Dienstverlening aan kwetsbare groepen

Aanleiding

De rekenkamer stelt jaarlijks haar onderzoeksprogramma vast. De actualiteit kan soms een reden zijn om af te wijken van het programma. De gevolgen van de coronacrisis zijn dusdanig groot dat we ons onderzoeksprogramma voor 2020 hebben heroverwogen. We willen aandacht besteden aan de wijze waarop de gemeente Amsterdam met deze crisis is omgegaan. Om dit nog in 2020 te kunnen onderzoeken, kiezen we voor een onderzoek dat zowel in omvang als in diepgang beperkt is. In dit onderzoek zullen we nagaan in hoeverre de gemeente bij de ondersteuning van twee kwetsbare groepen adequaat heeft gereageerd op de lockdownsituatie.

De gemeente Amsterdam heeft de taak haar kwetsbare inwoners te ondersteunen. Onder kwetsbare groepen verstaan we, onder meer, mensen met een laag inkomen of schulden, met huisvestingsproblematiek, een arbeidsbeperking en mensen met een lichamelijke, psychische of geestelijke beperking. Voor deze groepen biedt de gemeente ondersteunende diensten, programma's en activiteiten. Dat gebeurt in eigen beheer of door uitvoeringsorganisaties zoals de GGD, maatschappelijke dienstverleners en sociale werkplaatsen. Voor het bereiken en stimuleren van kwetsbare groepen is direct en persoonlijk contact van groot belang. Persoonlijk contact - in de vorm van spreekuren, begeleiding, dagbesteding en huisbezoeken - is dan ook vaak onderdeel van de door de gemeente geboden ondersteuning.

Door de mondiale uitbraak van COVID-19 in het eerste kwartaal van 2020 en de daarop volgende maatregelen in Nederland kwam een groot deel van de maatschappij tot stilstand. Zo ook in Amsterdam. Direct persoonlijk contact was niet langer wenselijk, thuisblijven werd de norm. De stadsloketten, sociaal loketten en gemeentekantoren werden gesloten evenals locaties van maatschappelijke dienstverleners en dagbesteding. Landelijke signalen stellen dat groepen die al kwetsbaar waren, hard worden geraakt door de crisis en maatregelen. Tegelijkertijd raken zij door diezelfde crisismaatregelen en de noodzaak om digitaal te werken deels uit zicht. 

Dit roept de vraag op hoe de gemeente Amsterdam - in de periode dat persoonlijk contact niet of beperkt mogelijk was - is omgegaan met het bieden van ondersteuning aan kwetsbare groepen. We richten ons op de ondersteuning voor dak- en thuislozen en voor mensen met schuldenproblematiek. Wij willen in kaart brengen hoe de ondersteuning van de gemeente Amsterdam en betrokken uitvoeringsorganisaties er in deze periode uit zag en welke afwegingen en genomen acties hieraan ten grondslag liggen. Ten slotte willen we inzicht geven in de gevolgen van de geboden ondersteuning voor zowel de gemeente als de doelgroep.

Opzet onderzoek

Doelstelling en onderzoeksvragen

Doelstelling

Het doel van dit onderzoek is om lessen te trekken uit de wijze waarop de gemeente bij de dienstverlening aan kwetsbare groepen heeft gereageerd op de situatie waarin door de COVID-19-uitbraak persoonlijk contact niet of beperkt mogelijk was (hierna: de lockdown). We streven niet naar een uitputtend oordeel over de omgang met de ondersteuning voor alle kwetsbare groepen, maar we verdiepen ons in twee kwetsbare groepen: dak- en thuislozen en mensen met schuldenproblematiek.

Het omgaan met de onverwachte uitbraak van COVID-19 en de daarop afgekondigde maatregelen zien we als een vorm van crisismanagement. Inzichten vanuit crisismanagement laten zien dat het, om zo goed mogelijk door een crisis heen te komen, van belang is om doorlopend te acteren en reflecteren op gemaakte keuzes in relatie tot de actualiteit. Dit doorlopend acteren en reflecteren vormt de leidraad in de verdere uitwerking van ons onderzoek. Meer concreet brengen we in beeld in hoeverre de gemeente de dienstverlening aan de twee kwetsbare groepen tijdens de lockdown heeft aangepast, welke afwegingen hiertoe hebben geleid en in welke mate er doorlopend gereflecteerd en geacteerd is op de gemaakte keuzes. Ten slotte willen we ook inzicht krijgen in de gevolgen van de wijze waarop de gemeente heeft gereageerd op de lockdownsituatie, zowel voor de ambtelijke en uitvoeringsorganisaties als voor de doelgroep.

