De gemengde stad
Bestuurlijk rapport

Wensen, feiten en beleving

Samenvatting

Het college heeft de ambitie om een gemengde, inclusieve en toegankelijke stad te zijn. Alle bevolkingsgroepen moeten in alle wijken van de stad kunnen wonen. Maar in Amsterdam is geen integraal en expliciet beleid opgesteld om de fysiek ruimtelijke menging van bewoners te waarborgen. Dat blijkt uit ons publieksonderzoek De gemengde stad. Een thema waarvoor het burgerpanel van de rekenkamer heeft gekozen.

Wij onderzochten hoe gemengd Amsterdam en haar inwoners willen zijn en hoe recente ontwikkelingen daarop aansluiten. In Amsterdam zijn er geen extreme concentraties van bevolkingsgroepen. Onze meer nauwkeurige analyses op het niveau van buurten en wijken laten echter wel concentraties zien.

Een integrale nota 'gemengdheid' ontbreekt, maar het thema komt wel aan de orde in het woon- en het stedelijk vernieuwingsbeleid. Het gemeentelijke woonbeleid wil de gemengdheid zoveel mogelijk 'borgen' en in het stedelijk vernieuwingsbeleid wordt gemengdheid gezien als middel om de leefbaarheid in bepaalde gebieden te verbeteren. Het is onduidelijk hoe de aandacht voor gemengdheid vanuit beide beleidslijnen zich tot elkaar verhouden.

Bij het verzamelen van informatie over de gemengdheid is de gemeente zich onvoldoende bewust van het effect van de keuze voor een bepaald schaalniveau. Problemen op buurtniveau, zoals concentraties van kwetsbare personen, worden echter onzichtbaar als je alleen maar kijkt op het niveau van een gebied.

Daarnaast worden doelen niet onderbouwd en is het niet helder hoe informatie uit monitoring wordt gebruikt om bij te sturen. De argumenten achter de percentages in de 40-40-20-regel voor nieuwbouw en de ondergrens van 45% sociale huurwoningen in de bestaande voorraad van gebieden zijn bijvoorbeeld onduidelijk.

Cijfers zijn belangrijk, maar het is zinvol om bij het streven naar leefbaarheid niet alleen maar te letten op het bereiken van een bepaalde mate van menging. Ons onderzoek laat zien dat Amsterdammers problemen met de leefbaarheid meer koppelen aan een afname van de sociale cohesie dan aan de bewonerssamenstelling an sich.

De rekenkamer pleit op basis van haar onderzoek voor meer richting in het beleid met ruimte voor maatwerk en experimenten, en meer zicht op de ontwikkelingen. Daarvoor zijn zes aanbevelingen geformuleerd.

Conclusies

Ambitie college is onvoldoende uitgewerkt

De ruimtelijk fysieke gemengdheid van de Amsterdamse bevolking is al lang een herkenbare ambitie in het beleid. Het college hecht belang aan een gemengde stad. De visie van het college op dit thema is echter niet expliciet gemaakt in een integrale nota ‘gemengdheid’. Er worden wel activiteiten ontplooid, maar de basis hiervoor is niet solide: de activiteiten zijn niet ingekaderd met duidelijk beschreven beoogde effecten en een probleemanalyse ontbreekt. Gemengdheid is geen hoofddoel en de twee beleidspijlers waarbinnen naar ruimtelijke fysieke gemengdheid wordt gestreefd, zijn niet voldoende met elkaar in verbinding.

De ambitie van het college is al lang groot

Als rode draad in het Amsterdamse woon- en stedelijke vernieuwingsbeleid vanaf 2008 benoemt het college het ideaal dat alle bevolkingsgroepen in alle wijken van de stad moeten kunnen wonen.

Amsterdam wordt in dat kader een ‘stad voor iedereen’, of de ‘inclusieve stad’ genoemd. Het college wil dat het centrum niet exclusief is voor de rijken en de periferie niet alleen beschikbaar is voor mensen die het financieel niet zo breed hebben. De menging is – behalve op de inkomenspositie van Amsterdammers - ook gewenst op andere kenmerken zoals leeftijd, opleiding, huishoudsamenstelling, woonduur en migratieachtergrond. De ambitie is dat ‘iedereen’ in Amsterdam moet kunnen wonen. Het college spreekt daarbij over Amsterdam als ongedeelde stad, maar ook over ruimtelijke delen van die stad: de wijken. Daarmee wordt menging ook op kleinere schaalniveaus wenselijk geacht.

Een expliciete uitwerking van de visie ontbreekt

Gemengdheid mag dan een duidelijk zichtbare ambitie zijn in het gemeentelijk beleid, er is geen integrale nota ‘gemengdheid’ en de uitwerking van de visie op gemengdheid in beoogde effecten en doelen is overwegend impliciet. Onvoldoende duidelijk is hoe de ideale gemengde stad eruitziet en hoe daarop wordt gestuurd.

De Woonvisie (uit 2008) en de Overkoepelende analyse van de gebiedsanalyses door OIS (uit 2015) bevatten een aanzet tot een expliciete uitwerking van de visie op gemengdheid in buurt- en gebiedstypologieën. Er wordt - met andere woorden - geschetst hoe verschillende gebieden en wijken in Amsterdam er qua bevolkingsmix uit zouden moeten zien. De Woonvisie biedt daarnaast concrete handvatten voor hoe die ideale samenstelling kan worden bereikt: het stelt een gedifferentieerde aanpak voor, waarin verschillende huishoudenskenmerken en schaalniveaus een rol spelen. Ook stelt de themastudie Gemengde stad (uit 2017) voor een afwegingskader op te stellen met daarin nog te ontwikkelen instrumenten en een informatiepakket op basis waarvan een goed woningbouwadvies kan worden uitgebracht in de planfase van gebiedsontwikkeling. Het rapport Wonen in Amsterdam: Ruimtelijke Ontwikkelingen uit 2014, biedt daarnaast duiding bij ontwikkelingen rond de gemengdheid.

Een dergelijk helder overzicht en bijbehorende aanpak ontbreken in het actuele beleid. In de Woonagenda is de gemengde stad nog immer een ideaalbeeld, maar zijn de handvatten en actiepunten beperkt tot gemengdheid op inkomen. De gemengdheid van de stad wordt hier aangevlogen vanuit de beschikbaarheid van woningen passend bij elke portemonnee. De Woonagenda definieert wel twaalf groepen Amsterdammers, gebaseerd op allerlei kenmerken, maar doet dat alleen om de woningmarktbehoefte te analyseren. Deze twaalf groepen komen in relatie tot een ideaal gemengde stad niet aan bod, wat een ‘ideale gemengdheid’ ook mag zijn.

De ambities in het woon- en stedelijke vernieuwingsbeleid zijn daarnaast niet als generiek beleid over de stad gelegd. Dat is een begrijpelijke keuze, omdat het logischer is sommige doelen te koppelen aan schaalniveaus als stadsdelen, gebieden, of buurten. Dit geeft in potentie ruimte om te bepalen wáár en hoe generiek er in de stad op gemengdheid kan of moet worden gestuurd. Er is in de beleidsdiscussie nog weinig aandacht voor de verschillende schaalniveaus waarop doelen kunnen worden geformuleerd. We zien dat in het beleid alleen terug in de keuzes voor het gebied (in het beleid gedefinieerd als 22-gebiedsniveau) voor het behoud van de sociale woningvoorraad en voor het plangebied in de productie van nieuwbouwwoningen, maar het is niet expliciet gemaakt waarom juist die schaalniveaus zijn gekozen.

Probleemanalyse rond gemengdheid ontbreekt

Een probleemanalyse rond gemengdheid, en daarmee een solide basis voor het beleid, ontbreekt. In het beleid wordt onvoldoende duidelijk gemaakt welke problemen er zijn, zijn de gemaakte keuzes niet navolgbaar toegelicht, en is er geen onderbouwing voor de voorgestelde acties. Het is daardoor lastig om de relevantie van activiteiten na te gaan.

Het beleid is onvoldoende concreet over welke problemen met een betere gemengdheid worden opgelost. Het college schetst bijvoorbeeld in het woonbeleid dat de daling van de sociale huurwoningenvoorraad die is gemonitord in acht van de 22-gebieden in de stad onwenselijk is en dat verdere daling moet worden tegengegaan. Het is echter niet duidelijk waarom dat onwenselijk is voor de gemengdheid en waarom juist op 22-gebiedsniveau hierop dient te worden gestuurd. De potentiële problemen van ongemengdheid worden in de Woonvisie wat uitgebreider beschreven: tweedeling en segregatie worden daarin gezien als een bedreiging voor de leefbaarheid. Een combinatie van sociaaleconomische tweedeling en een oververtegenwoordiging van bepaalde groepen inwoners wordt in de Woonvisie aangewezen als oorzaak voor achterblijvende wijken. Dat zijn wijken die onvoldoende meeprofiteren van het succes van de stad en de regio. In het actuele beleid worden dit soort problemen niet meer benoemd.

Daarnaast is onduidelijk hoe de doelen zoals de 40-40-20-regel voor nieuwbouw en de (recent bijgestelde) ondergrens van 45% sociale huurwoningen in de bestaande voorraad van gebieden tot stand zijn gekomen. Welke afwegingen er zijn gemaakt om tot juist deze percentages, en niet tot andere percentages, te komen zijn niet bekend.

In de laatste plaats is niet duidelijk hoe de activiteiten van het college bijdragen aan het realiseren van een gemengde stad. Dit geldt misschien vooral voor de gebieden waar het aandeel sociale huurwoningen boven de 45%-grens ligt. Daar kunnen concentraties van mensen met een lage sociaaleconomische positie ontstaan, met mogelijk daaraan gerelateerde ongewenste problemen. In het ontwikkelbuurtenbeleid is verondersteld dat woningdifferentiatie op buurtniveau (als onderdeel van een breder pakket aan maatregelen om de leefbaarheid te verbeteren) bijdraagt aan het verbeteren van de positie van buurten en indirect de inwoners ervan. Er wordt echter niet verwezen naar wetenschappelijke studies over de relaties tussen woningdifferentiatie, buurttevredenheid en leefbaarheid of naar beleidsevaluaties waaruit dit zou blijken.

Het is hierdoor niet goed mogelijk om beslissingen te nemen over een wenselijke aanpak. Er is geen solide basis voor de noodzaak of wijze van sturing op (on)gewenste ontwikkelingen. Desondanks zijn er in de afgelopen jaren nieuwe en scherpere doelen gesteld rond de woningvoorraad en de -productie in onder meer de Woonagenda.

Geen directe prestatiedoelen voor gemengdheid

Gemengdheid is in het woon- en het stedelijke vernieuwingsbeleid niet het hoofddoel en het wordt ook niet systematisch uitgewerkt in prestatiedoelen. Wij hebben uit de twee beleidspijlers vier doelen gereconstrueerd die indirect kunnen bijdragen aan gemengdheid.

