Effectiviteit investeringen onderwijs
bestuurlijk rapport

Samenvatting

De gemeente heeft in 2015 leraren- en scholenbeurzen ingesteld. Ze wil hiermee leraren in de gelegenheid stellen zich verder te professionaliseren en scholen ondersteunen bij een verdere kwaliteitsverbetering van het onderwijs. De rekenkamer onderzocht of er duidelijke signalen zijn voor de effectiviteit van de beurzen.

Vooralsnog lijkt dat niet het geval: de rekenkamer vond geen duidelijke signalen voor de effectiviteit van de beurzen, in positieve noch in negatieve zin. Dat is niet vreemd, omdat de gemeente geen prestaties heeft benoemd die ze op grond van de inzet van de beurzen verwacht. Ze legt de verantwoordelijkheid voor de verbetering van het onderwijs nadrukkelijk bij het onderwijsveld zelf. Ze geeft niet aan wat de bijdrage van de inzet van de beurzen aan kwaliteitsverbetering van het onderwijs moet of kan zijn.

Bij de invoering van de leraren- en scholenbeurzen is er discussie geweest over de vraag of de beurzen niet zouden leiden tot een vergroting van de verschillen tussen scholen. We vonden echter geen aanwijzingen dat minder goed presterende scholen minder van de beurzen gebruikmaken dan andere scholen. Wel zijn er aanwijzingen dat leraren die lesgeven op scholen van kleinere schoolbesturen (niet meer dan twee scholen onder een bestuur) minder beurzen aanvragen. Hiertoe behoren onder meer schoolbesturen van de zogenaamde kleinere denominaties.

De meeste leraren blijken kritisch over de mate waarop zij de kennis en ervaring die ze hebben verkregen door de met hun beurs uitgevoerde activiteiten hebben kunnen delen op hun school. Vooral de drukte op school en een gebrek aan georganiseerde overdracht van kennis lijken kennisdeling in de weg te staan. Zowel leraren als scholen zijn ontevreden over de mate waarmee zij via de beurzen opgedane kennis kunnen delen met andere scholen.

Op grond van het onderzoek doet de rekenkamer de volgende aanbevelingen:

  1. Expliciteer de eigen verwachtingen;
  2. Hou alle leraren en scholen binnen boord;
  3. Bevorder delen van kennis.

Reactie college van B en W en nawoord
Het college herkent zich in de conclusies en neemt de aanbevelingen over. Het college zegt in het voorjaar van 2019 te komen met plannen voor nieuwe beurzen, waarbij het college de eigen verwachtingen duidelijker wil gaan expliciteren dan in de voorgaande periode is gedaan. De rekenkamer spreekt in het nawoord hierover haar tevredenheid uit, maar wijst er nog eens op hoe belangrijk het is de verwachtingen van de gemeente over de subsidieregeling vooraf aan te geven als het achteraf zo moeilijk is om de resultaten en effecten vast te stellen.

Conclusies

Wel doelen, geen effecten geformuleerd

De gemeente wil met de inzet van de leraren- en scholenbeurzen leraren de gelegenheid geven zich verder te professionaliseren, en de scholen ondersteunen bij een verdere kwaliteitsverbetering van het onderwijs.

De aanleiding van de inzet van de leraren- en scholenbeurzen was het relatieve succes van de aanpak van zwakke scholen, waardoor het aantal zwakke scholen was verminderd. De gemeente wilde bij een volgende stap om het niveau van scholen verder te verhogen, álle scholen betrekken. De gemeente vond dat een dergelijke, meer algemene, aanpak mogelijk was, omdat bij haar het vertrouwen in de professionaliteit van schoolbesturen en -leidingen sterk was toegenomen.

De gemeente kiest ervoor de verantwoordelijkheid voor de verbetering van het onderwijs nadrukkelijk neer te leggen bij het onderwijsveld zelf. De gemeente heeft geen prestaties geformuleerd die ze als resultaat van de inzet van de beurzen verwacht. De gemeente geeft niet aan wat de bijdrage van de inzet van de leraren- en scholenbeurzen aan kwaliteitsverbetering van het onderwijs moet of kan zijn.

Aan niet alle voorwaarden voor het bereiken van doelen wordt voldaan

Deskundigen noemen een aantal belangrijke voorwaarden voor het bereiken van de doelen van de beurzen. Voor beide beurzen zijn een goede beleidstheorie en regeling voor de verletkosten van belang. Belangrijk voor het succes van de lerarenbeurzen is hun inbedding in het strategisch personeelsbeleid. Voor het succes van de scholenbeurzen is de cofinanciering door de scholen een belangrijke factor. Verder wordt het belangrijk gevonden dat de beurzen alleen gebruikt kunnen worden voor het doel waarvoor ze zijn ingesteld en daardoor niet verdwijnen in de algemene middelen van de scholen.

Aan drie genoemde voorwaarden wordt voldaan. Er bestaat een regeling voor verletkosten, de scholenbeurzen zijn gebaseerd op cofinanciering en de beurzen zijn niet inzetbaar voor andere doeleinden.

