Dienstverlening aan kwetsbare groepen
Bestuurlijk rapport

Een onderzoek naar ondersteuning tijdens de eerste coronalockdown

Samenvatting

De gemeente heeft grotendeels adequaat gereageerd op de lockdownsituatie. De gemeente paste de bestaande dienstverlening aan bij de algemene voorzieningen voor dak- en thuislozen en bij preventie voor mensen met geldproblemen. Daarnaast gaf ze nieuwe diensten vorm. De gemeente deed dit adequaat; ze doorliep een proces waarin ze continu reflecteerde en acteerde en handelde veelal snel. Maar in het doorlopen van het proces was ze niet altijd zorgvuldig.

De gemeente heeft tijdens de eerste lockdown de dienstverlening in de algemene voorzieningen voor dak- en thuislozen en preventie voor mensen met geldproblemen grotendeels gecontinueerd. Dit kwam enerzijds doordat de gemeente de reguliere dienstverlening – zoals inloopvoorzieningen voor dak- en thuislozen en het sociaal financieel advies door de madi’s – aanpaste aan de situatie en de richtlijnen die toen golden. Anderzijds richtte ze nieuwe diensten in zoals de noodopvang voor dak- en thuislozen en de campagne en website Hulp bij geldproblemen. De aangepaste en nieuwe diensten waren vooral gericht op het bieden van dienstverlening die veilig, toegankelijk en vindbaar was.

Volgens literatuur over crisismanagement vergt een crisis een continu proces van acteren en reflecteren. Dit zagen we ook terug in de vier door ons onderzochte casussen – inloop en noodopvang voor dak- en thuislozen, sociaal-financieel advies door de madi’s en de werkwijze Vroeg Eropaf. In de vier casussen doorliep de gemeente het proces van informatie verzamelen - besluitvorming - monitoren - aanpassen, en deed dit frequent. Binnen het proces bouwde de gemeente elementen in die de snelheid ten goede kwamen, zoals nauwe samenwerking met de uitvoering en voortbouwen op bestaande ervaringen en werkwijzen.

Naast aandacht voor snelheid probeerde de gemeente ook zorgvuldig te blijven handelen. Echter waren in twee van de casussen de kaders voor besluitvorming over en aanpassingen in de dienstverlening niet altijd helder. En in alle vier de casussen zagen we voorbeelden van onvoldoende flexibiliteit in het eigen crisismanagement. Ten slotte hebben kansen die de crisis met zich meebracht slechts in een enkel geval geleid tot structurele aanpassingen om problemen aan te pakken die al langere tijd (vóór de coronacrisis) speelden.

Ons algemene oordeel is positief. Ondanks dat, zijn er wel leerpunten voor een volgende crisis. We doen in dit onderzoek dan ook de volgende vier aanbevelingen:

  1. Houd vast wat goed liep;
  2. Ondersteun noodzakelijke speelruimte met heldere kaders;
  3. Wees gedurende de crisisperiode alert op benodigde flexibiliteit;
  4. Wees alert op de mogelijkheden die een crisis biedt

Het college neemt alle aanbevelingen over maar is weinig concreet over wat ze ermee gaat doen. Hierop gaan we in ons nawoord in.

Conclusies

Aanpassingen in de dienstverlening

De gemeente heeft tijdens de eerste lockdown de dienstverlening in algemene voorzieningen voor dak- en thuislozen en preventie voor mensen met geldproblemen grotendeels kunnen continueren. Dit kwam doordat de gemeente wijzigingen doorvoerde in de manier waarop diensten geleverd werden en doordat ze nieuwe diensten inrichtte. De gemaakte aanpassingen waren vooral gericht op het bieden van dienstverlening die veilig, toegankelijk en vindbaar was.

De gemeente waarborgde de dienstverlening tijdens de eerste lockdown

Corona heeft veel gevergd van de gemeente. In de crisis acteerde en investeerde de gemeente op een groot aantal (beleids)terreinen. Wij hebben gekeken hoe de gemeente op een specifiek en beperkt terrein heeft gereageerd op de coronacrisis om lessen te trekken voor een volgende crisis. Onze focus lag op de dienstverlening aan twee kwetsbare groepen: dak- en thuislozen en mensen met geldproblemen. We hebben ons gericht op wat er tijdens de eerste lockdown is aangepast in de algemene voorzieningen voor dak- en thuislozen en preventieve diensten voor mensen met geldproblemen. Daarnaast gingen we in vier casussen na hoe deze aanpassingen tot stand kwamen (zie paragraaf 2).

De gemeente heeft de dienstverlening voor dak- en thuislozen en huishoudens met geldproblemen in de eerste lockdown grotendeels gecontinueerd. Ten eerste door de reguliere dienstverlening aan te passen aan de situatie van de eerste lockdown en de richtlijnen die toen golden. Daarnaast waarborgde de gemeente de dienstverlening door nauwelijks diensten stop te zetten. Slechts een enkele dienst kon niet doorgaan, zoals de financiële voorlichting van madi's op scholen. Ten slotte richtte de gemeente nieuwe voorzieningen, maatregelen en diensten in, zoals de noodopvang voor dak- en thuislozen, de campagne en website Hulp bij geldproblemen, de uitvoering van de Tozo-regeling en ondersteuning door de madi's voor ondernemers. Ook richtte de gemeente een nieuwe ambtelijke afdeling in - de afdeling Publieke zorg - om te ondersteunen in crisissituaties rondom dak- en thuislozen.

Leidende beginselen waren veiligheid, toegankelijkheid en vindbaarheid

In de aangepaste en nieuwe diensten zien we drie leidende beginselen terug die de gemeente hanteerde in het vormgeven van deze diensten. Ten eerste richtte de gemeente zich op veilige dienstverlening; diensten werden zo georganiseerd dat gemeente, uitvoeringsorganisaties en cliënten zich konden houden aan de algemeen geldende landelijke richtlijnen. Zo werd de capaciteit van de inloop en nachtopvang vergroot zodat mensen voldoende afstand konden houden en werden diensten aan mensen met geldproblemen niet langer fysiek maar digitaal en telefonisch aangeboden. De gemeente richtte isolatie- en quarantainelocaties in voor dak- en thuislozen die zeer kwetsbaar waren en/of corona hadden.

