Effectiviteit investeringen onderwijs
onderzoeksrapport

Inleiding

Aanleiding onderzoek

Nieuwe aanpak: Lerarenagenda
In 2015 stelde de gemeenteraad de Amsterdamse Lerarenagenda vast, die is gericht op de ontwikkeling van leraren en schoolorganisaties en de aanwas en begeleiding van nieuwe leraren.  De gemeente stelt dat ze de kwaliteit van het onderwijs niet zelf kan verbeteren, maar scholen en schoolbesturen wel kan ondersteunen om dit te doen. Het doel van de Lerarenagenda is volgens de gemeente dat scholen nog beter zijn toegerust om alles uit hun leerlingen te halen.  De gemeente faciliteert deze ontwikkelingen door middel van een Amsterdamse leraren- en scholenbeurs en door verschillende initiatieven om te zorgen voor voldoende leraren in het Amsterdamse onderwijs. Naast de beurzen wil de gemeente het tekort aan leraren in Amsterdam verminderen. Dit wil de gemeente bereiken door ervoor te zorgen dat er meer mannelijke leraren in het basisonderwijs komen, door het aantal onbevoegde leraren te verminderen, het aantal stageplaatsen te vergroten en door startende leraren beter te begeleiden.

Doel en onderzoeksvragen

Doel van het onderzoek

Met de nieuwe aanpak van de Lerarenagenda en de daarop gebaseerde leraren- en scholenbeurzen is de gemeente een nieuwe weg ingeslagen. De oude Kwaliteitsaanpak , die vooral gericht was op zwakke scholen, is verlaten. De nieuwe aanpak is gericht op alle scholen. Bovendien benadrukt de gemeente uitdrukkelijk dat zij de verantwoordelijkheid voor verdere professionalisering en kwaliteitsverbetering van het onderwijs bij het onderwijsveld zelf legt. Ze wil hieraan geen inhoudelijke sturing geven.

Dat roept vragen op over wat er te verwachten valt van de resultaten van deze nieuwe aanpak. Welk zicht kan de gemeente behouden op de effectiviteit van de inzet van de beurzen als ze de invulling van de activiteiten geheel aan het onderwijsveld laat? Kunnen de zwakkere scholen op eigen kracht hun problemen oplossen? Vallen zij niet buiten de boot? Ontstaan er door deze aanpak grotere verschillen tussen scholen?

De rekenkamer wil in dit onderzoek nagaan of er signalen zijn dat de effecten die de gemeente met deze regeling beoogt inzake de professionalisering van de leraren en de kwaliteitsverbetering van het onderwijs, ook daadwerkelijk worden bereikt.

Afbakening

In dit onderzoek gaat de rekenkamer na of er signalen zijn van effecten die worden bereikt met de aanpak volgens de Lerarenagenda en de daarbij ingezette financiële middelen. De gemeente Amsterdam is ook voor het mbo begonnen met een specifieke aanpak (op grond van de mbo-agenda), die op een aantal punten vergelijkbaar is met die van de Lerarenagenda. Deze blijft in dit onderzoek buiten beschouwing. Verder heeft de aanpak van het lerarentekort - die de derde lijn vormde in de Lerarenagenda - in de afgelopen jaren een min of meer eigen traject gekregen na de opstelling van het Plan van Aanpak Lerarentekort in december 2016. In dit onderzoek blijft het lerarentekort verder buiten beschouwing, omdat het traject zo recent is opgestart dat onderzoek hiernaar op dit moment te vroeg komt.

De onderzoeksvragen

De hoofdvraag van het onderzoek is:

Zijn er signalen dat de investeringen die op grond van de Lerarenagenda plaatsvinden in het primair en het voortgezet onderwijs leiden tot effecten?

Onderzoeksvragen zijn verder:

  • Welke effecten verwacht de gemeente van de aanpak op grond van de Lerarenagenda? Op grond van welke argumenten?
  • Welke effecten verwachten deskundigen van deze aanpak?
  • Aan welke voorwaarden moet volgens gemeente en deskundigen worden voldaan om deze effecten te bereiken? Hoe wordt in de beleidsuitvoering gezorgd dat aan deze voorwaarden wordt voldaan?
  • Hoe wordt in beleid en uitvoering gezorgd dat de van tevoren bedachte positieve effecten zich wél voordoen en van tevoren bedachte negatieve effecten worden voorkomen?
  • Waarom heeft een aantal scholen nog geen aanvraag ingediend voor een scholenbeurs? Zijn er scholen, waar aan leraren nog geen beurs is toegekend?
  • Op welke manier (onderwerp en activiteit) worden de lerarenbeurs en de scholenbeurs gebruikt?

Aanpak

In het onderzoek zijn twee stappen te onderscheiden. De eerste stap was het in kaart brengen van de achtergronden en de verwachtingen van de aanpak. De tweede stap bestond uit het analyseren van de uitvoering en de mogelijke resultaten van de aanpak.

Achtergronden en verwachtingen

Te onderzoeken was welke achtergronden er zijn en welke verwachtingen de gemeente had met deze wijze van aanpak van de professionalisering en kwaliteitsverbetering van het onderwijs. Het betreft in het bijzonder de beleidstheorie die de gemeente hanteert op grond waarvan ze verwacht dat deze aanpak tot resultaten leidt. Op grond van welke feiten en argumenten mag worden verwacht dat deze aanpak tot de gewenste resultaten leidt? Aan de aanpak die met de Lerarenagenda is ingezet, kunnen ook nadelen zijn verbonden. Te denken is aan mogelijk hobbyisme bij leraren die een beurs aanvragen, of aan verschillen tussen scholen, waardoor het voor bepaalde scholen minder aantrekkelijk wordt om een beurs aan te vragen. Wordt in het beleid en de uitvoering met dergelijke nadelen rekening gehouden?

Over deze onderwerpen zijn gesprekken gevoerd met de gemeente. Ook zijn hierover de opvattingen van deskundigen geïnventariseerd.

Volgens de laatste Voortgangsrapportage van januari 2018 waren er nog scholen die geen aanvraag voor een scholenbeurs hadden gedaan. De rekenkamer heeft met deze scholen gesprekken gevoerd over de achtergronden hiervan.

Professionalisering
In algemene zin verwacht de gemeente van de aanpak op grond van de Lerarenagenda een verdere professionalisering van leraren en kwaliteitsverbetering van het onderwijs. Professionalisering van leraren en kwaliteitsverbetering van het onderwijs kunnen echter door verschillende factoren worden beïnvloed. Zowel vanuit het onderwijsveld zelf als vanuit het Rijk worden professionalisering en kwaliteitsverbetering op verschillende manieren gestimuleerd. Het Kohnstamm Instituut merkt in zijn evaluatie op dat een directe verbinding vanuit een beurs naar ontwikkelingen in een school moeilijk te leggen is.  Verschillende andere ontwikkelingen in scholen hebben invloed op het samen leren van leraren, en condities in scholen hebben invloed op bewegingen die door of met de beurs in gang gezet zijn, zoals een al dan niet bestaande lerende cultuur en de mogelijkheid om kennis te delen.

De stapeling van invloeden van ontwikkelingen vanuit het onderwijsveld, het Rijk en de gemeente maakt het niet gemakkelijk vast te stellen wat de invloed van de gemeentelijke inzet is. Onze aanpak is daarom voorzichtig en vooral gericht op de vraag welke signalen van effecten er op dit moment kunnen worden waargenomen als gevolg van de investeringen die de gemeente door middel van de Lerarenagenda heeft gedaan en doet.

De uitvoering

De uitvoering van het onderzoek bestond uit verschillende onderdelen.

Ten eerste heeft de rekenkamer gebruikgemaakt van de rapportages die door het Kohnstamm Instituut zijn opgesteld over de toegekende leraren- en scholenbeurzen. Het betreft gegevens over het gebruik van de beurzen, zowel naar onderwerp (didactiek, pedagogiek, passend onderwijs, management) als naar type activiteit (cursus, stage, coaching, kennisuitwisseling, externe expertise, protocol/schoolplan); daarnaast over het beoogde en het behaalde effect (beter pedagogisch klimaat, betere vakdidactische kennis, beter curriculum, voorbereiding nieuwe functie, versterkte professionele cultuur of versterkte leerlingenzorg).

Door de rekenkamer zijn gesprekken met deskundigen gevoerd over hun denkbeelden over de effectiviteit van de aanpak waarvoor de gemeente heeft gekozen. Verder heeft de rekenkamer de verantwoordingen bestudeerd die door leraren en scholen zijn opgesteld over de activiteiten die zij met de beurzen hebben uitgevoerd.

De gemeente laat de invulling van verdere professionalisering en kwaliteitsverbetering van het onderwijs over aan het onderwijsveld. Maar zij heeft wel oog voor de resultaten van de inzet van de beurzen. In de verantwoordingen die leraren en scholen moeten opstellen na afronding van de activiteiten die ze met hun beurs hebben uitgevoerd, moeten zij aangeven:

  • aan welke professionaliserings- en ontwikkeldoelen die zij bij de aanvraag van de beurs hebben aangegeven, de inzet van de beurs heeft bijgedragen;
  • wat met de inzet van de beurs is bereikt en hoe dit is geëvalueerd;
  • welke invloed de uitgevoerde activiteit heeft gehad op het verbeteren van het onderwijs;
  • of de opgedane kennis binnen de school of met andere scholen is gedeeld.

De rekenkamer heeft een analyse uitgevoerd van de antwoorden die op deze vragen op de verantwoordingsformulieren zijn gegeven.

Leeswijzer

In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de kwaliteit van het beleid en de beleidstheorie die de basis vormen voor de instelling van de leraren- en scholenbeurzen. In dat hoofdstuk zijn de analyse van de beleidsdocumenten en de gevoerde gesprekken met ambtenaren en deskundigen verwerkt. Hoofdstuk 6 gaat over de uitvoering. Na een kort overzicht over het aantal verstrekte beurzen wordt ingegaan op de vraag waarom scholen nog geen aanvraag voor een beurs hebben gedaan en de vraag op welke manier de beurzen zijn gebruikt.

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen

De beleidstheorie

Beleid en beleidstheorie

Beleid kan worden omschreven als het streven naar het bereiken van bepaalde doelen met bepaalde middelen in een bepaalde, aangegeven, tijdsperiode.  Onderdeel van elk beleid zijn de beschrijving van de doelen en de beoogde maatschappelijke effecten, wat er gedaan wordt om dat te bereiken en wie dat doet, en het beschikbare budget.

