Fietsvriendelijke kruispunten
Bestuurlijk rapport

Deelonderzoek Amsterdam Fietsstad

Samenvatting

Het college wil meer Amsterdammers op de fiets en wil het fietsen aantrekkelijker maken. Daarbij is een van de doelen het verbeteren van de doorstroming, het comfort en de verkeersveiligheid op kruispunten. Vóór eind 2022 moeten ten minste tien kruispunten fietsvriendelijk zijn. Het college heeft hier € 1,6 miljoen euro voor gereserveerd.

De gemeente hanteert een innovatieve aanpak waarbij het kruispunt wordt aangepast op het fietsgedrag. De ingrepen op de kruispunten door de gemeente zorgen voor meer opstelruimte en kortere wachttijden voor fietsers. Volledig fietsvriendelijke kruispunten zijn momenteel echter niet haalbaar in Amsterdam, omdat de ruimte beperkt is en er sprake is van conflicterende belangen. In de praktijk krijgt de auto nog regelmatig meer ruimte dan de fiets. De politiek wordt niet bij deze belangenafweging betrokken. Die wordt gemaakt op ambtelijk niveau.

Het college heeft zicht op het aantal afgeronde kruispunten, maar niet op de doeltreffendheid of doelmatigheid van de maatregelen om kruispunten fietsvriendelijk te maken. De ingrepen op de kruispunten zijn wel, meer dan andere infrastructurele werken, uitgebreid geëvalueerd. Maar of de maatregelen ook leiden tot het verbeteren van het comfort, de doorstroming en veiligheid op de kruispunten blijft onduidelijk. Tot nu toe zijn er twee kruispunten gerealiseerd, één kruispunt is in uitvoering en zeven kruispunten zijn in voorbereiding. De rekenkamer acht het onwaarschijnlijk dat de tien kruispunten tijdig worden gerealiseerd, als er niet wordt bijgestuurd. Ook het gereserveerde budget is niet toereikend om de kruispunten te realiseren. De kosten vallen per kruispunt € 150.000 hoger uit dan was voorzien (twee keer zo hoog als begroot).

De informatie aan de raad is summier en beperkt zich tot het aantal uitgevoerde kruispunten. Begrippen als ‘fietsvriendelijk’ en ‘fietsvriendelijker’ zijn niet uitgewerkt en geoperationaliseerd, waardoor de ambitie niet duidelijk is. Zinvolle indicatoren ontbreken en belangenafwegingen zijn niet met de raad gedeeld. De eerste twee aanbevelingen richten zich daarom op de ambities van de aanpak en de informatievoorziening die nodig is voor een politieke discussie over de toedeling van publieke ruimte aan de verschillende verkeersdeelnemers. De overige drie aanbevelingen zijn gericht op het vergroten van transparantie over de uitvoering van het programma.

  1. Stel heldere ambities op voor fietsvriendelijke kruispunten.
  2. Werk kaders over de informatievoorziening aan de raad beter uit.
  3. Stel heldere en zinvolle indicatoren op, operationaliseer begrippen.
  4. Wees transparant over het budget.
  5. Zorg voor een betere dossiervorming.

Het college heeft uitgebreid gereageerd op de conclusies en aanbevelingen. In ons nawoord gaan wij in op de vraag hoeveel nieuwe kruispunten het college aan het eind van deze programmaperiode fietsvriendelijk zal maken. We benoemen de verschillen in zienswijzen van het college en de rekenkamer en lichten de nieuwe werkwijze toe voor het bewaken van de uitvoering van onze aanbevelingen.

Conclusies

Amsterdam is voorloper

Het college heeft in het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 het doel gesteld om fietsgebruik te bevorderen. Het fietsvriendelijk maken van kruispunten is daarvan een onderdeel. Met een innovatieve aanpak gebaseerd op een analyse van het gedrag van fietsers, zijn kleine aanpassingen gedaan en de regeling van verkeerslichten aangepast. Burgers worden daarbij geconsulteerd.

College zet in op fietsvriendelijke kruispunten

De Amsterdamse fietser is volgens het college een icoon van de stad, zo blijkt uit het voorwoord van het Meerjarenplan Fiets 2017-2022. Fietsen is gezond en draagt bij aan een bereikbare en duurzame stad. Met dit nieuwe plan bouwt het college verder aan de lange traditie van beleid, gericht op het bevorderen van het gebruik van de fiets. Om ‘wereldfietsstad’ te blijven, treft het college 54 maatregelen. De maatregelen zijn verdeeld over drie pijlers: 1) comfortabel doorfietsen, 2) gemakkelijk fietsparkeren en 3) het nieuwe fietsen. De aanpak gericht op het fietsvriendelijk maken van ten minste tien kruispunten (maatregel 11) valt onder de eerste pijler - comfortabel doorfietsen.

Aanpak omvat kleine ingrepen

Met maatregel 11 wil het college de doorstroming, de veiligheid en het comfort voor fietsers verbeteren op ten minste tien drukke kruispunten. Dat gebeurt met kleine ingrepen en niet met een volledige herinrichting van het kruispunt. Het gaat om wijzigingen in de inrichting van het kruispunt, de zogenaamde kleine infrastructurele maatregelen (zie infographic) en het anders instellen van verkeerslichten. Deze maatregelen moeten onder andere resulteren in meer opstelruimte voor fietsers en kortere wachttijden.

Aanpak is innovatief

De aanpak die de gemeente sinds 2014 hanteert is om vier redenen innovatief. In de eerste plaats wordt het ontwerp van het kruispunt afgestemd op het ‘natuurlijke’ gedrag van fietsers. Er wordt in de bestaande situatie gekeken naar hoe fietsers zich bij kruispunten opstellen en hoe ze kruispunten oversteken, om vervolgens passende maatregelen voor de inrichting te ontwikkelen en in experimenten toe te passen. Hiermee heeft het ontwerpteam een prijs  gewonnen (zie kader Tour de Force Innovatieprijs). In de tweede plaats zijn de maatregelen in de praktijk uitgebreid gemonitord en geëvalueerd. De mate waarin er voor- en nametingen, enquêtes en tellingen zijn uitgevoerd, is redelijk uniek. Vooral in de pilotfase (vanaf 2014) is er in vergelijking met andere infrastructurele projecten relatief veel onderzoek gedaan naar fietsgedrag en fietsbeleving en zijn er evaluaties uitgevoerd van de maatregelen. De opgedane kennis wordt meegenomen in het ontwerp van volgende kruispunten. Ten derde durft men soms, als dat nuttig is, af te wijken van wat binnen de landelijke richtlijnen van het CROW, de gemeentelijke Leidraad Centrale Verkeerscommissie, of de gangbare wegindeling gebruikelijk is. En ten slotte is er aandacht voor kennisborging en -deling. Zo zijn de maatregelen op het Mr. Visserplein voor anderen toegankelijk gemaakt als Toolbox in een digitale Storymap. Het Programmateam Fiets vervult landelijk gezien een voortrekkersrol: er wordt continu gewerkt aan verbetering en innovatie van de aanpak om kruispunten fietsvriendelijk te maken. Het zou nog een groter publiek kunnen bereiken, als de Storymap wordt uitgebreid voor ieder gerealiseerd kruispunt en telkens wordt geüpdatet.

Tour de Force Innovatieprijs

De Tour de Force Innovatieprijs is een publieksprijs die uitgereikt wordt tijdens het nationaal fietscongres. De Tour de Force streeft naar vernieuwing, doorontwikkeling en kennisdeling om het fietsen in Nederland te bevorderen. Met de innovatieprijs worden uitvoerbare innovaties op fietsgebied in de spotlights gezet. In 2017 heeft het ontwerpteam de Tour de Force Innovatieprijs gewonnen omdat experimentele ontwerpmaatregelen – kleine infrastructurele maatregelen, soms in strijd met de gangbare richtlijnen – zijn ontwikkeld, verzameld in een Toolbox, in de praktijk zijn toegepast en de werking ervan is gecommuniceerd.

Burgers worden geconsulteerd

Hoewel inspraak bij het aanpassen van kruispunten niet verplicht is, hecht het college hier wel waarde aan. Burgers krijgen op verschillende momenten in het ontwerpproces de mogelijkheid tot inspraak. Het ontwerp wordt bovendien getoetst door de Centrale Verkeerscommissie (CVC). De belangen van de burger – in hun rol als fietser en voetganger – worden in de CVC door de Fietsersbond en Cliëntenbelang Amsterdam behartigd.

Sturing op doeltreffendheid kan systematischer

9 van de 21 kruispunten zijn aangepast en iets verbeterd in het voordeel van de fietser. We achten het onwaarschijnlijk dat alle tien geplande kruispunten van het actuele Meerjarenplan Fiets binnen de huidige programmaperiode worden aangepakt, als er niets verandert. Er wordt nu niet systematisch gestuurd op het realiseren van de doelen, gebruikmakend van gegevens over prestaties, resultaten en effecten. Er zijn veel gegevens, maar het verzamelen en analyseren van gegevens over met name de effecten – het verbeteren van comfort, doorstroming en verkeersveiligheid – kan systematischer.

Prestaties: negen kruispunten gerealiseerd

9 van de 21 geselecteerde kruispunten zijn (deels) gerealiseerd in de periode 2012-2020, zeven kruispunten zijn afkomstig uit de vorige programmaperiode (2012-2016) inclusief de Fietsimpuls (2014) en twee kruispunten zijn afkomstig uit de huidige programmaperiode (2017-2022). Voor de overige twaalf kruispunten geldt dat ze zijn overgedragen aan andere projecten, inmiddels in uitvoering zijn of nog uitgevoerd moeten worden (zie figuur 1). Bekijk het figuur hier.

Figuur 1 - Gerealiseerde kruispunten (april 2020)

Voor meer informatie over de status van de individuele kruispunten die onder de Fietsimpuls (2014) zijn geselecteerd, klik hier. Voor meer informatie over de status van de kruispunten die onder het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 zijn geselecteerd, klik hier.

