Fietsvriendelijke kruispunten
Onderzoeksrapport

Deelonderzoek Amsterdam Fietsstad

Toelichting en leeswijzer

Inleiding

Fietsvriendelijke kruispunten: een deelonderzoek binnen Amsterdam Fietsstad
Fietsen is in Amsterdam populairder dan ooit. Met de eeuwwisseling is de fiets het belangrijkste vervoersmiddel in de stad geworden en Amsterdammers zijn sindsdien alleen nog maar vaker gaan fietsen.  Het college van burgemeester en wethouders (het college) vindt dat goed nieuws, want fietsen is gezond en duurzaam. Daarnaast heeft het toenemende aantal bewoners, bezoekers en forensen als keerzijde dat het steeds drukker wordt in de stad. Vaker de fiets pakken draagt eraan bij dat Amsterdam kan doorgroeien, omdat fietsen relatief weinig plaats innemen in de openbare ruimte. Tegelijkertijd stelt het de gemeente ook voor de opgave om het toegenomen aantal tweewielers in goede banen te leiden. 

De Rekenkamer Amsterdam heeft besloten om onderzoek te doen naar het gemeentelijke beleid dat fietsen door de stad moet stimuleren en reguleren. Omdat het gemeentelijke fietsbeleid divers en omvangrijk is, zal binnen het onderzoek Amsterdam Fietsstad een aantal deelonderzoeken worden uitgevoerd naar verschillende onderwerpen uit het Amsterdamse fietsbeleid. In het eerste deelonderzoek is het beleid rondom fietsdiefstal onderzocht. Dit tweede deelonderzoek richt zich op het beleid en de werkzaamheden in het kader van het fietsvriendelijk maken van kruispunten door middel van kleine infrastructurele maatregelen en verkeersregeltechnische aanpassingen.

Context

Drukke kruispunten veroorzaken vertraging en lange wachttijden
Het college signaleert dat met de toegenomen drukte in de stad de fietspaden steeds voller raken. Dat brengt vertragingen en langere wachttijden bij de stoplichten met zich mee.  Comfortabel doorfietsen is daarom een van de doelstellingen van het Meerjarenplan Fiets. Met comfortabel doorfietsen bedoelt het college dat fietsers hun bestemming bereiken via royale, directe, snelle, egale en herkenbare routes.  Onder deze doelstelling werkt de gemeente onder meer aan 'snelle fietsroutes'.  De gemeente doet dit door het 'fietsvriendelijker' maken van kruispunten, door fietsers meer voorrang en meer opstelruimte te geven bij verkeerslichten.  Daarnaast past de gemeente ook andere kleine infrastructurele maatregelen (KIM) toe door met kleine ingrepen de openbare ruimte aan te passen. Ook worden verkeersregelingsinstallaties (VRI's) aangepast, door bijvoorbeeld fietsers langer of vaker groen licht te geven. Alle type maatregelen zijn van invloed op elkaar, en kunnen ook apart ingezet worden, afhankelijk van de situatie.  De gemeente geeft aan hierbij eerst de ervaring en het gedrag van fietsers op het kruispunt te onderzoeken en deze uitkomsten te gebruiken als aangrijppunt om het ontwerp van het kruispunt aan te passen. 

Doel en onderzoeksvragen

Doelstelling

Het doel van dit deelonderzoek is om inzicht te krijgen in hoeverre de kleine infrastructurele maatregelen (KIM) en aanpassingen van de verkeersregelingsinstallaties (VRI's), die gericht zijn op het realiseren van fietsvriendelijke kruispunten, doeltreffend en doelmatig zijn. Het is daarbij belangrijk dat de gemeenteraad haar kaderstellende en controlerende rol goed kan vervullen. Met dit onderzoek zullen we (ook) nagaan hoe de informatievoorziening aan de raad verloopt.

Onderzoeksvragen

De hoofdvraag van dit onderzoek luidt als volgt: 

In hoeverre zijn de kleine infrastructurele en verkeersregeltechnische maatregelen gericht op het fietsvriendelijk inrichten van de geselecteerde kruispunten doeltreffend en doelmatig?

Om deze hoofdvraag te kunnen beantwoorden, zullen wij eerst de volgende deelvragen beantwoorden:

  1. Welke afwegingen maakt het college over waar en op welke wijze de maatregelen worden ingezet?
    1. Hoe worden de kruispunten geselecteerd?
    2. Welke afwegingen worden op de kruispunten gemaakt?
  2. In hoeverre heeft het college inzicht in de doeltreffendheid van de maatregelen?
  3. In hoeverre heeft het college inzicht in de doelmatigheid van de maatregelen?
  4. In hoeverre wordt de gemeenteraad door het college geïnformeerd over de drie bovengenoemde aspecten?

Afbakening onderzoek

Voor dit deelonderzoek hebben wij gekozen ons te beperken tot maatregel 11: snelle routes: meer ruimte en kortere wachttijden voor fietsers bij de drukste kruispunten. Maatregel 11 valt onder de subdoelstelling 'snelle routes' van de doelstelling comfortabel doorfietsen. 

Over de jaren heen heeft de gemeente kruispunten geselecteerd om fietsvriendelijk te maken. Wij hebben drie kruispunten nader bestudeerd. In hoofdstuk 5 is uiteengezet waarom dat de oversteek bij Mr. Visserplein - Jodenbreestraat, Mr. Treublaan - Weesperzijde en 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade zijn.

Aanpak

Voor het onderzoek hebben wij gebruikgemaakt van verschillende onderzoeksmethoden.

Ten eerste hebben wij een documentenanalyse uitgevoerd om een overzicht te krijgen van het beleid over fietsvriendelijke kruispunten, de bijbehorende maatregelen en het afwegingskader bij het selecteren van kruispunten en de toe te passen maatregelen.

Ten tweede zijn er verschillende interviews gehouden met ambtenaren en schriftelijke vragen gesteld. Wij hebben hiervoor ambtenaren benaderd van Verkeer en Openbare Ruimte (V&OR), Ruimte en Duurzaamheid (R&D), het Ingenieursbureau Amsterdam (IB), Projectmanagementbureau werkzaam in het Programmateam Fiets. Hierbij hebben wij zowel met de ambtelijk opdrachtgever en programmamanager als met de projectleider en verkeersontwerpers gesproken. Naar aanleiding van deze interviews en schriftelijke vragen hebben wij aanvullende documentatie ontvangen.

Ten derde hebben wij met de betrokken ambtenaren een schouw gehouden bij zes kruispunten.   Bij een deel van deze kruispunten waren de maatregelen reeds uitgevoerd. De ambtenaren hebben hierbij een toelichting gegeven op de uitgangssituatie, de afwegingen achter de gekozen maatregelen, het bereikte effect en de eventuele neveneffecten.

Ten vierde hebben wij ten behoeve van ons onderzoeksprogramma 2019 een enquête gehouden onder ons burgerpanel. De daaruit voortgekomen onderzoeksuggesties hebben wij ook betrokken bij het opstellen van de onderzoeksopzet voor dit deelonderzoek. Eind november 2019 polsten wij bij onze burgerpanelleden of zij een bijdrage zouden willen leveren aan het deelonderzoek Fietsvriendelijke kruispunten. Wij werden positief verrast door de enorme respons op onze vraag: 86 leden wilden een bijdrage leveren. Het leek ons zinnig om aan deze groep betrokken burgers te vragen wat zij als een fietsvriendelijk kruispunt of fietsonvriendelijk kruispunt ervaren. De resultaten van deze enquête zijn verwerkt in paragraaf 2.4.2. Daarnaast vroegen we of ze kruispunten wilden observeren of mee wilden denken over conclusies en aanbevelingen op basis van voorlopige onderzoeksbevindingen. Een groot deel van hen was hiertoe bereid. Vanwege het coronavirus hebben wij op 16 maart 2020 besloten om deze observaties en groepsdiscussies niet te laten plaatsvinden.

Ten vijfde hebben we casusstudies uitgevoerd voor drie geselecteerde kruispunten. De vrijwilligers hebben ook een rol gespeeld bij de selectie van de casusstudies. Bij de selectie hielden we rekening met of de vrijwilligers met enige regelmaat het kruispunt passeren (zie hoofdstuk 5). Daarnaast hebben wij één casus geselecteerd die al uitgevoerd is (Mr. Treublaan - Weesperzijde) en één casus die op korte termijn uitgevoerd zal worden. Dit, omdat bij het laatste kruispunt de werkwijze van de KIM-aanpak alweer verder geëvolueerd zou zijn. Uit de casusstudies hebben we een nader beeld gekregen van de gemaakte afwegingen, de doeltreffendheid en doelmatigheid van de gekozen maatregelen. Per kruispunt hebben we de volgende vragen beantwoord:

  • Is er een nulmeting uitgevoerd van het kruispunt en wat is er gemeten?
  • Voor welke maatregelen is er gekozen?
  • Hoe vond de besluitvorming plaats, wie waren erbij betrokken en welke afwegingen zijn er gemaakt?
  • Is het project gerealiseerd binnen de planning?
  • Is het project gerealiseerd binnen de geraamde kosten?
  • Is er een nameting gedaan en wat was het effect van de maatregelen?
  • Is het project gedocumenteerd (dossiervorming)?

Leeswijzer

Het onderzoeksrapport bestaat uit twee delen.

In het eerste deel beschrijven wij het gemeentelijke beleid ten aanzien van fietsvriendelijke kruispunten. In hoofdstuk 2 bespreken wij het beleid van de gemeente Amsterdam voor het fietsvriendelijk maken van kruispunten. Daarbij hebben we de doelstellingen van het beleid uiteengezet en stellen we vast of het college bijhorende indicatoren met streefwaarden heeft geformuleerd. In hoofdstuk 3 wordt de vraag beantwoord welke kruispunten zijn geselecteerd om fietsvriendelijk te maken en welke afwegingen daarbij zijn gemaakt. Ook wordt de vraag beantwoord welke keuzes zijn gemaakt tussen de verschillende maatregelen om het kruispunt fietsvriendelijk te maken. In hoofdstuk 4 zetten wij de wijze waarop het college - inclusief het ambtelijk apparaat - de doeltreffendheid en doelmatigheid van de gekozen maatregelen monitort. Tevens beantwoorden we de vraag in hoeverre de gemeenteraad door het college wordt geïnformeerd over de gemaakte afwegingen, de doeltreffendheid en doelmatigheid van de gekozen aanpak.

In het tweede deel (hoofdstuk 5) gaan we dieper in op de casestudies van de drie kruispunten: Mr. Visserplein - Jodenbreestraat, Mr. Treublaan - Weesperzijde en de 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade.

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen

Algemeen: beleid en uitvoering fietsvriendelijke kruispunten

Beleid fietsvriendelijke kruispunten

In dit hoofdstuk beschrijven wij hoe het 'fietsvriendelijk' maken van kruispunten door middel van kleine infrastructurele en verkeersregeltechnische maatregelen in het beleid is opgenomen en hoe de aandacht voor het fietsvriendelijk maken van kruispunten zich daarna heeft ontwikkeld. Specifiek besteden we aandacht aan maatregel 11 uit het Meerjarenplan Fiets 2017-2022: het verbeteren van ten minste tien drukke kruispunten.

Om de ontwikkelingen in de uitvoering te kunnen volgen, de realisatie te kunnen meten en de uitvoering bij te sturen, vinden wij het noodzakelijk dat doelstellingen helder zijn geformuleerd en zijn voorzien van indicatoren met nulmeting en streefwaarden. Ook moet er budget beschikbaar zijn om de doelstelling te kunnen realiseren. Wij hebben getoetst in hoeverre aan deze eisen is voldaan.

Ontwikkeling beleid fietsvriendelijke kruispunten

Meerjarenplan Fiets 2012-2016

Vorig Meerjarenplan Fiets gericht op verbeteren doorstroming en comfort kruispunten
In het Meerjarenplan Fiets 2012-2016 is onder meer ingezet op het verbeteren en uitbreiden van het fietsnetwerk. Hierbij is ingezet op het verbeteren van de doorstroming en het comfort op kruispunten in het algemeen door het beter afstellen van de verkeerslichten op de route en het plaatsen van wachttijdmelders.  Hiervoor was in de periode 2012-2016 € 0,9 miljoen gereserveerd.  In totaal was er € 74 miljoen gereserveerd voor de uitvoering van het gehele Meerjarenplan Fiets 2012-2016. 

Fietsimpuls 2014

Aanvullende maatregelen noodzakelijk om te versnellen; college komt met Fietsimpuls
In 2013 komt de bereikbaarheid van Amsterdam voor fietsers een aantal keer negatief in de media. Het college maakt zich zorgen over de problematiek rond de fiets en ziet aanvullende maatregelen op het Meerjarenplan Fiets als noodzakelijk om het toenemende gebruik van de fiets in Amsterdam te kunnen blijven faciliteren.  Om het toenemende gebruik van de fiets in Amsterdam te kunnen blijven faciliteren besluit het college in februari 2014 dat er - aanvullend op de bestaande ambities van het Meerjarenplan Fiets 2012-2016 - éxtra maatregelen noodzakelijk zijn om te versnellen: de Fietsimpuls. 

In samenwerking met verschillende interne en externe deskundigen is een onderzoek uitgevoerd naar de mogelijkheden om de bereikbaarheid voor de fiets te verbeteren.  De Universiteit van Amsterdam is betrokken geweest bij de analyse van de knelpunten voor de fietsers in de stad en bij het opstellen van de lijst van eventuele maatregelen.  Dit heeft uiteindelijk geleid tot een lijst met acht mogelijke maatregelen. Van vier maatregelen verwacht de wethouder Verkeer en Vervoer dat deze veel effect zullen hebben, haalbaar en betaalbaar zijn en op relatief korte termijn uitgevoerd zouden kunnen worden. 

Twee van deze maatregelen  hebben betrekking op het fietsvriendelijk maken van kruispunten:

  • het toepassen van kleine infrastructurele maatregelen op kruispunten. Hierbij valt te denken aan het vergroten van de opstelruimte voor fietsers, voorrang aanpassen (bij niet-geregelde kruispunten) en experimenteel gebruik van markering;
  • het uitvoeren van verkeersregeltechnische en benuttingsmaatregelen om de verkeersafwikkeling te verbeteren (verdeling rood- en groentijden). 

Het college heeft als randvoorwaarde gesteld dat de andere verkeersdeelnemers geen onaanvaardbare hinder mogen ondervinden van de maatregelen.  De maatregelen mogen dus wel in enige mate ten koste gaan van de voetganger, de auto of het openbaar vervoer.

Toolbox fietsvriendelijke kruispunten 2016

Voorbeelden van kleine infrastructurele maatregelen verwerkt in Toolbox
De belangrijkste nieuw ontwikkelde kleine infrastructurele maatregelen op kruispunten zijn nader uitgewerkt in de Toolbox fietsvriendelijke kruispunten Amsterdam, maatregelen ter verbetering van capaciteit en doorstroming op (geregelde) kruispunten (2016). De Toolbox is niet officieel vastgesteld, maar fungeert als inspiratiedocument voor projectleiders en ontwerpers. De Toolbox wordt niet alleen gebruikt door medewerkers van Programmateam Fiets, maar wordt ook geraadpleegd door ontwerpers die werken aan de herinrichting van kruispunten in het kader van andere projecten.

De 'gereedschapskist' bevat twee gereedschapssets. Eén gereedschapsset voor kleine infrastructurele maatregelen en één gereedschapsset voor verkeersregeltechnische maatregelen. 

De eerste gereedschapsset voor kleine infrastructurele maatregelen (KIM; laatste update februari 2017) bevat een overzicht van maatregelen om kruispunten fietsvriendelijk te maken. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen kleine maatregelen die vrijwel altijd mogelijk zijn (zoals het aanpassen van verkeerseilandjes), kleine maatregelen die niet altijd mogelijk zijn (zoals opgeblazen fietsopstelstroken) en grotere maatregelen die niet altijd mogelijk zijn (zoals het versmallen van de autorijbaan of het verwijderen van verkeerslichten).  Daarnaast worden er nog een aantal maatregelen benoemd die worden overwogen maar nog niet zijn uitgevoerd, zoals het vervangen van zebra's op het fietspad door kanalisatiestrepen of het aanpassen van voorrang op fietspaden ten gunste van de drukste verkeersstroom. Voor een overzicht van de kleine infrastructurele maatregelen zie Bijlage 1 - Toolkit Kleine Infrastructurele Maatregelen . 

In de tweede gereedschapsset voor verkeersregeltechnische maatregelen (VRI; laatste update februari 2015) zijn de VRI-maatregelen opgenomen die zich richten op de verdeling van groen- en roodtijden. Het bevat zowel nieuwe als bestaande maatregelen voor de verkeersregeling die zijn gericht op het bevorderen van de doorstroming en op welke negentien kruispunten zij worden toegepast. Er zijn vier hoofdtypen maatregelen: aanpassingen aan de groentijdverdeling, uitzetten van de verkeerslichten, verbeteringen van koppelingen/groene golf en alle fietsers tegelijkertijd groen.  Voor vier kruispunten zijn de verwachte doorstromingseffecten berekend.  Daarnaast worden er een aantal technische hulpmiddelen benoemd die de maatregelen kunnen ondersteunen, zoals detectielussen bij de stopstreep of op afstand, hittecamera's koppelen aan regeling en fietsers detecteren met gps/bluetooth. In de gereedschapsset is ook een inschatting gemaakt van het effect van de maatregelen (Bijlage 2 - Doorstromingsmaatregelen verkeersregelingen). 

Door de ambtelijke organisatie is aangegeven dat het voornemen is om de Toolbox in 2020 van een update te voorzien. 

Meerjarenplan Fiets 2017-2022

Meerjarenplan Fiets 2017-2022 zet beleid verbeteren doorstroming, veiligheid en comfort voort
In het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 wordt het beleid om de doorstroming, veiligheid en het comfort van de fietser te verbeteren voortgezet, onder andere in maatregel 11.  Het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 bestaat uit drie pijlers: 1) comfortabel doorfietsen, 2) gemakkelijk fietsparkeren en 3) het nieuwe fietsen. Deze pijlers zijn onderverdeeld in verschillende categorieën. De pijler comfortabel doorfietsen is bijvoorbeeld onderverdeeld in de subdoelstellingen royale, directe, snelle, egale en herkenbare routes. Onder elke subdoelstelling vallen diverse maatregelen. In totaal bestaat het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 uit 54 maatregelen. 

Bij de subdoelstelling 'snelle routes' wordt het volgende vermeld: "Veel fietsers hebben een voorkeur voor een constante snelheid zonder veel tussenstops. Daar maken wij werk van. Fietsers krijgen snellere routes op het Plusnet Fiets. Ook komen snelle routes binnen bereik door fietsers meer voorrang en meer opstelruimte te geven bij verkeerslichten. Zo worden kruisingen fietsvriendelijk en wordt het fijn doorfietsen in Amsterdam". 

Onder de subdoelstelling snelle routes vallen vier maatregelen (originele nummering uit Meerjarenplan Fiets overgenomen): 

  1. meer ruimte en kortere wachttijden voor de fietser bij de drukste kruispunten;
  2. meer groen, minder wachten;
  3. de pilot chipfiets;
  4. innovaties in Amsterdam.

Aanpak KIM’s en VRI-maatregelen uit Fietsimpuls opgenomen in Meerjarenplan Fiets 2017-2022
Een deel van de maatregelen uit de Fietsimpuls (2014) (de KIM's en de VRI-maatregelen) zijn opgenomen in het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 onder maatregel 11. Op basis van gegevens uit de Fietstelweek blijken de belangrijkste vertragingen van de gemiddelde snelheid plaats te vinden op de drukste kruispunten in de stad. In het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 zijn deze kruispunten in kaart gebracht (zie figuur 2.1). In het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 staat dat het college meer ruimte en kortere wachttijden voor fietsers wil bereiken bij ten minste tien drukke kruispunten: "We verbeteren de doorstroming, de veiligheid en het comfort voor fietsers op ten minste tien drukke kruispunten. Dit resulteert in meer opstelruimte voor fietsers en aanpassing van de verkeersregeling".  Daarmee benoemt het college enkele KIM- (vergroten opstelruimte) en VRI-maatregelen uit de Fietsimpuls (2014) expliciet in maatregel 11. 

Figuur 2.1 - Overzicht drukste kruispunten

Bron: Meerjarenplan Fiets 2017-2022, p. 20.

Beschikbare budget niet op maatregelniveau inzichtelijk gemaakt
Met het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 investeert de gemeente samen met partijen als ProRail en de Vervoerregio Amsterdam. In het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 is niet vastgelegd welke kruispunten aangepakt zullen worden en welke middelen hiervoor zullen worden ingezet. Het bevat wel een overzicht van de geraamde kosten op programma- en op pijlerniveau. In totaal worden de kosten van het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 geraamd op € 54,4 miljoen, waarvan € 24,9 miljoen voor de pijler comfortabel doorfietsen. 

Budget realisatie tien kruispunten: € 1,6 miljoen.
Bij het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 is wel een gedetailleerde programmabegroting opgesteld. Uit de programmabegroting valt op te maken dat er voor de maatregel meer ruimte en kortere wachttijden voor fietsers bij de tien drukste kruispunten € 1,6 miljoen gereserveerd is voor de komende programmaperiode (2017-2022).  Hierbij werd uitgegaan van een gemiddeld bedrag voor de kleine infrastructurele maatregelen van € 150.000 per kruispunt. 

Dekking budget nog onzeker
In de meerjarenbegroting wordt rekening gehouden met een verwachte bijdrage van de Vervoerregio Amsterdam (VRA).  Van de € 1,6 miljoen wordt € 0,85 miljoen bijgedragen door de Centrale Stad en € 0,75 miljoen door de VRA. 

Doelstellingen fietsvriendelijke kruispunten

College wil comfort, doorstroming en verkeersveiligheid verbeteren op tien drukke kruispunten
De doelstelling voor maatregel 11 is het “verbeteren [van] de doorstroming, de veiligheid en het comfort voor fietsers op ten minste tien drukke kruispunten".  "Zo worden kruisingen fietsvriendelijk en wordt het fijn doorfietsen in Amsterdam". “Dit resulteert in meer opstelruimte voor fietsers en aanpassing van de verkeersregeling”. 

Beleidstheorie niet uitgewerkt
Hoe deze resultaten – meer opstelruimte voor fietsers en aanpassingen van de verkeersregeling – bijdragen aan de drie doelstellingen, is niet beschreven in het Meerjarenplan Fiets 2017-2022. De beleidstheorie is niet uitgewerkt. Het Programmateam Fiets heeft op basis van hun kennis en ervaringen de samenhang tussen de doelstellingen en resultaten toegelicht (zie hierna).

Programmateam Fiets ziet alleen het verbeteren van comfort en doorstroming als doelstelling
In het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 staat dat de doelstelling van maatregel 11 is om de doorstroming, de verkeersveiligheid en het comfort te verbeteren voor de fietsers op tenminste tien van de drukste kruisingen.  Uit gesprekken met het Programmateam Fiets bleek dat het verbeteren van de doorstroming niet gelijk staat aan het verhogen van de snelheid en dat verkeersveiligheid als een randvoorwaarde en niet als doelstelling op programmaniveau wordt gezien. 

1. Het verbeteren van de doorstroming is niet gelijk aan het verhogen van de snelheid
Hoewel de maatregel valt onder de subdoelstelling snelle routes gaat het bij het verbeteren van de doorstroming volgens Programmateam Fiets niet zozeer om het verhogen van de trajectsnelheid, maar om het terugbrengen van de wachttijden door frequenter groen te geven bij verkeerslichten. Fietsers zouden het vooral vervelend vinden om te moeten stoppen voor verkeerslichten. Het verhogen van de trajectsnelheid zou zelfs verkeersonveilige situaties kunnen opleveren. Wat belangrijk wordt geacht voor het verbeteren van de doorstroming is het verkorten van de wachttijden bij verkeerslichten (door vaker groen te geven) en het vergroten van de opstelruimte voor fietsers. 

2. Verkeersveiligheid wordt gezien als een belangrijke randvoorwaarde, geen doelstelling
Het verbeteren van de verkeersveiligheid op de kruispunten wordt niet als een doelstelling gezien op programmaniveau. Doelstellingen ten aanzien van verkeersveiligheid zijn opgenomen in het Meerjarenplan Verkeersveiligheid. Verkeersveiligheid wordt eerder gezien als een belangrijke randvoorwaarde bij de uitvoering van de maatregelen; de situatie mag door de maatregelen niet verslechteren en moet blijven voldoen aan de landelijke criteria van Duurzaam Veilig.   Indien mogelijk worden verbeteringen van de verkeersveiligheid zoveel mogelijk meegenomen in het ontwerp. Volgens het Programmateam Fiets kan verbetering van de verkeersveiligheid wel een van de doelstellingen vormen op projectniveau, zoals op de kruispunten met een black spot status het geval is. 

Doelstellingen comfort, doorstromng en verkeersveiligheid hebben sterke onderlinge samenhang
De doelstellingen comfort, doorstroming en verkeersveiligheid vertonen een sterke onderlinge samenhang. De kleine infrastructurele maatregelen (verkleinen verkeerseilandjes, vergroten opstelruimte en aanpassen belijning en dergelijke) zijn dan ook niet een-op-een te koppelen aan één doelstelling. De redenering van het Programmateam Fiets is dat het vergroten van de opstelruimte niet alleen bijdraagt aan het verhogen van het comfort, maar ook aan het verbeteren van de verkeersveiligheid. Fietsers zullen zich hierdoor minder snel opstellen op de rijbaan. Het verkorten van de wachttijden door frequenter groen te geven zorgt niet alleen voor het verbeteren van de doorstroming, maar voorkomt ook dat fietsers door rood gaan rijden. Bovendien wordt de doorstroming niet alleen beïnvloed door kortere wachttijden, maar ook door de opstelruimte en de belijning. 

Indicatoren en streefwaarden

In het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 zijn alleen indicatoren geformuleerd op het niveau van de gehele pijler 'comfortabel doorfietsen' (en alle twintig maatregelen die daaronder vallen). Er zijn twee doelindicatoren geformuleerd: het percentage fietspad waarvan de minimale breedte 2,5 meter is en het rapportcijfer voor het fietsnetwerk als geheel. 

Op maatregelniveau zijn er geen indicatoren geformuleerd. In het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 is dus geen specifieke indicator en streefwaarde vermeld voor de doelstellingen van maatregel 11 met betrekking tot het comfort, de doorstroming en de verkeersveiligheid voor de kleine infrastructurele maatregelen bij de kruispunten.

Algemene doelstellingen met bijbehorende indicatoren ten aanzien van doorstroming en verkeersveiligheid zijn wel opgenomen en geoperationaliseerd in flankerend beleid, zoals het Beleidskader Verkeersnetten  en het Meerjarenprogramma Verkeersveiligheid.  Zo zijn in het Beleidskader Verkeersnetten een indicator en streefwaarde opgenomen voor de trajectsnelheid op het Plusnet fiets van >15,1 km/u binnen de ring en >16 km/u buiten de ring en in Noord. 

In het Meerjarenprogramma Verkeersveiligheid is een indicator ten aanzien van verkeersveiligheid opgenomen. Het Beleidskader Verkeersveiligheid zet in op 25% minder ernstig gewonden en doden in 2020 ten opzichte van 2010. 

Comfort

In de Fietsmonitor 2018 wordt gerapporteerd over de twee doelindicatoren van het onderdeel 'comfortabel doorfietsen' uit het Meerjarenplan Fiets 2017-2022. Daarnaast bevat de Fietsmonitor 2018 twee outputindicatoren, die niet vermeld waren in het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 (zie figuur 2.2).

Figuur 2.2 - Doel- en outputindicatoren 'comfortabel doorfietsen'

Bron: Fietsmonitor 2018, p. 4.

Doelindicatoren
Voor alle doelindicatoren is een nulmeting uitgevoerd. De streefwaarde is dat voor 2025 50% van de fietspaden minimaal 2,5 meter breed is en er minimaal een 7 als rapportcijfer voor de fietstevredenheid wordt behaald.

Vanuit het perspectief van relevantie zijn een aantal kanttekeningen te plaatsen bij de doelindicatoren voor 'comfortabel doorfietsen' (zie kader). Idealiter geven doelindicatoren een beeld van de realisatie van het doel. We zien dat de indicator 'het percentage fietspad waarvan minimale breedte 2,5 meter is' een beperkt antwoord geeft op de vraag of het doel wordt gerealiseerd. De indicator gaat slechts in op de breedte van het fietspad terwijl andere zaken die van belang zijn voor de doorstroom (zoals drukte, aantal stoplichten of wegdek) hierin niet tot uiting komen. Verder blijkt uit de Leidraad CVC (2020) dat de gewenste breedte minimaal 2,5 meter is, maar dat deze maat ook afhankelijk is van de intensiteiten, gebruik, functies etc. Zo geldt op plekken waar bromfietsers en snorfietsen nog wel op het fietspad mogen, een breedte van 3 meter. 

Onderscheid tussen doel- en outputindicatoren

Dat de indicator 'het percentage fietspad waarvan minimale breedte 2,5 meter is' als doelindicator beperkt relevant is, heeft (deels) te maken met de formulering van de indicator, die meer het karakter heeft van een outputindicator dan van een doelindicator. In eerder onderzoeken, zoals het recent gepubliceerde onderzoek Bruikbaarheid van indicatoren , constateerden we al dat regelmatig outputindicatoren worden gekoppeld aan effectdoelstellingen en andersom. Het blijkt lastig een goed onderscheid te maken tussen doel- en outputindicatoren. We hebben meermaals benadrukt dat een effectdoel te maken heeft met datgene wat de gemeente wil bereiken en een prestatiedoel weergeeft wat de gemeente concreet wil gaan doen. Effectdoelen moeten dan worden voorzien van doel (effect)indicatoren en prestatiedoelen van output(prestatie)indicatoren. We constateerden dat de formulering veelal onvoldoende specifiek was, waardoor er sprake was van vermenging van prestaties en effecten. 

In ons deelonderzoek Bruikbaarheid van indicatoren: Plusnet voetganger constateerden we dat de indicator Plusnet voetganger (het percentage Plusnet voetgangers dat voldoet aan de minimale doorloopruimte van 1,80 meter) slechts beperkt inzicht geeft in het nagestreefde doel meer ruimte voor leven en spelen op straten.  Net als bij Plusnet voetganger geldt verder voor beide doelindicatoren voor 'comfortabel doorfietsen' dat indicatoren, gebaseerd op een gedegen en uitgebreid onderzoek, een beperkt relevant beeld geven omdat het een momentopname blijft.  Door veranderingen op straat naderhand, kan de beleving van de ruimte door de gebruiker ter plaatse toch (aanzienlijk) anders zijn.

Outputindicatoren
Als outputindicatoren worden het realiseren van twintig ontbrekende schakels  en tien KIM's genoemd. In de kolom nulmeting staat ‘-’. In de feitelijke reactie is aangegeven dat hier ‘0’ had moeten staan.  Deze outputindicatoren (ook wel prestatie-indicatoren genoemd) beoordelen wij als concreet genoeg om als outputindicator te worden aangemerkt. Outputindicatoren moeten idealiter weergeven wat de gemeente concreet wil gaan doen en geven inzicht in de activiteiten van de gemeente. In het geval van de outputindicatoren gaat het om de realisatie van twintig ontbrekende schakels en tien KIM's waarmee duidelijk is welke prestaties de gemeente wil leveren. Overigens hangt alleen de outputindicator van het aantal KIM's rechtstreeks samen met onderliggende maatregel 11: fietsvriendelijke kruispunten. De outputindicator ‘ontbrekende schakels’ hangt ook samen met een andere maatregel voor de pijler comfortabel doorfietsen (maatregel 16: directe routes / aanleg van nieuwe fietsverbindingen). 

Doorstroming

Indicator voor verbeteren doorstroming KIM-kruispunten ontbreekt
De indicator en streefwaarde voor de doelstelling van het verbeteren van de doorstroming ontbreekt in het Meerjarenplan Fiets 2017-2022. Wachttijden worden wel voorafgaand aan en na de maatregelen gemeten, maar zijn niet als indicator opgenomen in het Meerjarenplan Fiets 2017-2022.