Aan elk beleid liggen bepaalde veronderstellingen ten grondslag over de relaties in een beleidsveld en hoe het beleid ingrijpt in de processen in het beleidsveld. Deze veronderstellingen worden vaak aangeduid met de term beleidstheorie. Hoewel een goede beleidstheorie nog geen garantie is voor het slagen van beleid, levert een beleidstheorie handvatten voor de evaluatie van beleid en vergroot zij zo de kans dat het beleid de gewenste effecten heeft. Voor een goede beleidstheorie is het van belang om de finale schakels die liggen tussen de inzet en de doelen goed te verwoorden. Hoe wordt door onze ingrepen het probleem verholpen of verminderd, en ons doel bereikt? Aparte meetinstrumenten (indicatoren) zijn daarbij nuttig. Prestatiedoelen (met de daarbij behorende indicatoren) zijn een belangrijke schakel. Ze geven aan welke concrete output de inzet van instrumenten door actoren moet opleveren. Een zekere onderbouwing van de finale relaties is belangrijk. Met een goede probleemanalyse kan aannemelijk worden gemaakt dat het beleidsdoel inderdaad het antwoord is op het centrale probleem dat speelt en dat er enige samenhang is met de beoogde maatschappelijke effecten. Er moet een plausibele redenering zijn waarom wat men doet bijdraagt aan het bereiken van het beleidsdoel.

Door deze omschrijving van de begrippen beleid en beleidstheorie is een aantal aandachtspunten geïntroduceerd dat voor de beoordeling van het beleid inzake de leraren- en scholenbeurzen van belang is. In het onderstaande overzicht worden ze samengevat.

Tabel 5.1 Aandachtspunten bij de beschrijving en beoordeling van beleid
NormToetspunten
De centrale elementen in het
beleid zijn goed beschreven.
  • Beleidsdoel is helder geformuleerd;
  • De beoogde effecten, instrumenten en actoren en het beschikbare budget zijn bekend;
  • Formuleringen zijn eenduidig;
  • Formuleringen zijn zoveel mogelijk SMART;
  • Het beschikbare budget is duidelijk.
Er ligt aan het beleid een adequate probleemanalyse ten grondslag.
  • Er is in de analyse aandacht voor de omvang en de ernst en de oorzaken van het probleem en de nul optie (nietsdoen).
Onderbouwing van het beleid.
  • Onderbouwing van de keuze voor prestatiedoelen en instrumenten;
  • Overwegen van alternatieve prestatiedoelen en instrumenten.
Aandacht voor neveneffecten.
  • Belangrijke neveneffecten zijn in kaart gebracht;
  • Er is nagedacht over de wijze waarop ongewenste neveneffecten kunnen worden voorkomen of verminderd.

De beleidstheorie volgens de gemeente

Bronnen

De schriftelijke bronnen van de gemeente waarin het beleid van de Lerarenagenda en de achtergronden en aanleiding daarvan worden beschreven en toegelicht, bestaan uit enkele passages in het Coalitieakkoord 2014-2018, de herziening daarvan uit 2016, het document dat door de gemeenteraad is vastgesteld bij het besluit om de leraren- en scholenbeurzen in te voeren (de Amsterdamse Lerarenagenda) en de daarna voorgelegde voortgangsrapportages. 

Om een beter beeld te krijgen van de beleidsintenties van de gemeente heeft de rekenkamer ook gebruikgemaakt van de informatie uit de gesprekken die we hebben gevoerd met de ambtelijke organisatie.

Doelen en effecten

Zowel in het coalitieakkoord van 2014 als in de Amsterdamse Lerarenagenda stelt de gemeente dat zij niet zelf de kwaliteit van de scholen kan verbeteren, maar dat ze de scholen daarbij wil ondersteunen.  In het coalitieakkoord van 2014 is opgenomen dat er daarom een lerarenbeurs wordt ingesteld waarmee leerkrachten door bijscholing hun kennis en vaardigheden kunnen verbeteren. In de in 2015 vastgestelde Lerarenagenda wordt dit professionalisering genoemd.

In hetzelfde document staat dat de scholenbeurs is bedoeld om scholen nog beter toe te rusten om alles uit hun leerlingen te halen. Met de beurs kunnen activiteiten in gang worden gezet die een bijdrage vormen voor de kwaliteitsverbetering van het onderwijs. 

De gemeente kiest ervoor de verantwoordelijkheid voor de verbetering van het onderwijs nadrukkelijk neer te leggen bij het onderwijsveld zelf. Leraren en schoolleiders kunnen het beste invulling geven aan kwaliteitsverbetering. De gemeente wil niet (langer) de kwaliteit van het onderwijs beoordelen. Ze stopt met het hanteren van eigen kwaliteitsnormen. Ook is ze gestopt met de deelname aan het kwaliteitsbureau, dat extra verantwoording van de scholen vraagt. Dit is een politieke keuze die voor de rekenkamer een gegeven is.

De gemeente heeft geen prestaties geformuleerd die ze als resultaat van de inzet van de beurzen verwacht. De gemeente geeft niet aan wat de bijdrage van de inzet van de beurzen aan kwaliteitsverbetering van het onderwijs moet of kan zijn.

Overigens vraagt de gemeente leraren en scholen wel verantwoording achteraf over wat zij met de toegekende beurzen hebben gedaan. Ook zegt de gemeente dat ze een aantal aspecten zal monitoren die volgens wetenschappelijk onderzoek bijdragen - of onderdeel zijn van - onderwijskwaliteit. Het gaat om:

  • tevredenheid onder leerlingen en/of ouders in het onderwijs;
  • verhoogde professionele cultuur binnen de school en meer tevreden en geïnspireerde leraren;
  • verhoogde uitwisseling van kennis en ervaringen tussen scholen en leraren. 

De gemeente stimuleert dat scholen en leraren hun opgedane kennis delen met collega's, ouders en leerlingen. In het herziene coalitieakkoord van 2016 zegt de gemeente dat ze een professionele cultuur versterkt, waar leraren en scholen eigenaar worden van hun eigen verbeterproces en daar verantwoording over afleggen door kennisdelen.

Conclusie
Het doel van de lerarenbeurzen is een verbetering van de kennis en vaardigheden van leraren. Het doel van de scholenbeurzen is de scholen nog beter toe te rusten om alles uit hun leerlingen te halen. Het gewenste effect van de inzet van de beurzen is te omschrijven als een verdere kwaliteitsverbetering van het onderwijs. Omdat de gemeente geen prestaties heeft geformuleerd die ze van de inzet van de leraren- en scholenbeurzen verwacht, is onduidelijk hoe groot de bijdrage moet of kan zijn van de gemeente aan de kwaliteitsverbetering van het onderwijs.

Schakels

Hoe denkt de gemeente haar doelen - professionalisering van de leraren en kwaliteitsverbetering van het onderwijs - te bereiken door de inzet van de leraren- en scholenbeurzen?

Een leraar kan in overleg met de schoolleiding zelf bepalen waarvoor een lerarenbeurs wordt aangevraagd. Wel moet de activiteit een bijdrage leveren aan de bekwaamheid van de leraar, zoals opgenomen in de Wet op de beroepen in het onderwijs (pedagogisch bekwaam, vakdidactisch bekwaam en vakinhoudelijk bekwaam). De beurs kan benut worden voor dekking van de kosten van de professionaliseringsactiviteit, maar ook voor het compenseren van tijd en vervanging die nodig is om de activiteit uit te voeren. Vervolgens wordt in de Amsterdamse Lerarenagenda een aantal mogelijke activiteiten genoemd (een leergang, een cursus of coachingstraject, een onderzoeks- of innovatieproject in de school, het verdiepen of vernieuwen van curricula, een didactische aanpak of klassenmanagement of het stage lopen in een ander bedrijf of werkomgeving). Ook groepen leraren kunnen een beurs aanvragen (naast de bovengenoemde activiteiten ook voor peer-feedback). 

De activiteiten waarvoor een scholenbeurs wordt aangevraagd, moeten volgens de gemeente een impuls geven aan het primaire proces, zodat het rechtstreeks ten goede komt aan de onderwijskwaliteit. Daarbij valt te denken aan een impuls om een verbetercultuur of professionele cultuur te realiseren, aanscherping van de onderwijsvisie of het onderwijskundig profiel van de school, versterking van de kwaliteitszorg, didactisch gebruik van ICT-middelen, inzetten van extra expertise om de basiskwaliteit op orde te krijgen of om te voldoen aan de afspraken in het kader van passend onderwijs of inzet op een specifiek thema (taalonderwijs, pedagogisch concept, internationale oriëntatie). De gemeente ziet de scholenbeurs in dit verband als een tijdelijke investering in de organisatie, die een blijvend effect realiseert. 

Conclusie
De centrale elementen van het beleid (doelstellingen en effecten) zijn benoemd, maar voor de stappen tussen de doelstellingen en de instrumenten worden alleen mogelijkheden genoemd. De oorzaak hiervan is dat de gemeente de invulling van de te bereiken doelstellingen helemaal aan het onderwijsveld overlaat. De gemeente formuleert daarom geen prestatiedoelen, waardoor zij geen zicht kan krijgen op de effectiviteit van haar inzet.

Instrumenten en actoren

De ingezette instrumenten zijn helder: de leraren- en de scholenbeurzen.

De gemeente stelde zich als doelstelling om in de periode 2015/2016-2018/2019 40% van alle circa 8.050 in Amsterdam werkzame leerkrachten bij het primair (PO), het voortgezet (VO) en het speciaal onderwijs (SO) met de lerarenbeurs te bereiken. Met de scholenbeurs wilde de gemeente alle 322 Amsterdamse scholen in het PO, SO en VO bereiken.

De actoren bevonden zich voornamelijk buiten de gemeentelijke organisatie: de schoolleidingen, de schoolbesturen en de leraren.

Binnen de gemeentelijke organisatie functioneren bij de afdeling Onderwijs een beleidsmedewerker, die verantwoordelijk is voor de uitvoering van het programma Lerarenagenda, en een programmasecretaris.

Conclusie
De instrumenten en actoren zijn helder.

Budget

Voor de uitvoering van de Lerarenagenda is een bedrag beschikbaar gesteld van € 26,3 miljoen. Hiervan is € 21,6 miljoen bedoeld voor de leraren- en scholenbeurzen.

Voor een lerarenbeurs was maximaal € 2.000 per leraar beschikbaar. Voor de hele vierjarige periode was elk jaar € 1,62 miljoen beschikbaar, waarvan € 958.970 voor het primair onderwijs (ook het speciaal basisonderwijs) en € 666.250 voor het voortgezet onderwijs (ook het voortgezet speciaal onderwijs).