De beleidstheorie laat daarentegen - zeker op papier - een aantal lege vlekken zien. De gemeente heeft geen prestatiedoelen geformuleerd en daarom ook geen prestatie-indicatoren opgesteld. De belangrijkste reden hiervoor is dat de gemeente het onderwijsveld het volledige vertrouwen heeft gegeven; zij gaat ervan uit dat leraren en scholen zelf bepalen wat goed onderwijs is en waarvoor ze de beurs willen inzetten. Deskundigen en gemeente zijn het erover eens dat het moeilijk is om de effecten van het beleid te meten omdat de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs bestaat uit een stapeling van allerlei factoren en instrumenten, waarbij de rol van de Amsterdamse leraren- en scholenbeurzen beperkt is. Omdat de gemeente geen prestatiedoelen of -indicatoren heeft willen bepalen voor de inzet van de leraren- en scholenbeurzen, kan zij de effectiviteit van haar inzet ook niet meten.

Over de inbedding van de lerarenbeurzen in het strategisch personeelsbeleid van de scholen is vooralsnog weinig te zeggen. De gemeente heeft als voorwaarde voor de toekenning van een lerarenbeurs gesteld dat alleen bevoegde leraren deze kunnen aanvragen, en dat de leraar alleen een aanvraag kan doen na overleg met de schoolleiding. De gemeente heeft geen invloed op hoe schoolleidingen hiermee omgaan.

Er is ingespeeld op hobbyisme als mogelijk negatief effect

Toen de gemeenteraad in 2015 besloot tot de leraren- en scholenbeurzen, is er gesproken over de mogelijke negatieve effecten op de verschillen tussen scholen. Die zouden groter kunnen worden. Dit heeft echter - na discussie in de gemeenteraad - niet tot verandering van beleid geleid. Andere vooraf benoemde negatieve effecten zijn hobbyisme van leraren en misbruik van vertrouwen. Onder hobbyisme verstaan we leraren die cursussen volgen die aansluiten bij hun eigen voorkeuren, maar minder direct nut hebben voor de kwaliteit van de leraar of de school. Dit heeft de gemeente proberen te voorkomen doordat de schoolleiding akkoord moet gaan met de aanvraag van de leraar. De gemeente heeft het onderwijsveld het vertrouwen gegeven door scholen en leraren de verbetering van het onderwijs zelf te laten invullen. Er zijn geen afzonderlijke maatregelen genomen om mogelijk misbruik van dit vertrouwen tegen te gaan.

Minder beurzen toegekend op scholen van kleinere besturen

Tot en met het schooljaar 2016-2017 was op 84 van in totaal 332 scholen in het primair en voortgezet onderwijs nog geen enkele lerarenbeurs toegekend.

Er zijn geen aanwijzingen dat de kwaliteit van de school een rol speelt bij de toekenning van lerarenbeurzen. Op scholen die door de Onderwijsinspectie als zwak worden beoordeeld of op scholen met lage CITO-scores zijn even vaak lerarenbeurzen toegekend als op andere scholen. Wel lijkt in het basisonderwijs en het speciaal onderwijs de omvang van het schoolbestuur een rol te spelen. In het basisonderwijs is op meer scholen van kleinere schoolbesturen geen lerarenbeurs toegekend. In het speciaal onderwijs is de relatie omgekeerd: er is op meer scholen van grotere schoolbesturen geen lerarenbeurs toegekend. In het voortgezet onderwijs is geen relatie met de omvang van het schoolbestuur gevonden. Ten slotte valt het relatief grote aantal scholen in stadsdeel Zuidoost op waar geen lerarenbeurs is toegekend.

Problemen op school reden om geen scholenbeurs aan te vragen

In 2018 hadden 29 van in totaal 326 scholen geen aanvraag voor een scholenbeurs ingediend. Belangrijke afvallers lijken vooral de scholen die bewust de keuze hebben gemaakt om niet mee te doen, het te druk hadden met andere dingen of voor wie het te kort dag was. Zes scholen hebben de scholenbeurs bewust niet aangevraagd, onder meer omdat ze de afgelopen jaren het beleid hadden de scholing intern te regelen of omdat ze al aan allerlei andere scholings- en subsidieregelingen deelnamen. Een van deze scholen had geen project van voldoende (financiële) omvang voor een aanvraag van de scholenbeurs. Drie scholen hadden het te druk met interne processen door lerarentekort, personeelswisselingen, fusies of verhuizingen, waardoor ze de aanvraag voor de scholenbeurs er niet bij konden hebben. Juist deze scholen zouden gebaat zijn bij een financiële injectie om de onderwijskwaliteit te verhogen, maar blijkbaar is de druk zo groot dat het niet lukt om van de mogelijkheden van de scholenbeurs gebruik te maken. Twee scholen vonden het te kort dag om een aanvraag te doen. Beide scholen hadden wel plannen om in te dienen, maar de regeling kwam hen te laat onder ogen; op het moment dat alle school- en jaarplannen al gemaakt waren.

Bij de overige scholen die niet meededen blijken voor een deel - min of meer - 'administratieve' redenen een rol te spelen. Het gaat om scholen die net opgericht zijn juist geen voortgezet onderwijs meer hebben en om scholen die via een andere locatie van de school toch meededen aan de scholenbeurs.