De stad moet open, betaalbaar en toegankelijk zijn om een aantrekkelijk woon- en groeiklimaat te kunnen garanderen. Onvoldoende menging wordt in het beleid vooral in verband gebracht met de in- en doorstroommogelijkheden in de stad en met leefbaarheidsproblematiek. Het streven naar betere gemengdheid krijgt nooit concreet handen en voeten in prestatiedoelen.

Indirect zijn er wel koppelingen te leggen. In het gemeentelijk beleid vinden we vier prestatiedoelen, die ook zouden kunnen bijdragen aan een gemengde stad:

Behoud van een sociale huurwoningvoorraad: minimaal 45% sociale huurwoningen in elk 22-gebied (dit was tot 2020 35%). In het coalitieakkoord Een nieuwe lente en een nieuw geluid (2018) is het streven opgevat om ook minimaal 10% middensegment in elk 22-gebied te bereiken.

Productie van woningen voor bepaalde inkomensgroepen: toepassing van de 40-40-20-regel voor de woningbouwproductie in elk plangebied of project. De regel geeft sturing aan gewenste woningmarktsegmenten.

Toewijzing van sociale huurwoningen aan doelgroepen, gebaseerd op de kenmerken inkomen en huishoudgrootte, bij studentenwoningen het volgen van een opleiding, en bij jongerenwoningen de leeftijd, en daarnaast kwetsbare groepen.

Differentiatie en transformatie in buurten met leefbaarheidsproblematiek (uitsluitend in aangewezen ontwikkelbuurten in de stadsdelen Zuidoost, Nieuw-West en Noord).

Relevante beleidsterreinen zijn onvoldoende verbonden

Op het gebied van gemengdheid is onvoldoende verbinding tussen de twee afzonderlijke beleidsterreinen van wonen en stedelijke vernieuwing.

Hoewel er in zowel het woon- als het stedelijk vernieuwingsbeleid aandacht is voor de ruimtelijk fysieke menging van bevolkingsgroepen bestaan er wel verschillen tussen de beide beleidslijnen. Er wordt verschillend naar menging gekeken omdat er andere maatschappelijk beoogde effecten centraal staan. Het woonbeleid is vooral gericht op het realiseren van een gecontroleerde en gezonde groei van Amsterdam en wil daarbij een zekere mate van menging borgen om ongewenste (huidige en toekomstige) situaties stadsbreed zoveel mogelijk te voorkomen. Bij het stedelijk vernieuwingsbeleid zijn de ongewenste situaties in bepaalde gebieden juist het startpunt. Indirect kan menging in deze gebiedsgerichte aanpak volgens het college bijdragen aan een betere leefbaarheid en het tegengaan van sociaaleconomische segregatie en tweedeling.

We zien in de beide beleidstakken dat er naar verbinding tussen doelen wordt gestreefd. Een voorbeeld uit de Woonagenda is de wens dat de stedelijke gebiedsontwikkeling vanuit Koers 2025 (beter) aansluit op de acties uit de bestuursopdracht Strategische Buurtontwikkeling. De gedachte is dat ontwikkelbuurten kunnen meeprofiteren van de geplande nieuwbouw en dat door verdichting, transformatie en woningdifferentiatie een betere gemengdheid wordt gerealiseerd. In de centrale uitwerking van bijvoorbeeld actie- en woningbouwplannen zien we de verbinding tussen de doelen niet meer terug.

Hierop hebben we één uitzondering aangetroffen. In projectdocumentatie over de herontwikkeling van het Hamerkwartier stuitten we op het programma Ongedeelde Wijk dat in stadsdeel Noord werkt aan de verbinding tussen strategische buurtontwikkeling en gebiedsontwikkeling.

Gebiedsontwikkeling en strategische buurtontwikkeling in stadsdeel Noord

Binnen de strategische buurtontwikkeling (stedelijke vernieuwing) fungeert het programma Ongedeelde Wijk als een pilot om stedelijke vernieuwing te koppelen aan gebiedsontwikkeling en vormt daarmee een vernieuwde vorm van stedelijke vernieuwing, een "versie 2.0". De pilot uit 2017 betreft de herontwikkeling van het Hamerkwartier, en sinds 2018 ook de grondexploitaties op de westelijke IJ-oevers en de omliggende wijken. De ambitie van Ongedeelde Wijk is om bestaande buurten in sociaal, fysiek en economisch opzicht mee te laten profiteren van de herontwikkeling in de omgeving. Er is in Amsterdam op dit moment geen breed gedeelde aanpak bekend zoals het programma Ongedeelde Wijk waarmee op een samenhangende manier sociale, fysieke én economische verbindingen gemaakt worden tussen nieuw te bouwen en bestaande wijken vanuit de behoefte om tweedeling te voorkomen. Gemengdheid in fysiek ruimtelijke zin is daarmee geen doel op zich, maar indirect probeert het programma wel een bijdrage te leveren aan de beleving van gemengdheid onder buurtbewoners, of de veronderstelde negatieve gevolgen daarvan. Effecten van het programma op de (ervaring van) gemengdheid zijn nog niet bekend.

Bij het project Hamerkwartier heeft het programma Ongedeelde Wijk een samenwerkingsverband opgeleverd tussen de ontwikkelbuurtenaanpak, het projectteam Hamerkwartier, en de woningcorporaties. Stadsdeelorganisatie Noord en G&O, de opdrachtgevers van Ongedeelde Wijk, hebben het programmamanagement per 1 mei 2020 belegd bij een programmamanager van stadsdeelorganisatie Noord. Ongedeelde Wijk is in 2020 een opgave voor alle gebieden in Noord.

Toegenomen inspanningen maar nog geen gestructureerde aanpak

We zien een intensivering van de inspanningen die het college levert om menging te bereiken en te borgen. Er is echter nog geen gestructureerde aanpak. Uit de bevolkingsmonitoren is geen samenhangend inzicht in de demografische ontwikkelingen rond gemengdheid tot stand gekomen. De inspanningen leiden ook nog niet tot zichtbare resultaten. Drie van de vier indirecte prestatiedoelen worden niet behaald. De monitoring daarvan is onvoldoende en de borging van toekomstbestendige resulaten kan beter.

Aandacht voor gemengdheid neemt toe in de uitvoering

De ambtelijke organisatie is meer aandacht gaan besteden aan gemengdheid. Sinds 2018 adviseert Wonen op structurele basis over gemengdheid. Dat is positief. De wijze waarop hieraan opvolging wordt gegeven is echter niet goed in beeld. Daarnaast is de 40-40-20-regel niet goed doordacht. Hoewel er activiteiten zijn die laten zien dat er aandacht is voor gemengdheid, zijn deze op zichzelfstaand. Er is geen gestructureerde aanpak en centrale ambtelijke regie op de uitvoering.

Structurele adviezen van Wonen in het Plaberumtraject, maar weinig bekend over opvolging
Wonen geeft al een aantal jaren adviezen aan de projectteams als onderdeel van het plan- en besluitvormingstraject voor de woningbouwprogrammering (Plaberum). De adviezen zijn gericht op een gewenste variëteit in het woningaanbod en gewenste doelgroepen (als toekomstige bewoners). Het structureel inbedden van de adviezen van Wonen over gemengdheid in het Plaberum vinden we positief. We hebben wel twee kanttekeningen. Allereerst is de betekenis van de adviezen onduidelijk. Er wordt heel weinig gerefereerd aan de adviezen en er is ook weinig aandacht voor de opvolging. In de tweede plaats worden de belangen en wensen van (omliggende en/of toekomstige) bewoners niet altijd in de adviezen meegenomen. In de meeste adviezen ontbreken prognoses over de samenstelling van de bevolking (en/of de marktsegmenten) en daarnaast inzichten van gebiedsmakelaars over de behoeften van bewoners.

Intenties 40-40-20-regel zijn positief, maar de regel is niet goed doordacht
Het is positief dat het college een beleidsmaatregel heeft genomen om op bouwlocaties voorwaarden te stellen aan de productie. Maar er is niet onderbouwd waarom de 40-40-20-regel voor alle plangebieden waar nieuwbouw plaatsvindt, zou moeten gelden. Daarnaast is niet duidelijk op welk object de regel van toepassing is, of dat een plangebied of een project is. In de praktijk zien we ook dat er regelmatig van de regel wordt afgeweken (bij 11 van de 21 door ons bestudeerde adviezen en zoals blijkt uit een eenmalig overzicht over de tweede helft van 2017 over de gemaakte afspraken rond projecten, dat op verzoek van de wethouder is opgesteld). Dat heeft vaak te maken met conflicterende beleidskaders. Conflicterende beleidskaders zien we bijvoorbeeld in ontwikkelbuurten. De algemene beleidsregel 40-40-20 kan dan botsen met het beleidsdoel om een buurt sociaaleconomisch te versterken. Projectteams krijgen geen afwegingskader mee om hierbij weloverwogen keuzes te kunnen maken. Er is ook geen centrale plek binnen de gemeente waar het opvolgen dan wel afwijken van de regel systematisch wordt geregistreerd en geanalyseerd.

De aanpak rond gemengdheid is niet gestructureerd en er is geen centrale ambtelijke regie
De doorvertaling van het woon- en stedelijke vernieuwingsbeleid in actiegerichte plannen laat zien dat de aandacht voor gemengdheid nog niet gestructureerd is. Er zijn stedenbouwkundige plannen, investeringsnota’s en uitwerkingsplannen die een beeld schetsen van de gewenste bewonerssamenstelling in een nieuw te bouwen buurt (of project), maar dat doen ze niet allemaal. Er zijn onderzoeken uitgevoerd naar de (gewenste) bevolkingssamenstelling en naar segregatie, maar deze zijn incidenteel. Ten slotte werkt het programma Ongedeelde Wijk in stadsdeel Noord aan de verbinding tussen strategische buurtontwikkeling en gebiedsontwikkeling, maar staat dit programma op zichzelf. De samenhang, en daardoor ook de cumulatieve effecten van allerlei activiteiten, ontbreekt. Er is bij gemengdheid geen probleemeigenaar aangewezen en er is geen afgebakende ambtelijke organisatie van waaruit de inspanningen gericht op gemengdheid worden gecoördineerd. De rolverdeling en aansturing zijn niet vastgelegd.

Geen overkoepelend inzicht in demografische ontwikkelingen

De demografische ontwikkelingen worden niet op een voor gemengdheidsbeleid bruikbare wijze inzichtelijk gemaakt. Diverse (OIS-)monitoren bieden demografische informatie op verschillende schaalniveaus, maar het verkrijgen van een samenhangend inzicht in de ontwikkelingen rond gemengdheid vergt een grote inspanning. Er is geen project- of beleidsdomein overstijgend beeld van ontwikkelingen in gebieden of buurten (of grotere schaalniveaus) die aandacht kunnen vragen, zoals een sterk eenzijdig aanbod aan woningen. Bijvoorbeeld: problemen op buurtniveau, zoals concentraties van kwetsbare personen, kunnen door de keuze voor (het grotere) gebiedsniveau in de monitoring onzichtbaar worden omdat ze op gebiedsniveau eruit ‘gemiddeld’ worden.