Voor de scholenbeurs was elk jaar € 3,78 miljoen beschikbaar, waarvan € 2.40 miljoen voor het primair en € 1.38 miljoen voor het voortgezet onderwijs. Beide inclusief het speciaal onderwijs. Voor de verdeling van de scholenbeurzen gold een staffel naar rato van het aantal leerlingen en het soort school. De maximum bijdragen van de gemeente konden verschillen van € 30.000 tot € 90.000 per school.

Conclusie
Het totale budget voor de periode van vier jaar is duidelijk.

Onderbouwing noodzaak beleid: probleemanalyse

In het coalitieakkoord en de Amsterdamse Lerarenagenda is weinig terug te vinden dat duidt op een probleemanalyse. Het coalitieakkoord van 2014 stelt kortweg:

De gemeente kan de kwaliteit van scholen niet zelf verbeteren, maar we kunnen de schoolbesturen en leraren wel helpen en ze uitdagen om dat te doen. We gaan daarom een lerarenbeurs instellen waarmee leerkrachten door bijscholing hun kennis en vaardigheden kunnen verbeteren. 

In de Amsterdamse Lerarenagenda staat:

Amsterdam heeft de ambitie om het beste onderwijs voor Amsterdamse leerlingen te realiseren. Goede leraren, die ruimte en mogelijkheden krijgen om zich te ontwikkelen, zijn hiervoor van groot belang. Om Amsterdamse leraren extra in staat te stellen zich verder te ontwikkelen en te professionaliseren stelt de gemeente een vierjarige Amsterdamse Lerarenbeurs in.

En even verder:

Daarmee biedt Amsterdam de leraren een aanvulling op de al bestaande middelen die scholen via de lumpsum ontvangen. 

Over de scholenbeurs staat in de Amsterdamse Lerarenagenda nogmaals dat de gemeente de kwaliteit van het onderwijs niet zelf kan verbeteren, maar de scholen wel kan ondersteunen en daarom een scholenbeurs instelt. 

De vraag of de reguliere middelen die de scholen krijgen voor scholing van personeel en innovatie voldoende zijn of wat daarmee gebeurt, wordt in de stukken niet gesteld. Ook wordt nauwelijks ingegaan op de middelen die het Rijk via de landelijke lerarenbeurs ter beschikking stelt en die bedoeld zijn om de kwaliteit van leraren te verbeteren. In de Amsterdamse Lerarenagenda wordt hierover opgemerkt dat de landelijke lerarenbeurs bedoeld is voor leraren die een formele hogere of tweede bevoegdheid willen halen. Alleen als een aanvrager kan onderbouwen waarom hij niet in aanmerking komt voor een landelijke beurs, kan de Amsterdamse beurs daarin voorzien. Het Amsterdamse beleid wordt daarom complementair aan het landelijke genoemd.  Maar de vraag wat door middel van de inzet van de Amsterdamse middelen aan het landelijk beleid wordt toegevoegd en wat daarvan het effect kan of zal zijn, wordt niet expliciet gesteld.

Wel wordt er gewezen op wat het momentum wordt genoemd:

Nu is ook het momentum voor deze nieuwe insteek: er is een ontwikkeling gaande in het kwaliteitsdenken in het Nederlandse onderwijs. Er zijn veel zelfbewuste scholen en de beroepsgroep van leraren ontwikkelt zich sterk. Leraren nemen het initiatief om met elkaar het debat over onderwijs te voeren, geven invulling aan hun professionele ruimte en leggen daar verantwoording over af. Tevens is een opkomst zichtbaar van methodieken waarin schoolontwikkeling tot stand komt, doordat leraren en schoolleiders met elkaar en op de werkplek verbetering nastreven. Om ruimte te geven aan deze nieuwe ontwikkeling kiest de gemeente ervoor om scholen en de leraren hierin maximaal te ondersteunen. 

Hoewel ook in deze passage geen probleemanalyse is te vinden, worden er wel argumenten in aangegeven voor de instelling van de beurzen.

In gesprekken met de ambtelijke organisatie zijn ons de argumenten van de gemeente duidelijker geworden. Volgens de gemeente waren er voor 2014 veel zwakke scholen. Door de inzet van de Kwaliteitsaanpak Basisonderwijs Amsterdam (KBA) was het aantal zwakke scholen sterk gedaald. Door de KBA zijn de zwakke scholen op niveau gebracht. Doorgaan op deze zelfde weg zou - volgens de ambtenaren - niet tot meer resultaten hebben geleid. Om scholen van een voldoende niveau naar een hoger niveau (goed) te brengen moest er een aanpak komen waarbij alle scholen betrokken waren. Een belangrijke voorwaarde hiervoor was het vertrouwen van de gemeente in de professionaliteit van de schoolbesturen en schoolleidingen. Dat vertrouwen was sterk toegenomen. Volgens de ambtenaren werd er 10 jaar geleden minder nagedacht over de kwaliteit van het onderwijs. Dingen als leerlingvolgsystemen bestonden nog niet. Ongeveer 10 jaar geleden is er meer aandacht gekomen voor kwaliteitsbeleid. Daarin hadden zowel de schoolleidingen, de inspectie als de gemeente een rol. Door de omslag in kwaliteitsdenken was het voor de gemeente in 2014 en 2015 een goed moment om de leraren- en scholenbeurzen in te zetten. 

Conclusie
In gemeentelijke documenten is geen heldere probleemanalyse voorhanden die ten grondslag ligt aan het beleid. In de praktijk is er wel over nagedacht. De aanleiding was het succes van de aanpak van zwakke scholen, waardoor het aantal zwakke scholen was verminderd. Volgens de gemeente moesten alle scholen worden betrokken om het niveau van scholen verder te verhogen bij een volgende stap. Een dergelijke meer algemene aanpak was mogelijk, omdat het vertrouwen bij de gemeente in de professionaliteit van schoolbesturen en -leidingen sterk was toegenomen.

De analyse van de gemeente dat er de afgelopen jaren een verandering is geweest in het kwaliteitsdenken binnen de onderwijssector is juist. Sinds een aantal jaar leggen scholen verantwoording af op de website www.scholenopdekaart.nl. Door de toenemende focus op kwaliteit en resultaten wordt de hele onderwijsketen binnen de school onder de loep genomen waarbij aandacht is voor leiderschap, vakmanschap van docenten en een professionele lerende cultuur.  En in toenemende mate is er op scholen sprake van docenten-ontwikkelteams, leerteams of professionele leergemeenschappen , waarin docenten samen op professionele wijze werken aan onderwijskwaliteit door het uitwisselen van kennis en ervaring, en van elkaar leren.

Onderbouwing instrumenten

Wat de inzet van de leraren- en scholenbeurzen naar verwachting bijdraagt aan de kwaliteit van het Amsterdamse onderwijs wordt in de gemeentelijke beleidsnota niet aangegeven. Dit vloeit mede voort uit de benadering van de gemeente van het onderwijsveld. In de Amsterdamse Lerarenagenda legt de gemeente de verantwoordelijkheid voor de verbetering van het onderwijs bij het onderwijsveld zelf. Leraren en schoolleiders kunnen dat het beste zelf invullen.

Daarmee is er ook niet één kwaliteitslat waarlangs de gemeente alle scholen wil leggen en niet één inhoudelijk aandachtspunt voor 'het' Amsterdamse onderwijs. 

Wel heeft de gemeente leraren en scholen gevraagd om verantwoording achteraf te geven over de besteding van de middelen en wat dit heeft opgeleverd.

Volgens de ambtenaren is er bij de gemeente intern veel gediscussieerd over de effecten van het beleid en de verwachtingen daarover.  Bij voorbaat was duidelijk dat die slecht vast te stellen zouden zijn. Ook de door de gemeente geraadpleegde experts gaven dit aan. De gemeente ging ervan uit dat iedere school zich andere doelen stelt en de effecten van de beurzen niet onder één noemer zouden zijn te brengen. Verder is er volgens de ambtenaren uit de Cito-scores weinig af te leiden, omdat die niet makkelijk een-op-een zijn terug te leiden op het beleid. Wel verwachtte de gemeente van de gekozen aanpak in alle gevallen een professionaliseringsslag. Dit betekent meer lerend vermogen, innovatiekracht en een professionele cultuur. De gemeente heeft hier volgens de ambtenaren zicht op proberen te krijgen door middel van de opgezette aanvraag- en verantwoordingsformulieren die bij de beurzen worden gebruikt.

De gemeente heeft verder gunstige voorwaarden voor effectiviteit ingebouwd in de regeling zelf en in de wijze van aanvragen en verantwoorden. Belangrijke punten daarin zijn de eis dat een leraar bevoegd moet zijn om een beurs te krijgen en dat de schoolleiding akkoord moet gaan met de aanvraag van de leraar.

Conclusie
Een duidelijke onderbouwing voor de ingezette instrumenten ontbreekt in de gemeentelijke beleidsnota. Die is volgens de gemeente ook niet gemakkelijk te geven, omdat de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs een resultaat is van een stapeling van allerlei factoren en instrumenten, waarbij de rol van de Amsterdamse leraren- en scholenbeurzen slechts beperkt is.

De gemeente heeft wel gezocht naar voorwaarden, waardoor een zekere garantie kon worden verkregen voor de effectiviteit van de beurzen. De gemeente heeft die voorwaarden ingebouwd in de regeling voor de beurzen zelf en in de wijze van verantwoording.

Neveneffecten

Beleid of de uitvoering daarvan kan bepaalde (ongewenste) neveneffecten oproepen. Bij de ontwikkeling van beleid moet daar rekening mee worden gehouden. Dat kan door beleid aan te passen of door middel van ander flankerend beleid. Op grond van de literatuur en onze gesprekken met deskundigen en de ambtelijke organisatie zijn een paar neveneffecten te noemen:

1. Hobbyisme
De Amsterdamse lerarenbeurs is niet bedoeld voor het volgen van meer formele opleidingen. Daarin wordt voorzien door de landelijke lerarenbeurs. De Amsterdamse beurs is juist bedoeld voor de minder formele opleidingen en cursussen. Daarin schuilt een gevaar van hobbyisme: leraren die cursussen volgen die aansluiten bij hun eigen voorkeuren en belangstelling, maar die minder (direct) nut hebben voor de kwaliteit van de leraar of het onderwijs.

