Fietsdiefstalbestrijding
Onderzoeksrapport

Toelichting en leeswijzer

Inleiding

Fietsdiefstalbestrijding: een deelonderzoek binnen Amsterdam Fietsstad
Fietsen is in Amsterdam populairder dan ooit. Met de eeuwwisseling is de fiets het belangrijkste vervoersmiddel in de stad geworden en Amsterdammers zijn sindsdien alleen nog maar vaker gaan fietsen.  Het college vindt dat goed nieuws, want fietsen is gezond en duurzaam. Daarnaast heeft het toenemende aantal bewoners, bezoekers en forensen als keerzijde dat het steeds drukker wordt in de stad. Vaker de fiets pakken draagt eraan bij dat Amsterdam kan doorgroeien, omdat fietsen relatief weinig plaats innemen in de openbare ruimte. Tegelijkertijd stelt het de gemeente ook voor de opgave om het toegenomen aantal tweewielers in goede banen te leiden. 

De Rekenkamer Amsterdam heeft besloten om onderzoek te doen naar het gemeentelijke beleid dat fietsen door de stad moet stimuleren en reguleren. Omdat het gemeentelijke fietsbeleid divers en omvangrijk is, zal binnen het onderzoek Amsterdam Fietsstad een aantal deelonderzoeken worden uitgevoerd naar verschillende onderwerpen uit het Meerjarenplan Fiets. Dit deelrapport richt zich op de bestrijding van fietsdiefstal door de gemeente Amsterdam.

Context

Fietsdiefstal al jaren aanzienlijk deel van Amsterdamse misdaden
Fietsdiefstal is een probleem waar inwoners en bezoekers van Amsterdam relatief vaak mee te maken krijgen. In de periode 2012-2019 werd jaarlijks tien- tot twaalfduizend  keer aangifte gedaan van fietsdiefstal. Fietsdiefstal vormt verder de grootste categorie  binnen de aangiften van misdrijven in Amsterdam.  Tegelijkertijd doen relatief weinig mensen aangifte wanneer hun fiets is gestolen. De aangiftebereidheid van Nederlanders bij fietsdiefstal wordt geschat op zo'n 40%. ,  Het werkelijke aantal gestolen fietsen ligt kortom nog hoger. Naar schatting  gaat het om circa 28.000 gestolen fietsen per jaar. Oftewel: er krijgen elke dag zo'n 77 personen in Amsterdam te maken met het feit dat hun fiets gestolen is.

Figuur 1.1 Geregistreerde aangiften fietsdiefstal versus schatting werkelijk aantal gestolen fietsen in Amsterdam

In tegenstelling tot de landelijke trend stijgt het aantal aangiften voor fietsdiefstal in Amsterdam
Wanneer we de Amsterdamse aangiftecijfers afzetten tegen de landelijke aangiftecijfers, valt op dat er landelijk sprake is van een dalende trend (van 121.482 in 2012 naar 80.856 in 2019) (Figuur 1.2). Het aantal aangiften van fietsdiefstal is in Amsterdam komt daarentegen in 2019 (11.111) hoger uit dan in 2012 (10.205). Er is daarmee in Amsterdam sprake van een licht stijgende trend, hoewel ook in Amsterdam na 2015 een daling is ingezet. Daarnaast ligt de categorie fietsdiefstallen binnen het totaalaantal geregistreerde misdrijven in Amsterdam hoger dan het landelijke gemiddelde. In 2019 gaat het respectievelijk om 14% versus 10%. 

Figuur 1.2 Index aangiften fietsdiefstal landelijk versus Amsterdam (2012 = 100)

Ook in absolute aantallen is Amsterdam de landelijke hotspot van fietsdiefstal
Met het onderstaande kaartje is het aantal aangiften van fietsdiefstal per gemeente uiteengezet (2019) (figuur 1.3). Hieruit blijkt dat in de gemeente Amsterdam de meeste fietsen worden gestolen. Kanttekening hierbij is dat het gaat om absolute aantallen, die niet zijn afgezet tegen het aantal inwoners of fietsen in de betreffende gemeente. × Download Bekijk de achterliggende data

Figuur 1.3 Aantal aangiften fietsdiefstal per gemeente (2019)

Een hoog aantal fietsdiefstallen heeft verschillende negatieve maatschappelijke gevolgen
Wanneer er een grote kans bestaat dat je fiets wordt gestolen, kan dat een belemmering vormen om de fiets te pakken. Mensen kunnen dan bij voorbaat kiezen voor alternatieve vervoersmiddelen, of gaan op kwalitatief slechtere fietsen rijden. Daarnaast bestaat het risico dat fietsdiefstal steeds meer maatschappelijk geaccepteerd wordt. Er is dan sprake van een houding 'dat het nu eenmaal hoort bij de ongemakken van de grote stad'. Met als gevaar dat er uiteindelijk ook normvervaging ontstaat, waarbij burgers het ook steeds minder erg gaan vinden om een fiets terug te stelen of om een gestolen fiets te kopen. 

Gemeente bestrijdt fietsdiefstal al lange tijd op verschillende manieren
Vanwege de hierboven beschreven gevolgen bestrijdt de gemeente Amsterdam fietsdiefstal al sinds het begin van deze eeuw.   Anno 2020 worden er wekelijks gratis fietsen gegraveerd op wisselende locaties in de stad. Daarnaast controleert het Fietsdepot fietsen die door de gemeente van de straat zijn verwijderd op diefstal en brengt deze terug bij de rechtmatige eigenaar. Verder worden registercontroles uitgevoerd bij fietshandelaren. Ook wordt er vanuit deze kanalen voorlichting gegeven over hoe burgers zich het beste kunnen weren tegen fietsdiefstal. 

Afbakening - maatregelen fietsparkeren
Amsterdam neemt ook diverse maatregelen op het gebied van fietsparkeren. Goede fietsparkeervoorzieningen kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het voorkomen van fietsdiefstal, omdat fietsen veilig kunnen worden gestald of vastgezet in de openbare ruimte. Omdat in het huidige gemeentelijke beleid geen directe relatie meer wordt gelegd tussen fietsparkeervoorzieningen en fietsdiefstalbestrijding (met uitzondering van de Nota Parkeernormen Fiets en Scooter) hebben wij er vanwege de omvang van het onderzoek voor gekozen maatregelen op het gebied van fietsparkeren buiten beschouwing te laten.

Amsterdammers minder tevreden over fietsdiefstalbestrijding
Uit een landelijke enquête van de Fietsersbond (2018) blijkt dat Amsterdamse leden  negatiever staan tegenover de aanpak van fietsdiefstalbestrijding in Amsterdam dan leden die elders in het land wonen. Van de Amsterdamse leden vindt 49,2% dat in Amsterdam slecht wordt opgetreden, versus 15,6% van de landelijke leden (figuur 1.4). 

Figuur 1.4 Tegen fietsdiefstal wordt in mijn gemeente… (Fietsersbond 2018)

Door: Rekenkamer Amsterdam. Bron: Fietsersbond.

Doel en onderzoeksvragen

Doelstellingen

Met dit deelonderzoek doen we onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van de gemeentelijke aanpak van fietsdiefstalbestrijding. Daarnaast willen we met het onderzoek inzicht geven in de door het college gemaakte afwegingen bij de inrichting van de aanpak. Met dit onderzoek zullen we ook nagaan of er mogelijkheden zijn om de informatievoorziening aan de raad te verbeteren ten behoeve van zijn kaderstellende en controlerende taak.

Onderzoeksvragen

De hoofdvraag van dit deelonderzoek luidt als volgt:

In hoeverre zijn de gemeentelijke maatregelen ter bestrijding van fietsdiefstal doelmatig en doeltreffend?

Om de hoofdvraag te beantwoorden, hebben we de volgende deelvragen opgesteld:

1. Welke afwegingen heeft het college gemaakt bij de inzet op de bestrijding van fietsdiefstal?
2. In hoeverre heeft het college inzicht in de doelrealisatie van de maatregelen?
3. In hoeverre heeft het college inzicht in de kosten van de maatregelen?
4. In hoeverre wordt de gemeenteraad door het college geïnformeerd over de drie bovengenoemde aspecten?

Aanpak

Voor de beantwoording van de vragen is gebruikgemaakt van verschillende onderzoeksmethoden.

Ten eerste een documentenanalyse. We hebben hiervoor onder andere wet- en regelgeving, beleidsdocumenten, collegebesluiten, interne ambtelijke documentatie, raadstukken, P&C-stukken, voortgangsrapportages, onderzoeken en de gemeentewebsite bestudeerd.

Ten tweede is een beperkte data-analyse uitgevoerd. Hiervoor zijn onder andere de registraties van het Fietsdepot en de registercontroleur gebruikt. Daarnaast is de website van het CBS geraadpleegd.

Ten derde hebben we aanvullende gesprekken gevoerd met en schriftelijke vragen gesteld aan ambtenaren die betrokken zijn bij de gemeentelijke fietsdiefstalbestrijding of dat in het verleden zijn geweest. Het gaat om ambtenaren van de directies Parkeren, V&OR (voorheen DIVV), OOV, THOR en het programmateam Fiets. In december 2019 hebben wij de voorlopige bevindingen van het onderzoek besproken met vertegenwoordigers van de directies Parkeren, THOR en V&OR. Tijdens de fase van feitelijk wederhoor heeft de Politie Eenheid Amsterdam ons voorzien van informatie over wettelijke verplichtingen en hun overleggen daarover met de gemeente Amsterdam.

Ten vierde hebben we observaties uitgevoerd bij het Fietsdepot, het graveerteam en de registercontroleur. We hebben hierbij een demonstratie gehad van de registratie van binnengekomen fietsen bij het Fietsdepot, zijn langs geweest bij een graveeractie en hebben meegelopen met de registercontroleur.

Leeswijzer

De nota van bevindingen bestaat uit twee delen.

In het eerste deel staat de gemeentelijke aanpak voor het bestrijden van fietsdiefstal als geheel centraal. In hoofdstuk 2 beantwoorden we de eerste deelvraag. We beschrijven het beleid rondom fietsdiefstalbestrijding en de afwegingen die het college daarbij heeft gemaakt. In hoofdstuk 3 zetten wij de wijze waarop het college de aanpak van fietsdiefstalbestrijding monitort uiteen. We beantwoorden daarmee de tweede en derde deelvraag in hoeverre het college inzicht heeft in de doelrealisatie en de kosten. In deze hoofdstukken beantwoorden we tevens de vierde deelvraag of het college de raad voldoende meeneemt in de gemaakte afwegingen en achteraf verantwoording aflegt over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de aanpak.

In het tweede deel gaan we dieper in op de drie maatregelen die de kern vormen van de gemeentelijke aanpak van fietsdiefstalbestrijding. Het gaat achtereenvolgens om de controle door het Fietsdepot (hoofdstuk 4), het graveerteam (hoofdstuk 5) en de registercontroleur (hoofdstuk 6). Per maatregel zijn de inhoud, het beoogde nut, de opbrengsten en de kosten beschreven. Daaruit gaan wij in op opvallende zaken op het gebied van doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid en de eventuele ontwikkelingen. Elk hoofdstuk sluiten wij af met een conclusie over (het inzicht in) de doeltreffendheid en doelmatigheid per maatregel om zo de tweede en derde deelvraag te beantwoorden.

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen

Algemeen: gemeentelijke aanpak fietsdiefstalbestrijding

Dit eerste deel van de nota van bevindingen betreft de gemeentelijke aanpak van fietsdiefstalbestrijding als geheel. In het tweede deel gaan we dieper in op afzonderlijke maatregelen binnen de aanpak.

In dit deel beschrijven het beleid (doelstellingen, maatregelen, budget, taakverdeling) en gaan we na of de afwegingen die het college heeft gemaakt bij de inrichting van de aanpak voldoende zijn vastgelegd. Tevens gaan we na of het college waarborgt dat de aanpak wordt gemonitord. Ook beantwoorden we de vraag of het college de raad voldoende informeert om zijn kaderstellende en controlerende rol op een goede manier te kunnen uitvoeren.

De beantwoording van de deelvragen op het niveau van de aanpak als geheel is met name gebaseerd op een documentenanalyse. Hierbij kan gedacht worden aan huidige en oude beleidsstukken, collegebesluiten, interne ambtelijke stukken, P&C-stukken, voortgangsrapportages, onderzoeken, raadsstukken en de gemeentewebsite. Daarnaast zijn aanvullende interviews gehouden met de verantwoordelijke ambtenaren en zijn schriftelijke vragen gesteld.

Afwegingen aanpak fietsdiefstalbestrijding

Goed beleid is vormgegeven langs drie vragen: 1) Wat wil de gemeente bereiken?, 2) Wat wil de gemeente daarvoor gaan doen? en 3) Wat mag het kosten? Bij het ontwikkelen van beleid zal het college verschillende afwegingen moeten maken voor het beantwoorden van deze zogeheten drie W-vragen. Om de genomen keuzes in de inrichting van het beleid te kunnen begrijpen, deze kennis ook voor de toekomst te borgen en voor het evalueren van de gekozen aanpak, is het belangrijk dat het college de gemaakte afwegingen vastlegt. Daarnaast is het belangrijk dat het college de gemeenteraad afdoende informeert over de gemaakte afwegingen, zodat de gemeenteraad zijn kaderstellende rol goed kan vervullen. Dit hoofdstuk heeft daarmee betrekking op de eerste en vierde deelvraag:

Welke afwegingen heeft het college gemaakt bij de inzet op de bestrijding van fietsdiefstal en in hoeverre wordt de gemeenteraad hierover geïnformeerd?

