dat het vooralsnog niet duidelijk is in welke mate de oorspronkelijke ambities in stand zijn gehouden of zijn losgelaten.

Vertaling in maatregelen niet altijd in lijn met ambities

Wij constateren dat de ambities erg wisselend zijn vertaald naar concrete maatregelen en niet altijd in lijn met de intenties uit het coalitieakkoord. Uit gesprekken die wij hebben gevoerd met betrokken ambtenaren blijkt dat de uitvoeringsagenda in de meeste gevallen niet of nauwelijks een rol heeft gespeeld bij het concretiseren van de ambities. Daarnaast hebben wij bij slechts vijf van de negen door ons onderzochte thema's een systematische en integrale uitwerking van de ambities aangetroffen. Bij de andere vier thema's troffen we veelal een weinig overzichtelijke situatie aan waarbij het niet eenvoudig te achterhalen was hoe uitvoering aan de ambities was gegeven (zie ook paragraaf 8.4).

Als we meer kijken naar de concrete maatregelen die zijn gepland, dan valt inhoudelijk op dat de invulling regelmatig sterk verschilt tussen de thema's. Deze verschillen doen zich voor in de mate waarin de ambities zijn ingevuld met nieuwe maatregelen of de mate waarin het uitvoeren van de maatregelen direct voor de stad en de Amsterdammer merkbaar is. Ook zien we dat de relevante aspecten van een groot deel van ambities meestal zijn gedekt door de voorgenomen maatregelen, maar zien we daarbij de nodige variatie tussen thema's. Dit impliceert dat het ook regelmatig voorkomt dat minimaal een deel van de belangrijke aspecten van een ambitie niet zijn vertaald naar maatregelen. In het geval van passendheid van de voorgenomen maatregelen zien we daarentegen weinig variatie: meestal passen deze goed bij de strekking van de ambities.

Methode beoordelen van maatregelen

In dit hoofdstuk gaan we, onder andere, in op met wat voor soort maatregelen het college uitvoering wilde geven aan de ambities en of deze voorgenomen maatregelen passen bij deze ambities en de relevante aspecten van de ambities dekken. Dit hebben wij onderzocht in de negen deelonderzoeken naar de door ons geselecteerde thema's uit het coalitieakkoord. Voor elk thema hebben wij aan de ambtelijke organisatie verzocht om ons een overzicht van de maatregelen te geven die per ambitie waren uitgewerkt. De omschrijving van deze maatregelen en eventuele aanvullende informatie verstrekt door de ambtelijke organisatie hebben wij gebruikt om te beoordelen wat voor soort maatregel het betrof en of de maatregel passend was voor betreffende ambitie. Voor de dekkendheid hebben wij per ambitie uit de tekst van het coalitieakkoord de in onze ogen belangrijkste elementen geïdentificeerd. Vervolgens zijn wij nagegaan in hoeverre de door de ambtelijke organisatie aangeleverde maatregelen deze aspecten dekten.

In het vervolg van dit hoofdstuk geven we eerst een beschrijving van het soort maatregelen dat is ingezet om uitvoering te geven aan de ambities. Daarna beoordelen we inhoudelijk of de ingezette maatregelen waarmee het college, volgens de ambtelijke organisatie, uitvoering wilde geven, passend en dekkend zijn voor de betreffende ambities.

Variatie tussen thema's in soorten voorgenomen maatregelen

Gemiddeld genomen iets meer dan de helft voorgenomen maatregelen nieuw
In onze deelonderzoeken hebben wij de ambtelijke organisatie gevraagd aan te geven in hoeverre er bij de voorgenomen maatregelen om uitvoering te geven aan de ambities sprake was van nieuw beleid of nieuwe activiteiten. Uit deze inventarisatie blijkt dat, gemiddeld, bij iets meer dan de helft van de maatregelen dit het geval was (ruim 50%). Als er geen sprake was van nieuw beleid of nieuwe activiteiten, dan bestonden de maatregelen uit het continueren of intensiveren van bestaand beleid. In tabel 9.1 hebben we de uitkomsten van deze inventarisatie ook per thema weergegeven. Daaruit blijkt dat het gemiddelde aandeel van nieuw beleid en nieuwe activiteiten sterk varieert. Het hoogste aandeel nieuw beleid en nieuwe activiteiten is zichtbaar bij de thema's democratisering; haven, circulaire economie en afval; klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij; schuldhulpverlening en armoede en openbare ruimte, mobiliteit en water. Het thema werk en inkomen valt op doordat het aandeel nieuwe maatregelen als enige duidelijk lager is dan het gemiddelde. Het hoeft natuurlijk geen probleem te zijn dat er is gekozen om via intensiveringen van bestaande maatregelen nieuwe ambities te realiseren. Maar dit onderstreept wel het belang van een heldere uitwerking die wordt gedeeld met de gemeenteraad: was het ook de bedoeling van de gemeenteraad om overwegend bestaand beleid voort te zetten?

Ruim de helft van voorgenomen maatregelen resultaatgericht
Wij hebben de aangeleverde maatregelen ook beoordeeld op het nagestreefde resultaat. Concreet betekent dit dat we, op basis van de omschrijving van de maatregel en eventueel aanvullende informatie, zijn nagegaan of het in de verwachting ligt dat een Amsterdammer direct wat zal merken van de uitvoering van de maatregel. Als dat het geval is, hebben wij dergelijke maatregelen getypeerd als 'resultaatgericht'. Als maatregelen niet resultaatgericht zijn, dan zijn het maatregelen die meer gericht zijn op de interne organisatie en het creëren van randvoorwaarden. Het gaat dan, bijvoorbeeld, om het aanpassen van procedures en processen of het uitvoeren van (verkennende) onderzoeken. Wij schatten in dat, gemiddeld genomen, ruim meer dan de helft van de ambities is ingevuld met resultaatgerichte maatregelen (ruim 60%). Uit tabel 9.1 blijkt dat de variatie tussen de onderzochte thema's relatief beperkt is. De thema’s democratisering; klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij; schuldhulpverlening en armoede en werk en inkomen zijn minder dan gemiddeld uitgewerkt met resultaatgerichte maatregelen. Ook hier is dit niet noodzakelijkerwijs een tekortkoming; dat hangt af van wat hierbij de intenties en verwachtingen van de gemeenteraad waren.

Tabel 9.1 - Aandeel nieuwe en resultaatgerichte maatregelen 
Onderzochte thema's uit het coalitieakkoordAantal ambities in het thema Gemiddeld aandeel nieuwe maatregelenGemiddeld aandeel resultaatgerichte maatregelen
Betaalbaar wonen voor lage en middeninkomens16●●●○○●●●●○
Democratisering12●●●●○●●●○○
Haven, circulaire economie en afval11●●●●○●●●●○
Klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij22●●●○○●●●○○
Openbare ruimte, mobiliteit en water7●●●●○●●●●○
Schuldhulpverlening en armoede11●●●●○●●●○○
Voorschool, primair en secundair onderwijs10●●●○○●●●●○
Werk en inkomen11●●○○○●●●○○
Zorg, Wmo en jeugdhulp14●●●○○●●●●○
Totaal114●●●○○●●●●○

●: 0-20% ●●: 21-40% ●●●: 41-60% ●●●●: 61-80% ●●●●●: 81-100%

Voorgenomen maatregelen meestal passend bij ambities

Bij verreweg de meeste onderzochte ambities zijn maatregelen (grotendeels) passend
Per thema hebben we in de deelonderzoeken de voorgenomen maatregelen om uitvoering te geven aan de ambities beoordeeld op passendheid. Een passende maatregel heeft een duidelijke inhoudelijke relatie met de ambitie waardoor uitvoering daarvan verondersteld mag worden bij te dragen aan de realisatie van de betreffende ambitie. Daarvoor hebben we gekeken naar eventuele bestuurlijk vastgestelde documenten (zoals een plan van aanpak om de ambities uit te voeren) waarin deze relatie expliciet wordt bekrachtigd. Maar bij afwezigheid van dergelijke bestuurlijke documenten hebben we ook gekeken naar de omschrijvingen van de aangeleverde maatregelen, eventuele aanvullende informatie daarover en de teksten van de ambities zelf. Bij alle negen thema's constateren wij dat er in de meeste gevallen sprake is van passende maatregelen. Bij ongeveer 90% van de door ons onderzochte ambities is sprake van passende of grotendeels passende maatregelen.

Beperkte verschillen tussen de negen onderzochte thema's
In tabel 9.2 zijn de uitkomsten van de beoordeling van de passendheid van de maatregelen weergegeven per thema. De verschillen tussen de onderzochte thema's zijn beperkt. Het aandeel ambities met (grotendeels) passende maatregelen laat relatief weinig variatie zien. De thema's democratisering en openbare ruimte, mobiliteit en water scoren lager dan gemiddeld. Bij beide thema's hebben we een of meer ambities aangetroffen waarbij het voor ons niet mogelijk was om te beoordelen of de voorgenomen maatregelen passend waren omdat de ambities waren komen te vervallen of waren samengevoegd met gelijkluidende ambities. De thema's haven, circulaire economie en afval en klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij scoren weliswaar hoog (min of meer vergelijkbaar met het gemiddelde), maar omvatten elk één ambitie waarbij wij constateren dat er in het geheel geen sprake is geweest van passende maatregelen. Het gaat dan om de ambitie om in de haven steenkolenoverslag en andere fossiele activiteiten te vervangen en de ambitie dat de gemeente een lokaal publiek-privaat klimaatakkoord sluit.