Onwaarschijnlijk dat resterende kruispunten tijdig worden gerealiseerd

In de huidige programmaperiode (2017-2022) moeten ten minste tien kruispunten fietsvriendelijk worden gemaakt. Die doelstelling zal naar onze inschatting niet worden gerealiseerd, tenzij daar actief op wordt gestuurd. Een van de oorzaken is dat de planning van de uitvoering van de kruispunten uitloopt doordat getracht wordt om werk-met-werk te maken. Het vinden van een geschikt tijdsvenster is een uitdaging door de vele werkzaamheden in de stad en het feit dat de auto(corridor) niet te veel hinder mag ondervinden van wegwerkzaamheden en omleidingen. De doorlooptijden van de projecten zijn hierdoor langer dan verwacht.

Het Programmateam Fiets verwacht deze doelstelling wel te halen. Daarbij telt het team ook kruispunten mee die in de vorige programmaperiode waren gepland en begroot en in deze periode zijn of zullen worden gerealiseerd.

Inzicht in resultaten en effecten is redelijk, maar onvoldoende systematisch

In verhouding tot andere infrastructurele projecten heeft de ambtelijke organisatie relatief veel energie gestoken in monitoring en evaluatie en het uitvoeren van enquêtes en tellingen. Er is uitgebreide informatie over de resultaten en effecten beschikbaar. Maar deze informatie is wel fragmentarisch vastgelegd en heeft vooral betrekking op de vorige programmaperiode. Destijds is voor de eerste vijf kruispunten  een gestructureerde nul- en eenmeting uitgevoerd naar de verkeersveiligheid (conflictsituaties). Daarnaast is voor drie aangepaste kruispunten de beleving van fietsers onderzocht. 

In de huidige programmaperiode is het inzicht in de doeltreffendheid verminderd. De eerder wel uitgevoerde integrale voor- en nameting op kruispuntniveau ontbreekt nu. Dit is ambtelijk besloten. Er werden geen nieuwe inzichten verwacht, waardoor extra metingen niet efficiënt zouden zijn. Wel zijn voor de kruispunten waarmee men bezig is gegevens beschikbaar over de verbeteringen. Maar deze worden niet systematisch bijgehouden en opgenomen in monitoring- en verantwoordingsdocumenten.

Voor dit onderzoek hebben wij twee kruispunten geselecteerd om de veranderingen nader te bekijken. Hierbij hebben we gebruikgemaakt van de informatie die door het Programmateam is aangeleverd. De casestudies van het Mr. Visserplein – Jodenbreestraat en Mr. Treublaan – Weesperzijde laten zien dat er verschillende kleine maatregelen zijn genomen. De opstelruimte is vergroot en de wachttijden zijn verkort. Dat heeft geleid tot verbeteringen op het gebied van comfort, doorstroming en verkeersveiligheid. Daarmee is de situatie voor de fietser nog niet ideaal. De kruispunten blijven druk en de (ervaren) verbetering is niet bij elk kruispunt even groot (zie kader: Ervaringen burgers met kruispunten).

Ervaringen burgers met de kruispunten

De uitkomsten bij het Mr. Visserplein – Jodenbreestraat worden overwegend positief beoordeeld. Door het creëren van meer (opstel)ruimte, afrijcapaciteit en vaker groen, zijn de wachtrijen korter geworden, stellen fietsers zich minder op de rijbaan op en zijn er minder (maar wel zwaardere en nieuwe) conflicten. De wachttijden en voorrangsituatie worden wisselend beoordeeld door fietsers. Bij het kruispunt Mr. Treublaan – Weesperzijde zijn de uitkomsten van extra (opstel)ruimte, afrijcapaciteit en langer groen wisselend. Bij dit kruispunt is men overwegend positief over de groentijd. In de piekmomenten voldoet de grotere opstelruimte echter nog steeds niet en de voorrangssituatie blijft dan chaotisch, zodat sommige fietsers het kruispunt nog steeds als onveilig ervaren. Het aantal conflict(locaties) is hier toegenomen.

Zicht op doelmatigheid onvoldoende

Het college heeft onvoldoende zicht op de doelmatigheid van de kleine infrastructurele maatregelen. Het budget voor maatregel 11 is niet toereikend. Positief is dat kleine infrastructurele maatregelen worden gecombineerd met andere werkzaamheden, maar monitoring vindt niet plaats op kruispuntniveau. Kennis wordt onvoldoende vastgelegd. Dit maakt het lastig om te achterhalen wat de aanpassingen aan individuele kruispunten hebben gekost. Dit inzicht is in de huidige programmaperiode verbeterd.

Budget is niet toereikend

Het deelbudget van € 1,6 miljoen voor de uitvoering van ten minste tien kruispunten over de programmaperiode 2017-2022 (maatregel 11) is niet toereikend. Dat heeft twee redenen:

  • Oorspronkelijk werd uitgegaan van een raming van € 150.000 om een kruispunt fietsvriendelijker te maken. Inmiddels zijn de gemiddelde kosten opgelopen tot
    € 300.000 per kruispunt.
  • Het Programmateam Fiets is gestart met zogenaamde Snelle Infrastructurele Maatregelen (SIM’s), om sneller ‘resultaat op straat’ te kunnen boeken. Deze maatregelen zouden goedkoper en sneller uit te voeren zijn dan de kleine infrastructurele maatregelen (KIM’s). De SIM’s zullen worden bekostigd uit het deelbudget voor het fietsvriendelijker maken van kruispunten, terwijl hier bij het opstellen van de begroting geen rekening mee is gehouden.

Het interne deelbudget voor maatregel 11 is in maart 2020 bijgesteld naar € 2,45 miljoen voor de jaren 2020 tot en met 2022, terwijl de dekking € 0,91 miljoen bedraagt. Het Programmateam Fiets verwacht de overschrijding van dit deelbudget op te lossen binnen het totale programmabudget, door te schuiven met deelbudgetten.

Programmateam streeft naar doelmatige aanpak

De tussentijdse wijzigingen in de geselecteerde kruispunten en de ‘werk-met-werk-aanpak’ zijn twee voorbeelden die erop wijzen dat het Programmateam Fiets streeft naar een doelmatige aanpak van de kruispunten.

Doelmatigheid niet gemonitord per kruispunt

Uit de casusanalyses blijkt dat er weinig inzicht is in de doelmatigheid van de maatregelen op het niveau van de individuele kruispunten. De financiële administratie is niet zo ingericht dat de kosten op het niveau van de individuele kruispunten worden geboekt. De kosten worden geboekt op het niveau van de maatregel als geheel (de aanpak van tien kruispunten tezamen). Hierdoor worden efficiëntieverschillen tussen individuele kruispunten nagenoeg onzichtbaar. Het is voor de ambtelijke organisatie lastig, maar wel mogelijk, te achterhalen welke kosten specifiek gemaakt zijn voor het fietsvriendelijk maken van individuele kruispunten.

Kennis over doelmatigheid onvoldoende vastgelegd

Een sluitend en geordend projectarchief op kruispuntniveau ontbreekt. Informatie is versnipperd en/of beknopt vastgelegd. Regelmatig komt het voor dat de informatie niet aan papier is toevertrouwd of als dat wel het geval zou zijn, dat de stukken niet meer achterhaald konden worden. De dossiervorming is met de tijd verbeterd. Het Programmateam Fiets heeft verder aangegeven tijdens het rekenkameronderzoek te zijn gaan werken aan een systematischer archief voor het programma als geheel.

Informatie aan college en raad is summier

Het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 is bepalend voor het niveau van informatievoorziening aan de raad. Het Programmateam Fiets krijgt daarbij veel ruimte. Met als gevolg dat de informatievoorziening aan de raad beperkt blijft tot het aantal kruispunten dat is gerealiseerd. Informatie over welke kruispunten zijn geselecteerd, of dat ook heeft geleid tot de beoogde effecten, wat de kosten van de ingrepen zijn en wat de redenen zijn geweest om andere kruispunten te selecteren, zijn niet met de raad gedeeld.

Kaders bepalen mede het niveau van de informatievoorziening

Kaders zijn mede bepalend voor het detailniveau van de informatievoorziening. In het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 is aangegeven dat het plan zal worden gemonitord op het niveau van de drie pijlers  met in totaal zeven doelstellingen en de daarbij behorende drie indicatoren. De raad zal eens per jaar met de Fietsmonitor geïnformeerd worden over de voortgang op en de vooruitblik van het programma. Een toezegging om te monitoren en te verantwoorden op maatregelniveau – bijvoorbeeld het fietsvriendelijk maken van ten minste tien kruispunten – en over de financiën, ontbreekt. Ook zijn geen prestatie- en effectindicatoren op maatregelniveau benoemd, logischerwijs ontbreken ook streefwaarden voor de resultaten (vergroten opstelruimte en kortere wachttijden) en de beoogde effecten van het verbeteren van het comfort, de doorstroming en verkeersveiligheid op kruispunten.

Het Meerjarenplan Fiets bevat de doelstelling om ten minste tien kruispunten fietsvriendelijk te maken, maar maakt niet duidelijk welk kruispunten, wanneer gerealiseerd moeten zijn en hoeveel hieraan besteed mag worden.

Ruimte Programmateam Fiets bepaalt informatievoorziening

Het Programmateam Fiets heeft bij de uitvoering van de taken veel ruimte. Het is positief dat professionals deze ruimte krijgen, want zo ontstaat er gelegenheid om initiatief te tonen, te experimenteren met innovatieve maatregelen, en taakgericht te werken zonder afleiding door onnodige zaken. De grenzen van deze ruimte worden bepaald door (onder)mandaat- en bevoegdhedenbesluiten en de budgethoudersregeling. Daaruit volgt onder meer dat budgethouders verantwoordelijk zijn voor de rechtmatige, doeltreffende en doelmatige besteding van de budgetten, dat bevoegdheden alleen binnen het budget mogen worden uitgeoefend, maar niet mogen worden uitgeoefend indien er sprake is van een politiek of bestuurlijk gevoelig onderwerp. Binnen deze grenzen bepaalt het Programmateam welke kruispunten er worden gekozen om fietsvriendelijk te maken, welke maatregelen per kruispunt moeten worden ondernomen, en wat die ingrepen mogen kosten. Binnen het jaarbudget wordt het tekort van het ene deelbudget met overschotten op andere deelbudgetten gecompenseerd. De informatievoorziening van het Programmateam over maatregel 11 aan het college is beperkt gebleven tot bestuurlijke aangelegenheden, waaronder het doven van verkeersplichten op een kruispunt en het aanpassen van wettelijke voorrangsregels. De budgetoverschrijding op maatregel 11 en de situatie dat de belangen van de auto(mobilist) soms conflicteren met de belangen van de fiets(er) gaven het Programmateam geen aanleiding om daarover het college en de raad te informeren.