Tevredenheid bij leraren en scholen, behalve over kennisdeling

Van de toegekende lerarenbeurzen wordt ongeveer 80% uitgevoerd zoals in de aanvraag is aangegeven. De rest wordt niet, gedeeltelijk of op een andere - misschien betere - manier uitgevoerd. Bij ongeveer een kwart van de leraren bestaat op z'n minst twijfels over het bereiken van de doelstellingen van de activiteiten die men met de beurs heeft uitgevoerd. Van degenen die zeggen niet alle voorgenomen activiteiten te hebben uitgevoerd, behoort de helft tot de twijfelaars. Wel is de overgrote meerderheid van de leraren positief over de invloed van de door hen ondernomen activiteiten op hun eigen ontwikkeling en de onderwijspraktijk. Leraren zijn kritisch over de mate waarop zij hun kennis en ervaring binnen de school hebben kunnen delen. Vooral de drukte op school en een gebrek aan georganiseerde overdracht van kennis en ervaring lijken kennisdeling in de weg te staan. Over kennisdeling met collega's van andere scholen zijn leraren helemaal niet of hoogstens minder tevreden.

Verreweg de meeste scholen hebben de door hen geplande activiteiten uitgevoerd of willen dat nog doen, al dan niet na enige wijzigingen in de plannen te hebben aangebracht. De meeste scholen zijn tevreden over het bereiken van hun doelstellingen. Geen enkele school is ontevreden. Wel is er een kleinere groep van scholen die nog niet tevreden lijkt met het effect van de uitgevoerde activiteiten. Een enkele school meldt personeelsproblemen als oorzaak. De meeste scholen zijn ook tevreden over de kwaliteitsverbetering in het onderwijs en zijn positief over het vasthouden van de in gang gezette ontwikkeling. Een heel enkele basisschool is niet tevreden, omdat alleen het hoogst noodzakelijke is bereikt en/of omdat er nog veel te doen valt. Bezorgdheid over personeel en financiën wordt door deze scholen als oorzaak hiervan genoemd. Ten slotte zijn scholen niet tevreden over de kennisdeling tussen scholen. De scholen zien er niet altijd het nut van in en zijn ook te druk met de eigen dingen.

Aanbevelingen

Hoofdconclusie

Vooralsnog zijn er geen duidelijke signalen van effecten van de leraren- en scholenbeurzen op de professionalisering van leraren of de kwaliteit van het onderwijs, in positieve noch in negatieve zin. Dat is niet vreemd, omdat de gemeente geen prestaties heeft benoemd, die ze op grond van de inzet van de beurzen verwacht. Wel is er in het onderwijsveld veel tevredenheid over de beurzen en zal de gemeente haar doelen over het bereik van de beurzen - 40% van de leraren en alle scholen hebben een beurs toegekend gekregen binnen 4 jaar - waarschijnlijk bereiken.

Aanbeveling 1: Expliciteer eigen verwachtingen

Het is belangrijk om bij het formuleren van beleid de eigen verwachtingen van de resultaten van dat beleid duidelijk te maken. Achterliggende bevindingenNiet per se om als basis te dienen om de inzet van de betrokkenen te toetsen, maar vooral ook voor de eigen gedachtebepaling over de noodzaak en nut van dat beleid.

Achterliggende bevindingen

De gemeente kiest ervoor de verantwoordelijkheid voor de verbetering van het onderwijs nadrukkelijk neer te leggen bij het onderwijsveld zelf. De visie van de gemeente is dat leraren en schoolleiders zelf het beste invulling kunnen geven aan kwaliteitsverbetering. De gemeente wil niet (langer) bepalen hoe de kwaliteit van het onderwijs kan en moet worden verbeterd.

De gemeente heeft geen prestaties geformuleerd die ze als resultaat van de inzet van de beurzen verwacht en geeft niet aan wat de bijdrage van de inzet van de beurzen aan kwaliteitsverbetering van het onderwijs moet of kan zijn. Het resultaat is dat er nauwelijks iets kan worden gezegd over het nut van de inzet van deze middelen. Terwijl het toch jaarlijks om enige miljoenen euro's gaat.

Door deze aanbeveling op te volgen zal de gemeente beter in staat zijn om de kwaliteit van haar eigen beleid en de uitvoering daarvan te beoordelen. Belangrijke aangrijpingspunten voor die beoordeling zijn het gebruik van de beurzen en de mate waarin beoogde effecten worden gerealiseerd.

Hoe worden de beurzen gebruikt? De gemeente heeft de aanvraagformulieren voor beurzen laten analyseren en op basis daarvan tussentijdse evaluaties opgesteld en voortgangsrapportages gepubliceerd. Daarin is terug te vinden waarvoor leraren en scholen de beurzen willen gaan gebruiken en welke effecten zij daarmee beogen. Maar wat betekent die informatie? Het antwoord daarop wordt niet gegeven en is ook lastig te geven als er van tevoren niet is nagedacht over wat de verwachtingen zijn.

Welk effect wordt beoogd? Uit allerlei stukken blijkt dat het gaat om kwaliteitsverbetering van het onderwijs. Die kwaliteitsverbetering wordt bereikt door een veelheid aan inzet en maatregelen van diverse actoren. De inzet van de gemeente door middel van de leraren- en scholenbeurzen is er een onder vele. In de Lerarenagenda is aangegeven dat men denkt dat de beurzen invloed kunnen hebben op de tevredenheid onder leerlingen en ouders, op een verhoging van de professionele cultuur binnen scholen en op een toename van kennisdeling tussen leraren en scholen. Daarnaast denkt men dat al deze aspecten zullen bijdragen aan de onderwijskwaliteit. De gemeente wil daarom deze aspecten monitoren. De uitkomsten van een dergelijke monitoring zijn alleen zinvol te beoordelen als vooraf duidelijk is gemaakt welke verwachtingen de gemeente heeft. Voor de explicatie van de verwachtingen kan de gemeente gebruikmaken van de hierboven genoemde aspecten in de Lerarenagenda. Het is ook te overwegen om aan te sluiten bij het onderzoekskader dat de Inspectie van het Onderwijs gebruikt voor de beoordeling van de kwaliteit van het onderwijs, waarin heel veel verschillende elementen worden genoemd.