Leeswijzer
Paragraaf 2.1 start met een beschrijving van de gemeentelijke aanpak van fietsdiefstalbestrijding. We brengen eerst in kaart welke beleidskaders rondom fietsdiefstalbestrijding beschikbaar zijn. Daarna gaan we na in hoeverre deze beleidskaders de drie W-vragen beantwoorden: wat is er opgetekend over de beoogde doelstellingen, de gekozen maatregelen en het beschikbare budget? Ook beschrijven we welke gemeentelijke organisatieonderdelen verantwoordelijk zijn voor de aanpak van fietsdiefstalbestrijding. In paragraaf 2.2 komt aan bod in hoeverre de afwegingen die het college heeft gemaakt bij de inrichting van de aanpak van fietsdiefstalbestrijding ook zijn vastgelegd. In paragraaf 2.3 beantwoorden we de vervolgvraag in hoeverre het college de gemaakte afwegingen ook met de raad heeft gedeeld.

Gemeentelijke aanpak fietsdiefstalbestrijding

In deze paragraaf is gemeentelijke aanpak van fietsdiefstalbestrijding beschreven en wat daarover is opgetekend in de beleidsstukken. Hierbij komen de doelstellingen, maatregelen, het budget en de ambtelijke taakverdeling aan bod.

Er is nauwelijks beleid

Er zijn momenteel geen specifieke beleidskaders
Specifieke beleidskaders op het gebied van fietsdiefstalbestrijding ontbreken momenteel.  In het verleden is er wel sprake geweest van een specifiek beleidskader, maar dit Werkprogramma Fietsdiefstalpreventie is na 2010 niet meer geactualiseerd (zie kader).

De aanpak van fietsdiefstalbestrijding is summier beschreven in het Meerjarenplan Fiets
In de Meerjarenplannen Fiets wordt het gemeentelijke fietsbeleid in brede zin vastgelegd. Het doel van de meerjarenplannen is om veel  wat er binnen de gemeente Amsterdam gebeurt op het gebied van de fiets naar een hoger plan te tillen en meer samenhang ertussen te creëren.  Het huidige Meerjarenplan Fiets 2017-2022 (hierna MJP Fiets 2017-2022) heeft drie doelstellingen: 1) Comfortabel doorfietsen, 2) Gemakkelijk fietsparkeren en 3) Het nieuwe fietsen. Voor het behalen van deze drie doelstellingen zijn 54 maatregelen opgetekend.  Fietsdiefstalbestrijding is geen afzonderlijke maatregel in MJP Fiets 2017-2022.  Binnen de derde doelstelling 'Het Nieuwe Fietsen' is onder maatregel 48 'Gemakkelijker en sneller je fiets terugvinden bij het Fietsdepot' de aanpak van fietsdiefstalbestrijding wel summier beschreven. 

Effectdoelstelling is het 'verminderen van fietsdiefstal'
In de summiere beschrijving van het MJP Fiets 2017-2022 staat kortweg dat de maatregelen worden ingezet om 'fietsdiefstal te verminderen'. 

Drie kernmaatregelen: controle Fietsdepot, graveerteam en registercontroleur
Om het aantal fietsdiefstallen te verminderen, worden in het MJP Fiets 2017-2022 summier als maatregelen genoemd dat: 'nog steeds wekelijks het graveerteam wordt ingezet, een registercontroleur is aangesteld en alle verwijderde fietsen bij het Fietsdepot worden gecontroleerd op fietsdiefstal.'  Door de ambtelijke organisatie is aangevuld dat via deze kanalen ook voorlichting wordt gegeven. 

In onderstaande tabel 2.1. is een korte omschrijving gegeven van de maatregelen van graveerteam, controle Fietsdepot en registercontroleur. In hoofdstukken 4, 5 en 6 gaan we dieper in op de drie afzonderlijke kernmaatregelen.

Tabel 2.1 Maatregelen fietsdiefstalbestrijding

Beschikbaar budget nergens opgetekend
In het MJP Fiets 2017-2022 zijn geen budgetten voor afzonderlijke (reguliere ) activiteiten opgenomen. Daarmee is het budget voor fietsdiefstalbestrijding dus niet inzichtelijk gemaakt in het MJP Fiets 2017-2022.  Ook in andere openbare documenten, zoals de gemeentelijke begrotingen, is het afzonderlijke budget voor fietsdiefstalbestrijding niet weergegeven.  Intern is het beschikbare budget voor fietsdiefstalbestrijding eveneens nergens gedocumenteerd.  Het Fietsdepot schat dat het gaat om een jaarlijks budget van € 300.000. 

De verantwoordelijkheid is belegd bij verschillende directies

In het MJP Fiets 2017-2022 staat niet welke gemeentelijke organisatieonderdelen verantwoordelijk zijn voor de aanpak van fietsdiefstalbestrijding.  Hieronder beschrijven we de verantwoordelijkheidsverdeling op basis van interne ambtelijke documentatie en gevoerde gesprekken met ambtenaren.

V&OR verantwoordelijk voor beleidsvorming
De afdeling Kennis en Kaders van de directie Verkeer en Openbare Ruimte (V&OR) is verantwoordelijk voor het opstellen van de Meerjarenplannen Fiets. Daarmee ligt ook de verantwoordelijkheid voor de beleidsvorming op het gebied van fietsdiefstalbestrijding bij deze afdeling. 

Directies Parkeren en THOR verantwoordelijk voor uitvoering
De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de maatregelen ligt bij het Fietsdepot. Deze valt onder de directie Parkeren. Bij het Fietsdepot vindt een controle op diefstal plaats bij de registratie van binnengekomen verwijderde fietsen. Het graveerteam wordt eveneens aangestuurd vanuit het Fietsdepot. Door het Fietsdepot is een contract afgesloten met Stichting Philadelphia Zorg  voor de uitvoering van deze werkzaamheden. De registercontroleur werd in 2019 door het Fietsdepot ingehuurd bij de directie Toezicht, Handhaving en Openbare Ruimte (THOR).  Het voornemen  bestaat om de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de maatregel van de registercontroleur direct bij de directie THOR te gaan beleggen. 

Bij de uitvoering van de maatregelen wordt samengewerkt met de politie
Bij de uitvoering van de maatregelen wordt door het Fietsdepot, het graveerteam en de registercontroleur samengewerkt met de politie. Voorbeelden zijn dat de registercontroleur de controles bij fietshandelaren soms samen met een agent uitvoert.  Andersom sluit de politie voor controles van fietsen (op verlichting in combinatie met diefstal) soms aan bij de graveeracties.  Daarnaast kunnen op basis van een convenant (zie voor meer informatie paragraaf 4.1) gegevens worden uitgewisseld tussen het Fietsdepot en politie. De politie verleent aan het Fietsdepot de NAW-gegevens van de Amsterdammers die aangifte hebben gedaan voor de gestolen fietsen die door het Fietsdepot zijn aangetroffen bij de verwerking van verwijderde fietsen. Het Fietsdepot kan dan contact opnemen met de eigenaar om de gestolen fiets terug te bezorgen.  De registercontroleur heeft verder op basis van dit convenant toegang gekregen tot het Digitale Opkoopregister (DOR). 

Er zou bij de uitvoering van de maatregelen geen directe samenwerking zijn met het OM. 

Gemaakte afwegingen door college

In deze paragraaf gaan we na of de afwegingen die door het college zijn gemaakt bij de inrichting van de aanpak van fietsdiefstalbestrijding zijn vastgelegd. Belangrijke vraag daarbij is waarom nu precies is gekozen voor de maatregelen van Fietsdepot, graveerteam, registercontroleur en voorlichting en niet voor andere maatregelen.

De gemaakte afwegingen zijn niet inzichtelijk in het huidige beleid

Door het ontbreken van specifiek beleid en de summiere beschrijving in het MJP Fiets 2017-2022 is er momenteel geen sprake van een uitgewerkte beleidstheorie op het gebied van fietsdiefstalbestrijding.

Het is onduidelijk wat het college concreet wil bereiken met de aanpak fietsdiefstalbestrijding
Uit het MJP Fiets 2017-2022 blijkt alleen dat het beoogde effect het 'het verminderen van fietsdiefstal' is.   Een voorafgaande probleemanalyse (Wat is omvang van fietsdiefstal? Wat zijn de oorzaken en gevolgen? Welke doelgroepen zijn er?) ontbreekt. Het is daarmee ook niet mogelijk om op basis van een adequate probleemanalyse een afrekenbare en realistische effectdoelstelling te formuleren. Voor de effectdoelstelling zijn momenteel ook geen streefwaarden bepaald. Het is daarmee niet duidelijk welke vermindering van het aantal fietsdiefstallen het college nastreeft en voor welke datum dat moet worden bereikt. Het college heeft daarmee niet geconcretiseerd wat zij wanneer wil bereiken.

De relatie tussen doelstelling en inzet van maatregelen is niet beargumenteerd
Ook is niet toegelicht hoe wordt verwacht dat de drie maatregelen zullen bijdragen aan het verminderen van fietsdiefstal en waarom voor deze maatregelen is gekozen en niet voor anderen. De inzet van de maatregelen is verder niet-afrekenbaar geformuleerd in de vorm van prestatiedoelstellingen.   Het is daardoor ook lastig te beoordelen in hoeverre de gewenste prestaties worden geleverd en of daarmee een verandering in het aantal fietsdiefstallen in Amsterdam teweeg is gebracht.

Het beschikbare budget is onbekend
Verder is onbekend wat het beschikbare budget is.   Daarmee is ook vooraf niet beargumenteerd en kan achteraf eveneens niet worden beoordeeld of het realiseren van de doelstelling met de ingezette maatregelen tegen redelijke kosten gebeurt.

Maatregelen zijn voortgezet uit oud beleid

Maatregelen komen voort uit Werkprogramma Fietsdiefstalpreventie 2002-2006
De huidige maatregelen (controle fietsdepot, graveerteam, registercontroleur en voorlichting) worden door de gemeente Amsterdam al sinds 2002-2003 uitgevoerd. Zij komen voort uit de aanpak van fietsdiefstalbestrijding die de gemeente ontwikkelde in de periode 2002-2006.  In tabel 2.2 staan de maatregelen die de gemeente (in samenwerking met partners) heeft ingezet tijdens het Werkprogramma Fietsdiefstalpreventie 2002-2006. In bijlage 7 staat een uitgebreidere toelichting op de maatregelen en de huidige status.

Tabel 2.2 Overzicht maatregelen Werkprogramma Fietsdiefstalpreventie 2002-2006 en huidige status

Afbakening maatregel Fietsparkeren
De gemeente Amsterdam heeft in het verleden fors geïnvesteerd in maatregelen op het gebied van fietsparkeren en doet dat nu nog steeds. Goede fietsparkeervoorzieningen leveren een belangrijke bijdrage aan het voorkomen van fietsdiefstal. Het ontwikkelen van stallingen en fietsparkeervoorzieningen in de openbare ruimte bieden immers de mogelijkheid om de fiets veilig te stallen of vast te zetten. In het Werkprogramma Fietsdiefstalpreventie 2002-2006 werden ook maatregelen benoemd op het gebied van stallen en vastzetten. Deze maatregelen vormden echter geen onderdeel van de projectorganisatie, maar van de lijnorganisatie. In het Meerjarenplan Fiets 2012-2016 lag de focus op fietsparkeervoorzieningen en in het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 betreft het nog steeds een van de drie hoofddoelstellingen. In tegenstelling tot het Meerjarenplan Fiets 2007-2010 en het Werkprogramma Fietsdiefstalpreventie 2002-2006 wordt echter geen relatie meer gelegd met fietsdiefstalpreventie.  Alleen in de specifieke Nota Parkeernormen Fiets en Scooter, die is gericht op het stellen van fietsparkeernormen voor niet-woonfuncties bij nieuwbouw of herontwikkeling, is nog een relatie gelegd met het verkleinen van het risico op diefstal.  Vanwege de omvang van het onderzoek en omdat fietsparkeren door de gemeente in mindere mate als directe maatregel voor fietsdiefstalbestrijding wordt beschouwd, is ervoor gekozen om maatregelen op het gebied van fietsparkeren verder buiten beschouwing te laten in dit onderzoek.

De gemeente Amsterdam was een voorloper op het gebied van fietsdiefstalbestrijding
We maken uit bovenstaande inventarisatie van huidige en voormalige maatregelen op dat Amsterdam een voorloper was op het gebied van fietsdiefstalbestrijding. Verschillende maatregelen die met dit Werkprogramma Fietsdiefstalpreventie 2002-2006 zijn ontwikkeld, hebben landelijke navolging gekregen, zoals het Fietsdepot en de gedragscode voor fietshandelaren.  Dat blijkt ook uit een literatuurstudie die wij uitvoerden. Deze literatuurstudie leverde maar een beperkt aantal alternatieve maatregelen op die door de gemeente Amsterdam niet in het heden of verleden zijn uitgevoerd (zie kader).

In het verleden was de aanpak intensiever en uitgebreider
We zien tegelijkertijd dat de aanpak van fietsdiefstalbestrijding in de periode 2002-2006 intensiever en uitgebreider was dan in 2020 het geval is. Zo was er toentertijd sprake van prioriteit bij zowel de gemeente als partners, met een integrale aanpak gecoördineerd vanuit een gemeentelijke projectorganisatie. Daarnaast werd onder andere op hotspotlocaties extra toezicht gehouden, zijn door het graveerteam tijdens een pilot ook fietsen van een chip voorzien en was er een grootschalige publiciteitscampagne.

Afwegingen om maatregelen in te zetten steeds meer op de achtergrond geraakt

De afwegingen om de huidige gemeentelijke maatregelen van fietsdepot, het graveerteam, de registercontroleur en voorlichting te ontwikkelen en deze voort te zetten en andere maatregelen niet (meer) in te zetten, staan niet meer in het huidige beleid. Uit navraag blijkt dat zij ook niet meer bekend zijn bij de huidige uitvoerende ambtelijke organisatie (en ook niet altijd meer bij medewerkers die in het verleden aan fietsdiefstalbestrijding werkten). 