Bij deze handelingsruimte past een zorgvuldige verantwoording aan het college en de raad. Die verantwoording kan beter. Er kan meer informatie worden gegeven over de effecten van de maatregelen en de financiën (zie 4.3) en de selectie en wijziging van kruispunten (zie 4.4).

Verantwoording alleen op prestatieniveau

Het college en de gemeenteraad worden in lijn met het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 summier geïnformeerd over de voortgang van maatregel 11. De raad ontvangt via de gemeentelijke begrotingen informatie over het vast te stellen jaarbudget van het Meerjarenplan Fiets. En via de jaarlijkse Fietsmonitor (2018 en 2019) wordt de raad geïnformeerd op programma- en pijlerniveau. Over de resultaten en effecten van de 54 maatregelen worden de raadsleden niet geïnformeerd. De informatievoorziening blijft beperkt tot prestatieniveau in de zin van de aantallen uitgevoerde kruispunten. Ondanks de diverse evaluaties die zijn uitgevoerd, is de raad nog niet geïnformeerd over wat de maatregelen op de kruispunten opleveren. Er is daarmee geen inzicht geboden in de behaalde resultaten en effecten op de doorstroming, het comfort en de verkeersveiligheid en daarmee fietsvriendelijkheid van kruispunten. Resultaatindicatoren voor opstelruimte en wachttijden zijn volgens het Programmateam niet mogelijk vanwege het maatwerk per kruispunt.

Ten opzicht van de Fietsmonitor 2018 is die van 2019 iets uitgebreid. Aangegeven is welke kruispunten in uitvoering zijn en welke in onderzoek zijn.

Tot slot is de verwachting dat de raad in het najaar van 2020 met de tussentijdse evaluatie van het Meerjarenplan Fiets voor het eerst zal worden geïnformeerd over de financiële voortgang van het programma en de overschrijding van het deelbudget van maatregel 11. De Fietsmonitoren en de gemeentelijk voor- en najaarsnota en jaarverslagen bevatten die informatie niet.

Onvoldoende openheid over kruispunten

In de verantwoording aan de raad ontbreekt informatie over de geselecteerde kruispunten, de bijbehorende planning, de wijzigingen van kruispunten en planningen, en een verklaring daarvoor. In het verleden was dat anders. Toen werd de raad wel geïnformeerd over de geselecteerde kruispunten.

Tijdens het onderzoek kon het Programmateam Fiets geen eenduidig overzicht produceren van 21 kruispunten die zijn geselecteerd (zie paragraaf 2.1). Wijzigingen in de selectie van kruispunten zijn niet vastgelegd. Dat geldt ook voor de motivaties om de selectie aan te passen. De verklaring van het Programmateam Fiets is dat de lijst dynamisch is. Volgens het Programmateam Fiets wordt ook gekeken naar nieuwe ontwikkelingen (bijvoorbeeld nieuwbouwwijken waardoor verkeersstromen veranderen), waardoor kruispunten kunnen komen te vervallen of juist worden toegevoegd. Deze informatie is van belang om de voortgang van het programma te kunnen monitoren. Het zou bovendien ook duidelijk maken dat het Programmateam voornemens is om kruispunten die onder het vorige Meerjarenplan Fiets waren gepland en begroot, mee te rekenen voor de realisatie van het aantal kruispunten voor het huidige Meerjarenplan Fiets (zie paragraaf 2.2).

De informatie is daarnaast van belang, omdat het duidelijk maakt waarom ambtelijk de noodzaak is gevoeld om kruispunten niet aan te passen. Die redenen kunnen legitiem zijn, maar door ze niet te delen met de raad – bijvoorbeeld dat de auto, het openbaar vervoer en de voetgangers geen ruimte kunnen inleveren ten gunste van de fietser – wordt de raad de mogelijkheid ontnomen een politiek debat te voeren over meer principiëler zaken: welke van deze verkeersdeelnemers zou meer prioriteit moeten krijgen.

Het gemeentebestuur heeft in algemene zin de prioriteit tussen netwerken onderling al bepaald. Het wegennetwerk is verdeeld in Plusnetten , Hoofdnetten en Basisnetten. In principe geldt dat Plusnetten voor Hoofdnetten gaan en Hoofdnetten voor Basisnetten. Binnen het Plusnet auto hebben een aantal trajecten een extra belangrijke verzamel- en verdeelfunctie: de autocorridors. Voor de autocorridors gelden strengere eisen voor de doorstroming dan voor rest van het Plusnet auto. Tussen de Plusnetten heeft het Plusnet OV voorrang op de andere Plusnetten. In de situatie dat drie of meer Plusnetten overlappen, besluit het Programmateam op basis van eigen expertise welke verkeerstroom (modaliteit) prioriteit krijgt bij de toedeling van ruimte en tijd. Maar de gemaakte afwegingen worden niet vastgelegd, laat staan gecommuniceerd met de raad.

Fietsvriendelijke kruispunten nu nog niet haalbaar

De aanpak van kruispunten wordt belemmerd door verschillende belangen van verkeersdeelnemers en de beperkte ruimte. Tegelijkertijd is de ambitie groot: ten minste tien kruispunten moeten fietsvriendelijk worden. De hoge verwachtingen over de verbeteringen vragen om een politieke afweging over de herverdeling van de publieke ruimte. Met de gekozen kleine maatregelen is het realiseren van geheel fietsvriendelijke kruispunten op dit moment niet realistisch.

Belangen conflicteren en ruimte is schaars

Bij de inrichting van een kruispunt kunnen belangen tussen reizigers in het openbaar vervoer, automobilisten, fietsers en voetgangers conflicteren (zie kader). Ook belangen van dezelfde verkeersdeelnemers – bijvoorbeeld fietsers – kunnen onderling verschillen. Daarnaast zijn er praktische problemen zoals schaarse ruimte, maar ook beperkende kaders uit landelijke wet- en regelgeving die volledig fietsvriendelijke kruispunten momenteel in de weg zitten.

De belangentegenstellingen op de drie onderzochte kruispunten

Bij alle drie door ons onderzochte kruispunten komen we belangenconflicten tussen verschillende modaliteiten tegen. We zien dat in de praktijk de auto nog vaak voorrang krijgt op de fiets (Mr. Visserplein, 2e Hugo de Grootstraat). Aan de andere kant is erop gewezen dat de fietsmaatregelen ten koste gaan van de ruimte en wachttijden van voetgangers. Afwegingen tussen fiets en openbaar vervoer kwamen alleen voor bij de 2e Hugo de Grootstraat – Nassaukade, waar ten behoeve van een breder fietspad de busbaan is opgeheven. Dit is opmerkelijk, want het openbaar vervoer heeft prioriteit boven het andere verkeer.

Naast het Meerjarenplan Fiets 2017-2022, zijn er politieke ambities vastgelegd waar rekening mee moet worden gehouden bij de inrichting van een kruispunt. De ambities staan onder andere in de Uitvoeringsagenda Mobiliteit, het Meerjarenprogramma Verkeersveiligheid, het Beleidskader Verkeersnetten en de Agenda Amsterdam Autoluw (2020). Die kaders geven ook een zekere richting aan de belangenafweging bij kruispunten. Het accent zou meer gaan verschuiven van auto naar fietser, voetganger en openbaar vervoer. Dit beleid moet nog een doorwerking krijgen in de praktijk bij het aanpassen van kruispunten, momenteel krijgt de auto nog vaak voorrang op de fiets.

Als passende maatregelen voor de verbetering van een kruispunt worden verkend, spelen er soms lastige problemen die drempels kunnen opwerpen. Ambtenaren hebben aangegeven dat ze in de praktijk tegen de volgende problemen aanlopen:

  • De beperkte ruimte om veranderingen aan te brengen, zoals bomen die niet mogen worden gekapt of de normen ten aanzien van luchtkwaliteit.
  • De drie uitkomsten waarop binnen maatregel 11 wordt gestuurd (comfort, doorstroming en verkeersveiligheid), zijn soms conflicterend met elkaar: sturen op het één kan ten koste gaan van het ander. Er is hierdoor soms sprake van ongewenste neveneffecten. De nieuwe inrichting zorgde op Mr. Treublaan – Weesperzijde voor een betere doorstroming, maar was minder veilig omdat er een conflict ontstond met rechts afslaande auto’s.
  • De mogelijkheden om de voorrangssituatie op een fietspad om te draaien zijn beperkt. In verband met de grootte van de verkeersstromen zou het op sommige locaties (bijvoorbeeld Mr. Treublaan – Weesperzijde) logischer zijn als hier de voorrangssituatie omgedraaid wordt, zodat overstekende fietsers voorrang krijgen op fietsers die rechtdoor fietsen. Dit zou opgelost kunnen worden door het aanbrengen van haaientanden. Het Programmateam Fiets liep echter tegen de wettelijke beperking aan dat de voorrang van het fietspad gelijk moet zijn aan de voorrang van de hoofdrijbaan.
  • In de planning van de uitvoering moet met andere werkzaamheden rekening worden gehouden. De autocorridors moeten zo min mogelijk worden gehinderd en – als het mogelijk is –werkzaamheden uitgevoerd aan een kruispunt moeten zoveel mogelijk worden gekoppeld aan ander onderhoud of infrastructurele verbeteringen, zodat de overlast voor de omgeving beperkt blijft. Het vinden van een geschikt tijdsvenster is lastig. Dit speelde bijvoorbeeld bij de kruising 2e Hugo de Grootstraat – Nassaukade.