Aanbeveling 2: Hou alle leraren en scholen binnenboord

Invoering van de leraren- en scholenbeurzen mag niet leiden tot negatieve effecten, zoals het vergroten van verschillen tussen scholen. Leraren op scholen van kleinere schoolbesturen vragen minder vaak een beurs aan. Onder het kleine aantal scholen dat geen Achterliggende bevindingenscholenbeurs heeft aangevraagd, zijn er enkele die juist gebaat zouden zijn bij een financiële injectie om de onderwijskwaliteit te verhogen.

Achterliggende bevindingen

Bij de invoering van de leraren- en scholenbeurzen is er discussie geweest over de vraag of de beurzen niet zouden leiden tot een vergroting van de verschillen tussen scholen en tot een grotere tweedeling tussen goed en minder goed presterende scholen. Er zijn geen aanwijzingen dat minder goed presterende scholen minder van de beurzen gebruikmaken dan andere scholen. Wel zijn er aanwijzingen dat leraren op scholen, die behoren tot schoolbesturen met maar 1 of 2 scholen, minder beurzen aanvragen of krijgen toegekend. Hiertoe behoren onder meer schoolbesturen van de zogenaamde kleinere denominaties. Opvallend is ook het aantal scholen in stadsdeel Zuidoost, waar nog geen lerarenbeurzen zijn toegekend.

Een klein aantal scholen heeft geen scholenbeurs aangevraagd omdat ze het te druk hadden met interne processen door lerarentekort, personeelswisselingen, fusies of verhuizingen. Daardoor konden ze de aanvraag voor de scholenbeurs er niet bij hebben.

Het is niet geheel duidelijk wat de oorzaak is van de minder grote deelname van leraren op de scholen van de kleinere scholenbesturen. Een mogelijke verklaring kan zijn dat het aanvragen van de lerarenbeurs voor deze scholen relatief toch meer tijd en inspanning vraagt dan bij andere scholen het geval is. Een andere mogelijke verklaring is dat het voor de kleinere scholen minder gemakkelijk is om leraren te vervangen die (tijdelijk) afwezig zijn vanwege de activiteiten die ze met de lerarenbeurs ondernemen. Over de oorzaken zal meer inzicht moeten komen.

De scholen die de scholenbeurs niet hebben aangevraagd vanwege te veel interne problemen kunnen de ondersteuning juist goed gebruiken. Het gaat overigens om een school in het basisonderwijs en twee in het speciaal onderwijs.

Een mogelijke oplossing is dat de gemeente assistentie aanbiedt bij het doen van de aanvragen voor de beurzen. Bij het mbo doet de gemeente dit, en dit heeft daar tot positieve resultaten geleid.

Bovenstaande scholen hebben bewust gekozen om geen scholenbeurs aan te vragen. De vraag is of de gemeente hierin had kunnen helpen door ook alternatieven (zoals interne scholingstrajecten) financieel te ondersteunen, er beter of op een ander tijdstip over te communiceren. De mogelijkheden voor verbetering door de gemeente lijken marginaal.

Aanbeveling 3: Bevorder delen van kennis

Verhoogde uitwisseling van kennis en ervaringen tussen leraren en scholen wordt in de Lerarenagenda een van de belangrijkste aspecten genoemd die bijdragen aan de onderwijskwaliteit. Delen van kennis Achterliggende bevindingenwordt op scholen en zeker tussen scholen echter als een behoorlijk probleem ervaren.

Achterliggende bevindingen

De meeste leraren zijn kritisch over de mate waarop zij de kennis en ervaring die ze verworven hebben door de met de beurs uitgevoerde activiteiten, hebben kunnen delen op school. Vooral de drukte op school en een gebrek aan georganiseerde overdracht van kennis en ervaring lijken kennisdeling in de weg te staan. Over kennisdeling met collega's van andere scholen zijn leraren al helemaal niet tevreden. Ook schoolleidingen zijn maar matig tevreden over het delen van kennis, die met de scholenbeurs is verworven, tussen scholen. Een vaker aangedragen oorzaak hiervan is dat de scholen er niet altijd het nut van inzien en te druk zijn met de eigen dingen.

De problemen met het delen van de verworven kennis en inzicht met anderen zijn niet nieuw. In de tussentijdse evaluaties van het Kohnstamm Instituut en in de voortgangsrapportages van de gemeente zelf is hier ook op gewezen. De gemeente neemt ook initiatieven op dit terrein. Ze heeft dit gedaan door portretten van leraren die een beurs hebben aangevraagd, online te zetten; inspiratiesessies te organiseren waarin leraren vertelden wat ze met hun beurs hebben gedaan, en conferenties te organiseren over grotere thema's als burgerschap en internationalisering.