Indicatoren voor doorstroming wel opgenomen in flankerend beleid
Dergelijke indicatoren zijn wel terug te vinden in bredere beleidskaders. Sommige beleidskaders zijn inmiddels vervangen. In het Beleidskader Hoofdnetten (2005) was bijvoorbeeld een concrete indicator voor doorstroming opgenomen. Er was een indicator opgenomen voor een fietsvriendelijke afstemming van verkeerslichten met een streefwaarde voor de maximaal gemiddelde wachttijd van dertig seconden.  Het Beleidskader Hoofdnetten is inmiddels vervangen door het Beleidskader Verkeersnetten (2018). In het Beleidskader Verkeersnetten is de indicator voor een maximale wachttijd bij verkeerslichten vervallen.  Wel is nog een indicator opgenomen met betrekking tot de trajectsnelheid, hierbij is de streefwaarde voor het Plusnet fiets een minimale snelheid van 15,1 km/u voor fietspaden binnen de ring, met uitzondering van Noord.  Deze indicator is echter niet opgenomen in het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 en wordt niet meegenomen in de monitoring en evaluatie van het Meerjarenplan Fiets 2017-2022. Er wordt ook niet naar verwezen.

V&OR werkt aan verbeteren realtime-dataverzameling trajectsnelheid fietsen
De trajectsnelheid op de kruispunten wordt niet specifiek gemeten en bijgehouden. Er zijn wel gegevens over de trajectsnelheid beschikbaar aan de hand van de Fietstelweek en het Ping if you Care onderzoek. Hierin is ook duidelijk te zien bij welke kruispunten fietsers vertraging oplopen. Er is echter nog geen realtime-data beschikbaar over trajectsnelheden van fietsers, zoals wel beschikbaar is voor auto's. In opdracht van verkeersmanagement wordt door de directie V&OR momenteel gewerkt aan dataverzameling voor fietsstromen op basis van verschillende bronnen. 

Verkeersveiligheid

Voor verkeersveiligheid zijn geen indicatoren opgenomen
Het sturen op verkeersveiligheid en het bijhouden van gegevens over ongevallen is de verantwoordelijkheid van het programma Verkeersveiligheid, aldus het Programmateam Fiets.  Voor verkeersveiligheid is ook geen indicator opgenomen in het Meerjarenplan Fiets 2017-2022. Er wordt niet verwezen naar een overzicht van de verkeerssituatie bij de kruispunten met informatie over het aantal en de ernst van ongevallen.

In de uitvoering wordt samengwerkt met het programma Verkeersveiligheid en WBA om verkeersveiligheid te waarborgen
Het Programmateam Fiets houdt wel zicht op verkeersveiligheid bij de uitvoering. Als er meldingen zijn vanuit het programma Verkeersveiligheid dat er sprake is van een onveilige verkeerssituatie, dan nemen zij dit mee in het ontwerp. Vooraf wordt nagegaan of de geselecteerde kruispunten op de blackspot-lijst staan. Indien er sprake is van een blackspot, wordt het ontwerp voorgelegd aan de Werkgroep Black Spots Amsterdam.  Ook aan de hand van de analyse van gedrag van fietsers op beeldmateriaal worden diverse aspecten van verkeersveiligheid meegenomen zoals het aantal fietsers dat zich buiten de opstelvakken opstelt.  Indien er nieuwe inzichten zijn over verkeersveiligheid (bijvoorbeeld naar aanleiding van een ernstig verkeersongeval) dan wordt hier in samenwerking met het programma Verkeersveiligheid prioriteit aan gegeven.  Er is verder regelmatig overleg tussen het Programmateam Fiets en het programma Verkeersveiligheid om de programma's af te stemmen. 

Ongevallencijfers worden echter niet standaard geanalyseerd en meegenomen in het ontwerp
Het Programmateam Fiets neemt echter niet bij alle KIM-kruispunten standaard de ongevallencijfers mee in de verkeersanalyse. Ook beschikt het Programmateam Fiets niet over de ongevallencijfers voor alle geselecteerde kruispunten. 

Fietsvriendelijke of fietsvriendelijkere kruispunten

Tijdens het onderzoek heeft het Programmateam Fiets meermaals aangegeven geen fietsvriendelijke kruispunten na te streven, maar kruispunten die fietsvriendelijker zijn. Een vaste definitie voor wat onder 'fietsvriendelijk' of 'fietsvriendelijker' moet worden verstaan is niet ontwikkeld door het Programmateam Fiets. Wij hebben daarom een deel van onze leden van het burgerpanel bevraagd wat zij onder een fietsvriendelijk kruispunt verstaan.

Het Programmateam Fiets vindt fietsvriendelijk maken van kruispunten geen realistische doelstelling

Het Programmateam Fiets ziet het echter niet als hoofddoelstelling van maatregel 11 om de kruispunten 'fietsvriendelijk' te maken. Zij wijzen erop dat de geselecteerde kruispunten tot de drukste kruispunten van Amsterdam behoren en dat de beschikbare ruimte een beperkende factor is. De mate waarin een kruispunt beter kan worden ingericht voor de fietser verschilt per kruispunt. Zij spreken liever van 'fietsvriendelijker' maken van kruispunten aangezien het kleine infrastructurele maatregelen betreft en geen grootschalige herinrichting.  Bovendien is de ideale situatie voor de fiets moeilijk te realiseren, omdat er een integrale afweging wordt gemaakt waarbij ook rekening gehouden wordt met de belangen van andere verkeersdeelnemers, zoals gebruikers van het openbaar vervoer, voetgangers en automobilisten.

Een definitie van wat fietsvriendelijk of fietsvriendelijker precies inhoudt, ontbreekt. Het Programmateam Fiets is van mening dat er ook geen zinvolle en werkbare definitie is voor een fietsvriendelijk kruispunt, omdat per kruispunt maatwerk moet worden geleverd.  Gezien de grote verscheidenheid aan kruispunten, de locatie-specifieke (verkeerskundige) situaties en de benodigde ruimte voor de overige modaliteiten is het niet mogelijk om een eenduidige definitie te formuleren. Het doel van de maatregel is behaald wanneer bij ten minste tien kruispunten de doorstroming, de veiligheid en het comfort is verbeterd. De mate waarin de maatregelen moeten leiden tot een verbetering is niet nader gespecificeerd. 

Fietsvriendelijke kruispunten volgens leden van ons burgerpanel

Een enquête onder leden van ons burgerpanel
We hebben de leden van ons burgerpanel die zich als gastonderzoeker voor dit onderzoek hadden aangemeld, gevraagd (open vraag) wat zij precies verstaan onder een fietsvriendelijk kruispunt. 65 leden hebben alle vragen uit de enquête beantwoord.  

Wanneer is een kruispunt volgens leden van het burgerpanel fietsvriendelijk?
Onze panelleden vinden drie zaken het belangrijkst: er moet voldoende ruimte zijn voor de fietsstromen, het kruispunt moet de verkeersstromen goed scheiden en het kruispunt moet overzichtelijk zijn (figuur 2.3). Verder moet het kruispunt een heldere bewegwijzering hebben, fietsers een veilig gevoel geven, mogen er geen belemmerende obstakels zijn (zowel voor het zicht als fysiek), moeten er veilige voorzieningen zijn voor links afslaan en moet het kruispunt logisch ingedeeld zijn vanuit het perspectief van de fietser.

Figuur 2.3 - Kenmerken fietsvriendelijke kruispunten

Welke kenmerken hebben de verkeersregelinstallaties (stoplichten)
Onze respondenten hebben ook een aantal voorkeuren meegegeven voor wat betreft de VRI's bij fietsvriendelijke kruispunten. Het ideale verkeerslicht bij een fietsvriendelijk kruispunt geeft prioriteit aan fietsers, geeft groen voor fietsers wanneer er geen ander verkeer is, heeft een wachttijdmelder, staat lang genoeg op groen, is slim (ziet bijvoorbeeld wanneer er een fietser aankomt), heeft een regensensor (meer groen voor fietsers bij regen) en heeft een knop (zie figuur 2.4).

Figuur 2.4 - Kenmerken fietsvriendelijke verkeerslichten.

Overeenkomsten/afwijkingen beleid en burgerpanel
Een aantal aspecten dat de vrijwilligers van belang acht, komt wel voor in het Meerjarenplan Fiets 2017-2022, zij het onder een andere pijler/maatregel.

Naast het aanpassen van de verkeersregeling in maatregel 11 loopt er bijvoorbeeld nog de actie ‘meer groen en minder wachten’ (maatregel 12). Er is hierbij aan Amsterdammers gevraagd om aan te geven welke verkeerslichten beter kunnen worden afgesteld, uitgeschakeld of zelfs kunnen worden verwijderd.

Uit de resultaten blijkt dat de respondenten ook waarde hechten aan andere fietsvriendelijke maatregelen uit het Meerjarenplan Fiets 2017-2022, die niet onder de pijler comfortabel doorfietsen vallen, maar onder de pijler het nieuwe fietsen. Het gaat dan om maatregel 47) ‘kiezen voor de fiets’. Het betreft hier kleine fietsvriendelijke innovaties die het fietsen aangenamer maken zoals het plaatsen van wachttijdmelders (47A) en regensensoren (47B).  Deze maatregelen worden om verschillende redenen niet meer uitgevoerd. Wachttijdmelders zouden niet overal op een geloofwaardige manier te plaatsen zijn vanwege de dynamiek van de verkeersregeling, het zou ook ten koste gaan van doorstroming en daarmee contraproductief zijn. Het effectief gebruik van regensensoren (sneller groen voor fiets bij regen) zou niet in het huidige verkeerslichtenbeleid passen en bovendien zou het gebruik van sensoren in andere steden afnemen. In die steden wordt overgegaan naar de standaard van sneller groen, ongeacht weersomstandigheden. Tot slot zou het aan budget ontbreken om wachttijdmelders of regensensoren te onderhouden of bij te plaatsen, omdat het beheerniveau voor verkeerslichten op ‘sober’ is gesteld). 

Conclusie

KIM's en VRI-maatregelen komen voort uit Fietsimpuls en zijn vervolgens opgenomen in het Meerjarenplan Fiets 2017-2022
De belangrijkste kaders voor de planvorming van fietsvriendelijke kruispunten zijn te vinden in de brief aan de gemeenteraad over de Fietsimpuls en het Meerjarenplan Fiets 2017-2022. De belangrijkste nieuw ontwikkelde en getoetste maatregelen om kruispunten te verbeteren, zijn opgenomen in de Toolbox.

Beleidstheorie en indicatoren ontbreken
Maatregel 11 – het fietsvriendelijk maken van kruispunten – heeft tot doel de doorstroming, de veiligheid en het comfort te verbeteren voor de fietsers op ten minste tien van de drukste kruisingen. Dat moet resulteren in meer opstelruimte voor fietsers en aanpassing van de verkeersregeling. Een beleidstheorie waarin uiteen is gezet hoe deze resultaten bijdragen aan de realisatie van de doelen ontbreekt. Deze samenhang is toegelicht door het Programmateam Fiets. Maar ook na deze toelichting komen wij tot de conclusies dat de drie doelstellingen onvoldoende zijn geconcretiseerd om achteraf te kunnen vaststellen dat de verbeteringen ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd.

Heldere definitie voor fietsvriendelijke(re) kruispunten ontbreekt
Volgens het Programmateam Fiets is de doelstelling niet het fietsvriendelijk maken van kruispunten, maar het verbeteren van kruispunten.  Dit moet resulteren in het geven van meer ruimte en zorgen voor kortere wachttijden voor fietsers. Een heldere definitie van ‘fietsvriendelijk’ en ‘fietsvriendelijker’ ontbreekt. Definities zouden volgens het Programmateam Fiets niet werkbaar en zinvol zijn, omdat per kruispunt maatwerk moet worden geleverd.

Uit de enquête onder leden van het burgerpanel van de Rekenkamer Amsterdam komt een helder beeld naar voren over wat zij onder fietsvriendelijk verstaan. Bij een fietsvriendelijke inrichting van het kruispunt moet er volgens de leden voldoende ruimte zijn voor fietsstromen, het kruispunt moet de verschillende verkeersstromen goed scheiden en het kruispunt moet overzichtelijk zijn. Bij een fietsvriendelijk verkeerslicht krijgt een fietser eerder groen, staat het licht op groen wanneer overig verkeer niet aanwezig is, heeft een wachttijdmelder en staat het lang genoeg op groen.

Afwegingen uitvoering fietsvriendelijke kruispunten

Bij de uitvoering van kleine infrastructurele maatregelen om kruispunten fietsvriendelijk te maken, zijn een aantal bredere beleidskaders van toepassing. Deze kaders kunnen algemeen verbindend zijn omdat ze door de landelijke wetgever of de gemeenteraad zijn vastgesteld, of richtinggevend. Deze richtinggevende kaders zijn er in twee varianten. Indien de beleidskaders door het college zijn vastgesteld, zijn gepubliceerd en regels bevatten, dan mag van die regels alleen worden afgeweken in het geval belanghebbenden gevolgen zullen ondervinden die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot het te dienen doel van die regel.  Als het college beleidskaders niet heeft vastgesteld, op de juiste wijze heeft gepubliceerd of het geen concrete regels bevat, dan zijn die beleidskaders richtinggevend en is afwijken mogelijk, mits de belangenafweging voldoende is gemotiveerd. In dit hoofdstuk geven wij een overzicht van de belangrijkste beleidskaders en richtlijnen voor de uitvoering, zowel op landelijk als gemeentelijk niveau. Het is geen limitatief overzicht. Daarnaast bespreken wij de afwegingen die een rol spelen bij het selecteren van de fietsvriendelijke kruispunten en de selectie van kleine infrastructurele maatregelen binnen kruispunten.

Kaders en richtlijnen uitvoering fietsvriendelijke kruispunten

Landelijke wet- en regelgeving en richtlijnen

Wet- en regelgeving (bindend)
Het (ontwerp van het) kruispunt dient te voldoen aan de geldende wet- en regelgeving waaronder de Wegenverkeerswet (WVW) en het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens (RVV). 

Landelijke richtlijnen (richtinggevend)
Naast de wet- en regelgeving zijn er ook landelijke richtlijnen van toepassing die richtinggevend zijn. Landelijk zijn criteria opgesteld voor een duurzame en veilige vormgeving van kruispunten. Deze criteria staan onder andere in de visie Duurzaam Veilig Wegverkeer 2018-2030 van het Instituut voor Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV)  en in de Landelijke CROW-richtlijnen, waaronder (maar niet limitatief) Publicatie 351 Ontwerpwijzer Fietsverkeer  en 315a Basiskenmerken kruispunten en rotondes. 

Een wettelijke verplichting voor het uitvoeren van de CROW-richtlijnen ontbreekt. De CROW-richtlijnen zijn te beschouwen als richtinggevend en hebben geen verplichtend karakter. Op het moment dat in regelgeving of beleidsregels wordt verwezen naar de CROW-publicaties, zijn ze wél bindend. Wanneer wordt afgeweken van de richtlijnen, dient dit in die gevallen goed gemotiveerd te worden. 

Gemeentelijke richtlijnen inrichting kruispunten

Landelijke richtlijnen zijn in Amsterdam niet altijd toepasbaar vanwege gebrek aan ruimte
Volgens de Centrale VerkeersCommissie (CVC) zijn de landelijke ontwerprichtlijnen van het CROW niet altijd toepasbaar in Amsterdamse situaties. Binnen de schaarse ruimte die beschikbaar is, moeten prioriteiten worden gesteld en keuzes worden gemaakt. Daarom heeft de CVC een aparte leidraad opgesteld voor Amsterdam.  De Leidraad CVC (februari 2020) is een intern vastgesteld document van de CVC dat niet-bestuurlijk is vastgesteld.  Wel wordt in andere vastgestelde beleidsstukken verwezen naar de leidraad. Zo stond in het Beleidskader Hoofdnetten (2005) dat verkeerstechnische ontwerpen moeten voldoen aan de toenmalige versie van de Leidraad CVC.  De leidraad wordt door het bestuur dus wel erkend als een belangrijk richtinggevend document.

In de leidraad staan ook een aantal voorbeelden van kleine infrastructurele maatregelen. Er is echter geen algemene richtlijn voor de afwegingen die gemaakt moeten worden ten aanzien van de toepassing van kleine infrastructurele maatregelen, maar in de Leidraad CVC wordt gepleit voor maatwerk:

"Er zullen echter altijd situaties zijn waarin niet voldaan kan worden aan de verschillende zowel ruimtelijke als verkeerstechnische claims op de beschikbare ruimte. Van belang is te beseffen dat de in de Leidraad genoemde zaken, uitgangspunten en maatvoeringen altijd in samenhang gezien moet worden met het totaal van een inrichtingsvoorstel. Een goed ontwerp is nooit een optelsom van (minimale) maatvoerings eenheden, maar is gebaseerd op bewuste afwegingen en keuzes met betrekking tot het gewenste gebruik en beschikbare mogelijkheden tot inpassing." 

Kleine infrastructurele maatregelen wijken soms af van zowel landelijke als regionale richtlijnen
De kleine infrastructurele maatregelen zijn verder uitgewerkt in de Toolbox fietsvriendelijke kruispunten (zie paragraaf 2.3.1). Dit document fungeert als inspiratiedocument voor andere kruisingen.  De maatregelen in de Toolbox wijken soms af van wat binnen de richtlijnen van het CROW en de Leidraad CVC gebruikelijk is. Een voorbeeld van dergelijk 'creatief ruimtegebruik' zijn het verkleinen van verkeerseilandjes tot bananen en het aanbrengen van blokmarkering buiten de fietsoversteek. Volgens het Programmateam Fiets zit de kracht van de KIM's juist in deze kleine afwijkingen. Als het ontwerpteam zich strikt gehouden had aan de gangbare ontwerpprincipes dan waren er nauwelijks verbeteringen mogelijk geweest binnen de beperkte ruimte in Amsterdam. 

Ook andere beleidskaders zijn richtinggevend bij de inrichting van kruispunten
Naast de Leidraad CVC zijn er nog een aantal andere belangrijke beleidsnota's waar rekening mee moet worden gehouden bij de inrichting van fietsvriendelijke kruispunten. Ook dit is geen uitputtend overzicht. We bespreken hieronder de belangrijkste kaders waaronder het Beleidskader Verkeersnetten (2018), het Beleidskader Puccinimethode (2018) en de Agenda Amsterdam Autoluw (2020). Volgens het Programmateam Fiets zijn in principe alle beleidskaders richtinggevend en niet-bindend. 

Hiërarchie verkeersnetten

Beleidskader Verkeersnetten is bepalend voor voorrangssituatie op kruispunten
Bij het maken van keuzes over de inrichting van een kruispunt moet rekening gehouden worden met de hiërarchie van verkeersnetten in Amsterdam. Er zijn verschillende soorten verkeersnetten (plusnetten en hoofdnetten) en voor verschillende gebruikers (openbaar vervoer, auto, fiets en voetganger. Het geheel is complex (zie figuur 3.1)).

Figuur 3.1 - Plusnetten en Hoofdnetten infrastructuur

Bron: https://maps.amsterdam.nl/plushoofdnetten/?LANG=nl

Deze figuur geeft een indicatie van de complexiteit van de verschillende Plus- en Hoofdnetten in Amsterdam. Vanwege de dichtheid van het netwerk en de overlap van verschillende categorieën op één route is er in bovenstaand figuur voor gekozen om alleen de Plusnetten voor de auto en de fiets weer te geven. De plusnetten voor het openbaar vervoer en de voetganger zijn niet getoond. De overlap van Plusnetten van verschillende modaliteiten op één route is te zien door in de legenda de categorieën aan en uit te zetten. Bekijk de figuur hier.

In het Beleidskader Verkeersnetten (2018) is de hiërarchie van verkeersnetten vastgelegd. De hiërarchie van verkeersnetten is bepalend voor welke modaliteit waar voorrang krijgt.  In een project kan van deze principes worden afgeweken, maar dan moet dit wel goed beargumenteerd worden in het projectvoorstel. 

Deze hiërarchie van verkeersnetten heeft zich door de tijd heen ontwikkeld en uitgebreid (zie kader). 

Ontwikkeling hiërarchie verkeersnetten

In het Beleidskader Hoofdnetten (2005) waren een aantal trajecten aangewezen als 'Hoofdnet' en als 'Corridor'. Het gaat hier om het Hoofdnet auto, Hoofdnet fiets, Hoofdnet tram, Hoofdnet bus, corridor auto en corridor OV. Corridors auto staan het hoogste in de hiërarchie van het autonetwerk, ze hebben een belangrijke functie voor het verzamelen en verdelen van autoverkeer zodat andere delen van het verkeersnet ontlast worden. Corridors zijn de grote doorgaande routes rondom het centrum.  Voor de corridors gelden strengere eisen ten aanzien van doorstroming dan voor de hoofdnetten. 

In de Mobiliteitsaanpak (2013) is het Beleidskader Hoofdnetten aangescherpt en zijn er verschillende Plusnetten toegevoegd waaronder het Plusnet auto, OV, fiets en voetganger. "Op kruispunten gaan Plusnetten in principe boven Hoofdnetten van de eigen en de andere vervoerswijzen. Daarnaast heeft het Plusnet OV vanwege de grotere aantallen reizigers in de spits voorrang op andere plusnetten […] De corridors hebben de hoogste prioriteit als het gaat om doorstroming." 

Het Beleidskader Hoofdnetten is in 2018 geactualiseerd met het Beleidskader Verkeersnetten (2018). In het Beleidskader Verkeersnetten wordt voortgebouwd op de Hoofdnetten uit het Beleidskader Hoofdnetten en de keuzes ten aanzien van de Plusnetten uit de Mobiliteits Aanpak Amsterdam (2013) en de Uitvoeringsagenda Mobiliteit (2015). Het Beleidskader Verkeersnetten bevat niet alleen een overzicht van de Hoofdnetten en corridors, maar ook van de Plusnetten en de Basisnetten voor alle modaliteiten (zie figuur 3.2). Het Beleidskader Verkeersnetten bevat naast kaarten ook doelen en kwaliteitseisen. 

Er is echter sprake van overlap waardoor afweging gemaakt moet worden
In de praktijk overlappen de verschillende Hoofdnetten, Plusnetten en corridors in een aantal straten en komen zij bij een aantal kruispunten of bruggen bijeen. Ook is er op sommige routes een overlap van Plusnetten van verschillende modaliteiten (openbaar vervoer, auto, fietser en voetganger) in één straat. Dit, terwijl er in principe maximaal twee typen Plusnetten over één traject mogen lopen. Deze overlap is in de praktijk moeilijk te voorkomen. De overlap van diverse Plusnetten komt bijvoorbeeld bij de Overtoom en de Linnaeusstraat voor.  Als voorbeeld van overlappende plusnetten, zie figuur 3.2. Het is dus noodzakelijk om bij het ontwerp een afweging te maken tussen de belangen van verschillende modaliteiten omdat er:

  • "Beperkte ruimte [is] om aan alle kwaliteitswensen te voldoen.
  • Beperkte tijd [is] om binnen acceptabele tijd iedereen over een drukke kruising te leiden.
  • Beperkte middelen [zijn] om, waar niet voldaan wordt aan toetswaarden en eisen, te investeren in verbeteringen." 
Figuur 3.2 - Voorbeeld van overlappende en kruisende plusnetten

Bron: Toolkit Verkeersregelingen (2015), p. 14. 

Het Beleidskader Verkeersnetten bevat een afwegingskader voor wanneer gelijkwaardige niveaus (bijvoorbeeld twee of meer Plusnetten van verschillende modaliteiten) elkaar overlappen. Er worden een aantal principes gehanteerd:

  • Plusnet gaat boven Hoofdnet, Hoofdnet gaat boven Basisnet;
  • Bij de afweging tussen gelijkwaardige (Plus- of Hoofdnet-)niveaus, krijgt een Plusnet waar op routeniveau het minst voldaan wordt aan de toetswaarden, prioriteit bij de toedeling van ruimte en tijd;
  • Grotere verkeersstromen verdienen in de verdeling van (rest-)ruimte en -tijd, meer voorrang dan kleinere verkeersstromen. Het gaat daarbij om het aantal personen, niet om het aantal voertuigen. 

Bij overlap meer dan twee Plusnetten is maatwerk nodig voor de verdeling van ruimte
Voor situaties waarin drie of meer Plusnetten elkaar overlappen, geeft het afwegingskader geen uitsluitsel. Hier is sprake van maatwerk en wordt in overleg op ambtelijk niveau gezocht naar de meest geschikte oplossing. Hierdoor kan er op ambtelijk niveau discussie ontstaan over welke modaliteit waar de ruimte krijgt en dit leidt wellicht niet tot het meest optimale resultaat. Er worden veel politieke ambities gestapeld, zowel voor de auto als het openbaar vervoer en de fiets, zonder dat er een prioriteit wordt aangegeven. Op het moment van onderzoek werd er een kaart ontwikkeld door de verkeersontwerpers die inzichtelijk maakt waar de Plusnetten elkaar overlappen en waar keuzes moeten worden gemaakt. 

Het Programmateam Fiets heeft tijdens het feitelijk wederhoor aangegeven dat er voor de verkeerslichten een leidraad is opgesteld, waarbij twee principes worden gehanteerd:

  • Plusnetten gaan boven andere netten
  • Drukte bepaalt de hiërarchie

Voor een correcte uitvoering van deze principes moet op het niveau van een kruispunt kennis zijn van: 1) Plusnetten 2) de drukte per modaliteit en 3) een beperking van de verliestijd voor andere modaliteiten (bijvoorbeeld openbaar vervoer). Het Programmateam Fiets heeft aangegeven dat de kaart van de Plusnetten inmiddels klaar is (punt 1). De huidige kennis van de drukte op een kruispunt verschilt per modaliteit (punt 2). En dat het inzicht krijgen in de verliestijd per modaliteit momenteel te arbeidsintensief is. Op basis van de huidige inzichten zou het mogelijk moeten zijn om verkeersregelingen te ontwerpen die overeenkomen met het Beleidskader Verkeersnetten (onderdeel kruispunten), aldus het Programmateam. Het Programmateam plaatst daarbij de kanttekening dat het effect van de verkeersregeling tot gevolg kan hebben dat de ambities op netwerkniveau (snelheid) niet gehaald worden. Het Programmateam geeft aan dat de onderlinge afstemming van beleid (kruispuntniveau versus netwerkniveau) niet is vastgelegd en daarmee voer is voor discussie op ambtelijk niveau. 

Beleidskader Puccinimethode

Ontwerpen moeten voldoen aan Puccinimethode
Naast de verdeling van de ruimte tussen modaliteiten moet er ook rekening gehouden worden met principes voor de inrichting en materiaalkeuze zoals vastgelegd in Beleidskader Puccinimethode: standaard voor het Amsterdamse straatbeeld (2018). De Puccinimethode omschrijft de standaard voor een kwalitatief goede, fysieke inrichting van de openbare ruimte. De inrichting moet gebruiksvriendelijk, toegankelijk, veilig, beheersbaar, duurzaam, betaalbaar, samenhangend én mooi zijn. 

De inrichtingsprincipes van het Beleidskader Puccinimethode zijn technisch uitgewerkt in diverse handboeken. In het Handboek Rood staan de basisprincipes voor verhardingen, openbare verlichting en straatmeubilair. Er is een aparte paragraaf in opgenomen over de basisprincipes voor de inrichting en materiaalkeuze van fietspaden.  Bij het inrichten van een kruispunt moeten er afwegingen gemaakt worden of bestaand materiaal hergebruikt kan worden of dat het ontwerp in nieuwe materialen volgens de Puccinimethode uitgevoerd wordt. In het laatste geval moet het hele kruispunt opnieuw ingericht worden.  Bij deze afweging spelen naast duurzaamheid ook beeldkwaliteit en beheerbaarheid een rol. 

Ook het Beleidskader Puccinimethode is een richtinggevend kader. Ontwerpen voor de openbare ruimte waarbij verkeerskundige aspecten een rol spelen moeten altijd voldoen aan de Puccinimethode. Een voorstel om af te wijken moet goed gemotiveerd worden voorgelegd aan de Commissie Puccinimethode. De adviezen van de commissie Puccinimethode zijn bindend, maar het college is bevoegd om een afwijkend besluit te nemen. 

Amsterdam maakt ruimte, Agenda Amsterdam Autoluw

Agenda Amsterdam Autoluw biedt in de toekomst meer mogelijkheden voor de fiets
Ten slotte is in januari 2020 de Agenda Amsterdam Autoluw vastgesteld.  De agenda moet zorgen voor meer ruimte voor de voetganger, de fiets en het openbaar vervoer.  De hoofddoelen van de Agenda Amsterdam Autoluw zijn een schonere lucht, minder geluidshinder en een verbeterde verkeersveiligheid. Daarnaast moet er meer ruimte komen om te verblijven, meer ruimte voor voorzieningen en voor schonere alternatieven voor de auto. Ten slotte moeten de maatregelen bijdragen aan een inclusieve stad.  Een aantal in het oog springende maatregelen zijn het zetten van knips in het Hoofdnet en Plusnet auto en het weghalen van parkeerplekken.  Het Programmateam Fiets verwacht dat de uitvoering van de Agenda Amsterdam Autoluw op termijn gaat leiden tot meer kruispunten die geschikt zijn om opnieuw in te richten ten faveure van fietser en voetganger.  Een voorbeeld hiervan is de vermindering van het autoverkeer door een knip bij de Munt. Omdat het autoverkeer hierdoor afneemt, zijn er ook minder opstelvakken voor de auto nodig. Realisatie van de al lang bestaande wens om het aantal autovakken op de Weteringlaan-Ferdinand Bolstraat-Stadhouderskade te verminderen van drie naar twee opstelvakken komt hiermee dichterbij.  Ook dit beleidskader wordt door de ambtelijke organisatie gezien als richtinggevend. 

Afweging selectie tussen kruispunten

In deze paragraaf bespreken wij welke kruispunten er zijn geselecteerd om fietsvriendelijk(er) te maken, hoe deze kruispunten zijn geselecteerd en welke afwegingen hieraan ten grondslag hebben gelegen (deelvraag 1a).

Totaaloverzicht geselecteerde kruispunten ontbreekt

Het Programmateam Fiets beschikt niet over een totaaloverzicht van de geselecteerde kruispunten en de status daarvan. Het zou lastig zijn om een dergelijk overzicht aan te leveren. Hiervoor zijn de volgende oorzaken benoemd:  

  • Er zijn kruispunten die wel zijn geselecteerd en/of geanalyseerd door het Programmateam Fiets, maar waarvan het Programmateam heeft besloten om deze niet uit te voeren. Deze kruispunten zijn afgevallen (zoals het kruispunt Elandsgracht-Marnixstraat,   en het kruispunt Vondelpark-Stadhouderskade;  
  • Andersom zijn er ook kruispunten die niet onder maatregel 11 vallen, maar waarbij wel soortgelijke maatregelen zijn uitgevoerd;
  • Daarnaast zijn kruispunten overgedragen aan andere gemeentelijke programma's of projecten. 

We hebben het Programmateam Fiets tijdens het onderzoek meermaals bevraagd over de geselecteerde kruispunten onder de Fietsimpuls (2014) en het huidige Meerjarenplan Fiets en de huidige status daarvan. Op basis van de verkregen informatie komen wij tot de conclusie dat in totaal 21 kruispunten zijn geselecteerd om fietsvriendelijk(er) te maken (zie paragraaf 3.2.2). 

Geselecteerde kruispunten: 21

Er zijn twee selectierondes geweest voor het verbeteren van kruispunten, één ten tijde van de Fietsimpuls (2014) en één voor het huidige Meerjarenplan Fiets 2017-2022.

Voor de Fietsimpuls (2014) zijn elf kruispunten geselecteerd
In de vorige programmaperiode zijn de volgende kruispunten geselecteerd (zie tabel 3.1).

Tabel 3.1 - Geselecteerde kruispunten Fietsimpuls (2014)
 Kruispunten geselecteerd voor het Meerjarenplan Fiets 2012-2016
1Mr. Treublaan - Weesperzijde (Berlagebrug Oostkant)
2Frederiksplein (Nederlandse Bank)
3Mr. Visserplein - Jodenbreestraat
4Ceintuurbaan - Ferdinand Bolstraat
5Nassauplein - Marnixkade (Willemsbrug)
6Czaar Peterstraat - Cruquiuskade (Dageraadsbrug noordzijde)
7Sarphatistraat - Zeeburgerstraat (Dageraadsbrug zuidzijde)
8Stadhouderskade - Museumbrug
9Stadhouderskade - Ferdinandbolstraat - Weteringlaan
10Linnaeusstraat - Wijtenbachstraat
11Alexanderplein

Voor het huidige Meerjarenplan Fiets zijn tien nieuwe kruispunten geselecteerd
Voor de huidige programmaperiode heeft het Programmateam Fiets tien nieuwe kruispunten geselecteerd.