2. Vergroting van de verschillen tussen scholen
Bij de behandeling van de Amsterdamse Lerarenagenda in de gemeenteraad is gewezen op de mogelijke effecten van de leraren- en scholenbeurzen op de verschillen tussen scholen.  De toekenning van de beurzen gaat uit een proactieve houding van leraren en scholen, die echter niet bij alle leraren en scholen in dezelfde mate aanwezig is. De verschillen tussen schoolleidingen en leraren die wel en niet over de benodigde eigenschappen voor zelfverbetering beschikken zouden hierdoor groter kunnen worden, met risico op meer sociale segregatie. Verder is er in de gemeenteraad op gewezen dat de wijze van toekenning van de beurzen geen rekening houdt met de bestaande verschillen in kwaliteit tussen scholen of tussen het aandeel achterstandsleerlingen dat een leraar in de klas heeft. Hierdoor kan een grotere tweedeling ontstaan tussen goed en minder goed presterende scholen.

3. Misbruik van vertrouwen
De instelling van de Amsterdamse leraren- en scholenbeurzen is mede gebaseerd op het vertrouwen dat de gemeente heeft in de professionaliteit van het onderwijsveld. Volgens de gemeente weten scholen en leraren zelf het beste invulling te geven aan de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. De gemeente bepaalt daarom niet zelf wat kwaliteit of kwaliteitsverbetering is. Het gevaar bestaat dat er misbruik wordt gemaakt van dit vertrouwen.

In het beleid wordt beperkt ingegaan op de mogelijke neveneffecten. In de Amsterdamse Lerarenagenda staat dat de activiteit waarvoor een leraar een beurs aanvraagt een bijdrage moet leveren aan de bekwaamheid van de leraar, zoals opgenomen in de Wet op de beroepen in het onderwijs (pedagogisch, vakdidactisch en vakinhoudelijk bekwaam). De leraar moet zijn aanvraag voorleggen aan zijn schoolleiding om die te laten aansluiten bij het beleid van de school en hobbyisme te vermijden.

Over de mogelijke toename van verschillen tussen scholen is in de gemeenteraad bij de behandeling van de Amsterdamse Lerarenagenda uitgebreid gesproken, maar de over dit onderwerp ingediende moties zijn niet aangenomen en hebben niet geleid tot veranderingen in het beleid. Volgens de ambtenaren is, om dit risico te beperken, ingezet op informatie- en kennisdelingsbijeenkomsten, om zo proactief alle scholen te wijzen op en te betrekken bij de mogelijkheden van dit beleid. 

Conclusie
In de beleidsdocumenten is weinig aandacht besteed aan mogelijke neveneffecten van het beleid. De belangrijkste maatregel is de goedkeuring die schoolleidingen moeten geven aan de aanvraag van leraren. Hoe de schoolleiding de aanvraag toetst, wordt door de gemeente aan de schoolleiding overgelaten.

Effectiviteit

Meten van effectiviteit
De belangrijkste doelstelling van de inzet van de leraren- en scholenbeurzen is een verdere kwaliteitsverbetering van het onderwijs. De vraag is of en hoe de effectiviteit van dit beleid te meten is. Zowel de deskundigen die de gemeente raadpleegde als degenen die de rekenkamer sprak, waren het daarover eens: de effecten van de inzet van de beurzen op de verbetering van het onderwijs zijn vrijwel niet te meten, omdat deze plaatsvinden binnen een krachtenveld van allerlei factoren, andere maatregelen en inzet van middelen in het onderwijsveld. 

Door de leraren- en scholenbeurzen levert Amsterdam een bijdrage aan de kwaliteitsverbetering van het onderwijs. Hoe groot de bijdrage van Amsterdam door middel van de inzet van de beurzen kan of moet zijn, is in het beleid niet bepaald of gekwantificeerd. Een belangrijke oorzaak hiervoor is dat de gemeente de invulling van de te bereiken doelstellingen aan het onderwijsveld wil overlaten. De gemeente formuleert daarom geen prestatiedoelen, waardoor het beleid geen verdere invulling krijgt. Formulering van dergelijke prestatiedoelen met daaraan gekoppelde indicatoren zou echter wel mogelijk zijn.

Andere aspecten
Bij het vaststellen van de effectiviteit van de inzet van de beurzen moet ook rekening worden gehouden met andere ontwikkelingen. De kwaliteit van de leraren wordt niet alleen bepaald door de inzet van maatregelen. Zo lijkt het erop dat in het voortgezet onderwijs het aantal onbevoegden of onderbevoegde leraren waarschijnlijk afneemt door de inzet van de landelijke lerarenbeurzen. Anderzijds is het aanbod van afgestudeerde leraren vanuit de universitaire lerarenopleidingen heel klein. Of er per saldo sprake is van kwaliteitsverbetering van de leraren, is nog te bezien. In het basisonderwijs is dat probleem minder groot, omdat de meeste docenten bevoegd zijn; waarschijnlijk is het opleidingsniveau daar nog wat gestegen. 

Een ander punt is het relatieve belang van kwaliteitsverbetering van het onderwijs. In wetenschappelijk onderzoek is vastgesteld dat de kennis en kunde van een kind deels wordt bepaald door de genen, deels door de opvoeding van de ouders en deels door het onderwijs. Het effect van het onderwijs wordt dan weer door drie zaken bepaald: de samenstelling van de kinderen in de school (bijvoorbeeld sociaaleconomische status), een grote groep van kleinere effecten en ten slotte de kwaliteit van de leraar. De kwaliteit van de leraar is voor de kwaliteitsverbetering van het onderwijs dus slechts een van de verschillende bepalende factoren.

Van onderwijsverbetering mag je geen al te hooggespannen verwachtingen hebben. 

Maar de kwaliteit van de leraar is wel een van de weinige dingen die de overheid kan beïnvloeden en waar ze dus beleid op kan maken. 

De voorwaarden voor succes

Op grond van onze gesprekken met deskundigen en de literatuur komen we tot een aantal belangrijke voorwaarden voor het succes van de inzet van de beurzen. 

Ten eerste is er het belang van een goed onderbouwde beleidstheorie. Het is noodzakelijk om van tevoren een goed onderbouwde beleidstheorie neer te zetten, op basis van literatuur en veronderstellingen van causale verbanden. Zoals we hierboven al aangaven, moeten de schakels die liggen tussen de inzet van activiteiten en de doelen goed in de beleidstheorie worden aangegeven. Dan kunnen op grond van de beleidstheorie de middelen worden besteed, waarbij op grond van de theorie kan worden uitgegaan van (waarschijnlijke) effectiviteit. Als de beleidstheorie er niet is, worden middelen met weinig richting ingezet en is er kans dat middelen weinig effectief en efficiënt worden besteed.

Een grote succesfactor van de beurzen is voorts de regeling voor de verletkosten. Het regelen en financieren van vervanging is in het onderwijs lastig. Het gaat daarbij zeker niet alleen om de financiering van de vervanging van mensen, maar vooral ook om het vinden van tijdelijk vervangend personeel. Als de vervanging geregeld wordt, is dat een groot pluspunt. Vooral het tijdelijk mensen kunnen vrijroosteren om iets in gang te zetten schept heel veel lucht om het ook daadwerkelijk van de grond te krijgen. Er ontstaat zo een soort momentum. Op die manier wordt een leraar ook niet gedwongen om alle opleiding in eigen tijd te doen.

Een volgend punt waar deskundigen op wijzen is de gerichtheid van de beurzen. Ze zijn bedoeld voor ontwikkeling van kennis en professionalisering en worden daarvoor ingezet. De scholen ontvangen ook algemene nascholingsmiddelen via de lumpsum, maar die verdwijnen te vaak naar voor de school noodzakelijke uitgaven op de korte termijn. De aanwezigheid van de leraren- en scholenbeurzen levert wel op dat de scholen de algemene nascholingsmiddelen voor een deel kunnen verschuiven richting het onderwijsondersteunend personeel. Volgens deskundigen is dat vooral in het speciaal onderwijs belangrijk, omdat een groter deel van het personeel daar onderwijsondersteunend is.

Voor de leraren- en scholenbeurzen afzonderlijk worden nog de volgende voorwaarden genoemd.

Een belangrijke voorwaarde voor het succes van de effectiviteit van de lerarenbeurzen is de wijze waarop ze ingebed worden in het strategisch personeelsbeleid van de scholen. Daarbij spelen twee factoren: de scholen hebben de neiging om koers te verliezen bij de vraag hoe ze kwaliteit kunnen houden of verbeteren, en de leraren willen vooral autonoom bepalen wat goed voor hen is.

De scholen zijn slecht in personeelsbeleid en de leraren zijn slecht in het bekijken van hun eigen competentie , aldus een van de deskundigen die wij spraken.

Het gevolg is dat er geen sturing is op wat er echt nodig is. Het is daarom nodig dat de scholen het gesprek voeren met de leraar over wat hij of zij zou kunnen doen om zich verder te scholen, maar dat gesprek wordt volgens deskundigen te weinig gevoerd. Dat er voor de aanvraag van de Amsterdamse lerarenbeurs door de leraar wel instemming nodig is van de school is dus een stap(je) vooruit.

Naast de regeling voor de verletkosten, wijzen deskundigen op het belang van cofinanciering bij de scholenbeurzen. Op die manier gebeuren er dingen waar de scholen zelf in geloven, in plaats van dat er bijvoorbeeld een groot bedrag wordt weggezet bij een extern bureau, maar wat niet per se vanuit de noodzaak van de school komt.

Beïnvloeding van positieve en negatieve effecten

De gemeente heeft geprobeerd gunstige voorwaarden voor effectiviteit in te bouwen in de regeling zelf en in de wijze van aanvragen en verantwoorden. Belangrijke punten daarin zijn de eis dat een leraar bevoegd moet zijn om een beurs te krijgen en dat de schoolleiding akkoord moet gaan met de aanvraag van de leraar. De aanvraag sluit dan aan bij het beleid van de school. In het aanvraagformulier wordt gestuurd op het beschrijven van de effectiviteit: de aanvrager moet zelf de probleemanalyse, de voorgestelde oplossing, de verwachte resultaten en effecten opnemen in de aanvraag.

Vooraf werd het door de gemeente als een risico gezien dat niet alle scholen zouden meedoen of er een ongewenste spreiding zou komen onder de deelname van leraren. Ook onder leden van de gemeenteraad bestond vrees voor een grotere segregatie tussen scholen als gevolg van de invoering van de beurzen. Moties die ingediend zijn over dit onderwerp en die om extra middelen vroegen voor zwakke scholen zijn echter niet aangenomen.  Uit de gegevens over de verstrekte beurzen blijkt nu dat bijna alle scholen hebben meegedaan. Daar is door de gemeente actief op gestuurd middels informatie- en kennisdelingsbijeenkomsten. Een belangrijke factor daarbij is - volgens de gemeente - dat bijna alle scholen de basis op orde hebben.  Verder blijkt volgens de gemeente uit de Voortgangsrapportages dat de deelname onder leraren gelijkmatig is verdeeld naar geslacht en leeftijd.