Wij hebben (zie onderstaand kader) een reconstructie gemaakt van de aanpak van fietsdiefstalbestrijding in de periode 2002-2017. Uit deze reconstructie blijkt dat de afwegingen bij de maatregelen van het fietsdepot, graveerteam, registercontroleur en voorlichting grotendeels al in de periode 2002-2010 zijn gemaakt. De maatregelen zijn na 2010 niet meer zijn heroverwogen.

Gemaakte afwegingen onder MJP Fiets 2017- 2022 niet vastgelegd

We constateren dat twee afwegingen die in de periode van het huidige MJP Fiets 2017-2022 zijn gemaakt, niet zijn vastgelegd. Ten eerste rondom het verzoek van de raad om fietsen te gaan chippen. Ten tweede de keus om alleen toezicht te houden op het opkoopregister en niet op het verkoopregister.

Niet vastgelegd waarom fietsdiefstal geen prioriteit krijgt bij het chippen van fietsen
Bij de begroting van 2017 is een raadsmotie aangenomen om fietsen te voorzien van een chip, onder andere met een track-and-trace-optie waarmee de locatie van een gestolen fiets is te volgen. In het preadvies heeft het college aangegeven geen bezwaar te maken tegen deze motie. In de bestuurlijke reactie wordt gesteld dat de raad met het nieuwe meerjarenplan fiets verder zou worden geïnformeerd over de uitwerking.  In het MJP Fiets 2017-2020 staat ook dat ter modernisering van fietsgraveren onderzoek zal worden gedaan naar de bijdrage van chips aan fietsdiefstalpreventie.  De pilots die in 2018 en 2019 zijn uitgevoerd naar fietschippen hadden echter betrekking op doorstroming/ fietsstromen en fietsparkeren. Volgens de ambtelijke organisatie heeft de bijdrage aan fietsdiefstalpreventie geen prioriteit. Welke afwegingen hierbij zijn gemaakt, is niet vastgelegd  

Gedurende het rekenkameronderzoek heeft de ambtelijke organisatie aangegeven dat voor 2020 een integraal onderzoeksplan naar de voordelen van het chippen van fietsen op de planning staat. Hierin zou het gebruik van chips als alternatief voor fietsgraveren meegenomen gaan worden  

Niet gemotiveerd waarom geen toezicht wordt gehouden op het verkoopregister
Het is in principe de bedoeling dat de registercontroleur toezicht houdt op het doorloopregister van fietshandelaren voor tweedehands fietsen. Het doorloopregister bestaat uit een opkoop- en verkoopregister.  Toezicht op het juist voeren van een opkoopregister vindt plaats; toezicht op het verkoopregister (art. 2.28 APV) vindt daarentegen niet plaats. In de werkinstructie van de registercontroleur (augustus 2019) staat dat geen toezicht houden op verkoopregister op dit moment wordt gedoogd. Er is geen door het gemeentebestuur vastgesteld beleid of besluit waarin expliciet wordt gemotiveerd waarom ervoor is gekozen geen toezicht te houden op het verkoopregister. 

Raadsinformatievoorziening

Deze paragraaf gaat over de mate waarin de raad is geïnformeerd over het beleid rondom fietsdiefstalbestrijding en de gemaakte afwegingen door het college hierbij. Dat is voor de raad belangrijk om zijn kaderstellende rol goed te kunnen uitvoeren.

De raad wordt nauwelijks geïnformeerd over de afwegingen
Het MJP Fiets 2017-2022 is door de gemeenteraad vastgesteld op 10 november 2017.  In dit meerjarenplan staan echter alleen summier het doel ('het verminderen van fietsdiefstal') en de maatregelen ('controle fietsdepot, graveerteam, registercontroleur') beschreven. Dat gebeurt onder een bredere maatregel rondom het Fietsdepot. Het vraagt dus wel om oplettendheid van een raadslid om te weten dat het college fietsdiefstal bestrijdt (zie paragraaf 2.1.1). 

De afwegingen waarom het college een aanpak voor fietsdiefstalbestrijding wil voeren, wat zij daarmee concreet wil bereiken, waarom specifiek voor de huidige maatregelen is gekozen, welke prestaties bij de maatregelen moeten worden geleverd en welk budget hiervoor beschikbaar wordt gesteld, zijn ook niet terug te vinden zijn in het MJP Fiets 2017-2022 (zie paragraaf 2.2).  Het gaat om een voortzetting van maatregelen, waarvan de afwegingen grotendeels al in de periode 2002-2010 zijn gemaakt. Deze afwegingen zijn toentertijd ook in grote lijnen met de raad gedeeld (zie kader). Het is echter niet waarschijnlijk dat deze afwegingen bij huidige raadsleden nog bekend zijn.

Raad niet voldoende geïnformeerd over de afwegingen bij een raadsmotie
In het MJP Fiets 2017-2022 staat ook dat het college ter modernisering van het fietsgraveren gaat onderzoeken of bijvoorbeeld het chippen van fietsen kan bijdragen aan fietsdiefstalpreventie.  De aanleiding vormde een raadsmotie.  Desondanks is de raad vanaf 2017 niet meer geïnformeerd over dat en waarom er geen prioriteit wordt gegeven aan een onderzoek naar chips in relatie tot fietsdiefstal. Deze afwegingen zijn ook niet vastgelegd door het college en/of de ambtelijke organisatie. 

Conclusie over afwegingen

Amsterdam was een voorloper op het gebied van fietsdiefstalbestrijding
Om het aantal fietsdiefstallen te verminderen, worden al sinds 2002/2003 fietsen die binnenkomen bij het Fietsdepot gecontroleerd op diefstal, fietsen gegraveerd, registercontroles bij fietshandelaren uitgevoerd en voorlichting gegeven. Deze maatregelen komen voort uit een integrale aanpak van fietsdiefstalbestrijding die Amsterdam in de periode 2002-2006 heeft ontwikkeld. Deze aanpak heeft toen ook navolging gekregen in andere gemeenten.

De aanpak van fietsdiefstalbestrijding was voorheen intensiever en gecoordineerder
Na het beëindigen van het Werkprogramma Fietsdiefstalpreventie 2002-2006 is daarentegen het aantal ingezette maatregelen beperkter geworden, is de verantwoordelijkheid versnipperd geraakt over verschillende gemeentelijke directies en is er geen sprake meer van een gecoördineerde aanpak met de partners.

Fietsdiefstalbestrijding is sinds 2010 uit het bestuurlijk zicht verdwenen en onoverwogen voorgezet
Het is voor de raad momenteel lastig om de kaderstellende rol goed te vervullen. Door het ontbreken van specifiek beleid en de summiere omschrijving in het MJP Fiets 2017-2022 is op basis van de huidige beleidskaders niet inzichtelijk waarom het college inzet pleegt op fietsdiefstalbestrijding, wat zij er concreet mee wil bereiken, waarom specifiek deze maatregelen worden ingezet, welke prestaties hiervoor geleverd moeten worden en wat het beschikbare budget is. Fietsdiefstalbestrijding betreft een voortzetting van maatregelen, waarvan de afwegingen grotendeels in de periode 2002-2010 zijn gemaakt. Het is gezien het lange tijdsverloop onwaarschijnlijk dat de afwegingen die toen door het college zijn vastgelegd en gedeeld met de raad bij de huidige raadsleden (college en uitvoerende ambtenaren) nog bekend zijn. Het is tevens de vraag of zij anno 2020 nog steeds passend zijn.

Gemaakt afwegingen binnen periode MJP Fiets 2017-2022 niet vastgelegd
De raad is niet geïnformeerd over dat en waarom er nog geen uitvoering is gegeven aan de raadsmotie 1277 (2016) rondom het chippen van fietsen. De gemaakte afwegingen zijn ook niet vastgelegd door het college of de ambtelijke organisatie. Hetzelfde geldt voor waarom er bij fietshandelaren geen toezicht plaatsvindt op het voeren van een verkoopregister.

Monitoring en verantwoording

Het college is verplicht om periodiek onderzoek uit te voeren naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde bestuur, waaronder de resultaatgebieden uit de begroting en de bedrijfsvoering.  Om de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde bestuur achteraf te kunnen evalueren, heeft het de voorkeur om vooraf al na te denken over welk soort gegevens over de realisatie van de doelen, maatregelen en kosten daarvoor benodigd zijn. Dan kunnen deze gegevens tijdens de uitvoering systematisch worden verzameld. Deze monitoringsgegevens kunnen door het college ook gebruikt worden om te bepalen of de aanpak tussentijds bijgestuurd moet worden. Daarnaast kan op basis van de verzamelde informatie (tussentijds) verantwoording worden afgelegd aan de raad. Dat is een belangrijke voorwaarde voor de raad om zijn controlerende taak goed te kunnen uitvoeren. Dit hoofdstuk heeft daarmee betrekking op de tweede, derde en vierde deelvraag:

In hoeverre heeft het college inzicht in de doelrealisatie en de kosten van de aanpak van fietsdiefstalbestrijding en in hoeverre informeert zij de gemeenteraad hierover?

Leeswijzer
Dit hoofdstuk beschrijft op algemeen niveau of en op welke wijze het college de realisatie van fietsdiefstalbestrijding monitort (paragraaf 3.1) en het college vervolgens op basis daarvan verantwoording aflegt aan de gemeenteraad (paragraaf 3.2).

Monitoring

In deze paragraaf gaan we na in hoeverre het college waarborgt dat het monitoren van de aanpak van fietsdiefstalbestrijding op adequate wijze gebeurt. Om een goed oordeel te kunnen geven over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de aanpak van fietsdiefstalbestrijding, zouden verschillende soorten gegevens over de realisatie van de aanpak moeten worden verzameld. We gaan daarom eerst na in hoeverre de ambtelijke organisatie rapporteert over de gerealiseerde maatschappelijke effecten (de omvang van fietsdiefstal), de geleverde prestaties (de inzet en uitkomsten van de maatregelen) en de gemaakte kosten. Vervolgens bespreken we in hoeverre met de verzamelde gegevens inzicht wordt verkregen in de doeltreffendheid en doelmatigheid van de aanpak van fietsdiefstalbestrijding.

Maatschappelijke effect wordt niet gemonitord
In het MJP Fiets 2017-2022 is summier als effect 'het verminderen van het aantal fietsdiefstallen' genoemd.  Volgens de uitvoerende ambtelijke organisatie heeft zij geen inzicht in dit effect. Als verklaring wordt gegeven dat er geen betrouwbare gegevens zouden zijn over de omvang van fietsdiefstal, omdat relatief weinig mensen aangifte doen wanneer hun fiets is gestolen. De aangiftecijfers zouden daarom geen inzicht geven in het werkelijke aantal fietsdiefstallen. 

Het Fietsdepot laat Onderzoek, Informatie en Statistiek (OIS) sinds 2011 tweejaarlijks een onderzoek uitvoeren naar de bekendheid van het Fietsdepot. Er wordt in dit onderzoek ook gevraagd naar de acties wanneer iemands fiets is verdwenen. Daarmee worden gegevens verzameld over de aangiftebereidheid op basis waarvan een inschatting gemaakt zou kunnen worden over de omvang van fietsdiefstal. Er is echter wel een verschil tussen de verwachte aangiftebereidheid (56%) en het percentage dat aangifte heeft gedaan wanneer de fiets daadwerkelijk verdwenen was (38% ). 

Daarnaast maakt fietsdiefstal onderdeel uit van de Veiligheidsindex van OIS . De ambtelijke organisatie maakt geen gebruik van de daarin opgenomen informatie over (de ontwikkeling van) fietsdiefstallen per buurt. 

Over geleverde prestaties wordt intern gerapporteerd
Het Fietsdepot stelt jaarrapportages op; in 2018 is hiervan ook een infographic gemaakt (zie figuur 3.1). Hierin staat informatie over de geleverde prestaties: het aantal terugbezorgde gestolen fietsen door het Fietsdepot, het aantal gegraveerde fietsen en het aantal gecontroleerde fietshandelaren. 

De cijfers in de jaarrapportage van het Fietsdepot over het aantal gecontroleerde fietshandelaren zijn gebaseerd op de maandrapportages van de registercontroleur. In deze maandrapportages wordt nog een verdere uitsplitsing gemaakt naar de verschillende soorten controles (zoals digitale en fysieke registratiecontroles, controles op gestolen fietsen, controles bij beunhazen). Daarnaast is het aantal uitgedeelde waarschuwingen en sancties terug te vinden.  Door het Fietsdepot is aangegeven dat de maandrapportages van het Fietsdepot en graveerteam geen gedetailleerde informatie bevatten over de prestaties. 

Deze rapportages van het Fietsdepot en de registercontroleur worden opgesteld voor de leidinggevenden/ambtelijk opdrachtgever. Deze interne rapportages worden niet aan het college ter kennisname of besluitvorming voorgelegd. 

Klik hier voor meer informatie over de opbrengsten van de afzonderlijke maatregelen: Fietsdepot, graveerteam en registercontroleur.

Totale kosten zijn niet inzichtelijk
In de jaarrapportage van het Fietsdepot wordt tevens gerapporteerd over de totale kosten van het Fietsdepot. De kosten voor fietsdiefstalbestrijding zijn echter niet afzonderlijk inzichtelijk gemaakt.  De ambtelijke organisatie heeft aangegeven dat deze kosten lastig te achterhalen zijn, omdat ze niet afzonderlijk worden geboekt in de financiële administratie. De uitgaven zijn deels verweven geraakt met de overkoepelende werkzaamheden van het Fietsdepot en het contract wat daarvoor is afgesloten met Philadelphia. Het is met name niet te onderscheiden welke kosten precies betrekking hebben op de controle op diefstal binnen de verwerking van binnengekomen fietsen. 

Klik hier voor meer informatie over de kosten van de afzonderlijke maatregelen: Fietsdepot, graveerteam en registercontroleur.