Het is daarnaast onduidelijk of monitorgegevens gebruikt worden bij het (bij)sturen op gemengdheidsbeleid. In de woningbouwprogrammering wordt daaruit niet zichtbaar geput. Er is binnen de ambtelijke organisatie wel behoefte aan monitoringsinformatie over de bevolkingssamenstelling.

Inspanningen leiden (nog) niet tot gewenste resultaten

Ons onderzoek heeft zich niet gericht op de effectiviteit van het beleid. We hebben wel een indruk gekregen van de wijze waarop de gemeente dit zelf monitort. Er is geen zicht bij de gemeente op in welke mate woningbouwprojecten of strategische buurtontwikkeling bijdragen aan de (indirecte) prestatiedoelen op het gebied van gemengdheid. Zelf constateren we dat drie van de vier prestatiedoelen niet worden behaald en de toekomstbestendigheid van de resultaten nog onvoldoende geborgd is.

Behaald prestatiedoel
Het doel om sociale huurwoningen toe te wijzen aan specifieke doelgroepen is grotendeels gehaald. Dit gebeurt volgens de afspraken tussen gemeente, de corporaties en de huurdersvertegenwoordiging. Kanttekening hierbij is wel dat de toewijzing van woningen aan kwetsbare groepen in sommige buurten leidt tot hoge concentraties van kwetsbare huishoudens.

Wat opvalt aan de uitkomsten van het beleid is dat een fors aandeel van de nieuwe sociale huurwoningen van corporaties is bedoeld voor studenten en jongeren. De in aanbouw genomen woningen zijn daarnaast de afgelopen jaren gemiddeld kleiner geworden. Dit staat op gespannen voet met de wens om vanuit het perspectief van gemengdheid gezinnen met middeninkomens in de stad te behouden.

Niet behaalde prestatiedoelen
Voor de andere drie doelen waarmee indirect aan gemengdheid wordt gewerkt, kan worden vastgesteld dat ze niet zijn behaald:

In vijf van de acht gebieden waar minder dan 35% aan sociale huurwoningen zijn (in bezit van corporaties), is het aandeel verder gedaald. Een heldere verklaring voor de verdergaande daling hebben we niet aangetroffen. Het nagestreefde minimum is nu 45% en omhelst zowel het aandeel van woningcorporaties als van particuliere verhuurders.

De 40-40-20-regel voor de verdeling aan woningsegmenten in de productie van nieuwbouwwoningen wordt in 2017, 2018 en 2019 niet voldoende toegepast. Hiervoor zijn twee mogelijke verklaringen: als de gemeente geen eigenaar is van de grond, kan zij minder invloed uitoefenen bij projecten en daardoor ook minder sturen op de onderverdeling van het type woningen. Daarnaast dient de gemeente naast gemengdheidsdoelstellingen (40-40-20) ook aan andere kaders aandacht te besteden, zoals duurzaamheidsdoelstellingen, tijdsdruk als gevolg van de bouwopgave en de beschikbare financiële ruimte. Soms gaan belangen gelijk op maar vaak staan ze ook op gespannen voet met elkaar en dient er een politieke afweging te worden gemaakt.

De differentiatie van woningen in de ontwikkelbuurten is niet toegenomen. Een heldere verklaring hiervoor hebben we niet aangetroffen.

De prestaties en resultaten van de getroffen maatregelen worden niet goed gemonitord
Er is geen goed beeld van de beleidsprestaties en de resultaten daarvan. De diverse voortgangsrapportages van het woon- en stedelijke vernieuwingsbeleid geven elk de voortgang op onderdelen weer en er zijn nauwelijks samengestelde inzichten of trends van de productie en de voorraad over langere perioden (zoals een voorraadmonitor op 22-gebiedsniveau) die indirect iets zeggen over de gemengdheid van de stad. Hierdoor is het lastig te zien of de gemeente erin slaagt om (op meerdere schaalniveaus) een voorraad te behouden die ruimte biedt aan allerlei Amsterdammers. Er wordt daarnaast niet over de 40-40-20-regel gerapporteerd. Er wordt in de stand van zaken over het Woningbouwplan (2019) weliswaar verwezen naar de implementatie van de regel maar er zijn daarna geen overzichten met afwijkingen op de regel opgesteld. Er is begin 2018 wel eenmalig een totaaloverzicht samengesteld. Het is daarnaast onduidelijk of de voortgangsgegevens gebruikt worden bij het (bij)sturen op gemengdheidsbeleid.

De resultaten van de getroffen maatregelen zijn nog onzeker
Naast de vraag of de maatregelen directe resultaten laten zien, dienen er ook voldoende waarborgen in de maatregelen te zitten die een blijvend resultaat geven. Er zijn nieuwe beleidsdoelen gedefinieerd die ervoor moeten zorgen dat nieuwbouwwoningen in de particuliere sector behouden blijven voor de doelgroepen waarvoor ze gebouwd zijn maar deze moeten nog worden vertaald naar afdwingbare regels. Er zijn externe factoren die hierop van invloed zijn: bijvoorbeeld de belangen van stakeholders die soms op gespannen voet staan met die van de gemeente, en de tijd die het kost om resultaten te boeken in het proces van de woningbouwprogrammering. Dergelijke langdurige processen zijn ook gevoeliger voor veranderende externe (markt)omstandigheden die zich in de loop der tijd kunnen voordoen.

Amsterdam is redelijk gemengd maar trend vraagt aandacht

Onze analyses tonen aan dat er ongemengdheid is in Amsterdam, maar zonder erg hoge concentraties. Er zijn weinig grote ontwikkelingen tussen 2013 en 2017. Wel signaleren we lichte verschuivingen in de huisvesting van huishoudens met hoge inkomens en niet-westerse migranten die op gespannen voet kunnen staan met de gemeentelijke wens van een ongedeelde stad.

Er is ongemengdheid in Amsterdam, maar geen extreme concentraties

We zien geen extreme situaties maar onze analyses maken wel duidelijk dat niet bij alle bevolkingsgroepen sprake is van een gelijkmatige spreiding over alle delen van de stad.

Contrast binnen en buiten de ringweg
Hoewel er geen extreme concentraties van bevolkingsgroepen zichtbaar zijn, bestaat er wel een zeker contrast tussen het deel van Amsterdam binnen de ringweg en het deel daarbuiten, vooral op de achtergrondkenmerken inkomen, opleidingsniveau en herkomst. Dit wordt ook zichtbaar op stadsdeelniveau. In de stadsdelen Centrum en Zuid wonen vooral bevolkingsgroepen met een hoog inkomen, hoog opleidingsniveau en een Nederlandse of westerse herkomst. Buiten de ringweg in de stadsdelen Nieuw-West en Zuidoost wonen meer Amsterdammers met een laag inkomen, laag opleidingsniveau en een niet-westerse migratieachtergrond. In de stadsdelen Noord en Nieuw-West zijn relatief veel corporatiewoningen en in de stadsdelen Zuid en Centrum vooral veel particuliere woningen. De stadsdelen West en Oost zijn redelijk gemengd.

Concentraties nemen soms op kleinere schaalniveaus toe
Op kleinere schaalniveaus dan stadsdelen zien we nog hogere concentraties van bepaalde bevolkingsgroepen, vooral bij de kenmerken inkomen en woningtype. In sommige wijken of buurten van de stad wonen voornamelijk huishoudens met hoge of juist lage inkomens. De gemengdheid qua inkomen is op deze schaalniveaus dus laag. Die concentraties gelden ook voor het kenmerk woningtype. Huishoudens met middeninkomens wonen redelijk gespreid over de stad. Maar in bepaalde wijken en buurten zijn bijvoorbeeld grote concentraties van 'eigen woningen'.

Verschillen tussen 2013 en 2017 niet groot, maar trend vraagt aandacht

De verschillen tussen 2013 en 2017 zijn niet (noemenswaardig) groot maar de ontwikkelingen laten op kleinere schaalniveaus dan stadsdelen zien dat de concentraties van bepaalde bevolkingsgroepen toenemen. Een ontwikkeling die op gespannen voet staat met het gemeentelijke streven naar een ongedeelde stad.

Het aantal Amsterdammers met een midden- of hoog inkomen, hoog opleidingsniveau en westerse herkomst is (relatief) toegenomen. Dit kan te maken hebben met de komst van meer expats. Daarbij zien we een lichte trend waarbij niet-westerse migranten vooral buiten de ringweg zijn komen wonen en minder daarbinnen. Een vergelijkbare trend zien we voor hoge inkomens, die in 2017 meer in stadsdeel West en stadsdeel Oost wonen dan in 2013, terwijl stadsdeel Nieuw-West juist het omgekeerde beeld laat zien.

Amsterdammers zien gemengdheid in breder perspectief

Gemengdheid is een begrip dat door Amsterdammers uit ons rekenkamerpanel en de vier casusbuurten breed wordt ingevuld. Het gaat volgens de bewoners namelijk niet alleen om een verscheidenheid aan persoonskenmerken, maar óók om het gedrag en de omgangsvormen die daarbij passen. Amsterdammers zijn bezorgd over sociale cohesie en willen een gedifferentieerde aanpak.

Amsterdammers willen gemengdheid en eensgezindheid

Amsterdammers zijn positief over de gemengdheid in hun woonomgeving, maar willen wel eensgezindheid en betrokkenheid. Ze hebben een voorkeur voor wonen in buurten waar zij veel verschillende mensen kunnen ontmoeten.

In de beleving van ‘de Amsterdammer’ spelen bij een gemengde buurt verschillende aspecten een rol. Niet alleen persoonskenmerken zoals migratieachtergrond, maar ook de leeftijd en levensfase, sociaaleconomische positie en in mindere mate woonduur zijn van invloed op hoe Amsterdammers gemengdheid in hun buurt ervaren.

Bewoners willen graag een gemengde woonomgeving vanwege de ervaring dat deze bijdraagt aan meer woonplezier. Ze wijzen daarbij op de levendigheid en dynamiek die meer diversiteit met zich meebrengt. Tegelijkertijd lijkt er sprake van een kwetsbaar evenwicht. Als er door toenemende variatie minder contact is tussen verschillende bewonersgroepen kan dit leiden tot onbegrip en onderlinge spanning. Of er nu veel of weinig mensen met dezelfde persoonskenmerken zijn of niet, is volgens sommigen minder belangrijk dan gedeelde normen en waarden, respect voor elkaar, het spreken van de Nederlandse taal en betrokkenheid bij de buurt.