Ten tweede focuste de gemeente op toegankelijke dienstverlening; binnen de geldende maatregelen streefde de gemeente naar een zo groot mogelijk bereik. Tijdens de lockdown werden tijdelijk alle dak- en thuislozen opgevangen - ook diegenen die onder normale omstandigheden als niet-rechthebbend gezien worden. Huishoudens met geldproblemen werden met (social)mediacampagnes gewezen op de beschikbare diensten en regelingen, hadden toegang tot een laptopregeling en voor de meest kwetsbaren werd het sociaal-financieel advies door de madi's op locatie gecontinueerd.

Ten derde zette de gemeente in op vindbaarheid van (potentiële) cliënten. Door het outreachend werken van de madi's en het tijdig inschakelen van partnerorganisaties beoogde de gemeente om huishoudens met geldproblemen vroegtijdig in beeld te krijgen. De voedselbank werd bijvoorbeeld ingezet als 'vindplaats' en de convenantpartners binnen de werkwijze Vroeg Eropaf zijn op verzoek van de gemeente eerder gaan melden bij betalingsachterstanden.

Proces van acteren en reflecteren

Volgens crisismanagement vergt een crisis een continu proces van acteren en reflecteren. Dit zagen we ook terug in de vier door ons onderzochte casussen.  In elk van de casussen verzamelde de gemeente informatie op basis waarvan ze besluiten nam, monitorde en handelde. En de gemeente doorliep dit proces voortdurend. In het proces van acteren en reflecteren had de gemeente oog voor snelheid. De kanttekening die we maken, is dat de gemeente in het doorlopen van het proces niet altijd zorgvuldig was.

Gemeente vormde zich voortdurend een zo goed mogelijk beeld van wat er speelde

In een crisissituatie is het van belang om steeds een zo goed mogelijk beeld te hebben van wat er speelt door vanuit verschillende perspectieven en partijen informatie in te winnen in een frequentie die past bij de omstandigheden.

We zien in de casussen die we onderzochten - noodopvang en inloop voor dak- en thuislozen en sociaal-financieel advies door de madi's en de werkwijze Vroeg Eropaf voor mensen met geldproblemen - dat de gemeente een zo goed mogelijk beeld probeerde te vormen van wat er gaande was. Dat beeld vormde de gemeente door verschillende manieren van informatieverzameling in te zetten: mondeling overleg met uitvoeringspartners, schriftelijke terugkoppeling van partners en cijfermatige (monitor)informatie.

Daarnaast won de gemeente - in ieder geval in twee casussen - informatie breed in. Rondom de werkwijze Vroeg Eropaf betrok de gemeente onder meer madi's, woningcorporaties en zorgverzekeraars en bij de overleggen over de inloopvoorziening was naast de gemeente, GGD en aanbieders ook een belangenbehartiger betrokken. We plaatsen een kanttekening bij de beperkte breedte van de informatie-uitwisseling in de andere twee casussen. In het inwinnen van informatie over sociaal-financieel advies door de madi's was de gemeente afhankelijk van de madi's en bij de noodopvang werd het cliëntenperspectief minder opgehaald.

In alle vier de casussen zagen we dat in de beginfase van de lockdown de mondelinge en schriftelijke informatie-uitwisseling zeer frequent plaatsvonden, passend bij de acute en snel veranderende omstandigheden. Naarmate de lockdown vorderde en de situatie stabieler werd, werd deze frequentie afgeschaald. Bij grote aanpassingen ging de frequentie van formeel ingerichte informatie-uitvragen of overleggen niet opnieuw omhoog, zoals bij de openstelling van madi-locaties of de afbouw van de noodopvang. Gezien het belang van deze aanpassingen, was dat wel passend geweest.

Gemeente had grotendeels oog voor zorgvuldige en snelle besluitvorming

In een crisissituatie is het van belang om oog te hebben voor snelle en zorgvuldige besluitvorming, door elementen die snelheid bevorderen te organiseren, door zowel ingewonnen informatie als eigen richtinggevende uitgangspunten te gebruiken en besluitvorming navolgbaar te maken.

In de casussen zien we dat de gemeente een snelle en redelijk zorgvuldige besluitvorming had. In alle vier de casussen zagen we elementen die bijdroegen aan snelle besluitvorming: korte lijnen tussen de ambtelijke organisatie en het bestuur, frequent overleg van betrokken wethouders in het BTT SK en korte lijnen tussen gemeente en uitvoeringsorganisaties. We vinden de wijze waarop besluiten genomen werden echter niet altijd even zorgvuldig. Zo ontbraken op de crisis toegespitste uitgangspunten om de (voor)genomen aanpassingen van madi's te toetsen en verschafte de gemeente aan het begin van de crisis tijdelijk geen onderdak aan niet-rechthebbenden omdat ze de winterkoudeopvang afschaalde en er nog geen andersoortige opvang beschikbaar was. Ondanks dat de gemeente van madi's signalen ontving over stijgende en complexe vragen van ondernemers die zich bij de madi's meldden, was er in de besluitvorming beperkt en vrij laat expliciete aandacht voor dienstverlening van madi's aan deze doelgroep.

Het college besteedde aandacht aan navolgbaarheid door de raad frequent te informeren over genomen besluiten en de algemene stand van zaken. Dit gebeurde via de verzamelbrieven inzake de coronacrisis, reacties op schriftelijke vragen en initiatiefvoorstellen en voortgangsbrieven.

De gemeente had gedurende de crisis grotendeels een beeld van de uitvoering

In een crisis is het van belang om steeds een beeld te hebben van de uitvoering en de gevolgen van de aanpassingen die zijn doorgevoerd.

De gemeente vormde zich via overleggen, schriftelijke informatie en monitorinstrumenten een beeld van de uitvoering en de gevolgen van de aangepaste dienstverlening voor dak- en thuislozen en mensen met geldproblemen. Daardoor had de gemeente in beeld hoe de uitvoering in de praktijk verliep, bijvoorbeeld wat het bereik was van de noodopvang voor dak- en thuislozen en welke obstakels zich voordeden in de uitvoering. Ook werd rondom de algemene voorzieningen voor dak- en thuislozen aan het einde van de lockdown een eenmalige evaluatie uitgevoerd met alle betrokken partijen; leerpunten daaruit werden meegenomen in de tweede lockdown.