Er is weinig inzicht in de doeltreffendheid en doematigheid van de aanpak van fietsdiefstalbestrijding
Er bestaan geen evaluatie- of voortgangsrapportages waarin integraal wordt gerapporteerd over de realisatie van de aanpak van fietsdiefstalbestrijding.  Het beoordelen van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de aanpak vraagt ook om een uitgewerkte beleidstheorie met een concrete effect- en prestatiesdoelstellingen. Zoals in hoofdstuk 2 staat, is daar bij fietsdiefstalbestrijding momenteel geen sprake van.  Uit de huidige paragraaf (3.1) blijkt dat er door de uitvoerende ambtelijke organisatie wel wordt gerapporteerd over de geleverde prestaties bij de maatregelen. Er worden (in opdracht van) de uitvoerende ambtelijke organisatie echter geen gegevens verzameld over de omvang van fietsdiefstal. Daarnaast is er geen inzicht in het totale budget of de kosten van fietsdiefstalbestrijding. Achteraf kan daardoor ook lastig worden beoordeeld of met de geleverde prestatie een verandering in het aantal fietsdiefstallen teweeg is gebracht en of dat tegen redelijke kosten is gebeurd.

Verantwoording aan de raad

Voor de controlerende taak van de raad, maar ook om richting te geven aan nieuw beleid, is het belangrijk dat het college op basis van de verzamelde monitoringsgegevens verantwoording aflegt aan de gemeenteraad over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de aanpak. In deze paragraaf beschrijven we in hoeverre de raad door het college is geïnformeerd over de realisatie van de fietsdiefstalbestrijding.

Aan de raad wordt geen verantwoording afgelegd
Zoals in paragraaf 3.1 gezegd, bestaan er momenteel geen evaluaties of voortgangsrapportages waarin integraal wordt gerapporteerd over de aanpak van fietsdiefstalbestrijding.  Ook algemene verantwoordingsdocumenten, zoals de gemeentelijke jaarverslagen en de jaarlijkse monitor  van het MJP Fiets 2017-2022, bevatten geen informatie over de realisatie van fietsdiefstalbestrijding. 

De gegevens die door de uitvoerende ambtenaren worden verzameld over de geleverde prestaties worden dus niet opgenomen in algemene verantwoordingsdocumenten. Het gaat puur om interne rapportages. Deze beschikbare informatie wordt niet aan het college ter kennisname of besluitvorming voorgelegd. Dat leidt er ook automatisch toe dat de raad hierover niet wordt geïnformeerd. 

In het verleden werd de raad wel geinformeerd
We constateren dat in het verleden wel sprake was sprake van verantwoording aan de raad over fietsdiefstalbestrijding. Volgens de ambtelijke organisatie kreeg fietsdiefstalbestrijding na het beëindigen van het Werkprogramma Fietsdiefstalpreventie 2002-2006 minder bestuurlijke en ambtelijke aandacht en is de verantwoording aan de raad daardoor geleidelijk weggezakt.  Sinds het Meerjarenplan Fiets 2012-2016 wordt door het college helemaal geen verantwoording aan de raad meer afgelegd over fietsdiefstalbestrijding (zie kader voor reconstructie).

Conclusie over monitoring en verantwoording

Gemeentebestuur heeft geen inzicht in doelrealisatie en kosten
Het college heeft geen inzicht in de doelrealisatie en de kosten van de aanpak van fietsdiefstalbestrijding. Het wordt daarover niet actief geïnformeerd door de ambtelijke organisatie en vraagt ook niet om dit soort informatie. Dit heeft ook tot gevolg dat het college de raad sinds het Meerjarenplan Fiets 2012-2016 niet meer actief heeft geïnformeerd over de realisatie van fietsdiefstalbestrijding.

Monitoren en evalueren wordt onvoldoende gewaarborgd
Door de uitvoerende ambtelijke organisatie wordt intern wel gerapporteerd over de geleverde prestaties bij de maatregelen. Er worden daarentegen (in opdracht van) de uitvoerende ambtelijke organisatie geen gegevens verzameld over de omvang van fietsdiefstal. Daarnaast is er ook geen inzicht in het totale budget of kosten van fietsdiefstalbestrijding. In combinatie met het ontbreken van een uitgewerkte beleidstheorie en concrete effect- en prestatiedoelstellingen is het zodoende lastig om inzicht te verwerven in de doelmatigheid en doeltreffendheid van de aanpak van fietsdiefstalbestrijding.

Op basis van de aangiftecijfers van de politie concluderen we dat met de inzet van de maatregelen het aantal fietsdiefstallen niet is verminderd. Sinds 2012 is er sprake van een lichte stijging (9%) in tegenstelling tot een dalende trend op landelijk niveau (33%) (zie 1.1).

Verdieping: drie maatregelen onderzocht

Om te beantwoorden in hoeverre de gemeentelijke maatregelen ter bestrijding van fietsdiefstal doelmatig en doeltreffend is, hebben we de drie maatregelen uit het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 uitgebreider onderzocht. Dit zijn:

• controle op diefstal door het Fietsdepot;
• het graveren van fietsen;
• controle van fietshandelaren door de registercontroleur.

De drie onderzochte maatregelen worden besproken in afzonderlijk hoofdstukken (4 tot en met 6). De beantwoording vindt plaats langs de volgende structuur:

1. de uitvoering - hoe zou de maatregel moeten worden uitgevoerd en hoe wordt deze in de praktijk uitgevoerd;
2. het beoogde nut van de maatregel;
3. de verkregen (maatschappelijke) opbrengsten;
4. de (maatschappelijke) kosten van de maatregel;
5. overige bevindingen die van invloed zijn op de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid;
6. ontwikkelingen;
7. conclusie over de maatregel.

Voor de beantwoording hebben wij gebruikgemaakt van documentanalyse, analyses van registraties en interviews met en informatie afkomstig van medewerkers van de directies Parkeren, THOR, V&OR en gesprekken met medewerkers en cliënten van Philadelphia. Daarnaast hebben wij de uitvoering van werkzaamheden van het Fietsdepot (controleren of binnengekomen fietsen zijn gestolen) het fietsgraveren en de registercontroleur geobserveerd. Voorafgaand aan de observaties hebben onze onderzoekers zich bekend gemaakt en aangegeven met welk doel zij de observaties uitvoeren.

Maatregel: controle door het Fietsdepot

De gemeente verwijdert bijna elke dag fietsen. Deze fietsen worden naar het Fietsdepot gebracht. In 2018 zijn er in totaal 78.420 fietsen door het Fietsdepot verwerkt.  Een deel van deze fietsen wordt gecontroleerd op diefstal.

Uitvoering van de controle door het Fietsdepot

De controle op diefstal is een check of er aangifte is gedaan
Het Fietsdepot controleert een deel van de fietsen op diefstal. Dat gebeurt door het framenummer van de fiets te vergelijken met de databases RDW en Stopheling. Beide databases halen automatisch aangiften op bij de politie. 

Ongeveer de helft van de fietsen die bij het Fietsdepot binnenkomen worden door het Fietsdepot gecontroleerd
De fietsen die binnenkomen bij het Fietsdepot zijn te verdelen in zeven categorieën (zie figuur 4.1).  In het MJP Fiets 2017-2022 staat dat alle fietsen die binnenkomen bij het Fietsdepot worden gecontroleerd op diefstal.  In werkelijkheid controleert het Fietsdepot circa de helft van de binnengebrachte fietsen (aantal binnengebrachte fietsen 2018: 74.420). De categorieën 'meer dan zes weken niet gebruikt' en 'verwaarloosd' worden niet gecontroleerd door het Fietsdepot (37.736 fietsen oftewel 48% in 2018). De overige fietsen worden wel gecontroleerd (40.684 fietsen oftewel 52% in 2018).

Figuur 4.1 Verwerking van fietsen door het Fietsdepot (2018)

Door: Rekenkamer Amsterdam. Bron: Gemeente Amsterdam, Fietsdepot.

Daarbovenop worden nog circa 19.977 fietsen - wrakken en grachtfietsen - helemaal niet verwerkt door het Fietsdepot. Deze fietsen worden niet gecontroleerd op fietsdiefstal (zie kader). 

Registratie en controle van de fiets
Fietsen die bij het Fietsdepot binnenkomen en worden gecontroleerd (2018: 40.684), worden ingevoerd in het registratiesysteem (voorheen Fris, sinds 25 november 2019 Perfectview).  De kenmerken van de fiets worden genoteerd, zoals de kleur, het merk, type en eventueel  een framenummer of gravure. Indien de fiets een framenummer heeft, wordt deze handmatig opgezocht in de databases van RDW en Stopheling.  Sinds de invoer van Perfectview vindt de controle in Stopheling automatisch plaats. De handmatige controle op diefstal via RDW wordt stopgezet, tenzij er sprake is van een 'hit' in Stopheling. Via RDW kan het Fietsdepot namelijk de datum en tijd van een aangifte achterhalen. Hiermee wordt geborgd dat gehandhaafde fietsen, die onterecht zijn aangegeven als gestolen, niet gratis worden thuisbezorgd. 

De fietsen staan klaar voor registratie bij het Fietsdepot. Foto: Gemeente Amsterdam.

Wat als de fiets gestolen blijkt?
Als blijkt dat de fiets gestolen is, dan neemt het Fietsdepot contact op met de politie om de NAW-gegevens van de eigenaar te achterhalen. De basis voor deze gegevensuitwisseling vormt een convenant uit 2014, dat sinds juni 2019 is verlopen (zie kader).  Voor het achterhalen van de contactgegevens maakt het Fietsdepot geen gebruik van de gegevens die zijn verkregen bij het graveren van fietsen (zie paragraaf 5.5). Volgens de ambtelijke organisatie gebeurt dat bewust niet, omdat fietsen vaak van eigenaar wisselen, en de gemeente niet het risico wil lopen dat fietsen bij de verkeerde persoon worden terugbezorgd. 

Terugbezorging van de gestolen fiets
Als de rechtmatige eigenaar gevonden is, wordt de fiets door de eigenaar opgehaald of gratis thuisbezorgd, of afgeleverd bij het dichtstbijzijnde politiebureau (2018: 439). Andere fietsen gaan naar de verzekeraar (2018: 296) (zie kader). Een deel van de gestolen fietsen (2018: 136) wordt vernietigd, omdat de fiets niet kan worden geretourneerd aan de eigenaar.

De door het Fietsdepot verkochte fietsen worden gecontroleerd door een gecontracteerde opkoper
De fietsen die niet worden opgehaald worden na een bepaalde tijd verkocht aan een gecontracteerde opkoper (63.414  fietsen in 2018). Deze opkoper heeft op grond van het wetboek van strafrecht de wettelijke plicht om de ingekochte fietsen te registreren in het Digitaal Opkopers Register (DOR) (zie kader). Omdat de opkoper niet gevestigd is in Amsterdam, zijn Amsterdamse buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) niet bevoegd om vast te stellen dat de opkoper deze wettelijke plichten ook uitvoert.  In 2018 heeft de opkoper 180 fietsen die als gestolen stonden gesignaleerd, terugbezorgd bij het Fietsdepot (hierover meer in paragraaf 4.2).  

Beoogd nut van de controle door het Fietsdepot

De controle door het Fietsdepot is met name gericht op het terugvinden van de rechtmatige eigenaar, maar dient ook andere doelen
Het hoofddoel van de controle door het Fietsdepot is het opsporen van fietsen waarvan aangifte is gedaan van diefstal, zodat deze uit het reguliere proces van het Fietsdepot kunnen worden gehaald.  Hiermee wordt getracht te voorkomen dat het Fietsdepot per ongeluk gestolen fietsen doorverkoopt. Deze fietsen kunnen vervolgens gratis worden terugbezorgd bij de rechtmatige eigenaar.

Daarnaast bevat het convenant tussen de gemeente en politie (zie paragraaf 4.1) algemene doelstellingen die het maatschappelijk belang dienen, waaronder het verhogen van de aangifte bereidheid (zie kader).

Opbrengsten van de controle door het Fietsdepot

In 2018 zijn er in totaal 1.166 gestolen fietsen teruggevonden
In totaal zijn er in 2018 1.166 gestolen fietsen teruggevonden. Hiervan zijn er 986 teruggevonden dankzij de controle door het Fietsdepot. Daarnaast zijn er nog 180 gestolen fietsen gevonden door de opkoper (zie kader).

Verdeling van de teruggevonden gestolen fietsen
Van de 1.166 teruggevonden gestolen fietsen werden er 735 (63%) terugbezorgd bij natuurlijke personen en 296 (25%) bezorgd bij de verzekeraar omdat de oorspronkelijke eigenaar een uitkering van de verzekering heeft ontvangen. Samen werden er dus 1.031 fietsen terugbezorgd. Tot slot werden 135 fietsen vernietigd (12%) (zie figuur 4.2). 

Figuur 4.2 Teruggevonden gestolen fietsen - wat gebeurt ermee? (2018)

Door: Rekenkamer Amsterdam. Data: Gemeente Amsterdam, Fietsdepot.

Het bieden van een arbeidsmatige dagbesteding door samenwerking met Philadelphia
Net als bij het graveren van fietsen (zie paragaaf 5.3) is er bij de controle door het Fietsdepot sprake van het bieden van een arbeidsmatige dagbesteding aan mensen met beperking als gevolg van de samenwerking met Philadelphia. De werkzaamheden bij het Fietsdepot leveren een zinvolle en leerzame dagbesteding op voor dertig cliënten van Philadelphia.

Overige opbrengsten onbekend
Er is geen informatie beschikbaar over de doelrealisatie van het convenant. Het samenwerkingsverband is niet geëvalueerd. Of de controle (of bekendheid met de controle) ook daadwerkelijk bijdraagt aan de aangiftebereidheid is niet onderzocht. Het is voorstelbaar dat mensen eerder geneigd zullen zijn om aangifte te doen wanneer zij bekend zijn met de controle, aangezien dit bij kan dragen aan de kans dat hun verdwenen fiets wordt teruggevonden. Er is echter nog geen bewijs voor deze aanname.