Zorgen bij bewoners over de gemengdheid hangen vaak samen met veranderingen. De aan- of juist afwezigheid van bepaalde bevolkingsgroepen kan een onderdeel zijn van de identiteit van een bepaalde buurt. Men is met andere woorden gewend aan een bepaalde menging. In buurten waarin veel verandert in relatief korte tijd kan de ontwikkeling in bevolkingssamenstelling negatief worden ervaren. Hoe men tegen een buurt aankijkt, bepaalt dus ook deels hoe men tegen nieuwe bewoners van die buurt aankijkt.

Amsterdammers zijn bezorgd over leefbaarheid en sociale cohesie

Amsterdammers hebben zorgen over enkele ontwikkelingen op het gebied van gemengdheid. Zo wijzen ze op de toename van de concentraties van kwetsbare huishoudens in bepaalde buurten en zijn ze bezorgd dat door de komst van veel nieuwe bewoners in buurten de betrokkenheid met en leefbaarheid in de buurt afneemt.

Sommige bewoners zien de concentratie kwetsbare personen in hun buurten en wijken toenemen. Er zijn buurten waar al van oudsher relatief veel mensen wonen die vanwege hun sociaaleconomische situatie als kwetsbaar kunnen worden getypeerd. Daarbovenop komen vaak juist in die buurten nog nieuwe kwetsbare huishoudens wonen, die vanuit het programma Huisvesting kwetsbare groepen een woning krijgen toegewezen. Veel bewoners willen een spreidingsbeleid voor kwetsbare groepen dat rekening houdt met de draagkracht van buurten en bewoners. Daarnaast ontstaan er buurten of wijken waar één cultuur de overhand heeft. Bewoners maken zich zorgen over de spanningen als gevolg van verschillende normen en waarden die kenmerkend zijn voor culturele verschillen. De sociale cohesie gaat ontbreken.

Die zorg over sociale cohesie is breder. Amsterdammers zien in sommige buurten het aantal mensen met hoge inkomens toenemen. Dit betekent vaak een meer gemengde samenstelling. Bewoners zien echter ook een sociaaleconomische tweedeling zichtbaar worden omdat juist de middeninkomens verdwijnen. Dit zorgt voor meer spanning tussen de bewoners waardoor de sociale cohesie nog verder afneemt. Men vindt ontmoetingsplekken belangrijk om dat te voorkomen. Maar volgens hen neemt het aantal ontmoetingsplekken in de buurt af. Amsterdammers maken zich niet de meeste zorgen over de samenstelling van de buurt an sich. De zorgen richten zich meer op de toenemende sociaaleconomische tweedeling die ervaren wordt, het gebrek aan binding van nieuwkomers met de buurt en het gebrek aan onderling contact, die als nadelig worden gezien voor de leefbaarheid en sociale cohesie in de buurt.

Amsterdammers willen een gebalanceerde aanpak

Amsterdammers hebben begrip voor én zorg over de aanpak van de gemeente. Woningdifferentiatie is welkom, maar Amsterdammers willen daarbij wel een goede balans bewaren: er moet ruimte zijn om wooncarrière te maken in hun eigen of omliggende buurt, huidige bewoners met een laag inkomen mogen niet worden weggedrukt en de wensen en behoeften van huidige bewoners dienen voldoende aandacht te krijgen.

Amsterdammers zien dat een divers woningaanbod een belangrijke voorwaarde is om ongewenste concentratie van inwonersgroepen te voorkomen. De gemeentelijke aanpak om meer variatie in het woningaanbod te creëren, vinden ze daarom begrijpelijk. Er worden echter wel problemen bij de uitvoering gesignaleerd. Er wordt een gebrek aan passend aanbod voor Amsterdammers ervaren die een nieuwe stap in hun leven willen maken (op zichzelf willen gaan wonen of een gezin willen starten). De gewenste wooncarrière is dan binnen Amsterdam, laat staan binnen de buurt, niet mogelijk, wat vaak tot een ‘gedwongen’ vertrek uit de stad leidt. Daarnaast worden buurten door onbalans in het aangepaste woningaanbod minder toegankelijk voor huishoudens met lagere en middeninkomens. Ten slotte zijn er zorgen over de impact die gebiedsontwikkeling in een buurt op de omliggende buurten (waarin zij wonen) kan hebben.

Bewoners voelen zich niet altijd gehoord in de gesprekken met de gemeente over ontwikkelingen in hun buurt. Ze hebben zorgen over het effect van de gemeentelijke aanpak rond gemengdheid op het leven in hun eigen buurt en hun eigen kansen en mogelijkheden op de woningmarkt. De gemeente stuurt volgens hen te eenzijdig op gemengdheid via een grotere diversiteit in het woningaanbod. Meer diversiteit qua woningen en mensen betekent volgens hen niet vanzelfsprekend ook meer diversiteit in contacten.

Volgens bewoners is er ook meer maatwerk nodig. Bewoners ervaren vooral problemen in hun eigen buurt en soms ook op het niveau van de wijk. Bij een aanpak gericht op de stad of stadsdelen wordt daaraan al snel voorbijgegaan. Dat onderkennen ook sommige gemeentelijke gebiedsmakelaars.

Hoofdconclusie

Hoofdconclusie

De centrale onderzoeksvraag in het onderzoek luidt als volgt:

Hoe gemengd willen de gemeente Amsterdam en haar inwoners zijn, en hoe passen recente ontwikkelingen in Amsterdam bij deze wensen?

De gemeente Amsterdam wil een gemengde stad zijn en blijven. Een expliciete uitwerking van deze al lang bestaande ambitie ontbreekt. Het is daarom onduidelijk hoe, in welke mate en op welke schaalniveaus Amsterdam gemengd wil zijn. Ook de Amsterdammers willen een gemengde stad maar zien dit in een breder perspectief. Het gaat hen niet alleen om ruimtelijke menging maar ook om wat menging betekent op sociaal vlak (sociale cohesie).

De gemeente heeft zelf geen goed zicht op de ontwikkelingen. Dat komt omdat er geen gestructureerde aanpak is. De prestaties op het gebied van gemengdheid en de resultaten worden niet systematisch gevolgd. Eventuele effecten op demografische ontwikkelingen worden niet op voor het beleid passende wijze, in onderlinge samenhang en over langere perioden zichtbaar gemaakt. Onze eigen data-analyse laat zien dat Amsterdam redelijk gemengd is. Maar er zijn soms wel duidelijke verschillen tussen buurten, wijken, gebieden en stadsdelen zichtbaar en enkele toenemende concentraties vragen om gemeentelijke aandacht.

Analyse

Amsterdam wil graag een gemengde stad zijn en blijven. Die ambitie wordt al lang op vele manieren verwoord. Diversiteit heeft de stad economisch sterker gemaakt en prettig om in te wonen. Het is een ambitie die door de Amsterdammer wordt herkend en omarmd. Het is echter minder duidelijk welke gemengdheid het college in welke mate nastreeft en welke specifieke problemen door een ‘betere’ gemengdheid moeten worden opgelost of voorkomen. Lastige vragen die soms in de uitvoering gedeeltelijk een antwoord krijgen, maar ook vaak onbeantwoord blijven.

Zolang die vragen niet beantwoord zijn, kunnen de ambities niet in concreet en helder beleid worden uitgewerkt. Het komen tot antwoorden is inhoudelijk complex. Er bestaat onder experts geen consensus over de wijze waarop menging bijdraagt aan een betere stad en op welk niveau (schaal) het beleid zich zou moeten richten. Antwoorden zullen ook daarom politiek niet onomstreden zijn. Maar als de ambitie serieus wordt genomen dan moeten de vragen worden beantwoord en keuzes worden gemaakt. Pas dan krijgt het beleid de scherpte die nodig is.

Het is ook ingewikkeld om vervolgens een goede aanpak te kiezen en daadwerkelijk iets te bereiken. Zowel vanuit het woonbeleid als vanuit de stadsvernieuwing is er aandacht voor de gemengde stad. De gemeente is in de huidige woningmarkt beperkt in haar mogelijkheden om te sturen op wie waar komt te wonen. Een dergelijk complex en veranderlijk dossier vraagt om creativiteit en experimenteren binnen een aanpak waarin ruimte is om beleid en uitvoering regelmatig bij te sturen en aan te passen. Door gebrek aan helderheid en integraliteit in het beleid, ontbrak tot nu toe het overzicht en was evaluatie en bijsturing niet (goed) mogelijk.

Tot slot is ook opvallend dat er weinig zicht is op de feitelijk situatie in de stad. Relevante gegevens zijn niet altijd voorhanden op alle verschillende schaalniveaus. En voor zover ze er wel zijn, worden ze niet door middel van analyses in onderling verband gezet. Daar wreekt zich ook het ontbreken van een specifiek beleidskader met de bijbehorende scherpe definities. Een beter beleidskader maakt de informatiebehoefte scherper omlijnd. Maar ook dan nog blijft het goed ontsluiten van informatie een uitdaging.

Wat samengevat dus vooral nodig lijkt, gegeven de uitkomsten van ons onderzoek, is meer scherpte in het beleid, meer flexibiliteit in de uitvoering en meer overzicht over alle relevante gegevens. Daar zullen we dan ook in onze aanbevelingen aandacht voor vragen.

Aanbevelingen

Meer richting door scherper beleid

Het gemengdheidsbeleid kan een eigen gezicht krijgen en richtinggevend worden door het explicieter en meer integraal vorm en structuur te geven en door beter onderbouwde keuzes te maken op basis van een probleemanalyse.

Aanbeveling 1: Maak het beleid explicieter

Het beleid voor gemengdheid moet explicieter worden gemaakt door een heldere definitie van gemengdheid te hanteren en concrete doelen te formuleren.

Achterliggende bevindingen

De ambitie van een gemengde stad is een rode draad in het gemeentelijk beleid, maar de uitwerking ervan is impliciet. Gemengdheid is geen hoofddoel. De vertaling van het begrip gemengdheid naar prestatiedoelen krijgt nooit concreet handen en voeten.

Definieer gemengdheid
In de definitie moet aandacht zijn voor de gewenste mate van gemengdheid, de specifieke criteria waarop gemengdheid dient te worden bereikt (welke doelgroepen), en de schaalniveaus. Het gaat om een definitie waarmee het ideale plaatje kan worden geschetst: hoe ziet de bevolkingsmix van Amsterdam eruit op verschillende plekken?

Formuleer concrete beleidsdoelen
Formuleer concrete beleidsdoelen en heldere beoogde effecten. Het koppelen van indicatoren en streefwaarden aan die doelen is geen gemakkelijke opgave. Talloze factoren hebben invloed op bevolkingssamenstelling, de verscheidenheid aan buurtbewoners en de beleving van de woonomgeving. Wees transparant over dilemma’s en over wat kan en niet kan.

Aanbeveling 2: Maak beter onderbouwde keuzes

De keuzes rond het gemengdheidsbeleid moeten beter worden onderbouwd. Een solide basis voor dat beleid kan worden gevormd door een goede probleemanalyse en door een goede uitleg bij de gemaakte keuzes.