Toch zagen we in elke onderzochte casus signalen dat de uitvoering en gevolgen van aangepaste dienstverlening niet geheel compleet of zorgvuldig in beeld zijn gebracht. Ten eerste was niet voor elke groep even goed in beeld of ze bereikt werden met de aangepaste dienstverlening. Bijvoorbeeld in hoeverre ondernemers die bij de madi's aanklopten werden bereikt met sociaal-financieel advies door deze madi's of in hoeverre ondernemers via Vroeg Eropaf-meldingen in beeld kwamen. Ten tweede had de gemeente niet altijd zelf actief oog voor de gevolgen voor cliënten tijdens de eerste lockdown. Bij de noodopvang was het een belangenbehartiger die signalen vanuit cliëntperspectief actief naar de gemeente toestuurde. En over gevolgen van de aangepaste inloop informeerde de gemeente meer bij de aanbieders dan bij de doelgroep zelf. Ten slotte monitorde de gemeente niet altijd op risico's die samenhingen met bepaalde keuzes. Zo wist de gemeente dat madi's de ondernemers die bij hen aanklopten niet zonder meer doorverwezen naar de gemeente voor sociaal-financieel advies en dat lang niet alle madi's over voldoende kennis beschikten om ondernemers te ondersteunen. Desondanks hield ze de risico's die hiermee samenhingen niet gericht in de gaten.

De gemeente handelde grotendeels indien dat nodig was

In een crisis is het van belang om te handelen op gesignaleerde obstakels in de uitvoering en opnieuw aanpassingen te maken in de dienstverlening wanneer dat nodig is.

We zien dat de gemeente zich heeft ingezet om knelpunten in de uitvoering weg te nemen. Bijvoorbeeld door het vrijmaken van budget om werkdruk te kunnen verminderen en capaciteit te kunnen verruimen of door het organiseren van contactgegevens om mensen met geldproblemen te kunnen bereiken. De gemeente acteerde niet op alle knelpunten. Soms vanuit heldere uitgangspunten, maar soms waren expliciete uitgangspunten voor het wel of niet handelen afwezig. Dit laatste vinden we niet zo zorgvuldig. Zo lijkt de gemeente bij de algemene voorzieningen voor dak- en thuislozen alleen te handelden bij knelpunten die absolute basisbehoeften betroffen (ook wel bekend als bed, bad en brood), maar dit is niet expliciet gemaakt. Knelpunten rondom bereikbaarheid via de mobiele telefoon en wifi werden door de gemeente opgepakt maar niet weggenomen - terwijl bereikbaarheid voor veel dak- en thuislozen ook een basisbehoefte is. Daarnaast paste de gemeente de dienstverlening aan, al deed ze dit niet altijd tijdig. Het ondersteunen van de madi's in hun kennis en kunde over dienstverlening voor ondernemers stond pas tegen het einde van de eerste lockdown expliciet op de agenda en liep vertraging op vanwege de uitvoering van de Tozo. Ten slotte had de gemeente weinig aandacht voor de kansen die de crisis bood om al langer bestaande knelpunten te onderzoeken of op te lossen. Zo werden alleen in de laatste maand van de noodopvang de behoeften van dak- en thuislozen die daar op dat moment nog verbleven in kaart gebracht. Bij de casus ‘werkwijze Vroeg Eropaf’ was er sprake van een positieve uitzondering. Hier was de crisis de aanleiding voor een blijvende verandering in werkwijze en het vaststellen van de nieuwe beleidsaanpak Intensivering Vroegsignalering.

De gemeente doorliep het proces van acteren en reflecteren continu

In bovenstaande alinea's concludeerden we dat de gemeente zowel heeft geacteerd als gereflecteerd en dat behoorlijk adequaat deed. In een crisis is het van belang om dit proces niet eenmalig maar continu te doorlopen.

We zien in de vier onderzochte casussen dat de gemeente het proces van acteren en reflecteren gedurende de eerste lockdown meerdere keren doorliep. De gemeente hield zich voortdurend op de hoogte, gebruikte de verkregen informatie in het nemen van beslissingen, hield de uitvoering in de gaten en acteerde meermaals op obstakels die ze zag in de uitvoering. Zoals gesteld in de voorgaande paragrafen had de gemeente in de verschillende stappen van dit continue proces grotendeels oog voor snelheid. Naast de reeds gegeven voorbeelden zorgden ook de vrijheid van handelen van uitvoeringsorganisaties en het voortbouwen op bestaande ervaringen en infrastructuren, zoals bij de noodopvang en de Intensivering Vroegsignalering voor snelheid. Tegelijkertijd had de gemeente - zoals reeds beschreven - niet altijd oog voor zorgvuldigheid.

Hoofdconclusie

De centrale onderzoeksvraag luidt:

Heeft de gemeente bij de ondersteuning van kwetsbare groepen adequaat gereageerd op de lockdownsituatie?

We hebben het antwoord op deze vraag gebaseerd op een beperkte studie naar vormen van dienstverlening voor twee kwetsbare groepen - algemene voorzieningen voor dak- en thuislozen en preventie voor mensen met geldproblemen - tijdens de eerste coronalockdown. Binnen deze dienstverlening is het handelen van de gemeente in vier casussen nader geanalyseerd: noodopvang, inloop, sociaal-financieel advies door de madi's en de werkwijze Vroeg Eropaf.

Hoofdconclusie
De gemeente heeft grotendeels adequaat gereageerd op de lockdownsituatie. De gemeente paste de bestaande dienstverlening aan bij de algemene voorzieningen voor dak- en thuislozen en bij de preventie en de werkwijze Vroeg Eropaf voor mensen met geldproblemen. Daarnaast gaf ze nieuwe diensten vorm wanneer de situatie daarom vroeg. De gemeente deed dit adequaat; ze doorliep een proces waarin ze continu reflecteerde en acteerde en toonde zich veelal bewust van de noodzaak om snel te handelen. Ook handelde de gemeente redelijk weloverwogen. De kaders voor besluitvorming waren echter niet altijd helder en soms werd een ingeslagen weg te lang gecontinueerd. Positieve ervaringen met een andere aanpak hebben nog nauwelijks geleid tot structurele veranderingen. De beleidsaanpak Intensivering Vroegsignalering voor particulieren vormt hier een positieve uitzondering op.