Amsterdammers vullen het begrip fietsvriendelijk breed in

Wij hebben in dit onderzoek onze Amsterdamse burgerpanelleden benaderd om een impressie te krijgen van hoe burgers het begrip fietsvriendelijk invullen. De panelleden blijken de ingezette maatregelen ten behoeve van fietsvriendelijke kruispunten voor een groot deel te onderschrijven. De beleving van de panelleden van het begrip komt dus goed overeen met wat het college voor ogen heeft. Ze vinden drie zaken rond de inrichting van het kruispunt het belangrijkst: er moet voldoende ruimte zijn voor de fietsstromen, het kruispunt moet de verkeersstromen goed scheiden, het moet overzichtelijk zijn en ook de verkeerslichten moeten fietsvriendelijk zijn. Volgens hen betekent dat laatste dat fietsers prioriteit krijgen boven andere verkeersdeelnemers, fietsers groen licht krijgen wanneer er geen ander verkeer is en het verkeerslicht ook lang genoeg op groen staat. Daarnaast hechten panelleden waarde aan andere maatregelen, zoals een wachttijdmelder en regensensor, die niet (meer) worden toegepast.

Met de term fietsvriendelijker wordt de noodzakelijke discussie vermeden

Een concrete definitie van fietsvriendelijke kruispunten is volgens het Programmateam Fiets niet zinvol en werkbaar en bestaat daarom ook niet. Geheel fietsvriendelijk impliceert dat bij een belangenafweging, het belang van de fietser steeds prevaleert boven dat van andere verkeersdeelnemers. Het team streeft naar het fietsvriendelijker maken van kruispunten, omdat op sommige van de drukste kruispunten simpelweg niet met de continu groeiende aantallen fietsers en andere verkeersdeelnemers kan worden meebewogen. Er is maar een beperkte ruimte voor aanpassingen en daarom wordt in de aanpak met kleine ingrepen gewerkt.

Ook het begrip fietsvriendelijker is niet gedefinieerd. Van definities worden fietsers niet gelukkiger. Maar door al werkende weg ‘fietsvriendelijk’ te veranderen in ‘fietsvriendelijker’ en dat vervolgens ook niet te definiëren, wordt de politieke discussie vermeden die wellicht wel moet plaatsvinden en die voor fietsers belangrijk is. De politiek zal zich toch moeten uitspreken over welke verkeersdeelnemers de ruimte krijgen in de infrastructuur van de stad en welke niet. In theorie kan elk kruispunt geheel fietsvriendelijk worden gemaakt, maar dat zal vaak wel betekenen dat de ruimte voor andere verkeersdeelnemers zoals automobilisten of reizigers in het openbaar vervoer wordt beperkt, of dat zij als gevolg hiervan hinder ondervinden (minder comfort, langer wachten). Hoever men hierin wil gaan, is een vraag die om een politiek antwoord vraagt.

Hoofdconclusie

De centrale onderzoeksvraag luidt:

In hoeverre zijn de kleine infrastructurele en verkeersregeltechnische maatregelen gericht op het fietsvriendelijk inrichten van de geselecteerde kruispunten doeltreffend en doelmatig?

Het college heeft het fietsvriendelijk maken van ten minste tien drukke kruispunten tot een doel gemaakt en hanteert een innovatieve aanpak om dit te realiseren. Twee van de tien kruispunten uit het huidige Meerjarenplan Fiets 2017-2022 zijn gerealiseerd. Het is onwaarschijnlijk dat alle kruispunten tijdig kunnen worden aangepakt. Het oorspronkelijke budget (€ 1,6 miljoen) is niet toereikend en zal worden overschreden. Hoewel de aangepakte kruispunten iets zijn verbeterd in het voordeel van de fietser, verwachten we niet dat de kruispunten op korte termijn volledig fietsvriendelijk worden. Men houdt ook rekening met de belangen van andere verkeersdeelnemers en bovendien is de ruimte op kruispunten in Amsterdam schaars. Het monitoren van de effecten van de aanpak – het verbeteren van de doorstroming, de veiligheid en het comfort op de kruispunten – gebeurt nog onvoldoende systematisch. Voor enkele kruispunten is er uitgebreide informatie over de resultaten en effecten beschikbaar, maar deze informatie is fragmentarisch en heeft met name betrekking op de pilotperiode. Ook informatie die nodig is om de doelmatigheid te kunnen vaststellen, is onvoldoende voorhanden. Keuzes in de kaders, de ruimte die het Programmateam krijgt en gebrekkige dossiervorming dragen bij aan de summiere informatievoorziening aan de raad over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de maatregelen.

Analyse
De ambitie van het college van het fietsvriendelijk maken van kruispunten is groot. Fietsers moeten zich prettiger door de stad kunnen verplaatsen en het college kijkt daarbij in detail naar wat er, dáár waar het nodig is, kan worden verbeterd: namelijk op de drukste kruispunten. Dat vinden wij positief. Ook de pioniersrol van het Programmateam Fiets is aansprekend. De innovatieve aanpak van het team krijgt landelijk navolging en maakt het mogelijk om kruispunten te verbeteren zonder grootschalige herinrichting.

Het is echter lastig om te achterhalen of het beoogde effect wordt bereikt aan de hand van de informatie die aan het college en de raad is verstrekt. Deze informatie is daarvoor te beperkt. Op ambtelijk niveau zijn veel meer gegevens aanwezig, maar het vergt een grote inspanning om daarmee een uitspraak te doen over doeltreffendheid.

Natuurlijk is het niet noodzakelijk of wenselijk om het college en de gemeenteraad over alle details van het verbeteren van kruispunten binnen het Meerjarenprogramma Fiets te informeren. Vrijheid van handelen voor de professional vergroot de efficiency: het team kan immers snel schakelen en veel zelf bepalen.

De vrijheid van handelen levert echter ook lastige situaties op. Het Programmateam maakt nu zelf keuzes in situaties waarin verschillende belangen, conflicterende kaders en beperkte ruimte een rol spelen. Een fietsvriendelijke inrichting vraagt soms en juíst bij drukke kruispunten, om een politieke afweging over de herverdeling van de schaarse publieke ruimte tussen verkeersdeelnemers. De discussie over de verdeling van de ruimte vindt nu onvoldoende plaats op politiek niveau.

Vanwege de verschillende belangen en schaarse ruimte streeft het Programmateam Fiets ook niet na kruispunten fietsvriendelijk te maken. Ze hanteren in de praktijk het doel om kruispunten fietsvriendelijker te maken. Dat is wellicht verstandig gegeven de Amsterdamse context, maar door deze nuancering te laten ontstaan in de uitvoering, waarbij ook niet is gedefinieerd wat dit inhoudt, verliest de ambitie buiten zicht van college en raad aan scherpte. Zo wordt de politiek een kans ontnomen om daarover te debatteren.

Wellicht was het politieke debat vanzelf ontstaan als de verantwoording transparanter was geweest. Die verantwoording is nu summier. Dat komt, omdat het Meerjarenplan Fiets geen hoge ambities bevat ten aanzien van de verantwoording aan de raad. Het komt ook door het ruime mandaat dat de professionals verleend is, waarbij ze veel handelingsvrijheid is gegund. Van die professionals wordt vervolgens wel verwacht dat ze de inschatting maken welke informatie met het gemeentebestuur wordt gedeeld. Tot op heden is de opschaling naar het college beperkt gebleven tot wat het Programmateam als ‘bestuurlijke aangelegenheden’ kwalificeert. Door deze keuze is het voor de raad niet duidelijk welke keuzes zijn gemaakt, welke afwegingen daaraan ten grondslag lagen en hoe de maatregelen aan de doorstroming, verkeersveiligheid en comfort op kruispunten hebben bijgedragen.

Het zoeken naar een balans tussen zorgvuldige informatievoorziening en de handelingsruimte voor het team is ingewikkeld. Het is niet aan ons om precies te markeren waar het evenwichtspunt ligt. Maar we zien wel twee zaken die nu nodig zijn:

  • het verstrekken van informatie aan de raad zodat een politiek debat gevoerd kan worden, en
  • het mogelijk maken van meer transparantie over de uitvoering.

Deze twee aandachtspunten hebben wij als basis gebruikt bij onze aanbevelingen.

Aanbevelingen

Naar aanleiding van ons onderzoek doen we vijf aanbevelingen. De eerste twee richten zich op het faciliteren van het voeren van een debat op het juiste niveau: de politiek. De overige drie aanbevelingen gaan over het bereiken van meer transparantie over de uitvoering van het programma.

Maak een politieke discussie over het beleid mogelijk

Het realiseren van geheel fietsvriendelijke kruispunten moet in de eerste plaats gestoeld zijn op een heldere ambitie. Het uitwerken van de kaders die de informatiepositie van de raadsleden verbeteren, is een tweede stap.

Aanbeveling 1: stel heldere ambities

De ambitie van het college is het fietsvriendelijk maken van ten minste tien kruispunten. Maar in de praktijk worden ze hooguit fietsvriendelijker. Het lijkt dan praktisch om als beoogd effect ook maar de term fietsvriendelijker te hanteren. Wij constateren hieruit echter dat de ambitie van het college nu niet helder is. De politieke vraag die moet worden beantwoord is in hoeverre kruispunten geheel fietsvriendelijk moeten en kunnen worden, ook als dat ten nadele is van andere verkeersdeelnemers.

Achterliggende bevindingen

De geselecteerde kruispunten kunnen nu niet geheel fietsvriendelijk worden gemaakt. De beweegruimte is beperkt door de conflicterende belangen van gebruikers van de openbare weg, en ook door beperkingen van de openbare ruimte (bijvoorbeeld de beschikbare oppervlakte van het kruispunt of bomen rond een kruispunt) en door veranderingen in het verkeer, zoals de toename van het aantal weggebruikers. Het realiseren van fietsvriendelijke kruispunten is volgens de ambtelijke organisatie geen realistisch doel met de gekozen aanpak van kleine infrastructurele maatregelen en verkeerstechnische aanpassingen.