Achterliggende bevindingen

Een probleemanalyse ontbreekt. Er is daardoor geen solide basis voor de vormgeving van het gemengdheidsbeleid. Het is niet duidelijk welke problemen de maatregelen moeten oplossen en of die maatregelen ook echt zinvol zijn. Er wordt in het beleid niet verwezen naar wetenschappelijke studies of beleidsevaluaties over de positieve relatie tussen gemengdheid en woningdifferentiatie, buurttevredenheid of leefbaarheid. Daarnaast ontbreekt een goede uitleg bij de gemaakte keuzes. Het college wil gemengdheid vanwege de openheid, betaalbaarheid, en leefbaarheid van de stad. Dat is nog weinig concreet. Er zijn nu geen kaders voor de gewenste richting van de groei, waardoor de ingezette maatregelen weinig sturend zijn.

Voer een probleemanalyse uit
Wees ten eerste nadrukkelijk en helder over welke problemen met gemengdheid moeten worden opgelost of voorkomen. Zorg in de tweede plaats voor meer helderheid over de manier waarop de maatregelen daaraan bijdragen. Zo wordt de positieve invloed van ‘het sociaaleconomisch mengen’ op de positie van de buurtbewoners met lagere inkomens betwist. Met een heldere probleemanalyse kunnen ook andere oplossingen in beeld komen. Zorg in de derde plaats voor een navolgbare onderbouwing waarom voor een bepaalde ondergrens of verdeling in de woningvoorraad of -productie wordt gekozen. Denk aan de 40-40-20-regel voor de productie of de keuze voor het niveau van de 22-gebieden voor de monitoring van de bestaande voorraad. Ten vierde is het van belang om probleemanalyses op verschillende schaalniveaus uit te voeren: ongewenste ontwikkelingen kunnen sneller worden gesignaleerd door naar kleinere schaalniveaus te kijken, omdat ze worden vertroebeld in de gemiddelden op gebiedsniveau.

Maak onderbouwde keuzes en leg deze keuzes goed uit
Evalueer het beleid regelmatig en blijf op de hoogte van nieuwe (wetenschappelijke) inzichten. Gebruik deze inzichten om het beleid daar waar nodig bij te stellen. De gemengdheid van de stad is een complex onderwerp. We schetsen ter illustratie drie dilemma’s die vragen om een keuze.

In de groeiende stad spelen allereerst uiteenlopende belangen en daarmee ook verschillende perspectieven op de gewenste samenstelling van de stad. De gemeente moet ook haar perspectief kiezen. Een tweede dilemma komen we tegen bij de wens van Amsterdammers om wooncarrière te kunnen maken in de eigen buurt of wijk. Dit kan op gespannen voet staan met het gemengder maken van buurten of wijken. In de derde plaats is er sprake van communicerende vaten in de aanpak van gemengdheid. Initiatieven kunnen op kleine schaal heel passend zijn, maar in combinatie leiden tot onwenselijke uitkomsten op het niveau van wijken of stadsdelen. De keuzes in de ene buurt, wijk of het ene gebied hebben gevolgen voor andere buurten, wijken of gebieden in de stad. Als een corporatie in de ene buurt tijdelijk 0% kwetsbare groepen toewijst, moet deze elders boven de 30% gaan toewijzen om te compenseren en het stedelijk gemiddelde op 30% te houden.

Aanbeveling 3: Zorg voor meer integraliteit in het beleid

Het gemengdheidsbeleid moet meer integraal vormgegeven worden. Zorg voor een verbinding van visies en initiatieven om van gemengd samenwonen tot gemengd samenleven te komen. Hierbij is van belang dat er een werkbare structuur komt met centrale ambtelijke regie, waarbij de verschillende beleidspijlers en invalshoeken op elkaar zijn afgestemd. Het programma Ongedeelde Wijk kan hierbij een bron van best practices vormen.

Achterliggende bevindingen

De ambitie van de gemengde stad is in het beleid versnipperd ondergebracht bij Wonen, G&O en gebiedsteams. Er is ook een inhoudelijk verschil tussen het woon- en het stedelijke vernieuwingsbeleid. De verbinding tussen de twee afzonderlijke beleidsterreinen van wonen en stedelijke vernieuwing wordt gelegd, bijvoorbeeld door advisering vanuit Wonen tijdens het Plaberum, maar kan nog meer gestructureerd worden vormgegeven. Ook incidentele initiatieven zijn een bron waaruit kan worden geput. In het programma Ongedeelde Wijk werkt stadsdeelorganisatie Noord aan de verbinding tussen strategische buurtontwikkeling en gebiedsontwikkeling. Dit sluit aan bij de brede betekenis die bewoners aan gemengdheid hechten. Amsterdammers willen samenleven met een ruime variatie aan mensen, maar hechten wel belang aan betrokkenheid bij de buurt en ontmoetingsruimte.

Zorg voor centrale coördinatie, heldere verantwoordelijkheden en samenwerking
Bij het gemengheidsbeleid zijn diverse diensten en ambtenaren betrokken. Niet alleen in de centrale ambtelijke organisatie, maar ook bij de stadsdeelorganisaties, zoals de adviseurs Wonen en gebiedsmakelaars. Er moeten voor alle betrokkenen heldere uitgangspunten en verantwoordelijkheden zijn, expliciet gemaakt in het diensten en afdelingen overstijgend gemengdheidsbeleid. Draag zorg voor een integrale uitwerking door een voortdurende verbinding tussen de beleidspijlers en door een centrale ambtelijke regie. Maak heldere afspraken over hoe en waar de bestuurlijke aandacht wordt geborgd.

Hou oog voor de verschillende invalshoeken vanuit integraal beleid
Behalve het woon- en stedelijke vernieuwingsbeleid hebben ook andere gemeentelijke beleidsdomeinen invloed op de mate van menging. Denk bijvoorbeeld aan acties uit het onderwijsbeleid (gemengde scholen) en Koers 2025 (functiemenging). Het is daarom van belang om ook de beleidsacties van andere beleidsterreinen te koppelen aan het woon- en stedelijke vernieuwingsbeleid. Verbind verschillende invalshoeken en spreid de aandacht en activiteiten. Het is ook van belang om de initiatieven uit gebiedsontwikkeling en strategische buurtontwikkeling nog meer dan nu samen te brengen. Omdat het bouwen of slopen van woningen overal een behoorlijke impact kan hebben, is het aan te bevelen die verbinding niet alleen in ontwikkelbuurten te leggen maar in alle buurten waar gebiedsontwikkeling gaat plaatsvinden.

Het programma Ongedeelde Wijk bekijkt de gewenste gemengdheid in relatie tot het woningaanbod, de voorzieningen en de infrastructuur (groen, scholen, etc.), en de te verwachten ontwikkelingen daarin op langere termijn. Het is daarmee een voorbeeld van hoe de gebiedsontwikkeling meer integraal wordt voorbereid, om bij te dragen aan een omgeving die voor zowel oude als nieuwe bewoners een basis vormt voor plezierig wonen. En wellicht ook voor maatschappelijke participatie en daarmee de daadwerkelijke basis voor interactie tussen verschillende soorten mensen. Er wordt namelijk gekeken naar wat er nog meer nodig is dan nieuwe huizen alleen: het ontwikkelen van nieuwe voorzieningen of juist het verbeteren van ov-verbindingen om het potentiële werkgebied te vergroten.

Beleid dat ruimte biedt

Breng meer variatie aan in de ‘standaard regels’ die voor de hele stad gelden. Werk meer op maat. Gebruik de tijd die er is om op een creatieve manier veranderingen in de woningvoorraad en daarmee de gemengdheid in gang te zetten.

Aanbeveling 4: Creëer meer ruimte voor maatwerk

Stel vast wáár en hoe generiek er in de stad op gemengdheid kan of moet worden gestuurd. Ga na bij welke regels meer beweegruimte wenselijk is en ontwikkel voor deze regels een duidelijk afwegingskader.

Achterliggende bevindingen

De indirecte prestatiedoelen die we in het beleid hebben aangetroffen, zijn vaak als ‘standaard’ regels voor de stad geformuleerd. Dit past niet altijd goed, want de Amsterdamse buurten, wijken en gebieden verschillen van elkaar. De ambities in onder meer de Woonvisie zijn daarom terecht niet als generiek beleid over de stad gelegd.

Het is voor het bereiken van gemengde buurten, wijken en gebieden logischer te variëren binnen de regels. Denk aan de 40-40-20-regel waar veel van wordt afgeweken. Andere, op maat gemaakte verhoudingen die passend zijn in bepaalde gebieden, zijn een beter sturingsinstrument dan standaard regels waarvan men al zeker weet dat ze niet (overal) toepasbaar zijn.

Aanbeveling 5: Creëer meer ruimte voor experimenten

Het kost tijd om resultaten te boeken door middel van woningbouwprogrammering en verschillende externe factoren kunnen de voortgang beïnvloeden. Gebruik die tijd om creatieve oplossingen toe te passen en te experimenteren met maatregelen.

Achterliggende bevindingen

De gemengde stad zoals het college dat voor zich ziet, is voornamelijk geconcretiseerd door segmentatie van de woningvoorraad en woningtoewijzing. Het kost veel tijd en inspanning om op die manier gemengdheid te behouden of te realiseren. Hierdoor is de duurzaamheid van de resultaten van de getroffen maatregelen deels nog onzeker. Daarnaast zijn er voorbeelden van kleinschalige projecten waarmee direct aan gemengdheid wordt gewerkt, zoals projecten waarin doelgroepen worden uitgenodigd om een wooncomplex te delen (studenten en statushouders), of waarin met een maatregel zoals voorrang op de wachtlijst bepaalde doelgroepen worden geselecteerd om een buurt te verrijken (bijvoorbeeld kunstenaars).

Gedurende de langdurige trajecten van woningbouwprogrammering is er ruimte om meer te experimenteren. Bijvoorbeeld door in bestaande gebieden andere accenten aan te brengen in woonmilieus door middel van woningtoewijzing of (tijdelijke) verhuur van leegstaande panden aan kleine ondernemers.

Meer zicht door het volgen van ontwikkelingen

Er is meer zicht nodig op de prestaties die indirect effect hebben op de gemengdheid in de stad en op de demografische trends. Zorg voor een goede monitoring van het beleid en de bevolking, en houd de wensen van de bevolking goed in de gaten.

Aanbeveling 6: Zorg voor goede monitoring

Zorg voor een goede monitoring van het beleid en een samengesteld inzicht van de demografische ontwikkelingen. Zo komt er meer inzicht in de resultaten van beleid, en in de beoogde effecten rond de bevolkingssamenstelling. Dit kan helpen bij het maken van onderbouwde keuzes en bijdragen aan leereffecten zodat het beleid tijdig kan worden herijkt.