Dit zijn goede initiatieven, maar ze komen weinig tegemoet aan een veel genoemde sta-in-de-weg voor de kennisdeling op scholen: de ervaren drukte in de dagelijkse werkpraktijk. Ook aan de organisatie van kennisoverdracht op scholen kan nog wel wat worden verbeterd.

Het is voor de gemeente niet eenvoudig om de genoemde punten te beïnvloeden. Aan het verminderen van de ervaren drukte kan de gemeente wellicht bijdragen door algemene maatregelen als het terugdringen van het lerarentekort of door meer ondersteuning in de klas. De gemeente kan ook een bijdrage leveren door de inrichting van digitale platforms, waar leraren en scholen de door hen opgedane kennis en ervaring kunnen delen.

Reactie college van B en W

Hieronder volgt de integrale tekst van de bestuurlijke reactie van het college zoals wij die op 12 december 2018 hebben ontvangen.


 

 

Geachte heer De Ridder,

Het college van burgermeester en wethouders (hierna: het college) dankt de rekenkamer voor het rapport en de daarin opgenomen aanbevelingen. Hieronder treft u de bestuurlijke reactie van het college aan.

Algemene reactie op het onderzoek
Het bestuurlijke rapport geeft naar de mening van het college over het algemeen een goede weergave van de leraren- en scholenbeurzen zoals door de gemeente in de periode 2015-2018 zijn verstrekt in de vorm van subsidies aan individuele leraren of lerarenteams en aan scholen. De afgelopen vier jaar zijn de leraren- en scholenbeurzen een belangrijk middel geweest om professionalisering van leraren en scholen te stimuleren. Komende periode wil het college, met oog op het lerarentekort, zich focussen op de korte en lange termijn. Op korte termijn moet het lerarentekort worden opgelost. Tegelijk is Amsterdam een prachtige plek om les te geven en willen we leraren, ook op lange termijn, graag in de stad behouden. Het rapport van de rekenkamer komt voor het college op een goed moment en zal de aanbevelingen meenemen in nieuw beleid.

Het college kan de hoofdconclusie van de rekenkamer ten aanzien van het niet vooraf benoemen van prestaties volgen en neemt de aanbevelingen die de rekenkamer daarover doet ter harte, waarbij moet worden aangegeven dat het meten van effecten op deze aspecten ingewikkeld is. Dit komt doordat de invloed van de subsidiemaatregel niet of nauwelijks is te isoleren van de veelheid aan andere factoren die van invloed zijn op de schoolkwaliteit.

Hieronder gaat het college in op de afzonderlijke aanbevelingen.

Aanbeveling 1: Expliciteer eigen verwachtingen
U constateert in uw onderzoek dat wanneer de gemeente bij het formuleren van beleid de eigen verwachtingen van de resultaten duidelijk maakt, de gemeente dan beter in staat is om haar eigen beleid en de uitvoering daarvan te beoordelen. Het college herkent deze aanbeveling. Sommige maatschappelijke effecten (outcome) zijn moeilijk of onmogelijk te isoleren van de vele andere factoren. Tegelijk is het college wel van mening dat van scholen openheid en transparantie gevraagd mag worden over de inzet van middelen en de resultaten die beoogd zijn. Vanwege de complexiteit van het formuleren van prestatie indicatoren op kwaliteit is erop aangedrongen dat scholen transparant zijn over waar de middelen aan zijn besteed.

In de periode 2015-2018 is de leraren- en scholenbeurs voor het eerst gelanceerd. Op basis van de ervaringen in deze periode wordt de beleidsinzet aangepast. In het voorjaar van 2019 komt het college met de plannen voor nieuwe beurzen. Daarbij gaat het college de eigen verwachtingen duidelijker expliciteren dan in de voorgaande periode is gedaan en hanteren we het uitgangspunt dat als we middelen verstrekken de gemeente daarvoor ook wat mag vragen, namelijk openheid en transparantie.

Aanbeveling 2: Houd alle leraren en scholen binnenboord
Het college is het met de rekenkamer eens dat scholen die de scholenbeurs niet hebben aangevraagd vanwege te veel interne problemen de extra financiële middelen juist goed kunnen gebruiken. U geeft zelf bij deze aanbeveling aan dat de mogelijkheden voor verbetering door de gemeente marginaal lijken.
Overigens zet dit college in de komende periode stevig in op kansengelijkheid en onderwijskwaliteit waarbij er door middel van maatwerk meer aandacht uit gaat naar scholen die het harder nodig hebben. In het nieuwe beleid zetten we ook in op teambeurzen. De professionalisering wordt daarmee nog beter afgestemd op de ontwikkelingsbehoefte van de school als geheel. Ook denkt de gemeente na over hoe het proces met betrekking tot beurzen minder belastend kan zijn voor scholen. De gemeente is hierover met scholen in gesprek.

Aanbeveling 3: Bevorder delen van kennis
U constateert terecht dat het uitwisselen van kennis en ervaring tussen leraren en scholen achterblijft bij de doelstellingen en verwachtingen die de gemeente op dit punt had. De ervaren drukte in de dagelijkse werkpraktijk van leraren, die in de afgelopen jaren sterk is toegenomen als gevolg van het lerarentekort, is hier voor een groot deel debet aan. Met het plan van aanpak lerarentekort dat in 2016 in samenwerking met het veld (Taskforce Lerarentekort) is opgesteld,  zet de gemeente alle mogelijke maatregelen in om deze druk te verminderen. Ook in de komende collegeperiode blijft het college hier onverminderd op inzetten. Tegelijkertijd richt het college het beleid op het op duurzame manier terugdringen van het lerarentekort en daarmee het verminderen van de werkdruk door beleidsmaatregelen gericht op het moderniseren van onderwijswerkgevers en professioneel leiderschap. In het nieuwe beleid zetten we in op teambeurzen. In plaats van individuele leraren die professionaliseringsactiviteiten ontplooien met een lerarenbeurs, worden de beurzen ingezet op het niveau van onderwijsteams. Op deze manier wordt ook kennisdeling ingebouwd in het nieuwe beleid.