Analyse
We concluderen dus dat de gemeente Amsterdam goed is omgegaan met de lockdownsituatie in lijn met de richtlijnen voor goed crisismanagement. In de vier casussen die we analyseerden doorliep de gemeente het noodzakelijke proces van informatie verzamelen - besluitvorming - monitoren - aanpassen, snel en frequent. Binnen het proces bouwde de gemeente elementen in die de snelheid ten goede kwamen. Het gaat om elementen zoals nauwe samenwerking met uitvoeringsorganisaties, voortdurende informatie-uitwisseling met deze partijen en intern, korte lijnen tussen ambtelijke organisatie en het stadsbestuur en waar mogelijk het voortbouwen op bestaande ervaringen en werkwijzen. Naast aandacht voor snelheid probeerde de gemeente ook zorgvuldig te blijven handelen. Zo zagen we uitgangspunten voor besluitvorming over de noodopvang, informeerde ze de raad regelmatig, en koos ze ondanks het uitblijven van een directe stijging in meldingen Vroeg Eropaf voor het voortzetten van de ingezette intensivering.

Ondanks ons algemene positieve oordeel zijn er wel leerpunten voor een volgende crisis. Hoewel elke crisis anders is en geleerde lessen niet zonder meer houvast bieden bij een volgende crisis, denken we dat het nuttig is om de ervaringen vast te houden. We denken ook dat het nuttig is om op sommige punten systematischer te evalueren. Zelf zien wij gegeven de (positieve) uitkomsten van dit beperkte onderzoek geen aanleiding om uitgebreider onderzoek te doen naar de crisisaanpak. Desalniettemin kan het voor de gemeente zelf wel zinvol zijn om bepaalde grote inspanningen die gedurende de crisis zijn verricht, zoals het uitvoeren van de Tozo-regelingen, systematisch te evalueren.

Het is bij dergelijke evaluaties niet altijd nodig om op zoek te gaan naar fouten. Het is ook belangrijk om dat wat goed ging, vast te houden. Bij de zaken die minder goed zijn gegaan, is het een belangrijke vraag of het daarbij gaat om vergissingen die onvermijdelijk zijn in de hectiek van het moment of dat het meer structurele aandachtspunten zijn voor het crisismanagement van de gemeente. Wij hebben geconstateerd dat de gemeente soms meer weloverwogen had kunnen handelen en zien daar twee aandachtspunten in. Allereerst moet er ook bij een crisis, of misschien juist bij een crisis, aandacht blijven voor het bieden van kaders. In twee van de onderzochte casussen bood de gemeente onvoldoende vastigheid, zowel voor zichzelf als voor betrokken partners. Daardoor ontbraken uitgangspunten voor aanpassingen in de dienstverlening. In de tweede plaats moet er ook voldoende flexibiliteit blijven in het eigen crisismanagement. In alle vier de onderzochte casussen zijn er voorbeelden te vinden van wat er op dat punt beter had gekund.

Er speelt daarnaast natuurlijk ook altijd de vraag of er van de crisis niet iets geleerd kan worden voor de aanpak in rustigere tijden. Never waste a good crisis. We denken dat de gemeente op dat punt alerter kan zijn. Kansen die de crisis met zich meebracht hebben slechts in een enkel geval geleid tot structurele aanpassingen in werkwijzen en beleid om problemen aan te pakken die al langere tijd (vóór de coronacrisis) speelden.

Al met al heeft het bovenstaande geleid tot vier aanbevelingen.

Aanbevelingen

Aanbeveling 1: Houd vast wat goed liep

Zorg ervoor dat een ‘crisishandboek’ een levend document blijft waarin nieuw opgedane kennis en kunde behouden blijft.

Achterliggende bevindingen
  • Over het algemeen verzamelde de gemeente breed informatie en betrok ze veldpartijen. Bestaande overlegvormen werden geïntensiveerd en nieuwe overlegvormen werden tijdig opgestart.
  • De gemeente had duidelijke crisis-specifieke uitgangspunten voor besluitvorming over het opzetten van de noodopvang en de werkwijze Vroeg Eropaf.
  • De gemeente zette met het BTT SK een structuur op voor snelle afstemming tussen ambtelijke organisatie en het bestuur.
  • Men bleef bestaande monitoring gebruiken (werkwijze Vroeg Eropaf) en ontwikkelde nieuwe monitoring (noodopvang).
  • Signalen uit de uitvoering werden vaak omgezet in acties waarin obstakels werden opgelost en veranderingen werden aangebracht.
  • Afdeling Zorg voerde na de eerste lockdown een evaluatie uit en legde geleerde lessen en daaruit volgende aanpassingen vast.

In het aanpassen van de dienstverlening voor kwetsbare groepen is veel goed gegaan. Dat blijkt ook uit de bevindingen die in het groene kader staan opgesomd. Dat ging niet vanzelfsprekend goed. Zo is in de eerste weken van de lockdown het gemeentebrede crisisdraaiboek aangepast omdat het niet aansloot bij de omvang en diversiteit aan gevolgen van de coronacrisis. 

Het is belangrijk om leerpunten en opgedane ervaringen vast te houden en te vertalen in vuistregels zoals:

  • verzamel informatie breed bij zoveel mogelijk betrokkenen;
  • bouw voort op bestaande werkwijzen;
  • zorg voor passende overlegvormen;
  • zoek naar mogelijkheden voor (tussentijdse) evaluaties.

De waarde van dit soort vuistregels zit vooral in het nadenken over de vraag wat is er waarom goed gegaan? Daarmee wordt het organisatorische geheugen getraind. Het is niet de weg naar de definitieve sluitende aanpak voor een crisis. Die bestaat niet. Elke crisis is weer anders en na elke crisis kan er weer iets nieuws worden geleerd. Een goed ‘crisishandboek’ is met andere woorden een levend document.

Aanbeveling 2: Ondersteun noodzakelijke speelruimte met heldere kaders

Zorg er met passende en heldere kaders voor dat de uitgangspunten worden verduidelijkt, betrokken partners worden ondersteund en mogelijkheden worden geboden om actief in te grijpen wanneer een situatie daarom vraagt.

Achterliggende bevindingen
  • De gemeente liet de madi's vrij in het initiëren en uitvoeren van aanpassingen in het door hen geboden sociaal-financieel advies. De gemeente toetste de (voor)genomen aanpassingen marginaal, maar zonder crisis-specifieke kaders, toetspunten of uitgangspunten.
  • De gemeente wist van ontbrekende kennis bij madi's en verschillen tussen de stadsdelen in sociaal-financieel advies door de madi's, onder andere in ondersteuning aan ondernemers. Maar de gemeente monitorde en acteerde daar gedurende de lockdown niet gericht op.
  • In het maken van wijzigingen of aanpassingen op basis van signalen over de algemene voorzieningen van dak- en thuislozen leek de gemeente alleen te handelen wanneer de signalen absolute basisbehoeften (bed, bad, brood) betroffen. Dit is niet expliciet gemaakt.