Maak een politieke afweging over de betekenis van fietsvriendelijk
Een politieke afweging is nodig over wat fietsvriendelijk betekent, en wat dit impliceert voor de herverdeling van de schaarse publieke ruimte tussen verkeersdeelnemers. Als het college meer inzet op Agenda Amsterdam Autoluw, dan zal het fietsgebruik toenemen en wordt het drukker op fietspaden en kruispunten. Dit legt een grotere druk op het fietsvriendelijk maken van kruispunten. Leg daarom bijgestelde ambities vast in het Meerjarenplan Fiets 2017-2022, en ook in andere beleidskaders, waaronder het Beleidskader Verkeersnetten, omdat ook deze beleidskaders impact hebben op verkeersdeelnemers.

Maak duidelijk in hoeverre maatregelen zullen worden gerealiseerd
De tussentijdse evaluatie van het Meerjarenplan Fiets (verwacht najaar 2020) is een natuurlijk moment om van alle 54 maatregelen aan te geven of en in welke mate ze worden gerealiseerd. Besteed hierbij niet alleen aandacht aan behaalde prestaties (bijvoorbeeld het aantal kruispunten) maar ook aan in hoeverre de beoogde effecten worden gerealiseerd (bijvoorbeeld het verbeteren van comfort, doorstroming en verkeersveiligheid op kruispunten).

Zorg voor passend budget en middelen
Bijgestelde ambities kunnen aanleiding geven het budget en de middelen aan te passen. Kruispunten kunnen fietsvriendelijk worden door grootschalige herinrichting en herverdeling van de openbare ruimte tussen modaliteiten. Het college kiest hier soms ook al voor. Breng de kosten of alternatieve verdeling van middelen binnen het bestaande programmabudget van bijgestelde ambities in kaart.

Terugblik op de Blackspotaanpak

We zien hier een analogie met de Blackspotaanpak. In onze rekenkamerbrief over verkeersveiligheid uit april 2015 benadrukten we dat de Werkgroep Blackspot Amsterdam bij de uitvoering tegen de grenzen van haar takenpakket en budget aanliep. De Werkgroep was gericht op de uitvoering van snelle, eenvoudige infrastructurele maatregelen. Deze hebben bijgedragen aan verbeteringen op kruispunten, maar hebben de problematiek meestal niet definitief opgelost. Daarvoor was volgens ons veelal een aanpak op hoger niveau nodig.

Aanbeveling 2: werk kaders beter uit

Het is voor het college en de raad zoeken naar een balans tussen aan de ene kant heldere kaders en controle achteraf en aan de andere kant voldoende ruimte geven aan de ambtelijke professional om zijn werk te kunnen doen. We constateren dat de informatievoorziening aan het college en de raad beperkt is. Enerzijds komt dat door de summiere beleidskaders voor de aanpak van kruispunten. Anderzijds door de kaders voor de handelingsruimte waarbinnen het Programmateam Fiets zijn verantwoordelijkheden moeten nemen. Goede afspraken over het gewenste informatieniveau in verantwoordingsdocumenten en duiding van de budgetregeling zal helpen de balans te vinden.

Achterliggende bevindingen

Er zijn twee soorten kaders: 1. Beleidskaders en 2. Mandaat en budgetregelingen.

Het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 is weinig specifiek over de verantwoording over de fietsvriendelijke kruispunten; het stelt minimale eisen aan de informatievoorziening. Het Programmateam doet wat is beloofd in het Meerjarenplan Fiets. Zowel het college als de raad worden via de Monitor Fiets jaarlijks geïnformeerd op het niveau van de pijlers en de bijbehorende indicator, maar niet over de afzonderlijke maatregelen. De kleine infrastructurele maatregelen zijn hier overigens een positieve uitzondering op. Wel blijft de informatie beperkt op prestatieniveau (aantal kruispunten) en wordt er geen informatie geleverd over de effecten van de ingrepen op de individuele kruispunten ten aanzien van comfort, doorstroming en verkeersveiligheid. We constateren dat het college en de gemeenteraad in de praktijk niet worden geïnformeerd over de geselecteerde kruispunten, waarom die selectie is aangepast en wat de maatregelen op de kruispunten opleveren.

Met de mandaat- en budgetregelingen krijgt het Programmateam Fiets veel handelingsruimte. Zo selecteert het Programmateam de kruispunten, bepaalt het welke maatregelen per kruispunt moeten worden ondernomen, en wat die ingrepen mogen kosten. Binnen het jaarbudget compenseert het team tekorten van het ene deelbudget met overschotten op andere deelbudgetten

Agendeer bij het vast- en bijstellen van beleid het punt van informatievoorziening
Bij het verschijnen van de Fietsmonitor blijkt dat deze qua inhoud aansluit bij de toezeggingen in het Meerjarenplan Fiets. Uit het beleid blijkt echter niet expliciet dat de informatie daartoe grotendeels beperkt zal blijven, indien zal worden gerapporteerd. Om de discussie onder raadsleden te stimuleren over de vraag welke structurele informatievoorziening is gewenst, kan hiervoor expliciet aandacht worden gevraagd bij de raad, bijvoorbeeld in de commissieflap bij het beleidsstuk. Onderwerpen van discussie kunnen zijn: de gewenste wijze, frequentie en de onderwerpen waarover de raad geïnformeerd moet worden, zoals de effecten, kosten, aansluiting op andere beleidskaders en belangenafwegingen die in het primaire proces gemaakt moeten worden. Ook kan bij de tussentijdse evaluatie (verwacht: najaar 2020) worden nagegaan of de informatievoorziening aansluit bij de informatiebehoefte van de raad.

Verhelder budgetregeling
Wij nemen aan dat het jaarbudget van het Meerjarenplan Fiets (2020: € 6,4 miljoen) een budget is zoals bedoeld in de budgethoudersregeling. En dat is kort samengevat: een door de gemeentesecretaris ter beschikking gesteld bedrag ter uitvoering van activiteiten. Volgens deze regeling is het Programmateam verplicht om (tussentijds) verantwoording af te leggen over het beheer van de hem toegewezen budgetten aan een stedelijk directeur, de gemeentesecretaris en het college. Het niveau waarop verantwoording moet worden afgelegd, is niet gedefinieerd. Het college wordt jaarlijks wel geïnformeerd over de voortgang van het programma, maar niet over de financiële ontwikkelingen daarin. Overwogen kan worden om meer richting te geven aan budgethouders, door relatieve financiële drempelwaarden voor de informatievoorziening te benoemen in de regeling, net zoals de regeling nu al absolute grenzen stelt voor transactiebedragen.

Zorg voor meer transparantie over de uitvoering

Onvoldoende duidelijk is hoe doelmatig en doeltreffend de aanpak van fietsvriendelijke kruispunten is geweest. Dat inzicht kan worden verbeterd door heldere en relevante indicatoren op te stellen en deze te gaan meten, door de raad te informeren over de gemaakte keuzes binnen het budget en door tot een betere dossieropbouw te komen.

Aanbeveling 3: stel indicatoren op

Als de (politieke) vraag is beantwoord wat fietsvriendelijke kruispunten betekenen, kunnen doelen worden gesteld en bijbehorende indicatoren worden bepaald. Door het begrip fietsvriendelijk goed te operationaliseren en te meten, kunnen de resultaten en effecten van de aanpak beter worden gemonitord. Hiermee creëert de ambtelijke organisatie een solide basis voor het verbeteren van het zicht op doeltreffendheid en doelmatigheid en kan er tijdig worden bijgestuurd.

Achterliggende bevindingen

Duidelijk is dat het Meerjarenplan Fiets weinig ijkpunten bevat voor fietsvriendelijke kruispunten. Dat is opmerkelijk omdat er wel diverse onderzoeken zijn uitgevoerd en uit die onderzoeken hele concrete indicatoren afgeleid hadden kunnen worden. Ten aanzien van verkeersveiligheid bijvoorbeeld de vermindering van het aantal conflicten en de vermindering van de ernst van de conflicten. En bij output-/prestatie-indicatoren: frequenter groen voor fietsers (aantal keer per uur), langer groen voor fietser (aantal minuten per uur), wachttijden en afrijcapaciteit.

Operationaliseer begrippen beter
Het aantal indicatoren voor fietsvriendelijke kruispunten in het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 is summier en de indicatoren hebben weinig informatiewaarde. Dit moet anders. De mogelijkheden tot verbetering kunnen sterk verschillen per specifieke locatie. Door een relatieve formulering te bedenken kunnen veranderingen, en daarmee de mate van verbeteringen, inzichtelijker worden. De door de ambtelijke organisatie uitgevoerde onderzoeken bieden voldoende aanknopingspunten voor het formuleren van dergelijke specifieke indicatoren. De tussentijdse evaluatie biedt een natuurlijk moment om het aantal indicatoren uit te breiden, die ertoe doen (zie kader). Het is daarbij van belang dat het college en de raad instemmen met de gekozen indicatoren.

Formulering van indicatoren

In eerder onderzoek hebben wij geconstateerd dat de formulering van indicatoren vaak tekortschiet; de geformuleerde indicatoren zijn vaak onvoldoende relevant. De formulering van indicatoren moet zorgvuldiger, er was vaak sprake van dat output (prestatie)indicatoren worden gekoppeld aan effectdoelstellingen en andersom. Zie ook ons onderzoek naar de Bruikbaarheid van indicatoren.

Aanbeveling 4: wees transparant over budget

Het budgetrecht komt de gemeenteraad toe. Dit betekent niet dat de raad gedetailleerd moet voorschrijven wat er met dat budget gedaan moet worden. Die taak en verantwoordelijkheid komt het college toe. Het budgetrecht betekent wel dat de raad over de gemaakte keuzes binnen het budget moet worden geïnformeerd zodat hij zijn controlerende en kaderstellende taken goed kan uitvoeren.