Tot slot doet de rekenkamer de suggestie voor een digitaal platform voor deling en uitwisseling van kennis en ervaring. Het college onderschrijft dit. De gemeente faciliteert ‘de Amsterdamse Klas’, een digitaal platform waar leraren  elkaar vinden om zo meer kennis en ervaring te kunnen delen. Naast het digitale online platform wordt ook offline kennisdeling en uitwisseling gestimuleerd en gefaciliteerd door jaarlijks een programma met kennisdelingsbijeenkomsten rondom verschillende thema’s kenmerkend voor de Amsterdamse context zoals Burgerschap, internationalisering, hoogbegaafdheid, transformatieve school en ouderbetrokkenheid.

De komende periode verkennen we samen met leraren en schoolleiders de doorontwikkeling van de Amsterdamse Klas als onderwijscommunity om kennisdeling tussen leraren en scholen onderling verder te versterken. Daarbij kijken we naast het bestaande online platform op Facebook ook naar online platforms die meer mogelijkheden bieden voor meer structurele kennisdeling en participatie.

Tot slot
Het onderzoek van de rekenkamer geeft inzicht in de totstandkoming en de uitvoering van de beleidsmaatregel leraren- en scholenbeurzen. Het college herkent de conclusies en aanbevelingen ten aanzien van de uitvoering van de leraren- en scholenbeurzen. Deze komen overeen met de tussenrapportages en tussentijdse evaluaties die de gemeente jaarlijks door het Kohnstamm Instituut laat uitvoeren. Ten aanzien van het vooraf expliciteren van de verwachtingen/prestaties het eigen beleid kan de gemeente haar werkwijze verbeteren. In het eerste kwartaal van 2019 zal het college haar nieuwe plannen aan de gemeenteraad presenteren.

Met vriendelijke groet

Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,

Femke Halsema              Wil Rutten

Burgemeester                  Interim gemeentesecretaris

Nawoord rekenkamer

De rekenkamer is tevreden dat het college zich herkent in de conclusies van het onderzoek en de aanbevelingen wil meenemen in nieuw beleid. Het college zegt in het voorjaar van 2019 te komen met plannen voor nieuwe beurzen, waarbij het college de eigen verwachtingen duidelijker wil gaan expliciteren dan in de voorgaande periode is gedaan. Het college zegt verder de hoofdconclusie ten aanzien van het niet vooraf benoemen van prestaties te kunnen volgen, maar zegt dat het meten van effecten ingewikkeld is, doordat de invloed van de beurzen moeilijk is te isoleren van de veelheid aan factoren die van invloed zijn op de schoolkwaliteit.

Dat laatste is zeker waar. Het vaststellen van effecten is ingewikkeld. Maar tegelijkertijd raakt het college daarmee het kernpunt van het probleem. Waarom zou Amsterdam jaarlijks miljoenen steken in iets waarvan de resultaten of effecten niet duidelijk zijn? Er is toch wel een zeker idee waarom die subsidie zou kunnen helpen? En dat idee – de beleidsredenering – verdient meer aandacht en zou moeten worden geëxpliciteerd. Dat is wat we bedoelen als we het hebben over het duidelijk maken van verwachtingen. Het gaat om de verwachtingen over de resultaten of effecten van deze subsidieregeling te midden van alle maatregelen die er in het onderwijs gericht zijn op professionalisering en kwaliteitsverbetering. Wat voegt Amsterdam toe met deze subsidieregeling?

In de Lerarenagenda heeft de gemeente een aantal aspecten genoemd waarop men denkt dat de beurzen invloed kunnen hebben (namelijk de tevredenheid onder leerlingen en ouders, de professionele cultuur en kennisdeling). De gemeente wilde die aspecten daarom monitoren. De uitkomsten van zo’n monitoring zijn alleen zinvol te beoordelen als de gemeente zijn verwachtingen heeft duidelijk gemaakt over de ontwikkeling van die aspecten: wat zijn de verwachtingen over het effect van de subsidieregeling?

Ook het soort gebruik dat wordt gemaakt van beurzen zou een onderdeel kunnen zijn van de beleidsredenering. Van welke aanwending van het geld wordt wel effect verwacht en van welke niet? Tot nu toe worden de beurzen toegekend op grond van algemene en formele voorwaarden. Maar zijn er geen andere inhoudelijke criteria denkbaar? We benadrukken daarbij dat het niet in de eerste plaats gaat om leraren en scholen ‘af te rekenen’. Belangrijk lijkt ons dat de gemeente zelf helder voor ogen heeft waarom ze een behoorlijke hoeveelheid middelen besteedt aan deze subsidies en waarom ze daarmee door zou gaan. Wat is de redenering?