Kosten van de controle door het Fietsdepot

Kosten niet goed inzichtelijk vanwege verweving in groter contract
De kosten van de controle door het Fietsdepot zijn verweven in het contract met maatschappelijke organisatie Philadelphia. Hierdoor is er vanuit de ambtelijke organisatie geen goed zicht op de kosten van het controleren op fietsdiefstal. Stichting Philadelphia schat de jaarlijkse arbeidskosten op € 28.800.  Dit zou neerkomen op circa € 0,71 per gecontroleerde fiets en circa € 25 per teruggevonden gestolen fiets (of circa € 28 per terugbezorgde gestolen fiets). 

Overige bevindingen bij de controle door het Fietsdepot

We hebben vier bevindingen die de doelmatigheid, doeltreffendheid of rechtmatigheid van de maatregel beïnvloeden (zie tabel 4.1)

Tabel 4.1 Samenvattende tabel overige bevindingen controle Fietsdepot

De controle is afhankelijk van het doen van aangifte van diefstal door de rechtmatige eigenaar
Indien er geen aangifte is gedaan door de rechtmatige eigenaar, dan wordt de fiets ook niet als 'gestolen' gesignaleerd, ook al is de fiets in feite wél gestolen. We schatten de aangiftebereidheid bij het verdwijnen van fietsen op ongeveer 40% op basis van cijfers van OIS en het WODC.   Daarnaast is het voorstelbaar dat een (groot) deel van de eigenaren die wél aangifte doen het framenummer van hun fiets niet (meer) weten. Dat zou betekenen dat een deel van de gestolen fietsen niet wordt opgemerkt bij de controle door het Fietsdepot.

Risico op invoerfouten leidt tot kans dat gestolen fiets niet herkend wordt
De effectiviteit van de controle is volledig afhankelijk van de correcte invoer van het framenummer in Stopheling en RDW door het Fietsdepot. Ook het Fietsdepot zelf ziet dit risico.  Het maken van een typefout kan betekenen dat een gestolen fiets niet herkend wordt.

Meerdere, vage, of géén nummers op fiets werkt complicerend voor de controle
Het komt weleens voor dat een fiets meerdere nummers, vage nummers of géén nummers draagt. Hierdoor kan het gebeuren dat niet het framenummer maar een ander nummer is gebruikt bij de aangifte. Ook kan door het Fietsdepot bij de controle een ander nummer worden ingevoerd. De kans dat een gestolen fiets daardoor wordt opgemerkt, wordt verkleind. Bovendien kost deze complicatie het Fietsdepot meer tijd. Welke nummers gecontroleerd worden, is een afweging die ter plekke door de controleurs gemaakt wordt op basis van ervaring en professionele inschatting.

Het convenant is verlopen, maar er wordt nog wel uitvoering aan gegeven met zicht op een hernieuwd convenant
Het convenant waarop onder andere het delen van NAW-gegevens op is gebaseerd, is inmiddels verlopen.  De werkgroep die toezag op de afspraken van het convenant zou ten minste een half jaar voor de beëindiging van het samenwerkingsverband hebben moeten beslissen of het convenant verlengd zou moeten worden of niet.  Dit is niet gebeurd.  Desondanks wordt de samenwerking tussen de gemeente en de politie gewoon voortgezet en wordt informatie uitgewisseld, zonder dat daarvoor een grondslag is. Er wordt gewerkt aan een hernieuwd convenant (zie paragraaf 4.2). 

Ontwikkelingen bij de controle door het Fietsdepot

Nieuwe werkwijze in combinatie met nieuw systeem Perfectview
Het Fietsdepot gebruikt vanaf 25 november 2019 het nieuwe registratiesysteem Perfectview.  Via Perfectview worden alle door het Fietsdepot geregistreerde fietsen automatisch met bijpassende foto vermeld op de website Verloren of Gevonden. Ook vergelijkt Perfectview elke avond automatisch alle ingevoerde framenummers tegenover Stopheling (voorheen alleen bij binnenkomst of verkoop). Daardoor is het niet meer nodig om Stopheling handmatig te raadplegen. De controle op diefstal via RDW wordt stopgezet, tenzij er sprake is van een 'hit' in Stopheling.  Via RDW kan het Fietsdepot namelijk de datum en tijd van een aangifte achterhalen. Hiermee wordt geborgd dat gehandhaafde fietsen, die onterecht zijn aangegeven als gestolen, niet gratis worden thuisbezorgd.

Kosten Perfectview
De jaarlijkse kosten voor Perfectview bedragen € 17.500. De eenmalige invoeringskosten bedragen € 32.660.  Daarnaast is er een 'strippenkaart' aangeschaft ter waarde van € 39.600 ten behoeve van aanvullend maatwerk aan de applicatie.

Discussie (sinds 2016): Is het Fietsdepot wettelijk verplicht om álle fietsen te controleren?
Alle 'opkopers' van tweedehands fietsen in Amsterdam zijn verplicht om alle voorhande fietsen te registreren in het Digitaal Opkopers Register (DOR). Het DOR checkt automatisch of de geregistreerde fietsen zijn aangegeven als gestolen. Al sinds 2016  doet zich de discussie voor of het Fietsdepot óók een 'opkoper' is in de zin van de wet.   Als dat zo is, zou dat betekenen dat het Fietsdepot wettelijk verplicht is om alle verwerkte fietsen te registreren in het DOR.

Veel betrokken actoren bij de discusssie
Er zijn veel actoren betrokken bij de discussie. De 'voorstanders', die zeggen dat het Fietsdepot óók een 'opkoper' is in de zin van de wet, zijn: de directies THOR, OOV en DJZ van de gemeente Amsterdam, de politie, en het wetenschappelijk bureau van het Openbaar Ministerie. Zij hanteren een - naar eigen zeggen - "ruime" interpretatie van het woord 'opkoper', zoals is gedefinieerd in het Strafrecht.  Het Fietsdepot (directie Parkeren van de gemeente Amsterdam) deelt deze ruimere interpretatie niet.   Het Ministerie van Justitie en Veiligheid geeft aan dat het begrip 'opkoper' nog moet worden verhelderd in wetgeving.    Opvallend is, dat het college van B en W niet betrokken is (geweest) bij de discussie, terwijl deze nog steeds voortduurt.

Fietsdepot meldt zich eind 2019, ondanks onduidelijkheid, aan voor het DOR
Ondanks alle onduidelijkheid heeft het Fietsdepot zich, mogelijk onder druk van anderen, in juli 2019 aangemeld voor het DOR.  Het Fietsdepot wil de fietsen die eerst gecontroleerd werden via Stopheling en RDW (circa de helft van de verwerkte fietsen - zie figuur 4.1), registreren in het DOR met de nieuwe applicatie Perfectview.  Deze aansluiting tussen Perfectview en DOR is per februari 2020 nog niet gerealiseerd. Tot die tijd zijn er dus nog geen fietsen door het Fietsdepot ingevoerd in het DOR. 

Fietsdepot wil nog niet alle fietsen in het DOR registreren, zolang de wettelijke verplichting niet vaststaat
Het Fietsdepot heeft besloten om (nog) niet alle fietsen in het DOR te registreren.  Het is, volgens het Fietsdepot, belangrijk om éérst de doelmatigheid en doeltreffendheid van het opschalen van de controle af te wegen, zolang de wettelijke verplichting niet vaststaat. Het Fietsdepot wijst daarbij op de wettelijke verplichting van de gecontracteerde opkoper om alle fietsen te registreren in het DOR (en daarmee te controleren op diefstal).   Deze opkoper is bovendien contractueel verplicht om gestolen fietsen te retourneren.   Het Fietsdepot wijst ook op extra kosten tussen € 200.000 tot € 250.000 als gevolg van een 100% registratie.  Hiervoor zou nog geen budget zijn vrijgemaakt.

Het convenant met de politie wordt mogelijk op korte termijn herzien
Het Fietsdepot heeft opnieuw contact opgezocht met de politie om een nieuw convenant te overleggen.  Het eerste gesprek heeft inmiddels al plaatsgevonden. Het Fietsdepot verwacht dat het nieuwe convenant in het eerste kwartaal van 2020 in werking zal zijn.

Conclusie over de controle door het Fietsdepot

In hoeverre is de controle van het Fietsdepot op gestolen fietsen doelmatig en doeltreffend? Het Fietsdepot spoort gestolen fietsen op en is daarmee enigszins doeltreffend. De kosten van de controle per gecontroleerde fiets zijn onbekend, maar de arbeidskosten zijn laag, doordat gebruik wordt gemaakt van arbeidsmatige dagbesteding.

Er zijn resultaten behaald
Het doel van de controle door het Fietsdepot is het opsporen van fietsen waarvan aangifte is gedaan van diefstal, zodat deze uit het reguliere proces van het Fietsdepot kunnen worden gehaald en kunnen worden terugbezorgd. In 2018 werden er 1.166 gestolen fietsen teruggevonden. Van deze 1.166 werden er uiteindelijk 1.031 fietsen terugbezorgd: dat heeft ongetwijfeld blijdschap opgeleverd bij de rechtmatige eigenaren. De overige 135 fietsen (ruim 11% van de teruggevonden gestolen fietsen) zijn vernietigd.

Maar het is moeilijk te zeggen hoe effectief de controle écht is
Om de 1.166 teruggevonden fietsen in verhouding te plaatsen: het Fietsdepot heeft in 2018 in totaal 78.420 fietsen verwerkt waarvan het 40.684 fietsen heeft gecontroleerd op diefstal. Het aantal teruggevonden gestolen fietsen lijkt daarmee in verhouding beperkt; ongeveer 1,5% van de verwerkte fietsen en 2,4% van de door het Fietsdepot gecontroleerde fietsen (figuur 4.3). Het is daarentegen onbekend hoeveel gestolen fietsen er écht bij het Fietsdepot staan (lage aangiftebereidheid is ook een complicatie) en daarmee dus ook hoeveel procent van de gestolen fietsen wordt teruggevonden. Het is momenteel dus niet mogelijk een definitieve conclusie te verbinden aan de doeltreffendheid van de controle door het Fietsdepot.

Figuur 4.3 Aantal teruggevonden gestolen fietsen in verhouding tot het aantal door het Fietsdepot verwerkte fietsen (links) en gecontroleerde fietsen (rechts) (2018)

Figuur: Rekenkamer Amsterdam. Data: Fietsdepot.

Dat neemt niet weg dat er andere positieve invloeden zijn
Er is sprake van het bieden van een arbeidsmatige dagbesteding aan mensen met een beperking dankzij de samenwerking met Philadelphia. De maatregel levert bijna dertig werkplekken op voor personen met een afstand tot de arbeidsmarkt.

Doelmatigheid: lage arbeidskosten per gecontroleerde fiets
De kosten van de maatregel zijn verweven in een overkoepelend contract met Stichting Philadelphia. Hierdoor is het niet duidelijk wat de controle door het Fietsdepot precies kost. Philadelphia schat de jaarlijkse kosten van de arbeidsmatige dagbesteding op € 28.800.  Dit zou neerkomen op circa € 0,71 per gecontroleerde fiets en circa € 25 per teruggevonden gestolen fiets (of circa € 28 per terugbezorgde gestolen fiets). Of dit het waard is, is een politieke afweging.

Langlopende discussie registratieplicht Fietsdepot niet opgeschaald naar college
Het Fietsdepot is er niet van overtuigd dat het wettelijk verplicht is om alle verwerkte fietsen te registreren in het DOR. De discussie hierover tussen de directies Parkeren, OOV, DJZ en THOR speelt al geruime tijd (> 3 jaar). Ook de politie heeft zich in deze discussie gemengd. Toch is deze discussie en financiële consequenties van een eventuele uitbreiding tot 100% DOR-registratie (door het Fietsdepot geschat tussen de € 200.000 en € 250.000) niet onder de aandacht gebracht van de burgemeester en het college van B en W. Bestuurlijke besluitvorming over dit onderwerp heeft niet plaatsgevonden.

Maatregel: het graveren van fietsen

Het graveerteam in actie. Foto: Gemeente Amsterdam.

Uitvoering bij het graveren van fietsen

Data, locatie en bezetting
Iedereen kan zijn fiets gratis bij het graveerteam laten graveren.  Het graveerteam staat wekelijks op woensdag tussen 10.00-16.00 uur op een wisselende locatie, meestal op een (stations)plein of andere drukbezochte openbare locatie. Eén keer in de maand wordt ook op zaterdag gegraveerd. De data en locaties staan van tevoren aangekondigd op de website van de gemeente. De werkzaamheden worden uitgevoerd door Stichting Philadelphia in opdracht van directie Parkeren.  Philadelphia is een maatschappelijke organisatie die mensen met een beperking ondersteunt.  Het graveerteam bestaat normaliter uit één vaste begeleider en drie (wisselende) cliënten van Philadelphia. Soms werkt het graveerteam samen met de politie (zie kader). 

Voorlichting
Het graveerteam spreekt mensen aan om ze enthousiast te maken voor het graveren van hun fiets. Ook geeft het team voorlichting over fietsdiefstalpreventie en het nut van het graveren en het belang van aangifte doen, wanneer je fiets gestolen is.  Met een bord wordt gewezen op het nut van graveren (zie foto).

Waarom graveren? Foto: Rekenkamer Amsterdam.

Men geeft bovendien voorlichting over onder meer sloten, verlichting en het terugvinden van de fiets bij het Fietsdepot. Er zijn verschillende foldertjes en kaartjes met een informerend karakter, die kunnen worden meegegeven aan klanten. Ook ligt er een lijst met veelgestelde vragen voor het graveerteam, zodat ze hierop kunnen anticiperen.

Toestemming geven voor het graveren
Eerst moet de klant (mondeling) toestemming geven voor het graveren. De klant is verplicht zich te legitimeren als hij zijn fiets wil laten graveren.  Een aankoopbewijs is niet nodig, tenzij het een bedrijfsfiets betreft (zie kader).

Check op diefstal vóór het graveren
Vervolgens moet de fiets altijd worden gecontroleerd op diefstal in RDW en Stopheling aan de hand van het framenummer.  Gestolen fietsen worden niet gegraveerd. Klanten met gestolen fietsen worden in principe doorverwezen naar de politie. 