Tabel 3.2 - Geselecteerde kruispunten Meerjarenplan Fiets 2017-2018
 Geselecteerde kruispunten voor Meerjarenplan Fiets 2017-2022
1Admiraal de Rutherweg - Haarlemmerweg - Molenwerf
2Rozengracht -Marnixstraat
32e Hugo de Grootstraat - Nassaukade
4MacGillavrylaan - Molukkenstraat (Ooster Ringdijk)
5Mr. Visserplein - Waterlooplein
6Ceintuurbaan - Amsteldijk (Nieuwe Amstelbrug Westzijde)
7Vrijheidslaan - Amsteldijk (Berlagebrug Westkant)
8Fred Petterbaan - C. van Eesterenlaan
9Rijksmuseum -Stadhouderskade (Museumbrug)
10De Clercqstraat - Nassaukade- Rozengracht

Kaart met 21 kruispunten
Op basis van de gegevens die zijn aangeleverd door het Programmateam Fiets hebben we een overzichtskaart opgesteld (figuur 3.3). Bekijk de kaart hier.

Figuur 3.3 - Overzicht van geselecteerde kruispunten om fietsvriendelijk te maken 

Gemeentelijke kaart met 14 kruispunten
Op de gemeentelijke website (stand 15 april 2020) worden veertien fietsvriendelijke kruispunten getoond. De kruispunten die zijn vervallen en de kruispunten die zijn overgedragen worden hierop niet vermeld. Ook worden op sommige locaties twee projecten uitgevoerd, maar staat er maar één punt op de kaart. De website is daarmee onvolledig.

Lijst met fietsvriendelijke kruispunten is een dynamische lijst
Naar aanleiding van bovenstaande inventarisatie merkt het Programmateam Fiets op dat nog veel meer kruispunten in aanmerking zouden komen om fietsvriendelijker gemaakt te worden. De inventarisatie is dan ook geen statische lijst. Het Programmateam Fiets neemt altijd in ogenschouw of de te verwachten effecten met de in te zetten maatregelen behaald kunnen worden. Als dit niet zo is, dan komt het kruispunt te vervallen en wordt deze vervangen. Andere kruispunten kunnen bij nader inzien door nieuwe ontwikkelingen (bouw Sluisbuurt) en klachten uit de omgeving juist toegevoegd worden aan de lijst (bijvoorbeeld het kruispunt Van Eesterenlaan - Fred Petterlaan). Naar verwachting zal het autoluw maken van de binnenstad ertoe leiden dat er nog meer kruispunten in aanmerking komen. 

Selectiecriteria fietsvriendelijke kruispunten

Kruispunten zijn geselecteerd door een groep experts
Bij de selectie van kruispunten zijn verschillende partijen binnen de gemeente Amsterdam betrokken geweest. De KIM’s waren toen nog in de pilotfase. Er zijn verschillende experts bij betrokken die veel kennis hadden van het netwerk. Tijdens de eerste ronde is de selectie gemaakt door de toenmalig Programmamanager Fiets, met een team van ambtenaren uit het toenmalige programma, verkeersontwerpers en een ontwerper verkeersregelingen. 

Selectie KIM-kruispunten op basis van expert judgement, criteria en procedure zijn niet vooraf vastgelegd
Er zijn vooraf geen selectiecriteria vastgelegd, aan het college voorgelegd en met de raad gedeeld. Bij de eerste selectieronde is een selectie gemaakt op basis van een lijst van kruispunten uit het Parool en een inschatting van waar het snelste winst te behalen was.  De KIM’s waren toen nog in de pilotfase. Relevante, objectieve en vergelijkbare data was schaars en de selectie vond plaats op basis van expert judgement, aldus het Programmateam Fiets.  Er is tijdens het vorige Meerjarenplan Fiets een blackspotlijst in het Parool verschenen van de tien meest ‘gevaarlijke’ kruispunten. Die lijst was niet onderbouwd, maar gaf wel een indicatie.  De eerste tien kruispunten zijn daarnaast geselecteerd op basis van een inschatting van op welke kruispunten het snelste winst te behalen zou zijn. De locaties met een meer complexe verkeerssituatie zijn doorgeschoven naar het Meerjarenplan Fiets 2017-2022. 

Toolkit VRI-maatregelen bevat afwegingskader selectieproces VRI-kruispunten
De bijlagen van de Toolkit VRI-maatregelen geeft inzicht in het selectieproces van kruispunten. Dat is gebeurd aan de hand van de volgende criteria: 1) een relatief hoge fietsdrukte overdag of in de spits, 2) de huidige wachttijd in de verkeersregeling (te beperkt groen in relatie tot de fietsstroom) en 3) de aanwezigheid van het Plusnet Fiets, ten opzichte van andere Plusnetten op het kruispunt, wat kansen biedt om de verkeersregeling aan te passen ten gunste van de fietsers. Bij dit selectieproces is ook informatie opgenomen over het aantal fietsers en afrijcapaciteit. 

Tweede selectie kruispunten gebaseerd op data over drukste kruispunten uit de Fietstelweek
Bij de tweede selectie van de kruispunten voor het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 waren al meer data beschikbaar. Bij de tweede ronde zijn de kruispunten geselecteerd door de toenmalige projectmanager samen met een team bestaande uit onder andere ontwerpers, een verkeerslichtspecialist, een verkeerskundige en een medewerker vanuit Verkeersveiligheid. De kruispunten zijn toen wel geselecteerd aan de hand van criteria zoals drukte op basis van de datasets van de Fietstelweek (2016). In de afweging is ook meegenomen of er andere herinrichtingen gepland waren. Juist de locaties waar werk-met-werk te maken viel, zijn in deze selectie terechtgekomen. 

Ontwikkelingen op het gebied van data maken verfijndere selectie mogelijk voor volgend Meerjarenplan Fiets
Voor een mogelijk vervolg na de huidige programmaperiode kan de selectiemethode nog verder verfijnd worden, omdat er nog meer fietsdata beschikbaar is, aldus het Programmateam Fiets. Binnen de directie V&OR start momenteel een project om op basis van allerlei verschillende bronnen (camera’s, inductielussen, data van google, de app Strava  en open data zoals Ping if you Care) een beter beeld te krijgen van hoeveel fietsers waar en wanneer zijn. Dit project bevindt zich nog in de beginfase.

Het opdrachtgeverschap ligt bij Verkeersmanagement. Het is de bedoeling dat deze dataverzameling en analyse geborgd worden in de lijnorganisatie. Als expertisecentrum weet het Programmateam Fiets welke data er door welke stakeholders verzameld worden en welke data van belang zijn om de effectiviteit van het beleid beter te kunnen bepalen. 

Vaststelling criteria en selectie kruispunten

Selectie criteria en kruispunten zijn niet voorgelegd aan of vastgesteld door het college
De lijst met selectiecriteria is niet vooraf vastgesteld door of ter kennisgeving voorgelegd aan het college. Ook zijn het college en de raad bij het vaststellen van de Fietsimpuls niet geïnformeerd over de geselecteerde kruispunten.  Het college en de raad zijn wel geïnformeerd over de uitkomsten van het onderzoek van de Universiteit van Amsterdam (UvA) naar het gedrag op negen kruispunten.   Hiermee zijn zij indirect geïnformeerd over een groot deel van de geselecteerde kruispunten.  Voor de huidige programmaperiode zijn tien nieuwe kruispunten geselecteerd. Ook deze kruispunten zijn niet aan het college ter besluitvorming of kennisgeving voorgelegd. 

Wijzigingen in de selectie van kruispunten worden niet voorgelegd aan het college
Hoewel er af en toe kruispunten afvallen en bijkomen, wordt deze lijst niet continue bijgewerkt en ter goedkeuring voorgelegd of ter kennisname aangeboden aan het college (zie ook paragraaf 3.2.1). Het Programmateam Fiets stuurt op het niveau van de programmamaatregel (verbeteren van ten minste tien kruispunten). De programmamanager en de ambtelijk opdrachtgever beschouwen het vastgestelde Meerjarenplan Fiets 2017-2022 als mandaat van het bestuur om afwegingen te maken over welke kruispunten kunnen worden verbeterd. Per kruispunt wordt de afweging gemaakt of de ingrepen bestuurlijk relevant zijn of kunnen zijn.  In de jaarlijkse Monitor Fiets wordt aan het bestuur gerapporteerd welke kruispunten zijn verbeterd. De Monitor Fiets 2018 en 2019 bevatten evenwel geen informatie over welke kruispunten zijn komen te vervallen en waarom. In de Monitor Fiets 2017 werd nog wel gerapporteerd over het afvallen van het kruispunt Ferdinand Bolstraat - Stadhouderskade.

Wanneer duidelijk wordt dat de tien kruispunten niet binnen de huidige programmaperiode gerealiseerd kunnen worden, zal dit wel teruggekoppeld moeten worden aan het bestuur door de ambtelijke opdrachtgever, aldus het Programmateam. 

Afweging selectie kleine infrastructurele maatregelen binnen kruispunten

In deze paragraaf bespreken wij het ontwerpproces voor kleine infrastructurele maatregelen, de organisatie van de inspraak op het ontwerp, de belangen die worden afgewogen door het ontwerpteam en de toetsing van het ontwerp door verschillende werkgroepen en commissies.

Ontwerp

Ontwerp wordt breed ingestoken
Voor het maken van een ontwerp voor de kruisingen wordt bij de start van een project een ontwerpteam samengesteld. Het ontwerpteam komt periodiek (tweewekelijks of maandelijks) bijeen voor ontwerpsessies waarin de maatregelen worden besproken en de voor- en nadelen worden afgewogen. Aan de ontwerpsessies nemen verschillende ambtenaren deel van verschillende afdelingen. Hierbij zijn zowel ontwerpers aanwezig als werknemers in de uitvoering. De samenstelling varieert, maar meestal bestaat het ontwerpteam uit een projectleider van het ingenieursbureau, verschillende verkeersontwerpers van Ruimte en Duurzaamheid, een VRI-specialist, de verkeerskundig accounthouder van het betrokken stadsdeel, de manager Fietsprojecten van de VRA en sporadisch ook een technisch manager, een werkvoorbereider en/of een omgevingsmanager. Dit vinden de projectleider en ontwerpers een groot voordeel van de aanpak, omdat het ontwerpteam werkt met nieuwe (wellicht nog onbekende) maatregelen zoals de frietzak en banaan (zie kaders). Door de uitvoerders al in het ontwerpstadium te betrekken, raakt informatie uit het ontwerpproces niet verloren en wordt het niet verkeerd geïnterpreteerd tijdens de uitvoering, aldus het Programmateam Fiets. 

Frietzak

Fietsers stellen zich op drukke kruispunten breed op aan beide kanten van de kruising. De groep fietsers versmalt weer als ze op snelheid komt, omdat niet iedereen even snel oversteekt. Bij een fietspad in twee richtingen moet er ook ruimte gemaakt worden voor de tegenliggers. Een analyse leidde tot de volgende oplossing, de zogenaamde ‘frietzak’: een bredere fietsoversteek met een taps toelopende markering van de middenlijn bij de fietsoversteekplaats in twee richtingen.

Dankzij de frietzak wordt de dichtheid van fietsers beter verdeeld en kunnen meer fietsers sneller oversteken.

Banaan

Een banaan is een tot minimale proporties verkleinde verkeersheuvel tussen fietsers en auto’s bij kruispunten. Hierdoor ontstaat veel extra opstelruimte voor fietsers bij het verkeerslicht.

Voorheen werd de ruimte voor de fiets ontworpen aan de hand van de logische rijlijn van een rijdende fietser, maar bij verkeerslichten moeten fietsers vaak wachten. Dan is het belangrijk om voldoende ruimte te bieden zodat fietsers elkaar niet blokkeren of uitwijken naar de rijbaan om te wachten.

Op basis van het gedrag van fietsers op kruispunten worden maatregelen geselecteerd om het ontwerp van het kruispunt aan te passen. In opdracht van de gemeente Amsterdam heeft de UvA in samenwerking met Copenhagenize een uitgebreide studie uitgevoerd naar het gedrag van fietsers op de eerste negen kruispunten.  Hierbij is in kaart gebracht welke knelpunten fietsers ervaren in de infrastructuur en verkeersregelingen. Copenhagenize heeft later (2018) voor tien nieuwe kruispunten eenzelfde studie uitgevoerd.  Op basis van het gedrag van de fietsers selecteert het ontwerpteam vervolgens de meest geschikte maatregelen. 

Bij het opstellen van het ontwerp wordt gezocht naar mogelijkheden om werkzaamheden te combineren
Het ontwerpteam gaat na of er omgevingsprojecten zijn waarbij aangesloten kan worden. Ook worden een planning en een kostenraming opgesteld en het project wordt aangemeld bij bureau Stadsregie zodat een geschikt moment gevonden kan worden voor de uitvoering van de werkzaamheden.  Indien noodzakelijk wordt de wenstracéprocedure opgestart. Dit heeft wel gevolgen voor de doorlooptijd van het project (zie kader).

Wenstracéprocedure

Een wenstracéprocedure is een procedure om te komen tot een ontwerp en vaststelling van de ligging van kabels, leidingen en toebehoren, en is vereist wanneer sprake is van groot gecombineerd werk en gecombineerd werk op het Hoofdnet.  De wenstracéprocedure moet dertien maanden voor de uitvoering van het project worden opgestart en heeft een doorlooptijd van achttien weken.  Voor projecten die plaatsvinden op het Hoofdnet Auto, OV of Fiets moet bovendien een plan worden opgesteld over de bereikbaarheid, leefbaarheid, veiligheid en communicatie (BLVC-plan) rondom het project.  Het BLVC-plan wordt beoordeeld door de Werkgroep Werk en Uitvoering (WWU). 

Inspraak

KIM zijn niet inspraakplichtig, maar burgers worden alsnog geconsulteerd
Volgens de Algemene Inspraakverordening van de gemeente Amsterdam dienen nieuwe beleidsvoornemens voorgelegd te worden ter inspraak. Het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 is op 4 april 2017 vrijgegeven voor inspraak.  De individuele kruispunten hoeven volgens het Programmateam Fiets niet ter inspraak voorgelegd te worden omdat deze direct voortvloeien uit een beleidsvoornemen waar al inspraak over heeft plaatsgevonden (het Meerjarenplan Fiets).  Aangezien het college en ook de stadsdelen participatie belangrijk vinden, worden bewoners alsnog betrokken bij de planvorming van de kruispunten, zij het door middel van informele consultatie. In dat geval organiseert het projectteam een bewonersbijeenkomst of verspreidt het team een informatiebrief. 

Inspraak kan plaatsvinden op verschillende momenten in het proces (bijvoorbeeld op het schetsontwerp en/of het voorlopig ontwerp), afhankelijk van de vereiste processtappen. Als onderdeel van omgevingsmanagement zou tegenwoordig regelmatig gebruik worden van de reacties van omwonende op het ontwerp (zie kader). Het Programmateam stelt vraagtekens bij de meerwaarde van een formele en uitgebreide inspraak bij ieder kruispunt over iedere ingreep.  Over kleine infrastructurele maatregelen kunnen burgers niet zoveel zeggen. Op locatieniveau wordt in ieder geval geïnformeerd en onderzocht of er nog wensen leven die meegenomen kunnen worden (geen formele inspraak). Een voorbeeld is het opnemen van voetgangersoversteken naar aanleiding van een burger uitvraag. Terugkoppeling vindt soms schriftelijk plaats, soms telefonisch. 

Kader gebruik van reacties omwonenden

Zo is bij de Mac Gillavrylaan een extra zebraoversteek in het ontwerp opgenomen op verzoek vanuit de buurt. Ook bij 2e Hugo de Grootstraat zijn ondernemers en bijvoorbeeld de school uitvoerig geconsulteerd.  Bij de Admiraal de Ruyter - Haarlemmerweg was meer haast geboden, omdat het ontwerp aangesloten moest worden bij de N200. Het ontwerp was al vastgesteld, maar er is alsnog bij bewoners getoetst wat zij van het ontwerp vonden. Deze input kon echter niet meer worden verwerkt in het ontwerp, omdat het werk al bijna in uitvoering ging.

Omgevingsmanagement voorafgaand aan, en tijdens uitvoering
Op het moment dat het project de uitvoering in gaat, worden de werkzaamheden en mogelijk te verwachten hinder met de omwonenden gecommuniceerd. 

Belangenafweging

Bij het ontwerpen van een inrichtingsplan van een kruispunt spelen op ambtelijk niveau verschillende dilemma's. Bij de keuze van maatregelen moet een afweging worden gemaakt tussen verschillende belangen. Het college heeft veel politieke ambities, waaronder het fietsvriendelijk maken van kruispunten en het autoluw maken van de stad, maar de beschikbare ruimte met name in de binnenstad is schaars. Dit maakt het op sommige locaties lastig, zo niet onmogelijk, om aan alle kwaliteitseisen te voldoen. 

Doelstellingen (comfort, doorstroming verkeersveiligheid) kunnen soms tegenstrijdig zijn
De drie doelstellingen uit maatregel 11 (comfort, veiligheid en doorstroming) staan soms met elkaar op gespannen voet. Sommige maatregelen zijn zeer wenselijk vanuit het oogpunt van comfort en doorstroming, maar niet vanuit het oogpunt van veiligheid. Een voorbeeld is het stoplicht op de kruising Berlagebrug - Amsteldijk voor links-afslaande fietsers. Met het oog op het verbeteren van de doorstroming voor de fietser is dit ongewenst, maar vanwege de veiligheid van de fietser is dit verkeerslicht alsnog in het ontwerp opgenomen, ook al ging het om een zeer kleine verkeersstroom (0,5%). 

Belangen van verschillende modaliteiten moeten tegen elkaar afgewogen worden
De belangen van verschillende modaliteiten (auto, fiets, tram, bus, voetganger etc.) op één kruispunt kunnen met elkaar botsen.  Ook worden omgevingsfactoren meegewogen zoals de aanwezigheid van monumentale bomen en principes uit de Puccinimethode.  Vanwege de verschillende belangen en de beperkte beschikbare ruimte is het niet altijd mogelijk om alle doelstellingen op één locatie te realiseren, en dienen er compromissen gesloten te worden over wie welke ruimte krijgt. 

Het Programmateam Fiets loopt ertegenaan dat het openbaar vervoer bij de inregeling van de VRI-prioriteit heeft ten opzichte van andere verkeersmodaliteiten. In de tram- en busbanen zitten lussen die een naderende tram of bus detecteren. De verkeerslichten worden dan tijdig op groen gezet zodat de tram of bus door kan rijden. De verkeerslichten voor overige modaliteiten, inclusief de fiets, gaan dan op rood. 

Aanpassen voorrangssituatie niet mogelijk wegens huidige wet- en regelgeving
Het aanpassen van de voorrangssituatie op fietspaden is vanwege landelijk wet- en regelgeving niet toegestaan. Het Programmateam Fiets is een sterke voorstander voor het omdraaien van de voorrangsituatie omwille van de doorstroming en verkeersveiligheid op fietskruispunten (zie kader). 

Omdraaien voorrangssituatie op de Mr. Treublaan - Weesperzijde

Een van de wensen van het Programmateam Fiets is om ook de voorrangssituatie te kunnen aanpassen indien dit gezien de huidige verkeersstromen gewenst is. Een voorbeeld hiervan is het kruispunt op de Mr. Treublaan - Weesperzijde. Wat betreft de voorrangssituatie heeft rechts voorrang in een 30 km-gebied op het verhoogde kruisingsvlak. Er komt veel fietsverkeer vanaf de Weesperzijde uit de richting van het Amstelstation. Deze fietsers moeten de kruisende fietsers van rechts op de Mr. Treublaan voorrang geven. Doordat de overstekende fietser vanaf de Weesperzijde vaak in een grote groep oversteekt en toch voorrang moet verlenen aan de fietser vanaf de Mr. Treublaan, zijn niet alle fietsers die oversteken vanaf de Weesperzijde altijd in staat tijdig de rijbaan van de Mr. Treublaan over te steken. Deze kunnen zich dan op de rijbaan bevinden als het autoverkeer in de Mr. Treublaan, richting de Berlagebrug, weer groen licht krijgt. Ook kan dit conflicten opleveren, omdat de remmende fietser wordt aangereden door een achteropkomende fietser. In verband met de grootte van de verkeersstromen zou het logischer zijn als hier de voorrangssituatie omgedraaid wordt en de fietsers komend vanaf de Mr. Treublaan richting de Berlagebrug voorrang geven aan de fietsers komend van links, vanaf de Weesperzijde.  Dit zou opgelost kunnen worden door het aanbrengen van haaientanden. Het Programmateam Fiets liep er echter tegen aan dat de voorrang van het fietspad gelijk moet zijn aan de voorrang van de hoofdrijbaan. Hierdoor is het in deze situatie wettelijk niet toegestaan om de haaientanden ‘andersom’ neer te leggen. 

Figuur 3.4 - Overzicht voorrangssituatie Mr. Treublaan – Weesperzijde

Bron: Google Maps.

Figuur 3.5 - Overzicht verkeersstromen fiets Mr. Treublaan - Weesperzijde Oost-West

Bron: The Desire Lines of Bicyle Users in Amsterdam. 2014, p. 7.

Figuur 3.6 - Overzicht verkeersstromen fiets Mr. Treublaan - Weesperzijde Noord-Zuid

Bron: The Desire Lines of Bicyle Users in Amsterdam. 2014, p. 8.


Autocorridors mogen niet te veel gehinderd worden
De mate waarin de auto kan doorstromen of wordt gehinderd is van grote invloed op de aanpassingen op het kruispunt. Hoewel de fiets in het beleid steeds meer prioriteit krijgt, blijkt in de praktijk dat zowel bij de inrichting als bij de planning van werkzaamheden de doorstroming voor auto’s toch nog vaak voorrang krijgt. 

Ingrepen op een kruispunt kunnen ertoe leiden dat het verkeer op een ander kruispunt vastloopt. Ook in dat geval moet in de belangenafweging rekening worden gehouden met normen voor bijvoorbeeld luchtkwaliteit. De luchtkwaliteitseisen zijn gebaseerd op Europese regelgeving en zijn bindend, de normen voor luchtkwaliteit mogen niet permanent overschreden worden. Een tijdelijke overschrijding/verhoging van de uitstoot kan onontkoombaar zijn tijdens werkzaamheden Wanneer deze normen overschreden worden, brengt dit kosten met zich mee. Het college acht de luchtkwaliteitseisen bovendien van groot belang gezien de effecten van slechte luchtkwaliteit op de gezondheid. 

Het Team Verkeerstactiek geeft op basis van het Beleidskader Verkeersnetten een advies over de beslissing of de doorstroming van het autoverkeer niet (te veel) gehinderd wordt in het nieuwe ontwerp voor een kruising. De beslissing wordt uiteindelijk in het project genomen en aan de CVC voorgelegd. Deze afwegingen en de uiteindelijke beslissing worden gemaakt op basis van het Verkeersmodel Amsterdam. Op kruispuntniveau heeft het ontwerpteam de indruk dat het gehanteerde Verkeersmodel Amsterdam (VMA) niet bijdraagt aan het oplossen van fietsknelpunten. De meeste gebruikte modellen zijn nog gericht op het optimaliseren van de verkeerssituatie voor de auto en het VMA was tot op heden nog niet ingericht op de fiets. 

Het vinden van een geschikt tijdsvenster voor de uitvoering is een grote uitdaging
Vervolgens is het een uitdaging om een geschikt tijdsvenster te vinden voor de uitvoering van de werkzaamheden. Het ontwerpteam stemt hierover af met Bureau Stadsregie (V&OR) in verband met tijdelijke omleidingen en eventuele hinder door werkzaamheden. Het Bureau Stadsregie is verantwoordelijk voor het inplannen en afgeven van een uitvoeringstijdvak. En zorgt dat de verschillende gemeentelijke werkzaamheden op elkaar zijn afgestemd, zodat de werkzaamheden niet een te grote belasting vormen voor de bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid van de omgeving. 

Het Programmateam Fiets moet in de programmering en uitvoering rekening houden met het feit dat de auto corridors niet gehinderd worden. De opdracht van het team Verkeerstactiek binnen V&OR (bewaken doorstroming auto) en de opdracht van Meerjarenplan Fiets 2017-2022 (verbeteren van ten minste tien kruispunten voor de fiets) staan echter met elkaar op gespannen voet.  De werkzaamheden aan de kruispunten mogen bijvoorbeeld niet tegelijkertijd lopen met het onderhoud aan de Piet Heintunnel . Deze werkzaamheden gaan eind 2021 in uitvoering. Het Programmateam Fiets legt veel druk op andere delen van de gemeentelijke organisatie om alle kruispunten vóór die tijd aan te pakken, omdat het anders onaanvaardbare hinder voor het autoverkeer zou kunnen opleveren. Het opstellen van de omleidingsplannen om de bereikbaarheid te waarborgen kost veel tijd, net als het overleg voeren met commissies om hinder voor auto’s te voorkomen. Hierdoor lopen projecten vertraging op.  Om de doorstroming tijdens de uitvoering van de werkzaamheden te behouden, moeten er mitigerende maatregelen worden getroffen zoals het inzetten van verkeersregelaars. Dit brengt extra kosten met zich mee, die ten laste van het budget komen van het Meerjarenplan Fiets. 

Toetsing ontwerp door werkgroepen en commissies

Afweging belangen wordt geborgd in diverse commissies
Het ontwerp wordt vervolgens besproken in diverse commissies. In de commissies worden verschillende belangen tegen elkaar afgewogen. Welke commissies betrokken worden, is afhankelijk van de locatie. Indien er sprake is van bijvoorbeeld een blackspotlocatie, dan wordt het ontwerp voorgelegd aan de Werkgroep Blackspots Amsterdam (WBA). Indien het ontwerp invloed heeft op een VRI, wordt het ontwerp voorgelegd aan de Werkgroep Verkeerslichten Amsterdam (WVA), een subcommissie van de CVC. Het ontwerp wordt daarnaast afgestemd met ambtenaren van de commissie Puccinimethode.  In een enkel geval wordt het voorstel ter besluitvorming voorgelegd aan de commissie Puccinimethode indien er afgeweken wordt van de Puccini methode. Vervolgens wordt het ontwerp nog voorgelegd aan de Centrale Verkeerscommissie (CVC) (twee of drie weken aanlevertijd). Indien nodig wordt het ontwerp aangepast en opnieuw besproken. 

Ontwerpvoorstellen worden uiteindelijk getoetst door de CVC
Het CVC is een door het college ingesteld, onafhankelijke stedelijke toets- en adviesorgaan.  De commissie bestaat uit deskundigen van Verkeer en Openbare Ruimte (V&OR), Ruimte en Duurzaamheid (R&D), Metro en Tram (MET), het gemeentelijk Vervoersbedrijf (GVB), de brandweer en de politie. Daarnaast kent de CVC vaste adviseurs van de Fietsersbond en van Cliëntenbelang.  Getoetst wordt of de indiener van het voorstel de gevolgen voor de verkeersveiligheid, bereikbaarheid, toegankelijkheid en doorstroming heeft onderzocht, de relevante partijen heeft geconsulteerd en of er een verantwoorde belangenafweging is gemaakt. 

Wijzigingen in de infrastructuur worden in Amsterdam door de Centrale Verkeerscommissie Amsterdam (CVC) getoetst aan criteria en kwaliteitseisen uit nationale wet- en regelgeving (Wegenverkeerswet (WVW), het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens (RVV) en de CROW-richtlijnen) en aan gemeentelijke regelgeving (Leidraad CVC, Beleidskader Hoofdnetten, Mobiliteitsaanpak Amsterdam en de Uitvoeringsagenda Mobiliteit). 

Formeel adviseert de CVC het college. Deze advisering vindt plaats via de wethouder Verkeer en Vervoer en/of via bestuurlijke voordrachten over het betreffende project.  In de praktijk laat de CVC het Programmateam weten of zij het college positief of negatief zal adviseren. Dit wordt door het Programmateam Fiets geïnterpreteerd als advies aan de ambtelijke projectorganisatie. Ongeacht de omvang van het investeringsbesluit, kan alleen de wethouder besluiten om af te wijken van een CVC-advies.   Het Programmateam kan besluiten een voordracht te maken voor het college. Bij een bestuurlijke voordracht dient het advies van de CVC integraal te worden opgenomen.  Wanneer de wethouder besluit af te wijken van het advies van de CVC, dan dient dit in het collegebesluit zeer goed gemotiveerd te zijn. Het Programmateam heeft aangegeven dat het college nog niet is afgeweken van het CVC-advies. 

Besluitvorming op ambtelijk of bestuurlijk niveau?

Op bestuurlijk niveau worden afwegingen gemaakt over prioriteiten
De bestuurlijke afwegingen ten aanzien van prioriteit voor modaliteiten worden gemaakt in strategische beleidstukken, bijvoorbeeld door het vaststellen van de Agenda Amsterdam Autoluw. 

Afwegingen bij selectie van kruispunten en maatregelen vinden voornamelijk plaats op ambtelijk niveau
De afwegingen bij de inrichting van kruisingen vinden meestal op ambtelijk niveau plaats door het ontwerpteam. Daarnaast worden de belangen afgewogen in diverse commissies. Dit valt af te leiden uit de verslagen en notulen van desbetreffende commissies. 

Opschaling naar bestuurlijk niveau
Het is altijd een afweging in wanneer bestuurlijke opschaling nodig is. Die afweging wordt gemaakt door een programmamanager en ambtelijk opdrachtgever. Uitgangspunt is dat op ambtelijk niveau de belangenafweging tussen de verschillende verkeersmodaliteiten, die allemaal hun eigen doelstellingen hebben, wordt gemaakt en wordt beslecht. Naar het college wordt opgeschaald als:

  • de verwachting is dat doelstellingen niet binnen de programmaperiode of het programmabudget kunnen worden gerealiseerd,
  • prioriteiten van de verschillende verkeersstromen te veel conflicteren.
  • ingrepen bestuurlijk relevant worden geacht, bijvoorbeeld wanneer deze een grote impact hebben op de omgeving.

Wanneer zou blijken dat de doelstelling van tien kruispunten niet gehaald zal worden binnen de programmaperiode of het programmabudget, dan zal dit wel worden besproken met het college. Deze situatie doet zich maart 2020 niet voor, aldus Programmateam Fiets.  In maart 2020 verwacht het Programmateam een budgetoverschrijding van 50% op het budget van maatregel 11. Het Programmateam verwacht dat deze overschrijding is op te vangen binnen het totaalbudget van het programma voor de periode 2018-2022.  Het Programmateam heeft aangegeven dat deze overschrijding tijdens de tussentijdse evaluatie (2020) zal worden voorgelegd aan het bestuur met een voorstel voor een aangepaste begroting (zie paragraaf 4.2). 

Het zou nog niet zijn voorgekomen dat het belang van het fietsvriendelijk(er) maken van kruispunten dusdanig werd ondergesneeuwd of dat belangen van de verschillende directies zodanig tegenstrijdig waren, dat escalatie naar het college noodzakelijk was.  Het Programmateam geeft aan dat er altijd sprake is van verbeteringen, hoewel het soms een compromis wordt waar het belang van de fiets minder plaats krijgt dan gehoopt. 

Bij uitzondering zijn voorstellen integraal voorgelegd aan het college. Het ging in die gevallen om icoonprojecten of projecten met een hoge mate van complexiteit zoals bij de verbinding van het Mr. Visserplein naar het IJ. Of om maatregelen die opvielen, zoals het doven van de verkeerslichten op Alexanderplein. Tot slot is de wens van het Programmateam met het college besproken om de voorrangsregeling om te draaien (zie het kader in paragraaf 3.3.3). Met als doel dat het college dit kon aankaarten bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Vooralsnog is aan de gemeente Amsterdam geen toestemming verleend om de voorrangsregeling om te draaien.

Conclusie

Selectie en criteria zijn niet vastgelegd, wel verbetering zichtbaar
Voor de selectie van fietsvriendelijke kruispunten is geen vaste procedure met vooraf vastgestelde criteria. Een totaaloverzicht van geselecteerde kruispunten ontbreekt. Uit onze analyse blijkt dat het Programmateam Fiets 21 kruispunten heeft geselecteerd om fietsvriendelijk(er) te maken over twee programmaperiodes. De kruispunten zijn in twee rondes geselecteerd. In de eerste ronde - Fietsimpuls (2014) - door een groep experts van de gemeente Amsterdam op basis van expert judgement en een lijst van kruispunten uit het Parool. Hierbij is gekeken naar waar de meeste winst te behalen viel (zonder aan te geven wat deze winst precies behelst voor comfort, doorstroming en verkeersveiligheid). Relevante objectieve en vergelijkbare data was veelal schaars. De tweede selectie
- Meerjarenplan Fiets 2017-2022 - vond plaats op basis van een kaart van de drukste kruispunten van Amsterdam (gebaseerd op data uit de Fietstelweek). Hierbij is een selectie gemaakt van kruisingen die relatief snel tegen lage kosten verbeterd zouden kunnen worden en waar werk-met-werk kon worden gemaakt.