Onderzoeksvragen

De onderzoeksvraag die we in dit onderzoek beantwoorden is:

Heeft de gemeente bij de ondersteuning van kwetsbare groepen adequaat gereageerd op de lockdownsituatie?

We beantwoorden deze hoofdvraag aan de hand van de volgende deelvragen die we zullen nagaan voor de twee geselecteerde kwetsbare groepen:

1. In hoeverre heeft de gemeente de ondersteuning tijdens de lockdown aangepast (acteren)?
2. In hoeverre waren de aanpassingen weloverwogen (reflecteren)?
3. In hoeverre was er een continu proces van acteren en reflecteren?
4. Wat waren de gevolgen van de (aanpassingen in de) ondersteuning voor de doelgroep, de ambtelijke organisatie en de uitvoeringsorganisaties?

Afbakening

Hierna bespreken we beknopt de begrippen en invalshoeken die relevant zijn voor dit onderzoek. Ook lichten we de voor dit onderzoek gemaakte keuzes toe.

Crisis en crisismanagement

De term 'coronacrisis' wordt vaak gebruikt om te verwijzen naar de mondiale uitbraak van COVID-19, de daarop afgekondigde maatregelen en de (verwachte) economische en sociale impact van die maatregelen. Een crisis kenmerkt zich over het algemeen door een onverwachte gebeurtenis die onzekerheid, tijdgebrek, incomplete en tegenstrijdige informatie met zich meebrengt. Daardoor kunnen reguliere processen en procedures niet langer functioneren en is er - binnen dat alles - de noodzaak tot het nemen van (snelle) beslissingen.  Deze kenmerken van een crisis zijn ook terug te zien in de beginperiode van de corona-uitbraak, niet alleen op (inter)nationaal niveau, maar ook op lokaal niveau waar gemeenten en betrokken organisaties zich voor de taak gesteld zagen om zowel hun burgers te beschermen als (waar mogelijk en wenselijk) de maatschappij draaiende te houden.

Inzichten vanuit crisismanagement zijn behulpzaam in het omgaan met en beheersen van een crisis. Uit de literatuur over crisismanagement komen een aantal activiteiten naar voren die van belang zijn om een crisis het hoofd te bieden :

• maak een diagnose (wat is er aan de hand, wie worden er door geraakt en wat zijn de (mogelijke) gevolgen);
• neem (kritieke) besluiten, kies indien nodig tussen twee kwaden;
• houd de situatie om je heen in de gaten (monitoring);
• reageer op kritieke momenten en gebeurtenissen;
• onderneem acties en communiceer daarover met belangrijke partijen.

Uit bovenstaande blijkt dat zowel reflecteren als acteren van belang zijn tijdens een crisis. Ondanks onzekerheden, in bijvoorbeeld informatievoorziening en impact, is het belangrijk om niet stil te zitten. Maar vanwege diezelfde onzekerheden is het ook belangrijk om continu aan te sluiten op de meest recente gebeurtenissen en inzichten en de vraag te stellen "wat kunnen we hiervan leren (voor de doelgroep, voor de organisatie, voor…)". Gemaakte besluiten of ondernomen acties kunnen daar vervolgens weer op aangepast worden.

Voorgaande inzichten vanuit crisismanagement zijn niet alleen bruikbaar voor het beheersen van een crisis. Ze zijn ook behulpzaam om na afloop van een crisis(periode) te kunnen beoordelen in hoeverre op een adequate wijze is gereageerd op de crisis en daaruit lessen te trekken.

Kwetsbaarheid en kwetsbare groepen in Amsterdam

De gemeente Amsterdam lijkt geen algemene definitie te hanteren van kwetsbaarheid. In het onderzoek Kwetsbare bewoners in de stadsdelen ziet de gemeente kwetsbaarheid in samenhang met de aan- of afwezigheid van hulpbronnen. De belangrijkste hulpbronnen zijn werk, opleiding, inkomen en gezondheid.  Hulpbronnen zijn kenmerken waar mensen maatschappelijk voor- of nadeel aan kunnen ontleden.   Afwezigheid van een of meerdere hulpbronnen (of het risico deze te verliezen) kenmerkt een grotere mate van kwetsbaarheid. Mensen lopen dan het risico op disfunctioneren en on-welbevinden  door verminderde mate van zelfredzaamheid, maatschappelijke inactiviteit en sociale uitsluiting. 