Tabel 9.2 - Passendheid maatregelen per thema uit coalitieakkoord
Onderzochte thema's uit het coalitieakkoordAantal ambities in het thema Aandeel ambities met (grotendeels) passende maatregelenMeer informatie
Betaalbaar wonen voor lage en middeninkomens16●●●●●Deelrapport 5.1.3
Democratisering12●●●●○Deelrapport 3.13
Haven, circulaire economie en afval11●●●●●Deelrapport 5.1
Klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij22●●●●●Deelrapport 5.1.1
Openbare ruimte, mobiliteit en water7●●●●○Deelrapport 5.1.1
Schuldhulpverlening en armoede11●●●●●Deelrapport 4.1.3
Voorschool, primair en secundair onderwijs10●●●●●Deelrapport 5.1.2
Werk en inkomen11●●●●●Deelrapport 5.1.2
Zorg, Wmo en jeugdhulp14●●●●●Deelrapport 4.1.2
Totaal114●●●●● 

●: 0-20% ●●: 21-40% ●●●: 41-60% ●●●●: 61-80% ●●●●●: 81-100%

Kwart van ambities niet volledig gedekt door maatregelen

Bij ongeveer 25% geen sprake van volledig of grotendeels dekkend maatregelenpakket
In onze deelonderzoeken hebben we beoordeeld in hoeverre de voorgenomen maatregelen alle relevante aspecten van de ambities dekken. Dit hebben we gedaan op basis van onze eigen lezing van de ambities waarbij we de belangrijkste aspecten hebben geïdentificeerd. Vervolgens zijn we nagegaan in hoeverre deze door de voorgenomen maatregelen werden geadresseerd. Bij bijna 75% van de 114 onderzochte ambities constateren we dat alle relevante aspecten met maatregelen zijn gedekt. Dit impliceert echter ook dat bij ongeveer 25% van de onderzochte ambities dit niet het geval is.

Niet-volledige dekking ambitie vaak gevolg van onvolledige vertaling naar maatregelen
In de meeste gevallen waar sprake is van een niet-volledig dekkend maatregelenpakket komt dit doordat het college en de ambtelijke organisatie een belangrijk deel van de ambitie niet hebben vertaald naar maatregelen. Een voorbeeld van een dergelijk onvoldoende dekkend maatregelenpakket doet zich voor bij de ambitie om de gemeentelijke organisatie zoveel mogelijk te laten bijdragen aan CO2-reductie, onder meer door het eigen vastgoedbezit klimaatneutraal te maken (uit het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij). Bij deze ambitie constateerden we onder andere dat de ambitie van klimaatneutraal vastgoed zo smal mogelijk is geïnterpreteerd. Een tweede voorbeeld doet zich voor bij het thema werk en inkomen bij de ambitie waar de samenwerking met sociale firma's moest worden verbeterd en budgetten voor zorg en werk 'slim gebundeld moesten worden.' Daarbij constateerden we dat voor het onderdeel 'slim bundelen' geen maatregelen zijn getroffen. Een derde voorbeeld zien we bij het thema zorg, Wmo en jeugdhulp waar geen maatregelen zijn gekoppeld aan het voornemen om jonge mensen zoveel als mogelijk een stem te geven in de zorg die zij krijgen.

Soms ontstaat door formulering of latere besluitvorming onduidelijkheid
Het komt soms voor dat de formulering van de ambitie onvoldoende houvast biedt om te beoordelen of de voorgenomen maatregelen dekkend zijn. Dit doet zich voor bij het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij waar de eerste ambitie in feite overkoepelend is aan alle andere ambities en daardoor zeer algemeen is geformuleerd. Bij het thema openbare ruimte, mobiliteit en water is bij de ambitie voor reiniging en handhaving onduidelijk wat het precies inhoudt dat dit een 'stevige prioriteit wordt'. Tot slot komt het een enkele keer voor dat we constateren dat het niet duidelijk is of maatregelen een ambitie dekken omdat een later raadsbesluit inhoudelijk niet geheel overeenkomt met de ambitie, terwijl het niet duidelijk is of de ambitie zelf is losgelaten door de raad. Een voorbeeld hiervan is de ambitie om per buurt een buurtbudget in te stellen (uit het thema democratisering). Het naderhand door de raad vastgestelde beleidskader buurtbudgetten laat de mogelijkheid open dat niet in alle buurten buurtbudgetten worden ingesteld.

Mate van dekkendheid varieert tussen de thema's
In tabel 9.3 hebben we de uitkomsten per thema weergegeven. Daarin is de nodige variatie zichtbaar. De relevante aspecten van de ambities uit de thema’s voorschool, primair en secundair onderwijs; schuldhulpverlening en armoede en betaalbaar wonen voor lage en middeninkomens zijn meer dan gemiddeld gedekt door de voorgenomen maatregelen. Bij de thema's openbare ruimte, mobiliteit en water en klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij is de uitwerking daarentegen in ongeveer de helft van ambities niet (grotendeels) dekkend.

Tabel 9.3 - Dekkendheid maatregelen per thema uit coalitieakkoord
Onderzochte thema's uit het coalitieakkoordAantal ambities in het thema Aandeel ambities met (grotendeels) dekkende maatregelenMeer informatie
Betaalbaar wonen voor lage en middeninkomens16●●●●●Deelrapport 5.1.3
Democratisering12●●●●○Deelrapport 3.13
Haven, circulaire economie en afval11●●●●○Deelrapport 5.2
Klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij22●●●○○Deelrapport 5.1.2
Openbare ruimte, mobiliteit en water7●●●○○Deelrapport 5.1.2
Schuldhulpverlening en armoede11●●●●●Deelrapport 4.1.4
Voorschool, primair en secundair onderwijs10●●●●●Deelrapport 5.1.3
Werk en inkomen11●●●●○Deelrapport 5.1.3
Zorg, Wmo en jeugdhulp14●●●●○Deelrapport 4.1.3
Totaal114●●●●○ 

●: 0-20% ●●: 21-40% ●●●: 41-60% ●●●●: 61-80% ●●●●●: 81-100%

Niet altijd concrete stappen gezet om ambities uit te voeren

Bij ruim de helft van de ambities zijn de voorgenomen maatregelen uitgevoerd
In onze deelonderzoeken zijn we nagegaan in hoeverre het college en de ambtelijke organisatie daadwerkelijk concrete stappen hebben gezet om uitvoering te geven aan de ambities uit het coalitieakkoord. We concluderen dat er concrete stappen zijn gezet als bij de voorgenomen maatregelen de beoogde inspanningen zijn gepleegd en de beoogde resultaten zijn behaald. Uit onze deelonderzoeken blijkt dat bij ruim de helft van de ambities ook daadwerkelijk stappen zijn gezet in de uitvoering. Van de 114 ambities die we hebben onderzocht, constateren we dat er bij ruim 60% geheel of grotendeels sprake is van concrete stappen. Tussen de onderzochte thema's varieert dit percentage, echter de thema's zijn op dit punt niet zonder meer met elkaar vergelijkbaar. De reden daarvoor is dat de complexiteit van de opgenomen ambities eveneens kan variëren binnen en tussen thema's. Wij kunnen daardoor niet uitsluiten dat verschillen tussen thema’s ontstaan, doordat de opgave voor het college en de ambtelijke organisatie om de ambities uit te voeren doorwerkt in de mate waarin men erin is geslaagd om in een thema concrete stappen te zetten. Om deze reden presenteren wij, in tegenstelling tot de voorgaande paragrafen, geen uitsplitsing naar de verschillende onderzochte thema's. In de interactieve tabel 10.1 kunnen wel per ambitie onze belangrijkste bevindingen worden opgezocht. We benadrukken verder dat het zetten van concrete stappen niet vanzelfsprekend betekent dat het effect of doel van de ambitie is gerealiseerd, zie ook het kader hieronder en hoofdstuk 5.

Concrete stappen: wat houdt het in en hoe hebben we het onderzocht?

In dit onderzoek zijn wij nagaan of er concrete stappen zijn gezet om uitvoering te geven aan de ambities van het coalitieakkoord. We zijn niet nagegaan of het nagestreefde effect of doel ook is bereikt. De reden daarvoor is dat dit soms lastig is vast te stellen. Ambities hebben vaak betrekking op effecten en doelen die pas na verloop van tijd (en soms na verloop van veel tijd) echt zichtbaar worden en onderzocht kunnen worden. Daarnaast vraagt onderzoek naar de realisatie van effecten en doelen vaak om meer diepgang dan in dit onderzoek, waarbij we 114 ambities hebben onderzocht, haalbaar is. De beoordeling of bij de uitvoering van de voorgenomen maatregelen sprake is van concrete stappen hebben we gedaan op basis van door de ambtelijke organisatie aangeleverde informatie over (tussen)doelstellingen, concrete resultaten en informatie over ingezette financiële middelen en personeel. Deze informatie hebben wij niet nader gecontroleerd op juistheid en volledigheid.