Met heldere kaders bedoelen we het bieden van duidelijkheid over:

  • Wat wil de gemeente binnen de crisis bereiken en behouden voor een bepaalde doelgroep?
  • Wat wil de gemeente binnen de crisis bereiken met en behouden in een bepaald type dienstverlening?
  • Welke algemene uitgangspunten hanteert de gemeente in haar besluitvorming?
  • Welke omstandigheden, verschillen of obstakels in de uitvoeringspraktijk vindt de gemeente toelaatbaar en welke niet? Wat is een minimum aan dienstverlening waar burgers op moeten kunnen rekenen?
  • Welke gemeentelijke afdelingen of onderdelen spelen een rol (in een bepaald type dienstverlening of voor een bepaalde doelgroep) en hoe verhouden deze zich tot elkaar in de crisissituatie?

Dit soort helderheid zorgt er voor dat de betrokkenen hun speelruimte meer effectief kunnen benutten. Het maakt immers duidelijk wat de gemeente wil en geeft de gemeente handvatten om te beslissen wanneer ze meer richtinggevend wil optreden.

Het zal niet altijd mogelijk zijn om direct bij aanvang van een crisis de door ons voorgestelde kaders volledig en doordacht vorm te geven. In het begin zal de focus gericht zijn op handelen. Toch hebben twee van de door ons onderzochte casussen (noodopvang en werkwijze Vroeg Eropaf) laten zien dat er al vroeg een start kan worden gemaakt met het formuleren van een doel en aandachtspunten voor besluitvorming. Deze kunnen vervolgens nog werkende weg nadere vorm en inhoud krijgen.

Aanbeveling 3: Wees gedurende de crisisperiode alert op benodigde flexibiliteit

Blijf gedurende de gehele crisis flexibel. Blijf de vraag stellen of er nog steeds 'de juiste dingen' worden gedaan en houd daarmee zicht op de passendheid van keuzes en werkwijzen die aan het begin van de crisis zijn ingezet.

Achterliggende bevindingen
  • De gemeente vergaarde over het algemeen breed informatie via bestaande partners en samenwerkingsverbanden.
  • Informatie vanuit de doelgroep werd niet zonder meer actief en tijdig verzameld.
  • Overlegvormen werden gedurende de crisis in frequentie afgebouwd maar niet weer geïntensiveerd naar aanleiding van cruciale aanpassingen.
  • Bestaande monitoring werd niet aangepast waardoor nieuwe doelgroepen, gecontinueerde diensten en genomen risico's niet zonder meer (diepgaand) in beeld kwamen.
  • De gemeente bouwde grotendeels voort op bestaande infrastructuur en werkwijzen (vormen van advies, inloop, werkwijze Vroeg Eropaf). Uitvoerende partijen worstelden met het hierin onderbrengen van bepaalde doelgroepen. In gemeentelijke besluitvorming en handelen was hier relatief weinig en pas laat expliciet aandacht voor.

Het is verstandig om in een crisissituatie te starten vanuit bekende en bestaande (informatie)structuren, daarop voort te bouwen en hierbinnen aanpassingen te maken. Dit deed de gemeente Amsterdam ook in de door ons onderzochte casussen. Maar vervolgens is er ook flexibiliteit nodig.

Het betrachten van deze flexibiliteit vraagt om een houding waarin de vraag doen we de juiste dingen? steeds centraal staat; ofwel de vraag of de gemaakte keuzes in de aanpak van de crisis gegeven veranderende omstandigheden nog steeds het meest doeltreffend en doelmatig zijn. Meer concreet betekent dit een open blik en aandacht voor vragen als:

  • Zijn de juiste partijen in beeld om informatie te geven, is er voldoende variatie in perspectief?
  • Doen zich wijzigingen in de situatie voor die vragen om andersoortige of meer/minder intensieve informatievergaring of monitoring?
  • Zijn bestaande informatiestructuren en monitoring geschikt om aangepaste diensten in beeld te krijgen en te houden?
  • Zijn ingezette werkwijzen geschikt om bestaande doelgroepen effectief te ondersteunen?
  • Welke risico's zien we gaandeweg ontstaan en hoe houden we deze in beeld?
  • Bij het ontstaan van nieuwe doelgroepen gedurende een crisis; is bestaande informatievoorziening en monitoring voldoende om deze groepen in beeld te krijgen? En zijn reeds ingezette werkwijzen geschikt om deze groepen effectief te ondersteunen?

Aanbeveling 4: Wees alert op de mogelijkheden die een crisis biedt

Gebruik de ervaringen die zijn opgedaan in de (aangepaste) dienstverlening voor dak- en thuislozen en mensen met geldproblemen om knelpunten in de reguliere dienstverlening onder de loep te nemen en deze, waar nodig en mogelijk, aan te passen.

Achterliggende bevindingen
  • De aanpassingen van de gemeente richtten zich tijdens de eerste lockdown met name op het niveau van de uitvoering. Waar de gemeente dat nodig vond, werden aanpassingen tegen het einde van de eerste lockdown teruggedraaid.
  • Gedurende de lockdown werden reguliere uitgangspunten voor (recht op) voorzieningen - rechthebbendheid en zelfredzaamheid van dak- en thuislozen - tijdelijk opgeschort, maar tijdens de afbouw waren deze wederom leidend.
  • De gemeente maakte pas laat gebruik van de mogelijkheid om dak- en thuislozen beter in beeld te krijgen.
  • In de werkwijze Vroeg Eropaf gaf de gemeente verder vorm aan de reeds bestaande wens om deze te intensiveren.

In elke crisis liggen kansen. Dit is een bekende uitspraak die door velen voor ons op verschillende manieren al is verwoord. Ook de coronacrisis biedt kansen om te acteren op knelpunten die al langer binnen de gemeente of door stakeholders ter discussie worden gesteld. Zoals het gebruik van het zelfredzaamheidcriterium of de mate waarin de gemeente voorzieningen en diensten biedt aan zogenoemde niet-rechthebbenden waaronder ongedocumenteerden.

Het is belangrijk om niet zonder meer terug te gaan naar de status quo, maar met partners mogelijkheden voor aanpassingen te verkennen. Zoals de gemeente dat al deed met de Intensivering Vroegsignalering. Dat betekent minimaal een gesprek over en reflectie op vragen als:

  • Welke knelpunten of vraagstukken zagen we (tijdelijk) niet in de dienstverlening zoals we die tijdens de (eerste) lockdown boden?
  • Wat is daar de oorzaak van; ligt die in de aangepaste dienstverlening?
  • Welke aanpassingen of afwijkingen ten opzichte van het bestaande willen we (in meer of mindere mate) vasthouden of verder ontwikkelen?
  • Wat betekent dit voor het reguliere beleid?