Kwetsbare groepen worden door de gemeente omschreven als mensen in een kwetsbare positie, meestal met complexe problemen.  In de Amsterdamse Gezondheidsmonitor worden kwetsbare groepen en burgers omschreven als degenen bij wie problemen zich opstapelen, vaak op meerdere domeinen, en die daardoor moeite hebben zelfstandig te zijn en de touwtjes in handen te hebben.  Het risico op kwetsbaarheid hangt samen met opleidingsniveau, herkomst, gezondheid en thuissituatie.  Groepen die vaak als kwetsbaar worden beschouwd zijn mensen: 

• met een lichamelijke en/of verstandelijke beperking;
• met (chronisch) psychische of psychosociale problemen;
• met opvoed- en opgroeiproblemen en/of die betrokken zijn bij huiselijk geweld;
• die (recent) een verblijfsstatus gekregen hebben;
• in een moeizame financiële, arbeids- en/of huisvestingspositie;
• met meervoudige problematiek (waaronder verslaafden).

Kwetsbare groepen vormen een belangrijke doelgroep van maatschappelijke ondersteuning. De gemeente is hiervoor verantwoordelijk. De gemeentelijke dienstverlening bestaat eruit dat de gemeente kwetsbaarheid probeert te beïnvloeden of te verlichten door hulpbronnen te verschaffen (zoals bijstand en dagbesteding), te voorkomen dat nog bestaande hulpbronnen verder achteruitgaan (door hulp- en opvangtrajecten) en/of mensen te helpen benodigde hulpbronnen zelf te ontwikkelen (door bijvoorbeeld opleidingen of stageplekken). De gemeente doet dit niet alleen. Ze schakelt via inkoop of subsidie ook maatschappelijke organisaties in - zoals maatschappelijk dienstverleners, GGD en zorgorganisaties - om kwetsbare groepen te ondersteunen.

Vanuit de Amsterdamse gemeentelijke organisatie bezien, ligt de ondersteuning van kwetsbare groepen met name (maar niet uitsluitend) bij het cluster Sociaal, en meer specifiek bij de onderdelen Onderwijs, Jeugd en Zorg (OJZ) en Werk, Participatie en Inkomen (WPI).

Keuzes in dit onderzoek

Keuze voor twee kwetsbare groepen
Gezien de veelheid aan kwetsbare groepen kunnen bij het onderzoek veel groepen en bijbehorende werkterreinen worden betrokken. We beperken ons in dit onderzoek tot de volgende twee kwetsbare groepen:

• Dak- en thuislozen;
• Mensen met schuldenproblematiek.

We kiezen voor deze twee kwetsbare groepen vanwege drie redenen.

Ten eerste bieden beide groepen potentieel een rijke en veelzijdige bron aan informatie die van belang is voor het beantwoorden van onze onderzoeksvragen. Beide groepen weerspiegelen in zichzelf een diversiteit aan problematieken. Hierdoor is de ondersteuningsbehoefte van de groep als geheel breed en is er een diversiteit aan ondersteuningsmogelijkheden vanuit de gemeente ingericht. Dat maakt ook dat de impact van de lockdown op deze vele vormen van ondersteuning heel divers kan zijn, en er mogelijk een diversiteit aan afwegingen is gemaakt om de ondersteuning aan te passen (en deze wel, niet of anders doorgang te laten vinden). Daarbovenop speelt bij de keuze voor dak- en thuislozen mee dat zij vanwege hun verblijf in de openbare ruimte en beperkte toegang tot hygiënemaatregelen, in combinatie met hun soms broze gezondheid, extra kwetsbaar zijn, wat vraagt om extra gemeentelijke maatregelen.  De mogelijke extra ondersteuning die hiervoor is opgetuigd en de afwegingen die daarin meespeelden, zijn relevant voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen. Wellicht speelt dergelijke specifieke 'coronaproblematiek' ook bij mensen met schulden.

Ten tweede besteden we met deze keuze aandacht aan zowel ondersteuning vanuit OJZ als vanuit WPI. Ondersteuning aan daklozen wordt met name (maar niet uitsluitend) geboden vanuit OJZ, en ondersteuning aan mensen met schulden met name vanuit WPI.

Ten derde hebben we eerder onderzoek uitgevoerd naar deze kwetsbare groepen.  De kennis die we daarmee hebben opgedaan over de gemeentelijke ondersteuning en betrokken uitvoeringsorganisaties helpt om het huidige onderzoek voortvarend te kunnen opstarten en de snelheid te bereiken waarmee we dit onderzoek willen uitvoeren.

Afbakening binnen kwetsbare groepen: algemene voorzieningen dak- en thuislozen en Vroeg EropAf aanpak
De kwetsbare groepen dak- en thuislozen en mensen met schuldenproblematiek zijn in zichzelf nog heel breed. We kiezen er daarom voor om ook binnen deze groepen de focus te vernauwen. Ten eerste richten we ons in dit onderzoek op mensen die voorafgaand aan de corona-uitbraak al kwetsbaar waren, in de zin dat zij al dak- of thuisloos waren dan wel al schuldenproblematiek hadden, en daarvoor ondersteuning ontvingen. We richten ons dus niet op de mensen die door de corona-uitbraak in een precaire huisvestings- of financiële situatie zijn beland.