Het graveren
Het graveren van een fiets duurt ongeveer vijf minuten. De fiets wordt op een werkbank gelegd. Er wordt een unieke code door het graveerteam aangebracht op het frame door middel van een dremel, een set gedrukte letters en cijfers, en een pantograaf (tekenaap). Wanneer dit klaar is, wordt over de gravure een gedeeltelijk doorzichtige stickers aangebracht, waarop staat dat de fiets bij de gemeente Amsterdam geregistreerd is.

De graveercode wordt aangebracht. Foto: Rekenkamer Amsterdam.

Registratie en afhandeling
Na of tijdens het graveren wordt door de fietseigenaar samen met een medewerker van het graveerteam een digitaal registratie-/toestemmingsformulier ingevuld.  De klant geeft toestemming voor het graveren van de fiets, en voor gebruik van de opgegeven gegevens voor opsporingsdoeleinden, wanneer de fiets als gestolen is gesignaleerd.  De graveercode, het framenummer en kenmerken van de fiets (kleur, merk, soms framenummer) worden genoteerd. Het documentnummer van het legitimatiebewijs van de klant wordt ingevoerd. Daarnaast worden door de klant persoonsgegevens ingevoerd: naam, adres, telefoonnummer en e-mailadres. Deze gegevens gaan samen met de corresponderende graveercode op het eind van de dag naar het Fietsdepot ter invoer in de administratie. Ten slotte moet de klant een digitale handtekening zetten. Na een week krijgt de klant het formulier toegestuurd met daarin alle geregistreerde gegevens. Hiermee is de klant in bezit van de graveercode, framenummer en andere kenmerken van de fiets.

Beoogd nut van het graveren van fietsen

Het graveren van fietsen is hoofdzakelijk een fietsdiefstalpreventiemaatregel
Het graveren van fietsen is hoofdzakelijk een fietsdiefstalpreventiemaatregel, zo blijkt uit interne documentatie.  Voor fietsendieven zou een gegraveerde fiets niet of minder aantrekkelijk moeten zijn om te stelen.  Het graveren zou in theorie ook een bijdrage kunnen leveren aan het opsporen van gestolen fietsen en terugbezorging bij de eigenaar. Met een gravure maak je een fiets identificeerbaar. De gravure zou vergeleken kunnen worden met een registratie van gestolen fietsen. Naar aanleiding van het graveren is de gemeente ook in bezit van de contactgegevens van de eigenaar.

Maar het graveerteam heeft ook een sterke focus op voorlichting
Naast fietsdiefstalpreventie heeft het graveerteam ook de taak om mensen te informeren over het nut van aangifte doen, bekendheid met het Fietsdepot te vergroten en algemene informatie over fietsveiligheid en fietsdiefstalpreventie te geven. 

Opbrengsten van het graveren van fietsen

Het is onbekend wat het graveren bijdraagt aan de beoogde doelen
Het is onbekend wat de preventieve of repressieve werking is van het graveren van fietsen op diefstal. De graveercode zou de fiets minder aantrekkelijk moeten maken voor dieven, maar fietsen hebben vrijwel altijd een origineel framenummer (zie kader). Hoeveel mensen door het graveerteam zijn voorgelicht en wat de effecten zijn van de voorlichting is eveneens onbekend. De gemeente houdt de realisatie van beide doelen niet bij.

Desondanks zijn er wel andere opbrengsten
In 2018 zijn er 1.135 fietsen door de gemeente gegraveerd. Ook zijn er waarschijnlijk ten minste evenveel mensen voorgelicht. Over de jaren heen zijn er door de gemeente in totaal meer dan 70.000 fietsen gegraveerd (zie kader). Verder is het voorstelbaar dat een eigenaar met een gegraveerde fiets eerder en eenvoudiger aangifte van diefstal kan doen, omdat diegene in bezit is van een document met daarop de graveercode, eventueel het originele framenummer en andere kenmerken van de fiets. Eigenaren met een gegraveerde fiets zullen wellicht ook eerder geneigd zijn aangifte te doen bij het verdwijnen van hun fiets dan anderen, bijvoorbeeld (maar niet alleen) omdat ze voorgelicht zijn over de voordelen van aangifte doen. Deze aannames zijn echter niet onderzocht door of namens de ambtelijke organisatie.

Het bieden van een arbeidsmatige dagbesteding door samenwerking met Philadelphia
De samenwerking met de maatschappelijke organisatie Philadelphia levert op dat er ook sprake is van het bieden van een arbeidsmatige dagbesteding aan mensen met een beperking. Het graveren van fietsen levert vijfmaal per maand een zinvolle en leerzame dagbesteding op voor een tot drie wisselende cliënten van Philadelphia.

Kosten van het graveren van fietsen

De gemeente vergoedt Philadelphia jaarlijks € 15.700 voor het graveren van fietsen conform een overkoepelend contract wat verschillende werkzaamheden bevat (zie kader). Hierdoor komt voor 2018 de kostprijs per gegraveerde fiets voor de gemeente Amsterdam neer op € 13,83. 

Overige bevindingen bij het graveren

We hebben vijf bevindingen die de doelmatigheid, doeltreffendheid of rechtmatigheid van de maatregel beïnvloeden (zie tabel 5.1).

Tabel 5.1 Samenvattende tabel overige bevindingen graveren van fietsen

In de praktijk werden niet alle fietsen gecontroleerd op diefstal
Het graveerteam zou het framenummer volgens het contract tussen de gemeente en Philadelphia altijd moeten controleren op diefstal in RDW en Stopheling.  In de praktijk gebeurde dit niet altijd. Tijdens onze observatie (november 2019) werden alle zes fietsen niet gecontroleerd. Hierdoor wordt niet voorkomen dat gestolen fietsen worden gegraveerd, waardoor mogelijk onduidelijkheid kan ontstaan over wie de rechtmatige eigenaar van de fiets is.

Er zou steekproefsgewijs zijn gecontroleerd in verband met technische beperkingen
Wij hebben onze observaties besproken met een medewerker van het Fietsdepot en van Philadelphia. In de praktijk zouden fietsen wel steekproefsgewijs worden gecontroleerd.  Alle fietsen controleren zou tijdelijk niet mogelijk zijn, als gevolg van een laptop met een gebrekkige internetverbinding.  Na onze observaties hebben Fietsdepot en Philadelphia nieuwe afspraken gemaakt en is gezorgd voor een goed functionerende laptop. Vanaf 2020 zouden alle fietsen weer worden gecontroleerd vóórdat deze gegraveerd worden.

Het is ongemakkelijk wanneer een fiets gestolen blijkt
Wanneer er wél gecontroleerd wordt, is het volgens het graveerteam lastig en ongemakkelijk om de fietser daarop aan te spreken wanneer een fiets gestolen blijkt.  De kans dat dit kan uitlopen op een conflict wordt te groot geacht. Het graveerteam is er om fietsen te graveren en voorlichting te geven, maar dient niet als verlengstuk van de politie. De fiets wordt in ieder geval niet gegraveerd, maar ook niet altijd wordt de fietser doorverwezen naar de politie.

Graveercode kan worden gebruikt voor opsporingsdoeleinden als de fiets gestolen is, maar dit gebeurt niet
Bij het graveren van de fiets geeft de eigenaar nadrukkelijk toestemming voor het gebruik van de opgegeven persoonsgegevens wanneer de fiets als gestolen wordt gesignaleerd bij de controle van het Fietsdepot (zie paragraaf 4.1).  Van deze mogelijkheid wordt echter géén gebruik gemaakt.  Het Fietsdepot maakt enkel gebruik van de politiegegevens. Volgens de ambtelijke organisatie gebeurt dat bewust niet, omdat fietsen vaak van eigenaar wisselen, en de gemeente niet het risico wil lopen dat fietsen bij de verkeerde persoon worden terugbezorgd. De ambtelijke organisatie geeft tegelijkertijd aan de mogelijkheden te onderzoeken om dit in de toekomst te bewerkstelligen. Hierbij zal rekening moeten worden gehouden met de mogelijkheid dat gegraveerde fietsen van eigenaren zullen wisselen. 

Graveercode mag momenteel niet gebruikt worden om eigenaren van reguliere verwijderde fietsen op te sporen
Bij het fietsgraveren geeft de eigenaar géén toestemming voor het gebruik van zijn persoonsgegevens, wanneer zijn fiets door de gemeente verwijderd is (zie onderstaande passage uit het toestemmingsformulier).  Het Fietsdepot gebruikt de persoonsgegevens momenteel ook niet op deze manier en handelt daarmee rechtmatig.  Het Fietsdepot laat evenwel een kans liggen. De contactgegevens zou het Fietsdepot kunnen helpen bij traceren van de eigenaar van een verwijderde fiets. Indien het Fietsdepot in de toekomst van die mogelijkheid gebruik zou willen maken, dan zou het toestemmingsformulier moeten worden aangepast en zouden bestaande eigenaren om toestemming moeten worden gevraagd.

Uit het toestemmingsformulier fietsgraveren:
"Deze gegevens kunnen in de toekomst gebruikt worden voor opsporingsdoeleinden als mijn fiets gestolen is. De fiets kan pas worden teruggevonden nadat u aangifte heeft gedaan van diefstal en waarbij u bovenstaande fietsgegevens heeft vermeld."

Ontwikkelingen bij het graveren van fietsen

Zal de chip ooit de graveercode vervangen?
In het MJP Fiets 2017-2022 staat dat onderzocht wordt hoe het chippen van fietsen zou kunnen bijdragen aan fietsdiefstalpreventie naar aanleiding van een raadsmotie uit 2016.  Gedurende het rekenkameronderzoek heeft de ambtelijke organisatie aangegeven dat voor 2020 een integraal onderzoeksplan naar de voordelen van het chippen van fietsen op de planning staat. Hierin zou het gebruik van chips als alternatief voor fietsgraveren meegenomen gaan worden.

Conclusie over het graveren van fietsen

In hoeverre is het fietsgraveren doelmatig en doeltreffend? Over de doeltreffendheid is weinig bekend: er zijn in 2018 meer dan 1.100 fietsen gegraveerd, maar het is onduidelijk of fietsen die gegraveerd zijn minder worden gestolen. Wel wordt er actief voorlichting gegeven. De kosten van het graveren zijn laag, doordat gebruik wordt gemaakt van arbeidsmatige dagbesteding. De gemeente laat bovendien kansen liggen, omdat contactgegevens worden niet gebruikt om de fietseigenaar te informeren over een gestolen of verwijderde fiets.

Realisatie van doelen wordt niet bijgehouden, daarom weinig te zeggen over de effectiviteit
Met de maatregel worden twee doelen beoogd: 1) fietsen minder aantrekkelijk maken om te stelen; 2) voorlichting geven aan fietseigenaren. De gemeente houdt niet bij of deze twee doelen worden gerealiseerd. Over de effectiviteit van deze maatregel is daarom in algemene zin weinig te zeggen.

Toch zijn er wel andere opbrengsten bekend
Wel zijn een aantal andere opbrengsten bekend. Het is aannemelijk dat iemand met een gegraveerde fiets effectiever aangifte kan doen wanneer zijn fiets verdwenen is, omdat diegene dan in bezit is van een document met daarop de graveercode, eventueel het originele framenummer en andere kenmerken van de fiets. Ook creëert de maatregel zinnig werk voor ongeveer drie personen met een afstand tot de arbeidsmarkt.

Niet alle fietsen worden gecontroleerd op diefstal
Afgesproken is dat alle fietsen worden gecontroleerd op fietsdiefstal. Tijdens onze observatie werd er echter steekproefsgewijs gecontroleerd. Het controleren van fietsen op diefstal draagt strikt gezien niet bij aan de doelen van de maatregel. Echter zou hiermee voorkomen kunnen worden dat gestolen fietsen door het aanbrengen van een gravure door de gemeente van eigenaar wisselen. Vanaf 2020 zouden alle fietsen weer worden gecontroleerd.

Doelmatigheid in strikte zin onbekend, maar veel 'andere' opbrengsten in relatie tot kosten
Omdat er zo weinig bekend is over het doelbereik, is het in strikte zin niet mogelijk om een uitspraak te doen over de doelmatigheid. We kunnen wel zeggen dat er relatief veel opbrengsten (zoals het geven van voorlichting aan in ieder geval 1.135 personen en het bieden van arbeidsmatige dagbesteding aan personen met een afstand tot de arbeidsmarkt) zijn in relatie tot de kosten (€ 15.700 per jaar). Of dit het waard is, is een politieke afweging.

Gemiste kans: gebruik van NAW-gegevens
Als een gegraveerde fiets tijdens de controle bij het Fietsdepot (zie hoofdstuk 3) gestolen blijkt, gebruikt het Fietsdepot de geregistreerde NAW-gegevens niet voor het opsporen van de eigenaar, blijkt uit ons onderzoek. Ook als een gegraveerde fiets verwijderd is door de gemeente, worden de NAW-gegevens niet gebruikt voor het opsporen van eigenaren. Wanneer dit wel zou gebeuren, zou dat wellicht de doorstroom van fietsen bij en de sympathie van burgers jegens het Fietsdepot kunnen bevorderen. De ambtelijke organisatie geeft aan de mogelijkheden te onderzoeken om dit in de toekomst te bewerkstelligen en rekening te houden met 1) de mogelijkheid dat gegraveerde fietsen van eigenaren zullen wisselen en 2) dat de fietseigenaar toestemming geeft voor het gebruik van de NAW-gegevens voor dit nieuwe doel.

Maatregel: controle door de registercontroleur

In Amsterdam worden de fietshandelaren gecontroleerd door een registercontroleur. Deze controleert of de fietshandelaren hun fietsen wel correct en tijdig registeren in het verplichte digitale opkoopregister (DOR). Daarnaast controleert hij of er bij handelaren gestolen fietsen aanwezig zijn. Het niet voldoen aan wettelijke verplichtingen en verboden kan leiden tot een waarschuwing, proces-verbaal, een tijdelijke sluiting van de fietszaak of ontzegging van de markt.