Achterliggende bevindingen

Het Programmateam verwacht de budgetoverschrijding op maatregel 11 – het fietsvriendelijk maken van ten minste tien kruispunten – binnen het programmabudget Meerjarenplan Fiets te zullen oplossen. De raad is tot en met mei 2020 nog niet geïnformeerd over de financiële voortgang van het programma.

Het oplossen van een tekort op maatregelniveau binnen een totaalbudget veronderstelt in zijn algemeenheid dat de overige delen van het totaalbudget voldoende financiële ruimte bieden om keuzes te maken. Deze financiële ruimte kan er om verschillende redenen zijn. Een aantal voorbeelden: er is efficiënt gewerkt, er zijn goedkopere alternatieven gevonden, er is niet realistisch begroot, of er is sprake van een (structurele) onderbesteding en vertraging in de uitvoering in de gemeentelijke organisatie met als gevolg dat geplande activiteiten worden uitgesteld, terwijl beslag wordt belegd op gemeentelijke middelen. De rekeningencommissie wees de raad in mei 2020 op dit laatste probleem.  In 2020 zal de raad met de tussentijdse evaluatie worden geïnformeerd over de financiële voortgang van het Meerjarenplan Fiets. Het is dan ook zaak om uitleg te geven waarom er op bepaalde deelbudgetten overschrijdingen zijn, terwijl er op andere deelbudgetten sprake is van een onderschrijding en wat de aanpassing van deelbudgetten voor gevolgen heeft voor de realisatie van het totale Meerjarenplan Fiets.

Aanbeveling 5: zorg voor een betere dossieropbouw

Het Programmateam Fiets kan snelle winst in overzicht en transparantie behalen door een betere dossieropbouw na te streven. Wij vinden dat de kennis die het Programmateam heeft, zorgvuldiger en systematischer moet worden geborgd omdat die kennis dan beter kan worden benut. Dossiervorming is een eerste noodzakelijke stap voor een betrouwbare en navolgbare analyse van de doelmatigheid van de aanpak van kruispunten. De ambtelijke organisatie krijgt hiermee de kans om successen meer onder de aandacht te brengen van het college en de raad.

Achterliggende bevindingen

Er is niet voor elk kruispunt afzonderlijk een administratie van de kosten van maatregelen, opbrengsten en vergaarde informatie. De informatie over eerder aangepaste kruispunten is versnipperd of beknopt vastgelegd, niet gedocumenteerd of niet meer te achterhalen. Evaluaties (nametingen) zijn deels vastgelegd en gedeeld en voor twee kruispunten via een Storymap openbaar gemaakt. We constateren dat de dossiervorming nu nog steeds veelal fragmentarisch en niet systematisch is. De dossiervorming van de individuele projecten is wel verbeterd, maar is nog niet op orde.

Dossiervorming en archivering ook bij een programma
Anders dan bij een lijnorganisatie is het voor een programma al vanaf het begin duidelijk dat dit tijdelijk van aard zal zijn. Over het algemeen kent een programma een bescheiden bezetting en wordt intensief samengewerkt met andere onderdelen van de organisatie. Dat draagt bij aan handelingssnelheid en flexibiliteit, waardoor slagvaardig kan worden gehandeld wanneer zich kansen of problemen voordoen. Maar ook over programma’s moet verantwoording (kunnen) worden afgelegd. Een goede dossieropbouw en archivering zijn daarbij twee randvoorwaarden. De ambtelijke verantwoordelijken – de budgethouders – hebben de taak om dat te regelen. Dit hoeft niet te betekent dat de budgethouder ook dossieropbouw en archivering zelf moet uitvoeren. Van belang is dat deze taken wel worden uitgevoerd. Dan kan ook door deze taken bij andere delen van de gemeentelijke organisatie te beleggen.

Dossiervorming ook bij een maatwerkaanpak en dynamische selecties
Er is geen uniforme beschrijving van de aanpak mogelijk. Maar door de locatiespecifieke (verkeerskundige) situaties en de benodigde ruimte voor de overige modaliteiten te beschrijven, kunnen knelpunten en belangenafwegingen zichtbaar worden gemaakt.

De dynamische selectie van kruispunten – een aanpak waarbij kruispunten aan de selectielijst worden toegevoegd of van de lijst worden verwijderd – staat naar onze mening een goede administratie ook niet in de weg. Een duidelijk overzicht hoeft niet statisch te zijn, zolang wijzigingen maar wel gemotiveerd worden bijgehouden.

Dossiervorming bevordert een meer systematische monitoring
Er zijn veel gegevens beschikbaar, maar de gegevens die er zijn, moeten beter worden benut om goed te kunnen monitoren en evalueren. Door op een systematischere wijze gegevens te ordenen, te labelen (in het geval van financiële gegevens) en te analyseren krijgt het college meer grip op de effecten en de kosten van de maatregelen. Bovendien wordt het onderbouwen van veronderstellingen – waaronder dat het ‘werk-met-werk-maken’ efficiënt is – vereenvoudigd.

Reactie college en nawoord rekenkamer

De rekenkamer heeft het college van B en W op 4 juni 2020 de mogelijkheid geboden om te reageren op het concept-bestuurlijk rapport Fietsvriendelijke kruispunten. In het bijzonder hebben wij het college gevraagd te reageren op onze conclusies en aanbevelingen. Op 23 juni × Download Bestuurlijke reactie heeft het college gereageerd. De bestuurlijke reactie kan hiernaaast worden gedownload.

Bestuurlijke reactie

Geachte heer De Ridder,

Op 4 juni 2020 heeft u het college van B&W het concept-bestuurlijk rapport van de Rekenkamer Metropool Amsterdam (hierna te noemen: Rekenkamer) over uw onderzoek Fietsvriendelijke Kruispunten aangeboden. De centrale vraag hierin luidt: In hoeverre zijn de kleine infrastructurele en verkeersregeltechnische maatregelen gericht op het fietsvriendelijk inrichten van de geselecteerde kruispunten doeltreffend en doelmatig?

Hierbij ontvangt u de bestuurlijke reactie op het rapport.

Wij zijn blij te lezen dat Amsterdam koploper is op het gebied van het fietsvriendelijker maken van kruispunten. U prijst de innovatieve aanpak, geeft aan dat het team verantwoordelijk voor de uitvoering streeft naar efficiëntie, en dat ook de belangen van de Amsterdammer (zowel als omwonende en als fietser) worden behartigd. Daarnaast hebt u ook kritisch de werkwijze van het uitvoeringsteam en de informatievoorziening aan de raad voor wat betreft deze maatregel onder de loep genomen.

U geeft aan dat u uw aanbevelingen baseert op een tweetal aandachtspunten. Te weten:

1. Het verstrekken van informatie aan de raad zodat een politiek debat gevoerd kan worden;
2. Het mogelijk maken van meer transparantie over de uitvoering.

Zoals u aangeeft is het vinden van een balans tussen zorgvuldige informatievoorziening en de handelingsruimte voor hen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van door de raad vastgestelde maatregelen en doelen ingewikkeld. U hebt onderzoek gedaan naar één van de 54 maatregelen uit het Meerjarenplan Fiets 2017 – 2022. Dit plan is november 2017 vastgesteld door de gemeenteraad. U concludeert dat het team dat verantwoordelijk is voor uitvoering hiervan handelt binnen de vastgestelde doelen, maatregelen en budget. U stelt vast dat het niveau van monitoring en rapportage is zoals afgesproken bij vaststelling van dit plan. Daarnaast vindt de uitvoering plaats binnen overige door de raad vastgestelde beleidskaders die betrekking hebben op uitvoering van deze maatregel.

Op basis van deze conclusies hebben wij geen reden aan te nemen dat het informatieniveau voor deze maatregel onvoldoende is voor het voeren van het politieke debat of voor het kunnen uitvoeren van de taken van het college. Vanzelfsprekend is er altijd ruimte voor verbetering.

Zoals u zelf aangeeft is de ruimte op straat schaars en conflicteren de belangen van de verschillende verkeersdeelnemers, juist ook bij de drukkere kruispunten. Het politieke debat over inrichtingsprincipes van de Amsterdamse infrastructuur en prioriteiten van de verschillende modaliteiten hierop, wordt daarom grotendeels integraal gevoerd bij het vaststellen van de verschillende kaders hiervoor. Zoals in belangrijke mate bij vaststelling van de agenda autoluw, maar ook bij het beleidskader verkeersnetten en bij de vaststelling van het huidige meerjarenplan Fiets zelf. Daar waar het de voortgang van maatregelen, doelstellingen en de financiën van dit Meerjarenplan Fiets betreft, zullen we de gemeenteraad eind 2020 uitgebreid informeren over voortgang en stand van zaken door middel van een tussentijdse evaluatie. We zullen hierbij samen met de raad ook de maatregelen, doelen en inzet van middelen voor de resterende twee jaar bespreken. Daarnaast sturen wij de raad jaarlijks de Monitor Fiets, waarmee we de over voortgang op hoofdlijnen rapporteren op een zevental doelindicatoren en vijf outputindicatoren.

Naar aanleiding van behandeling van uw onderzoek ’Bruikbaarheid van Indicatoren’ werkt het college bovendien aan het verbeteren en systematisch bijhouden en rapporteren aan de raad van indicatoren, ook voor de portefeuille Verkeer en Vervoer waaronder die voor fiets. We hechten er aan om zorgvuldig aanbevelingen van de Rekenkamer en wensen van de raad uit te voeren, bij voorkeur in samenhang en in de context van bredere opgaven in de stad. Het college zal de aanbevelingen meenemen in de verbetering die we breed voor indicatoren vormgeven.

In uw aanbiedingsbrief geeft u aan de raad te zullen vragen ons te verzoeken een plan van aanpak op te stellen naar aanleiding van uw aanbevelingen. En vervolgens de raad na een jaar te informeren over uitvoering daarvan. We gaan hieronder per aanbeveling in op hoe wij er verder invulling aan zullen geven, een apart plan van aanpak is volgens ons in dit geval dan ook niet noodzakelijk. Wel zullen wij de raad over een jaar rapporteren over de uitvoering van de aanbevelingen, conform uw afspraak hierover met de gemeentesecretaris.