College niet betrokken bij selectie kruispunten en of eventuele wijzigingen in selectie
De kruispunten zijn niet ter kennisname of besluitvorming voorgelegd aan het college of de gemeenteraad. De programmamanager en de ambtelijk opdrachtgever beschouwen het vastgestelde Meerjarenplan Fiets 2017-2022 als mandaat van het bestuur om afwegingen te maken over welke kruispunten kunnen worden verbeterd. Het door ons opgestelde overzicht van kruispunten is niet statisch, maar dynamisch. De selectie van kruispunten wordt op ambtelijk niveau gemaakt en kan worden aangepast indien projecten niet meer haalbaar worden geacht of wanneer verkeerssituaties veranderen (bijvoorbeeld door het autoluw maken van de binnenstad waardoor er weer meer ruimte ontstaat voor de fiets). Het Programmateam Fiets stuurt op het niveau van de maatregel: het realiseren van tien kruispunten en informeert het college door middel van de monitor over de gerealiseerde kruispunten. De ambtelijke opdrachtgever informeert het college niet over het wegvallen/vervangen van kruispunten en welke motivering hieraan ten grondslag lag.

Afweging belangen veelal in ontwerpteam gemaakt en geborgd in diverse werkgroepen en commissies (ambtelijk niveau)
Per kruispunt wordt een afweging gemaakt van welke maatregelen het meest doeltreffend zijn. Dit is maatwerk en zal per situatie verschillen. Het is onder andere afhankelijk van de aanwezigheid van de verschillende modaliteiten, aanwezige omgevingsfactoren en beschikbare ruimte. Belangen van de verschillende modaliteiten kunnen daarbij botsen. De afweging over welk belang zwaarder moet wegen, wordt op locatieniveau door de ambtelijke organisatie gemaakt. Het ontwerp wordt daarnaast voorgelegd aan verschillende werkgroepen en commissies waar het ontwerp kan worden getoetst op aspecten zoals de verkeersregeling, de verkeersveiligheid en de uitstraling van de openbare ruimte. Deze afwegingen worden vastgelegd in de verslagen van desbetreffende commissies en werkgroepen.

College alleen betrokken bij uitzonderingen
Het Programmateam Fiets heeft drie situaties geschetst waarin zal worden opgeschaald naar het college: 1. Als wordt verwacht dat doelstellingen niet binnen programmaperiode of het programmabudget kunnen worden gerealiseerd. 2. Als prioriteiten van de verschillende verkeersstromen te veel conflicteren en 3. Als ingrepen bestuurlijk relevant worden geacht. Tot en met maart 2020 is alleen in verband met derde situatie opgeschaald naar het college.

Monitoring en verantwoording

Het college is verplicht om periodiek onderzoek uit te voeren naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde bestuur, waaronder de resultaatgebieden uit de begroting en de bedrijfsvoering.  Om de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde bestuur achteraf te kunnen evalueren, heeft het de voorkeur om vooraf al na te denken welk soort gegevens over de realisatie van de doelen, maatregelen en kosten daarvoor benodigd zijn. Dan kunnen deze gegevens tijdens de uitvoering systematisch worden verzameld. Deze monitoringsgegevens kunnen door het college ook gebruikt worden om te bepalen of de aanpak tussentijds bijgestuurd moet worden. Daarnaast kan op basis van de verzamelde informatie (tussentijds) verantwoording worden afgelegd aan de raad. Dat is een belangrijke voorwaarde voor de raad om zijn controlerende taak goed te kunnen uitvoeren. Dit hoofdstuk heeft daarmee betrekking op de volgende drie deelvragen:

In hoeverre heeft het college inzicht in de doeltreffendheid van de maatregelen?
In hoeverre heeft het college inzicht in doelmatigheid van de maatregelen?
In hoeverre wordt de gemeenteraad door het college geïnformeerd over bovengenoemde aspecten?

Dit hoofdstuk beschrijft op algemeen niveau of en op welke wijze het college en de ambtelijke organisatie de realisatie van het fietsvriendelijk maken van kruispunten monitort. Dit monitoren heeft enerzijds betrekking op de gerealiseerde maatschappelijke effecten (verbetering van comfort, doorstroming en veiligheid), de resultaten (vergroting opstelruimte en kortere wachttijden door aanpassing verkeersregeling) en de geleverde prestaties (het aantal gerealiseerde kruispunten) (paragraaf 4.1). En anderzijds op de gemaakte kosten en doorlooptijd (paragraaf 4.2). Het monitoren van het doelbereik en het bewaken van de financiën maakt onderdeel uit van de verantwoordelijkheden van gemandateerde functionarissen en de budgethouders. We zullen de verantwoordelijkheden en bevoegdheden nader uiteenzetten en toetsen in hoeverre hier uitvoering aan is gegeven (paragraaf 4.3). Tot slot bespreken we in hoeverre het college verantwoording heeft afgelegd aan de gemeenteraad over de doelmatigheid en doeltreffendheid (paragraaf 4.4).

Inzicht in doeltreffendheid

Inzicht in prestaties

Sinds 2014 zijn 21 kruispunten geselecteerd om fietsvriendelijk te maken
Door de ambtelijke organisatie is een overzicht aangeleverd van kruispunten die zijn geselecteerd om kleine infrastructurele maatregelen uit te voeren. Onder de Fietsimpuls zijn in totaal elf kruispunten geselecteerd; onder het huidige Meerjarenplan Fiets zijn dat er tien. Het gaat daarmee in totaal om 21 kruispunten (zie paragraaf 3.3.3).

Het Programmateam Fiets rapporteert ambtelijk over voortgang bij individuele kruispunten
Naast tweewekelijkse mondelinge overleggen  rapporteert het Programmateam Fiets per kwartaal aan de ambtelijke opdrachtgever via Opdracht Status Formulieren (OSF, zie kader). Hierin staat ook informatie op het niveau van individuele maatregelen, waaronder maatregel 11. Er wordt bij maatregel 11 gerapporteerd over de voortgang van een aantal individuele kruispunten. Er wordt teruggekeken naar het voorgaande kwartaal en er wordt gerapporteerd over ontwikkelingen die in het komende kwartaal zullen plaatsvinden. Het gaat om zaken zoals de vaststelling van het ontwerp, start van de werkzaamheden, oplevering van het kruispunten of wijzigingen in de planning. Daarnaast is een specifieke planning opgenomen voor twee kruispunten.  Ook is aangegeven dat de overige kruispunten (die expliciet zijn benoemd in een overzicht) in de periode 2020-2022 gereed moet komen. Voor deze kruispunten is (nog) geen specifieke status of planning opgenomen. 

Opdracht Status Formulieren

Bij het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 worden jaarlijks een begroting, werkplan en mijlpalenplanning vastgesteld. Met de Opdracht Status Formulieren (OSF) en bijbehorende gewijzigde mijlpalenplanning wordt per kwartaal aan de ambtelijk opdrachtgever verantwoording afgelegd over de voortgang van het werkplan, de financiën en de mijlpalenplanning en eventuele wijzingen daarop. In de OSF's wordt aangegeven wat mogelijk bestuurlijk relevante onderwerpen zijn, zodat de ambtelijk opdrachtgever kan besluiten de wethouder of het college te informeren. Het Programmateam Fiets heeft laten weten dat de wethouder met betrekking tot maatregel 11 tot en met maart 2020 nog niet is geïnformeerd via een OSF of een actualiteit op een van de kruispunten. Wel is de wethouder geïnformeerd over de voortgang van maatregel 11 met de Monitor Fiets. 

Bestuurlijk wordt over de gerealiseerde kruispunten gerapporteerd
Aan de gemeenteraad en het college wordt verantwoording afgelegd over maatregel 11 door middel van de P&C-cyclus, de jaarlijkse Fietsmonitor en een tussentijdse- en eindevaluatie.  In deze verantwoordingsstukken staat informatie over het aantal gerealiseerde kruispunten en welke dat zijn. Er wordt in de jaarlijkse monitor (2018) onder het huidige Meerjarenplan Fiets geen inzicht gegeven in de beoogde kruispunten en bijbehorende planning. Dat was in de voortgangsbrief aan de raad (juli 2016) ten tijde van de Fietsimpuls nog wel het geval (zie verder 4.4). 

Van de elf geselecteerde kruispunten van de Fietsimpuls zijn er zeven (deels) uitgevoerd
Van de elf kruispunten die onder de Fietsimpuls (2014) waren geselecteerd om kleine infrastructurele maatregelen uit te voeren, zijn er volgens de rapportage in de jaarverslagen, monitors en voortgangsbrieven tijdens dit onderzoek (april 2020) zeven kruispunten (deels) uitgevoerd. Vier kruispunten zijn door het Programmateam Fiets overgedragen aan andere gemeentelijke programma's en projecten. Van deze vier overgedragen kruispunten zijn er volgens de ambtelijke organisatie op drie kruispunten reeds (gedeeltelijk) infrastructurele maatregelen uitgevoerd (zie tabel 4.1). 

Tabel 4.1 - Status geselecteerde kruispunten Fietsimpuls
 Geselecteerde kruispunten Fietsimpuls (2014-2017)Status (april 2020)Toelichting
1Mr. Treublaan - Weesperzijde (Berlagebrug Oostkant)UitgevoerdUitgevoerd in 2016
2Frederiksplein (Nederlandse Bank)Overgedragen
(WBA)
Uitgevoerd in 2018-2019 door Project Fiets – OV Corridor
3Mr. Visserplein - JodenbreestraatUitgevoerdUitgevoerd in 2016
4Ceintuurbaan - Ferdinand BolstraatOvergedragen
(Project Rode Loper)
Uitgevoerd in 2018 door Project Rode Loper
5Nassauplein - Marnixkade (Willemsbrug)UitgevoerdUitgevoerd in 2018
6Czaar Peterstraat - Cruquiuskade (Dageraadsbrug noordzijde)UitgevoerdUitgevoerd in 2016
7Sarphatistraat - Zeeburgerstraat (Dageraadsbrug zuidzijde)UitgevoerdUitgevoerd in 2017
8Stadhouderskade - MuseumbrugUitgevoerdUitgevoerd in 2015
9Stadhouderskade - Ferdinandbolstraat - WeteringlaanOvergedragen
(Project Rode Loper)
Kleine maatregelen uitgevoerd door WBA (jaartal onbekend), wordt verder meegenomen in project Weteringcircuit
10Linnaeusstraat - WijtenbachstraatOvergedragen
(WBA)
Niet uitgevoerd
11Alexanderplein(Deels) uitgevoerdDoofproef in 2016 en kleine maatregelen in 2018 uitgevoerd; complete herinrichting door project Fiets - OV Corridor Binnenring volgt nog

Voor meer informatie over de status van de kruispunten, klik hier.

Van de tien geselecteerde kruispunten van het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 zijn er twee (deels) uitgevoerd
Van de tien kruispunten die onder het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 zijn geselecteerd, zijn er volgens de ambtelijke organisatie tot op heden (april 2020) twee kruispunten (deels) uitgevoerd en is er één kruispunt in uitvoering. Daarnaast zijn er zeven kruispunten in voorbereiding (zie tabel 4.2). 

Tabel 4.2 - Status geselecteerde kruispunten Meerjarenplan Fiets 2017-2022
 Geselecteerde kruispunten Meerjarenplan Fiets 2017-2022Status (april 2020)Uitgevoerd
1Admiraal de Rutherweg - Haarlemmerweg - MolenwerfUitgevoerdUitgevoerd in 2019 binnen project N200.
2Rozengracht -Marnixstraat(Deels) uitgevoerdKleine maatregelen aan zuidkant in 2019 uitgevoerd; kleine maatregelen aan noordkant en grote maatregelen door project Binnenring volgen nog.
32e Hugo de Grootstraat - NassaukadeIn uitvoeringIn uitvoering in april - juni 2020 door afdeling Assets
4MacGillavrylaan - Molukkenstraat (Ooster Ringdijk)In voorbereidingGepland Q4 2020
5Mr. Visserplein - WaterloopleinIn voorbereidingGepland Q3 2021
6Ceintuurbaan - Amsteldijk (Nieuwe Amstelbrug Westzijde)In voorbereidingGepland Q3 2021
7Vrijheidslaan - Amsteldijk (Berlagebrug Westkant)In voorbereidingGepland Q4 2022
8Fred Petterbaan - C. van EesterenlaanIn voorbereidingNog niet gepland
9Rijksmuseum -Stadhouderskade (Museumbrug)In voorbereidingGepland Q3 2021
10De Clercqstraat – Nassaukade - RozengrachtIn voorbereidingNog niet gepland
(Overgedragen aan Project Oranje Loper )

Voor meer informatie over de status van de kruispunten, klik hier.

Inzicht in resultaten en effecten

Effecten en resultaten zijn niet afrekenbaar
In het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 staat dat op ten minste tien kruispunten de opstelruimte wordt vergroot en kortere wachttijden worden gerealiseerd (resultaat) om het comfort, de doorstroming en de veiligheid te verbeteren (effect). 

De beoogde effecten zijn niet afrekenbaar geformuleerd (zie paragraaf 2.2). Alleen voor de doelstelling 'comfort' zijn indicatoren met bijbehorende streefwaarden in het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 opgenomen, maar dan gaat het om het fietsnetwerk in bredere zin (zie paragraaf 2.3.1). Daarmee is geen directe relatie te leggen met maatregel 11. Op maatregelniveau zijn geen effectindicatoren op het gebied van comfort, doorstroming en veiligheid opgesteld. Ook op resultaatniveau zijn - in tegenstelling tot bijvoorbeeld de gewenste breedte van het fietspad van 2,5 meter - geen normen geformuleerd voor opstelruimte of wachttijden. Door het Programmateam Fiets is aangegeven dat zij het niet mogelijk achten om voor maatregel 11 indicatoren vast te stellen, omdat de mate waarin het kruispunt beter kan worden ingericht voor fietsers afhankelijk is van de situatie op het kruispunt en de aanwezigheid van andere modaliteiten. 

Uitkomsten van de maatregelen uitgebreid onderzocht, maar niet systematisch
Een systematische analyse aan de hand van dezelfde resultaat- en effectindicatoren op basis van een voor- en nameting (per kruispunt) ontbreekt derhalve. Er is echter wel veel onderzoek gedaan naar de fietsvriendelijke kruispunten: 

  • Voor alle geselecteerde kruispunten zijn met de twee Desire Lines-studies (2014 en 2018) voorafgaand de fietsstromen in kaart gebracht. Dit geeft inzicht in hoe fietsers het kruispunt gebruiken, wat in de ontwerpfase wordt meegenomen. 
  • Er zijn resultaatgegevens beschikbaar over de opstelruimte, afrijbreedte en wachttijden, zowel over de voor- als na-situatie. 
  • Voor vijf kruispunten zijn verder effectstudies gehouden naar conflicten, zowel voor- als nadat de maatregelen zijn uitgevoerd. Daarnaast is de beleving van fietsers onderzocht op drie kruispunten, nadat de werkzaamheden zijn uitgevoerd. Het gaat om de kruispunten die als eerste zijn uitgevoerd (pilots), namelijk het Mr. Visserplein - Jodenbreestraat, Mr. Treublaan - Weesperzijde en de Dageraadsbrug (2) en de proef met het uitzetten van de verkeerslichten op het Alexanderplein.  Deze uitgevoerde effectstudies moesten inzicht geven in of de maatregelen werken en of zij moesten worden voortgezet. Door de ambtelijke organisatie werd ingeschat dat het herhalen van deze onderzoeken voor volgende kruispunten geen nieuwe inzichten meer zou bieden. Om efficiencyredenen (kosten/capaciteit) is besloten deze onderzoeken niet voor elk kruispunt structureel uit te voeren. Voor latere kruispunten zijn zij tot dusver ook niet meer uitgevoerd. 

De bovenstaande studies worden hieronder op hoofdlijnen besproken. Voor de kruispunten Mr. Visserplein - Jodenbreestraat, Mr. Treublaan - Weesperzijde en 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade zijn de gedetailleerde uitkomsten terug te vinden in hoofdstuk 5.

Desire Lines-studies (2014 en 2018) geven vooraf inzicht in fietsstromen
Voor de eerste lichting van geselecteerde KIM-kruispunten onder de Fietsimpuls heeft de gemeente opdracht gegeven aan de Universiteit van Amsterdam in samenwerking met Copenhagenize om een onderzoek uit te voeren naar hoe de kruispunten gebruikt en ervaren worden door fietsers en daarop het ontwerp aan te passen. Daartoe zijn op drie dagen (februari 2014) camerabeelden gemaakt in de ochtend- en avondspits. Op basis daarvan zijn de fietsbewegingen op het kruispunt in kaart gebracht. Daarnaast zijn interviews onder fietsers afgenomen naar hun ervaringen en emoties op het kruispunt. De resultaten zijn vastgelegd in het rapport The Desire Lines of Bicycle Users in Amsterdam (2014). 

Voor de tweede lichting van geselecteerde kruispunten onder het huidige Meerjarenplan Fiets is wederom opdracht gegeven aan Copenhagenize om een Desire Lines-studie uit te voeren. Voor deze tweede studie zijn op twee dagen (mei en september 2017) camerabeelden gemaakt in de ochtendspits. Op basis daarvan zijn de fietsbewegingen op het kruispunt in kaart gebracht en conflictpunten aangegeven tussen fietsers onderling en met andere modaliteiten. Indien het stoplicht goed in beeld was, is ook het percentage fietsers inzichtelijk gemaakt dat komt aanrijden met groen licht, dat voor rood stopt en dat door rood rijdt. Tot slot worden er een aantal ontwerpsuggesties gedaan om het kruispunt te verbeteren. De resultaten zijn vastgelegd in het rapport Desire Lines Analysis. Counting & Mapping cyclists' trajectories. Amsterdam - 10 intersections (2018). 

Gemeente beschikt over informatie over opstelruimte, afrijcapaciteit en wachttijden
Het Programmateam Fiets heeft aangegeven dat voor alle Amsterdamse kruispunten informatie beschikbaar is over de opstelruimte en wachttijden. De opstelruimte en afrijbreedte kunnen op afstand worden bepaald via een GIS-toepassing. De rood - en groentijden kunnen op afstand worden uitgelezen uit de stoplichten. Voor de fietsvriendelijke kruispunten, waarvoor een ontwerp is gemaakt , zijn deze gegevens geanalyseerd door het Programmateam Fiets. Op basis van deze analyses kunnen de afrijcapaciteit en wachttijden worden berekend. 

De analyse van de verkeerslichten is over de jaren geëvolueerd. Het is inmiddels (april 2020) mogelijk om voor één maand data uit de verkeersregeling te halen. Voor de kruispunten die onder het huidige Meerjarenplan Fiets zijn geselecteerd, worden de wachttijden langs deze weg berekend. De wachttijden (en wachtrijen) zijn bij de uitgevoerde kruispunten onder de Fietsimpuls nog onderzocht aan de hand van camerabeelden (zie kopje hieronder) van de voor- en na-situatie op één werkdag in de spits. 

Voor vijf kruispunten is een nul- en nameting uitgevoerd naar conflicten (2016)
In opdracht van de gemeente is een nul- en eenmeting uitgevoerd naar de omvang en ernst van conflicten voor de kruispunten het Mr. Visserplein - Jodenbreestraat, Mr. Treublaan - Weesperzijde, de Dageraadsbrug (Cruquiuskade - Czaar Peterstraat en Sarphatistraat - Zeeburgerstraat). Bij het Mr. Visserplein - Jodenbreestraat is ook de wachtrijlengte onderzocht.  Tevens is een nul- en eenmeting gedaan voor het Alexanderplein, waar als experiment tijdelijk de verkeerslichten waren uitgezet. Naast conflicten, zijn hier de doorrijtijden van de trams meegenomen. 

Voor deze nul- en eenmetingen zijn camerabeelden geanalyseerd. Voor het Alexanderplein betrof het camerabeelden van drie dagen net voor en vier dagen net na het uitzetten van de verkeerslichten in mei 2016. Voor de overige kruispunten zijn camerabeelden van één tot twee dagen in zowel de ochtend- als avondspits uit het voorjaar en najaar van 2016 met elkaar vergeleken. 

De uitkomsten zijn wisselend per kruispunt. Bij sommige kruispunten is het aantal conflicten gestegen, bij anderen gedaald (zie tabel 4.3). Het leeuwendeel van de conflicten vond plaats in de lichte categorieën . Bij het Mr. Visserplein – Jodenbreestraat   en Alexanderplein  zijn er iets meer conflicten in hogere conflictklassen bijgekomen; bij de Mr. Treublaan  is de ernst iets afgenomen. 

Tabel 4.3 - Ontwikkeling in aantal conflicten per kruispunt
KruispuntNulmetingNametingVerschil
Mr Visserplein - Jodenbreestraat199-10
Mr Treublaan - Weesperzijde2128+ 7
Cruquiuskade- Czaar Peterstraat110
Sarphatistraat - Zeeburgerstraat51- 4
Alexanderplein2731+ 4

Bron: DTV Consultants, Resultaten eenmeting fietsmaatregelen bij Mr. Visserplein, Mr. Treublaan, Dageraadsbrug en Alexanderplein, 19 oktober 2017.

De conflicten betroffen met name fietsers onderling (die elkaar geen voorrang verleenden of elkaar in de weg zaten) en tussen rechts afslaande auto's en rechtdoor gaande fietsers. Bij de Dageraadsbrug, Mr. Treublaan en Mr. Visserplein zorgde het aanbrengen van extra ruimte of een kruis voor minder conflicten tussen fietsers onderling op de voormalige 'hotspots'. Daarentegen zorgen de aanpassingen op het kruispunt ook voor nieuwe conflictlocaties met rechts afslaande auto's en/of tussen fietsers onderling. Bij het Alexanderplein zijn door het uitzetten van de verkeerslichten het aantal conflicten met auto's gestegen (27 versus 19), maar tussen fietsers onderling gedaald (4 versus 1). De conclusie van de nameting op het Alexanderplein is dat het uitzetten van de verkeerslichten weinig invloed heeft op de verkeersveiligheid. Wanneer is aangetoond dat het een gunstig effect heeft op de doorstroming, zouden de verkeerlichten permanent kunnen worden uitgeschakeld. 

Voor drie kruispunten is een kwalitatieve evaluatie uitgevoerd naar fietsbeleving (2018)
In opdracht van de gemeente is, nadat de aanpassingen zijn gedaan , een onderzoek uitgevoerd naar de ervaringen van fietsers op de kruispunten Mr. Visserplein - Jodenbreestraat, Mr. Treublaan-Weesperszijde en Czaar Peterstraat - Cruquiuskade. Hiervoor zijn korte meefietsinterviews onder 125 fietsers gehouden in de ochtendspits (8.00-10.00 uur) en avondspits (16.00-18.00 uur). Daarnaast zijn in de avondspits met 52 fietsers uitgebreidere gesprekken gevoerd, ook specifiek over de aanpassingen op het kruispunt. 

Ongeveer driekwart van de fietsers ervaart de kruispunten als druk, met name Mr. Treublaan - Weesperzijde en Mr. Visserplein - Jodenbreestraat. Drukte is echter voor fietsers weinig bepalend of zij het kruispunt als prettig ervaren (45%). Drukte vertaalt zich ook niet per se naar stress: circa een derde ervaart (matige) stress op kruispunten. Fietsers vinden vooral duidelijkheid van de voorrangssituatie (92%) en veiligheid (90%) belangrijk en daarna prettig oversteken (78%) en snelheid (76%). Ongeveer de helft van de fietsers ervaart de kruispunten als onveilig en ondervindt conflicten met name met anders fietsers. De Mr. Treublaan - Weesperzijde scoort hierop beduidend slechter dan de andere twee kruispunten, omdat de voorrangsituatie onoverzichtelijk is en fietsers zich er gewoonweg niet aan houden. Op het aspect van doorstroming zijn de verschillen minder groot. Gemiddeld geeft bijna 70% van de fietsers aan goed te kunnen doorfietsen. 

Op de drie kruispunten heeft een meerderheid de aangebrachte veranderingen opgemerkt, hoewel het bij de Mr. Treublaan – Weesperzijde wel weer gaat om een kleinere meerderheid. Met name de grotere (opstel)ruimte wordt gewaardeerd. Op het kruispunt Mr. Visserplein – Jodenbreestraat en het kruispunt Cruquiuskade – Czaar Peterstraat worden ook respectievelijk de frietzak en de heldere kleuren specifiek genoemd. Suggesties voor verbeteringen op de drie kruispunten betreffen men name een betere afstelling van de stoplichten, nog meer (opstel)ruimte en het inzetten op gedragsbeïnvloeding. Specifiek worden nog een betere voorrangsituatie op de hoek Mr. Visserplein - Valkenburgerstraat genoemd, en het faciliteren van een directe links afslaande beweging vanaf de OFOS bij de Mr. Treublaan - Weesperzijde. 

Maatregelen, resultaten en effecten pilots deels vastgelegd in (openbare) Toolbox
In 2017 is de Toolbox fietsvriendelijke kruispunten in Amsterdam opgesteld, die voor ambtenaren een gereedschapskist biedt voor het toepassen van kleine infrastructurele en VRI-maatregelen gericht op fietsers bij projecten. Van deze ambtelijke Toolbox is ook een openbare versie gemaakt, waarin de gemeente de maatregelen om kruispunten fietsvriendelijk te maken toelicht aan een breder publiek aan de hand van praktijkvoorbeelden op specifieke kruispunten. Deze openbare 'storymap' kan digitaal  worden geraadpleegd. Dit kan gezien worden als een vorm van verantwoording aan burgers. De gemeente heeft ook een innovatieprijs gewonnen voor het ontwikkelen van experimentele maatregelen en de kennisdeling daarover met de Toolbox (zie kader). 

Tour de Force Innovatieprijs

In 2017 heeft het ontwerpteam de Tour de Force Innovatieprijs gewonnen, omdat experimentele ontwerpmaatregelen zijn ontwikkeld, verzameld in een Toolbox, in de praktijk zijn toegepast en de werking is gecommuniceerd. Enkele voorbeelden van het 'creatief ruimtegebruik' zijn ‘bananen’ (het verkleinen van verkeerseilandjes), de ‘frietzak’ (een bredere fietsoversteek met een taps toelopende markering van de middenlijn bij de fietsoversteekplaats in twee richtingen), en de bochtverbreding (ruimere boogstralen in het fietspad voor rechts afslaand fietsverkeer). Er zijn nog meer kleine infrastructurele maatregelen mogelijk. Door af te wijken van de gangbare richtlijnen was het ondanks het ruimtegebrek alsnog mogelijk om kleine verbeteringen door te voeren voor de fietser.

Deze storymap bevatte tijdens de uitvoering van dit onderzoek (april 2020) tabbladen voor de eerste uitgevoerde kruispunten van Mr. Visserplein - Jodenbreestraat, Mr. Treublaan - Weesperzijde en Dageraadsbrug. Alleen het tabblad voor het Mr. Visserplein is redelijk gevuld. Het bevat een introductie van het kruispunt, een aantal maatregelen, foto- en filmbeelden van voor- en na-situatie, informatie over de opstelruimte, afrijcapaciteit en wachttijden en resultaten uit het fietsbelevingsonderzoek. Het tabblad van Mr. Treublaan - Weesperzijde bevat alleen filmbeelden van de voor- en na-situatie; het tabblad van de Dageraadsbrug een beschrijving van de maatregelen. De resultaten van de Desire Lines-studie zijn overigens wel voor alle negen kruispunten gegeven (percentage fietsers dat zich aan de regels houdt).  De ambtelijke organisatie heeft aangegeven dat het voornemen is om de Toolbox in 2020 van een update te voorzien. 

Inzicht in doelmatigheid

In deze paragraaf staat de vraag centraal in hoeverre het college inzicht heeft in de doelmatigheid van de getroffen maatregelen bij de kruispunten. De maatregelen zijn in twee periodes gepland. De eerste periode betreft het Meerjarenplan Fiets 2012-2016 / Fietsimpuls (2014) (paragraaf 4.2.1). De tweede periode betreft het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 (paragraaf 4.2.2). De vraag beantwoorden wij aan de hand van de begroting, planning en (inzicht in) de realisatie.

Planning versus realisatie van het Meerjarenplan Fiets 2012-2016

Begroting: kosten van de eerste set geplande maatregelen onbekend
Als gevolg van het initiatief Fietsimpuls (2014) heeft het college zich voorgenomen om tien kruispunten voor fietsers te verbeteren. Het initiatief Fietsimpuls is ondergebracht bij het Meerjarenplan Fiets 2012-2016, inclusief de kosten voor de geplande aanpassingen van de kruispunten. Voor vier maatregelen, waaronder het aanpassen van kruispunten, is € 700.000 geraamd.  De geraamde kosten voor het verbeteren van de tien kruispunten zijn onbekend. Voor de Fietsimpuls en het uitvoeren van de maatregelen bij de kruispunten is geen tijdsplanning opgesteld.

Gerealiseerd: zeven van de elf kruispunten
Van de plannen om elf kruispunten te verbeteren, zijn er zeven  deels gerealiseerd (figuur 4.1).  Bij vier kruispunten zijn de werkzaamheden overgedragen naar andere projectteams (zie paragraaf 4.1). Bekijk de kaart hier.

Figuur 4.1 - Kaart van de eerste set geplande kruispunten

Bron: Gemeente Amsterdam, Door: Rekenkamer Amsterdam, gemaakt met LocalFocus, © OpenStreetMap Contributors.

Tijdigheid: uitvoering te laat en gaten in de projectadministratie
Opvallend is dat vier van de zeven kruispunten zijn gerealiseerd ná 2016 (dus na de looptijd van het Meerjarenplan Fiets 2012-2016), waarvan één zelfs pas in december 2018.  Verder valt op dat het moment van uitvoering van zes van de zeven kruispunten niet bekend is bij het huidige Programmateam. Hierbij kan worden opgemerkt dat er met het starten van het Meerjarenplan 2017-2022 ook een zo goed als volledig nieuw Programmateam is samengesteld.

Kosten kruispunten Meerjarenplan Fiets 2012-2016: niet geregistreerd op kruispuntniveau
De gemaakte kosten voor de kruispunten zijn niet op het niveau van kruispunten geboekt in het Amsterdamse Financiële Systeem (AFS), maar op niveau van de maatregel als geheel (waaronder maatregel 11). Dit bleek toen de rekenkamer drie kruispunten nader ging onderzoeken (zie hoofdstuk 5). Op verzoek van rekenkamer heeft het Programmateam Fiets voor twee kruispunten  uit de Fietsimpuls (2014) de kosten in kaart gebracht aan de hand inkooporders, offertes en facturen. 

Het met terugwerkende kracht opstellen van een overzicht van kosten en opbrengsten per kruispunt, en dat voor alle kruispunten, zou wel mogelijk zijn met behulp van AFS, aldus het Programmateam Fiets. Tegelijkertijd zou het een buitensporige handmatige inspanning vergen van het Programmateam Fiets, dat wordt ervaren als “monnikenwerk”.  Een extra belemmerende factor daarbij is dat het huidige Programmateam Fiets met het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 volledig nieuw is samengesteld.  Het Programmateam Fiets heeft geen kennis van en informatie over het vorige Meerjarenplan Fiets (2012-2016), en is daarvoor afhankelijk van voormalig teamleden.

Op basis van de deze ervaringen, interviews en ontvangen stukken concluderen wij dat het mogelijk is om met terugwerkende kracht inzicht te krijgen in de kosten per kruispunt, maar dat dit gelijktijdig zeer ondoelmatig is. Bovendien concluderen wij dat er tijdens het vorige meerjarenplan niet direct werd gestuurd op de kosten van de individuele kruispunten. Of, als dat wel werd gedaan, deze informatie niet meer bewaard is gebleven.

Planning versus realisatie van het Meerjarenplan Fiets 2017-2022

Begroting: € 1,6 miljoen voor elf kruispunten
Met het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 heeft het college zich voorgenomen om opnieuw een set van ditmaal tien kruispunten in te plannen voor verbeteringen ten behoeve van fietsers.  Voor deze maatregel heeft het college in totaal € 1,6 miljoen begroot.  De raming heeft betrekking op de realisatie van tien kruispunten á € 150.000 per kruispunt en € 100.000 voorbereidingsgeld.  De kosten moeten gedragen worden door twee partijen: enerzijds door de gemeente (€ 0,85 miljoen in de periode 2018 tot en met 2022); anderzijds wordt ervan uitgegaan dat de Vervoersregio Amsterdam € 0,75 miljoen subsidie zal verlenen in diezelfde periode.  De bijdragen van de Vervoersregio zijn echter enigszins onzeker vanwege het karakter van een subsidie. Bijdragen zijn pas ‘hard’ nadat de subsidie is verleend en vastgesteld (zie kader). 