Een ander vooraf benoemd negatief effect is hobbyisme. Hobbyisme onder leraren heeft de gemeente proberen te voorkomen doordat de schoolleiding goedkeuring moet geven aan de aanvragen. Maar volgens de gemeente kan er ook bij hobbyisme sprake zijn van een goed effect:

"Zelfs als zou een leraar minder relevante dingen hebben gedaan, dan nog geldt: als iemand iets graag doet, gaat hij daar misschien niet meteen beter van lesgeven, maar hij krijgt er wel meer werkplezier in. Dan is er ook een gunstig effect". 

Volgens de gemeente is in andere gevallen bij de toestemming van beurzen aan leraren door leidinggevenden ook ruimte gegeven aan mensen die iets heel anders wilden doen (dan leraar zijn). Dat kan een verbetering opleveren als mensen ongelukkig zijn.

Deskundigen zien nauwelijks nadelen die aan de leraren- en scholenbeurzen zijn verbonden, of het zou de vergroting van de ongelijkheid tussen scholen moeten zijn. Voor de minder goed functionerende scholen zou daarom een vorm van toezicht beter zijn. Ook kan gedacht worden aan een grotere rol voor het horizontale toezicht in de scholen vanuit de Raden van Toezicht en de medezeggenschapsraad. Extra inspanningen om de kennis en competenties van leraren te verbeteren noemen deskundigen verder juist gunstig. In het onderwijs is volgens hen sprake van een vermindering van het opleidingsniveau en is een inhaalslag nodig. 

De uitvoering

In dit hoofdstuk gaan we in op de uitvoering. Eerst geven we in paragraaf 6.1 een kort overzicht van het aantal verstrekte leraren- en scholenbeurzen. Vervolgens gaan we in paragraaf 6.2 in op de vraag op welke scholen geen lerarenbeurs is toegekend. Toen we dit onderzoek uitvoerden was van een aantal scholen bekend dat ze nog geen beurs hadden aangevraagd. In paragraaf 6.3 gaan we in op de achtergronden hiervan. In paragraaf 6.4 komt aan de orde wat leraren en scholen met de beurzen hebben gedaan. Hierover is gerapporteerd in de voortgangsrapportages die door de gemeente zijn opgesteld. Wij gaan in deze paragraaf in het bijzonder na welke signalen voor de effectiviteit van de beurzen uit deze informatie is af te leiden.

Verstrekte beurzen

Hieronder staan overzichten van het aantal verstrekte beurzen sinds de start van de regeling. De precieze gegevens over de verstrekking van de beurzen voor het schooljaar 2018/2019 zijn nog niet bekend.

Lerarenbeurzen

Tabel 6.1 Aantal toegekende lerarenbeurzen
 2015/20162016/20172017/2018TotaalAantal docenten in AmsterdamPercentage met een beurs
PO5585314371.5264.87932,2%
VO5223032921.1173.65330,4%
SO66845320386123,6%
Totaal1.1469187822.8469.39330,7%

Bron: Voortgangsrapportage Amsterdamse Leraren- en Scholenbeurzen 2018, Tabel 2.1.

Na drie ronden hadden 2.846 docenten een aanvraag gedaan. Dat is ongeveer 30% van alle Amsterdamse docenten. De aanvragen uit het SO (23,6%) liepen wat achter. Ook is het aantal aangevraagde beurzen bij elke ronde iets gedaald.

Leraren kunnen zowel individueel als in een groep een aanvraag doen. Van alle aanvragen in de eerste drie ronden was 41% een groepsaanvraag. Er is een duidelijk verschil tussen het primair en het voortgezet onderwijs. In het primair onderwijs doen de meeste docenten een individuele aanvraag (ongeveer 75%); in het voortgezet onderwijs overheersen de groepsaanvragen (60 tot 70% van alle aanvragen). Van alle 326 Amsterdamse scholen hadden na de eerste drie ronden leraren op 296 scholen gebruikgemaakt van een lerarenbeurs.  

Door de gemeente is nagegaan of de leraren die een aanvraag doen representatief zijn voor alle Amsterdamse leraren. Dit blijkt in behoorlijke mate het geval te zijn. Mannen zijn iets oververtegenwoordigd onder de aanvragers van beurzen ten opzichte van het aantal mannelijke leraren. Naar leeftijd gezien, blijven de leraren van 55 jaar en ouder wat achter bij leraren onder de 55. Van de oudste lerarengroep heeft 20% een beurs aangevraagd; bij de jongere leeftijdsgroepen varieert dit tussen 31% en 34%.  Hoewel er dus wel van enige verschillen sprake is, zijn de verschillen gering te noemen - vooral wat betreft leeftijd - in vergelijking met de verdeling onder leraren van de landelijke lerarenbeurzen. Landelijk zijn leraren tussen de 25 en 45 jaar oververtegenwoordigd bij het aanvragen van een lerarenbeurs. Zij vragen meer dan viermaal zo vaak een lerarenbeurs aan dan leraren tussen 55 en 65 jaar; een patroon dat in alle onderwijssectoren is terug te zien.  In het betrokken evaluatierapport wordt het verschil in interesse in scholing en scholingsbereidheid tussen leeftijdscategorieën wijdverbreid genoemd. Maar dit is dus bij de Amsterdamse lerarenbeurs in veel mindere mate het geval.

Tabel 6.2 Aantal toegekende scholenbeurzen
 2015/20162016/20172017/2018Totaal aanvragenTotaal aantal scholen in AmsterdamPercentage met een beurs
PO77763318622184%
SO33061540%
VO25268597381%
VSO05491753%
Totaal1051104526032680%

Bron: Voortgangsrapportage Amsterdamse Leraren- en Scholenbeurzen 2018, Tabel 3.1.

Scholenbeurzen
In de eerste drie ronden zijn aan 260 scholen beurzen toegekend. Dat is 80% van alle scholen. Ook hier bleef het speciaal onderwijs achter: slechts ongeveer de helft van de scholen verkreeg een beurs. Bij de derde ronde werden aanmerkelijk minder beurzen toegekend dan bij de eerste twee.

Scholen zonder lerarenbeurs

De rekenkamer is nagegaan op welke scholen geen enkele lerarenbeurs is toegekend in de schooljaren 2015-2016 en 2016-2017.  Ook als er maar één beurs op een school is toegekend, is de school meegeteld. Het aantal toegekende beurzen kan erg variëren tussen de scholen.

Voor alle scholen zien de uitkomsten er als volgt uit:

Tabel 6.3 Aantal scholen zonder lerarenbeurs in 2017
Type schoolTotaal aantal scholenZonder lerarenbeursIn %
Primair onderwijs2073818%
Voortgezet onderwijs802531%
Speciaal onderwijs452147%

Kwaliteit scholen
Er zijn ten tijde van dit onderzoek (zomer 2018) volgens de Inspectie weinig zwakke scholen in Amsterdam. De Inspectie oordeelt dat vier scholen in het basisonderwijs en vijf in het voortgezet onderwijs zwak zijn. In het speciaal onderwijs is geen enkele school zwak. Van de vier zwakke scholen in het basisonderwijs is er op twee scholen geen enkele lerarenbeurs toegekend. Op alle vijf zwakke scholen in het voortgezet onderwijs is wel een lerarenbeurs toegekend.

Voor het basisonderwijs hebben we verder gekeken naar de uitkomsten van de Cito-score in 2017. Van de 182 scholen met een Cito-score is op 29 scholen geen lerarenbeurs toegekend in de schooljaren 2105-2016 en 2016-2017. De gemiddelde score van de scholen met een beurs is 533,98 en van die zonder beurs 532,48. Op alle scholen met een score van meer dan 540 punten en op alle scholen met een score van minder dan 525 punten is een lerarenbeurs toegekend. Het verschil in de gemiddelde score van scholen met en zonder lerarenbeurzen wordt dus geheel verklaard door de scholen die tussen 525 en 540 punten scoren.

We trekken de conclusie dat er geen aanwijzingen zijn dat de kwaliteit van de school een rol speelt bij de toekenning van de lerarenbeurzen.

Denominatie
Voor het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs is nagegaan of er een relatie is tussen de denominatie (levensbeschouwelijke richting) van de school en het al dan niet toekennen van lerarenbeurzen.  Dit levert de volgende resultaten op:

Tabel 6.4 Aantal scholen zonder lerarenbeurs naar denominatie
 Scholen primair onderwijsScholen voortgezet onderwijs
 allezonder beursin %allezonder beursin %
Alg. bijzonder1816%331236%
Openbaar982222%1218%
Prot-Chr.31413%300%
Rooms-Kath.3200%3133%
Oecumenisch9222%25823%
Kleinere denominaties19947%4375%
Totaal2073818%802531%

Vooral de scholen van de kleinere levensbeschouwelijke richtingen  in het onderwijs vallen op. Van de 19 scholen in deze richtingen is er op 9 geen enkele lerarenbeurs toegekend. In het voortgezet onderwijs gaat het maar om een beperkt aantal scholen, maar ook hier was op 3 van de 4 scholen in deze groep geen beurs toegekend.

Schoolbesturen
We zijn ook nagegaan of er een relatie is tussen het aantal scholen dat tot een schoolbestuur hoort en het al dan niet toekennen van een lerarenbeurs. We hebben daartoe de schoolbesturen, waartoe 1 of 2 scholen behoren ‘klein’ genoemd en de overige ‘groot’.

Tabel 6.5 Aantal scholen zonder lerarenbeurs naar grootte schoolbesturen
 Totaal aantal scholenZonder lerarenbeursIn %
Primair onderwijs 
Grote besturen1782715%
Kleine besturen291138%
Voortgezet onderwijs 
Grote besturen581831%
Kleine besturen22732%
Speciaal onderwijs 
Grote besturen361953%
Kleine besturen9222%

In het basisonderwijs behoren de meeste scholen tot een schoolbestuur met meer dan 2 scholen. Op relatief veel meer scholen die tot een klein schoolbestuur behoren is geen enkele lerarenbeurs toegekend. Er is een behoorlijke overlap tussen deze scholen en de scholen van de kleinere denominaties in de vorige tabel.

In het voortgezet onderwijs is er geen verschil tussen scholen van grote en kleine besturen.