Aanbeveling 1: stel heldere ambities
U stelt dat “de politieke vraag die moet worden beantwoord is in hoeverre kruispunten geheel fietsvriendelijk moeten en kunnen worden, ook als dat ten nadele is van andere verkeersdeelnemers.”

De maatregel zelf is in het vastgestelde meerjarenplan als volgt omschreven:

Maatregel 11: Meer ruimte en kortere wachttijden voor fietsers bij de drukste kruispunten. We verbeteren de doorstroming, de veiligheid en het comfort voor fietsers op ten minste tien drukke kruispunten (…). Dit resulteert in meer opstelruimte voor fietsers en aanpassing van de verkeersregeling.

Bij vaststelling van het Meerjarenplan werd hierbij uitgegaan van de op dat moment geldende kaders, inrichtingsprincipes en prioritering van de verschillende modaliteiten, zoals destijds onder meer vastgelegd in de Uitvoeringsagenda Mobiliteit en het beleidskader verkeersnetten. Er is voor gekozen om met het meerjarenplan fiets niet een nieuwe prioritering van vast te stellen. Het debat hierover is daarna onder meer gevoerd bij behandeling en vaststelling van de agenda autoluw, en zal ook in de toekomst gevoerd blijven worden. Bij de uitvoering en keuzes daarin wordt steeds rekening gehouden met de door de raad vastgestelde kaders en moties. De kern van programmatisch werken is dat binnen de inhoudelijke en financiële kaders in de uitvoering flexibel ingespeeld kan worden door professionals op kansen en tegenvallers ten aanzien van de doelstellingen. Wij menen hiermee al aan uw aanbeveling te hebben voldaan.

Aanbeveling 2: werk kaders beter uit
U refereert hier enerzijds aan de volgens u summiere beleidskaders voor de aanpak van kruispunten. En anderzijds aan de kaders voor de handelingsruimte waarbinnen het Programmateam Fiets zijn verantwoordelijkheden moet nemen. In het bijzonder benoemt u hier de budgethoudersregeling.

Zoals hierboven aangegeven zijn de kaders voor de aanpak en inrichting van kruispunten niet expliciet vastgesteld met het meerjarenplan fiets. Hiervoor gelden de hiervoor bedoelde kaders zoals eerder genoemd, maar bijvoorbeeld ook de CROW richtlijnen, de Puccini leidraad en de toets van ontwerp in de Centrale Verkeerscommissie. Wij zien vooralsnog geen reden om verdere specifieke beleidskaders voor de inrichting en aanpak van kruisingen op te stellen.

Voor wat betreft het financiële mandaat stelt u: Overwogen kan worden om meer richting te geven aan budgethouders, door relatieve financiële drempelwaarden voor de informatievoorziening te benoemen in de regeling, net zoals de regeling nu al absolute grenzen stelt voor transactiebedragen. Wij willen nu op basis van dit onderzoek naar één specifieke maatregel geen aanpassing van de budgethoudersregeling voorstellen.

Zoals u aangeeft is de verwachting dat deze maatregel duurder uitvalt dan bij aanvang begroot, maar is dit op te vangen binnen het totale programmabudget. Het uitvoeringsteam rapporteert jaarlijks alleen op programmaniveau via de jaarrekening. Daarmee opereert het binnen de budgethoudersregeling. Wij onderkennen dat dit de Raad geen inzicht geeft in onderlinge verschuivingen van budget binnen het programma en ook niet over de prognose richting eind programma. Wij zullen daarom vanaf volgend jaar ook een financiële paragraaf opnemen in de jaarlijkse monitor Fiets waarin op hoofdlijnen inzicht zal worden geboden in uitputting en invulling van beschikbare budgettaire ruimte over de resterende programmaperiode. Wij menen hiermee invulling te geven aan deze aanbeveling.

Aanbeveling 3: stel indicatoren op
U geeft aan dat het Meerjarenplan Fiets weinig ijkpunten bevat voor wat ‘fietsvriendelijke kruispunten’ zijn. Bij ontwerp en uitvoering staat het verbeteren van de veiligheid, de doorstroming, en het comfort voor fietsers bovenaan, maar hiervoor zijn in het plan geen eenduidige indicatoren opgenomen. Het uitvoeringsteam werkt in ieder geval altijd met de genoemde outputindicatoren meer opstelruimte voor fietsers en aanpassing van de verkeersregeling. Op verschillende kruispunten is door middel van voor- en nametingen en interviews over beleving van de fietser vastgesteld dat deze ten goede kwamen aan genoemde doelen. Voor ieder kruispunt blijkt wel steeds opnieuw een aparte belangenafweging en maatwerk nodig. Zowel de bestaande (beleids)kaders als locatiespecifieke omstandigheden bepalen in belangrijke mate de ruimte voor het soort ingrepen dat kan worden uitgevoerd , en de mate waarin de verschillende doelen kunnen worden bereikt per kruispunt.

Desalniettemin onderkennen wij de waarde van meer eenduidige indicatoren om de effectiviteit van de maatregelen te kunnen onderzoeken en lessen te trekken voor volgende kruispunten. Het uitvoeringsteam zal daarom in ieder geval zoals u voorstelt de verandering in frequentie van groen licht voor fietser, de wachttijden en vierkante meters opstelruimte gaan documenteren. Voor een groot deel zijn deze ook al bekend voor de al gerealiseerde kruispunten maar worden deze nog niet systematisch bijgehouden. Ongevallencijfers worden al gemonitord door programma Verkeersveiligheid en meegenomen in het ontwerp van de kruispunten, en dit zal in de toekomst worden voortgezet. Bij rapportage over locatiespecifieke gegevens van ongevallen moet bovendien rekening worden gehouden met bescherming van persoonsgegevens. Zoals gezegd wordt daarnaast in het kader van het onderzoek ’Bruikbaarheid van Indicatoren’ gewerkt aan het verbeteren en bijhouden van indicatoren en het rapporteren aan de raad, ook voor fiets.

Wij menen hiermee invulling te geven aan deze aanbeveling.

Aanbeveling 4: wees transparant over budget
De kosten voor deze specifieke maatregel zullen hoger uitvallen dan geraamd bij aanvang van het programma in 2017. Zoals u ook aangeeft gebeurt hiervoor ook meer op de kruispunten dan destijds was voorzien. En de verwachting is dat deze hogere kosten voor maatregel 11 – het fietsvriendelijk maken van ten minste tien kruispunten – binnen het programmabudget Meerjarenplan Fiets worden opgelost.U stelt terecht dat het budgetrecht ook betekent dat de raad over de gemaakte keuzes binnen het budget zodanig moet worden geïnformeerd dat hij zijn controlerende en kaderstellende taken goed kan uitvoeren. Kaders en doelen zijn door de raad vastgesteld samen met het Meerjarenplan Fiets. Net als het hiervoor beschikbare budget. Over uitputting en voortgang van dit budget wordt jaarlijks gerapporteerd via de jaarrekening . Met de jaarlijkse monitor Fiets wordt de raad tevens op de hoogte gebracht over de voortgang op de doelen, en op die van enkele maatregelen, waaronder maatregel 11. Het klopt dat de raad tussentijds niet eerder in meer detail wordt geïnformeerd over de voortgang op het budget in relatie tot individuele maatregelen dan met de komende evaluatie. Zoals hierboven al aangegeven wordt vanaf volgend jaar ook een financiële paragraaf opgenomen in de jaarlijkse monitor Fiets. Wij menen hiermee invulling te geven aan deze aanbeveling.

Aanbeveling 5: zorg voor een betere dossieropbouw
U geeft aan dat er niet voor elk kruispunt een afzonderlijk administratie van de kosten van maatregelen, opbrengsten en vergaarde informatie aanwezig is. Dat de informatie over eerder aangepaste kruispunten versnipperd of beknopt is vastgelegd, niet gedocumenteerd of niet meer te achterhalen. Zeker daar waar het inzicht in de kruispunten uitgevoerd onder de vorige programmaperiode (2012 – 2016) betreft. En hoewel u signaleert dat de dossiervorming van de individuele projecten verbeterd is, deze ook nu nog veelal fragmentarisch en niet systematisch is.

Voor een deel komt dit door het feit dat vaak werk-met-werk wordt gemaakt, en de projectleiding wordt belegd bij een ander project. Vaak met een grotere scope, bijvoorbeeld de herprofilering van een wegdeel waar het kruispunt onderdeel van uitmaakt. Meestal wordt dan ook maar een deel van de totale kosten van dat project aan het programma Fiets doorberekend.

Er wordt op verschillende manieren gewerkt aan het borgen en delen van de kennis opgedaan bij uitvoering van de maatregelen voor de fietser. Zo zijn, zoals in het rapport al wordt gemeld evaluaties, voor- en nametingen (deels) vastgelegd en gedeeld, en zijn de inzichten en resultaten voor twee kruispunten via een Storymap openbaar gemaakt. Wij onderschrijven wel dat dit meer systematisch kan. Juist ook om inzicht in de effectiviteit van de maatregel zo groot mogelijk te maken en te blijven leren en verbeteren. Het archief op kruisppuntenniveau zal daarom systematischer worden bijgehouden. Samen met de onder aanbeveling 3 voorgestelde uitbreiding en systematisch bijhouden van indicatoren menen wij hiermee tegemoet te komen aan uw aanbeveling.

Hoogachtend,

Namens het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,

Sharon A.M. Dijksma
Wethouder Verkeer en Vervoer, Water en Luchtkwaliteit

Nawoord rekenkamer

Wij danken het college voor de bestuurlijke reactie. We stellen het op prijs dat het college uitgebreid ingaat op de conclusies en de aanbevelingen en daarbij ook weloverwogen laat weten hoe ze met de verschillende aanbevelingen wil omgaan. We concluderen dat het college aan alle aanbevelingen uitvoering zal geven, maar dat de mate waarin per aanbeveling verschilt.