Reactie college en nawoord rekenkamer

Bestuurlijke reactie

We hebben het college van B en W 11 mei 2021 de mogelijkheid geboden × Download Bestuurlijke reactie om te reageren op het concept-bestuurlijk rapport Dienstverlening aan kwetsbare groepen. In het bijzonder hebben wij het college gevraagd te reageren op onze conclusies en aanbevelingen. Op 25 mei 2021 heeft het college gereageerd. Hieronder staat de bestuurlijke reactie. Deze kan worden gedownload in de digitale versie van dit rapport.
× Verder lezen Afspraken Amsterdam
Bekijk ook: Afspraken Amsterdam – opstellen plan van aanpak opvolgen aanbevelingen.

Geachte heer De Ridder,

Op 11 mei 2021 ontving het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam de conceptrapporten van het onderzoek Dienstverlening kwetsbare groepen. Het college dankt u hartelijk voor het onderzoek en de documenten. Via deze brief geven we een reactie op het concept-bestuurlijk rapport met uw conclusies en aanbevelingen.

We waarderen de positieve hoofdconclusie en de snelle aanpak die u voor dit onderzoek heeft toegepast zeer. Dat stelt ons in staat om uw aanbevelingen over onze crisisaanpak ook snel te ontvangen en daar lessen uit te trekken. De coronacrisis en de consequenties voor de stad zijn van een ongekende omvang. We zijn in een situatie beland waar we nooit eerder in terecht kwamen. Die ook veel onzekerheid en angst kende. Dat geldt zowel voor Amsterdammers voor wie onze dienstverlening bedoeld is, als voor gemeenteambtenaren, zorgmedewerkers en andere professionals. Iedereen werd geacht binnen te blijven, maar het werk moest doorgaan. Deels hoorde daar, zeker voor kwetsbare doelgroepen, fysiek contact bij.

Het college heeft de grootste waardering voor alle betrokkenen die het reguliere én veel extra werk - denk aan het realiseren van isolatieplekken, extra opvang voor dak- en thuislozen en het verstrekken van inkomensondersteuning via de Tozo – hebben verzet. In het onderzoek blijft de specifieke context waarin dit werk verricht moest worden wat onderbelicht.

Daarbij merkt het college op dat de crisis nog steeds gaande is, en we zelfs met een nieuwe, strengere lockdown te maken kregen dan bij de aanvang van dit onderzoek. Ook op dit moment pleegt de ambtelijke organisatie nog veel extra inzet voor alle kwetsbare doelgroepen. Het afgelopen half jaar hebben we op verzoek van het ministerie van VWS aan meer dan 500 extra dak- en thuislozen opvang geboden. We beschouwen uw rapportage dan ook niet als een terugblik op een crisis van vorig jaar, maar als een actuele reflectie waarvan we de uitkomsten direct meenemen in ons handelen.

De hoofdconclusie en de conclusies over crisismanagement
Het stemt het college tevreden dat het algemene oordeel van het onderzoek positief is. Het college herkent zich in de hoofdconclusie en de analyse die daartoe heeft geleid. Daarbij onderschrijven we tevens het uitgangspunt dat er leer- en verbeterpunten zijn en dat het zeer relevant is om de opgedane kennis en kunde vast te houden, zowel voor onze huidige inzet, maar ook voor een volgende crisis. De borging hiervan binnen onze werkwijze en organisatie is een belangrijk aandachtspunt in de komende periode.

Het college herkent zich ook in het merendeel van de conclusies die worden getrokken over hoe het crisismanagement in Amsterdam is georganiseerd. We zien het als een welkome onderbouwing van onze inzet dat u stelt dat we voortdurend een zo goed mogelijk beeld vormden over wat er speelde in de stad en dat we grotendeels oog hadden voor zorgvuldige en snelle besluitvorming, grotendeels een beeld hadden op de uitvoering en dat we grotendeels handelden indien dat nodig was.

Op onderdelen brengen we bij de door u geplaatste kanttekeningen enige nuancering aan, met name waar het gaat over de opvang voor dak- en thuislozen en de dienstverlening aan ondernemers.

In het concept-onderzoeksrapport stelt u dat de gemeente aan het begin van de coronacrisis de opvang afschaalde, waardoor niet-rechthebbenden geen onderkomen meer hadden. Dit is een onjuiste constatering. De gemeente heeft, samen met andere partijen, gekeken of er voor deze groep een andere oplossing kon worden gevonden, zoals repatriëring naar land van herkomst. Daarnaast is er gezocht naar een andere opvanglocatie en zijn mensen verhuisd naar een sporthal.

Ook herkent het college zich niet in de stelling dat de gemeente zich mogelijk onvoldoende heeft ingeleefd en verplaatst in de situatie van de dak- en thuislozen. We hebben de richtlijn ‘opvang aan dak- en thuislozen mensen’ van het ministerie van VWS uitgevoerd en zijn tijdens de afbouw van de noodopvang met alle mensen in de noodopvang in gesprek gegaan over mogelijk perspectief. Het college heeft er persoonlijk bij staatssecretaris Blokhuis voor gezorgd dat we als gemeente Amsterdam een maand extra kregen om de afbouw zorgvuldig te realiseren. Daarnaast had de gemeente tijdens de regiegroep isolatie en de regiegroep inloop wekelijks overleg met zorgaanbieders en belangenbehartigers. Hier werden structureel signalen vanuit de opvanglocaties besproken. In samenspraak is een afweging gemaakt welke signalen aanleiding gaven tot aanpassingen in onze dienstverlening.

Wat de dienstverlening aan ondernemers betreft onderschrijft het college het beeld dat u schetst over de beperkte aandacht voor deze doelgroep niet volledig. Het college heeft hier, ook voor de coronacrisis, al sterk op ingezet. Door de afbakening in het onderzoek komt deze inzet slechts in beperkte mate naar voren. De uitvoering van de Tozo, een belangrijk onderdeel van de crisisdienstverlening, die veel van de gemeentelijke uitvoering vroeg en nog steeds vraagt, valt bijvoorbeeld buiten de scope. Ook komt de steun voor sportverenigingen en sportaanbieders, veelal ondernemers waarvoor we de huur van gemeentelijke sportvoorzieningen kwijtscholden, niet aan bod.