Tabel 10.1 - Belangrijkste bevindingen concrete stappen per ambitie

Selecteer een thema en ambitie voor het zien van het resultaat. Indien u het resultaat van een ambitie van een ander thema wilt bekijken, klik dan rechts op "Begin opnieuw".Beperkte dekking relevante aspecten van ambities door uitgevoerde maatregelen
In sommige gevallen waar wij constateren dat er geen sprake is van (grotendeels) concrete stappen, hangt dit voor een deel samen met eerdere bevindingen ten aanzien van de dekkendheid van de ingezette maatregelen (zie paragraaf 9.3). In deze gevallen zijn relevante aspecten van een ambitie niet of onvolledig vertaald naar maatregelen. Dat leidt dan vervolgens meestal tot het oordeel dat er sprake is van het uitblijven van concrete stappen aangezien een ambitie niet of deels is opgepakt door het college en de ambtelijke organisatie.

Ontbreken van goede informatie over uitvoering maatregelen en behaalde resultaten
In een aantal gevallen ontbrak (op onderdelen) geschikte informatie om een oordeel te geven over de mate waarin uitvoering is gegeven aan de ambities. Het gaat dan om informatie over de bereikte voortgang bij de uitvoering of om het ontbreken van duidelijke maatstaven (zoals doelstellingen) waarmee bepaald kan worden of de uitvoering volgens plan is verlopen. Zo ontbrak voor vier ambities van het thema werk en inkomen geschikte informatie over de uitvoering van maatregelen of een meetbare doelstelling voor de uitvoering. Een voorbeeld hiervan is de ambitie om de caseload van medewerkers te verlagen, zodat zij meer persoonlijke aandacht kunnen geven aan Amsterdammers die ondersteuning van de gemeente nodig hebben. Voor 2019 is nog wel bekend hoe de caseload zich heeft ontwikkeld (een daling van gemiddeld 1:280 naar 1:200), maar over de jaren daarna is geen informatie beschikbaar.

Verklaring achterblijven concrete stappen
Naast al de hiervoor genoemde redenen voor het (deels) uitblijven van concrete stappen, hebben we bij diverse ambities ook gezien dat de uitvoering van de voorgenomen maatregelen niet de resultaten heeft opgeleverd die verwacht werden of als doel waren gesteld. In onze deelonderzoeken hebben we niet uitputtend onderzocht welkeverklaringen aan dit soort achterblijvende resultaten ten grondslag liggen. Dat neemt niet weg dat de ambtelijke organisatie ons in sommige gevallen expliciete verklaringen gaf. Eén daarvan is de coronacrisis. Zo zijn maatregelen door deze crisis wel voorbereid, maar uiteindelijk niet uitgevoerd. Het gaat dan bijvoorbeeld om het afzien van de uitbreiding van de doelgroep van de armoedevoorzieningen van 120% van het Wettelijk Sociaal Minimum naar 130% (schuldhulpverlening en armoede). Nog een voorbeeld is te vinden bij het thema openbare ruimte, mobiliteit en water waar de invoering van de reclamebelasting is uitgesteld en de ambitie om met technologie (zware) verkeersstromen te beïnvloeden zijn vertraagd als gevolg van de coronacrisis. Een andere reden die werd genoemd, is dat de ambitie en de bijbehorende maatregelen niet uitvoerbaar bleken vanwege wettelijke belemmeringen (of afhankelijkheden van ontwikkelingen daarin). Een voorbeeld hiervan is de ambitie uit het thema betaalbaar wonen voor lage en middeninkomens om nieuwbouw te reserveren voor Amsterdammers die een betaalbare huurwoning verlaten wat wettelijk (nog) niet is toegestaan. Meer voorbeelden zijn de ambities om bovenwettelijke eisen te stellen aan de energieprestatie van nieuwbouw en het aardgasvrij bouwen van nieuwbouwwijken uit het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij waarvoor de gemeente de bevoegdheden miste om hier uitvoering aan te geven.

Concrete stap is nog geen garantie voor resultaat

In dit onderzoek hebben we ons vooral gericht op het functioneren van het coalitieakkoord als sturingsinstrument. Daarvoor hebben we ons geconcentreerd op het onderzoeken van zaken die beïnvloedbaar zijn en bijgestuurd kunnen worden: het vertalen van de ambities naar maatregelen en de mate waarin concrete stappen zijn gezet om met de gekozen maatregelen uitvoering te geven aan de ambities. Maar het zetten van concrete stappen betekent nog niet vanzelfsprekend dat het nagestreefde resultaat of effect ook daadwerkelijk is bereikt of dichterbij is gekomen.

Dit hebben wij in dit onderzoek niet systematisch en uitputtend onderzocht. De reden daarvoor is allereerst (zoals ook in hoofdstuk 6 vermeld) dat dit gegeven de reikwijdte van dit onderzoek (naar in totaal 114 ambities) simpelweg niet haalbaar is. Daarnaast zal het in veel gevallen op dit moment nog te vroeg zijn om betekenisvolle uitspraken te kunnen doen over gerealiseerde effecten. Dat neemt niet weg dat we gaandeweg dit onderzoek wél in sommige gevallen bevindingen hebben gedaan die erop wijzen dat de behaalde resultaten en effecten soms anders lijken dan bedoeld. We zien in de negen deelonderzoeken drie situaties die zich voordoen:

  1. De behaalde resultaten ogen niet-bestendig;
  2. Er zijn twijfels over de behaalde effecten;
  3. De haalbaarheid van langetermijndoelen lijkt in het geding.

Elk van deze situaties lichten we hieronder nog toe en voorzien we van een voorbeeld uit onze negen deelonderzoeken.

Behaalde resultaten ogen soms niet-bestendig
Bij een aantal ambities zien we dat er weliswaar concrete stappen zijn gezet, maar dat het de vraag is in hoeverre deze stappen niet snel hun werking verliezen als er geen vervolg komt. Het is met andere woorden twijfelachtig of de gezette concrete stappen wel bestendig zijn. Een voorbeeld hiervan is het tijdelijke karakter van het programma Democratisering.

Democratisering: een programma dat afloopt

De uitvoering van de ambities uit het thema democratisering is vormgegeven als programma. Dit programma loopt in principe af na deze collegeperiode. Het is daarmee de vraag, gezien de signalen dat democratisering nog niet echt is geworteld binnen de ambtelijke organisatie, of verdere voortgang op het vlak van democratisering nog te verwachten is.

Bereikt effect met concrete stappen soms twijfelachtig
In de deelonderzoeken zagen we dat het zetten van concrete stappen niet altijd betekent dat het nagestreefde effect is bereikt. Dat kan doordat er sprake lijkt te zijn van een (onverwacht) neveneffect dat is opgetreden of doordat het gewenste effect is uitgebleven. Een voorbeeld hiervan zien we bij het onderzoek naar het thema voorschool, primair en secundair onderwijs waarbij we concluderen dat er beperkt extra geïnvesteerd wordt in scholen die dat het hardst nodig hebben.

Voorschool, primair en secundair onderwijs: waar komt extra investering terecht?

We constateren dat het college concrete stappen heeft gezet om uitvoering te geven aan de ambitie om extra te investeren in achterstandsleerlingen en scholen die dat het hardst nodig hebben (thema voorschool, primair en secundair onderwijs). De gehanteerde werkwijze – een vast bedrag per leerling - zorgt er echter ook voor dat bij een gelijk aantal achterstandsleerlingen een kleine school (met een hoger percentage achterstandsleerlingen) hetzelfde subsidiebedrag ontvangt als een grote school (lager percentage achterstandsleerlingen). Deze werkwijze leidt er in de praktijk toe dat er beperkt éxtra geïnvesteerd wordt in scholen die dat het hardst (hoog percentage achterstandleerlingen) nodig hebben.

Haalbaarheid langetermijndoelen lijkt soms in het geding
Soms bleken de ambities betrekking te hebben op doelen die (ver) in de toekomst liggen. Dat speelt nadrukkelijk bij het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij. Het komt dan voor dat wij constateren dat weliswaar concrete stappen zijn gezet om uitvoering te geven aan dit soort ambities, maar dat de gezette stappen waarschijnlijk onvoldoende zijn om het beoogde doel in de toekomst te kunnen realiseren. Een voorbeeld hiervan is onze constatering dat er wordt ingeschat dat de CO2-reductie in 2030 zal achterblijven bij de doelstelling van 55%.

Schattingen dat CO2-reductie in 2030 zal achterblijven bij doelstelling van 55%

Ondanks dat de maatregelen overwegend passend en dekkend zijn en er concrete stappen zijn ondernomen, is duidelijk geworden dat er nog meer maatregelen nodig zijn om Amsterdam op de lange termijn klimaatneutraal en aardgasvrij te maken. Volgens de inschattingen van CE Delft zal de CO2-reductie in 2030 uitkomen tussen de 7 en 54%. Met de huidige maatregelen komt de CO2-reductie uit op 37% ten opzichte van 1990. Het college wil zoeken naar mogelijkheden om alsnog uit te komen op 55%.

Slotopmerking
Voor de duidelijkheid de hierboven genoemde kanttekeningen beschouwen wij niet zonder meer als een aanwijzing dat de uitvoering van het coalitieakkoord (en de sturing daarop) is tekortgeschoten. Tegenvallende effecten en resultaten kunnen namelijk daar wel het gevolg van zijn, maar er kan natuurlijk ook sprake zijn van onvoorziene mee- en tegenvallers die niet of moeilijk beïnvloedbaar zijn. We vinden het desalniettemin vermeldenswaardig om op deze kanttekeningen bij de gezette concrete stappen te wijzen. In de deelonderzoeken kunt u meerdere voorbeelden van de hier genoemde kanttekeningen aantreffen.