In dit nawoord gaan wij eerst in op een concrete vraag: hoeveel nieuwe kruispunten zijn aan het eind van deze programmaperiode fietsvriendelijk? We plaatsen ook nog wat opmerkingen bij de reactie op onze aanbevelingen. Tot slot informeren wij de raad over een wijziging in onze werkwijze. De raad zal in de toekomst door het college worden geïnformeerd over de opvolging van onze aanbevelingen. En het college krijgt meer tijd om met een plan van aanpak te komen om deze aanbevelingen uit te voeren.

De vraag blijft hoeveel kruispunten fietsvriendelijk worden
Onze inschatting is dat zonder actieve sturing het college niet in staat is om in de huidige programmaperiode (2017-2022) ten minste tien kruispunten fietsvriendelijk te maken. Het Programmateam verwacht deze doelstelling te halen. De vraag is of het tien nieuwe kruispunten zijn, en wat het college verstaat onder ‘fietsvriendelijk’. Beperkt zich dit tot meer opstelruimte en kortere wachttijden voor fietsers of zijn de politieke ambities hoger en de definitie daarmee breder? Het gaat ons hierbij niet alleen over de precieze omvang van de ambitie en of die dan wel of niet gehaald wordt. We vragen hier vooral aandacht voor, omdat er in de uitvoering sprake is van botsende beleidskaders en dilemma’s over welke verkeersdeelnemer voorrang moet krijgen. Het lijkt ons, gegeven de kaderstellende rol van de raad, passend om die dilemma’s met de raad te delen.

Aanbeveling 2 en 4: werk kaders beter uit en wees transparant over het budget
Het college geeft aan geen reden te hebben om aan te nemen dat het informatieniveau onvoldoende is voor het voeren van het politieke debat. We hebben bij aanbeveling 2 voorbeelden gegeven die onze stelling - dat de informatievoorziening voor dat doel beperkt is - onderbouwen. Het is natuurlijk verder aan de raad om vast te stellen wat hij voldoende vindt.

Het college wil de (algemene) budgethoudersregeling niet verhelderen, maar wil wel de (specifieke) informatievoorziening voor het programma Fiets uitbreiden. Dat is voor het programma een goede ontwikkeling, maar voor de gemeente als geheel een gemiste kans. De gemeente kent tal van programma’s en het komt vaker voor dat er sprake is van over- en onderbesteding van budgetten. De plicht om daarover - binnen brandbreedtes - aan het college te rapporteren ontbreken nu, terwijl deze drempelwaarden naar onze mening zouden bijdragen aan het vergroten van het ambtelijke bewustzijn om budgetten rechtmatig, doeltreffend en doelmatig te besteden.

Aanbeveling 3 – stel indicatoren op
Het college zegt toe de indicatoren te gaan verbeteren in samenhang met, en in context van bredere opgaven in de stad, mede naar aanleiding van het onderzoek Bruikbaarheid van indicatoren (mei 2020). Dat kunnen we ons voorstellen en juichen we ook toe. Maar toch ook een waarschuwing. De rode draad in dat onderzoek is dat regelmatig verbeteringen zijn toegezegd, maar dat die verbeteringen al zeventien jaar uitblijven. Echte verandering vraagt om het onderkennen van het probleem dat indicatoren vaak onbruikbaar zijn en vraagt om de bereidheid om daar ook echt wat aan te doen. Dus ook bij het opstellen van de indicatoren van fietsvriendelijke kruispunten.

Gegeven de doelstelling van het college om de veiligheid op kruispunten te verbeteren, lijkt het ons van belang dat het daar ook informatie over de ongevallen bij betrekt. In onze optiek heeft het college een verkeerd begrip van de mogelijkheden die de AVG biedt, als het suggereert dat de bescherming van persoonsgegevens het gebruik van die informatie in de weg staat.

Opvolging aanbevelingen: gewijzigde systematiek
Tot juni 2020 gingen we ervan uit dat het college in de bestuurlijke reactie redelijk nauwkeurig aangaf hoe opvolging zou worden gegeven aan onze aanbevelingen. In de praktijk bleek in de bestuurlijke reactie zo’n concreet plan van aanpak vaak te ontbreken. Het college had meestal meer tijd nodig om tot een gedegen plan te kunnen komen.

Na afstemming met de gemeentesecretaris hebben we besloten het college langer tijd te geven (maximaal een half jaar) om zo’n plan op te stellen. In de bestuurlijke reactie kan het college dan volstaan met het aangeven van de intenties. Het college zal dit plan afzonderlijk aan de raad aanbieden en jaarlijks de raad rapporteren over de stand van zaken totdat de aanbevelingen conform het plan van aanpak zijn uitgevoerd. De rapportages kunnen voor ons aanleiding zijn om een nieuw onderzoek te starten.

Het college vindt in dit concrete geval het opstellen van een apart plan van aanpak niet noodzakelijk. Ondanks de uitgebreide reactie van het college zouden we er toch voor willen pleiten om het wel te doen. Bij deze eerste rapporten onder de nieuwe systematiek is het goed om de nieuwe werkwijze te markeren door deze geheel conform de afspraken uit te voeren. Daarnaast kan een dergelijk plan van aanpak ook bij deze relatief uitgebreide bestuurlijke reactie nog een toegevoegde waarde hebben. In het plan kan per aanbeveling worden aangeven welke activiteiten er zullen worden verricht en op welke termijn. Ook kan worden aangegeven of die maatregel zelfstandig of binnen een bredere context – zoals het college voorstelt bij de indicatoren – zal worden uitgevoerd. En hoe in dat laatste geval dan kan worden gevolgd of de maatregel is uitgevoerd. Dit vraagt om meer concreetheid dan nu is gegeven in de bestuurlijke reactie. Een concreet plan van aanpak met ijkingspunten en een jaarlijkse rapportage van het college, geeft de raad de mogelijkheid om op eenvoudige wijze de opvolging te monitoren en zijn controlerende taak uit te voeren. We kunnen ons voorstellen dat in dit geval – gegeven de uitgebreide bestuurlijke reactie – het plan van aanpak er al relatief snel na het reces kan liggen. Het college kan dan een eerste rapportage meenemen in de evaluatie waarmee het college de raad eind 2020 wil informeren over de voortgang van het Meerjarenplan Fiets.

Onderzoeksverantwoording

Dit is het bestuurlijk rapport van het onderzoek van de rekenkamer naar de Fietsvriendelijke kruispunten. Het volledige rapport bestaat naast dit bestuurlijk rapport, ook uit het onderzoeksrapport. Beide rapporten kunnen vanaf 30 juni 2020 worden ingezien op de projectpagina.

Onderzoeksteam

Rekenkamer Amsterdam
DirecteurDr. Jan de Ridder
OnderzoekersMr. drs. Arjan Kok RA (projectleider)
 Tello Heldring, BSc (junior onderzoeker)
 Drs. Loes van Rooijen (onderzoeker)
 Drs. Annemarieke van der Veer (senior onderzoeker)
 Drs. Caroline van Zon (onderzoeker)

Afbakening en aanpak

In dit onderzoek zijn we nagegaan in hoeverre de kleine infrastructurele en verkeersregeltechnische maatregelen gericht op het fietsvriendelijk inrichten van de geselecteerde kruispunten, doeltreffend en doelmatig zijn.

Daartoe zijn de volgende deelvragen beantwoord:

  1. Welke afwegingen maakt het college over waar en op welke wijze de maatregelen worden ingezet?
    1. Hoe worden de kruispunten geselecteerd?
    2. Welke afwegingen worden op de kruispunten gemaakt?
  2. In hoeverre heeft het college inzicht in de doeltreffendheid van de maatregelen?
  3. In hoeverre heeft het college inzicht in de doelmatigheid van de maatregelen?
  4. In hoeverre wordt de gemeenteraad door het college geïnformeerd over de drie bovengenoemde aspecten?

Wij hebben het beleid en de daarbij door het college gemaakte afwegingen gereconstrueerd. Net als de wijze van monitoring en evaluatie en welke inzichten daarmee worden geboden in de doelrealisatie en kosten. Ook zijn we nagegaan in hoeverre het college de raad informeert over fietsvriendelijke kruispunten.

We hebben gebruikgemaakt van verschillende onderzoeksmethoden. Ten eerste hebben we een documentenanalyse uitgevoerd om een overzicht te krijgen van het beleid over fietsvriendelijke kruispunten, de bijbehorende maatregelen en het afwegingskader bij het selecteren van kruispunten en toe te passen maatregelen. Ten tweede zijn er verschillende interviews gehouden met ambtenaren en schriftelijke vragen gesteld. Ten derde hebben wij met de betrokken ambtenaren een schouw gehouden bij zes kruispunten. De maatregelen waren bij een deel van deze kruispunten reeds uitgevoerd. Ten vierde hebben wij casusstudies uitgevoerd voor de drie geselecteerde kruispunten. Tot slot hebben we de leden van ons Amsterdamse burgerpanel geënquêteerd, om te onderzoeken wat zij ervaren als een fietsvriendelijk kruispunt of fietsonvriendelijk kruispunt. De geplande observaties van kruispunten en groepsdiscussies door vrijwilligers uit ons burgerpanel hebben, vanwege het coronavirus, niet kunnen plaatsvinden.

Fietsvriendelijke kruispunten is een deelonderzoek

Het onderzoek naar fietsvriendelijke kruispunten is een deelonderzoek. Wij bekijken een aantal activiteiten uit het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 nauwkeuriger.  Het feit dat er een meerjarenplan voor fietsers bestaat, laat zien dat de fiets in Amsterdam een belangrijk onderwerp is. Het fietsvriendelijker maken van kruispunten maakt daar onderdeel van uit. Ook vanuit dat perspectief is het geconstateerde gebrek aan informatie voor college en raad over fietsvriendelijke kruispunten niet passend. Het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 vormt een geheel aan maatregelen om het fietsen door de stad te stimuleren en reguleren. In de bestaande beleid- en verantwoordingscyclus van het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 moeten alle onderdelen een plaats krijgen, wil er een integraal beeld ontstaan dat de mogelijkheden geeft om te leren en te verbeteren.

Bijlage 1 Toolkit kleine infrastructurele maatregelen gemeente Amsterdam