Effecten investeringen onderwijs

Opzet

Aanleiding en doel

Aanleiding

Nieuwe aanpak: Lerarenagenda
In 2015 werd door de gemeenteraad de Amsterdamse Lerarenagenda vastgesteld, die is gericht op de ontwikkeling van leraren en schoolorganisaties en de aanwas en begeleiding van nieuwe leraren.  Als belangrijkste argument voor deze nieuwe aanpak geeft de gemeente aan dat er een ontwikkeling gaande is in het kwaliteitsdenken in het Nederlandse onderwijs. Leraren nemen het initiatief om met elkaar het debat over onderwijs te voeren, geven invulling aan hun professionele ruimte en leggen daar verantwoording over af. Tevens is een opkomst zichtbaar van methodieken waarin schoolontwikkeling tot stand komt, doordat leraren en schoolleiders met elkaar en op de werkplek verbetering nastreven. Om ruimte te geven aan deze nieuwe ontwikkeling kiest de gemeente ervoor om scholen en de leraren hierin maximaal te ondersteunen. 

Wat betreft de scholen constateert de gemeente dat scholen continu in ontwikkeling zijn om hun onderwijs te verbeteren. De gemeente kan de kwaliteit van het onderwijs niet zelf verbeteren, maar kan scholen en schoolbesturen wel ondersteunen om dit te doen. Het doel is volgens de gemeente dat scholen nog beter zijn toegerust om alles uit hun leerlingen te halen .

De gemeente faciliteert deze ontwikkelingen door middel van een Amsterdamse leraren- en scholenbeurs en door verschillende initiatieven om te zorgen voor voldoende leraren in het Amsterdamse onderwijs. De beurzen zijn bedoeld voor de verdere professionalisering van scholen en leraren. Voor de uitvoering van de Lerarenagenda is een bedrag van €26 miljoen beschikbaar voor 4 jaar. Doelstelling is dat in 4 jaar 40% van de leraren en alle scholen gebruik maken van de beurzen. Wat ‘verdere professionalisering’ is, wordt uitdrukkelijk overgelaten aan de scholen en leraren. De verantwoordelijkheid wordt bij het onderwijsveld zelf neergelegd. De gemeente wil hier geen sturing aan geven. De gemeente vraagt wel om een “horizontale verantwoording” door kennisdeling met collega’s, ouders en leerlingen.

Naast de beurzen wil de gemeente het tekort aan leraren in Amsterdam verminderen. Dit wil de gemeente bereiken door er voor te zorgen dat er meer mannelijke leraren in het basisonderwijs komen, het aantal onbevoegde leraren wordt verminderd, het aantal stageplaatsen wordt vergroot en door startende leraren beter te begeleiden.

Voortgang
Inmiddels zijn er 3 voortgangsrapportages door de gemeente opgesteld . Volgens de laatste (januari 2018) heeft na 3 ronden 31% van de leraren en 80% van de scholen een beurs gekregen. De gemeente constateert dat men goed op koers ligt. De groep leraren die een beurs heeft gekregen blijkt een goede afspiegeling te zijn van alle leraren. Datzelfde geldt voor de scholen die een beurs hebben gekregen. De voortgangsrapportages bieden verder inzicht in de onderwerpen, het type activiteit en de beoogde effecten van de lerarenbeurzen. Wat betreft de scholenbeurzen wordt informatie gegeven over het onderwerp. Tenslotte wordt op grond van vragenlijsten informatie gegeven over de mate waarin leraren en scholen zelf menen dat door middel van de beurzen gestelde doelen zijn bereikt. Positief is men over het bereiken van de zelf gestelde doelen, de eigen ontwikkeling, het delen van kennis en ervaring met collega’s op de eigen school en over de beurs als instrument voor professionalisering. Wel blijken leraren weinig van hun opgedane kennis en ervaringen te delen met leraren van andere scholen.