Hoofdconclusie

Met dit onderzoek zijn we nagegaan of het coalitieakkoord naar behoren functioneert als sturingsinstrument voor de gemeenteraad. Daarvoor hebben we de volgende onderzoeksvraag beantwoord:

In hoeverre is de realisatie van de ambities uit het Coalitieakkoord 2018-2022 navolgbaar en zijn er concrete stappen gezet om de ambities uit het coalitieakkoord te realiseren?

Hoofdconclusie

Het coalitieakkoord is met veel inspanningen tot stand gekomen, geamendeerd en vastgesteld door de gemeenteraad. Voor het uitvoeren van de ambities uit het coalitieakkoord heeft de gemeenteraad meer dan € 700 miljoen beschikbaar gesteld. We constateren echter dat een integraal overzicht van wat er van de ambities uit het coalitieakkoord terecht is gekomen, ontbreekt. Daarmee is niet goed navolgbaar in hoeverre de ambities uit het coalitieakkoord zijn gerealiseerd. Bij de aanvang van de coalitieperiode zijn met de uitvoeringsagenda door het college wel pogingen ondernomen om de realisatie van ambities inzichtelijk te maken, maar hier is geen verdere invulling aan gegeven. De ambtelijke organisatie vindt dit ook geen probleem, omdat deze hiervoor geen opdracht heeft ontvangen van de gemeenteraad en het college er verder niet op heeft aangedrongen.

Het ontbreken van een integraal overzicht betekent vanzelfsprekend niet dat er met het coalitieakkoord in de uitvoering weinig is gedaan. Uit onze negen deelonderzoeken naar de uitvoering van de ambities van belangrijke thema's uit het coalitieakkoord ontstaat echter een wisselend beeld over de wijze waarop dit is gedaan en wat dit heeft opgeleverd. De manier waarop uitvoering is gegeven aan de 114 onderzochte ambities lijkt inhoudelijk vaak wel passend (ongeveer 90% van de ambities), maar het komt vrij vaak voor dat belangrijke elementen uit ambities onderbelicht blijven (ongeveer 25%). De uitvoering lijkt vaak serieus te zijn opgepakt, maar toch zien wij bij ongeveer een derde van de ambities dat er sprake is van beperkte (of geen) concrete stappen. Tot slot zien wij bij diverse ambities aanwijzingen dat de uiteindelijk behaalde resultaten anders uit lijken te pakken dan bedoeld.

We zien dus dat het niet vanzelfsprekend is dat aan alle elementen van de ambities in het coalitieakkoord invulling en uitvoering is gegeven. Of dat erg is, is vooral een politiek oordeel. Maar om dat oordeel te kunnen vellen is overzicht nodig en dat is er nu niet. Daardoor wordt de gemeenteraad beperkt in zijn mogelijkheden om toe te zien op de uitvoering van de gestelde prioriteiten en om deze waar nodig bij te sturen. Dit laatste zien wij ook bij de bijstelling van het coalitieakkoord als gevolg van de coronacrisis: de consequenties daarvan voor de oorspronkelijke ambities zijn niet in beeld.

Analyse

We zien een aantal mogelijke oorzaken voor het gebrekkige zicht op de uitvoering en realisatie van de ambities uit het coalitieakkoord en een consequentie die daaruit kan ontstaan.

Het coalitieakkoord zelf vormt niet het probleem
Hierbij is het te makkelijk om te wijzen naar de formuleringen van ambities in het coalitieakkoord. In onze deelonderzoeken laten we op verschillende plekken zien dat ambities regelmatig niet duidelijk en concreet geformuleerd zijn. Bij een 'normaal' beleidsstuk zouden we dan concluderen dat, omdat het beleid aan de voorkant niet goed is geformuleerd, we achteraf lastig of niet kunnen vaststellen of wat beoogd werd ook is gerealiseerd. Maar deze redenering kan niet worden gebruikt voor de beoordeling van een coalitieakkoord. Daarvoor heeft het coalitieakkoord te veel verschillende functies (zie hoofdstuk 3) en het wordt bovendien in zeer hoog tempo met de inbreng van veel verschillende partijen door raadsleden zelf geschreven. In die situatie is het begrijpelijk dat niet alle ambities helemaal concreet en duidelijk zijn. Hoe concreter hoe beter, maar dat dit bij aanvang van een bestuursperiode nog niet helemaal op orde is, is begrijpelijk en te verwachten. Het is echter wel zaak dat onduidelijkheden gaandeweg worden verhelderd; dat vraagt om een proces dat op gang moet komen nadat het coalitieakkoord is vastgesteld. Dat proces is niet goed verlopen en we zien daarvoor diverse verklaringen, te beginnen met de raadsbehandeling van het akkoord.

Coalitieakkoord leidt altijd tot een opdracht
Een coalitieakkoord is vormvrij en kent, vanuit wet- en regelgeving, geen voorschriften voor de betekenis ervan, de wijze waarop erover wordt besloten en welk vervolg het moet krijgen. Deze vrijheid biedt de ruimte aan gemeenteraden om een vorm te kiezen die het beste past bij de gemeente. Welke keuzes de gemeenteraad hierbij ook maakt, in onze optiek is er altijd sprake van een opdracht aan het college en daarmee ook van kaderstelling. Dat is zeker het geval als het coalitieakkoord in de vorm is gegoten van een expliciet raadsbesluit met financiële paragraaf zoals bij het huidige coalitieakkoord in Amsterdam het geval is. Maar dat geldt ook in het geval het coalitieakkoord hoofdzakelijk als een politiek document wordt gezien; immers is er ook dan sprake van afspraken en kaders waaraan de coalitiepartijen zich onderling verbinden. Het verschil is dat bij een dergelijk politiek document, het document zelf niet formeel bekrachtigd hoeft te worden door de raad met het doel kaders te stellen voor de komende periode, maar dat de afspraken wel op een later tijdstip, wellicht meer uitgewerkt, moeten worden vertaald naar expliciete kaders die door de gemeenteraad worden vastgesteld. Want als deze kaders uit zouden blijven, wordt het bereikte coalitieakkoord een uitermate leeg en betekenisloos document.

Gemeenteraad laat te veel ruimte bij opdracht aan college
We zien dat de gemeenteraad het coalitieakkoord uitvoerig heeft behandeld in de raadsvergadering en daarover een formeel raadsbesluit heeft genomen. Een enkel raadslid vroeg tijdens de behandeling van het coalitieakkoord specifiek aandacht voor afrekenbare doelen en informatie om de uitvoering en resultaten van het akkoord te aan het eind van de collegeperiode te kunnen beoordelen.

'Het akkoord bevat […], maar nog weinig concrete doelstellingen. Is hij van plan om deze nog concreet te maken? Wanneer gebeurt dat? Kan hij al iets zeggen over de resultaten waar we hem en zijn college over vier jaar op kunnen afrekenen?'
Raadslid Boomsma, CDA, Raadsnotulen, 30 mei 2018.

'Over vier jaar kijken we terug. Wanneer is het voor u succesvol geweest? Wat hebt u dan bereikt? […] Waar rekent u zichzelf over vier jaar op af?'
Raadslid Van Lammeren, Partij voor de Dieren, Raadsnotulen, 30 mei 2018.

De behoefte daaraan werd niet raadsbreed gedeeld. In het raadsbesluit en de ingediende amendementen en moties staat geen opdracht aan het college over wat er wordt verwacht van de verdere uitwerking, uitvoering, monitoring en rapportage over de realisatie van de ambities uit het coalitieakkoord. Daarmee liet de gemeenteraad het aan het college om te bepalen hoe het coalitieakkoord verder wordt uitgewerkt en op welke wijze de gemeenteraad daar verder nog bij wordt betrokken.

College pakt niet door
Vlak na het opstellen van het coalitieakkoord heeft het college zichtbaar aandacht gehad voor het verder uitwerken van het akkoord en de verantwoording daarover. Het college wilde via de uitvoeringsagenda voor Amsterdammers en de gemeenteraad duidelijk maken wat het op korte en lange termijn wilde bereiken en was ook voornemens om te rapporteren over de realisatie van het coalitieakkoord zodat Amsterdammers dat zouden kunnen volgen. Deze uitvoeringsagenda was echter niet compleet, niet goed herleidbaar tot het coalitieakkoord en heeft geen verder vervolg gekregen. Er is geen integraal overzicht gemaakt waarin de ambities uit het coalitieakkoord werden vertaald naar concrete maatregelen en nagestreefde doelen en resultaten.

Gebrek aan centrale sturing bij ambtelijke organisatie
Hoewel de ambtelijke organisatie wel de ondersteuning van de coalitievorming had voorbereid, waren er voor en na het tot stand komen van het coalitieakkoord geen plannen gemaakt of processen opgezet voor het systematisch volgen en rapporteren over de (voorgenomen) uitvoering daarvan. Op initiatief van het college is, zoals hiervoor gezegd, gewerkt aan de uitvoeringsagenda. De uitvoeringsagenda heeft vervolgens in de ambtelijke organisatie echter slechts een beperkte rol gespeeld bij het uitvoeren van het coalitieakkoord en is niet vertaald naar een proces voor sturing en rapportage. We zien dan ook een vrijwel volledig gebrek aan centrale sturing. Het GMT heeft er ook niet op aangedrongen dat de uitvoeringsagenda een levend document werd met periodieke aanpassing. Volgens het GMT volstaat de cyclus rondom de reguliere gemeentelijke begrotingen en jaarrekeningen hiervoor. Wij constateren echter dat doelen, resultaten en inzet van financiële middelen in deze P&C-documenten niet of moeilijk herleidbaar zijn tot het coalitieakkoord.