Bijdragen Vervoersregio Amsterdam zijn enigszins onzeker

De bijdragen van de Vervoersregio Amsterdam (VRA) zijn afhankelijk van subsidieaanvragen die de ambtelijke organisatie doet en de subsidieverlening door de VRA.  De kans bestaat dat subsidieaanvragen niet altijd worden toegekend, omdat niet aan de subsidievoorwaarden is voldaan of omdat het subsidieplafond is bereikt. De VRA en de gemeente houden echter nauw contact over de status van de subsidieaanvragen, om dit risico te beperken.  Daarbij komt dat de ambtelijke organisatie veel ervaring heeft met subsidietrajecten bij de VRA.  Het subsidieplafond zou nog niet zou zijn bereikt, aldus het Programmateam Fiets. 

Begroting: uitgangspunt was € 150.000 per kruispunt, inmiddels is dit opgelopen tot € 300.000 per kruispunt
Aanvankelijk ging de ambtelijke organisatie uit van een raming van € 150.000 om een kruispunt fietsvriendelijk te maken. Deze raming was gebaseerd op de veronderstelling dat vaak maar één zijde van een kruispunt hoeft te worden aangepast.  Inmiddels is deze verwachting bijgesteld en gaat het Programmateam Fiets uit van werkzaamheden waarbij twee zijden van een kruispunt worden aangepakt. Daarmee is ambtelijk ook de verwachting bijgesteld naar € 300.000. 

Het Programmateam Fiets verwacht inmiddels (maart 2020) een overschrijding van minimaal 50% van de totale geraamde kosten van maatregel 11, ten opzichte van het oorspronkelijke budget (€ 1,6 miljoen).  De meerjarenraming voor de jaren 2020, 2021 en 2022 is aangepast op basis van de hogere verwachte uitgaven voor maatregel 11. Voor deze jaren worden de totale kosten geraamd op € 2,45 miljoen, terwijl rekening wordt gehouden met een dekking van € 0,941 miljoen.  Het Programmateam verwacht dat de budgetoverschrijding is op te vangen binnen het beschikbare programmabudget (zie kader). Het Programmateam is van plan de wethouder te informeren over de budgetoverschrijding op maatregelniveau bij de tussentijdse evaluatie (verwacht: najaar 2020).  Daarna zal ook de gemeenteraad gevraagd worden akkoord te gaan met de op dat moment meest actuele meerjarenraming. 

Schuiven met budgetten binnen de begroting Fiets

De ambtelijke organisatie heeft ons laten weten dat bij het bij hen gebruikelijk is dat kostenoverschrijdingen bij projecten binnen het programmabudget worden "opgelost".  Met andere woorden: worden de kosten voor de ene maatregel overschreden, dan compenseert de ambtelijke organisatie dit met het budget dat voor de andere maatregelen beschikbaar is. Wij hebben niet kunnen achterhalen met welke deelbudgetten precies geschoven wordt. Wij zijn niet nagegaan of het overkoepelende budget voor het hele programma zodanig ruim is, dat er makkelijk met deelbudgetten geschoven kan worden.

Bijgestelde begroting
De concept-begroting Meerjarenplan Fiets 2017-2022 (januari 2018) bevat een uiteenzetting van de bijdragen van de centrale stad voor de jaren 2017 tot en met 2022 (€ 0,85 mln. voor de totale periode) en voor de VRA (€ 0,75 mln. in de periode 2017 tot en met 2022). Dit betekent dat een kruispunt voor 47% wordt bekostigd door de VRA en voor 53% wordt bekostigd uit de bijdrage van de Centrale Stad.  De concept-begroting lijkt niet formeel te zijn vastgesteld.

Elk kwartaal wordt de begroting bijgesteld en op geaggregeerd niveau wordt daarover gerapporteerd in het Opdracht Status Formulier (OSF).  Opvallend is dat de (bijgestelde) begroting alleen 'opbrengsten' bevat, en geen (verwachte) uitgaven. Als aparte bijlage bij het OSF wordt er volgens het Programmateam Fiets wel voor het lopende jaar een geactualiseerde meerjarenraming meegezonden aan en besproken met de ambtelijk opdrachtgever en de accounthouder voor het programma binnen de financiële afdeling van de directie V&OR. 

Planning kruispunten op basis van de begroting
Uitgaande van de gemiddelde kosten van een kruispunt van € 150.000  en een verwachte bijdrage van € 0,3 miljoen van de Centrale Stad in 2020, betekent dit dat er voor 2020 vier kruispunten zijn gepland.  Figuur 4.2 bevat de verdere planning van de kruispunten.

Figuur 4.2 - Planning van de tweede set kruispunten (Meerjarenplan Fiets 2017-2022)

Bron: Concept-begroting Meerjarenplan Fiets (januari 2018) Door: Rekenkamer Amsterdam.

Gerealiseerde opbrengsten: twee gerealiseerde kruispunten, planning lijkt achter te lopen
Momenteel (april 2020) zijn twee van de tien geplande kruispunten aangepast  (zie figuur 4.3 en paragraaf 4.1).  Eén kruispunt wordt momenteel uitgevoerd (april 2020), waarvan de planning is om deze in juni af te ronden. Bekijk de kaart hier.

Het lijkt erop dat de realisatie achterloopt op de planning en dat het niet realistisch is om ten minste tien kruispunten te realiseren in deze programmaperiode. Voor sommige projecten zou het lastig zijn om een geschikt tijdsvenster te vinden om de kruispunten aan te passen, aldus het Programmateam Fiets.  Het Programmateam Fiets heeft in reactie op onze verwachting aangegeven dat het de realisatie van tien kruispunten binnen de programmaperiode als “ingewikkeld maar haalbaar” acht. Daarbij merken wij op dat het Programmateam bij het ‘tellen’ van gerealiseerde kruispunten ook kruispunten zal meenemen die in de vorige periode gepland en begroot waren, maar in die periode nog niet waren gerealiseerd. 

Figuur 4.3 - Kaart van de tweede set geplande kruispunten

Bron: Gemeente Amsterdam. Door: Rekenkamer Amsterdam, gemaakt met LocalFocus, © OpenStreetMap Contributors.

Wijziging van aanpak (maart 2019): Snelle Infrastructurele Maatregelen
Omdat de doorlooptijd tegenvalt, heeft de ambtelijke organisatie een nieuw alternatief bedacht: de Snelle Infrastructurele Maatregelen (SIM's) (zie kader).  Het Programmateam Fiets verwacht dat SIM’s de oversteekbaarheid van kruispunten zal verbeteren.  De SIM's zullen worden bekostigd uit het budget voor de Kleine Infrastructurele maatregelen (KIM's).  Het Programmateam Fiets geeft aan dat dit geen effect zal hebben op de uitvoering van de KIM’s.  Het Programmateam Fiets verwacht dat er in 2020 op vijf locaties SIM's worden uitgevoerd. 

SIM’s en KIM’s

In maart 2019 deed de ambtelijke organisatie een nieuw voorstel: de Snelle Infrastructurele Maatregelen (SIM's).  SIM's zouden goedkoper en sneller uitvoerbaar zijn dan Kleine Infrastructurele maatregelen (KIM's)  De doelstelling is om de SIM's uit te voeren binnen één jaar en te kiezen voor locaties waar geen wenstracéprocedure  vereist is. De ambtelijke organisatie schat de kosten voor de SIM's op € 50.000 per locatie en wil hiervoor het budget van de KIM's gebruiken. Men had bij het maken van het voorstel zeven locaties op het oog.   Inmiddels verwacht de ambtelijke organisatie in 2020 vijf locaties gereed te hebben (welke precies is niet met ons gedeeld). 

Kosten zijn inzichtelijk op maatregelniveau en kunnen inzichtelijk worden gemaakt op kruispuntenniveau
Net als bij de kruispunten uit de Fietsimpuls 2014 (zie paragraaf 4.2.1) bestaan er geen overzichten van kosten, aangegane verplichtingen en voor individuele kruispunten. Op maatregelniveau zijn de kosten, aangegane verplichtingen en opbrengsten voor alle kruispunten tezamen wel inzichtelijk. Boekingsregels in AFS over de boekjaren 2018, 2019 en 2020 geven informatie over specifieke kruispunten , waardoor het handmatig in kaart brengen daarvan mogelijk is. Het Programmateam Fiets ervaart dit als een buitensporige inspanning of “monnikenwerk”.  Er zijn verschillende verklaringen gegeven waarom het in kaart brengen van deze informatie per kruispunten zo arbeidsintensief is:

  1. Binnen het Amsterdamse Financiële Systeem (AFS) begroot en administreert het Programmateam de kosten van de (tien) kruispunten op maatregelniveau, maar niet op het niveau van de kruispunten. Dit, vanwege het grote aantal maatregelen en ingrepen dat wordt uitgevoerd binnen het Meerjarenprogramma Fiets. 
  2. Het Programmateam Fiets voert de maatregelen vaak tegelijk uit met andere werkzaamheden aan de kruispunten. De kosten worden vaak gedeeld met andere projecten.  Dit ‘werk-met-werk maken’ heeft volgens het Programmateam een positief effect op de doelmatigheid.  Maar als gevolg hiervan worden de kosten van de verschillende werkzaamheden (bijvoorbeeld doorstroming, onderhoud en veiligheid) niet afzonderlijk geadministreerd, aldus het Programmateam. 
  3. De ambtelijke organisatie zou voor sommige kruispunten wel over begrotingen beschikken ten behoeve van subsidieaanvragen bij de Vervoersregio Amsterdam (VRA).  Ook zouden voor de subsidieverantwoording de werkelijke kosten in kaart zijn gebracht. Deze ramingen en verantwoordingen zijn echter niet eenvoudig te ontsluiten voor het Programmateam Fiets, omdat een projectarchief (per kruispunt) ontbreekt.  Het Programmateam geeft naar aanleiding van dit rapport aan dat er wordt gewerkt aan een overzichtelijkere subsidieadministratie en archief voor het gehele Programma Fiets. 

Op ons verzoek heeft het Programmateam Fiets de kosten voor de door ons geselecteerde kruispunten (zie ook 4.2.1 en hoofdstuk 5) aanvullend in kaart gebracht. Het Programmateam Fiets stelt voor de eigen bedrijfsvorming geen sturingsinformatie op kruispuntniveau samen. We leiden hieruit af dat financiële sturing per individueel kruispunt hierdoor sterk bemoeilijkt wordt of zelfs niet kan plaatsvinden.

Bevoegdheden- en verantwoordelijkhedenverdeling

De directeur V&OR is bevoegd om namens het college van B en W besluiten te nemen. Deze bevoegdheid heeft ook betrekking op besluitvorming die samenhangt met het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 en daarbinnen op het fietsvriendelijk maken van kruispunten (maatregel 11).  De directeur V&OR is tevens bevoegd dit mandaat onder te mandateren aan specifieke functionarissen.  Ook als bevoegdheden zijn ondergemandateerd, blijft het college verantwoordelijk voor de genomen besluiten.  Daarnaast is de directeur V&OR aangewezen als budgethouder, ook voor het Meerjarenplan Fiets. In deze paragraaf is uiteengezet hoe de bevoegdheden zijn verdeeld, welke verantwoordelijkheden dit met zich meebrengt en in hoeverre hier uitvoering aan wordt gegeven.

Bevoegdheden - aangaan van overeenkomsten

Binnen de directie V&OR en het Programmateam Fiets zijn verschillende functionarissen bevoegd voor het aangaan van privaatrechtelijke rechtshandelingen (overeenkomsten) (zie tabel 4.4). 

Tabel 4.4 - Mandaat aangaan overeenkomsten (maximale financiële verplichting - gemandateerde functionaris)
Financiële verplichting (maximaal)Gemandateerde functionaris
€ 50.000Teamleider (i.c. manager pijler Infrastructuur van het Programmateam Fiets)
€ 100.000Assetmanager
€ 250.000Afdelingshoofd, Teamleider stedelijk beheer, Programmamanager (i.c. Programmamanager Fiets) en Projectmanager
€ 500.000Ambtelijk opdrachtgever (i.c. ambtelijk opdrachtgever van het Programmateam Fiets) en Programmamanager G
€ 1.000.000Ambtelijk opdrachtgever (i.c. Directeur V&OR) en het Afdelingshoofd assets
€ 5.000.000Directeur Verkeer & Openbare Ruimte
Bevoegdheden ten aanzien van het nemen van beslissingen

De directeur V&OR, afdelingshoofden, en (deel)budgethouders  (afdelingshoofden en teammanagers) binnen de directie V&OR zijn bevoegd om de volgende beslissingen te nemen (die samenhangen met fietsvriendelijke kruispunten), krachtens: 

  • Wegenverkeerswet 1994: bijvoorbeeld het plaatsen van verkeerborden, verkeerstekens en ondertekens.
  • Reglement verkeersregels en verkeertekens: bijvoorbeeld het verlenen van een ontheffing.
  • Wegenwet: bijvoorbeeld het onttrekken van wegen aan het openbaar verkeer en het uitvoeren van onderhoud op wegen op de hoofdnetten.
  • Verordening werken in de openbare ruimte: bijvoorbeeld beslissen op vergunningaanvraag WIOR.
  • Nota stedelijke infrastructuur en Beleidskader stadsregisseur stedelijke bereikbaarheid bij werk in uitvoering: bijvoorbeeld het bepalen van tijdvakken voor het uitvoeren van werkzaamheden op de verkeersnetten en bepalen welke werkzaamheden niet tegelijkertijd mogen worden uitgevoerd.
  • Besluit Administratieve Bepalingen inzake het Wegverkeer: het aanstellen van verkeersregelaars.
  • Subsidieverordeningen Vervoerregio Amsterdam: het indienen van een subsidieaanvraag en het indienen van een aanvraag tot subsidievaststelling bij de Vervoerregio Amsterdam.

Archivering
Afdelingshoofden, teamleiders, ambtelijke opdrachtgevers, programmamanagers en projectmanagers zijn in mandaat bevoegd om besluiten te nemen die samenhangen met de archiefwet. 

Geen bevoegdheid in geval van een politiek of bestuurlijk gevoelige beslissing
De gemandateerde bevoegdheid mag niet worden uitgeoefend indien er sprake is van een politiek of bestuurlijk gevoelig onderwerp.  De gemandateerde bevoegdheid mag voorts alleen worden uitgeoefend indien dit past binnen het daarvoor beschikbaar gestelde budget.   

Verantwoordelijkheden van (deel)budgethouders

De directeur V&OR is aangewezen als hoofdbudgethouder.  De ambtelijke opdrachtgever (Programmateam Fiets) en de programmanager (Fiets) zijn aangewezen als (deel)budgethouders (voor het Meerjarenplan Fiets).  (Deel)budgethouders zijn verantwoordelijk voor: 

  • het realiseren van prestaties en resultaten die behoren bij de toegekende budgetten;
  • de beheersing van de begrotingsuitvoering met betrekking tot deze budgetten (budgetbeheer);
  • de rechtmatige, doeltreffende en doelmatige besteding van de budgetten;
  • het verzekeren van geraamde inkomsten;
  • het afleggen van verantwoording aan een stedelijk directeur, de gemeentesecretaris en het college over het beheer van de aan hem toegewezen budgetten, zowel tussentijds als na afloop van het begrotingsjaar;
  • op de beheersing van de begrotingsuitvoering genoemd in lid 1 onder b is de door het college vastgestelde Regeling budgetbeheer Amsterdam 2019 van toepassing.

Daar waar de hoofbudgethouder verantwoordelijk is voor het beheer van alle aan de organisatie-eenheid toegekende budgetten, is de deelbudgethouder verantwoordelijk voor een deel van de aan de organisatie-eenheid toegekende budgetten.  Zowel de directeur V&OR, de ambtelijke opdrachtgever van het Programmateam Fiets, als de programmanager Fiets, zijn daardoor verantwoordelijk voor het budget Meerjarenplan Fiets. Uit het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 blijkt dat de totale kosten van het programma worden geraamd op € 54,4 miljoen, waarvan € 24,9 miljoen voor de pijler ‘comfortabel doorfietsen’, en daarbinnen € 1,6 miljoen betrekking heeft op het fietsvriendelijk maken van kruispunten (maatregel 11). 

Informatievoorziening van de ambtelijke organisatie aan het college

College maakt geen gebruik van bevoegdheid om inlichtingen te vragen
Het college is bevoegd om van de gemandateerde functionarissen inlichtingen te vragen over de uitoefeningen van hun bevoegdheden.  Het college heeft van deze bevoegdheid geen gebruik gemaakt, aldus het Programmateam Fiets. 

Informatievoorziening aan raad en college beperkt tot de Fietsmonitor
Op ambtelijk niveau is afgesproken dat het college en de raad jaarlijks op hoofdlijnen - over de in totaal 54 maatregelen - wordt geïnformeerd met de jaarlijkse publicatie Fietsmonitor, waarin de voortgang van het Meerjarenplan beschreven wordt.  Het is een bewuste overweging van het Programmateam Fiets geweest om de informatievoorziening tot de hoofdlijnen te beperken. Het Programmateam stelt dat een gedetailleerde rapportage niet bijdraagt aan een efficiëntere sturing op de programmadoelen.  Het Programmateam Fiets voegt hieraan toe dat aanvullende informatie wel altijd op verzoek aan de raad geleverd kan worden en dat bij de tussentijdse evaluatie gerapporteerd zal worden op een dieper niveau (per maatregel). 

Informatieverstrekking bij politiek gevoelige zaken en/of raadvsragen
Daarnaast wordt op ambtelijk niveau de afweging gemaakt of zaken politiek gevoelig zijn. In dat geval wordt in overleg met de wethouder besloten of het nodig is om het college en de raad te informeren over die kwestie.  Informatieverstrekking door de ambtelijke organisatie aan het college en de raad vindt ook plaats wanneer de raad vragen stelt. 

Uitoefening van bevoegdheden en verantwoordelijkheden in de praktijk

Besluiten
De budgethouders lijken binnen de financiële grenzen van hun mandaat te handelen. Dat is positief. Het Programmateam Fiets heeft aangegeven dat investeringsbesluiten met betrekking tot het fietsvriendelijk maken van kruispunten worden genomen door de ambtelijke organisatie, binnen de financiële grenzen van het mandaat (zie paragraaf 4.3.1). Investeringen van boven de € 5 miljoen worden door het college genomen. Hiervan kan sprake zijn wanneer het fietsvriendelijk maken van een kruispunt een onderdeel is van een groter project, zoals bij het kruispunt Rozengracht - Marnixstraat, dat onderdeel is van het project Oranje Loper. 

De gemandateerde bevoegdheden mogen niet worden uitgeoefend indien er sprake is van een politiek of bestuurlijk gevoelig onderwerp. Uit paragraaf 3.3.4 blijkt dat alle belangenafwegingen op ambtelijk niveau worden gemaakt en dat ambtenaren ook de besluiten nemen. Zelden wordt een besluit door het college genomen.

Verantwoordelijkheden budgethouders
Aan drie van de vijf verantwoordelijkheden van budgethouders wordt beperkt invulling gegeven (zie tabel 4.5).

Tabel 4.5 - Toets verantwoordelijkheden budgethouders
VerantwoordelijkheidConclusie over de uitvoering van de verantwoordelijkheid
Het realiseren van prestaties en resultaten die behoren bij de toegekende budgettenDe resultaten en effecten zijn niet afrekenbaar geformuleerd en het totaaloverzicht van kruispunten die fietsvriendelijk moeten worden gemaakt ontbreekt bij de ambtelijke organisatie (zie ook paragraaf 4.1). Dit bemoeilijkt realiseren van de prestaties en resultaten.Toch vindt er vanuit het Programmateam Fiets sturing plaats, zo blijkt uit de Opdracht Status Formulieren en het feit dat er in de periode 2012 tot april 2020 negen kruispunten fietsvriendelijker zijn gemaakt en één kruispunt in uitvoering is.
De beheersing van de begrotingsuitvoering met betrekking tot deze budgettenHet Programmateam Fiets geeft aan dat de informatie over de totale kosten, aangegane verplichtingen én budgettaire ruimte op programma- en maatregelniveau inzichtelijk is, maar niet op het niveau van individuele locaties/kruispunten. Het Programmateam zou bovendien op ieder moment op de hoogte zijn van de actuele stand van realisatie en aangegane verplichtingen voor het lopende jaar. Deze standen worden vier maal per jaar besproken met de opdrachtgever en accounthouder Financiën van de directie V&OR. De overschrijding van maatregel 11 zou binnen het programmabudget opgevangen kunnen worden. Het Programmateam concludeert dat de beheersing van de budgetten op orde is. Wij plaatsen vier kanttekeningen bij deze conclusie van het Programmateam:1. Oorspronkelijk waren de kosten van het aanpassen van tien kruispunten begroot op € 1,6 miljoen. Inmiddels is de verwachting dat de (verwachte) kosten voor de periode 2020-2022 € 2,45 miljoen zullen bedragen. Dit komt doordat de kosten van een kruispunt van gemiddeld € 150.000 naar € 300.000 zijn gestegen. Men gaat ervan uit dat voor de dekking van deze kosten € 0,941 miljoen beschikbaar is.2. Het plan is om de SIM’s te bekostigen uit het budget van maatregel 11, waardoor de kosten naar verwachting nog verder op zullen lopen. 3. Onbekend is waarom ramingen aanzienlijk hoger liggen, dan de werkelijke gunning, terwijl er ook meer werkzaamheden worden uitgevoerd (zie paragraaf 5.3.5).4. De geactualiseerde meerjarenraming van het programmabudget (maart 2020) bevat niet alle noodzakelijke informatie om vast te stellen dat budgetoverschrijdingen op maatregelniveau ook binnen het programmabudget opgevangen kunnen worden.
De rechtmatige, doeltreffende en doelmatige besteding van de budgettenEen toets van de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van de bestedingen van het budget als geheel (i.c. de Begroting Meerjarenplan Fiets 2017-2022) maakt geen onderdeel uit van dit onderzoek.
Het verzekeren van geraamde inkomstenWe hebben geen reden om aan te nemen dat de budgethouders niet aan deze verantwoordelijkheid voldoen. Voor de begroting Meerjarenplan Fiets als geheel betreft 67% van de dekking de bijdrage van de centrale stad, 3% van de dekking wordt verkregen uit andere programma's en 30% van de dekking betreft subsidies VRA. Voor kruispunten die zijn afgerond is de subsidie vastgesteld en voor de overige subsidiering onderhoudt het Programmateam Fiets contract met de VRA. Er zijn nog geen indicaties dat het subsidieplafond is bereikt (zie ook paragraaf 4.2). 
Het afleggen van verantwoording aan een stedelijk directeur, de gemeentesecretaris en het college over het beheer van de hem toegewezen budgetten, zowel tussentijds als na afloop van het begrotingsjaarDe verantwoording met betrekking tot het budget richting het college ontbreekt vooralsnog. De Fietsmonitor (2018 en 2019) bevat geen financiële informatie of over de ontwikkelingen daarin, noch op programma-, pijler- of maatregelniveau (zie paragraaf 4.2.2).  Ook de gemeentebegroting en jaarrekening bevatten geen informatie ten aanzien van de uitputting van het budget Meerjarenprogramma Fiets (2017-2022).  In de gemeentebegrotingen is enkel gerapporteerd over de jaarbudgetten op programmaniveau. Het Programmateam Fiets geeft aan dat met de tussentijdse evaluatie (verwacht: najaar 2020) gerapporteerd zal worden over de eerste helft van de programmaperiode en akkoord zal worden gevraagd voor de resterende programmaperiode inclusief gewijzigde meerjarenraming en (mogelijk) gewijzigd maatregelenpakket. 

Uitvoering van het Meerjarenplan Fiets 2017-2022
Het stedelijk Programma Fiets is de uitvoerder van het Meerjarenplan Fiets 2017-2022. Bij voorkeur combineert het Programmateam Fiets daarbij ‘werk-met-werk’   De aanpassingen van de kruispunten worden soms overgedragen en uitgevoerd door andere onderdelen van de gemeentelijke organisatie, bijvoorbeeld door de Werkgroep Blackspots Amsterdam, of de werkzaamheden worden meegenomen met de herinrichting van de openbare ruimte.  Een overdracht van werkzaamheden kan gepaard gaan met een overdracht van het budget, aldus het Programmateam.  Een meer voorkomende vorm zou zijn dat verschillende betrokken afdelingen ieder hun eigen deel betalen, of dat de kosten na afloop intern worden verrekend. Het kan ook zo zijn dat het Programmateam Fiets werk vanuit andere werkvelden meeneemt en (deels) bekostigt. 

Raadsinformatievoorziening

Onder het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 ontvangt de gemeenteraad voortgangsinformatie over de fietsvriendelijke kruispunten (maatregel 11) in algemene verantwoordingsdocumenten. Het gaat om de P&C-cyclus, de jaarlijkse Fietsmonitors en periodieke evaluaties van het Meerjarenplan Fiets. Ten tijde van de Fietsimpuls werd de raad over de kleine infrastructurele maatregelen en maatregelen met betrekking tot de verkeersregelinstallatie  geïnformeerd met (niet-jaarlijkse) voortgangsbrieven in plaats van de jaarlijkse monitor. De gemeenteraad heeft niet verzocht om een andere wijze van structurele informatievoorziening rondom de fietsvriendelijke kruispunten. Het college heeft de gemeenteraad verder ook niet incidenteel van informatie voorzien. Andersom heeft de raad ook geen vragen gesteld over de fietsvriendelijke kruispunten. 

P&C-cyclus

Effecten: indicatoren voor doelstellingen in brede zin
In de P&C-producten  staan indicatoren die betrekking hebben op de doelstellingen comfort, doorstroming en verkeersveiligheid. Het gaat om indicatoren uit het Meerjarenplan Fiets (fietstevredenheidscijfer), het Beleidskader Verkeersnetten (% Plusnet Fiets dat voldoet aan trajectsnelheid) en Programma Verkeersveiligheid (aantal ernstige verkeersslachtoffers).  Het gaat dan om indicatoren die betrekking hebben op de infrastructuur of fietsen in bredere zin en niet alleen op de fietsvriendelijke kruispunten.

Onderstaande tabel bevat een overzicht in welke jaren deze indicatoren in de P&C-cyclus waren opgenomen. Voor de periode 2015-2019 zijn we uitgegaan van de jaarrekening en hebben we (voor zover bekend) de realisatie opgenomen. Uit de Begroting 2020 hebben wij de streefwaarde opgenomen.

Tabel 4.6 - Indicatoren P&C-cyclus 
                                                                           Realisatie jaarrekening Streefwaarde begroting
 201520162017201820192020
Comfort
Fietstevredenheidscijfer [a]
Indicator niet opgenomenIndicator niet opgenomenIndicator niet opgenomenIndicator niet opgenomenRealisatie  niet bekend7,2
Doorstroming
Percentage Plusnet Fietsroutes dat voldoet aan de minimale streefkwaliteit voor de gemiddelde trajectsnelheid uit de MobiliteitsAanpak Amsterdam.
Realisatie
niet bekend
85% [b]Realisatie
niet bekend
Realisatie
niet bekend
Realisatie
niet bekend
100%
Verkeersveiligheid
Aantal ernstige verkeersslachtoffers per 100.000 inwoners (jaarbasis). [c]
Realisatie
niet bekend
Realisatie
niet bekend
Realisatie
niet bekend
94Realisatie
niet bekend  [d]
90

Gemeente Amsterdam, Jaarverslagen 2015-2019 en Begroting 2020.

Prestaties: uitgevoerde kruispunten zijn opgenomen
De jaarverslagen vermelden welke specifieke kruispunten zijn uitgevoerd in het desbetreffende jaar. In het Jaarverslag 2016 worden Mr. Visserplein - Jodenbreestraat, Berlagebrug en Dageraadsbrug genoemd; in het jaarverslag van 2018 het Alexanderplein en het Nassauplein.  In het jaarverslag van 2019 wordt geen vermelding gemaakt van de gerealiseerde kruispunten.

Kosten: inzicht op programmaniveau
In de begrotingen van 2019 en 2020 is het jaarbudget voor het gehele Meerjarenplan Fiets terug te vinden onder de inzet van het Stedelijk Mobiliteitsfonds. Er wordt geen inzicht gegeven in het budget voor maatregel 11: fietsvriendelijke kruispunten.  In het jaarverslag van 2019 wordt niet gerapporteerd over de realisatie op programma- of maatregelniveau. Eerdere jaarverslagen (2015-2018) bevatten ook geen specifieke financiële informatie over het Meerjarenprogramma Fiets of de realisatie van fietsvriendelijke kruispunten. 

Meerjarenplan Fiets 2012-2016

Voortgangsbrieven over Fietsimpuls
Sinds 2014 ontvangt de gemeenteraad jaarlijks een Fietsmonitor, waarin verantwoording wordt afgelegd over het Meerjarenplan Fiets. De fietsvriendelijke kruispunten maakten in de vorige periode 2012-2016 geen onderdeel uit van het reguliere meerjarenplan, maar vormden een extra impuls. In de Fietsmonitors 2014 tot en met 2016 wordt daarom niet gerapporteerd over fietsvriendelijke kruispunten. 

De gemeenteraad werd destijds geïnformeerd over (de realisatie van) de maatregelen uit de Fietsimpuls (zie paragraaf 2.1.2) aan de hand van incidentele voortgangsbrieven:

  • Aankondiging extra maatregelen Fietsimpuls (19 februari 2014)
    Met een brief van de wethouder aan de raad over de Fietsimpuls werden de aanvullende maatregelen op het Meerjarenplan Fiets 2012-2016 aangekondigd, waaronder de kleine infrastructurele maatregelen en de verkeersregeltechnische maatregelen. Het bijbehorende budget per maatregel wordt niet genoemd. Er werd toegezegd dat de raad in het derde kwartaal van 2014 op de hoogte gehouden zou worden van de voortgang van de verschillende maatregelen. 
  • Informeren over onderzoek UvA (3 september 2014)
    Met een brief van de wethouder werden aan de raad de uitkomsten medegedeeld van het onderzoek van de UvA naar de gedragingen van fietsers op negen geselecteerde kruispunten. Het betreffende Desire Lines-rapport was bijgevoegd (zie ook paragraaf 4.1). De raad is hiermee indirect op de hoogte gesteld van de eerste selectie van kruispunten. In het najaar zou de raad verder worden geïnformeerd over de Fietsimpuls. 
  • Stand van zaken Fietsimpuls (12 juli 2016)
    In 2016 wordt er echter pas weer een voortgangsbrief aan de raad verstuurd over de Fietsimpuls-maatregelen. De brief bevat ook een beschrijving over de voortgang per kruispunt (zie kader). Er wordt niet gerapporteerd over de reeds gemaakte kosten. 
Voortgangsinformatie kruispunten 2016

Medio 2016 was er voor acht kruispunten een ontwerp voor kleine infrastructurele maatregelen opgesteld. Het kruispunt bij de Museumbrug was in 2015 reeds uitgevoerd, de kruispunten bij de Dageraadsbrug, Berlagebrug en het Mr. Visserplein - Jodenbreestraat zouden in 2016 nog uitgevoerd worden en het Nassauplein stond voor 2017 op de planning. Uit de brief blijkt dat sommige kruispunten zijn overgedragen aan andere projecten of programma's. Zo zouden de kruispunten op de Ferdinand Bolstraat (Ceintuurbaan en Stadhouderskade) uitgevoerd gaan worden in het kader van de Rode Loper en het kruispunt Wijtenbachstraat/Linnaeusstraat was overgedragen aan de Werkgroep Blackspots Amsterdam. 

Voor de VRI-maatregelen waren negentien kruispunten geselecteerd. Op het Weteringcircuit, Berlagebrug, Nieuwe Amstelbrug en Frederiksplein waren reeds maatregelen uitgevoerd. Tenminste vijf andere kruispunten zouden in 2016 worden voorbereid en op het Alexanderplein zou een pilot worden uitgevoerd met het uitzetten van de stoplichten. 

Aandacht voor fietsvriendelijke kruispunten in evaluatie Meerjarenplan Fiets 2012-2016
In opdracht van de gemeente is het vorige Meerjarenplan Fiets in 2016 geëvalueerd om aandachtspunten mee te geven voor het nieuwe Meerjarenplan Fiets. Deze evaluatie is op 29 juni 2016 ter kennisname aan de raad aangeboden in het kader van het informeren over het proces rondom het opstellen van het nieuwe Meerjarenplan Fiets. 