Het bereiken van kwetsbare ondernemers was ook voor de coronacrisis al nadrukkelijk een aandachtspunt van het college. Een deel van de inzet van het plan van aanpak Meer kansen voor werkende minima, opgesteld vlak voor de crisis, is specifiek gericht op ondernemers. En in februari van dit jaar heeft het college de raad geïnformeerd  over de inzet van de extra middelen voor armoede- en schuldenproblematiek om de gevolgen van de coronacrisis tegen te gaan. Eind 2020 is met het actieplan Veerkracht daarnaast een eigen steunpakket gepresenteerd om ondernemers weer perspectief te bieden en de bestaanszekerheid van zelfstandigen te versterken. Een centraal onderdeel van dit plan is om stevig in te zetten op het voorkomen en oplossen van armoede en schulden bij zelfstandigen.

Omdat het altijd lastig was ondernemers te bereiken, zagen we het feit dat veel ondernemers zich direct na de uitbraak van de crisis meldden voor steunmaatregelen ook als kans om ondernemers nog beter te helpen. Zowel binnen de gemeente, maar ook bij de madi’s (nu: Buurtteams), waren snelle aanpassingen nodig om adequaat in te spelen op de toename van hulpvragen van deze groep. De prominente rol van de madi’s aan de voorkant sloot goed aan bij de werkwijze die we met de Buurtteams voor ogen hebben. Niet alle ondernemers hoeven of kunnen immers meteen terecht bij gespecialiseerde schuldhulpverlening. De inbedding van deze werkwijze had enige tijd nodig en we monitoren de situatie voortdurend nauwlettend.

De aanbevelingen
Het college neemt uw aanbevelingen met de daarbij geplaatste nuanceringen over. We onderschrijven het belang van het trekken van lessen voor een volgende crisis en het zoveel mogelijk borgen van succesvolle ervaringen in onze organisatie en dienstverlening. Voor alle aanbevelingen geldt dat ze in de komende periode belangrijke uitgangspunten blijven in ons beleid. In die zin beschouwen we de uitvoering van deze aanbevelingen dan ook nog niet als afgerond.

De eerste lockdown was waarschijnlijk de meest bijzondere periode van het huidige college. Het was urgenter dan ooit om snelle en adequate beslissingen te nemen. Het college is van mening dat dit grotendeels naar behoren is verlopen, waarbij ook verschillende partners in de stad een noodzakelijke bijdrage hebben geleverd. Wij danken u voor uw gedegen analyse en zijn tevreden met het oordeel dat u in het rapport geeft over onze dienstverlening aan kwetsbare groepen in crisistijd.

Met vriendelijke groet,
Namens het college van burgemeesters en wethouders van Amsterdam,

Simone Kukenheim
Wethouder Zorg, Jeugd(zorg), Beroepsonderwijs en Sport

Marjolein Moorman
Wethouder Onderwijs, Armoede en Inburgering

Nawoord rekenkamer

De rekenkamer bedankt het college voor zijn positieve bestuurlijke reactie. 

In de bestuurlijke reactie worden onze hoofdconclusies herkend en gewaardeerd. Wel wil het college een aantal nuanceringen aanbrengen in de door ons geplaatste kanttekeningen. Het college onderschrijft ook het belang van de aanbevelingen. Het neemt deze allemaal over en ziet de aanbevelingen als belangrijke uitgangspunten voor de komende periode.

Er is sprake van een positief rapport en een college dat alle aanbevelingen overneemt. Er lijkt dus weinig gesprekstof meer te zijn. Toch willen we nog wel een paar opmerkingen maken.

Nuanceringen college sluiten niet aan op conclusies
Het college brengt een aantal nuanceringen aan bij onze conclusies. Deze opmerkingen hebben vooral te maken met de reikwijdte van onze conclusies. Wij hebben er begrip voor dat het college bij een onderzoek met een beperkte scope de behoefte heeft om onder woorden te brengen dat er nog veel meer wordt gedaan. Maar wij kunnen dat toch niet anders zien dan extra informatie, terwijl het gebracht wordt als nuancering van onze conclusies. Zo brengt het college naar voren dat ze al lange tijd aandacht heeft voor ondernemers met geldproblemen en dat deze aandacht in de huidige crisis alleen maar is versterkt met verschillende plannen en aanpakken. Deze aandacht en activiteiten betwisten we ook niet. Wel hebben we geconstateerd dat bínnen de scope van ons onderzoek – het sociaal financieel advies door de madi’s en de werkwijze Vroeg Eropaf – de dienstverlening aan ondernemers met geldproblemen tijdens de eerste lockdown nog in de kinderschoenen stond en onvoldoende in beeld was.

Een ander deel van de nuanceringen gaat over de inhoud van het onderzoeksrapport. Het college zegt zich niet te herkennen in onze bevinding dat niet-rechthebbenden in de eerste dagen van de lockdown enige tijd geen onderkomen hadden en in onze indruk dat het college in het maken van aanpassingen in diensten voor dak- en thuislozen niet veel verder keek dan absolute basisbehoeften. Maar het voert – net als eerder in het wederhoorproces – geen ondersteunende informatie of bronnen op die onze analyses weerleggen. We zagen en zien daarom geen aanleiding om deze conclusies te nuanceren.

Het college besteedt geen aandacht aan kanttekeningen rondom zorgvuldigheid
In ons onderzoek is er ook aandacht voor de gewenste zorgvuldigheid. Op basis van ons onderzoek plaatsten we kanttekeningen bij ontbrekende kaders, waardoor de gemeente voor zichzelf en voor partners onvoldoende vastigheid bood. En we signaleerden verschillende keren een gebrek aan flexibiliteit in het eigen crisismanagement, bijvoorbeeld door het niet aanpassen van de breedte en frequentie van informatieverzameling, het niet monitoren van bekende risico’s en (te) lang voortbouwen op een ingeslagen weg. Aansluitend hierop formuleerden we twee aanbevelingen – ondersteun noodzakelijke speelruimte met heldere kaders en wees gedurende de crisisperiode alert op benodigde flexibiliteit.

Het college besteedt in zijn reactie geen aandacht aan al deze zaken. Het college lijkt hierdoor het belang van deze punten onvoldoende te onderkennen en een gesprek hierover uit de weg te gaan.