Wisselende invulling aan coalitieakkoord onderstreept belang sturing
De gebrekkige sturing betekent natuurlijk niet dat er op deelterreinen geen invulling is gegeven aan het coalitieakkoord. Dat laten onze deelonderzoeken goed zien. We hebben echter wel de indruk dat de ambities erg wisselend zijn opgepakt. Wél zien we regelmatig dat passende maatregelen zijn ingezet om uitvoering te geven aan de ambities. Het gaat dan in veel gevallen om het inzetten van nieuw beleid en ook is er regelmatig gekozen om ambities met (de intensivering van) bestaand beleid in te vullen. Maar we zien ook ambities waarbij sommige aspecten niet zijn opgepakt of waarvan onduidelijk is of er überhaupt iets mee is gebeurd. Dit laatste laat zien dat een centrale sturing op de uitvoering van het coalitieakkoord geen overbodige luxe is.

De ambtelijke organisatie: noodzaak van verantwoording wordt niet onderkend
Een van de belangrijkste constateringen in ons onderzoek is dat er geen integraal overzicht is van wat er van het coalitieakkoord terecht is gekomen. Op centraal ambtelijk niveau werd hier ook geen noodzaak toe gevoeld. En ook terugkijkend vindt men het eigen handelen begrijpelijk en verdedigbaar. Het GMT wijst hierbij nadrukkelijk naar het ontbreken van een opdracht van de gemeenteraad om de uitvoering en de voortgang daarbij inzichtelijk te maken met rapportages. Het lijkt dus de ambtelijke organisatie te ontbreken aan een intrinsieke motivatie om de gemeenteraad en de Amsterdamse bevolking te laten × Download Nederlandse code voor goed openbaar bestuur weten wat er van het coalitieakkoord is terecht gekomen. In de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur gaat het al enige jaren niet alleen om rechtmatig handelen en goed presteren. Ook het bewaken van de democratische waarden maakt daar onderdeel van uit en er wordt expliciet gewezen op het belang van verantwoording.  Vanuit dat perspectief hoort de motivatie om te verantwoorden niet afhankelijk te zijn van een opdracht, maar onderdeel te zijn van de normale gang van zaken. Maar dat is dus niet het geval. Deze constatering past bij een breder beeld dat uit onze onderzoeken van de laatste jaren naar boven komt. In deze beleidsperiode van de Rekenkamer Metropool Amsterdam hebben we het thema verantwoording centraal gesteld. In grofweg de helft van onze rapporten concluderen we dat er gebreken waren met de verantwoording of informatievoorziening aan de gemeenteraad over bereikte resultaten. Dat is bij een individueel beleidsterrein al een belangrijke omissie, want het beperkt de mogelijkheden voor de gemeenteraad om te controleren. Maar bij het afleggen van verantwoording over een coalitieakkoord speelt daarnaast toch ook nadrukkelijk het publieke belang van de kiezer.

Gebrek aan inzicht en overzicht resultaten coalitieakkoord leidt tot democratisch tekort
Het coalitieakkoord is in vergelijking met andere beleidsstukken een bijzonder document. Het markeert een moment waarop de prioriteiten voor de nieuwe collegeperiode worden vastgelegd. Voor de lokale politiek betreft dat veelal een periode van vier jaar. Het is de uitkomst van onderhandelingen die politieke partijen op basis van verkiezingsprogramma's met elkaar hebben gevoerd. Het is met andere woorden de uiteindelijke vertaling van het verkiezingsproces in een akkoord. Vanuit het oogpunt van een democratisch proces is het belangrijk dat kiezers dan na afloop kunnen vaststellen wat er van die plannen terecht is gekomen. Het is dan ook niet voor niets dat de eerder genoemde Nederlandse code voor goed openbaar bestuur zo'n nadruk legt op verantwoording en zelfs expliciet vermeldt dat verantwoording essentieel is voor democratische controle. De tekortkomingen die we in ons onderzoek hebben vastgesteld rond de informatie over de uitvoering van de in het coalitieakkoord opgenomen afspraken en het ontbreken van integraal overzicht van bereikte resultaten maakt dit onmogelijk. Dat is niet anders te zien dan als een democratisch tekort. Bij een document als een coalitieakkoord is het nog belangrijker dat de samenleving op een actieve wijze goede en toegankelijke informatie krijgt over de bereikte resultaten; informatie die door kiezers kan worden betrokken bij hun partijkeuze bij nieuwe verkiezingen.

Aanbevelingen

Hierna volgen in totaal zeven aanbevelingen. De eerste aanbeveling is gericht aan de gemeenteraad zelf en gaat over wat hij kan doen om meer grip te krijgen op de uitvoering van het coalitieakkoord. De overige zes aanbevelingen zijn gericht aan het college. Deze aanbevelingen gaan vooral in op wat het college moet doen: zorgdragen voor een ordentelijke uitvoering van het coalitieakkoord waarin de gemeenteraad naar behoren zijn kaderstellende en controlerende taken kan uitvoeren. Met onze laatste aanbeveling voor het college vragen wij aandacht voor het verstrekken van informatie aan Amsterdammers over de uitvoering van het coalitieakkoord.

Zorg voor een duidelijke opdracht aan het college

Zoals we in onze analyse hebben benadrukt vormt een coalitieakkoord, in welke vorm dan ook, altijd een opdracht aan het college met de bijbehorende kaderstelling. Hoewel dat betekent dat de gemeenteraad meer of minder exact heeft aangegeven wat hij wil, vraagt dit altijd om een uitwerking van het college. Pas dan ontstaat een bruikbaar kader dat de gemeenteraad kan gebruiken om de uitvoering van het coalitieakkoord te volgen en waar nodig bij te sturen. Dit betekent dat het belangrijk is dat de opdracht van de gemeenteraad niet alleen aangeeft wat de inhoudelijke ambities zijn, maar ook duidelijk stelt welke verwachtingen er zijn ten aanzien van het verdere proces en de wijze waarop het college opvolging geeft aan het coalitieakkoord en zich daarover verantwoordt.

Aanbeveling 1: Geef het college een duidelijke opdracht hoe opvolging moet worden gegeven aan het coalitieakkoord en hoe de gemeenteraad daarbij betrokken en geïnformeerd wil worden

Een gemeenteraad moet het college altijd de opdracht geven om een coalitieakkoord uit te werken en daarbij duidelijk maken hoe hij bij de uitvoering betrokken wil worden en over de voortgang wil worden geïnformeerd.

Achterliggende bevindingen
  • Uit wet- en regelgeving volgen geen voorschriften hoe met het coalitieakkoord moet worden omgegaan.
  • Noch het coalitieakkoord zelf, noch in het bijbehorende raadsbesluit geeft de gemeenteraad aan het college een instructie hoe er opvolging moet worden gegeven aan het coalitieakkoord.
  • In het verleden heeft de gemeenteraad dit wel gedaan. Zo is in het coalitieakkoord voor de collegeperiode 2006-2010 expliciet gevraagd om een uitwerking.
  • De uitvoeringsagenda is slechts een gedeeltelijke uitwerking van de ambities, heeft geen vervolg gekregen en is uitsluitend ter kennisname aan de gemeenteraad verstrekt.
  • Er is geen integraal overzicht van de uitvoering en de realisatie van de ambities.

Uitwerking van het coalitieakkoord
Ongeacht de precieze vorm, inhoud en betekenis van het coalitieakkoord zal een verdere uitwerking van het college nodig zijn. Dat zal zeker het geval zijn bij een coalitieakkoord dat meer op hoofdlijnen is beschreven of dat op onderdelen nog wat onduidelijk is. De uitwerking van het college maakt het voor de gemeenteraad mogelijk om goed te beoordelen of de essentie van de ambities uit het coalitieakkoord afdoende worden opgepakt. Een dergelijke uitwerking is essentieel voor de gemeenteraad om zijn kaderstellende en controlerende taken te kunnen uitvoeren. Om deze reden is het ook bij een heel helder, gedetailleerd en concreet coalitieakkoord nog steeds nuttig als het college in de uitwerking laat zien de ambities volledig en passend uit te willen voeren.

Procedure en rol gemeenteraad bij verdere uitwerking en eventuele bijstellingen
Bij het onderzochte coalitieakkoord heeft de gemeenteraad geen expliciete opdracht gegeven aan het college om een nadere uitwerking te maken. Het college heeft hier met de uitvoeringsagenda wel op eigen initiatief een invulling aan gegeven. Echter, dit document besloeg slechts het eerste deel van de voorgenomen uitwerking, was niet goed aan te sluiten op het coalitieakkoord en heeft, uiteindelijk, ook geen vervolg gekregen. De uitvoeringsagenda zoals gepubliceerd door het college is verder uitsluitend ter kennisname verstuurd en is geen onderwerp geweest van besluitvorming door de gemeenteraad. Wij adviseren nadrukkelijk om niet alleen expliciet een opdracht te geven aan het college om een nadere uitwerking te maken, maar ook te bepalen op welke wijze de gemeenteraad betrokken wil zijn bij deze nadere uitwerking. Wij raden daarbij aan dat de gemeenteraad expliciet besluit over de voorgestelde uitwerking door het college. Verder is het raadzaam ook duidelijk te bepalen op welke wijze de gemeenteraad wenst dat er gehandeld wordt bij eventuele bijstellingen van het coalitieakkoord of de uitwerking daarvan.