De evaluatie (april 2016) richtte zich op de effecten van de maatregelen en is uitgevoerd door middel van een zelfevaluatie van betrokken ambtenaren, een ambtelijke werksessie, telefonische interviews met stakeholders en een enquête onder fietsers (306) op straat .  Uit de evaluatie blijkt dat de uitvoering van de maatregelen op schema ligt en fietsers lijken de gemeentelijke inspanningen ook te waarderen.  Het is echter lastig om vast te stellen of de doelstellingen daadwerkelijk zijn behaald, omdat zij niet SMART zijn geformuleerd en er geen duidelijke relatie is gelegd tussen doelstellingen en maatregelen. Uit de evaluatie blijkt dat de inschatting wel is dat alle maatregelen bijdragen aan een of meerdere doelen (zie voor overige uitkomsten van de evaluatie het kader).

Overige uitkomsten evaluatie Meerjarenplan Fiets 2012-2016

Andere belangrijke conclusies en aanbevelingen uit de evaluatie richten zich op:

  • De focus van het Meerjarenplan Fiets 2012-2016 lag vooral op het fietsparkeren. De aandacht voor het fietsnetwerk is daarmee achtergebleven. Het Meerjarenplan gaf bijvoorbeeld geen inzicht in het gewenste kwaliteitsniveau van op het Plusnet Fiets en een strategie om dat kwaliteitsniveau te bereiken.
  • Het stimuleren van fietsen was niet expliciet als doelstelling in het Meerjarenplan Fiets 2012-2016 opgenomen. Ook werden er geen keuzes gemaakt tussen verschillende vervoerswijzen. De integrale afweging tussen modaliteiten is in principe onderdeel van de overkoepelende Mobiliteitsaanpak Amsterdam. Het zou echter wenselijk zijn dat de kaders waarbinnen keuzes moeten worden gemaakt een duidelijke plaats krijgen binnen het fietsbeleid net als een visie hierop vanuit het fietsbeleid.
  • Het beter neerzetten van de organisatie van het nieuwe meerjarenplan als een programma, waarbij de programmamanager verantwoordelijk is voor het bereiken van de effecten en zelf keuzes kan maken tussen de maatregelen. 

Voor de kleine infrastructurele maatregelen, die nog grotendeels uitgevoerd moesten worden, was de inschatting in de evaluatie dat zij zouden bijdragen aan de drie doelstellingen snel, veiligheid en comfort. Daarnaast was de inschatting dat zij ook heel zichtbaar zouden zijn voor fietsers die gebruikmaken van de kruispunten. Voor de maatregelen met betrekking tot de verkeersregelinstallatie werd verwacht dat zij zeer effectief zouden zijn op het gebied van comfort, snelheid en veiligheid en relatief eenvoudig en goedkoop. De kleine infrastructurele en verkeersregelinstallatie maatregelen worden bovendien genoemd in de tops 5 van maatregelen die het meest bijdragen aan de drie genoemde doelstellingen. 

Meerjarenplan Fiets 2017-2022

Met het Meerjarenplan Fiets is de raad geinformeerd over beoogde effecten en prestaties, maar niet over het beschikbare budget van de fietsvriendelijke kruispunten
Op 9 november 2017 is het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 door de gemeenteraad vastgesteld.  Met het Meerjarenplan Fiets is de raad geïnformeerd over de beoogde effecten (verbeteren van de doorstroming, de veiligheid en het comfort), de resultaten (meer opstelruimte en kortere wachttijden door aanpassing van verkeersregeling) en prestaties (ten minste tien drukke kruispunten) bij maatregel 11 (zie verder paragraaf 2.1.4 en 2.3). 

Het budget wordt in het Meerjarenplan Fiets 2017-2022  alleen op programma- en pijlerniveau weergegeven.  De onderliggende programmabegroting waarin een uitsplitsing naar de maatregelen is gegeven (€ 1,6 miljoen voor maatregel 11; normbedrag van € 150.000 per kruispunt en € 100.000 ambtelijke kosten) is niet met de raad gedeeld (zie verder paragraaf 4.2).

Raad niet geïnformeerd over vervolgkeuze hoeveel en welke kruispunten worden aangepakt
Onder het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 zijn vooralsnog tien kruispunten geselecteerd voor maatregel 11 (zie paragraaf 3.2.2). De gemeenteraad is niet geïnformeerd over of betrokken geweest bij het selecteren van de kruispunten voor maatregel 11, ook niet bij het formuleren van de selectiecriteria. Volgens het Programmateam Fiets valt de selectie van kruispunten door de ambtelijke organisatie binnen de kaders - ten minste tien kruispunten - die door de raad met het Meerjarenplan Fiets zijn vastgesteld. 

Brieven aan raad over (mogelijke) uitbreidingen Meerjarenplan Fiets

Tweemaal is de raad geïnformeerd over een (mogelijke) uitbereiding van het Meerjarenplan Fiets 2017-2022. Naar aanleiding van een raadsmotie is een inventarisatie van de totale investeringsopgave gedaan, waarbij als optie werd voorgelegd om extra fietsvriendelijke kruispunten te realiseren. Verder is het Meerjarenplan Fiets bij de Fietsmonitor 2018 aangescherpt. Er is geen motivering teruggevonden waarom niet is gekozen om meer dan tien kruispunten uit te voeren.

Inventarisatie Investeringsopgave (maart 2018)
Met het Meerjarenplan Fiets zet de gemeente in op het aanpakken van de belangrijkste knelpunten binnen de fietsinfrastructuur. Bij de raadsbehandeling van het Meerjarenplan Fiets is een motie (1420) ingediend om voor het volgende college te inventariseren welke financiële en ruimtelijke keuzes moeten worden gemaakt om de kwaliteit van het Plusnet fiets te verbeteren en de overige knelpunten op te lossen. In het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 was hiervoor een grove schatting gemaakt van € 1,8 miljard. 

Met een brief (22 maart 2018) wordt de raad geïnformeerd over deze inventarisatie. Voor het intensiveren van het Meerjarenplan Fiets ziet het college vooral kansen bij het aanleggen van nieuwe fietsververbindingen en het verbeteren van de doorstroming op kruispunten. Er waren op dat moment dertig kruisingen in beeld die in aanmerking kwamen voor kleine infrastructurele verbeteringen, waarvan er vijf al waren uitgevoerd of reeds in uitvoering waren. In het Meerjarenplan Fiets was budget opgenomen voor tien kruispunten (€ 1,6 miljoen). Voor de realisatie van vijftien extra fietsvriendelijke kruispunten zou € 2,4 miljoen benodigd zijn (circa € 160.000 per kruising). Er wordt wel aangegeven dat er grenzen zijn aan het aantal kruispunten dat tegelijkertijd aangepakt kan worden. 

Aanscherping Meerjarenplan Fiets (april 2019)
In een brief van 9 april 2019 wordt een aanscherping van het Meerjarenplan Fiets aangekondigd, mede vanwege de aankomende Agenda Amsterdam Autoluw. Deze aanscherping van het Meerjarenplan Fiets heeft volgens de ambtelijke organisatie geen intensivering van het aantal fietsvriendelijke kruispunten tot gevolg. 

Fietsvriendelijke kruispunten prestatieindicator in jaarlijkse monitor Meerjarenplan Fiets
In het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 staat dat er jaarlijks een Fietsmonitor ter kennisgeving aan de raadscommissie wordt aangeboden.  Voor de Fietsmonitor 2018  is dat gebeurd in de raadscommissie MLD van 23 mei 2019.  De monitor is niet besproken in de raadscommissie.  De monitor over 2019 was tijdens dit onderzoek nog niet aan de raad aangeboden. 

Effecten: indicatoren voor doelstelling comfort in brede zin
Maatregel 11 valt onder de doelstelling ‘comfortabel doorfietsen’. Voor deze pijler zijn in het Meerjarenplan Fiets en de bijbehorende monitor twee doelindicatoren opgenomen: 'Percentage fietspad waarvan minimale breedte 2,5 meter is'  en ‘Rapportcijfer kwaliteit fietsnetwerk'. Daarmee zijn in de monitor resultaat-/effectindicatoren opgenomen voor de doelstelling comfort voor het fietsnetwerk in bredere zin. Algemene indicatoren voor de doelstellingen doorstroming  en verkeersveiligheid zijn niet opgenomen. Er zijn geen resultaat- of effectindicatoren opgenomen die specifiek betrekking hebben op de fietsvriendelijke kruispunten. 

Tabel 4.7 - Indicatoren doelstelling ‘comfortabel doorfietsen’
IndicatorNulmetingStreefwaarde 2022Realisatie 2018
Percentage fietspad waarvan minimale breedte 2,5 meter is (Plusnet fiets, binnen ring A10 en ten zuiden van het IJ)34% (2016)50%42%
Rapportcijfer kwaliteit fietsnetwerk6,7 (2017)7,0Niet gemeten

Bron: Gemeente Amsterdam, Monitor Fiets 2018, TKN raadscommissie MLD 23 mei 2019.

Prestaties: inzicht in gerealiseerde kruispunten, maar geen vooruitblik
Onder de doelstelling ‘comfortabel doorfietsen’ vallen twintig maatregelen. Er zijn twee outputindicatoren opgenomen, waaronder één voor de fietsvriendelijke kruispunten: 'aantal KIM's' . In 2017-2018 zijn drie van de beoogde tien kruispunten gerealiseerd. Er wordt toegelicht dat het gaat om het Alexanderplein, Nassauplein en Sarphatistraat - Zeeburgerstraat. Er is daarentegen geen overzicht van de geselecteerde tien kruispunten met bijbehorende planning opgenomen, terwijl dat onder de Fietsimpuls nog wel het geval was en in het Meerjarenplan Fiets tevens was gesteld dat de monitor ook een vooruitblik zou geven.  

Het niet meer vermelden van de geplande (en vervallen) kruispunten in de monitor maakt het volgen van de voortgang van de maatregel voor raadsleden lastiger. Hiermee is niet duidelijk dat het Programmateam Fiets voornemens was om drie kruispunten die bij de Fietsimpuls (2014) al waren gepland en begroot, te verantwoorden als gerealiseerde kruispunten in het Meerjarenplan Fiets (2017-2022). Bovendien ontbreekt informatie hoe deze kruispunten zich verhouden tot de tien (nieuwe) kruispunten die onder het huidige Meerjarenplan Fiets zijn geselecteerd. 

(Concept-)Fietsmonitors maart 2017 en 2019

Bij de feitelijke reactie op onze nota van bevindingen zijn een Fietsmonitor van maart 2017 en de concept-Fietsmonitor 2019 meegestuurd. De versie van maart 2017 heeft betrekking op het Meerjarenplan Fiets 2012-2016. In tegenstelling tot eerdere Fietsmonitors onder dit meerjarenplan, zijn de KIM-kruisingen hierin wel opgenomen. Er is hier onderscheid gemaakt tussen gerealiseerde kruispunten, kruisingen die in voorbereiding waren inclusief planning, en vervallen kruispunten. Deze versie van maart 2017 is zover ons bekend echter niet aan de gemeenteraad aangeboden. 

De concept-versie van de Fietsmonitor 2019 bevat een overzicht van zowel gerealiseerde kruispunten als kruispunten die in voorbereiding zijn (deels met planning). Wij vinden het positief dat tijdens de uitvoering van het onderzoek reeds verbeteringen zijn uitgevoerd met betrekking tot de raadsinformatievoorziening. Het overzicht bevat evenwel geen informatie over kruispunten die eerder in de programmaperiode zijn uitgevoerd, zijn overgedragen aan andere projecten en kruispunten die (in dat jaar) zijn vervallen/vervangen onder vermelding van de oorzaken. 

Kosten: geen gedetailleerder inzicht in de financiële voortgang
De Fietsmonitor omvat geen informatie over de financiële voortgang, zowel op programma-, pijler- als maatregelniveau. Indien er aanleiding is om de raming te actualiseren, zou dit bij de Voorjaarsnota moeten plaatsvinden.  Dat is bij de Voorjaarsnota's van 2018 en 2019 niet het geval geweest. Volgens het Programmateam Fiets omdat er op programmaniveau geen overschrijdingen werden verwacht  

Fietsvriendelijke kruispunten zullen onderdeel uitmaken van tussentijdse evaluatie (2020)
In het huidige Meerjarenplan Fiets is niet vastgelegd wanneer en hoe geëvalueerd zal worden. Het Programmateam Fiets heeft laten weten dat er een tussentijdse en eindevaluatie zal worden gehouden. De tussentijdse evaluatie wordt naar verwachting in het najaar van 2020 aan de raad aangeboden. De precieze opzet en vorm van de tussentijdse evaluatie waren tijdens dit onderzoek nog niet bekend en moesten nog met de wethouder worden afgestemd. Het Programmateam Fiets heeft aangegeven dat in de tussentijdse evaluatie ook gerapporteerd zal worden over de stand van zaken en financiële voortgang bij maatregel 11, waarbij de raad ook wordt gevraagd om akkoord te geven op de geactualiseerde meerjarenraming. 

Conclusie

Het college wordt geïnformeerd over de afgeronde kruispunten, maar heeft verder geen zicht op de doeltreffendheid of doelmatigheid van de maatregelen om kruispunten fietsvriendelijk te maken. Ook is er geen zicht op welke kruispunten er nog in de planning staan en of er kruispunten zijn afgevallen of toegevoegd. Op zijn beurt informeert het college de raad ook alleen over de afgeronde kruispunten. Op ambtelijk niveau is meer zicht op de doeltreffendheid van de getroffen maatregelen, maar ook daar blijft het zicht op doelmatigheid beperkt. Een sluitend en geordend projectarchief per individueel kruispunt ontbreekt vooralsnog. Het Programmateam heeft wel aangegeven daar op programmaniveau aan te werken.

Geleverde prestaties worden gemonitord, maar enigszins versnipperd
In bestuurlijke verantwoordingsstukken is opgenomen hoeveel en welke kruispunten gerealiseerd zijn; in ambtelijke verantwoordingsstukken wordt diepgaander gerapporteerd over de voortgang van individuele kruispunten. Een totaaloverzicht van de status van alle 21 geselecteerde kruispunten ontbreekt. Uit onze analyse (april 2020) blijkt dat op 9 van de 21 geselecteerde kruispunten (gedeeltelijk) aanpassingen zijn gedaan, dat op één kruispunt werkzaamheden worden uitgevoerd en dat vier kruispunten aan andere onderdelen van de gemeente zijn overgedragen. De rest is nog niet uitgevoerd.

De doelstelling om tien kruispunten te verbeteren, wordt waarschijnlijk niet bereikt
Met de huidige planning zal het Programmateam Fiets naar onze verwachting niet in staat zijn de tien kruispunten binnen de programmaperiode af te ronden. Het Programmateam ziet dit anders; het is volgens hen ingewikkeld, maar haalbaar. Om tien kruispunten te realiseren, zullen ook snelle infrastructurele maatregelen (SIM's) worden uitgevoerd, waardoor het doorlopen van een wenstracéprocedure, met een lengte van dertien maanden, niet nodig is. Daarnaast zijn in de rapportage van de gerealiseerde kruispunten, ook drie kruispunten meegenomen die in de vorige periode gepland en begroot waren, maar in die periode nog niet waren gerealiseerd.

Resultaten en effecten bekend, met name voor de pilotperiode
De maatregelen om kruispunten fietsvriendelijker te maken, zijn uitvoerig geëvalueerd. Een integrale voor- en nameting op dezelfde resultaat- en effectindicatoren op maatregel- of kruispuntniveau ontbreekt echter nog. Het Programmateam Fiets beschikt voor de kruispunten waarvoor een ontwerp is gemaakt wel over resultaatgegevens in de voor- en na-situatie (opstelruimte, afrijcapaciteit, wachttijden), maar deze worden niet standaard meegenomen in monitorings- of verantwoordingsdocumenten. Het onderzoek naar de effecten op het gebied van comfort, doorstroming en veiligheid beperkt zich verder tot vijf kruispunten uit de pilotfase. Daarbij zijn de conflicten, wachtrijen en beleving van fietsers nader onderzocht. Uit efficiencyoverwegingen is gekozen om zulke nametingen niet standaard voor elk nieuw kruispunt uit te voeren en dat is sindsdien ook niet meer gebeurd. Deze effect- en resultaatgegevens zijn verder niet benut om de output- en doelindicatoren verder te ontwikkelen. Op basis van de kennis en ervaringen die zijn opgedaan in de pilotfase is wel een (openbare) Toolbox opgesteld. Daarmee heeft het ontwerpteam in 2017 de Tour de Force Innovatieprijs gewonnen. De Toolbox is sindsdien niet meer geactualiseerd, maar het Programmateam Fiets heeft wel plannen om de Toolbox te gaan updaten.

Zicht op kosten op programma- en maatregelniveau, maar niet op kruispuntniveau
Het Programmateam Fiets geeft aan dat de beheersing van voor de periode 2017-2022 op orde is en verwacht de budgetoverschrijding van het deelbudget voor het fietsvriendelijk maken van kruispunten binnen het programmabudget te kunnen opvangen. Wij plaatsen enkele kanttekeningen bij deze verwachting. Met het schuiven met deelbudgetten worden efficiëntieverschillen minder zichtbaar. Het Programmateam heeft niet continu zicht op de werkelijke kosten en aangegane verplichtingen per kruispunt. Het in kaart brengen daarvan is mogelijk, maar tevens zeer arbeidsintensief. Regelmatig heeft het Programmateam ingezet op het maken van werk-met-werk, waardoor de kosten van het fietsvriendelijk maken van kruispunten dalen. Door het realiseren van SIM’s kan er minder vaak werk-met-werk worden gemaakt.

Budgethouders geven beperkt invulling aan verantwoordelijkheden
De (deel)budgethouders geven aan drie van de vijf verantwoordelijkheden beperkt invulling. Resultaten en prestaties dienen beter te worden bewaakt, budgetten kunnen beter worden beheerst en budgetverantwoording moet plaatsvinden. Belangenafweging en besluitvorming vinden verder vrijwel altijd plaats op ambtelijk niveau. Wij hebben geen aanwijzingen dat ambtenaren niet binnen hun financiële bevoegdheid handelen. Op grond van de budgethoudersregeling hoeft het Programmateam Fiets het college (en de raad) niet te informeren, zolang er geen overschrijding is van het jaarbudget dat door de gemeenteraad in de begroting is vastgesteld.

College en raad beperkt geïnformeerd
Op ambtelijk niveau is besloten om het college en de raad op hoofdlijnen te informeren, vanuit de gedachte dat een gedetailleerde rapportage niet bijdraagt aan een efficiëntere sturing op de programmadoelen. Het gebrek aan transparantie maakt het lastiger om te volgen of de prestatie- en effectdoelstelling binnen het budget wordt gehaald.

De informatievoorziening is tot op heden beperkt gebleven tot de prestaties: de gerealiseerde kruispunten. Met de concept-Monitor Fiets 2019 (mei 2020) zal daarbij opnieuw informatie verstrekt worden over de voortgang bij de geselecteerde kruispunten.

Over de realisatie van beoogde effecten zijn het college en de raad, ondanks de uitgevoerde evaluaties, niet geïnformeerd. De doelindicatoren in de verantwoordingsstukken hebben daarbij betrekking op het fietsnetwerk in bredere zin en geven daarmee geen informatie of en in welke het comfort, de doorstroming en de verkeersveiligheid op de kruispunten verbeterd zijn.

Daarnaast wordt het college en de raad geen inzicht geboden in de financiën. De informatie blijft beperkt tot het presenteren van het jaarbudget van het Meerjarenprogramma Fiets. Verdere informatie over het budget en de ontwikkelingen daarin wordt noch op programma-, pijler- of maatregel- of kruispuntniveau verstrekt.

Verdieping: drie kruispunten onderzocht

Om na te gaan in hoeverre de maatregelen doelmatig en doeltreffend zijn, onderzochten we drie kruispunten. Per kruispunt zijn de volgende vragen beantwoord:

  • Welke onderzoeken zijn tijdens de voorbereidingsfase uitgevoerd en wat is gemeten?
  • Welke maatregelen zijn gekozen?
  • Hoe vond de besluitvorming plaats, wie waren betrokken en welke afwegingen zijn gemaakt?
  • Is het project gerealiseerd binnen de planning?
  • Is het project gerealiseerd binnen de geraamde kosten?
  • Welke onderzoeken zijn na de uitvoeringsfase uitgevoerd en wat was het effect van de maatregelen?
  • Is het project gedocumenteerd (dossiervorming)?

Selectie kruispunten
Het gaat om de volgende drie kruispunten:

  • Mr. Visserplein - Jodenbreestraat
  • Mr. Treublaan - Weesperzijde (Berlagebrug)
  • 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade

Waarom zijn deze kruispunten door ons nader onderzocht? Op onze vraag aan het Programmateam Fiets op welke kruispunten het Programmateam het meest trots is , is ons informatie verstrekt over vijf kruispunten. 

De eerste twee kruispunten (Mr. Visserplein - Jodenbreestraat en Mr. Treublaan - Weesperzijde) zijn door ons geselecteerd vanwege het grote aantal maatregelen dat is getroffen, zowel kleine infrastructurele maatregelen als aanpassingen aan de verkeersregelinstallaties. Daarnaast hebben wij deze kruispunten geselecteerd, omdat de werkzaamheden zijn afgerond en de evaluatie heeft plaatsgevonden. Tot slot heeft bij de selectie meegespeeld dat een groot aantal leden van ons burgerpanel deze kruispunten regelmatig passeert. Zij hadden ons laten weten deze kruispunten ten behoeve van het onderzoek te willen observeren (zie kader). Vanwege het coronavirus hebben deze observaties niet plaatsgevonden.

Observaties door leden van burgerpanel

Eind november hebben wij onze leden van het burgerpanel gepolst of zij een bijdrage wilden leveren aan het deelonderzoek Fietsvriendelijke Kruispunten. Wij werden positief verrast door de enorme respons van 86 leden. Een groot deel van hen was ook bereid om kruispunten te observeren. We hebben daartoe gevraagd naar hoe vaak zij fietsen over de door de gemeente geselecteerde KIM-kruispunten. In een enquête lieten ze ons weten wanneer ze een kruispunt als fietsvriendelijk ervaren, wat een kruispunt fietsonvriendelijk maakt en wat de gemeente daaraan zou kunnen doen. De resultaten zijn van deze enquête zijn verwerkt in paragraaf 2.4.2.

Het derde kruispunt (2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade) hebben wij geselecteerd, omdat het ontwerp van het kruispunt onder leiding van het huidige Programmateam Fiets tot stand is gekomen. Uit gesprekken met het Programmateam hebben wij opgemaakt dat de werkwijze ten opzichte van het vorige Programmateam verder is ontwikkeld. De werkzaamheden voor dit kruispunt zullen naar verwachting in het tweede kwartaal van 2020 worden uitgevoerd. Het gaat hier ook om zowel kleine infrastructurele maatregelen als VRI-maatregelen, maar in tegenstelling tot de overige twee onderzochte kruispunten zullen alle vier de kanten van het kruispunt tegelijkertijd worden aangepakt.

Kruispunt 1: Mr. Visserplein - Jodenbreestraat

Het kruispunt Mr. Visserplein - Jodenbreestraat is een van de drukste kruispunten in de binnenstad. Het is een belangrijke fietsroute tussen het centrum en het oosten van de stad. Daarnaast is er op het kruispunt veel autoverkeer en zijn er veel voetgangers, en rijdt er een tram. Daardoor is er ook sprake van een complexe verkeersregeling, waardoor wachttijden voor fietsers kunnen oplopen. Vanwege de T-splitsing voor autoverkeer moeten fietsers, die de route Jodenbreestraat en Muiderstraat fietsen, tweemaal oversteken (zie figuur 5.1). 

Met de Fietsimpuls (2014) zijn zowel kleine infrastructurele maatregelen (KIM’s) als aanpassingen aan de verkeersregelinstallaties (VRI-maatregelen) voorgesteld.  Beide type maatregelen zijn toegepast bij het aanpassen van dit kruispunt. De werkzaamheden zijn in 2016 afgerond onder het vorige Meerjarenplan Fiets 2012-2016.  Binnen het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 is de andere kant van het kruispunt (Mr. Visserplein - Waterlooplein) geselecteerd als een van de tien kruispunten die fietsvriendelijk zal worden gemaakt. Naar verwachting zal de uitvoering in 2021 plaatsvinden.  Onderstaande bevindingen hebben betrekking op de aanpassingen aan de kant Mr. Visserplein - Jodenbreestraat in 2016.

Onderzoek vooraf

De gemeente heeft twee studies uitgevoerd om informatie te verzamelen over de oorspronkelijke situatie op het kruispunt om op basis daarvan de maatregelen te kunnen bepalen:

  • Voor de KIM's heeft de gemeente opdracht gegeven aan de Universiteit van Amsterdam (in samenwerking met Copenhagenize) om een onderzoek uit te voeren naar hoe de geselecteerde kruispunten gebruikt en ervaren worden door fietsers. Daartoe zijn op drie dagen (februari 2014) camerabeelden gemaakt in de ochtend- en avondspits en zijn fietsers op het kruispunt bevraagd. De resultaten van deze studie is vastgelegd in het rapport The Desire Lines of Bicycle Users in Amsterdam (2014) (zie verder paragraaf 4.1.2). 
  • Daarnaast heeft de ambtelijke organisatie een Toolkit opgesteld voor VRI-maatregelen (2015). Deze Toolkit omvat een opsomming van bestaande en nieuwe VRI-maatregelen om de doorstroming van fietsers op kruispunten te verbeteren, op welke kruispunten zij kans van slagen hebben inclusief het bijbehorende selectieproces. Voor dit selectieproces is informatie verzameld over de kruispunten (aantal fietsers, afrijcapaciteit, plusnetten). 

Hieronder bespreken we de informatie in deze twee documenten over het Mr. Visserplein uitgebreider.

The Desire Lines of Bicycle Users in Amsterdam (juli 2014)
Tijdens de ochtendspits passeerden in circa één uur 2.278 fietsers het kruispunt Mr. Visserplein. Het drukste moment was rond 8.30 uur. Het grootste gedeelte van de fietsers (86%) hield zich aan de regels, hoewel zij op piekmomenten eerder de neiging hadden hiervan af te gaan wijken. De helft van de geïnterviewde fietsers noemde het kruispunt onduidelijk en verwarrend. Doordat er sprake is van een dubbele oversteek voor rechtdoor gaand fietsverkeer, sneden sommige fietsers een stuk af (zie figuur 5.1). Een kleine meerderheid ervaarde geen gevaar of stress; de minderheid die wel stress ervaarde, zei dat dit komt vanwege te weinig ruimte. 

Figuur 5.1 - Fietsstromen op het kruispunt Mr. Visserplein – Jodenbreestraat

Bron: Universiteit van Amsterdam/Copenhagenize, The Desire Lines of Bicycle Users in Amsterdam, juli 2014.

Toolkit Maatregelen Fiets Verkeersregeling (februari 2015)
Voor het type maatregelen 'aanpassingen aan de groenverdeling' is (onder meer) het kruispunt Mr. Visserplein - Jodenbreestraat geselecteerd.  Voor het Mr. Visserplein - Jodenbreestraat zijn - in tegenstelling tot sommige andere kruispunten - in de Toolkit niet de te verwachten doorstromingseffecten van de maatregelen berekend.  Wel zijn er gegevens over de drukte en afrijcapaciteit opgenomen. Op basis van een incidentele telling (2014) passeerden per etmaal 14.800 fietsers het kruispunt. Daarnaast is aan de hand van camerabeelden de afrijcapaciteit berekend: 0,54 fietser per seconde per meter. 

Gekozen maatregelen

Op het kruispunt Mr. Visserplein - Jodenbreestraat zijn verschillende KIM's en VRI-maatregelen toegepast (zie figuur 5.2). Hieronder vatten wij ze samen. De volgende kleine infrastructurele maatregelen zijn genomen met betrekking tot het verbreden van de fietsoversteken, het vergroten van de opstelruimte en het creëren van meer afrij- en inrijcapaciteit:  

  • Verkleinen verkeerseilandjes (onder andere 'de banaan')
  • Verbreden fietsoversteken naar 6,5 meter (en uitvoeren in rood asfalt)
  • Versmallen voetgangersoversteken
  • Aanpassen blokmarkering fietsoversteken
  • Verbreden bocht in fietspad voor naderende fietsers en rechtsafslaand fietsverkeer
  • Fietsoversteek voorzien van asymmetrische asmarkering (‘de frietzak’)
  • Aanbrengen kruismarkeringen
  • Aanbrengen aparte markeringen voor links of rechts afslaande fietsers

Bijlage 1 - Toolkit Kleine Infrastructurele Maatregelen geeft voorbeelden van de maatregelen.

Daarnaast zijn de volgende VRI-maatregelen getroffen:

  • Vaker groen door toevoeging extra groenfase tegelijkertijd met tram.
  • Hittecamera koppelen aan regeling.
  • Bijlage 2 - Doorstromingsmaatregelen verkeersregelingen geeft een overzicht van de mogelijke doorstromingsmaatregelen.
Figuur 5.2 - Ontwerp Mr. Visserplein – Jodenbreestraat


Bron: Gemeente Amsterdam, Toolbox fietsvriendelijke kruispunten, februari 2017.

Gemaakte afwegingen

Om in kaart te brengen door wie op welke momenten afwegingen zijn gemaakt en besluiten zijn genomen met betrekking tot het kruispunt Mr. Visserplein - Jodenbreestraat hebben wij verschillende projectfasen nader onderzocht.

Ontwerpsessies (sinds zomer 2014)
In verschillende ontwerpsessies, die zijn gestart in de zomer van 2014, zijn de kruispunten uit de Desire Lines-studie (2014) besproken, waaronder het Mr. Visserplein - Jodenbreestraat. Het ontwerpteam werd aangestuurd vanuit het Programmateam Fiets (V&OR) en verder waren verkeerskundigen en ontwerpers van de directie R&D en de stadsdelen betrokken. Over het ontwerp zou verder nog afstemming hebben plaatsgevonden met de beleidsafdeling van V&OR, de politie en een klankbordgroep (o.a. Fietsersbond).  Van de ontwerpsessies van de eerste lichting kruispunten hebben we geen verslagen ontvangen. Wij hebben daarom geen inzicht in de gemaakte afwegingen tijdens deze ontwerpsessies.

Consultatie omgeving (onbekend)
Uit de ontvangen documenten blijkt niet of en hoe de omgeving is geïnformeerd en geconsulteerd over het ontwerp van het kruispunt.

Bespreking ontwerp in werkgroepen en commissie (2015)
Het kruispunt betreft geen blackspot en is daarom niet besproken in de Werkgroep Blackspots Amsterdam (WBA).

Vanwege de voorgenomen aanpassingen van de verkeerslichten is het ontwerp op 5 maart 2015 voor advies aan de Werkgroep Verlichten Amsterdam (WVA) voorgelegd. De WVA ging akkoord met het ontwerp. Het is niet bekend of er door de WVA nog opmerkingen zijn gemaakt. 

Op 31 maart en 25 augustus 2015 is het ontwerp besproken in de Centrale Verkeerscommissie (CVC). Tijdens de CVC-bespreking van 31 maart 2015 wezen verschillende partijen (de directies R&D en V&OR, het GVB en Cliëntenbelang) op de gevolgen voor voetgangers, waaronder het verwijderen van het zebrapad over het fietspad, het versmallen van zebrapaden op de overstreek van de Valkenburgerstraat en het versmallen van het trottoir bij de Filmacademie. Ook wordt gevraagd om het verhogen van de trottoirband bij de Jodenbreestraat, zodat fietsers niet op de stoep kunnen fietsen. De directie R&D geeft verder aan geen voorstander te zijn van het verkleinen van het rechtsaf autovak, omdat dit zorgt voor te veel opstoppingen. Ook stellen zij een kruis voor, voor links afslaande fietsers in de hoek Mr. Visserplein - Valkenburgerstraat. Daarnaast stellen zij voor om de blokmarkering bij de zebrapaden te behouden. De directie V&OR wenst de fietsoversteek over de Valkenburgerstraat af te schuinen ten behoeve van een betere doorstroming. Cliëntenbelang wijst op het ontbreken van een linksaf opstelvak richting de Valkenburgerstraat. 

Het projectteam heeft naar aanleiding van de opmerkingen het verwijderen van het zebrapad en het verkleinen van het rechtsaf autovak geschrapt. Het afschuinen van de fietsoversteek was niet mogelijk vanwege de aanwezigheid van een VRI-mast. De overige opmerkingen zouden zijn meegenomen in het ontwerp. We zien dat echter niet altijd terug in het ontwerp (zie paragraaf 5.1.2). De zebrapaden en stoep zijn bijvoorbeeld wel versmald en de blokmarkering bij de zebrapaden is niet meer aangebracht. 