Alle handelaren zijn wettelijk verplicht een opkoopregister bij te houden
Alle handelaren in gebruikte en ongeregelde goederen  in Nederland zijn vanuit het strafrecht verplicht om een doorlopend opkoopregister bij te houden.  Deze verplichting bestaat al sinds 1880.  Daarmee zijn ook alle fietshandelaren verplicht tot het bijhouden van een opkoopregister. Dit geldt tevens voor de Amsterdamse fietshandelaren. De registraties vonden voorheen uitsluitend op papier plaats. In 2011 heeft de politie een digitale, landelijke variant ontwikkeld die het Digitaal Opkopers Register (DOR) wordt genoemd.  In Amsterdam is gebruik van het DOR sinds november 2016 verplicht.  Het gebruik van DOR is gratis.  Voor een nadere uitleg van het DOR, zie kader.

Amsterdamse (fiets)handelaren zijn eigenlijk óók verplicht een verkoopregister bij te houden, maar hierop wordt niet actief gehandhaafd
Amsterdamse (fiets)handelaren zijn t vanuit de APV verplicht om óók een verkoopregister bij te houden, dit wordt echter niet gehandhaafd.  Waarom niet, is niet bekend; een gedoogbeleid ontbreekt. 

Er zijn 284 vestigingen van fietshandelaren geregistreerd in het DOR
In november 2019 maken 284 vestigingen van fietshandelaren in Amsterdam gebruik van het DOR.  Fietshandelaren zijn individuen of ondernemers die van het opkopen en handelen in gebruikte fietsen hun beroep dan wel gewoonte  hebben gemaakt.  Het is voor de handelaar verplicht om voor elke vestiging een apart DOR-register bij te houden.  Fietshandelaren zijn op last van straf verplicht om zich op te geven bij de burgemeester of de registercontroleur én om zich af te melden wanneer zij hiermee stoppen.  De handelaren kunnen zich gratis aanmelden op de website Ik ben handelaar om aan deze verplichting te voldoen.  Na het aanmelden op Ik ben handelaar krijgt de handelaar automatisch zijn inloggegevens voor het DOR. 

Uitvoering van de registercontrole

Er is in 2019 één registercontroleur
In Amsterdam is er sinds 2016  één registercontroleur die de Amsterdamse (fiets)handelaren controleert op de correcte naleving van het DOR.  Niet alleen fietshandelaren, maar ook andersoortige handelaren in tweedehands (ongeregelde) goederen, zoals goud-, horloge- of koperhandelaren.  De bevoegdheden van de registercontroleur zijn correct geregeld, zodat er een wettelijke grondslag is voor de uit te voeren werkzaamheden (zie kader).

De registercontroleur werkt in principe samen, maar dit lukt niet altijd
De registercontroleur is actief door de gehele stad, elke werkdag in een ander stadsdeel.  Meestal lopen er agenten mee van een lokaal politiebureau.  In principe wordt de registercontroleur sinds maart 2019 geacht om de fysieke controle altijd met een partner (bijvoorbeeld politie, marktmeester, belastingambtenaar of boa) uit te voeren.  Dit is om het vierogenprincipe te waarborgen en misstanden achteraf te voorkomen. In de praktijk lukte het in 2019 echter niet altijd om samen met een partner op stap te gaan. 

Selectie van de te controleren handelaren
De registercontroleur begint zijn werkdag met een controle op afstand door het DOR te raadplegen, om tot een selectie van fysiek te controleren handelaren te komen. Indicatoren om handelaren te selecteren zijn: foute registraties, de laatste datum van invoer (zie kader) en eerdere uitkomsten van controles.  In overleg met zijn partners (van de politie) maakt de controleur een selectie van de op die dag te bezoeken fietshandelaren.  Soms krijgt de registercontroleur inlichtingen via de politiebureaus over in welke winkels of op welke plekken gestolen fietsen zouden staan.  Hij kan dan op basis van deze informatie een onderzoek instellen en eventueel de betreffende fiets(en) in bewaring nemen. 

Gevolgen van overtreding: waarschuwing of proces-verbaal
De registercontrole is een mix van voorlichten, toezicht houden en handhaven.  De werkwijze is sinds maart 2019 beschreven in interne stukken (handleiding en werkinstructie) en sindsdien geactualiseerd.  Bij een eerste overtreding van de DOR-verplichting zou een officiële waarschuwingsbrief moeten volgen.  Dit is ook het geval wanneer een handelaar het DOR helemaal niet hanteert. De handelaar ontvangt dan naast een waarschuwing ook mondelinge voorlichting van de registercontroleur. Sinds maart 2019 is het beleid dat na het verstrekken van een waarschuwing binnen een aantal maanden een opvolgingsbezoek wordt uitgevoerd.  Bij een tweede overtreding van de DOR-verplichtingen of bij het niet-opvolgen van vorderingen  volgt een proces-verbaal.  Wordt een gestolen fiets aangetroffen, dan is een waarschuwing niet nodig. De registercontroleur kan in dat geval direct verbaliserend optreden in verband met heling.

Afhandeling van het proces-verbaal
De politie handelt het proces-verbaal van de registercontroleur samen met het Openbaar Ministerie af.  Bij het verwerken van het proces-verbaal stelt het OM een strafeis of schikkingsvoorstel voor op basis van het Handhavingsbeleid artikel 437 Sr. (d.d. 13 februari 2013).  De vorm en omvang zijn afhankelijk van het aantal geconstateerde overtredingen en de aard van de overtredingen. Bij overtreding van de registratieplicht kan er maximaal sprake zijn van zes maanden celstraf of een geldboete van € 8.300 (derde categorie).  De opbrengsten van de schikkingen gaan naar het Rijk. Bij heling kan er sprake zijn van zwaardere straffen, afhankelijk van de aard van het feit. 

In vergaande gevallen kan er sprake zijn van sluiting of schorsing
Bij het aantreffen van een of meerdere gestolen fietsen of bij constatering dat de registratieplicht structureel wordt verzaakt, dan kan de registercontroleur bij de burgemeester een verzoek indienen om over te gaan tot (tijdelijke) sluiting van de zaak.  Het equivalent voor handelaren op de markt is schorsing voor een (onbepaalde) tijd van alle markten in de gemeente.  Er kunnen na schorsing ook aanvullende vergunningvoorwaarden worden gesteld bij terugkeer. Dit betreft een bestuursrechtelijke (herstel)sanctie en kan naast een (strafrechtelijke) boete worden opgelegd.  

Rapportage en verantwoording na de controle
Na afloop van de controle worden de bevindingen  van de registercontroleur ingevoerd in City Control  (en doorgegeven aan de politie).  Tevens worden alle bezochte bedrijven geregistreerd in een Excel-administratie, inclusief bijzonderheden en gemaakte afspraken.  De registercontroleur stelt na elke dag een rapportage op met daarin onder andere het aantal uitgereikte waarschuwingsbrieven en het aantal uitgeschreven proces-verbalen. Op basis van deze dagrapportages worden vervolgens maandrapportages opgesteld die eenmaal per drie maanden worden opgestuurd naar het Fietsdepot. 

Beoogd nut van de registercontrole

De doelen van de registercontrole zijn versplinterd vastgelegd
Een deel van de doelen is vastgelegd, specifiek ten behoeve van het fietsbeleid; een ander deel heeft meer betrekking op registercontroles in het algemeen, als onderdeel van het beleid tegen ondermijning.  Hieronder volgt een vierledige samenvatting van de doelen.

1. Het bevorderen van fietsdiefstalpreventie
In de eerste plaats is de registercontrole een vorm van handhaving en toezicht op de wettelijke verplichtingen van (fiets)handelaren. De directie Parkeren huurde tot en met 2019 de registercontroleur in met het doel om fietsdiefstalpreventie te bevorderen.  We beschouwen dit als het hoofddoel van de maatregel binnen het kader van fietsdiefstalbestrijding. Hoe de inzet van de registercontroleur de fietsdiefstalpreventie exact bevordert, wordt niet in de inhuuropdracht uitgelegd.

2. Aanpak van heling, concurrentievervalsing, criminaliteit en ondermijning
Daarnaast is de registercontrole ingesteld om heling tegen te gaan.  Door naleving van de wetten en regels zouden handelaren bijdragen aan de bestrijding van diefstal en heling.  Handelaren zouden minder snel geneigd zijn om gestolen fietsen op te kopen en eerder geneigd zijn om beter op te letten op de herkomst van de fietsen bij opkoop.  Daarmee zou het volgens de ambtelijke organisatie ook oneerlijke concurrentie tussen fietshandelaren tegengaan.  Dat zou ook weer invloed hebben op het aanbod van de gestolen fietsen (minder vraag leidt tot minder aanbod). Tot slot zou het een positieve bijdrage leveren aan de aanpak van criminaliteit en ondermijning, omdat er dankzij de fysieke registercontrole ook andere illegale praktijken aan het licht kunnen komen of relevante informatie verkregen kan worden.  Dat blijkt ook uit de volgende passage uit het programma Ondermijning:

Programma Ondermijning: de weerbare stad:
"Het Digitaal Opkopers Register (DOR) is een belangrijk instrument dat kan worden ingezet om de integriteit van de opkopersbranches te bevorderen en witwassen en heling tegen te gaan. Controles leveren signalen op van ondermijnende activiteiten en geven de mogelijkheid ’achter de gevel’ te kijken. Controles vinden nu voornamelijk plaats in de tweedehandsfietsenbranche." 

3. Het tegengaan van normvervaging en bijdragen aan een veilige buurt
De registercontrole zou normvervaging tegen moeten gaan. Het moet ervoor zorgen dat sommige onwenselijke zaken, bijvoorbeeld het meenemen van een fiets die niet op slot staat, minder 'normaal' worden.  Dat draagt volgens medewerkers van THOR bij aan de ervaren veiligheid in de buurt. Wanneer burgers een hogere veiligheid ervaren, zullen zij eerder geneigd zijn om met een betere fiets op pad te gaan, wat weer een positieve invloed heeft op de algemene fietsveiligheid en het comfort dat mensen ervaren tijdens het fietsen. Dat zou ook positieve invloed moeten hebben op de keuze om de fiets te pakken en dus bijdragen aan het doel van het college om fietsen te stimuleren.

4. Het terugbrengen van gestolen fietsen naar de rechtmatige eigenaar
De registercontrole bezorgt ook gestolen fietsen, die zijn teruggevonden bij fietshandelaren, terug aan de rechtmatige eigenaar. Soms worden er fietsen gevonden waarvan de aangifte al jaren geleden is ingediend. De registercontroleur wil laten zien dat aangifte doen zin heeft. 

Opbrengsten van de registercontrole

Invloed op vraag gestolen fietsen in Amsterdam aannemelijk, maar niet duidelijk of de registercontrole diefstalpreventie bevordert
De effecten van de registercontrole worden niet gemonitord door de ambtelijke organisatie. Het is echter wel aannemelijk dat de registercontrole enige mate van invloed heeft op de vraag naar gestolen fietsen in Amsterdam. Fietshandelaren zullen immers minder snel geneigd zijn om fietsen van onbekende of dubieuze afkomst te verkopen dankzij de kans op hoge boetes of tijdelijke sluiting van de zaak. Maar, zolang het DOR niet landelijk verplicht wordt gesteld en de registercontrole niet door het hele land wordt uitgevoerd, verwachten wij dat de invloed op de landelijke vraag naar gestolen fietsen beperkt blijft. Een invloed op buitenlandse vraag naar gestolen fietsen achten wij onwaarschijnlijk.

Aannemelijk effect op concurrentievervalsing, geen informatie over effecten op heling, criminaliteit en ondermijning
De gemeente meet niet wat de effecten zijn van de registercontroles op het voorkomen van heling, criminaliteit, ondermijning of (het ervaren van) concurrentievervalsing. In 2018 is er in ieder geval één fietshandelaar gesloten op last van de burgemeester om heling. Deze handelaar mocht na zes weken weer open. Het is aannemelijk dat de registercontrole concurrentievervalsing tegengaat: het aanbieden van fietsen van onbekende of dubieuze afkomst brengt immers dankzij de registercontrole grote (financiële) risico's met zich mee.

Het tegengaan van normvervaging en het bijdragen aan een veiligere buurt
De gemeente meet het effect van de registercontrole op normvervaging en het ervaren veiligheidsgevoel in de buurt niet. De opbrengsten op deze vlakken zijn daarmee onbekend.

Het terugbrengen van gestolen fietsen naar de rechtmatige eigenaar: geen data
Het komt soms voor dat de registercontroleur gestolen fietsen aantreft bij handelaren. In enkele gevallen zou het om honderden fietsen gaan.  De precieze aantallen zijn niet bekend, registratie vindt niet plaats. Hoeveel teruggevonden gestolen fietsen uiteindelijk weer terechtkomen bij de rechtmatige eigenaar, is eveneens onbekend.

Andere opbrengsten: 173 controles in 2018, maar niet alle fietshandelaren gecontroleerd
Naast de digitale controles op afstand  voerde de registercontroleur in 2018 in totaal 173 keer fysieke controles uit bij fietshandelaren in Amsterdam. Dit betreft zowel reguliere als herhaalbezoeken. Niet alle fietshandaren zijn in 2018 en 2019 aan een fysieke controle onderworpen geweest. Dat komt omdat de beschikbare capaciteit ongewijzigd is gebleven, terwijl het aantal te controleren fietshandelaren is toegenomen, aldus THOR. 