Ten tweede richten we ons op een bepaalde gemeentelijke voorziening om onze doelgroep nader af te bakenen. Voor dak- en thuislozen richten we ons op diegenen die gebruikmaken van de algemene voorzieningen (en niet de maatwerkvoorzieningen maatschappelijke opvang en beschermd wonen).  En voor mensen met schuldenproblematiek we richten we ons op de Amsterdamse aanpak Vroegsignalering en daarbinnen op de Vroeg EropAf aanpak.  Het is mogelijk dat tijdens de lockdown de oorspronkelijke ondersteuning binnen deze voorzieningen niet langer doorgang vond. De focus van dit onderzoek ligt dan ook op de doelgroep van deze voorzieningen en hoe de gemeente in haar ondersteuning aan deze doelgroep heeft gereageerd op de lockdown.

Qua tijdsperiode bakenen we het onderzoek af van 13 maart 2020 tot 15 juni 2020. 

Deze afbakeningen leiden tot duidelijke kaders voor de dataverzameling, wat de behapbaarheid van het onderzoek voor ambtenaren en de snelheid waarmee het onderzoek uitgevoerd kan worden, ten goede moet komen.

Aanpak

Vanwege de actualiteit van het onderwerp, willen we het onderzoek in korte tijd uitvoeren. Snelheid gaat daarmee boven volledigheid. We proberen een indruk te krijgen van de adequaatheid van het handelen van de gemeente. De lessen uit dit onderzoek zijn relevant voor de wijze waarop de gemeente in de nabije toekomst omgaat met eventuele lockdownsituaties, maar ook voor het omgaan met andersoortige crises.

Vanwege de beoogde snelheid beperken we ons tot documentonderzoek en een beperkt aantal gesprekken met professionals in de ambtelijke organisatie, in betrokken maatschappelijke instellingen en bij cliëntenorganisaties/-vertegenwoordigers.

We doorlopen de volgende stappen:

1. We brengen beknopt de reguliere dienstverlening per doelgroep in kaart en vervolgens de ondersteuning zoals die tijdens de lockdownperiode vormgegeven is en de aanpassingen die daarin door de tijd heen zijn gemaakt. Dit doen we op basis van, onder meer, (beleids)documenten, nieuwsbrieven, websites en mediaberichten.
2. We voeren voor elk van de gekozen doelgroepen een gesprek met twee ambtenaren en twee professionals van de betrokken maatschappelijke / uitvoeringsorganisatie. We toetsen bij hen de door ons in kaart gebrachte ondersteuning (zie stap 1). Ook gaan we in elk gesprek na welke afwegingen geleid hebben tot het maken van aanpassingen in de ondersteuning, of dit een doorlopend proces (van reflecteren en acteren) is geweest en hoe dat proces was ingericht. Ten slotte spreken we over de gevolgen van de (gemaakte aanpassingen in de) ondersteuning voor cliënten, de gemeente en de maatschappelijke organisaties.
3. We voeren gesprekken met Amsterdamse cliëntenorganisaties/- vertegenwoordigers (per doelgroep een (groeps)gesprek) over de ondersteuning tijdens de lockdown en de (ervaren) gevolgen ervan voor de doelgroep.

Belasting voor de ambtelijke organisatie
We streven ernaar om de belasting voor de ambtelijke organisatie tot een minimum te beperken. Daarom:

• Beperken we ons per kwetsbare groep tot twee interviews met de ambtelijke organisatie;
• Stellen we een overzicht op met door ons verzamelde documenten en geven we in een gesprek gericht aan naar welke aanvullende informatie we op zoek zijn;
• Proberen we de nota van bevindingen zodanig vorm te geven dat het feitelijk wederhoor weinig tijd vraagt.

Bovendien kondigen we, zoals altijd, vier weken voordat we het onderzoek afronden het tijdpad aan voor het feitelijk wederhoor en het verzoek om een bestuurlijke reactie. Zodat de ambtelijke organisatie hier tijd voor kan inplannen. We schatten in dat over de periode november 2020 - februari 2021 de totale belasting voor de ambtelijke organisatie anderhalf tot twee weken zal zijn.

Planning en onderzoeksteam

Planning

Het onderzoek wordt in het laatste kwartaal van 2020 en in januari 2021 uitgevoerd. Omdat de afrondingsfase van het onderzoek zo'n twee maanden in beslag neemt, hopen we het onderzoek in maart 2021 te publiceren.

Onderzoeksteam

Het onderzoeksteam is als volgt samengesteld:

Bijlage 1 - Algemene werkwijze rekenkamer