Achterliggen bevindingen

Het woon- en stedelijke vernieuwingsbeleid wordt gemonitord, maar uit de voortgangsrapportages blijkt niet duidelijk in hoeverre de ambities rond gemengdheid zijn behaald. De demografische ontwikkelingen rond gemengdheid worden op afzonderlijke terreinen of persoonskenmerken in kaart gebracht, soms in dashboards, maar een samenhangend inzicht in prestaties en beoogde effecten is er niet. Het is niet in één overzicht (in één rapport of kaart) helder hoe de bevolkingsmix eruitziet, en op welke wijze het beleid aan het behoud of herstel van gemengdheid van de bevolkingssamenstelling in buurten, wijken, gebieden en stadsdelen een bijdrage heeft geleverd. Duidelijke ijkpunten waarmee resultaten kunnen worden gemonitord ontbreken voor gemengdheid.

Evalueer de opvolging van de adviezen van Wonen als onderdeel van het Plaberumtraject. Hou een voorraadmonitor bij op verschillende schaalniveaus en besteed meer aandacht aan de delen van de voorraad waarop lastig zicht te krijgen is (particuliere verhuur). Probeer hierop aansluitend een verdiepend inzicht te krijgen in wat de ontwikkelingen in de woningvoorraad betekenen voor de mate van menging en de beleving daarvan. Integreer de informatie uit de gemeentelijke dashboards en werk aan periodieke samengestelde inzichten over de bevolkingssamenstelling en de ontwikkeling daarin op diverse schaalniveaus. De incidentele rapportages Overkoepelende gebiedsanalyse in 2015 en Wonen in Amsterdam: Ruimtelijke Ontwikkelingen in 2014 kunnen hierbij een goed uitgangspunt vormen.

Ten behoeve van onze analyses hebben wij een interactieve kaart gemaakt die verschillende gegevens over de bevolkingssamenstelling bijeenvoegt. Hiermee is de verdeling van de bevolkingsgroepen binnen verschillende delen van Amsterdam en de gemengdheidsindex van elk deel van Amsterdam zichtbaar gemaakt voor de jaren 2013 en 2017. Ook de verschillen tussen deze twee jaren kunnen via deze kaart in beeld worden gebracht.

Aanbeveling 7: Volg de beleving van gemengdheid

Inventariseer met enige regelmaat en meer intensief de beleving van bewoners in buurten met de gemengdheid van hun woonomgeving, met name als daar zich grote of opvallende ontwikkelingen hebben voorgedaan.

Achterliggende bevindingen

Ons onderzoek laat zien dat gemengdheid een begrip is dat vele interpretaties met zich meebrengt. Het kan, afhankelijk van de context, worden gedefinieerd aan de hand van kenmerken van personen en huishoudens, maar ook breder worden ingevuld. Leefstijl en normen en waarden spelen bij de beleving van gemengdheid volgens burgers bijvoorbeeld net zo’n belangrijke rol. Ook verandert de invulling van het begrip gemengdheid gedurende de tijd. Er wordt nu bijvoorbeeld veel gesproken over een te scheve verdeling van yuppen en kwetsbare huishoudens over de stad. Amsterdammers maken zich zorgen over gemengdheid in relatie tot andere ontwikkelingen in hun buurten: verdringing, afname van sociale cohesie en het ontstaan van buurten waar één cultuur de overhand heeft.

Cijfers zijn belangrijk, maar het is niet zinvol om alleen te sturen op een groei van buurttevredenheid, een bepaalde mate van menging of minimale aantallen sociale huurwoningen. Het is nuttig om in die buurten en wijken waar de cijfers belangrijke veranderingen laten zien, nauwkeuriger te kijken naar de beleving van Amsterdammers. Vraag wat hun ervaringen en behoeften zijn en probeer bij het verbeteren van de buurt daarbij aansluiting te vinden.

Reactie college en nawoord rekenkamer

Bestuurlijke reactie

Hieronder volgt de integrale tekst van de bestuurlijke reactie van het × Download Bestuurlijke reactie college zoals wij die op 8 juni 2020 hebben ontvangen. U kunt de bestuurlijke reactie hiernaast downloaden.

Geachte heer De Ridder,

Op 14 mei 2020 heeft het college van B&W het concept bestuurlijk rapport “De gemengde stad” ontvangen. In uw begeleidende brief nodigt u ons uit, conform de procedure bestuurlijk wederhoor, te reageren op de conclusies en aanbevelingen. Wij maken graag gebruik van deze gelegenheid.

Allereerst willen wij u bedanken voor het uitvoerige onderzoek dat de Rekenkamer Amsterdam (verder te noemen: Rekenkamer) heeft verricht naar de gemengde stad. Niet alleen vanwege het onderzoek en de aanbevelingen, maar ook om het gesprek over de maakbaarheid van de samenleving en in het bijzonder de buurten aan te gaan.

De maakbaarheid van de samenleving
Sinds de jaren ‘80 heeft de rijksoverheid steeds meer invloed op de bestaande woningvoorraad uit handen gegeven. De verzelfstandiging van de woningbouwverenigingen heeft er toe geleid dat de gemeente over minder dan 1% van alle woningen echt zeggenschap heeft.

De gemeente kan ervoor zorgen dat woningen gebruikt worden om in te wonen, kan slechts zeer beperkt beïnvloeden wie er in de woningen komen te wonen, gaat niet rechtstreeks over de (ontwikkeling van de) huurprijzen en ook niet over de onderhoudsstaat. Wel kan de gemeente proberen te sturen via nieuwbouw en het maken van afspraken met woningeigenaren waarbij deze afspraken echter niet afdwingbaar zijn. De Rekenkamer constateerde in haar onderzoek “Evenwichtig woningaanbod” uit 2017 dan ook al dat de gemeente Amsterdam vrijwel alle mogelijkheden inzet die ze heeft om de woningmarkt te beïnvloeden.

Tegen de achtergrond van deze enorme liberalisering in de afgelopen decennia is dan ook te begrijpen dat de gemeente zich steeds minder in grote woorden is gaan uiten over hoe zij de woningvoorraad verandert. Ongewenste ontwikkelingen zoals prijsopdrijvingen van vrije sector huurwoningen die leiden tot een meer eenzijdige buurt, zijn door de gemeente niet zomaar te voorkomen. Een visie is wel te schrijven, maar lastig te realiseren als belangrijke beleidskeuzes ergens anders gemaakt worden. Om dan met grote woorden op te schrijven hoe wij de buurten gemengd gaan houden, zou niet getuigen van realiteitszin. Of zoals binnen de kringen van de Volkshuisvesting vaak wordt gezegd: “in geouwehoer kun je niet wonen”.

De inzet van het college heeft zich de afgelopen jaren minder gericht op grote woorden en visies en meer op daden. Zo hebben we inderdaad de standaardregel voor nieuwbouw die jarenlang 30-70 (30% sociaal en 70% vrije sector) was vervangen door 40-40-20 (40% sociaal, 40% middelduur en 20% duur) waarbij het belangrijkste verschil is dat we dus een heel extra segment willen vormgeven. Als antwoord op de trend naar toenemende tweedeling, is er nu aandacht voor hetgeen tussen de twee uitersten zit. Op die manier proberen we (nieuwe) gebieden echt gemengd te maken. En daarbij hebben we ook nog een set van spelregels gemaakt zodat we maatwerk kunnen leveren om de wijken gemengd te houden/maken.

Dat de gemeente het niet voor het zeggen heeft, vinden we soms jammer, maar hoeft niet erg te zijn. Want de maakbaarheid hoort niet van bovenaf te komen, maar juist ook vanuit de mensen. Een belangrijke pijler van het collegebeleid is dan ook het gebiedsgericht werken waarbij maatwerk wordt geleverd van onderop, in plaats van dat van bovenaf een visie wordt opgelegd. Een ander speerpunt van het college is de aanpak Ontwikkelbuurten. Niet meer hele wijken die we aanpakken, maar echt de buurten die het hardste onze aandacht nodig hebben. Daarbij kijken we niet alleen naar menging, maar ook naar woningkwaliteit en naar belangrijke aspecten die kwaliteit geven aan het leven van bewoners zoals eenzaamheid, armoede, werkloosheid en welzijn. We proberen echt een stap te zetten voor de mensen in deze buurten, ongeacht op welk terrein de problematiek zich het meeste uit. Dit uit zich onder andere door fysieke investeringen hand in hand te laten gaan met sociale investeringen. De wensen van de mensen staan hierbij centraal. Het college put energie uit de grote steun die er, zoals de Rekenkamer aangeeft, bestaat onder Amsterdammers voor de gemengde stad.

De Rekenkamer richt haar onderzoek over menging erg op wonen. Dit terwijl veel meer factoren daar invloed op hebben. Denk daarbij aan onderwijs, cultuur, groen, uitgaan, sport en gezondheid, etc. Aangezien de invloed van de gemeente op de bestaande woningen slechts beperkt is, verbreedt en verduidelijkt het college het thema menging dan ook graag in lijn met de aanbevelingen van de Rekenkamer.

Het kenniscentrum Ongelijkheid dat we aan het opzetten zijn kan hier een belangrijke bijdrage aan leveren om zodoende echte stappen te zetten naar die inclusieve en gemengde stad met zoveel mogelijk gelijke kansen voor iedereen, ongeacht in welke buurt je woont.

Reactie op de aanbevelingen van de Rekenkamer
Menging in brede zin is een complex thema dat elke Amsterdammer direct raakt, uw aanbevelingen neemt het college daarom graag ter harte voor de uitvoering van het gebiedsgericht werken en het maken van beleid.

Het college wil u meegeven dat aan een groot deel van uw aanbevelingen in een breder perspectief dan wonen wordt gewerkt via de integrale bestuursopdracht “Tegengaan kansenongelijkheid Amsterdam”. De gemeenteraad is over de voortgang geïnformeerd in de raadsbrief van 21 januari 2020 “Kansenongelijkheid: voortgang en vervolgstappen”. Wij zien in uw aanbevelingen de bevestiging voor de integrale aanpak uit de bestuursopdracht Tegengaan kansenongelijkheid en de daaraan voorafgaande verkenning Kansenongelijkheid.

Hieronder wordt gereageerd op de zeven aanbevelingen van de Rekenkamer.

1. Maak het beleid explicieter
2. Maak beter onderbouwde keuzes
3. Zorg voor meer integraliteit in beleid
4. Creëer meer ruimte voor maatwerk
5. Creëer meer ruimte voor experimenten
6. Zorg voor goede monitoring
7. Volg de beleving van de gemengde stad


Aanbeveling 1. Maak het beleid explicieter
Aanbeveling 2. Maak beter onderbouwde keuzes


Het college deelt, in algemene zin, de aanbevelingen van de Rekenkamer dat bestuurlijke ambities vertaald moeten worden naar realistische, haalbare én concrete beleidskeuzes. En dat een probleemanalyse nodig is om tot goede keuzes te komen.