Onderzoeksverantwoording

Dit is het concept-bestuurlijk rapport van het onderzoek van de rekenkamer naar de effecten van investeringen in het onderwijs. Het volledige rapport bestaat naast het bestuurlijk rapport, ook uit het onderzoeksrapport dat na 9 januari 2019 te vinden is op: www.rekenkamer.amsterdam.nl/onderzoek/effecten-investeringen-onderwijs

Onderzoeksteam

Directeur:dr. Jan de Ridder
Onderzoekers:drs. John van Leuken (projectleider)
 drs. Bruno Emans

Aanleiding onderzoek

In 2015 werd door de gemeenteraad de Amsterdamse Lerarenagenda vastgesteld, die is gericht op de ontwikkeling van leraren en schoolorganisaties in het primair en voortgezet onderwijs en de aanwas en begeleiding van nieuwe leraren.  De gemeente stelt dat ze de kwaliteit van het onderwijs niet zelf kan verbeteren, maar scholen en schoolbesturen wel kan ondersteunen om dit te doen. Het doel van de Lerarenagenda is volgens de gemeente dat scholen nog beter zijn toegerust om alles uit hun leerlingen te halen . De gemeente faciliteert deze ontwikkelingen door middel van een Amsterdamse leraren- en scholenbeurs. Leraren kunnen een beurs aanvragen voor bijvoorbeeld het volgen van een cursus, een onderzoeksproject op school, verbeteringen aan het curriculum of de didactiek dan wel voor het lopen van een stage in het bedrijfsleven of een andere onderwijssector. Scholen kunnen de beurs gebruiken voor het verbeteren van de professionele cultuur op school, aanscherpen van hun onderwijsvisie, versterken van de kwaliteitszorg of voor het versterken van delen van hun onderwijs. Daarnaast neemt de gemeente verschillende initiatieven om het tekort aan leraren in Amsterdam te verminderen. Dit wil de gemeente bereiken door ervoor te zorgen dat er meer mannelijke leraren in het basisonderwijs komen, het aantal onbevoegde leraren wordt verminderd, het aantal stageplaatsen wordt vergroot en startende leraren beter te begeleiden.

Voor de uitvoering van de Lerarenagenda is voor de periode 2014-2018 een bedrag beschikbaar gesteld van € 26,3 miljoen. Hiervan is € 21,6 miljoen bedoeld voor de leraren- en scholenbeurzen.

Doel en onderzoeksvragen

Doel van het onderzoek
Met de Lerarenagenda en de daarop gebaseerde leraren- en scholenbeurzen is de gemeente een nieuwe weg ingeslagen. De Kwaliteitsaanpak , die vooral gericht was op zwakke scholen, is verlaten. De nieuwe aanpak is gericht op alle scholen. Bovendien benadrukt de gemeente uitdrukkelijk dat zij de verantwoordelijkheid voor verdere professionalisering en kwaliteitsverbetering van het onderwijs bij het onderwijsveld zelf legt. Ze wil hieraan geen sturing geven.

Dat roept vragen op over wat er te verwachten valt van de resultaten van deze nieuwe aanpak. Welk zicht kan de gemeente behouden op de effectiviteit van de inzet van de beurzen als ze de invulling van de activiteiten geheel aan het onderwijsveld laat? Kunnen de zwakkere scholen op eigen kracht hun problemen oplossen? Vallen zij niet buiten de boot? Ontstaan er door deze aanpak grotere verschillen tussen scholen?

De rekenkamer wil in dit onderzoek nagaan of er signalen zijn dat de effecten die de gemeente met deze regeling beoogt - namelijk de professionalisering van de leraren en de kwaliteitsverbetering van het onderwijs - ook daadwerkelijk worden bereikt.

Afbakening
In dit onderzoek gaat de rekenkamer na of er signalen zijn van effecten die worden bereikt met de aanpak volgens de Lerarenagenda en de daarbij ingezette financiële middelen. De gemeente Amsterdam is ook voor het mbo begonnen met een specifieke aanpak (op grond van de mbo-agenda), die op een aantal punten vergelijkbaar is met die van de Lerarenagenda. Deze blijft in dit onderzoek buiten beschouwing. Verder heeft de aanpak van het lerarentekort - die ook deel uitmaakt van de Lerarenagenda - in de afgelopen jaren een min of meer eigen traject gekregen na de opstelling van het Plan van Aanpak Lerarentekort in december 2016. In dit onderzoek blijft het lerarentekort verder buiten beschouwing, omdat het traject zo recent is gestart dat onderzoek hier naar op dit moment te vroeg komt.

Onderzoeksvragen
De hoofdvraag van het onderzoek is:

Zijn er signalen dat de investeringen die op grond van de Lerarenagenda plaatsvinden in het primair en het voortgezet onderwijs leiden tot effecten?

Onderzoeksvragen zijn verder:

  • Welke effecten verwacht de gemeente van de aanpak op grond van de Lerarenagenda? Op grond van welke argumenten?
  • Welke effecten verwachten deskundigen van deze aanpak?
  • Aan welke voorwaarden moet volgens gemeente en volgens deskundigen worden voldaan om deze effecten te bereiken? Hoe wordt in de beleidsuitvoering gezorgd dat aan deze voorwaarden wordt voldaan?
  • Hoe wordt in beleid en uitvoering gezorgd dat de van tevoren bedachte positieve effecten zich wél voordoen en van tevoren bedachte negatieve effecten worden voorkomen?
  • Waarom heeft een aantal scholen nog geen aanvraag ingediend voor een scholenbeurs? Zijn er scholen, waar aan leraren nog geen beurs is toegekend?
  • Op welke manier (onderwerp en activiteit) worden de lerarenbeurs en de scholenbeurs gebruikt?