Naast de voortgangsrapportages van de gemeente zijn er ook Tussentijdse evaluaties van het Kohnstamm-instituut.  Deze betreffen het eerste en tweede schooljaar, waarvoor beurzen zijn uitgekeerd (2015-2016 en 2016-2017) en zijn in het bijzonder gericht op de vraag hoe de beurzen bijdragen aan de activering van professionalisering en niet op de vraag wat leraren en scholen precies doen met de beurzen. Een belangrijke conclusie van de onderzoeken is dat de ondervraagde leraren en scholen vinden dat de beurzen een toevoeging bieden aan andere regelingen en een bijdrage leveren aan professionele ontwikkeling. Op grond van het onderzoek vraagt men aandacht voor borging en duurzaamheid, kennisdeling met andere scholen en de benutting van groepsbeurzen.

In de voortgangsrapportages wordt geen informatie gegeven over de voortgang van de projecten, waarmee de gemeente probeert het tekort aan leraren te verminderen. Maar dit is wel gebeurd in de brief van de wethouder bij de tweede voortgangsrapportage, de presentatie van het Plan van Aanpak Lerarentekort en in de uitwerking van dat plan en de bijlages daarbij. 

Doel

Met de nieuwe aanpak van de Lerarenagenda en de daar op gebaseerde leraren- en scholenbeurzen is de gemeente een nieuwe weg ingeslagen. De oude Kwaliteitsaanpak, die vooral gericht was op zwakke scholen, is daarmee verlaten.  De nieuwe aanpak is gericht op alle scholen. Bovendien benadrukt de gemeente uitdrukkelijk dat zij de verantwoordelijkheid voor verdere professionalisering en kwaliteitsverbetering van het onderwijs bij het onderwijsveld zelf legt. Ze wil hieraan geen sturing geven.

Dat roept vragen op over wat er te verwachten valt van de resultaten van deze nieuwe aanpak. De voornaamste doelen van de gemeente zijn het bereiken van voldoende leraren (40% van alle leraren in het primair en voortgezet onderwijs) en van alle scholen door middel van de leraren- en scholenbeurzen in een periode van 4 jaar. Voor de vermindering van het lerarentekort heeft de gemeente niet een dergelijk concreet doel gesteld. De doelen inzake het bereik van de leraren- en scholenbeurzen zijn eenvoudig toetsbaar en dit gebeurt dan ook in de Voortgangsrapportages. De vraag is wat het effect is van de inzet van deze aanpak en de bijbehorende middelen.

De rekenkamer wil in dit onderzoek nagaan of er signalen zijn van effecten die de gemeente met de aanpak door middel van de Lerarenagenda beoogt.

Afbakening en onderzoeksvragen

Afbakening

In dit onderzoek gaat de rekenkamer na of er signalen zijn van effecten die met de aanpak door middel van de Lerarenagenda en de daarbij ingezette financiële middelen. De gemeente Amsterdam is ook voor het MBO begonnen met een specifieke aanpak (op grond van de MBO-agenda), die op een aantal punten vergelijkbaar is met die van de Lerarenagenda. Deze blijft in dit onderzoek buiten beschouwing. Verder heeft de aanpak van het lerarentekort - die de derde lijn vormde in de Lerarenagenda - in de afgelopen jaren een min of meer eigen traject gekregen na de opstelling van het Plan van Aanpak Lerarentekort in december 2016. In dit onderzoek blijft het lerarentekort verder buiten beschouwing, omdat het traject zo recent is opgestart dat onderzoek hier naar op dit moment te vroeg komt.

Onderzoeksvragen

De hoofdvraag van het onderzoek is:

Zijn er signalen dat de investeringen die op grond van de Lerarenagenda plaatsvinden in het primair en het voortgezet onderwijs leiden tot effecten?