Rapportage over de voortgang van de uitvoering van het coalitieakkoord
De gemeenteraad heeft het college ook geen opdracht gegeven om hem periodiek en integraal te informeren over de voortgang van de uitvoering van het coalitieakkoord. Op zich zou dat ook niet nodig moeten zijn omdat het college hier ook een eigen verantwoordelijkheid heeft. Maar het onderzoek laat zien dat het verstrekken van informatie over de uitvoering geen vanzelfsprekendheid is. Daarom lijkt het ons raadzaam om in de opdracht aan het college op te nemen met welke frequentie de raad over de voortgang wil worden geïnformeerd. Het is dan aan het college om te komen met bruikbare en toegankelijke informatie (zie aanbeveling zes).

Zorg voor een ordentelijke uitvoering

Het is de verantwoordelijkheid van het college om zorg te dragen voor een ordentelijke uitvoering van het coalitieakkoord op een dusdanige wijze dat de gemeenteraad in staat wordt gesteld zijn kaderstellende en controlerende taken naar behoren uit te voeren. Dit begint met een gedegen proces waarmee het college borgt dat de ambtelijke organisatie op de juiste prioriteiten wordt aangestuurd. Maar het vraagt nadrukkelijk ook om een heldere uitwerking die voldoende bruikbaar is voor de gemeenteraad om te beoordelen. Tot slot vragen we aandacht voor het bijstellen van het coalitieakkoord en de noodzaak daarvoor een duidelijke procedure te volgen.

Aanbeveling 2: Zorg voor een gedegen proces om het coalitieakkoord uit te voeren

Een gedegen proces is een belangrijk element om een zorgvuldige systematische uitvoering van het coalitieakkoord te borgen. De reguliere wijze waarop de ambtelijke organisatie stuurt op prioriteiten volstaat niet voor een grootschalige opdracht zoals het coalitieakkoord. In het bijzonder is het nodig centrale sturing op de uitvoering van het coalitieakkoord duidelijk te beleggen en maatregelen te treffen zodat de benodigde informatie voor deze centrale sturing systematisch wordt verzameld.

Achterliggende bevindingen
  • Er is geen sprake geweest van centrale sturing binnen de ambtelijke organisatie op de uitvoering van het coalitieakkoord.
  • Hoewel de uitvoeringsagenda mede tot doel had om de ambtelijke organisatie aan te sturen op de juiste prioriteiten, is dit niet tot wasdom gekomen.
  • De ambtelijke organisatie heeft vooral vertrouwd op de reguliere processen om te sturen op prioriteiten.
  • Niet alleen ontbrak integraal overzicht van de uitvoering, maar bij vier van de negen onderzochte thema's ontbraken ook systematische plannen om uitvoering te geven aan de bijbehorende ambities uit het coalitieakkoord.

Meer aandacht voor centrale sturing noodzakelijk
Bij het huidige coalitieakkoord hebben we gezien dat er weliswaar veel inspanningen zijn gepleegd om de raad te ondersteunen bij het opstellen van het coalitieakkoord, maar dat er geen plan of proces was opgezet om vervolgens een systematische en zorgvuldige uitvoering te borgen. Ook bij de uitvoeringsagenda zien we hetzelfde patroon: op verzoek van het college wordt veel werk verzet om het document op te stellen, maar er was geen proces opgezet om de uitvoeringsagenda vervolgens te gebruiken om te sturen en het coalitieakkoord uit te voeren. De uitvoeringsagenda heeft dan ook geen vervolg gekregen. In ons onderzoek bleek het regelmatig (erg) moeilijk om zicht te krijgen op de maatregelen waarmee ambities uit het coalitieakkoord werden uitgevoerd. De reguliere wijze waarop de ambtelijke organisatie stuurt op prioriteiten volstaat duidelijk niet om een grootschalige opdracht zoals het coalitieakkoord aan te sturen en uit te voeren. Het is noodzakelijk dat meer aandacht wordt besteed aan het opzetten van een gedegen proces om het coalitieakkoord uit te voeren. Aandachtspunten daarbij zijn het beleggen van centrale sturing en de binnengemeentelijke informatiestromen die noodzakelijk zijn voor deze sturing.

Aanbeveling 3: Maak een bruikbare uitwerking voor de uitvoering van de ambities in het coalitieakkoord

De gemeenteraad heeft een bruikbare uitwerking van het coalitieakkoord nodig. Dat betekent een systematische beschrijving per ambitie waarbij duidelijk wordt wat het college concreet wil doen, wanneer dat gereed moet zijn en welk organisatieonderdeel dat op zich neemt.

Achterliggende bevindingen
  • Het college heeft geen integrale uitwerking gemaakt van het coalitieakkoord.
  • De uitvoeringsagenda bevat slechts een eerste uitwerking voor een deel van de ambities en is niet of moeilijk te herleiden tot de oorspronkelijke ambities.
  • Het is niet vanzelfsprekend dat helder is welke ambitie door welk organisatieonderdeel wordt opgepakt. In ons onderzoek bleek het in sommige gevallen een (flinke) zoektocht om dit te achterhalen.

Systematische uitwerking die houvast biedt
Een bruikbare uitwerking laat systematisch zien hoe het college voornemens is om het coalitieakkoord en de daarin opgenomen ambities uit te voeren. Dat vereist allereerst dat de uitwerking goed herleidbaar moet zijn tot het coalitieakkoord zelf zodat duidelijk is hoe de voorgenomen inspanningen zich verhouden tot de ambities. De uitwerking moet ook zo concreet mogelijk zijn om voldoende houvast te bieden aan de gemeenteraad en de ambtelijke organisatie. Dat houdt in dat de uitwerking idealiter laat zien wanneer bepaalde prestaties moeten zijn geleverd en of resultaten moeten zijn behaald. Ook maakt een bruikbare uitwerking inzichtelijk welke financiële middelen daarmee zijn gemoeid. Wij kunnen ons voorstellen dat een dergelijke systematische en concrete uitwerking niet in één keer gereed is en dat deze uitwerking in een aantal stappen wordt gegeven. Maar ook dan is het essentieel dat deze stapsgewijze uitwerking planmatig plaatsvindt en dat daarbij het overzicht niet verloren gaat.

Voorkom onduidelijkheden bij beleggen verantwoordelijkheid uitvoering
De ambities uit het coalitieakkoord sporen niet altijd precies met de bestaande (beleids)structuren van de gemeentelijke organisatie. Ambities kunnen zich daardoor op het raakvlak bevinden van twee (of meer) beleidsvelden. Soms kunnen ambities zelfs vragen om een geheel nieuw beleidsveld. Dit betekent dat het niet altijd vanzelfsprekend is welk organisatieonderdeel verantwoordelijk is voor de uitvoering van een ambitie. Het is daarom belangrijk dat in de uitwerking van het coalitieakkoord expliciet per ambitie wordt benoemd waar deze verantwoordelijkheid ligt.

Aanbeveling 4: Zorg voor een heldere procedure rond bijstellingen

Bij een coalitieakkoord voor vier jaar is het logisch dat er soms tussentijdse bijstellingen nodig zijn. Dat vergt een heldere procedure waarmee navolgbaar wordt hoe bijstellingen afwijken van en van invloed zijn op de oorsponkelijke ambities.

Achterliggende bevindingen
  • Er is geen procedure of vaste werkwijze in Amsterdam voor het bijstellen van het coalitieakkoord.
  • Waar het coalitieakkoord zelf met een raadsbesluit is vastgesteld, werd de bijstelling als gevolg van de coronacrisis met een motie afgehandeld.
  • Het is onduidelijk op welke wijze de bijstelling van het coalitieakkoord doorwerkt op de bestaande ambities.

Procedure voor wijzigingen
Een coalitieakkoord richt zich op de prioriteiten voor de komende bestuursperiode. Het ligt voor de hand dat er gaandeweg een moment ontstaat waarbij er behoefte is om het coalitieakkoord bij te stellen of te wijzigen. Een helder voorbeeld hiervan is de noodzaak om als gevolg van de coronacrisis nieuwe prioriteiten te stellen. Echter, deze bijstelling is niet goed navolgbaar en het is onduidelijk wat de bijstelling betekent voor de oorspronkelijke ambities uit het coalitieakkoord. Het is daarom raadzaam om vooraf rekening te houden met dit soort wijzigingen door een procedure op te zetten die borgt dat de invloed van dergelijke wijzigingen op het oorspronkelijke coalitieakkoord inzichtelijk en ordentelijk verloopt. Dit betekent dat de gevolgde procedure ertoe moet leiden dat helder is welke nieuwe ambities er zijn, in hoeverre bestaande ambities worden bijgesteld (of komen te vervallen) en wat dit betekent voor de uitvoering en de daarvoor benodigde financiële middelen.