In het speciaal onderwijs is dat verschil er wel en opvallend is dat het onderscheid omgekeerd is ten opzichte van dat in het basisonderwijs: het zijn juist de scholen van de grote besturen waar minder lerarenbeurzen zijn toegekend. Het zijn vooral de drie grootste besturen (Altra, Kolom en Orion) die het beeld bepalen.

Het is de vraag wat de achtergrond is van het grotere aantal scholen zonder lerarenbeurs bij de kleinere denominaties en de kleinere besturen in het basisonderwijs. Een verklaring kan zijn dat het aanvragen van de lerarenbeurs voor deze scholen toch meer tijd en inspanning vraagt dan bij andere scholen het geval is. Een andere mogelijke verklaring is dat het voor de kleinere scholen minder gemakkelijk is om leraren te vervangen die (tijdelijk) afwezig zijn vanwege de activiteiten die ze met de lerarenbeurs ondernemen.

Een mogelijke verklaring voor het verschil in het speciaal onderwijs is dat de scholen van de grotere besturen tot en met 2016 nog meededen in een ander kwaliteitstraject, waardoor de lerarenbeurzen voor deze scholen nog niet relevant waren. 

Stadsdelen
Voor het basisonderwijs is ten slotte nagegaan in welk stadsdeel de scholen staan.  Dit is gebeurd aan de hand van de postcodes.

Tabel 6.6 Aantal scholen in het primair onderwijs zonder lerarenbeurs naar stadsdeel
Stadsdeel (postcode)Totaal aantal scholenZonder lerarenbeursIn %
Centrum (1011-1018)1616%
Noord (1021-1039)30620%
West (1051-1059)27622%
Nieuw-West (1060-1069)37719%
Zuid (1071-1083)35514%
Oost (1019, 1086-1098)3339%
Zuidoost (1101-1109)291034%
Totaal2073818%

De scholen in stadsdeel Zuidoost springen eruit: van de scholen in dit stadsdeel heeft een derde geen enkele lerarenbeurs gekregen. Een duidelijke verklaring hiervoor is er niet: er is geen relatie aan te wijzen met scholen van kleinere denominaties of kleinere besturen.

Redenen voor scholen om scholenbeurzen niet aan te vragen

De doelstelling van de gemeente was om ervoor te zorgen dat 100% van de scholen een scholenbeurs zou aanvragen gedurende de vier jaar dat de regeling van de scholen- en lerarenbeurzen liep. In een gesprek met ambtenaren is duidelijk geworden dat dit percentage niet helemaal gehaald zou worden.  Om de onderzoeksvraag te beantwoorden waarom een aantal scholen nog geen aanvraag heeft ingediend voor een scholenbeurs in de afgelopen vier jaar, is bij de gemeente een lijst opgevraagd van de scholen waarvoor dit geldt. Hierop is een lijst ontvangen van in totaal 29 scholen, waaronder een Engelstalige school voor zowel primair onderwijs als voortgezet onderwijs en twee scholen die net zijn opgericht (een school in het primair en een school in het voortgezet onderwijs).

Tabel 6.7 Scholen die geen scholenbeurs hebben aangevraagd
 Geen scholenbeurs aangevraagdTotaal in Amsterdam Percentage
Primair onderwijs132216%
Speciaal (basis)onderwijs81553%
Voortgezet onderwijs4736%
Voortgezet speciaal onderwijs41724%
Totaal293269%

In totaal heeft dus 9% van de scholen geen scholenbeurs aangevraagd, waarbij opvalt dat de scholen in het speciaal onderwijs minder gebruik hebben gemaakt van de scholenbeurs. In het gesprek met de ambtenaren was dit aspect ook al aan de orde gekomen. De ambtenaren gaven aan dat er speciale acties werden gedaan om nog zoveel mogelijk scholen te laten participeren in de regeling.

Om te onderzoeken waarom scholen geen scholenbeurzen hebben aangevraagd is een korte enquête onder deze groep scholen uitgezet. Scholen zijn per mail en enige malen per telefoon benaderd. Deze intensieve aanpak was gericht op alle scholen, behalve de Engelstalige school en de net opgerichte scholen, om op deze manier in beeld te krijgen waarom reguliere scholen geen gebruik hebben gemaakt van de scholenbeurs. Van de overgebleven 25 scholen zijn uiteindelijk 20 scholen via telefoon of mail bereikt, wat een goede respons is gezien het feit dat de enquête werd gehouden in de drukke periode aan het eind van het schooljaar. Twee scholen wilden niet meewerken, met drie andere scholen is het na verschillende pogingen niet gelukt om contact te leggen.

Bij de scholen is nagegaan wat de redenen zijn om geen scholenbeurs aan te vragen. Een van de respondenten gaf aan geen VO-school meer te zijn (enkel nog een ROC), en een VO-school gaf aan de scholenbeurs wél te hebben aangevraagd. Voor het VO geldt dus dat er, naast de Engelstalige school en de net opgerichte school, geen scholen zijn die de beurs niet hebben aangevraagd.

Bij de overige achttien scholen zijn de redenen om geen scholenbeurs aan te vragen te groeperen in een aantal categorieën. In Tabel 6.8 zijn deze categorieën weergegeven, inclusief de aantallen per schoolsoort basisonderwijs, speciaal (basis)onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs.

Tabel 6.8 Redenen om geen scholenbeurs aan te vragen
RedenPOS(B)OVSOTotaal
Deelname via een andere locatie21 3
Bewuste keuze1326
Te druk met andere dingen12 3
Te kort dag11 2
Overige redenen2114
Niet bereikt4 15

Drie scholen nemen via een andere locatie of school onder hetzelfde bestuur deel aan de scholenbeurs. Redenen hiervoor zijn bijvoorbeeld dat het om (zeer) kleine scholen gaat, waarbij het handig is om mee te liften met een andere locatie vanwege de administratieve rompslomp bij de aanvraag en verantwoording. Een schoolleider bijvoorbeeld wilde het eerst aanzien bij de andere twee scholen voordat ze het ook op de derde school ging aanvragen. Drie aanvragen tegelijkertijd was teveel.

Zes scholen hebben de scholenbeurs bewust niet aangevraagd, bijvoorbeeld omdat ze de afgelopen jaren het beleid hadden de scholing intern te regelen of omdat ze al aan allerlei andere scholings- en subsidieregelingen deelnamen. Er is ook een school die eigenlijk geen project had van voldoende (financiële) omvang voor een aanvraag van de scholenbeurs, maar waar wel lerarenbeurzen zijn aangevraagd. Sommige respondenten gaven aan dat elke regeling weer een grote verantwoordingslast vraagt, ook deze regeling. Het kost een hoop tijd en gedoe, zodat je extra personeel nodig hebt om dat allemaal in goede banen te leiden. Blijkbaar is de gemeente er voor deze scholen onvoldoende in geslaagd om duidelijk te maken dat ook interne trajecten ondersteund kunnen worden en dat de verantwoordingslast voor deze regeling beperkt is.

Drie scholen hebben het te druk met interne processen, zodat een aanvraag voor de scholenbeurs er niet bij kan. Het gaat dan om druk zijn met zaken als een directeur die zelf voor de groep staat, lerarentekort, veel wisselingen, fusies en verhuizingen. Juist deze scholen zouden gebaat zijn bij een financiële injectie om de onderwijskwaliteit te verhogen, maar blijkbaar is de druk zo groot dat het niet lukt om van de mogelijkheden van de scholenbeurs gebruik te maken.

Voor twee scholen was het te kort dag om een aanvraag te doen. Beide scholen hadden wel plannen die binnen de regeling gepast zouden hebben. Maar de regeling kwam hen te laat onder ogen; op het moment dat alle school- en jaarplannen al gemaakt waren. Mogelijk hebben deze scholen eerdere mogelijkheden gemist. Beide scholen vinden dat december of januari de beste tijd is om een dergelijke regeling onder de aandacht te brengen.

Onder de overige redenen vallen zaken als aan de aandacht ontsnapt, verwarring met lerarenbeurzen en onbekendheid met de beurzen vanwege het feit dat iemand nog maar kort directeur is.

Op basis van de kleine aantallen scholen kunnen geen harde conclusies worden getrokken, hoogstens naar aanwijzingen of trends worden gekeken. Bij het speciaal onderwijs hebben drie scholen bewust gekozen om geen scholenbeurs aan te vragen. En dat is toch 20% van de scholen voor speciaal (basis)onderwijs. Ook in het geval van het voortgezet speciaal onderwijs gaat het om twee van de drie scholen die dit als reden geven. Onder de drie scholen die het te druk hebben met andere dingen zijn twee scholen voor speciaal onderwijs, en dat is ruim 13% van het totaal aantal scholen voor speciaal basisonderwijs.

De respondenten is ook gevraagd of ze voldoende bekend waren met de scholenbeurs en of de gemeente de scholen nog speciaal heeft benaderd om mee te doen. Het overgrote deel van de respondenten was bekend met de beurs. Volgens veel scholen was er door de gemeente speciale aandacht gegeven aan de scholenbeurzen via de telefoon of de mail.

Er was één respondent die zeer enthousiast over de regelingen sprak. Hij gaf aan dat de gemeente Amsterdam veel meer subsidie gaf dan de respondent verwachtte, ook in vergelijking met andere gemeentes (waar de respondent ook scholen had). Daar was de respondent heel blij mee.

Concluderend kan worden gesteld dat het de gemeente niet is gelukt om de doelstelling te halen om 100% van de scholen te bewegen een scholenbeurs aan te vragen binnen vier jaar. De gemeente heeft er op communicatief gebied echter veel aan gedaan om deze doelstelling te halen. Het heeft vrijwel nooit aan de onbekendheid met de beurzen gelegen dat de doelstelling niet is gehaald.

Veelal is het een bewuste keuze geweest van scholen om niet deel te nemen, of sloot de timing van de aanvraag niet goed aan. De vraag is of de gemeente hierin had kunnen helpen door ook alternatieven (zoals interne scholingstrajecten) financieel te ondersteunen, hier beter over te communiceren of op een beter moment in het jaar had moeten communiceren. Maar het kleine aantal scholen dat om deze redenen geen scholenbeurs heeft aangevraagd doet vermoeden dat de mogelijkheden voor verbetering door de gemeente marginaal zijn. Voor andere scholen was het een te grote administratieve rompslomp. Daarbij is de vraag of de gemeente dit op de een of andere manier had kunnen faciliteren of zorgen hieromtrent had kunnen wegnemen.