Het college komt wat defensief over
We hebben onderzocht hoe de gemeente Amsterdam is omgegaan met de ondersteuning van twee kwetsbare groepen tijdens de eerste lockdown. We zijn daar positief over. Het is een onderzoek met een beperkte scope, maar we concluderen, wederom, dat de gemeente Amsterdam goed is in het omgaan met crisissituaties. Naast dit positieve oordeel noemen we ook een aantal leerpunten voor een volgende crisis.

We vinden de bestuurlijke reactie vanuit dit perspectief toch wel onnodig defensief. Het college brengt, zoals gezegd, zaken naar voren die buiten het onderzoek vallen om, zo lijkt het, de weinige kritiekpunten die we hebben links te kunnen laten liggen. Het college gaat niet in op de kritiekpunten zelf, hoe het daartegenaan kijkt en wat het ermee wil doen. De ontvankelijke blik voor externe kritiek lijkt – met andere woorden – te ontbreken. Dit resulteert in weinig concrete toezeggingen in de trant van ‘we nemen de aanbevelingen mee’. Wanneer het college echt lessen wil trekken uit de coronacrisis – zoals het zegt in de bestuurlijke reactie – dan lijkt het ons nuttig om externe adviezen te benaderen met een meer open houding (“Wat kunnen we ervan leren?”).

Het college legt niet uit wat het gaat doen
Sinds juni 2020 liggen er afspraken tussen de raad, het college en de rekenkamer over de omgang met de aanbevelingen in rapporten. Daarbij is afgesproken dat het college in de bestuurlijke reactie voor elke aanbeveling aangeeft:

  • Of de aanbeveling uitgevoerd gaat worden;
  • Hoe dat zal worden gedaan (op hoofdlijnen);
  • Wanneer die werkzaamheden afgerond zullen zijn;
  • Op welke wijze de raad hierover wordt geïnformeerd.

Op deze punten schiet de bestuurlijke reactie tekort. Het college gaat zeer summier in op de eerste aanbevelingen – houd vast wat goed liep – door te stellen dat hij het belang hiervan onderschrijft. Op de andere drie aanbevelingen – ondersteun noodzakelijke speelruimte met heldere kaders, wees gedurende de crisisperiode alert op benodigde flexibiliteit en wees alert op de mogelijkheden die een crisis biedt – gaat het college in zijn geheel niet in.

We adviseren de raad dan ook om het college tijdens de behandeling te vragen de bestuurlijke reactie op hoofdlijnen aan te vullen en ook met nadruk het verzoek om een plan van aanpak – op basis van de gemaakte afspraken is dat een vast onderdeel van het raadsvoorstel – te onderstrepen.

Onderzoeksverantwoording

Dit is het bestuurlijk rapport van het onderzoek van de rekenkamer naar de Dienstverlening aan kwetsbare groepen. Het volledige rapport bestaat naast dit bestuurlijk rapport, ook uit het onderzoeksrapport dat vanaf 2 juni 2021 staat op de projectpagina.

Onderzoeksteam

Rekenkamer Amsterdam
Directeurdr. Jan de Ridder
Onderzoekersdr. Carolien de Blok
 Meike Jansen MSc

Afbakening en aanpak

Afbakening
Het doel van dit onderzoek was om lessen te trekken voor de lange termijn. Dat deden we door de wijze waarop de gemeente tussen maart en juni 2020 bij de dienstverlening aan kwetsbare groepen heeft gereageerd op de situatie waarin door de COVID-19-uitbraak persoonlijk contact niet of beperkt mogelijk was (hierna: de eerste lockdown) te bestuderen en te beoordelen. We streefden niet naar een uitputtend oordeel over de omgang met de ondersteuning voor alle kwetsbare groepen, maar we verdiepten ons in twee kwetsbare groepen: dak- en thuislozen en mensen met geldproblemen. We bekeken de omgang met ondersteuning aan deze doelgroepen vanuit organisatorisch perspectief en richtten ons op de werkwijze en manier van handelen van de gemeente. 

Binnen de groep dak- en thuislozen richtten we ons op diegenen die gebruikmaken van de algemene voorzieningen. En binnen de groep mensen met geldproblemen richtten we ons op ondersteuning aan de 'preventiekant' met de focus op algemeen toegankelijk financieel advies dat via de madi’s wordt geleverd en de werkwijze Vroeg EropAf.  Qua tijdsperiode bakenden we het onderzoek af van 13 maart 2020 tot eind juni 2020.  De coronacrisis en bijbehorende lockdowns beperkten zich uiteraard niet tot deze periode, en de gemeentelijke dienstverlening, aanpassingen en inzet van de ambtelijke organisatie daarin liepen ook na juni 2020 volop door.

Aanpak
We hebben gekozen voor een scherp afgebakend onderzoek en daarbinnen een beperkt aantal bronnen voor dataverzameling. Snelheid, in combinatie met zorgvuldigheid, ging daarmee boven volledigheid. De uitvoering van het onderzoek bestond uit een aantal onderdelen. We bestudeerden documenten zoals beleidsstukken, evaluaties, notulen en gespreksverslagen, monitorstukken, raadsinformatiebrieven en presentaties. We voerden gesprekken met vijf ambtenaren, drie uitvoeringsorganisaties en een belangenbehartiger.

De eerste deelvraag (Wat heeft de gemeente aangepast in de ondersteuning tijdens de eerste lockdown?) hebben we voor beide doelgroepen beantwoord door eerst de dienstverlening onder normale omstandigheden te beschrijven. Vervolgens hebben we in kaart gebracht welke aanpassingen er ten opzichte van deze reguliere dienstverlening hebben plaatsgevonden om deze groepen tijdens de eerste lockdown te ondersteunen.

Voor het beantwoorden van de tweede deelvraag hebben we binnen elk van de doelgroepen twee typen dienstverlening als 'casus' geselecteerd en beschreven (noodopvang, inloop, sociaal-financieel advies geboden door de madi’s en de werkwijze Vroeg Eropaf/Intensivering Vroegsignalering). Op basis van inzichten uit crisismanagement hebben we vier normen ontwikkeld, inclusief een nadere operationalisering per norm. Dit normenkader staat weergegeven in paragraaf 1.4.2 van het onderzoeksrapport. Voor elke casus analyseerden en beoordeelden we aan de hand van het normenkader hoe de gemeente handelde in het aanpassen van de dienstverlening tijdens de eerste lockdown. Op basis van alle normen tezamen hebben we per casus een antwoord geformuleerd op de tweede deelvraag; in hoeverre er bij de gemeente een continu proces van acteren en reflecteren plaatsvond.