Onderzoeksvragen zijn verder:

• Welke effecten verwacht de gemeente van de aanpak op grond van de Lerarenagenda? Op grond van welke argumenten?
• Welke effecten verwachten deskundigen van deze aanpak?
• Aan welke voorwaarden moet volgens gemeente en volgens deskundigen worden voldaan om aan deze effecten te bereiken? Hoe wordt in de beleidsuitvoering gezorgd dat aan deze voorwaarden wordt voldaan?
• Hoe wordt in beleid en uitvoering er voor gezorgd dat de van tevoren bedachte positieve effecten zich wél voordoen en van tevoren bedacht negatieve effecten worden voorkomen?
• Waarom heeft een aantal scholen nog geen aanvraag ingediend voor een scholenbeurs? Waarom hebben leraren nog geen beurs aangevraagd?
• Op welke manier (onderwerp en activiteit) worden de lerarenbeurs en de scholenbeurs gebruikt?

Aanpak en planning

Aanpak

In het onderzoek zijn twee stappen te onderscheiden, namelijk ten eerste het in kaart brengen van de achtergronden en de verwachtingen van de aanpak en ten tweede de uitvoering en de mogelijke resultaten ervan.

Stap 1
Te onderzoeken is welke achtergronden er zijn en welke verwachtingen de gemeente heeft met deze wijze van aanpak van de professionalisering en kwaliteitsverbetering van het onderwijs. Het betreft in het bijzonder de beleidstheorie die de gemeente hanteert op grond waarvan ze verwacht dat deze aanpak tot resultaten leidt. Op grond van welke feiten en argumenten mag worden verwacht dat deze aanpak tot de gewenste resultaten leidt? Aan de aanpak die met de Lerarenagenda is ingezet kunnen ook nadelen zijn verbonden. Te denken is aan mogelijk hobbyisme bij leraren, die een beurs aanvragen, of aan verschillen tussen scholen, waardoor het voor bepaalde scholen minder aantrekkelijk of mogelijk wordt om een beurs aan te vragen. Wordt in het beleid en de uitvoering met dergelijke nadelen rekening gehouden?

Over deze onderwerpen zullen we gesprekken voeren met de gemeente. Ook zullen we de opvattingen van deskundigen hierover inventariseren.

Volgens de Derde Voortgangsrapportage van januari 2018 waren er tot 2018 nog 66 scholen (van in totaal 326) die geen aanvraag voor een scholenbeurs hadden gedaan . Dit betreft 35 scholen in het primair onderwijs (17%), 14 scholen in het voortgezet onderwijs (19%) en 17 scholen in het speciaal onderwijs (40%). De rekenkamer zal met enige van deze scholen gesprekken voeren over de achtergronden hiervan.

Stap 2
In algemene zin verwacht de gemeente van de aanpak op grond van de Lerarenagenda een verdere professionalisering van leraren en kwaliteitsverbetering van het onderwijs. Professionalsering van leraren en kwaliteitsverbetering van het onderwijs kunnen echter door verschillende factoren worden beïnvloed. Het kan gaan om autonome ontwikkelingen in het onderwijsveld zelf, bijvoorbeeld vanuit de opleidingen. Maar ook vanuit het Rijk worden op verschillende manieren professionalisering en kwaliteitsverbetering gestimuleerd. Het Kohnstamm Instituut merkt in zijn evaluatie op dat een directe verbinding vanuit een beurs naar ontwikkelingen in een school moeilijk te leggen is. Andere ontwikkelingen in scholen hebben invloed op het samen leren van leraren en condities in scholen hebben invloed op bewegingen die door of met de beurs in gang gezet zijn, zoals een al dan niet bestaande lerende cultuur en de mogelijkheid om kennis te delen. 

Ook in dit onderzoek zullen we met deze factoren rekening moeten houden. Onze aanpak is daarom vooral gericht op de vraag welke signalen van effecten er op dit moment kunnen worden waargenomen als gevolg van de investeringen die de gemeente door middel van de Lerarenagenda heeft gedaan en doet.