Er zijn enkele scholen die de scholenbeurs niet hebben kunnen aanvragen vanwege te veel interne problemen. Juist deze scholen kunnen de ondersteuning goed gebruiken. En hiermee komt een aandachtspunt van de aanpak van de scholen- en lerarenbeurzen naar voren, namelijk dat de kans groter is dat de subsidies terechtkomen bij de scholen die het toch al goed doen dan bij scholen waarbij het wat minder goed gaat. Voor het basisonderwijs gaat het dan om één school. Maar de twee scholen voor speciaal basisonderwijs voor wie dit geldt, maken toch 13% van alle s(b)o scholen uit.

Het gebruik van de beurzen en mogelijke signalen voor effectiviteit

Bronnen
Wij hebben de door de leraren en scholen bij de gemeente ingediende verantwoordingsformulieren gebruikt om te bekijken welke signalen voor de effectiviteit van de beurzen hieruit af te leiden zijn.

We zijn ons bewust van de beperkingen die de verantwoordingen opleveren. Het gaat meestal om verantwoordingen van nog maar kort tevoren afgeronde activiteiten. Het belang en de doorwerking daarvan kunnen op korte termijn wellicht nog minder overzien worden. Verder gaat het om oordelen van personen die zelf bij de activiteiten betrokken waren. Onafhankelijke oordelaars waren misschien tot andere inzichten gekomen. Ondanks deze beperkingen hebben we toch van deze informatie gebruikgemaakt. Deels omdat het om informatie gaat van veel bij de beurzen betrokken leraren en scholen (te weten 1.795 leraren en 129 scholen), deels omdat er weinig andere bronnen zijn waaruit signalen over de specifieke effectiviteit van de Amsterdamse beurzen vallen af te leiden.

Over de informatie in de verantwoordingsformulieren is ook gerapporteerd in de drie Voortgangsrapportages, die door de gemeente zijn opgesteld.  De rekenkamer heeft de formulieren opnieuw bekeken en daarbij vooral aandacht gegeven aan de schriftelijke toelichtingen die door de respondenten op de antwoorden zijn gegeven.

Naast de informatie over de verantwoording is er ook andere informatie gehaald uit de aanmeldingsformulieren. Deze informatie betreft de inhoud en de doelen van de activiteiten en de beoogde effecten. Ook over deze informatie is gerapporteerd in de Voortgangsrapportages. Voor zover relevant zullen we daar hieronder op in gaan.

Mogelijke ingangen voor analyse
In de verantwoordingsformulieren zijn vragen opgenomen over de uitvoering van de activiteiten waarvoor de beurs is toegekend, het bereiken van de doelstellingen van de uitgevoerde activiteiten, de ontwikkelingen die door de activiteiten in gang zijn gezet, over kennisdeling van de opgedane ervaringen binnen en buiten de school en over de tevredenheid over de beurzen als zodanig. De informatie in de verantwoordingformulieren biedt een aantal ingangen voor mogelijke signalen over de effectiviteit van de beurzen. Het gaat vooral om:

  • de redenen waarom de activiteiten waarvoor de beurs is toegekend, uiteindelijk niet of slechts gedeeltelijk zijn uitgevoerd;
  • het al dan niet bereiken van de doelstellingen van de activiteiten;
  • het al dan niet in gang komen van een verdere ontwikkeling naar aanleiding van de ondernomen activiteiten;
  • de mate van kennisdeling met anderen binnen en buiten de school.

Hieronder gaan we in op de informatie die hierover is opgenomen in de verantwoordingsformulieren van leraren en scholen.

Gebruik van lerarenbeurzen

Uitgevoerde activiteiten
Over de jaren 2015/2016 en 2016/2017 leverden 1.795 leraren een verantwoording in bij de gemeente over de aan hen toegekende beurs. In totaal 138 (8% van het totaal) leraren meldden dat zij de activiteiten waarvoor zij de beurs hadden ontvangen, uiteindelijk niet hadden uitgevoerd. De opgegeven oorzaken hiervan waren divers: privéomstandigheden als ziekte of zwangerschap, maar ook het niet-doorgaan of stopzetting van een cursus werden regelmatig genoemd. In sommige gevallen speelde de hoge werklast een rol voor het uiteindelijk niet-uitvoeren van de activiteiten. 

Daarnaast zeggen 245 leraren dat ze de activiteiten grotendeels hebben uitgevoerd en 19 dat ze het niet weten. In totaal hebben dus 1.393 leraren, 78% van het totaal, de activiteiten in hun geheel uitgevoerd. De verschillen tussen het primair, het voortgezet en het speciaal onderwijs zijn niet groot.

Onder de leraren die zeggen de activiteiten grotendeels te hebben uitgevoerd, zijn er nogal wat verschillen. Er is een behoorlijke groep die zegt slechts deels aan de activiteiten te zijn toe gekomen, vanwege ziekte of het niet-volledig volgen van een cursus of leergang. Die oorzaken lijken dus op die van de groep die zegt de activiteiten niet te hebben uitgevoerd. Bij de grootste groep gaat het om verschillen met de oorspronkelijke opzet. Men heeft een cursusbijeenkomst niet kunnen bijwonen, of een bepaald deel van de activiteiten niet uitgevoerd, omdat er geen tijd voor was of men heeft ze vervangen door iets anders, dat relevanter leek. Soms is men er nog niet aan toegekomen om de resultaten van de activiteiten voldoende uit te werken in een concrete toepassing, die wel voorgenomen was.

Bij de leraren die 'weet niet' hebben ingevuld gaat het om een klein aantal mensen dat zegt helemaal geen beurs te hebben gehad. De meeste antwoorden betreffen leraren voor wie de aanvraag door een ander is gedaan, omdat het een groepsaanvraag betrof.

Op grond van de informatie uit de verantwoording kunnen we stellen dat van 100 toegekende lerarenbeurzen er ongeveer 80 worden uitgevoerd zoals in de aanvraag is aangegeven. De rest wordt niet, gedeeltelijk of op een andere manier uitgevoerd.

Bereiken van doelstellingen
De vraag over het bereiken van de doelstellingen, die de leraren zichzelf hadden gesteld, is beantwoord door middel van rapportcijfers. Wij hebben de leraren die hierbij een 8, 9 of 10 hebben ingevuld 'tevreden' genoemd, degenen die een 6 of 7 invulden 'minder tevreden' en diegenen die een 5 of lager invulden 'niet tevreden'. 

De grote meerderheid, 72%, blijkt tevreden over het bereiken van zijn doelstellingen, 23% is minder tevreden en 3% is niet tevreden.  Onder de leraren bij het voortgezet (66%) en het speciaal (68%) onderwijs zijn iets minder tevreden mensen.

Een veel groter verschil zien we tussen de leraren die zeggen de activiteiten, waarvoor de beurs is toegekend, geheel of grotendeels te hebben uitgevoerd. Van degenen die de activiteiten grotendeels hebben uitgevoerd is slechts 44% tevreden en 46% minder tevreden.

Een gebrek aan tevredenheid over het bereiken van de doelen (ook bij de 'minder tevredenen') werd vooral veroorzaakt doordat de cursus niet aansloot bij de verwachtingen of inhoudelijk tegenviel. Een andere groep noemt het nog niet of onvoldoende in praktijk kunnen brengen - als persoon of als groep - van wat tijdens de cursus is geleerd.

Op grond hiervan trekken we de conclusie dat bij ongeveer een kwart van de leraren op z'n minst twijfels bestaan over het bereiken van de doelstellingen van de activiteiten die men met de beurs heeft uitgevoerd. Bij degenen die zeggen niet alle voorgenomen activiteiten te hebben gedaan zijn er meer twijfelaars.

Eigen ontwikkeling en invloed op onderwijspraktijk
De vragen over de verdere ontwikkeling van de leraren door de activiteiten die zij met de beurs hebben uitgevoerd  zijn door de leraren positief beantwoord. 72% is tevreden over de eigen ontwikkeling die het volgen van de cursus of andere activiteiten heeft opgeleverd en een nog groter aantal leraren, 78%, is tevreden over de effecten van die ontwikkeling op de eigen onderwijspraktijk. De verschillen tussen de schooltypen zijn hier kleiner dan bij het bereiken van de doelstellingen. 

Ook de leraren die de activiteiten waarvoor ze de beurs hebben gekregen, niet geheel hebben kunnen uitvoeren, zijn aanmerkelijk tevredener over de invloed op hun eigen ontwikkeling en de onderwijspraktijk dan over het bereiken van doelstellingen. 59% is tevreden over de gevolgen voor de eigen ontwikkeling en 67% is tevreden over de invloed op de eigen onderwijspraktijk. Van de 132 leraren die minder of niet tevreden zijn over het bereiken van hun doelstellingen zijn er toch 51 (39%) tevreden over hun eigen ontwikkeling als gevolg van de activiteiten en 72 (55%) tevreden over het effect op hun onderwijspraktijk. Het lijkt erop dat het bereiken van doelen die men zich gesteld heeft, geen duidelijke voorwaarde is voor een verbetering van de eigen ontwikkeling en de onderwijspraktijk.

We trekken de conclusie dat de overgrote meerderheid van de leraren de invloed positief waarderen van de activiteiten die ze met de beurs hebben ondernomen op hun eigen ontwikkeling en de onderwijspraktijk.

Kennisdeling
In de Tussentijdse Evaluaties die het Kohnstamm Instituut heeft opgesteld voor de gemeente is al duidelijk geworden dat kennisdeling en borging van de resultaten van de beurzen de nodige aandacht vraagt. Het Kohnstamm Instituut komt tot de conclusie dat kennisdeling misschien op de helft van de scholen in het primair onderwijs georganiseerd plaatsvindt; daarnaast vooral informeel in gesprekken met collega's of leidinggevenden. In het voortgezet onderwijs is sprake van organisatie van kennisdeling op driekwart van de scholen. Kennisdeling met collega's van andere scholen komt in veel mindere mate voor.  Ook de deskundigen waarmee de rekenkamer sprak, noemden kennisdeling een belangrijke voorwaarde om effecten te bereiken.  Dus dit is een belangrijke indicator voor het succes van de lerarenbeurzen.

In de verantwoordingsformulieren is de leraren gevraagd in welke mate zij de kennis en ervaring die zij met behulp van de lerarenbeurs hebben opgedaan, konden delen met collega's binnen en buiten school.