Vindt er verbetering plaats na de eerste waarschuwing?
De registercontroleur geeft waarschuwingen als de handelaar bij de eerste controle niet voldoet aan zijn DOR-verplichtingen. In de meeste gevallen zou er daarna sprake zijn van een verbetering van de registratieplicht. Wanneer er een (tweede) overtreding plaatsvindt, gaat het volgens de ambtelijke organisatie vaak om onbewuste nalatigheden, vergetelheid of het onbedoeld maken van fouten, in plaats van bewuste overtreding, aldus de medewerkers van THOR. . We zijn voor de in 2018 uitgereikte waarschuwingen (dertig) nagegaan of dit ook heeft geleid tot een verbetering. Dat blijkt maar in beperkte mate het geval te zijn (zie figuur 6.1).

Figuur 6.1 Opvolging van waarschuwingen en resultaat van herhaalde controle (2018)

Door: Rekenkamer Amsterdam. Bron: registraties registercontroleur 2018 en 2019.

Dertig waarschuwingen, negentien herhaalde controles
In 2018 zijn er dertig waarschuwingen uitgereikt naar aanleiding van een eerste controle. Van deze dertig heeft er in negentien gevallen een herhaalde controle plaatsgevonden. Elf maal was er dus geen sprake van een herhaalde fysieke controle.  In deze overige elf gevallen zou er sprake zijn geweest van een controle op afstand en zou zijn geconstateerd dat de fietshandelaar aan de verplichtingen voldeed. In het kader van doelmatigheid werd de bespaarde tijd besteedt aan de fysieke controles bij andere handelaren.  Deze controle op afstand is echter niet herleidbaar naar fietshandelaar geadministreerd. Ook zou het zijn voorgekomen dat voorgenomen (her)controles niet zijn uitgevoerd, omdat een gestolen goed per direct in beslag genomen moest worden. 

Dertien van de dertig gewaarschuwde handelaren gingen opnieuw de fout in
Bij de (negentien) herhaalde fysieke controles was bij vier zaken alles in orde, bij dertien zaken was de registratie nog steeds niet in orde. Bij de overige twee controles is het niet duidelijk of werd voldaan aan de DOR-verplichtingen. Dit is niet geadministreerd.

Kosten van de registercontrole

Kosten voor de gemeente
De inzet voor de controle van fietshandelaren bedraagt in 2019 circa € 47.000.  Daarmee is er minder budget beschikbaar voor het inzetten van een controleur dan in de periode 2002 tot en met 2010 (zie kader).

Kosten voor de fietshandelaren: tijd, moeite en dus ook geld
De fietshandelaren hebben met de DOR-registratie een zware plicht: alle fietsen die de handelaar verkrijgt, moeten gelijk geregistreerd worden in het DOR. Dat kunnen soms wel tientallen fietsen tegelijk zijn, dat levert een niet te onderschatten administratieve taak op. Het verzaken van de verplichting kan bovendien zware gevolgen hebben: een fikse boete of zelfs (tijdelijke) brodeloosheid bij sluiting of schorsing. Eén fietshandelaar vat het als volgt samen:

"Het systeem is ook heel goed, maar je moet er bovenop zitten en je moet er tijd voor hebben en het niet uitstellen." 

Overige bevindingen bij de registercontrole

We hebben drie bevindingen die de doelmatigheid, doeltreffendheid of rechtmatigheid van de maatregel beïnvloeden (tabel 6.1).

Tabel 6.1 Samenvattende tabel overige bevindingen controle registercontroleur

Nog niet alle Amsterdamse fietsenhandelaren komen hun DOR-verplichting na
Er zijn bij de ambtelijke organisatie geen cijfers bekend over het aantal fietshandelaren in Amsterdam die hun verplichtingen jegens het DOR verzaken.  Er vindt momenteel géén (geautomatiseerde) vergelijking plaats tussen het DOR en het handelsregister (KvK). Uit een door ons gerandomiseerde aselecte steekproef van vijf Amsterdamse fietsenhandelaren, bleek één handelaar niet in het DOR te zitten. Dit geeft reden om aan te nemen dat het DOR niet compleet is. De registercontroleur geeft aan tijdens zijn controles op straat fietshandelaren tegen te komen die hij nog niet eerder heeft gezien.  Als dit het geval is, kijkt hij altijd of de handelaar in het DOR staat. Zo niet, dan reikt hij een waarschuwing aan de handelaar, geeft hem/haar voorlichting en maakt hier notitie van. 

Er is nog geen beleid voor het instellen van bestuursrechtelijke sancties
De burgemeester heeft nog geen beleid vastgesteld voor het opleggen van bestuursrechtelijke herstelsancties  zoals (tijdelijke) sluiting van de zaak of het opleggen van een last onder dwangsom. Hierdoor ontstaat de kans op ongelijke behandeling van handelaren bij gelijksoortige misdrijven (heling). Positief is dat er in augustus 2019 een concept-beleid is gemaakt door de ambtelijke organisatie voor het opleggen van bestuursrechtelijke herstelsancties in het geval het DOR niet of niet goed is bijgehouden, of wanneer er sprake is van heling.  Om te voorkomen dat gelijksoortige misdrijven ongelijk worden behandeld, en om het mogelijk maken dat ook voor het niet (correct) registreren in DOR een bestuursrechtelijk sanctietraject toepasbaar wordt, is het belangrijk dat het beleid wordt vastgesteld en wordt gepubliceerd. Hierdoor is voor handelaren duidelijk welke maatregelen genomen kunnen worden. Zes andere gemeenten hebben wel deze mogelijkheid gecreëerd door middel van een verordening. 

Ontbreken protocol voor steekproeven maakt controle gevoelig voor ongelijke behandeling
Momenteel is er sprake van professional judgement voor het uitvoeren van een steekproef op diefstal tijdens de registercontrole.  Er is geen vast protocol voor wanneer wel, of wanneer niet gecontroleerd wordt op een correcte DOR-registratie en diefstal, hoeveel fietsen er gecontroleerd worden en hoe de selectie van de te controleren fietsen plaatsvindt. Hierdoor is er een risico op ongelijke behandeling van handelaren tijdens fysieke controles.

Ontwikkelingen bij de registercontrole

Sterke verbeteringen in de registercontrole, ondanks verminderd budget
Vóór november 2016 waren de fietshandelaren enkel verplicht om het opkopersregister op papier bij te houden.  De huidige registercontroleur heeft zich actief ingezet om het opkopersregister in Amsterdam aan te sluiten bij de digitale versie: het DOR.  Sindsdien is het aantal Amsterdamse fietshandelaren dat geregistreerd staat in het DOR gestegen naar 284, zijn er 174 fysieke controles uitgevoerd, wordt actief voorlichting gegeven, zijn gestolen fietsen uit de handel genomen en worden er regelmatig sancties opgelegd. Ook is het DOR in andere handelscategorieën opgestart. Begin 2019 is er een uitgebreide werkinstructie en handleiding opgesteld. Alles samen heeft dit de registercontrole, ondanks dat er minder budget was, naar een hoger niveau dan ooit tevoren gebracht.

Twee extra vacatures voor de registercontrole vanaf 2020
Begin 2020 is er meer budget voor twee extra fte beschikbaar gekomen voor de functie van registercontroleur.  De controle op fietshandelaren blijft gelijk, maar er komt extra tijd voor de controle op andere handelscategorieën.  Het is niet duidelijk hoe dit zich verhoudt tot het vierogenprincipe tijdens de fysieke controles.

Vanaf 2020 geen opdracht meer voor de controle van fietshandelaren
De opdracht van de directie Parkeren voor de DOR-controle bij fietshandelaren is per 31 december 2019 verlopen. Er is in februari 2020 nog geen nieuwe opdracht overeengekomen. Opvallend is dat de registercontroleur zijn werkzaamheden op het gebied van fietshandelaren ongewijzigd voort blijft zetten.

Conclusie over de registercontrole

In hoeverre is de registercontrole doelmatig en doeltreffend? Over de doeltreffendheid is weinig bekend, omdat de opbrengsten nauwelijks in kaart worden gebracht. Wel staat de registercontrole momenteel op een hoger kwaliteitsniveau dan voorheen. Toch zijn er nog een aantal tekortkomingen: er is nog geen beleid vastgesteld voor bestuursrechtelijke herstelsancties, geen controle en proactieve voorlichting van ongeregistreerde handelaren en geen duidelijkheid over de huidige insteek omtrent het verkoopregister.

Nog niet alle handelaren worden gecontroleerd, maar de registercontrole is op een hoger niveau gebracht
Met de overgang van papier naar digitaal staat de registercontrole momenteel op een hoger niveau dan voorheen. De inzet van twee extra fte vanaf 2020 en de ontwikkeling van de werkinstructie kunnen hier mogelijk nog verder aan bijdragen.

Maar doelen nog versplinterd vastgelegd en opbrengsten nauwelijks in kaart gebracht
Zo kunnen de doelen van de maatregel beter en minder versplinterd worden vastgelegd. Ook wordt momenteel nauwelijks in kaart gebracht of de bedoelde opbrengsten en effecten daadwerkelijk gehaald worden. Hierdoor is het niet mogelijk om een definitief oordeel te geven over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de maatregel. Het is aannemelijk, maar niet zeker, dat de registercontrole effect heeft op de vraag naar gestolen fietsen en concurrentievervalsing.

Verder kan ook controle en voorlichting op ongeregistreerde handelaren beter
Nog niet alle fietshandelaren zijn geregistreerd in het DOR. Er ontbreekt een systematische check op ongeregistreerde handelaren via het handelsregister (KvK). De handelaren lijken zich nog niet allemaal bewust te zijn van hun verplichting. We constateren dat de registercontroleur voorlichting geeft aan handelaren die zich niet hebben aangemeld of niet correct registreren in het DOR. Vanuit de gemeente is er slechts sprake van passieve informatieverstrekking via de website. Er is geen sprake van actieve informatieverstrekking.

Ook ontbreekt er nog beleid voor het hanteren van bestuursrechtelijke sancties
Momenteel is er nog geen beleid vastgesteld voor het toepassen van herstelsancties zoals sluiting naar aanleiding van de registercontrole. Positief is dat er eind 2019 beleid in concept is opgesteld door de ambtelijke organisatie voor bestuursrechtelijke sancties op zowel heling als het niet-naleven van DOR-verplichtingen. Het instellen van beleid voor bestuursrechtelijke sancties draagt bij aan gelijke behandeling van handelaren die in overtreding zijn. Ook biedt dit de mogelijkheid tot de bestuursrechtelijke handhaving op de DOR-registratieplicht.

Verplicht verkoopregister: zo laten, handhaven, of verplichting toch maar afschaffen?
Momenteel zijn alle Amsterdamse handelaren vanuit de APV verplicht om, naast het opkoopregister, ook een verkoopregister bij te houden. Het niet-bijhouden van het verkoopregister wordt momenteel echter gedoogd en er wordt niet op gehandhaafd, zonder dat daartoe expliciet een bestuurlijke beslissing over heeft plaatsgevonden.

Bijlagen

Inventarisatie maatregelen fietsdiefstalbestrijding

Aanpak en afbakening inventarisatie
We hebben een inventarisatie gemaakt van preventieve en repressieve maatregelen op het gebied van fietsdiefstal. Bij preventieve maatregelen gaat het om het voorkomen dat fietsen worden gestolen; bij repressieve maatregelen gaat het in de kern om het opsporen en straffen van fietsendieven en helers evenals het opsporen van gestolen fietsen en deze terugbezorgen bij de eigenaar. 

Voor de inventarisatie is gebruikgemaakt van de huidige en voormalige beleidsstukken van de gemeente Amsterdam. Daarnaast is door middel van een literatuurstudie nagegaan of er nog alternatieve maatregelen bestaan. Bronnen zijn stukken van andere gemeenten en van belangenverenigingen zoals de Fietsersbond, Centrum Fietsdiefstal en de kennisbank van het CROW.

Vanwege de omvang van het onderzoek is ervoor gekozen om maatregelen op het gebied van fietsparkeren buiten beschouwing te laten. Goede fietsparkeervoorzieningen kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het voorkomen van fietsdiefstal. Het ontwikkelen van stallingen en fietsparkeervoorzieningen in de openbare ruimte bieden immers de mogelijkheid om de fiets veilig te stallen of vast te zetten. De gemeente Amsterdam heeft in het verleden ook fors geïnvesteerd in maatregelen op het gebied van fietsparkeren en doet dat nog steeds. Zo werden in het Werkprogramma Fietsdiefstalpreventie 2002-2006 maatregelen op het gebied van stallen en vastzetten benoemd, maar de maatregelen vormden geen onderdeel van de projectorganisatie, maar van de lijnorganisatie. In het Meerjarenplan Fiets 2012-2016 lag de focus op fietsparkeervoorzieningen en in het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 betreft het nog steeds een van de drie hoofddoelstellingen. In tegenstelling tot eerdere Meerjarenplan Fiets 2007-2010 en het Werkprogramma Fietsdiefstalpreventie wordt echter geen relatie meer gelegd met fietsdiefstalpreventie. Alleen in de specifieke Nota Parkeernormen Fiets en Scooter, die is gericht op het stellen van fietsparkeernormen voor niet-woonfuncties bij nieuwbouw of herontwikkeling, is nog een relatie gelegd met het verkleinen van het risico op diefstal.’ Fietsparkeren wordt door de gemeente kortom in mindere mate als een directe maatregel gezien voor het bestrijden van fietsdiefstal. 

Leeswijzer tabel
In tabel 7.1 staan de geïnventariseerde maatregelen met een omschrijving. Daarnaast is in de kolom 'status' aangegeven of de maatregel in Amsterdam 1) momenteel in uitvoering is, 2) in het verleden is uitgevoerd, of 3) niet is uitgevoerd. In de laatste kolom is toegelicht wat de bronnen zijn voor de status. Het is verder goed om in ogenschouw te nemen dat de uitvoering van de geïnventariseerde maatregelen niet altijd de verantwoordelijkheid van de gemeente is. De maatregel kan ook toebehoren aan de partners zoals de politie of het OM. Als dat het geval is, is dat vermeld.

Tabel 7.1. Inventarisatie maatregelen fietsdiefstalbestrijding en status Amsterdam