Zorg voor goede publieke verantwoording

Een van de beginselen van goed bestuur is de bereidheid van het college om zich regelmatig en ruimhartig te verantwoorden over het gevoerde bestuur. Deze vorm van verantwoorden zorgt ervoor dat (democratische) controle mogelijk wordt (zie Nederlandse code voor goed openbaar bestuur, 2009). Het betekent dat het college de wil moet hebben om zich tegenover de gemeenteraad en de samenleving te verantwoorden, daarbij goed ondersteund door een proactieve ambtelijke organisatie. Dat stelt enerzijds eisen aan de ambtelijke organisatie maar ook aan de informatie die aan gemeenteraad en samenleving wordt aangeboden. Bij de verantwoording over de uitvoering van de ambities uit het coalitieakkoord zien we op al deze punten tekortkomingen. Daarom doen we drie aanbevelingen: één gericht op het aanspreken van de ambtelijke organisatie en twee op de informatievoorziening aan enerzijds de gemeenteraad en anderzijds de Amsterdamse bevolking.

Aanbeveling 5: Zorg dat ambtelijke organisatie doordrongen is van verantwoording als beginsel van goed bestuur

Het moet vanzelfsprekend zijn dat het college zorgdraagt voor een goede, begrijpelijke en overzichtelijke informatievoorziening aan de gemeenteraad en de samenleving. Dat geldt ook voor informatie over de uitvoering van het coalitieakkoord. Als hier niet al door de gemeenteraad om wordt gevraagd, dan zorgt het college er desnoods op eigen initiatief voor. Daarbij is het noodzakelijk dat ook de ambtelijke organisatie doordrongen is van het belang van verantwoording, zodat deze het college bij deze verplichting proactief ondersteunt.

Achterliggende bevindingen
  • Er is geen integraal overzicht van de uitvoering en de realisatie van de ambities.
  • Het GMT zag geen noodzaak om een rapportagestructuur op te zetten over de uitvoering van het coalitieakkoord.
  • Een belangrijke reden voor het GMT was dat noch de gemeenteraad, noch het college hier expliciet om hadden gevraagd.

Het belang van de ambtelijke organisatie bij verantwoorden
Uiteindelijk is het college verantwoordelijk voor een goede, begrijpelijke en overzichtelijke informatievoorziening aan de raad. Dat geldt in het algemeen maar ook bij de verantwoording over de realisatie van het coalitieakkoord. Om aan die verantwoordelijkheid invulling te kunnen geven is het wel nodig dat ze daarbij op een adequate wijze door de ambtelijke organisatie wordt ondersteund. Dat gaat nu niet vanzelf. Ook blijkt onder meer uit de opvatting van het GMT dat het geven van integraal overzicht over de realisatie van het coalitieakkoord niet nodig was, omdat de opdracht van de raad ontbrak. Dat is een houding die zowel voor het college als voor de gemeenteraad lastig is en ook doorwerkt in de hele organisatie waar het gaat om verantwoorden. Dit is een patroon dat we vaker zien in onze onderzoeken. Blijkbaar blijft het nodig om de ambtelijke organisatie ervan te doordringen dat (publieke) verantwoording een belangrijk beginsel is van goed bestuur.

Aanbeveling 6: Verbeter informatievoorziening aan de raad

Rapporteer jaarlijks aan de gemeenteraad over de voortgang van de realisatie van ambities uit het coalitieakkoord. Ontwikkel een rapportagesystematiek en zorg dat de raad bruikbare en toegankelijke informatie krijgt en geen overdaad aan gegevens en documenten.

Achterliggende bevindingen
  • Er is geen integraal overzicht van de uitvoering en de realisatie van de ambities.
  • De uitvoeringsagenda heeft er niet voor gezorgd dat er navolgbare informatie kwam waarover de dialoog met de gemeenteraad gevoerd zou kunnen worden, ondanks dat dit wel de bedoeling was.
  • Informatie uit de huidige P&C-cyclus bieden geen bruikbaar inzicht in de voortgang van de uitvoering van ambities.
  • Gevolgen van de tussentijdse herijking in 2020 voor de ambities uit het oorspronkelijke coalitieakkoord zijn niet in beeld.

Periodieke rapportage
We denken dat het verstandig is om periodiek integraal te rapporteren over de uitvoering van ambities en de resultaten van het coalitieakkoord. Alleen op deze wijze kan de gemeenteraad volgen wat er van het coalitieakkoord terechtkomt en kan hij de informatie benutten om op het niveau van de ambitie of de uitvoering bij te sturen. Het ligt voor de hand een dergelijke rapportage te koppelen aan de P&C-documenten. Dat kan echter niet op korte termijn. Het betekent namelijk een drastische hervorming en verbetering van de P&C-documenten. En de vraag is of dat op korte termijn kan worden gerealiseerd, gezien de moeite die de gemeente nu al heeft om in deze documenten zinnige en begrijpelijke informatie te verstrekken (zie ook ons onderzoek naar de Bruikbaarheid van indicatoren uit juni 2020). Daarom is het verstandig om in eerste instantie te werken met een aparte rapportage en op een later moment te bekijken of die kan worden geïntegreerd in de P&C-documenten.

Bruikbare en toegankelijke informatie
Voorkom dat raadsleden overladen worden met nieuwe gegevens en documenten waar ze zelf hun weg moeten zoeken en analyses op moeten loslaten. We hebben in 2020 gekeken hoeveel papier de gemeenteraad moet verwerken: Een berg aan informatie - Rekenkamer Metropool Amsterdam. Daaruit kwam naar voren dat raadsleden bijna 50.000 pagina's aan documenten te verwerken krijgen. Meer documenten zonder duiding is dus niet de oplossing. Wel een transparant overzicht waarin kan worden opgezocht hoe het met de ambities staat. Van het college en de ambtelijke organisatie mag worden verwacht dat ze deze informatie van duiding voorzien, met de nadruk op zaken die niet volgens plan verlopen. De informatie kan gaan over ambities waarvan de uitvoering achterloopt, ambities die bij nader inzien niet haalbaar zijn of niet kunnen vanwege wet- en regelgeving of andere afwijkingen waarvan het college vindt dat er een dialoog met de raad over op gang moet komen.

Aanbeveling 7: Verbeter informatievoorziening aan Amsterdammers

Maak een plan waarin wordt aangeven hoe Amsterdammers de voortgang op de realisatie van ambities uit het coalitieakkoord kunnen volgen. Dit vraagt extra aandacht voor de toegankelijkheid en begrijpelijkheid van de informatie die hiervoor wordt verstrekt.

Achterliggende bevindingen
  • Aan het begin van de collegeperiode 2018-2022 werd door het college het belang ingezien dat Amsterdammers de realisatie van het coalitieakkoord moesten kunnen volgen.
  • Het college wilde met de Amsterdamse bevolking in dialoog kunnen gaan over de uitvoering van het coalitieakkoord.
  • Aan het plan om voor Amsterdammers inzichtelijk te maken wat er met de ambities uit het coalitieakkoord gebeurde, is geen vervolg gegeven.

Informatie gericht op de Amsterdammer
Het moet voor de Amsterdammer geen zoekplaatje zijn om te achterhalen wat er van de ambities uit het coalitieakkoord terecht is gekomen. Nog meer dan bij de gemeenteraad is het daarbij van belang dat verstrekte informatie ook voldoende toegankelijk is. Het gaat dan om onder meer het taalgebruik en het vermijden van jargon. Maar nadrukkelijk ook om het vertellen van een verhaal waaruit begrijpelijk blijkt wat de kern is van de ambitie, waarnaartoe wordt gewerkt en wat er inmiddels is bereikt, en waarin wordt uitgelegd waarom dingen anders zijn gelopen dan van te voren was beoogd. Wellicht speelt bij een dergelijke informatievoorziening de angst dat men terechtkomt in een afrekencultuur. Wij denken dat dat wel meevalt. Een overheid die transparant duidelijk maakt wat ze heeft gedaan en wat ze heeft bereikt, draagt bij aan vertrouwen in diezelfde overheid en past bij een volwaardige omgang met de burger.

Reactie college en nawoord rekenkamer

Bestuurlijke reactie

× Download Bestuurlijke reactie Op 22 december 2021 hebben wij een conceptversie van dit rapport aan het college aangeboden voor een bestuurlijke reactie. Daarbij hebben wij in het bijzonder verzocht om een reactie op onze conclusies en aanbevelingen. Op 19 januari 2022 hebben wij de bestuurlijke reactie van het college ontvangen. De integrale tekst van de bestuurlijke reactie is hieronder te lezen. Deze kan ook hiernaast worden gedownload.

Geachte heer De Ridder,

Het college heeft met belangstelling kennisgenomen van het rapport ‘Coalitieakkoord 2018-2002 Navolgbaarheid uitvoering ambities’ (dd. 22-12-2021). In uw rapport gaat u in op de politieke en bestuurskundige betekenis van een coalitieakkoord. En daarnaast op de navolgbaarheid van ambities uit het coalitieakkoord en de sturing en realisatie van de ambities uit het coalitieakkoord.

Het is voor het eerst dat op deze wijze door de Rekenkamer naar (de rol van) een coalitieakkoord is gekeken. Met dit rapport snijdt u belangrijke onderwerpen aan en levert u een interessante bijdrage aan de betekenis van een politiek coalitieakkoord. Wij kunnen ons goed voorstellen dat dit de nieuwe raad onderling en in gesprek met het nieuwe college voedt over het komende coalitieakkoord, de functie en de vorm van een dergelijk akkoord en de wijze waarop daar opvolging, sturing en uitvoering aan wordt gegeven. Uw analyse heeft namelijk ook gevolgen voor de verantwoordingsrelatie tussen college en raad en raakt aan andere instrumenten die de raad en het college ter beschikking staan om voorstellen te doen of verantwoording af te leggen, zoals de voorjaarsnota, begroting, jaarrekening etc. Uw analyse dwingt om daar in volgende perioden vanaf het begin heldere keuzes in te maken waardoor raad, college en de ambtelijke organisatie zich ertoe kunnen verhouden. Hierdoor kunnen verwachtingen over de navolgbaarheid en verantwoording vanaf het begin beter worden ingevuld.