Tabel 6.9 Tevredenheid onder leraren over mate van kennisdeling binnen de school
 POVOSOTotaal
Tevreden403 (48%)313 (48%)81 (54%)799 (48%)
Minder tevreden353 (42%)247 (38%)51 (34%)653 (39%)
Niet tevreden72 (9%)70 (11%)16 (11%)158 (10%)
Weet niet19 (2%)23 (4%)1 (1%)43 (3%)
Totaal847 (100%)653 (100%)149 (100%)1653 (100%)

Iets minder dan de helft van de leraren (48%) is tevreden over de mate waarin zij hun kennis en ervaring opgedaan in de activiteiten, konden delen in de school. Een wat kleinere groep (39%) is minder tevreden en 10% is niet tevreden. De verschillen tussen de schooltypen zijn niet groot; in het speciaal onderwijs zijn relatief iets meer tevreden leraren.

Minder of niet tevreden waren leerkrachten als zij hun kennis en ervaring niet met anderen hadden gedeeld, hun collega's verder waren, het een heel persoonlijk traject was geweest, het een heel druk jaar op school was en het team het niet aan kon, of als het wel was gepland, maar nog moest gebeuren. Minder tevreden was men ook als het alleen bij informele kennisoverdracht was gebleven.

De tevredenheid over de deling van kennis en ervaring met collega's van buiten de school is veel lager.

Tabel 6.10 Tevredenheid onder leraren over mate van kennisdeling buiten de school
 PoVoSoTotaal
Tevreden191 (23%)96 (15%)42 (28%)331 (20%)
Minder tevreden227 (27%)173 (26%)59 (40%)461 (28%)
Niet tevreden374 (44%)314 (48%)40 (27%)728 (44%)
Weet niet55 (6%)70 (11%)8 (5%)133 (8%)
Totaal847 (100%)653 (100%)149 (100%)1.653 (100%)

Bijna de helft van de leraren (44%) is niet tevreden over de mate van kennisdeling met collega's van andere scholen. In het speciaal onderwijs zijn minder niet-tevreden leraren en is de tevredenheid wat groter: ruim een kwart is niet tevreden (27%). In het speciaal onderwijs is er meer waardering bij leraren voor netwerken die er bestaan tussen scholen binnen een schoolbestuur, soms over de hele provincie. Het hoge aantal weet niet / geen antwoord bij deze vraag is vooral terug te voeren op leraren die schreven dat de opgedane kennis en ervaring zich niet leent voor deling met collega's op andere scholen, omdat de kennis schoolspecifiek is, of omdat dat helemaal niet de bedoeling was van de activiteiten. Andere leraren melden hier dat ze helemaal geen contact hebben met collega's van andere scholen of het daar te druk voor hebben.

We komen tot de conclusie dat de meeste leraren kritisch zijn over de mate waarop zij hun kennis en ervaring hebben kunnen delen. Vooral de drukte op school en een gebrek aan georganiseerde overdracht van kennis en ervaring lijken kennisdeling in de weg te staan. Over kennisdeling met collega's van andere scholen zijn leraren niet of hoogstens minder tevreden.

Gebruik van scholenbeurzen

Uitgevoerde activiteiten
Over de jaren 2015/2016 en 2016/2017 leverden 121 scholen een verantwoording in bij de gemeente over de aan hen toegekende beurs. Alle scholen geven aan dat zij de activiteiten waarvoor zij de beurs hebben ontvangen, geheel of grotendeels hebben uitgevoerd.  Soms gebeurde dat met enige vertraging. Overigens kunnen scholen ervoor kiezen de beurs in 1 of 2 jaar te besteden.

Van de 121 scholen geven er 35 aan dat zij de activiteiten nog niet geheel, maar grotendeels hebben uitgevoerd. Ongeveer een derde van deze scholen zegt de oorspronkelijk geplande activiteiten (enigszins) te hebben gewijzigd, vaak op grond van de ervaring met de uitvoering. Een even grote groep van scholen meldt dat men meer tijd nodig heeft voor de uitvoering. Vier basisscholen melden als oorzaak ziekte van of tekort aan leraren. Andere oorzaken zijn de opheffing van 2 basisscholen en 2 scholen in het voortgezet onderwijs die door fusie vertraging opliepen.

We constateren dat verreweg de meeste scholen de geplande activiteiten hebben uitgevoerd of dat nog willen doen, al dan niet na het aanbrengen van enige wijzigingen in de plannen. Twee basisscholen hebben de uitvoering vanwege opheffing gestaakt. 

Bereiken van doelstellingen
Ook de scholen hebben de vragen over deze en de volgende onderwerpen beantwoord met rapportcijfers. We hebben de cijfers op dezelfde wijze ingedeeld als bij de leraren in tevreden, minder tevreden en niet tevreden.

Onder de scholen die een verantwoording hebben ingeleverd zijn er geen die ontevreden zijn over het bereiken van hun doelstellingen. Van de 121 scholen zijn er 88 tevreden. Van de 76 basisscholen zijn er 16 minder of niet tevreden over de resultaten, van de 34 scholen in het voortgezet onderwijs 14 niet en van de 11 scholen in het speciaal onderwijs 3.

In de toelichting die scholen geven op de vraag over het bereiken van doelstellingen, zijn sommige zeer uitgebreid, andere korter. Wij leiden uit de toelichtingen af dat er bij 11 van de 33 minder tevreden scholen vraagtekens bestaan over het effect dat is bereikt met de uitgevoerde activiteiten. Aangezien de doelen van scholen zeer uiteenlopen, is er over de oorzaak daarvan weinig in het algemeen te zeggen. Nog eens 9 scholen schrijven dat ze het beoogde doel nog niet hebben bereikt, maar dat dat nog enige ontwikkeling nodig heeft. Vooralsnog bestaat bij hen wel het vertrouwen dat hun doelen worden bereikt. Ten slotte zijn er 3 scholen die ziekte van leiding of leraren en/of onrust in het team als oorzaak voor het niet bereiken van doelen melden.

We constateren dat verreweg de meeste scholen tevreden zijn over het bereiken van hun doelstellingen. Geen enkele school is ontevreden. Wel is er een kleinere groep van scholen die nog niet tevreden lijkt met het effect dat door de uitgevoerde activiteiten is behaald. Een enkele school meldt personeelsproblemen als oorzaak.

Kwaliteitsverbetering en verdere ontwikkeling
Aan de scholen is gevraagd of de kwaliteit van het onderwijs verbetert door de met de scholenbeurs ondernomen activiteiten en of zij denken die ontwikkeling te kunnen vasthouden. 

Van de 121 scholen zijn er 95 tevreden over de kwaliteitsverbetering van het onderwijs die met de scholenbeurs in gang is gezet. Er is een basisschool die niet tevreden is. In zijn toelichting schrijft de school dat het oorspronkelijke plan een voorzichtige, noodzakelijke, maar in geen enkel opzicht voldoende stap was. De school zegt vanaf dag één te hebben moeten bijsturen en met externe partners te hebben gewerkt om de kwaliteit van het onderwijs in hoog tempo te verbeteren. Maar er moet nog een grote slag worden geslagen richting verdere verbetering van het onderwijs.

Daarnaast zijn 22 scholen minder tevreden over de bereikte kwaliteitsverbetering. Wat de oorzaak is van de minder grote tevredenheid wordt uit de gegeven toelichtingen niet zo duidelijk. Die zijn meestal positief gesteld: men rapporteert wat men heeft bereikt. Een enkeling zegt dat de kwaliteitsverbetering zich nog wel moet bewijzen of heeft vragen over het vasthouden ervan.

De grote meerderheid van scholen is ook positief over het vasthouden van de in gang gezette ontwikkelingen: 88 van de 121 scholen. Drie basisscholen zijn niet positief over het vasthouden van de ontwikkelingen. Twee daarvan zeggen dat daarvoor nog grote inspanningen nodig zijn. Als oorzaak worden problemen met de personeelsbezetting en de moeizame opbouw van relaties met partners genoemd.

Er zijn 27 scholen die nog niet echt positief zijn over het vasthouden van de ontwikkelingen. Ook bij deze scholen is het niet gemakkelijk hier in de toelichting een duidelijke oorzaak van te vinden. Meestal beschrijft men hoe men de in gang gezette ontwikkeling wel denkt te borgen. In het basisonderwijs wijzen enkele scholen op de onduidelijkheid over de ontwikkeling van personeel en financiële middelen en de gevolgen hiervan voor het vasthouden van de in gang gezette ontwikkeling.

We constateren dat de meeste scholen tevreden zijn over de kwaliteitsverbetering in het onderwijs en positief over het vasthouden van de in gang gezette ontwikkeling. Een heel enkele basisschool is niet tevreden, omdat alleen het hoogst noodzakelijke is bereikt en/of omdat er nog veel te doen valt. Uit de door de scholen gegeven toelichtingen wordt niet erg duidelijk waarom er soms aarzelingen zijn bij de beantwoording van de vragen over deze onderwerpen. Bezorgdheid over personeel en financiën lijkt de enige aangegeven oorzaak.

Kennisdeling met andere scholen
Uit de tussenevaluatie van het Kohnstamm Instituut blijkt dat kennisdeling niet veel plaatsvindt tussen scholen over de activiteiten die zijn uitgevoerd met de scholenbeurzen. Er zijn besturen die ermee bezig zijn en die academies organiseren of jaarlijkse dagen, en daardoor vindt enige kennisdeling plaats. Schoolleiders hebben overigens ook vragen bij het nut en de haalbaarheid van grootschalige kennisdeling. 

Van de 121 scholen die een verantwoording indienden over de scholenbeurs zijn er 30 tevreden over de kennisdeling met andere scholen, 56 zijn er minder tevreden en 22 niet tevreden. 13 scholen gaven geen waardering; dat kwam meestal omdat er geen kennisdeling had plaats gevonden.

Uit de gegeven toelichtingen op de vragen is op te maken dat veel scholen hun opgedane kennis en ervaring te specifiek vonden om die met andere scholen te delen; sommige gaven aan dat dat ook niet in de bedoeling had gelegen van de aanvraag van de beurs. Anderen waren nog te druk bezig met het verwezenlijken van de eigen uitvoering en er (nog) niet aan toegekomen. Wel is er tussen scholen binnen hetzelfde bestuur over gesproken. Maar ook dan vaak eerder op informatieve wijze.

Ook uit deze informatie blijkt dus dat de tevredenheid over de kennisdeling tussen scholen maar beperkt is. De scholen zien er niet altijd het nut van in en zijn ook te druk met de eigen dingen bezig.

Bijlagen

Lijst van geïnterviewde personen

Sjerp van der PloegOnderzoeker-adviseur Oberon
Pieter ReimerBeleidsmedewerker afdeling Onderwijs
Bart van de SandeProgrammasecretaris Lerarenagenda
Marc VermeulenHoogleraar onderwijssociologie Tilburg University
Dorien ZevenbergenProgrammaleider Lerarenagenda