Tijdens de bespreking van 25 augustus 2015 hadden V&OR en politie geen opmerkingen meer over het definitieve ontwerp. De GVB en Metro en Tram stelden voor om bij de parkeergarage van het fietspad een tweerichtingenfietspad te maken. In een ingezonden reactie van de Fietsersbond wordt nog gewezen op kantmarkering aan beide zijden van de fietspaden in de bochten, het faciliteren van de diagonale (illegale) fietsersstroom vanuit de Jodenbreestraat naar de Muiderstraat met de VRI-regeling en het verkleinen van de brede schampstrook tussen Jodenbreestraat en Nieuwe Amstelstraat. De conclusie is dat de CVC akkoord gaat met het ontwerp, onder de voorwaarde dat de asmarkering van het fietspad naar een 1-1 streep wordt aangepast - naar aanleiding van een opmerking van de directie R&D. 

De gemaakte afwegingen zijn redelijk goed te volgen in de CVC-stukken. Gemaakte afwegingen gaan met name over de afwegingen met andere verkeersmodaliteiten (voetganger en auto). Zo is het zebrapad over het fietspad niet geschrapt en het rechtsafvak voor auto's niet verkleind, maar de versmalling van zebra's en trottoirs lijkt wel behouden. Ook zijn er opmerkingen over conflictsituaties tussen fietsers onderling (links afslaand en rechtdoor gaand) De gemaakte opmerkingen lijken meestal wel te worden meegenomen door de projectorganisatie, maar de precieze opvolging is niet altijd uit de stukken te herleiden.

Stadsregio (2016)
Op 26 mei 2016 is een subsidieaanvraag ingediend bij de Stadsregio. Op 14 juli 2016 heeft de Stadsregio een subsidie verleend voor het optimaliseren van de kruispunten Mr. Visserplein - Jodenbreestraat, Weesperzijde - Treublaan en Cruquiuskade - Czaar Peterstraat (Dageraadsbrug) (€ 210.610). Het optimaliseren van deze drie kruispunten op drukke fietsroutes droeg naar oordeel van de Stadregio bij aan de doelstelling van het verbeteren en ontwikkelen van het regionale fietsnetwerk uit het Regionaal Verkeers- en Vervoerplan. 

Planning

De uitvoeringsfase is redelijk volgens planning verlopen. Op de offerte van de aannemer wordt een uitvoeringsperiode van 15 tot 26 augustus 2016 vermeld; de oplevering vond uiteindelijk plaats op 29 augustus 2016.  Een planning voor het gehele project, inclusief voorbereiding, is echter niet beschikbaar. Wij hebben dus niet kunnen beoordelen of het project binnen de planning is gerealiseerd of dat er sprake was van vertragingen tot aan de uitvoeringsperiode.

Kosten

Op basis van de aangeleverde documenten zijn ook alleen de werkelijke kosten van de uitvoering door de aannemer bekend. Die zijn binnen de offerte gebleven (€ 66.608 excl. btw inkooporder versus € 65.552 factuur).  Niet bekend is of en welke kosten er zijn gemaakt voor engineering en verkeersmaatregelen. Er is verder geen raming en realisatie beschikbaar voor het project als geheel, inclusief onderzoek, voorbereiding en evaluatie.

Onderzoek achteraf

De aanpassingen op het kruispunt zijn op verschillende manieren geëvalueerd in zowel objectieve als subjectieve zin. In opdracht van de gemeente is een voor- en nameting uitgevoerd naar conflicten en de wachtrijlengte (2016) en is onderzoek verricht naar de beleving van fietsers (2018). Door de gemeente zelf zijn analyses uitgevoerd naar de opstelruimte, de afrijcapaciteit en de wachttijden. De beschikbare informatie over dit kruispunt is tot slot gedeeltelijk gepresenteerd in een openbare digitale storymap.

Resultaten eenmeting fietsmaatregelen Mr. Visserplein (november 2016)
Voor deze nul- en eenmeting van het Mr. Visserplein zijn camerabeelden geschoten op 21 april en 27 oktober 2016 in de ochtendspits (7.30- 9.00 uur) en avondspits (17.00-18.00 uur). Op basis daarvan zijn het aantal en de ernst van de conflicten op en rond de fietsoversteken in kaart gebracht (zie figuur 5.3). 

Figuur 5.3 - Onderzochte conflictlocaties Mr. Visserplein - Jodenbreestraat

Bron: DTV Consultants, Resultaten eenmeting fietsmaatregelen Mr. Visserplein, 30 november 2016.

Het aantal conflicten is sterk verminderd van negentien naar negen (zie tabel 5.1). De conflicternst  nam wel wat toe. Alle negentien conflicten in de nulmeting hadden categorie 1 of 2, terwijl in de eenmeting twee conflicten categorie 3 of 4 hadden. Op de hoek Jodenbreestraat - Valkenburgerstraat (B) is veel meer ruimte gecreëerd door het versmallen van het verkeerseiland, waardoor hier zich nauwelijks nog conflicten voordoen. Op de hoek van de Valkenburgerstraat - Mr. Visserplein (E) zijn wel conflicten ontstaan, die bij de nulmeting nog niet werden geconstateerd (zie tabel 5.1). 

Tabel 5.1 - Aantal conflictsituaties nul- en eenmeting Mr. Visserplein - Jodenbreestraat
LocatieTotaal april 2016Totaal oktober 2016
A: Fietsoversteek Jodenbreestraat53
B: Hoek Jodenbreestraat - Valkenburgerstraat122
C: Oversteek Valkenburgerstraat10
D: Oversteek Valkenburgerstraat11
E: Hoek Valkenburgerstraat - Mr. Visserplein03
Totaal 199

Bron: DTV Consultants, Memo resultaten eenmeting fietsmaatregelen Mr. Visserplein, 30 november 2016.

Hergebruik camerabeelden voor afstudeeronderzoek

De camerabeelden van 21 april 2016 (nulmeting) zijn voor een afstudeeronderzoek (6 maart 2018) opnieuw geanalyseerd op conflictsituaties tussen fietsers en voetgangers op de oversteek van de Valkenburgerstraat. De resultaten worden gegeven voor de kruispunten Mr. Visserplein, Mr. Treublaan - Weesperzijde en Cruquiuskade - Czaar Peterstraat gezamenlijk. Op deze kruispunten verleent 86% van de fietsers geen voorrang aan voetgangers en hoe groter de groep fietsers is, hoe minder vaak dat gebeurt. Om een conflict te vermijden, moet de 48% van de voetgangers een gecontroleerde handeling uitvoeren, 3% abrupt stoppen of uitwijken en in 0,5% van de gevallen was er daadwerkelijk sprake van een botsing. 

Daarnaast is de lengte van de wachtrij vastgesteld (zie tabel 5.2). Bij de nulmeting zijn in de ochtendspits meer (64) wachtrijen dan in de avondspits (34). In de avondspits zijn de wachtrijen daarentegen langer: bijna de helft van de wachtrijen is meer dan 25 meter, terwijl in de ochtendspits bijna driekwart korter is dan 15 meter. De wachtrijlengte in de eenmeting is verminderd, met name in de avondspits. Het aantal wachtrijen is gestegen van 98 naar 121 als gevolg van de hogere frequentie van het aantal keren groen per uur.  

Tabel 5.2 - Wachtrijlengte nul- en eenmeting Mr. Visserplein - Jodenbreestraat
 April 2016 Oktober 2016 
 OchtendspitsAvondspitsOchtendspitsAvondspits
0-5 m131234
6-10 m1922321
11-15 m1532113
16-20 m9827
21-25 m2441
> 25 m61611
Subtotaal64347447
Totaal98121

Bron: DTV Consultants, Memo resultaten eenmeting fietsmaatregelen Mr. Visserplein, 30 november 2016.

Onderzoek fietsbeleving op drie Amsterdamse kruispunten (maart 2018)
Tijdens de ochtend- en avondspits zijn 43 meefietsinterviews afgenomen en zijn 22 uitgebreidere gespreken met fietsers gevoerd over hun ervaringen op het kruispunt Mr. Visserplein - Jodenbreestraat. 

Ongeveer driekwart vindt het kruispunt druk. Ongeveer een derde ervaart stress en ook een derde vindt het kruispunt onveilig. Een kwart ervaart conflicten, met name met fietsers en in mindere mate met auto's die door rood en oranje rijden.

De voorrangsituatie wordt wisselend beoordeeld. De ene fietser vindt het duidelijker geworden vanwege de extra ruimte voor fietsers; de andere vindt het verwarrend en niet in lijn met hoe fietsers het kruispunt gebruiken. Voorbeeld is dat de grotere groep fietsers uit de Muiderstraat geen voorrang verleent aan van rechts komende fietsers van de Valkenburgerstraat. Ongeveer twee derde geeft aan weleens geen voorrang aan voetgangers te verlenen, met name op het zebrapad en bij de winkels bij de Jodenbreestraat.

De verbreding van het fietspad en de frietzak worden het meest gewaardeerd: er is meer ruimte gekomen op het fietspad en de opstelruimte, men zit elkaar minder in de weg en er kan sneller opgetrokken worden. Ook de voorsorteerpijlen zijn duidelijk en nuttig. Het kruis op de hoek voor de filmacademie vinden sommigen onduidelijk of onzichtbaar, maar bovenal houden fietsers zich er gewoonweg niet aan. De wachttijd wordt wisselend als snel of langzaam beoordeeld.

Tot slot wordt gewaardeerd dat er meer rekening wordt gehouden met fietsers op dit drukke kruispunt en het kruispunt meer is ontworpen naar hoe fietsers het kruispunt gebruiken. 

Toolbox fietsvriendelijke kruispunten en de digitale storymap (februari 2017)
De Toolkit VRI (2015) en Toolkit KIM's (2017) vormen samen de Toolbox fietsvriendelijke kruispunten in Amsterdam die ambtenaren een gereedschapskist biedt.  Van deze ambtelijke Toolbox is ook een openbare versie gemaakt, waarin de gemeente de KIM's en VRI-maatregelen toelicht aan een breder publiek. Deze openbare 'storymap' kan digitaal  worden geraadpleegd. 

De storymap bevat tijdens dit onderzoek (april 2020) alleen uitgebreide informatie over het kruispunt Mr. Visserplein. Het bevat een introductie van het kruispunt, een aantal maatregelen en foto- en filmbeelden van de voor- en na-situatie. Naast een deel van de resultaten uit de Desire Lines-studie en het fietsbelevingsonderzoek is aanvullende informatie over de opstelruimte en afrijcapaciteit te vinden. 

Op de hoek de Jodenbreestraat - Valkenburgerstraat zou de opstelruimte (met 'de banaan') vergroot zijn van 36m2 naar 55 m2.   Dat houdt in dat in plaats van 16 fietsers nu 24 fietsers in het opstelvak passen. Verder is de afrijbreedte bij de stopstreep verdubbeld bij de overstreek over de Valkenburgerstraat ('de frietzak'). Daarmee kunnen in 10 seconden 22 in plaats van 13 fietsers afrijden. In combinatie met een groentijd van ongeveer 17 seconden houdt dat in dat er nu 30 fietsers kunnen afrijden. 

Aan de hand van 'hittekaartjes' is inzichtelijk gemaakt dat de grotere opstelruimte ervoor zorgt dat minder fietsers zich op de rijbaan opstellen (figuur 5.4). De bovenste twee kaartjes geven inzicht in de verdeling over de opstelruimte bij minder dan tien wachtende fietsers; de onderste twee kaartjes in meer dan tien wachtende fietsers. 

Figuur 5.4 - Verdeling over opstelruimte nul- en eenmeting Mr. Visserplein - Jodenbreestraat (<10 en >10 wachtende fietsers)

Bron: Gemeente Amsterdam, Ontwerpen naar gebruik (toolbox fietsvriendelijke kruispunten). Mr. Visserplein, via: https://www.arcgis.com/apps/MapSeries/index.html?appid=5aea01ec011740a581b4d6cdce8ba941 (geraadpleegd 12 maart 2020).

Analyse wachttijden (onbekend)
In de nameting van de conflicten en wachtrijlengte (2016) is aangegeven dat de gemeente op basis van de camerabeelden zelf de wachttijden zou gaan analyseren.  Deze gemaakte analyse was niet gedocumenteerd. Het Programmateam Fiets kon de gegevens op ons verzoek wel aanleveren.  Uit deze gegevens blijkt dat de nieuwe groen-roodverdeling (door een extra groenfase met het openbaar vervoer mee) ervoor zorgt dat de gemiddelde roodtijd en cyclustijd dalen. De gemiddelde wachttijd is daarmee met ongeveer 10 seconden afgenomen: van 25,9 naar 15,6 seconden, met als gevolg een afname van de wachtrijlengte. 

Figuur 5.5 - Wachttijden nul- en eenmetingen kruispunt Mr. Visserplein - Jodenbreestraat

Bron: Gemeente Amsterdam, Memo analyse Mr. Treublaan, Mr. Visserplein en 2e Hugo de Grootstraat, door Programmateam Fiets aangeleverd op verzoek van de rekenkamer, d.d. 9 maart 2020.

Dossiervorming

De ambtelijke organisatie houdt geen dossier bij op kruispuntniveau. Het Programmateam Fiets heeft aangegeven dat dit ook niet is voorgeschreven en de kosten niet zouden opwegen tegen de baten. Wanneer er vragen door het gemeentebestuur worden gesteld, zouden deze beantwoord kunnen worden aan de hand van besluitvormingsstukken van de werkgroepen/CVC en/of door het (voormalige) Programmateam en projectleden te bevragen. 

Bij de analyse van dit kruispunt liepen we ertegen aan dat informatie regelmatig in gezamenlijke stukken staat, beknopt is opgeschreven voor intern gebruik of niet was gedocumenteerd. Bij dit kruispunt was het voor het huidige Programmateam verder lastig te achterhalen waar de projectdocumentatie van het vorige Programmateam zich exact bevindt. Dit mede als gevolg van het tijdsverloop tussen het afronden van het project en het opvragen van informatie. 

Om deze redenen was het voor dit kruispunt lastig om een juist en volledig beeld te krijgen van de ingezette maatregelen, de gemaakte afwegingen, de kosten en de planning. Over de doeltreffendheid was, mede vanwege de pilotstatus, redelijk wat informatie voorhanden, maar ook fragmentarisch, soms inconsequent en niet direct gekoppeld aan de doelstellingen van comfort, doorstroming en verkeersveiligheid. Positief is dat een deel van de informatie over het kruispunt (met name de doeltreffendheid) is geborgd in een openbare digitale storymap. Het Programmateam geeft verder aan dat er naar aanleiding van dit rapport wordt gewerkt aan een overzichtelijkere subsidieadministratie en archief voor het gehele Programma Fiets. 

Conclusie

Op dit kruispunt is onder het vorige Meerjarenplan Fiets gekozen voor verschillende kleine infrastructurele en VRI-maatregelen, gericht op het vergroten van de (opstel)ruimte, meer afrijcapaciteit en vaker groen voor fietsers. De doeltreffendheid van de getroffen maatregelen is voor dit kruispunt redelijk inzichtelijk; de gemaakte afwegingen en doelmatigheid in mindere mate. Dat komt gedeeltelijk omdat de dossiervorming gebrekkig is.

Gemaakte afwegingen vooral tussen verkeersmodaliteiten
De gemaakte afwegingen hebben wij gedeeltelijk kunnen reconstrueren op basis van de CVC-vergaderstukken. Deze hadden vooral betrekking op belangentegenstellingen met voetgangers (wel of niet schrappen en versmallen zebrapaden/trottoirs) en auto's (wel of niet verkleinen autovak). Daarnaast waren er opmerkingen over conflictsituaties tussen fietsers (links afslaand en rechtdoor) onderling. In de andere projectfasen hebben wij geen vastleggingen aangetroffen waaruit de gemaakte afwegingen blijken. Omwonenden lijken niet te zijn geïnformeerd of geconsulteerd over het ontwerp van het kruispunt.

Alleen zicht op doelmatigheid uitvoeringswerkzaamheden
De uitvoeringswerkzaamheden zijn in augustus 2016 conform de offerte uitgevoerd. De kosten voor de uitvoering van de KIM's zijn met circa € 65.000 relatief laag. Voor het project als geheel zijn de kosten en planning onbekend.

De doeltreffendheid van de maatregelen is uitgebreid geëvalueerd
Omdat dit kruispunt een pilot betrof, zijn de aanpassingen redelijk uitgebreid geëvalueerd. Op de onderdelen 'conflicten' en 'wachtrijlengte' zijn een nul- en eenmeting uitgevoerd. Daarnaast is nog een onderzoek uitgevoerd naar de beleving van fietsers (van de aanpassingen) op het kruispunt en is op ons verzoek nagegaan wat de gevolgen zijn geweest voor de groen-roodverdeling en gemiddelde wachttijd. Er is dus behoorlijk wat informatie beschikbaar over de doelrealisatie, maar deze is wel wat fragmentarisch, soms inconsequent en niet direct gekoppeld aan de doelstellingen van comfort, doorstroming en verkeersveiligheid. Positief is dat een deel van de informatie over dit kruispunt is geborgd in de digitale, openbare storymap.

De maatregelen zijn overwegend doeltreffend
De objectieve uitkomsten zijn grotendeels positief en ook de fietsers zelf waarderen de aanpassingen over het algemeen. Fietsers hebben meer ruimte gekregen op het fietspad, om op te stellen en af te rijden. Bovendien krijgen fietsers vaker groen. Daarmee zijn de wachtrijen korter geworden, stellen fietsers zich minder buiten de vakken op en kunnen zij sneller wegrijden bij het stoplicht. Daarnaast zijn er minder (maar wel wat ernstigere en nieuwe) conflictsituaties. Hoewel de gemiddelde wachttijd met circa tien seconden is gedaald, worden de wachttijden door fietsers wisselend beoordeeld. Dat geldt ook voor de voorrangsituatie, die nog niet altijd correspondeert met het gebruik of het gedrag van fietsers.

Kruispunt 2: Mr. Treublaan - Weesperzijde

Dit kruispunt is voor fietsers de belangrijkste doorgaande verbinding tussen het zuiden en oosten van de stad. Het ligt nabij station Amsterdam Amstel, de Universiteit van Amsterdam en een S-route voor auto's. Het is daarmee ook voor andere modaliteiten een druk kruispunt en er rijdt een tram. Het kruispunt sluit aan de westzijde aan op de Berlagebrug, wat ook zorgt voor een hoge verkeersintensiteit. 

Op het kruispunt Mr. Treublaan - Weesperzijde zijn zowel kleine infrastructurele maatregelen als VRI-maatregelen uitgevoerd onder de Fietsimpuls (2016).  Onder het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 is de andere kant van de Berlagebrug (kruispunt Amsteldijk - Vrijheidslaan) geselecteerd (verwachte uitvoering 2022).  Onderstaande bevindingen hebben betrekking op de aanpassingen aan de kant Mr. Treublaan - Weesperzijde in 2016.

Onderzoek vooraf

De gemeente heeft twee studies uitgevoerd om informatie te verzamelen over de oorspronkelijke situatie op het kruispunt om op basis daarvan de maatregelen te kunnen bepalen:

  • Voor de KIM's heeft de gemeente opdracht gegeven aan de Universiteit van Amsterdam (in samenwerking met Copenhagenize) om een onderzoek uit te voeren naar hoe de geselecteerde kruispunten gebruikt en ervaren worden door fietsers. Daartoe zijn op drie dagen (februari 2014) camerabeelden gemaakt in de ochtend- en avondspits en zijn fietsers op het kruispunt bevraagd. De resultaten van deze studie is vastgelegd in het rapport The Desire Lines of Bicycle Users in Amsterdam (2014) (zie verder paragraaf 4.1.2). 
  • Daarnaast heeft de ambtelijke organisatie een Toolkit opgesteld voor VRI-maatregelen (2015). Deze Toolkit omvat een opsomming van bestaande en nieuwe VRI-maatregelen om de doorstroming van fietsers op kruispunten te verbeteren, op welke kruispunten zij kans van slagen hebben inclusief het bijbehorende selectieproces. Voor dit selectieproces is informatie verzameld over de kruispunten (aantal fietsers, afrijcapaciteit, plusnetten). 

Hieronder bespreken we de informatie in deze twee documenten over het Mr. Visserplein uitgebreider.

The Desire Lines of Bicycle Users in Amsterdam (juli 2014)
Tijdens één uur in de ochtendspits passeerden 3.165 fietsers het kruispunt. De westkant was dubbel zo druk als de oostkant. Door knelpunten in het ontwerp kon het kruispunt het drukke spitsverkeer niet verwerken. Veel fietsers vonden het kruispunt daarom gevaarlijk en ervaarden angstgevoelens wanneer zij het kruispunt overstaken. Het grootste gedeelte van de fietsers (89%) hield zich aan de regels. Op de zuidoosthoek (zie figuur 5.6 - hoek D) was dat echter met 65% beduidend lager, omdat fietsers hier spookreden, afsneden of over het zebrapad gingen. Er waren verder ongemakken rondom de verkeerstekens en
-lichten en te weinig opstelruimte. Zeker wanneer de brug net dicht was geweest, moesten veel fietsers zich aan de zuidwesthoek (zie figuur 5.7 - hoek C) op de rijbaan opstellen. 

Figuur 5.6 - Fietsstromen op het kruispunt Mr. Treublaan - Weesperzijde. Zuidoosthoek D (blauw)

Bron: Universiteit van Amsterdam/Copenhagenize, The Desire Lines of Bicycle Users in Amsterdam, juli 2014.

Figuur 5.7 Noordoosthoek A (geel) en Zuidwesthoek C (groen)

Bron: Universiteit van Amsterdam/Copenhagenize, The Desire Lines of Bicycle Users in Amsterdam, juli 2014.

Toolkit Maatregelen Fiets Verkeersregeling (Gemeente, februari 2015)
Het kruispunt Mr. Treublaan - Weesperzijde behoort tot de tien kruispunten die in de Toolkit VRI-maatregelen zijn geselecteerd voor het maatregeltype 'aanpassingen aan de groentijdverdeling'. De Toolkit bevat voor dit kruispunt geen analyse over de verwachte doorstromingseffecten. Wel zijn er gegevens over drukte en afrijcapaciteit opgenomen. Op basis van detectie (2013) blijkt dat er dagelijks ruim 18.000 fietsers de Berlagebrug passeerden. Het is daarmee zelfs het drukst gemeten punt. Daarnaast is aan de hand van camerabeelden de afrijcapaciteit berekend: 0,5 fietser per seconde per meter.  

Gekozen maatregelen

Op het kruispunt Mr. Treublaan - Weesperzijde zijn verschillende KIM's en VRI-maatregelen toegepast (zie figuur 5.8). Hieronder vatten wij ze samen: 

De volgende kleine infrastructurele maatregelen zijn genomen met betrekking tot het verbreden van de fietsoversteken, het vergroten van de opstelruimte en meer afrij- en inrijcapaciteit:

  • Verkleinen of verwijderen van verkeerseilandjes
  • Verbreden fietsoversteken (en uitvoeren in rood asfalt)
  • Aanpassen blokmarkering en belijning fietsoversteken
  • Verbreden bocht in fietspad voor naderende fietsers en rechtsafslaand fietsverkeer
  • Aanbrengen kruismarkeringen
  • Aanbrengen aparte markeringen voor links of rechts afslaande fietsers
  • Opgeblazen Fietsopstelstroom (OFOS) -achtige oplossing

Bijlage 1 - Toolkit Kleine Infrastructurele Maatregelen geeft voorbeelden van de maatregelen.

Daarnaast zijn de volgende VRI-maatregelen getroffen:

  • Langer groen door het overstekende fietsers (zuid-noord) eerder groen te geven dan het autoverkeer.
  • Het instellen van een nabrugprogramma. 
  • Koppeling verkeerslichten tussen kruispunten.
  • Fietsers detecteren met GPS/Bluetooth.
  • Het plaatsen van een extra VRI voor de oversteek vanaf de OFOS.

Bijlage 2 - Doorstromingsmaatregelen verkeersregelingen geeft een overzicht van de mogelijke doorstromingsmaatregelen.

Figuur 5.8 - Ontwerp Mr. Treublaan - Weesperzijde

Bron: Gemeente Amsterdam, datum onbekend.

Gemaakte afwegingen

Om in kaart te brengen door wie op welke momenten afwegingen zijn gemaakt en besluiten zijn genomen met betrekking tot het kruispunt Mr. Treublaan - Weesperzijde, hebben wij verschillende projectfasen nader onderzocht.

Ontwerpsessies (sinds zomer 2014)
In verschillende ontwerpsessies, die zijn gestart in de zomer van 2014, zijn de kruispunten uit de Desire Lines-studie (2014) besproken, waaronder de Mr. Treublaan - Weesperzijde. Het ontwerpteam werd aangestuurd vanuit het Programmateam Fiets (directie V&OR) en verder waren verkeerskundigen en ontwerpers van directie R&D en de stadsdelen betrokken. Over het ontwerp zou verder nog afstemming hebben plaatsgevonden met de beleidsafdeling van de directie V&OR, de politie en een klankbordgroep (o.a. Fietsersbond).  Van deze ontwerpsessies van de eerste lichting kruispunten hebben wij geen verslagen ontvangen. Wij hebben daarom geen inzicht in de gemaakte afwegingen tijdens deze ontwerpsessies.

Consultatie omgeving (onbekend)
Uit de ontvangen documenten blijkt niet of en hoe de omgeving is geïnformeerd en geconsulteerd over het ontwerp van het kruispunt.

Bespreking ontwerp in werkgroepen en commissie (2015)
Het kruispunt betreft geen blackspot en is daarom niet besproken in de Werkgroep Blackspots Amsterdam WBA. 

Vanwege de voorgenomen aanpassingen van de verkeerslichten is het ontwerp op 5 maart 2015 voor advies aan de Werkgroep Verlichten Amsterdam (WVA) voorgelegd. Op 31 maart en 25 augustus 2015 is het ontwerp besproken in de Centrale Verkeerscommissie (CVC).

In de eerste ronde van maart 2015 zijn twee varianten voorgelegd, één ontwerp met OFOS en het verwijderen van een eilandje en één zonder OFOS met behoud van het eilandje, maar wel een verbreding van de oversteek. In de eerste variant zou de doorstroming van fietsers beter zijn, omdat fietsers sneller kunnen wegrijden. De verkeersregeling kan echter wel zorgen voor conflicten tussen rechtdoor gaande en rechts afslaande fietsers.  

De WVA had een voorkeur voor de variant met OFOS, omdat er meer fietsers kunnen worden verwerkt binnen de groentijd. De meningen in de CVC waren verdeeld, zodat er geen eenduidig advies kon worden afgegeven. Cliëntenbelang, de directie V&OR en de politie gaven de voorkeur aan variant B. De redenen waren dat het verkeerseilandje de zwakkere verkeersdeelnemers beschermt; zonder, zouden conflicten tussen rechtdoor gaande fietsers en rechts afslaande auto's kunnen ontstaan. Ook zou de belijning op de rijbaan verwarrend zijn en fietsers kunnen uitwaaieren over het ruime opstelvak. De politie geeft aan dat fietsers de OFOS ook kunnen gaan gebruiken om in één keer links af te slaan en Cliëntenbelang wijst op een te lange wachttijd voor voetgangers. De Fietsersbond, brandweer, directie R&D geven de voorkeur aan variant A. De directie R&D geeft aan dat in minder drukke situaties fietsers zich vanzelf meer gaan opstellen richting de drukknop. Het GVB kon zich in beide varianten vinden. 

Overige opmerkingen betroffen het afschuinen van het eilandje in de noordoosthoek ten behoeve van meer trechtervorming (directie R&D), het koppelen van de VRI's aan weerzijden van de brug en het handhaven van de prioriteit voor het OV in de regeling (GVB) en het behouden van het zebrapad (Cliëntenbelang).   In de stukken wordt niet meer teruggekomen op de opvolging van deze opmerkingen. In het ontwerp (zie paragraaf 5.2.2) is in ieder geval geen zebrapad geschrapt. 

In verband met de voorkeur van de WVA en de voordelen van de variant met OFOS voor de doorstroming van zowel fietsers als andere modaliteiten, is variant A vervolgens verder uitgewerkt door het projectteam. Na afstemming met de wegbeheerder van stadsdeel Oost is de OFOS iets verkleind en teruggelegd in verband met de veiligheid. 

De CVC gaat in de vergadering van 25 augustus 2015 akkoord met het ontwerp. Wel zijn er nog een aantal kanttekeningen geplaatst door verschillende partijen. Door de directie V&OR wordt gewezen op een VRI-mast, waarbij onduidelijk is voor welke richting het licht bedoeld. Net als op mogelijke conflictsituaties tussen de drukke zuid-noord fietsstroom, die voorrang moet verlenen aan de van rechts komende fietsers vanuit de Mr. Treublaan. Achteropkomende fietsers botsen mogelijk op remmende fietsers. Door de Stasregio wordt de wens voor een verbreding van het noordelijke fietspad aan de Weesperzijde geuit, omdat fietsers anders in een fuik rijden. De directie Metro en Tram geeft aan dat er haaientanden voor de voetgangersoversteekplaats aan de zuidzijde moeten komen. Het projectteam geeft aan naar deze punten te kijken; de precieze opvolging blijkt niet uit de stukken. 

De Fietsersbond noemt verder nog het aanbrengen van markeringen in de bochten. Cliëntenbelang wijst op de gevolgen voor de voetganger. Voetgangers moeten twee keer langer wachten dan fietsers bij het stoplicht en de groentijd is te kort voor ouderen en mensen die slecht ter been zijn. Ook mist er een stuk geleidelijn en belemmert een reclamebord het zicht aan de noordwestkant. Uit de stukken blijkt niet of en wat het projectteam met deze opmerkingen doet. 

De gemaakte afwegingen zijn redelijk goed te volgen in de CVC-stukken. De belangrijkste afweging ging tussen de doelstellingen doorstroming en verkeersveiligheid bij de keuze voor wel of geen OFOS. Andere afwegingen betreffen belangentegenstellingen met andere verkeersmodaliteiten (met name voetgangers). Ook worden er opmerkingen gemaakt over conflictsituaties tussen fietsers onderling, waaronder de situatie dat net na de drukke oversteek de overstekende fietsers voorrang moeten verlenen aan een van rechts komende fietser. In zo'n geval zou het logisch zijn om voorrangssituatie om te draaien, maar dit is volgens de landelijke wet- en regelgeving niet toegestaan (zie ook paragraaf 3.3.3). De gemaakte opmerkingen lijken meestal wel te worden meegenomen door de projectorganisatie, maar de precieze opvolging is niet altijd uit de stukken te herleiden.

Vervoersregio Amsterdam
Op 26 mei 2016 is een subsidieaanvraag ingediend bij de Vervoersregio Amsterdam (VRA). Op 14 juli 2016 heeft de VRA een subsidie verleend voor het optimaliseren van de kruispunten Mr. Visserplein - Jodenbreestraat, Mr. Treublaan - Weesperzijde en Cruquiuskade - Czaar Peterstraat (Dageraadsbrug) (€ 210.610). Het optimaliseren van deze drie kruispunten op drukke fietsroutes droeg naar oordeel van de Stadregio bij aan de doelstelling van het verbeteren en ontwikkelen van het regionale fietsnetwerk uit het Regionaal Verkeers- en Vervoerplan. 

Planning

Op de deelopdracht aan de aannemer wordt een uitvoeringsperiode van 27 juni tot 8 juli 2016 vermeld. De factuurdatum van de aannemer is 13 juli. Wij nemen daarom aan dat de uitvoeringswerkzaamheden conform planning zijn afgerond.  Een planning voor het gehele project, inclusief voorbereiding, is echter niet beschikbaar. Wij hebben dus niet kunnen beoordelen of het project binnen de planning is gerealiseerd of dat er sprake was van vertragingen tot aan de uitvoeringsperiode.

Kosten

Op basis van de aangeleverde documenten zijn alleen de werkelijke kosten van de uitvoering door de aannemer bekend. Die zijn binnen de offerte gebleven (€ 68.778 exclusief btw inkooporder versus € 58.771 factuur). Daarnaast zijn de geraamde kosten voor de engineering (€ 3.911) en verkeersmaatregelen (€ 2.476) bekend.  Er is geen raming en realisatie beschikbaar voor het project als geheel, inclusief onderzoek, voorbereiding en evaluatie.