Uw rapport is gebaseerd op onderzoek in tien onderliggende rapporten die voor ambtelijk wederhoor zijn voorgelegd en vervolgens zijn gepubliceerd. Het had de voorkeur gehad van het college om per rapport een bestuurlijke reactie te kunnen geven zodat het meer recht had gedaan aan de inspanning die geleverd is om deze rapporten tot stand te brengen.

In uw rapport doet u zeven aanbevelingen. Deze aanbevelingen beschouwen wij als waardevolle input voor een meer fundamentele discussie over de betekenis, de vorm en de afrekenbaarheid van een coalitieakkoord. U vraagt terecht aandacht voor de wijze waarop een coalitieakkoord wordt vertaald naar beleid en uitvoering en hoe daarover inzichtelijk en proportioneel verantwoording wordt afgelegd. Tegelijkertijd betekent dit dat het coalitieakkoord daarmee verandert van een samenwerkingsdocument van coalitiepartijen in een dwingend beleidsdocument waaraan het bestuur is gehouden en gedetailleerd verantwoording over aflegt. Wij danken u hartelijk voor uw interessante bijdrage aan dit fundamentele debat.

Met vriendelijke groet,

Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,

Femke Halsema, Burgemeester

Peter Teesink, gemeentesecretaris

Nawoord rekenkamer

De rekenkamer bedankt het college voor zijn bestuurlijke reactie.

Het college merkt in zijn bestuurlijke reactie op dat het zijn voorkeur had gehad om een bestuurlijke reactie bij de rapporten van de deelonderzoeken te kunnen geven. Voor de volledigheid: alle rapporten van de deelonderzoeken zijn aan de ambtelijke organisatie voorgelegd voor een feitelijke reactie. We hebben er echter bewust voor gekozen om pas bij dit bestuurlijk rapport te vragen om een bestuurlijke reactie. De reden voor deze werkwijze is dat de onderzoeksrapporten van deze deelonderzoeken geen bestuurlijke boodschap bevatten (hoofdconclusie, analyse en aanbevelingen). Daarom vonden we het niet passend om bij elk van de onderzoeksrapporten het college expliciet te vragen om een afzonderlijke bestuurlijke reactie. Over deze werkwijze hebben wij het college vooraf geïnformeerd.

In het vervolg van ons nawoord gaan we in op twee aspecten van de bestuurlijke reactie. Allereerst gaan we in op de wijze waarop het college reageert op de conclusies en aanbevelingen. Daarna gaan we in op de conclusie van het college dat door opvolging van de aanbevelingen het coalitieakkoord verandert van een samenwerkingsdocument in een dwingend beleidskader.

Onderschrijving van conclusies
Uit de reactie van het college leiden we af dat het college erkent dat er tekortkomingen zijn in de wijze waarop het coalitieakkoord wordt vertaald en hoe daarover inzichtelijk en proportioneel verantwoording wordt afgelegd. De oorzaken en gevolgen van deze tekortkomingen zoals we die hebben neergezet in onze analyse (hoofdstuk 13) worden door het college niet betwist. Het gaat hierbij om de volgende zaken:

  • De gemeenteraad laat te veel ruimte bij opdracht aan het college hoe verder uitwerking te geven aan het coalitieakkoord.
  • Het college pakt niet door. Er is met de Uitvoeringsagenda 2019 wel een aanzet gegeven om de uitwerking van het coalitieakkoord en de integrale verantwoording daarover goed aan te pakken, maar er is uiteindelijk onvoldoende gevolg aan gegeven.
  • Geen centrale ambtelijke sturing op de uitvoering van het coalitieakkoord.
  • De noodzaak van verantwoording wordt door ambtelijke organisatie niet onderkend.

Dit alles leidt ertoe dat het coalitieakkoord beperkt verder is uitgewerkt, ambities uit het coalitieakkoord wisselend zijn opgepakt en er een gebrekkige verantwoording is waardoor inzicht en overzicht van resultaten uit het coalitieakkoord ontbreekt. Dit laatste leidt tot het ontstaan van een democratisch tekort.

Onduidelijkheid over opvolging aanbevelingen
Uit de reactie van het college blijkt dat het college niet alleen deze tekortkomingen onderkent, maar ook de noodzaak ziet om tot verbeteringen te komen. Het college beschouwt de aanbevelingen als waardevolle input voor een fundamentele discussie over de betekenis, de vorm en de afrekenbaarheid van het coalitieakkoord. Wij zijn blij dat het college de aanbevelingen waardevol vindt, maar ons rapport geeft niet alleen aanleiding tot het voeren van een fundamentele discussie over de betekenis, vorm en inhoud van het coalitieakkoord. Ons rapport laat ook zien dat verbeteringen nodig zijn ongeacht de uitkomst van deze fundamentele discussie.

Het is daarom jammer dat het college in de bestuurlijke reactie niet specifiek ingaat op de vraag hoe het college met de aanbevelingen om wil gaan. Dat is niet in lijn met de afspraak die tussen het presidium, de gemeentesecretaris (namens het college van B en W) en ons is gemaakt. Ook geeft het college in de bestuurlijke reactie niet aan dat de raad hierover op een later moment wordt geïnformeerd. Het verbeteren van de omgang met het coalitieakkoord wordt daarmee zonder plan van aanpak doorgeschoven naar de nieuwe raadsperiode. Deze handelswijze past ook niet bij de erkenning van het college dat onze analyse dwingt om vanaf het begin heldere keuzes te maken voor volgende perioden waardoor verwachtingen over navolgbaarheid en verantwoording beter worden ingevuld. Daarvoor is een meer proactieve houding nodig dan nu uit de reactie van het college blijkt.

We begrijpen dat het voor het college ingewikkeld is om allerlei besluiten te nemen die betrekking hebben op de volgende collegeperiode, maar dat betekent niet dat het huidige college geen standpunt in kan nemen ten aanzien van de aanbevelingen. Door het innemen van een standpunt faciliteert het college het proces om aan het begin van de volgende bestuursperiode keuzes te maken. Maar sommige aanbevelingen kunnen ook direct worden opgepakt zoals het inrichten van een gedegen proces om het coalitieakkoord uit te voeren (aanbeveling 2), het verbeteren van het besef bij de ambtelijke organisatie van het belang van publieke verantwoording (aanbeveling 5) en het komen met voorstellen om de informatievoorziening over de uitvoering van het coalitieakkoord te verbeteren (aanbevelingen 6 en 7). Er gaat veel tijd verloren als met de uitvoering van al deze verbeteringen wordt gewacht totdat een nieuwe raad is geïnstalleerd en er een nieuw college wordt gevormd. Dat is niet nodig en brengt het risico met zich mee dat verbeteringen bij de uitvoering van het aankomende coalitieakkoord en verantwoording daarover uitblijven.

Het coalitieakkoord als kaderstellend document
In zijn bestuurlijke reactie suggereert het college ook dat opvolging van onze aanbevelingen ertoe leidt dat het coalitieakkoord verandert van een samenwerkingsdocument in een dwingend beleidsdocument waaraan het bestuur is gehouden en gedetailleerd verantwoording over aflegt. Dit is een misinterpretatie van de conclusies en aanbevelingen in het onderzoek. We benadrukken in ons onderzoek juist dat het coalitieakkoord een vormvrij document is. Het is aan de politiek om te bepalen welke inhoud, detail, concreetheid een coalitieakkoord moet hebben. Ongeacht de vorm is een coalitieakkoord echter vrijwel altijd een kaderstellend document en in Amsterdam zien we dat terug in de wijze waarop gemeenteraad en college met het coalitieakkoord omgaan. Het is echter onrealistisch om te verwachten dat in zo’n akkoord alles al is uitgekristalliseerd en ambities duidelijk en concreet zijn geformuleerd. Er zal altijd enige uitwerking van de afspraken uit het coalitieakkoord nodig zijn om uitvoering te geven aan de ambities. Onze aanbevelingen richten zich dan ook vooral op het proces dat op gang moet komen om het coalitieakkoord, in welke vorm dan ook, te vertalen naar een bruikbaar en navolgbaar kader waarover verantwoording kan en moet worden afgelegd.

Onderzoeksteam

Rekenkamer Amsterdam
Directeurdr. Jan de Ridder
Onderzoekersdrs. Jurriaan Kooij (projectleider)
dr. Erik Oppenhuis (projectleider)
dr. Carolien de Blok (coördinator deelonderzoeken)
drs. Carlos Cordeiro RA RC (coördinator deelonderzoeken)
drs. Esther Fogl RC (coördinator deelonderzoeken, extern)
drs. Annemarieke van der Veer MA (coördinator deelonderzoeken, uit dienst)
Marien van Grondelle MSc
Tessa Gulpers MSc
Tello Heldring BSc
Meike Jansen MSc
Rosalie Joosten MSc
drs. Robin van de Maat
Ernst van der Poel MSc
drs. Loes van Rooijen
Caroline van Zon MA
Wies Brijker (stagiair)