Het tegengaan van kansenongelijkheid is een prioriteit van het college. Om beter begrip te krijgen van oorzaken en gevolgen van kansenongelijkheid en de samenhang met de gemeentelijke inzet, is in het coalitieakkoord afgesproken om in samenwerking met de Amsterdamse kennisinstellingen en de private sector een verkenning te doen naar een kenniscentrum Ongelijkheid in de stad. Een kenniscentrum Ongelijkheid biedt nadrukkelijk de mogelijkheid om vanuit een integrale, brede blik te kijken naar de (gestapelde) problematieken die ten grondslag liggen aan kansenongelijkheid, waarbij de inzet op een gemengde stad kan bijdragen aan het verkleinen van de kansenongelijkheid. Vanuit de wens om als gemeente een scherper startpunt te hebben op het thema kansenongelijkheid, heeft de gemeente een Amsterdamse Verkenning Kansenongelijkheid uitgevoerd.

Uit deze verkenning zijn 7 actielijnen voort gekomen die in de bestuursopdracht Tegengaan Kansenongelijkheid zijn opgenomen.

De complementaire actielijnen “A4. Onderzoek ruimtelijke aspecten kansenongelijkheid” en “B2. Actielijn aanpak segregatie” zijn in het bijzonder het vermelden waard omdat zij naadloos aansluiten bij het onderzoek van de Rekenkamer en de aanbevelingen voor meer onderbouwing en voor het expliciet maken van beleid(skeuzes). Op dit moment worden deze actielijnen integraal uitgewerkt (0.a. met directies Onderwijs, GGD, R&D, G&O, Wonen en stadsdelen), waarin een feitenbasis wordt neergezet en het handelingsperspectief wordt opgesteld.

Het streven is om voor de zomer 2020 deze acties afgerond te hebben. Conclusies wordenbestuurlijk voorgelegd en kunnen leiden tot onderbouwde beleidswijzigingen binnen zowel het sociale als het fysieke domein.

Aanbeveling 3. Zorg voor meer integraliteit in beleid

De aanbeveling voor een meer integrale aanpak op zowel samenhangende deelthema’s (bijvoorbeeld wonen, leefomgeving, gezondheid, onderwijs, veiligheid en werk en inkomen etc.) als van de gemeentelijke organisatie wordt onderschreven door het college. Dit zijn ook twee adviezen uit de “Verkenning tegengaan kansenongelijkheid” die zijn belegd in de actielijn “A3. integrale buurtaanpak” van de bestuursopdracht. Binnen de Actielijn integrale buurtaanpak wordt uitgewerkt hoe de integrale buurtgerichte aanpak wordt vormgeven. Hierbij is het nadrukkelijk niet de bedoeling om een nieuw programma of organisatie op te zetten en wordt gekeken naar bestaande best practices binnen en buiten de gemeente. Een voor de hand liggende landingsplek zou het gebiedsgericht werken kunnen zijn, waaraan ook de ontwikkelbuurten zijn gelieerd. Het gebiedsgericht werken is een gezamenlijke en gedeelde opgave van heel de gemeenteorganisatie.

Aanbeveling 4. Creëer meer ruimte voor maatwerk
Aanbeveling 5. Creëer meer ruimte voor experimenten


Het college geeft uitvoering aan deze twee aanbevelingen.

Via het organisatiemodel gebiedsgericht werken, de gebiedsagenda’s en -plannen , de stadsdeelcommissies en het verlengd bestuur in de stadsdelen is er ruimte gecreëerd voor maatwerk en het laten landen van signalen vanuit de verschillende delen van de stad in beleid. Door een grote nadruk te leggen op participatie (bij bijvoorbeeld planontwikkeling of de gebiedsagenda’s) geeft dit college bewoners en andere belanghebbenden de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op planvorming en beleid. Er mogen ruimtelijke verschillen zijn, zoals is aangegeven in de Woonagenda “…de diversiteit van de verschillende Amsterdamse gebieden is ook onderdeel van de aantrekkelijkheid van Amsterdam.”

Ten aanzien van de woningbouwprogrammering is er naast het generieke uitgangspunt 40-40-20 voor nieuwbouw en transformatiegebieden ruimte voor maatwerk. Bij de planvormingsproducten als principe-, project- en investeringsbesluiten wordt er bijvoorbeeld aan de hand van het karakter van de betreffende “locaties” een afweging gemaakt en kan onderbouwd worden afgeweken van 40-40-20.

Signalen van onderop uit de stadsdelen hebben (binnen beperkende kaders als wetgeving) geleid tot experimenten en uiteindelijk gewijzigd beleid. Een voorbeeld hiervan zijn de wooncoöperaties. In de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 is een paragraaf opgenomen voor het toepassen van experimenten. Het college wil u daarnaast wijzen op het spanningsveld tussen uw aanbevelingen: concretere beleidskeuzes versus meer ruimte geven voor maatwerk en experimenten.

Aanbeveling 6. Zorg voor goede monitoring
Aanbeveling 7. Volg de beleving van de gemengde stad


Het college onderkent het belang van monitoring en signalering. In de beleidscyclus is signalering en terugkoppeling over beleid van groot belang voor het bijstellen en opstellen van beleid.

Voor het tweejaarlijks onderzoek Wonen in Amsterdam (WiA) wordt de Amsterdamse bevolking via een enquête ondervraagd naar hun ervaring met de woning, de woonomgeving en de leefbaarheid. Daarnaast houden de gebiedsteams uit het gebiedsgericht werken doorlopend een vinger aan de pols. Gebiedsmakelaars zijn dagelijks is in de buurten aanwezig en geven gevraagd en ongevraagd hun bevindingen (signalen voor en over beleid) door.

Monitoring en terugkoppeling van de 7 actielijnen uit de bestuursopdracht Tegengaan Kansenongelijkheid vindt plaats vanuit een integraal afstemmingsteam uit de lijnorganisatie. De voortgang wordt tenminste twee keer per jaar met het college en de gemeenteraad gedeeld. Om de twee maanden wordt de voortgang, uitwerking en het resultaat besproken door het bestuurlijk team sociaal en de portefeuillehouders van de stadsdelen.

Om de programmatische doelstellingen te bewaken wordt de planvoorraad van nieuwbouwwoningen continu gemonitord. Inzicht in de planvoorraad is belangrijk vanwege de lange doorlooptijden van gebiedsontwikkeling. De gemeenteraad wordt twee keer per jaar geïnformeerd over de planvoorraad en de woningbouwproductie via de voortgangsrapportages van het Woningbouwplan 2018-2025. Afsluitend wil het college over uw deeladvies “evalueer de opvolging adviezen van Wonen als onderdeel van het Plaberumtraject” opmerken dat deze ambtelijke adviezen intern in het Stedelijk Adviesteam Plaberum (SAP) worden meegewogen.

Het college hoopt u met deze brief voldoende geïnformeerd te hebben.

Hoogachtend,

Namens het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,

Laurens Ivens
Wethouder Bouwen en Wonen

Nawoord rekenkamer

De rekenkamer bedankt het college van burgemeester en wethouders voor zijn bestuurlijke reactie. Het college ziet in ons onderzoek en aanbevelingen zowel een bevestiging voor de stappen die in de bestuursopdracht 'Tegengaan kansenongelijkheid' zullen worden gezet, als een mogelijkheid om een gesprek aan te gaan over de maakbaarheid van de samenleving en in het bijzonder over de buurten.

We zijn blij dat het college de aanbevelingen ter harte neemt en op sommige punten al bezig is om veranderingen aan te brengen. De bestuurlijke reactie legt echter bij de bespreking van de aanbevelingen de accenten soms anders dan wij bedoeld hadden en er zijn punten waar een verdere aanscherping gewenst is. Om dit te verduidelijken, lopen we de aanbevelingen nog even kort langs.

Meer richting door scherper beleid
Het college stelt dat de invloed van de gemeente op de bestaande woningvoorraad klein is en belangrijke beleidskeuzes elders worden gemaakt. Dat wekt de indruk dat het college het ambitieniveau te hoog vindt. Daarmee zou ten onrechte het beeld kunnen ontstaan dat het hier om een door de rekenkamer vastgesteld ambitieniveau gaat. Dat is onjuist. Het college heeft zelf het streven naar een ongedeelde stad op de agenda gezet en ‘de grote woorden en visies’ bepaald. Wellicht denkt het college de eigen ambities niet waar te kunnen maken. Maar zolang de ambities niet worden herzien, bestaat ook dan de noodzaak om het beleid scherper te maken. Aan de raad moet helder kunnen worden uitgelegd wat men wil en wat er dan vervolgens niet realistisch is.

Het college geeft aan dat het schrijven van een ambitieuze visie niet zou getuigen van realiteitszin. We begrijpen dit. In geouwehoer kun je immers niet wonen. Maar juist vanuit het besef dat de maakbaarheid van de samenleving heel beperkt is, pleiten wij voor het scherp opschrijven van die visie. Het gemengdheids­beleid is – wij zijn het met college eens – complex. Er kunnen vaak maar kleine stappen worden gezet via gemeentelijke regels voor nieuwbouw, afspraken met woningcorporaties en gesprekken met uitvoerende partijen en vastgoedbezitters. Maar al die kleine stappen worden onsamenhangend als het kompas ontbreekt. Met een scherp beeld van de ideale gemengde stad voor ogen kunnen er immers beter onderbouwde gesprekken met allerlei partners worden gevoerd.

Aanbeveling 1: Maak het beleid explicieter
Het college verwijst naar de bestuursopdracht ‘Tegengaan kansenongelijkheid’. Maar het blijft onduidelijk of en hoe het college aandacht zal besteden aan de gewenste mate van gemengdheid, de specifieke criteria waarop gemengdheid dient te worden bereikt (welke doelgroepen), en de schaalniveaus die het nastreeft. En dat is waar het bij deze aanbeveling om gaat. We vragen om een heldere definitie en concrete doelen.

Aanbeveling 2: Maak beter onderbouwde keuzes
Op dit moment worden keuzes nog niet goed onderbouwd. We hebben bijvoorbeeld geen argumenten gezien voor de gekozen percentages in de 40-40-20-regel voor woningproductie en de ondergrens van 45% sociale huurwoningen in de bestaande voorraad. Het college onderkent de noodzaak om beleidskeuzes te laten voorafgaan door een probleemanalyse. De verkenning die is uitgevoerd in kader van de bestuursopdracht ‘Tegengaan kansenongelijkheid’ is vanuit dat perspectief inderdaad waardevol. Maar wel beperkt. De vragen over de manier waarop een meer gemengde buurt bijdraagt aan meer kansengelijkheid blijven nog onbeantwoord.

Aanbeveling 3: Zorg voor meer integraliteit in beleid
De aanbeveling voor een meer integrale aanpak van zowel samenhangende deelthema’s als van de gemeentelijke organisatie wordt onderschreven door het college. Het wordt echter niet duidelijk wat het college daar concreet aan wil gaan doen. De verwijzing naar de bestuursopdracht ‘Tegengaan kansenongelijkheid’ is wat dat betreft te vaag. Wij pleiten voor een centrale coördinatie en heldere verantwoordelijkheden met als doel het verbeteren van de interne en externe samenwerking. 