Aanpak

In het onderzoek zijn twee stappen te onderscheiden. De eerste stap was het in kaart brengen van de achtergronden en de verwachtingen van de aanpak. De tweede stap bestond uit het analyseren van de uitvoering en de mogelijke resultaten van de aanpak.

Achtergronden en verwachtingen
Te onderzoeken was welke achtergronden er zijn en welke verwachtingen de gemeente had met deze wijze van aanpak van de professionalisering en kwaliteitsverbetering van het onderwijs. Het betreft in het bijzonder de beleidstheorie die de gemeente hanteert op grond waarvan ze verwacht dat deze aanpak tot resultaten leidt. Op grond van welke feiten en argumenten mag worden verwacht dat deze aanpak tot de gewenste resultaten leidt? Aan de aanpak die met de Lerarenagenda is ingezet, kunnen ook nadelen zijn verbonden. Te denken is aan mogelijk hobbyisme bij leraren die een beurs aanvragen, of aan verschillen tussen scholen, waardoor het voor bepaalde scholen minder aantrekkelijk wordt om een beurs aan te vragen. Wordt in het beleid en de uitvoering met dergelijke nadelen rekening gehouden?

Over deze onderwerpen zijn gesprekken gevoerd met de gemeente. Ook zijn de opvattingen van deskundigen hierover geïnventariseerd.

Volgens de laatste Voortgangsrapportage van januari 2018 waren er nog scholen die geen aanvraag voor een scholenbeurs hadden gedaan. De rekenkamer heeft met deze scholen gesprekken gevoerd over de achtergronden hiervan.

Professionaliering
In algemene zin verwacht de gemeente van de aanpak op grond van de Lerarenagenda een verdere professionalisering van leraren en kwaliteitsverbetering van het onderwijs. Professionalisering van leraren en kwaliteitsverbetering van het onderwijs kunnen echter door verschillende factoren worden beïnvloed. Zowel vanuit het onderwijsveld zelf als vanuit het Rijk worden professionalisering en kwaliteitsverbetering op verschillende manieren gestimuleerd. Het Kohnstamm Instituut merkt in zijn evaluatie op dat een directe verbinding vanuit een beurs naar ontwikkelingen in een school moeilijk te leggen is.  Verschillende andere ontwikkelingen in scholen hebben invloed op het samen leren van leraren, en condities in scholen hebben invloed op bewegingen die door of met de beurs in gang gezet zijn, zoals een al dan niet bestaande lerende cultuur en de mogelijkheid om kennis te delen.

De stapeling van invloeden van ontwikkelingen vanuit het onderwijsveld, het Rijk en de gemeente maakt het niet gemakkelijk vast te stellen wat de invloed van de gemeentelijke inzet is. Onze aanpak is daarom voorzichtig en vooral gericht op de vraag welke signalen van effecten er op dit moment kunnen worden waargenomen als gevolg van de investeringen die de gemeente door middel van de Lerarenagenda heeft gedaan en doet.

Uitvoering
De uitvoering van het onderzoek bestond uit verschillende onderdelen.

Ten eerste heeft de rekenkamer gebruikgemaakt van de rapportages die door het Kohnstamm Instituut zijn opgesteld over de toegekende leraren- en scholenbeurzen. Het betreft gegevens over het gebruik van de beurzen, zowel naar onderwerp (didactiek, pedagogiek, passend onderwijs, management) als naar type activiteit (cursus, stage, coaching, kennisuitwisseling, externe expertise, protocol/schoolplan); daarnaast over het beoogde en het behaalde effect (beter pedagogisch klimaat, betere vakdidactische kennis, beter curriculum, voorbereiding nieuwe functie, versterkte professionele cultuur of versterkte leerlingenzorg).

Door de rekenkamer zijn gesprekken met deskundigen gevoerd over hun denkbeelden over de effectiviteit van de aanpak waarvoor de gemeente heeft gekozen. Verder heeft de rekenkamer de verantwoordingen bestudeerd die door leraren en scholen zijn opgesteld over de activiteiten die zij met de beurzen hebben uitgevoerd.

De gemeente laat de invulling van verdere professionalisering en kwaliteitsverbetering van het onderwijs over aan het onderwijsveld. Maar zij heeft wel oog voor de resultaten van de inzet van de beurzen. In de verantwoordingen die leraren en scholen moeten opstellen na afronding van de activiteiten die ze met hun beurs hebben uitgevoerd, moeten zij aangeven:

  • aan welke professionaliserings- en ontwikkeldoelen die zij bij de aanvraag van de beurs hebben aangegeven, de inzet van de beurs heeft bijgedragen;
  • wat met de inzet van de beurs is bereikt en hoe dit is geëvalueerd;
  • welke invloed de uitgevoerde activiteit heeft gehad op het verbeteren van het onderwijs;
  • of de opgedane kennis binnen de school of met andere scholen is gedeeld.

De rekenkamer heeft een analyse uitgevoerd van de antwoorden die op deze vragen op de verantwoordingsformulieren zijn gegeven.