De aanpak van de tweede stap van het onderzoek bestaat uit verschillende onderdelen.

Ten eerste zal de rekenkamer de nodige gegevens verzamelen over de toegekende leraren- en scholenbeurzen. Het betreft gegevens over het gebruik dat van de beurzen wordt gemaakt , zowel naar onderwerp (didactiek, pedagogiek, passend onderwijs, management) als naar type activiteit (cursus, stage, coaching, kennisuitwisseling, externe expertise, protocol/schoolplan); daarnaast over het beoogde en het behaalde effect (beter pedagogisch klimaat, betere vakdidactische kennis, beter curriculum, voorbereiding nieuwe functie, versterkte professionele cultuur of versterkte leerlingenzorg).

We zullen ook gegevens verzamelen over het schooljaar 2018-2019, alsmede gegevens over het aantal terugvorderingen. Daarnaast zullen gegevens over het aantal leraren en het aantal leerlingen van 2014 tot 2018 worden verzameld, alsmede over de CITO-scores en de geslaagde leerlingen in het voortgezet onderwijs.

We zullen met deskundigen gesprekken voeren over hun denkbeelden over de effectiviteit van de aanpak, waarvoor de gemeente heeft gekozen, en of zij signalen hebben waargenomen dat de effecten worden bereikt.

De gemeente laat de invulling van verdere professionalisering en kwaliteitsverbetering van het onderwijs over aan het onderwijsveld. Maar zij heeft wel oog voor de resultaten van de inzet van de beurzen. In de verantwoordingen die leraren en scholen moeten opstellen na afronding van de activiteiten, die ze met hun beurs hebben uitgevoerd, moeten zij aangeven:

• Aan welke professionaliserings- en ontwikkeldoelen, die zij bij de aanvraag van de beurs hebben aangegeven, de inzet van de beurs heeft bijgedragen
• Wat met de inzet van de beurs is bereikt en hoe dit is geëvalueerd
• Welke invloed de uitgevoerde activiteit heeft gehad op het verbeteren van het onderwijs
• Of de opgedane kennis binnen de school of met andere scholen is gedeeld.

De rekenkamer zal een analyse uitvoeren van de antwoorden, die op deze vragen op de verantwoordingsformulieren zijn gegeven.

Afstemming met de Vrije Universiteit
In de periode dat dit onderzoek plaats vindt, wordt er bij de Vrije Universiteit een onderzoek gestart naar de leerstrategie van de gemeente Amsterdam. Onderdeel van dat onderzoek is de lerarenagenda, maar dat is niet de enige leerinterventie van de gemeente die onderzocht zal worden. De rekenkamer zal het eigen onderzoek afstemmen met de onderzoekers van de Vrije Universiteit.

Planning

De voorlopige planning van het onderzoek loopt van april tot november 2018. In deze periode doet de rekenkamer een beroep op de ambtelijke en bestuurlijke organisatie van gemeente. De voorlopige planning is hieronder opgenomen.

Planning onderzoek

Hierboven zijn de stappen feitelijk wederhoor en bestuurlijke reactie aangegeven. We verwachten dat we onze nota van bevindingen in september voor feitelijk wederhoor zullen aanbieden. Daarvoor geldt een reactietermijn van twee weken. In deze planning wordt het college in oktober om een bestuurlijke reactie gevraagd. Het eindproduct van dit onderzoek kan dan in november worden gepubliceerd.

Definitieve planning afrondingsfase
Een maand voordat de nota van bevindingen voor ambtelijk wederhoor wordt aangeboden ontvangt de ambtelijke organisatie daarover bericht. De ambtelijke organisatie wordt dan ook ingelicht over de definitieve en nauwkeurige planning van de afrondingsfase.

Onderzoeksteam

Het onderzoek wordt uitgevoerd door:

• John van Leuken (projectleider)
• Bruno Emans (onderzoeker)