Beleid dat ruimte biedt
We onderschrijven het belang dat het college hecht aan het gebiedsgericht werken en het betrekken van burgers bij het bepalen van de gewenste ontwikkelingen in hun buurt. Bij ons pleidooi voor beleid dat ruimte biedt, gaat het echter om iets anders. Het gaat om bewuste weloverwogen variatie in regels. Wij zien – anders dan het college – dan ook geen ‘spanningsveld’ tussen aanbeveling 2 (concretere beleidskeuzes) en het bieden van ruimte. 

Aanbeveling 4: Creëer meer ruimte voor maatwerk
Het college stelt dat de ruimte voor maatwerk er al is en wijst daarbij op participatieprocessen. In deze aanbeveling gaat het echter om een mogelijke uitwerking van heldere beleidskeuzes. Dat gaat verder dan een werkvorm om burgers te betrekken bij gebiedsontwikkeling. Afwijkingen van de 40-40-20-regel zien wij – anders dan het college – dan ook zeker niet als een voorbeeld van maatwerk. Daarbij gaat het namelijk om een generieke regel waar veelvuldig van wordt afgeweken.

Aanbeveling 5: Creëer meer ruimte voor experimenten
Het college geeft in zijn reactie aan dat er op basis van signalen van de stadsdelen al geëxperimenteerd wordt en noemt daarbij de paragraaf in de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 over woonruimteverdeling en de wooncoöperaties als voorbeeld. We hebben deze en andere voorbeelden gezien en zijn daar enthousiast over. Juist daarom willen we erop wijzen op dat er meer mogelijkheden zijn dan nu benut worden.

Meer zicht door het volgen van ontwikkelingen
Het college onderkent het belang van monitoring en signalering en stelt dat binnen de bestuursopdracht ‘Tegengaan kansenongelijkheid’ een integraal afstemmingsteam daar vorm aan zal geven. Daarnaast geeft het college aan dat de ambtelijke adviezen over de gemengde stad serieus worden meegewogen in de plannen voor de verder stedelijke ontwikkelingen. Dat zijn goede stappen en de verkenning die is uitgevoerd laat zien dat via die weg de informatiepositie van de gemeente kan worden verbeterd. In onze aanbevelingen geven we een aantal suggesties hoe die informatiepositie nog verder kan worden verbreed en verrijkt. 

Aanbeveling 6: Zorg voor goede monitoring
We hebben bij deze aanbeveling de nadruk willen leggen op de noodzaak van integratie van al aanwezige kennis. In het onderzoek zagen we diverse goede voorbeelden zoals een studie waarbij demografische gegevens en beleidsresultaten in onderlinge samenhang werden geanalyseerd. De bestuurlijke reactie maakt ons niet duidelijk hoe ervoor wordt gezorgd dat dit meer systematisch gaat gebeuren. De voorraadmonitor, waarnaar het college verwijst, geeft ons inziens onvoldoende inzicht in de ontwikkelingen op verschillende schaalniveaus. 

Aanbeveling 7: Volg de beleving van gemengdheid
Het college benoemt twee instrumenten waarmee de beleving van burgers kan worden gevolgd: het tweejaarlijkse onderzoek Wonen in Amsterdam (WiA) en de voortdurende uitwisseling van informatie tussen gemeente en bewoners via de gebiedsteams. Wij hebben met deze aanbeveling niet willen vragen om nieuwe instrumenten. De kanalen om inzicht te krijgen in de beleving van de Amsterdammers zijn zeker aanwezig. Maar dat wil niet zeggen dat die kanalen daarvoor ook worden gebruikt. Voor veel Amsterdammers is de woonbuurt een belangrijk schaalniveau. Positieve of negatieve beleving van veranderingen in gemengdheid kunnen sneller worden gesignaleerd door naar dat niveau te kijken. De vraag is of dat wel voldoende zichtbaar wordt via die kanalen. Door systematisch aandacht te besteden aan die beleving kunnen de beleidsdoelen worden geijkt: Zijn we nog aan het doen wat we willen doen? 

Onderzoeksverantwoording

Colofon

  • dr. Jan de Ridder (directeur)
  • drs. Carlos Neves Cordeiro RA RC (projectleider)
  • drs. Annemarieke van der Veer MA (onderzoeker)
  • drs. Marien van Grondelle (onderzoeker)
  • drs. Tessa Gulpers (junior onderzoeker)
  • drs. IJsbrand Wildeman (junior onderzoeker)

Dankwoord
Wij bedanken alle personen die hebben meegewerkt aan ons onderzoek De gemengde stad. Het betreft naast bestuurders en ambtenaren van de gemeente Amsterdam ook Egbert de Vries en Jeroen van der Veer van AFWC, de panelleden van ons burgerpanel en de betrokken buurtbewoners die wonen in de buurten die we in het casusonderzoek centraal hebben gesteld. Hier is ook een dankwoord op zijn plaats aan Matthijs Uyterlinde, senior projectmanager van Platform31, en dr. Wouter van Gent, onderzoeker aan de UvA. Zij hebben hun expertise met ons gedeeld. Ten slotte bedanken wij het CBS voor de samenwerking en de dienst OIS van gemeente Amsterdam voor de ondersteuning bij het uitvoeren van de groepsgesprekken.

Afbakening en aanpak

Eind 2018 koos het burgerpanel van de rekenkamer (circa duizend Amsterdammers) diversiteit als onderwerp van het publieksonderzoek voor 2019. Diversiteit is gekozen uit een lijst van vier onderwerpen. Om het onderwerp gerichter in te kaderen hebben wij het concept gemengdheid gehanteerd. In het onderzoek De gemengde stad hebben we nog enkele keuzes gemaakt om de reikwijdte en diepgang van ons onderzoek in te perken. Hier staan we stil bij deze keuzes.

Onderzoeksperiode
We hebben de ontwikkelingen bekeken op het gebied van gemengdheid in de stad vanaf 2015 tot eind 2019. Een periode van ruim vier jaar achten wij voldoende om ontwikkelingen te kunnen signaleren. Op verschillende plekken in het onderzoeksrapport gaan we in op bepaalde aspecten uit voorafgaande en soms achterliggende perioden. Dit hebben we gedaan ter verheldering en om de ontwikkelingen beter te kunnen begrijpen. Voor het meten van de feitelijke gemengdheid hebben we gebruikgemaakt van microdata van het CBS. Voor dit deel van ons onderzoek hebben we onze onderzoeksperiode aan moeten passen aan de beschikbaarheid van bepaalde CBS-gegevens (de jaren 2013 en 2017).

Ruimtelijke (fysieke) invalshoek
In dit onderzoek staat de ruimtelijke (fysieke) menging centraal. Hiermee doelen we op de samenstelling van de stad: waar wonen verschillende soorten mensen en huishoudens op basis van kenmerken zoals inkomen, huishoudsamenstelling, opleidingsniveau en migratieachtergrond? We zijn nagegaan wat de gemeente en de Amsterdammers willen als het gaat over de mate waarin verschillende bevolkingsgroepen dichtbij elkaar wonen of juist op afstand, en wat de feitelijke situatie is in Amsterdam. Naast ruimtelijke (fysieke) menging kun je ook spreken over sociale menging. Hierbij gaat het om de daadwerkelijke interactie tussen mensen. Die interactie is er niet automatisch als mensen dicht bij elkaar in de buurt wonen. Gebieden kunnen ruimtelijk (fysiek) gemengd zijn, zonder dat verschillende bevolkingsgroepen met elkaar in contact staan. Daarvoor is ook aandacht geweest in het onderzoek.

Aanpak en werkzaamheden
Het onderzoek is opgezet uit drie onderdelen die elk zijn uitgevoerd om een of meerdere onderzoeksvragen te beantwoorden. De onderdelen zijn:

  • Een beschrijving en analyse van het gemeentelijk gemengdheidsbeleid;
  • Een beschrijving en analyse van (de ontwikkelingen rond) gemengdheid;
  • Een beschrijving van de beleving van gemengdheid onder Amsterdammers.

Aangezien er geen integraal beleid is opgesteld waarin de beleidsdoelen en beoogde effecten van menging in Amsterdam zijn beschreven, hebben we het beleid gereconstrueerd aan de hand van gemeentelijke documenten en interviews met betrokken ambtenaren. We onderzochten wat voor een stad Amsterdam wil zijn in het kader van gemengdheid en welke overwegingen hieraan ten grondslag liggen. Daarnaast brachten we in kaart op welke wijze de gemeente overzicht houdt over de gemengde stad, welke streefwaarden het hanteert bij de doelen en op welke wijze de streefwaarden worden gemonitord.

Op basis van analyses van verschillende databestanden (CBS-microdata) hebben we de mate van menging in de afgelopen jaren inzichtelijk gemaakt. Daarbij hebben we niet alleen gekeken naar de mate van menging op de door ons geselecteerde eigenschappen in een gebied (onderverdeeld naar groepen), maar ook naar de mate van spreiding van de menging (de afstand tussen en concentraties van groepen).

Om de ervaringen en wensen van Amsterdammers over gemengdheid in hun stad in beeld te brengen hebben we een enquête onder ons burgerpanel uitgezet en hebben we groepsgesprekken gevoerd met bewoners van vier gebieden. We hebben ons burgerpanel van circa duizend Amsterdammers gevraagd naar hun ervaringen, tevredenheid en wensen met betrekking tot gemengdheid in hun leefomgeving. Daarmee hebben we impressies verzameld over in hoeverre en op welke kenmerken en welk schaalniveau 'Amsterdammers' menging belangrijk vinden, of zij veranderingen in hun buurt of wijk hebben ervaren en hoe ze deze veranderingen beoordelen. Daarnaast hebben we in de enquête gevraagd naar het belang dat panelleden hechten aan Amsterdams beleid rondom menging. Om onze bevindingen uit de beleids- en data-analyse nog beter te kunnen duiden, hebben we in vier wijken/buurten gekeken naar de bredere context waarin mensen leven en hoe die context invloed kan hebben op de tevredenheid met de gemengdheid in die buurt. In deze wijken hebben we door middel van groepsgesprekken in kaart gebracht hoe de bewoners gemengdheid in hun wijk/buurt beleven. De vier buurten zijn: Bijlmermuseum-Zuid, Wildeman, Diamantbuurt en IJplein/Vogelbuurt-Zuid. Bij het selecteren van de casusbuurten hebben wij rekening gehouden met de ruimtelijke spreiding over de stad. De geselecteerde buurten liggen in verschillende stadsdelen en zowel binnen als buiten de ring. Daarnaast hebben we onze selectie van de casusbuurten mede gebaseerd op informatie uit het stedelijke dashboard van OIS.