Onderzoek achteraf

De aanpassingen op het kruispunt zijn op verschillende manieren geëvalueerd in zowel objectieve als subjectieve zin. In opdracht van de gemeente is een voor- en nameting gedaan naar conflicten (2016) en is de beleving van fietsers (2018) onderzocht. Door de gemeente zelf zijn analyses uitgevoerd naar de opstelruimte, wachtrijen en de wachttijden.

Resultaten eenmeting fietsmaatregelen Mr. Visserplein (november 2016)
Voor deze nul- en eenmeting zijn in de ochtendspits (7.30-9.00 uur) camerabeelden geschoten op 15 en 17 maart en 11 en 13 oktober 2016. Op basis daarvan zijn het aantal en de ernst van de conflicten op en rond de fietsoversteken in kaart gebracht (zie figuur 5.9).

Figuur 5.9 - Onderzochte conflictlocaties Mr. Treublaan - Weesperzijde

Bron: DTV Consultants, Resultaten eenmeting fietsmaatregelen Mr. Visserplein, 29 november 2016.

Het aantal conflicten is toegenomen van 21 naar 28 conflicten. Deze toename is vooral te zien in laagste klasse van conflicternst  (van 17 naar 22 conflicten). De ernst van de conflicten is in beperkte mate afgenomen.  Verder is het aantal conflicten in de zuidhoek (locatie A) licht afgenomen. In het oorspronkelijke ontwerp ontstonden deze conflicten, omdat fietsers uit zuidelijke richting vaak geen voorrang verleenden aan fietsers uit westelijke richting en omdat fietsers uit de westelijke richting die rechtdoor of linksaf wilden elkaar soms in de weg zaten. In de nieuwe situatie is het aantal conflicten op de oversteek daarentegen toegenomen, omdat rechts afslaande auto's rechtdoor gaande fietsers niet altijd voor laten gaan. Hetzelfde geldt voor de C-locatie, omdat overstekende fietsers geen voorrang verlenen aan kruisend verkeer (zie tabel 5.3). 

Tabel 5.3 - Aantal conflictsituaties nul- en eenmeting Mr. Treublaan - Weesperzijde
LocatieTotaal maart 2016Totaal oktober 2016
A: Zuidoosthoek Mr. Treublaan - Weesperzijde1310
B: Oostelijke oversteek Mr Treublaan15
C: Noordoosthoek Mr. Treublaan - Weesperzijde713
Totaal 2128

Bron: DTV Consultants, Memo resultaten eenmeting fietsmaatregelen Mr. Treublaan - Weesperzijde, 29 november 2016.

Hergebruik camerabeelden voor afstudeeronderzoek

De camerabeelden van de ochtendspits van maart 2016 (nulmeting) zijn voor een afstudeeronderzoek (6 maart 2018) opnieuw geanalyseerd op conflictsituaties tussen fietsers onderling en tussen fietsers en voetgangers op de noordoosthoek Mr. Treublaan - Weesperzijde. 

De resultaten voor conflicten tussen fietsers onderling worden gegeven voor de kruispunten Mr. Treublaan - Weesperzijde en Cruquiuskade - Czaar Peterstraat gezamenlijk. Op deze kruispunten verleent 38% van de fietsers geen voorrang. Er is geen sprake van een duidelijk verband met de groepsgrootte; wel lijkt het gedrag van de voorste fietsers bepalend. Van de fietsers die voorrang zouden moeten krijgen, moet 15% een gecontroleerde handeling uitvoeren en 3% abrupt stoppen of uitwijken om een botsing te vermijden. Er was geen sprake van daadwerkelijke botsingen. 

De resultaten voor conflicten tussen voetgangers en fietsers worden gegeven voor de kruispunten Mr. Visserplein, Mr. Treublaan - Weesperzijde en Cruquiuskade - Czaar Peterstraat gezamenlijk. Op deze kruispunten verleent 86% van de fietsers geen voorrang aan voetgangers en hoe groter de groep fietsers is, hoe minder vaak dat gebeurt. Om een conflict te vermijden, moet 48% van de voetgangers een gecontroleerde handeling uitvoeren, 3% abrupt stoppen of uitwijken en in 0,5% van de gevallen was er daadwerkelijk sprake van een botsing. 

Onderzoek fietsbeleving op drie Amsterdamse kruispunten (maart 2018)
Tijdens de ochtend- en avondspits zijn 44 meefietsinterviews afgenomen en zijn 15 uitgebreidere gespreken met fietsers gevoerd over hun ervaringen op het kruispunt Mr. Treublaan - Weesperzijde. 

Vrijwel alle fietsers ervaren het kruispunt als druk. Een meerderheid vindt het kruispunt onveilig en ervaart conflicten met name met anders fietsers. Door de drukte en omdat mensen zich niet aan de regels houden is het chaotisch. Een minderheid ervaart stress op het kruispunt.

De voorrangssituatie wordt matig beoordeeld. De voorsorteerpijlen geven wel verbetering, maar in de drukte wordt het onoverzichtelijk en een deel van de mensen houdt zich er gewoonweg niet aan. Hoewel de meerderheid vindt dat er goed doorgefietst kan worden, belemmert onduidelijkheid over de voorrang tussen kruisende fietsers een vlotte doorstroming. Met name op de noordoosthoek krijgen van rechts komende fietsers vanaf de Mr. Treublaan geen voorrang. De meerderheid van de fietsers stopt verder niet voor de zebrapaden. Dat zou vanwege de snelheid (zeker vanaf de brug) gevaarlijke situaties opleveren met achteropkomende fietsers.

De aanpassingen aan de VRI worden positief gewaardeerd. De meeste fietsers vinden dat zij veel groen hebben, zeker vanaf de Berlagebrug. Sommigen vinden het wel verwarrend dat alle fietsers soms tegelijkertijd groen krijgen. De verbreding van het fietspad en de vergroting van de opstelruimte vindt men ook een verbetering, maar het opstelvak is nog steeds niet groot genoeg op drukke tijden, zodat op het achterliggende fietspad of de rijbaan opgesteld moet worden. Er zijn verder conflicten tussen opgestelde fietsers en (rechts afslaande) auto's. Ook gebruiken sommige fietsers het nieuwe ontwerp om in één keer links af te slaan. 

Toolbox fietsvriendelijke kruispunten en de digitale storymap (februari 2017)
De Toolkit VRI (2015) en Toolkit KIM's (2017) vormen samen de Toolbox fietsvriendelijke kruispunten in Amsterdam die ambtenaren een gereedschapskist biedt.  Van deze ambtelijke Toolbox is ook een openbare versie gemaakt, waarin de gemeente de KIM's en VRI-maatregelen toelicht aan een breder publiek. Deze openbare 'storymap' kan digitaal  worden geraadpleegd. 

De storymap bevat tijdens dit onderzoek (april 2020) een tabblad voor het kruispunt Mr. Treublaan - Weesperzijde, met daarin filmmateriaal van de voor- en na-situatie. 

Analyse opstelruimte, wachtrijen en wachttijden (onbekend)
In de nameting van de conflicten (2016) is aangegeven dat de gemeente op basis van de camerabeelden zelf de wachtrijen en wachttijden zou gaan analyseren.  Deze gemaakte analyse was niet gedocumenteerd. Het Programmateam Fiets kon de gegevens op ons verzoek wel aanleveren. 

De verbreding van de opstelruimte in de zuidoosthoek (27 naar 52m2) zorgt ervoor dat er 23 in plaats van 12 fietsers inpassen. Daardoor wordt de kans verkleind dat fietsers zich op de rijbaan moeten opstellen of op het achterliggende fietspad, zodat ook de kans op dubbele stoppen afneemt. In de drukste piek schiet het opstelvak nog wel tekort (zie figuur 5.10).

Figuur 5.10 - Aantal wachtenden nul- en eenmetingen kruispunt Mr. Treublaan - Weesperzijde

Bron: Gemeente Amsterdam, Memo analyse Mr. Treublaan, Mr. Visserplein en 2e Hugo de Grootstraat, door Programmateam Fiets aangeleverd op verzoek van de rekenkamer, d.d. 9 maart 2020.

De afrijbreedte bij de OFOS is vergroot van 3,7 naar 8,7 meter. We hebben geen directe berekening teruggevonden wat dit betekent voor de afrijcapaciteit.

Door de VRI-maatregel van langer groen is de groentijd bijna verdubbeld. De roodtijd- en cyclus zijn vrijwel gelijk gebleven. De gemiddelde wachttijd is afgenomen met ongeveer 3 seconden (17,0 naar 14,3 seconden), omdat het aandeel fietsers dat niet hoeft te wachten, toeneemt (fietsers die tijdens groen aankomen) (zie figuur 5.11). 

Figuur 5.11 - Wachttijden nul- en eenmetingen kruispunt Mr. Treublaan - Weesperzijde


Bron: Gemeente Amsterdam, Memo analyse Mr. Treublaan, Mr. Visserplein en 2e Hugo de Grootstraat, door Programmateam Fiets aangeleverd op verzoek van de rekenkamer, d.d. 9 maart 2020.

Dossiervorming

De ambtelijke organisatie houdt geen dossier op kruispuntniveau bij. Het Programmateam Fiets heeft aangegeven dat dit ook niet is voorgeschreven en de kosten niet zouden opwegen tegen de baten. Wanneer er vragen door het gemeentebestuur worden gesteld, zou deze beantwoord kunnen worden aan de hand van besluitvormingsstukken van de werkgroepen/CVC en/of door het (voormalige) Programmateam en projectleden te bevragen. 

Bij de analyse van dit kruispunt liepen we ertegen aan dat informatie regelmatig in gezamenlijke stukken staat, beknopt is opgeschreven voor intern gebruik of niet was gedocumenteerd. Bij dit kruispunt was het voor het huidige Programmateam verder lastig te achterhalen waar de projectdocumentatie van het vorige Programmateam zich exact bevindt. Dit mede als gevolg van het tijdsverloop tussen het afronden van het project en het opvragen van informatie. 

Om deze redenen was het voor dit kruispunt lastig om een juist en volledig beeld te krijgen van de ingezette maatregelen, de gemaakte afwegingen, de kosten en de planning. Over de doeltreffendheid was, mede vanwege de pilotstatus, redelijk wat informatie voorhanden, maar ook fragmentarisch en niet direct gekoppeld aan de doelstellingen van comfort, doorstroming en veiligheid. Positief is dat een beperkt deel van de informatie over het kruispunt (het filmmateriaal) is geborgd in een openbare digitale storymap. Het Programmateam geeft verder aan dat naar aanleiding van dit rapport er wordt gewerkt aan een overzichtelijkere subsidieadministratie en archief voor het gehele Programma Fiets.  

Conclusie

Op dit kruispunt is onder het vorige Meerjarenplan Fiets gekozen voor verschillende kleine infrastructurele en VRI-maatregelen, gericht op het vergroten van de (opstel)ruimte, meer afrijcapaciteit en langer groen voor de fietsers. De doeltreffendheid van de getroffen maatregelen is voor dit kruispunt redelijk inzichtelijk; de gemaakte afwegingen en doelmatigheid in mindere mate. Dat komt gedeeltelijk door een gebrekkige dossiervorming.

Gemaakte afwegingen vooral tussen doelstellingen
De gemaakte afwegingen hebben wij gedeeltelijk kunnen reconstrueren op basis van de CVC-vergaderstukken. Deze hadden vooral betrekking op conflicterende doelen (doorstroming versus veiligheid bij de OFOS). Daarnaast was er sprake van belangentegenstellingen met andere modaliteiten (met name voetgangers). Ook waren er opmerkingen over conflictsituaties tussen fietsers onderling (drukkere rechtdoor gaande fietsstroom moet voorrang verlenen aan rechts). In de andere projectfasen hebben wij geen vastleggingen aangetroffen waaruit de gemaakte afwegingen blijken. Omwonenden lijken niet te zijn geïnformeerd of geconsulteerd over het ontwerp van het kruispunt.

Alleen zicht op doelmatigheid uitvoeringswerkzaamheden
De uitvoeringswerkzaamheden zijn in juni -juli 2016 conform de offerte uitgevoerd. De kosten voor de uitvoering van de KIM's zijn met circa € 59.000 relatief laag. Voor het project als geheel zijn de kosten en planning onbekend.

De doeltreffendheid van de maatregelen is uitgebreid geevalueerd
Omdat dit kruispunt een pilot betrof, zijn de aanpassingen redelijk uitgebreid geëvalueerd. Op het onderdeel 'conflicten' zijn een nul- en een eenmeting uitgevoerd. Daarnaast is nog een onderzoek uitgevoerd naar de ervaringen van fietsers (van de aanpassingen) op het kruispunt en is op ons verzoek nagegaan wat de gevolgen zijn geweest voor de wachtrij, groen-roodverdeling en gemiddelde wachttijd. Er is dus behoorlijk wat informatie beschikbaar over de doelrealisatie, maar deze is wel wat fragmentarisch en niet direct gekoppeld aan de doelstellingen van comfort, doorstroming en verkeersveiligheid.

De doeltreffendheid van de maatregelen is beperkt
De uitkomsten van de maatregelen zijn wisselend. Fietsers hebben meer ruimte gekregen op het fietspad, om op te stellen en af te rijden. Bovendien krijgen zij langer groen. De gemiddelde wachttijd is daarmee met drie seconden afgenomen en de groentijd wordt door de meeste fietsers ook positief beoordeeld. De grotere opstelruimte wordt ook gewaardeerd, maar voldoet op de piekmomenten nog niet. De voorsorteerpijlen geven enige verbetering, maar bij grote drukte blijft de voorrangssituatie onoverzichtelijk en veel fietsers houden zich er gewoonweg niet aan. Fietsers ervaren het kruispunt zodoende nog steeds als onveilig. Hoewel het aantal conflictsituaties tussen fietsers aan de zuidoostkant licht is afgenomen, zijn er tegelijkertijd nieuwe (en daarmee meer) conflictsituaties ontstaan: aan de zuidoostkant tussen overstekende fietsers en rechts afslaande auto's (vanwege tegelijkertijd groen) en aan de noordoostkant tussen net overgestoken fietsers en van rechts komende fiets. Daarnaast gebruiken sommige fietsers de Opgeblazen Fietsopstelstrook (OFOS) om in één keer links af te slaan, terwijl volgens het ontwerp in stappen moet worden overgestoken.

Kruispunt 3: 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade

De 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade is een belangrijke doorgaande fietsroute tussen het westen en het centrum van de stad. Daarnaast is er een forse afslaande autostroom aan de zuidwestkant en ligt er bovendien een school in de nabijheid. Opmerkelijk aan het oorspronkelijke ontwerp is dat aan de noordzijde van de Raampoortbrug een fietspad ontbreekt en dat aan de zuidoostkant van het kruispunt links afslaande fietsers moeten voorsorteren tussen de autorijrichtingen  (zie figuur 5.12).

Figuur 5.12 - Kruispunt 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade (oorspronkelijk ontwerp)

Bron: Copenhagenize. Desire Lines Analysis. Counting & Mapping cyclists'trajectories. Amsterdam - 10 intersections, juli 2018.

Het kruispunt 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade is een van de tien kruispunten die onder het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 zijn geselecteerd.  Alle vier de kanten van het kruispunten worden tegelijkertijd aangepast en het gaat zowel om kleine infrastructurele als VRI-maatregelen.  De uitvoering van de KIM's gaat samen met groot onderhoud, de vervanging van de verkeersregelinstallaties en de vernieuwing van gasleidingen door Liander. Het opdrachtgeverschap is om die reden gedelegeerd aan de afdeling Assets (V&OR).  De uitvoering staat gepland voor april-juni 2020. 

Onderzoek vooraf

Er zijn twee studies vooraf verricht:

  • In opdracht van de gemeente is een onderzoek uitgevoerd naar hoe het kruispunt gebruikt wordt door fietsers en waar conflictsituaties ontstaan. Daartoe zijn op twee dagen (mei en september 2017) camerabeelden gemaakt in de ochtendspits. De resultaten van deze studie is vastgelegd in het rapport Desire Lines Analysis. Counting & Mapping cyclists'trajectories. Amsterdam - 10 intersections (2018)  (zie verder paragraaf 4.2.1).
  • Door de gemeente is een verkeersanalyse uitgevoerd naar het voorlopige ontwerp (2018). Hierbij zijn de gevolgen voor de wachttijd, het gebruik van de opstelruimtes en de afrijmogelijkheden  in kaart gebracht. 

Hieronder bespreken we de informatie in deze twee documenten over het Mr. Visserplein uitgebreider.

Desire Lines-studie (juli 2018)
Tijdens de ochtendspits passeerden 2.078 fietsers het kruispunt. De grootste piek is na 9.00 uur. De grootste fietsbeweging is van west richting het centrum (47%) (zie figuur 5.13). De zuidwestkant is vanwege deze drukte dan ook het grootste conflictpunt. De opstelruimte voor fietsers is niet toereikend. Fietsers stellen zich vanwege deze drukte zo op dat ze elkaar in de weg staan. Verder dwingt het smalle zuidoostelijke fietspad op de brug sommige fietsers om de busbaan te gebruiken. Aanbevelingen zijn om meer ruimte voor fietsers te creëren door aan de westkant een rijstrook voor auto’s op te heffen en aan de oostkant de busbaan te verwijderen, omdat die weinig gebruikt wordt door lijnbussen. Daarnaast zouden aan de noordoostkant van de brug fietsvoorzieningen aangelegd moeten worden en aan de zuidoostkant van het kruispunt gezorgd moeten worden dat links afslaande fietsers zich niet meer tussen het autoverkeer hoeven op te stellen. 

Figuur 5.13 - Fietsstromen op kruispunt 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade

Bron: Copenhagenize. Desire Lines Analysis. Counting & Mapping cyclists' trajectories. Amsterdam - 10 intersections, juli 2018.

Verkeersanalyse (oktober 2018)
Op basis van camerabeelden en tellingen is het aantal fietsers in kaart gebracht. Het kruispunt wordt het meest gebruikt in de spits tussen 8.15-9.15 uur en 17.30-18.30 uur. De fietsroute van west naar het centrum is het drukst. Daarnaast is er een forse afslaande autobeweging aan de zuidwestkant. 

De voorgestelde wijziging met betrekking tot het verbreden van het zuidelijke fietspad op de brug (door de busbaan op te heffen) zou zorgen voor betere afrijmogelijkheden voor fietsers tussen west en oost.  Het opheffen van de directe linksaf beweging voor fietsers aan de zuidoostkant zou zorgen voor een snellere verkeersregeling, want voor alleen auto's is korter en minder vaak groen nodig. Voor links afslaande fietsers neemt de wachttijd wel toe met 11 tot 12 seconden, maar de wachttijd voor de drukke oostwestfietsstroom wordt met 3 seconden verkort. Met de nieuwe regeling is de maximale wachtrijlengte 6 meter korter voor de afslagvakken links- en rechtsaf tussen Nassaukade en 2e Hugo de Grootstraat (zie tabel 5.4). 

Tabel 5.4 - Verwachte impact op de wachttijden voor de verkeersstromen

Bron: Gemeente Amsterdam, Verkeersanalyse voorlopig ontwerp kruispunt Nassaukade – 2e Hugo de Grootstraat, 4 oktober 2018.

Gekozen maatregelen

Er zullen verschillende kleine infrastructurele en VRI-maatregelen worden uitgevoerd (zie figuur 5.14). Hieronder vatten wij ze samen.  

De volgende kleine infrastructurele maatregelen worden genomen met betrekking tot het vergroten van de ruimte, meer inrijcapaciteit en het linksaf slaan in twee delen:

  • Voor links afslaande fietsers wordt aan de zuidoostkant deels een vrij liggend fietspad aangelegd. Links afslaan gebeurt daarmee in twee delen.
  • Links afslaan voor fietsers vanaf de brug in twee stappen.
  • Er komen aan alle vier de kanten opstelvakjes om het links afslaan in twee stappen te faciliteren.
  • Creëren van meer ruimte voor de fietsers aan beide zijden op de brug.
  • Het vergoten van de inrijcapaciteit op het zuiden van de brug door de busbaan op te heffen (van 1,9 naar 3,5 m).
  • Het verbreden van de inrijcapaciteit aan de westkant (van 1,7 naar 2,3 meter).
  • Aan de westkant is de opstelruimte voor voetgangers bij de verkeerslichten verruimd, omdat zij op het trottoir in plaats van op de heuvel staan.

Bijlage 1 - Toolkit Kleine Infrastructurele Maatregelen geeft voorbeelden van de maatregelen.

Daarnaast worden de volgende VRI-maatregelen getroffen:

  • Zuidelijke voetgangersoversteek opnemen in de verkeersregeling en zo interactie tussen voetganger en fietser regelen.
  • Groentijd noordelijke voetgangersoversteek verkorten.
  • Aanpassing verkeersregeling, zodat de lengte van de groentijd voor fietsers niet meer afhankelijk is van doorgaand autoverkeer.

Bijlage 2 - Doorstromingsmaatregelen verkeersregelingen geeft een overzicht van de mogelijke doorstromingsmaatregelen.

Figuur 5.14 - Ontwerp 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade

Bron: Gemeente Amsterdam (versie 8-11-2018).

Gemaakte afwegingen

Om in kaart te brengen door wie op welke momenten afwegingen zijn gemaakt en besluiten zijn genomen met betrekking tot het kruispunt 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade hebben wij verschillende projectfasen nader onderzocht.

Ontwerpsessies (sinds november 2017)
Door de gemeente is op basis van analyse van camerabeelden, een schouw en een drukteprofiel een voorlopig ontwerp gemaakt.  Bij de ontwerpsessies waren in wisselende samenstelling vertegenwoordigers van de directies V&OR, R&D, IB, de stadsdelen en de VRA aanwezig. We hebben van de ambtelijke organisatie de verslagen van de ontwerpsessies van de tweede lichting kruispunten ontvangen, waartoe het kruispunt 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade behoort. Het gaat om interne verslagen, waar kort de besproken punten zijn vastgelegd met een actielijst. Op basis hiervan weten we dat verschillende andere maatregelen nog zijn overwogen, zoals het gebruik van Opgeblazen Fietsopstelstroken (OFOS) en het verminderen van het aantal autorijbanen vanaf de westkant en op de brug. De gemaakte afwegingen zijn op basis van de korte interne verslagen niet goed meer te reconstrueren. 

Consultatie omgeving
Uit de ontvangen documenten blijkt niet of en hoe de omgeving is geïnformeerd en geconsulteerd over het ontwerp van het kruispunt. Volgens het Programmateam Fiets zijn bewoners door middel van een inloopavond geïnformeerd. Ook zou de omgevingsmanager zijn langsgaan bij ondernemers en scholen in de buurt om input op te halen. Het is niet bekend of en hoe de opmerkingen zijn verwerkt. 

Bespreking ontwerp in werkgroepen en commissie (2015)
Het kruispunt betreft geen blackspot en is daarom niet besproken in de Werkgroep Blackspots Amsterdam WBA. 

Vanwege de voorgenomen aanpassingen van de verkeerslichten is het ontwerp op 11 oktober, 15 en 22 november 2018 voor advies aan de Werkgroep Verlichten Amsterdam (WVA) voorgelegd. Naar aanleiding van de bespreking op 11 oktober 2018 zijn de volgende wijzingen doorgevoerd aan het ontwerp:

  • De stopstreep op de brug is naar voren gelegd.
  • De stopstreep op de 2e Hugo de Grootstraat is naar voren gelegd.
  • Op de 2e Hugo de Grootstraat is een licht bijgekomen.
  • Een ontbrekende mast is ingetekend.

De WVA ging op 22 november 2018 akkoord met het ontwerp. 

Op 30 oktober, 27 november 2018 en 8 januari 2019 is het ontwerp besproken in de Centrale Verkeerscommissie (CVC) (zie kader).

Overleg voor 30 oktober 2018?

Mogelijk heeft er ook een overleg vóór 30 oktober 2018 plaatsgevonden (datum onbekend). Bij de bespreking in de CVC op 30 oktober 2018 wordt namelijk gesproken over een tweede ontwerp met de volgende aanpassingen:  

Het rode asfalt is op de kruising is doorgetrokken.

  • Versmalling fietspad op de Nassaukade.
  • Toevoeging knepperslingers (linksaf-vakjes).
  • Verbreding fietspad op de brug ten koste van vrije busbaan, omdat fietsers in de ochtendspits hier al gebruik van maakten.
  • Voetgangersoversteekplaats over het fietspad is geregeld.
  • Met betrekking tot het fietspad in zuidelijke richting wordt nog onderzocht of het fietspad verbreed kan worden in relatie tot de bomen.

In de stukken van de CVC-vergadering (inclusief bijgevoegde verkeersanalyse) is uitgebreid toegelicht waarom niet is gekozen voor de volgende twee maatregelen:

  • Het opheffen van een autorijvak aan de westkant was niet mogelijk vanwege de autostroom vanuit de 2e Hugo de Grootstraat. Al het verkeer uit de 2e Hugo de Grootstraat zou dan tegelijk groen krijgen met als gevolg te weinig afrijcapaciteit voor auto's. Dat zou leiden tot lange wachtrijen en veiligheidsrisico's tussen doorgaande fietsers en afslaande auto's.
  • Er is gekozen om het extra rechtsafvak voor auto's dat nodig zou zijn vanwege de bouw van de Singelgrachtgarage en bijbehorende knip nog niet uit te voeren. De verkeersdrukte op de Nassaukade bleek op basis van nieuwe verkeerstellingen minder groot te zijn, zodat een minder groot opstelvak benodigd was. Daarnaast is nog onzeker of de garage er komt en de knip goed functioneert. Het vak pakt bovendien negatief uit voor de ruimte voor fietsverkeer en de verkeersregeling. Wel is er in het ontwerp rekening mee gehouden door alvast de bandenlijnen op te schuiven. 

Op basis van de CVC-besprekingen van 30 oktober 2018 zijn de volgende aanpassingen in het ontwerp doorgevoerd:  

  • Het fietspad op de Raampoortbrug is aan de zuidkant doorgetrokken tot aan de Marnixstraat.
  • Het zebrapad op de Raampoortbrug is meer zuidelijk gelegd en het steunpunt is verbreed.
  • Het fietspad op de brug is verbreed naar 3,5 meter door de schampstrook te versmallen.
  • De steunpunten van de voetgangersoversteekplaatsen op de Nassaukade zijn verbreed.
  • Geleidelijnen worden in het technisch ontwerp toegevoegd.
  • Het mogelijke conflict tussen links afslaand vrachtverkeer vanaf de Raampoortbrug en auto’s die over de Nassaukade rechtdoor rijden is opgelost door de ruimte tussen fietsstrook en steunpunt te verbreden. De voetganger levert qua ruimte iets in ten opzichte van het vorig ontwerp, maar wint nog altijd veel ruimte ten opzichte van de huidige situatie.
  • Op de 2e Hugo de Grootstraat wordt de verkeersregeling aangepast, zodat fietsers voldoende groen krijgen om over te steken en niet in conflict komen met rechts afslaande auto's.

In de CVC-vergadering van 30 oktober is 2018 gesproken door directies V&OR, R&D, Metro en Tram en de politie, GVB, Cliëntenbelang en de Fietsersbond. Door Cliëntenbelang en de Fietsersbond zijn naast bovenstaande aanpassingen nog de wensen geuit om de smalle trottoirs aan de westkant mee te nemen, het zuidwestelijke fietspad op de Nassaukade te verleggen en de doorsteekjes voor rechts afslaande fietsers te behouden. Het project motiveert dat de doorsteekjes door weinig fietsers werden gebruikt en er nu meer ruimte voor voetgangers bij is gekomen. Het is onduidelijk wat er met de overige punten is gebeurd. 

Naar aanleiding van de bespreking op 27 november 2018 is ook op de hoek van de Nassaukade en brug een opstelmogelijkheid voor links afslaande fietsers toegevoegd. Dat leek in eerste instantie niet mogelijk, maar kon nu middels belijning en een opvanglicht toch opgenomen worden. Het is onduidelijk of de overige opmerkingen over markering en bebording nog zijn opgepakt. Op 8 januari 2019 is het ontwerp als hamerstuk in de CVC behandeld. 

De gemaakte afwegingen zijn redelijk goed te volgen in de CVC-stukken. De belangrijkste afweging ging tussen de verschillende verkeersmodaliteiten. Het ging met name om auto's (schrappen of extra autorijvakken), maar ook om voetgangers (voetgangersruimte) en het OV (opheffen busbaan voor verbreding fietspad). De gemaakte opmerkingen lijken meestal wel te worden meegenomen door de projectorganisatie, maar de precieze opvolging is niet altijd uit de stukken te herleiden.

Vervoersregio
Bij de Vervoerregio is een subsidieaanvraag van € 305.491 gedaan (juli 2019). Het betreft de helft van de totale raming (zie onderdeel kosten).  De subsidiebeschikking maakte geen onderdeel uit van de door ons ontvangen stukken. Onduidelijk is dus of de subsidie verleend is en wat de afwijzings- of toekenningsgronden zijn.

Planning

De uitvoering is vertraagd van medio 2019 naar Q2-2020
De uitvoering staat momenteel gepland voor april tot en met juni 2020.  De oorspronkelijke planning was om de maatregelen gelijktijdig uit te voeren met het groot onderhoud op het kruispunt in de zomer van 2019.  Er is dus sprake van vertraging ten opzichte van de oorspronkelijke planning.

Uit interne documenten blijkt dat de planning voor het kruispunt 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade verschillende keren is gewijzigd. In juli 2018 was de verwachting dat de uitvoering eind november 2019 zou starten. In januari 2019 werd de planning vervroegd naar het derde kwartaal 2019. In juni 2019 werd gezocht naar een alternatieve datum in 2020. In september 2019 is alsnog geprobeerd de werkzaamheden aan het kruispunt in 2019 uit te voeren. In november 2019 is de uitvoering gepland op april 2020. 

De redenen van de vertraging zijn summier gedocumenteerd
De redenen voor de vertraging zijn in de interne documenten summier toegelicht. Eenmaal is benoemd dat er een risico bestaat dat de uitvoering wordt doorgeschoven naar 2020 vanwege de gewenste bereikbaarheid van de Nassaukade vanuit Stadsregie.  In gevoerde gesprekken is door het Programmateam Fiets verder toegelicht dat de reden van de vertraging is dat het lastig was om een tijdsperiode te vinden voor de uitvoeringswerkzaamheden, omdat de autocorridor niet te veel gehinderd mag worden. Ook worden de werkzaamheden bij dit kruispunt gecombineerd met de vernieuwing van de gasleidingen door Liander. Daarbij is een wenstracéprocedure verplicht met een standaard doorlooptijd van dertien maanden. 

De risico's van een veranderende planning zijn meermaals in kaart gebracht
Door de ambtelijke organisatie zijn de risico's met betrekking tot de planning en de gevolgen daarvan op verschillende momenten in kaart gebracht: 

  • In een algemene risicosessie van mei 2018 was een genoemd risico bij dit kruispunt dat het ontwerp niet op tijd gereed was om aan te kunnen sluiten bij het groot onderhoud.
  • Bij de subsidieaanvraag van de VRA (juli 2019) worden drie risico's benoemd: 1. uitstellen en doorschuiven van het project, 2. uitloop van de werkzaamheden, omdat de uitvoeringsperiode te krap is gepland. In dat geval zou de doorlooptijd met maximaal vijf maanden kunnen toenemen in verband met de winter, en 3. tijdens de werkzaamheden doen zich onvoorziene zaken voor met kabels, leidingen en bomen. Het uitstellen en doorschuiven van het project (risico 1) zou geen financiële consequenties hebben. Voor de twee andere risico's zouden er wel financiële risico's zijn. 
  • De risicolijst van september 2019 gaat in op verschillende uitvoeringsperioden van oktober 2019, januari en maart 2020. In alle drie de gevallen wordt het risico gezien dat Stadsregie geen WIOR-vergunning verleend omdat de werkzaamheden samenvallen met andere omgevingswerken. Dit heeft gevolgen voor de nood- en hulpdiensten, het openbaar vervoer en de bereikbaarheid met de auto. Bij uitvoering in oktober 2019 en januari 2020 wordt verder het winterse weer genoemd en een uitvoering in oktober zou de aannemers minder voorbereidingstijd geven.
Kosten

Het kruispunt is nog niet uitgevoerd, zodat er geen oordeel kan worden gegeven of de kosten binnen de raming zijn gebleven.

Het Programmateam Fiets heeft laten weten dat de totale kostenraming voor het kruispunt 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade circa € 900.000 bedraagt. De raming heeft betrekking op een rechtsaf-vak in verband met de Singelgarage (€ 116.030, niet doorgegaan), groot onderhoud (€ 165.876) en kleine infrastructurele maatregelen
(€ 610.682). Deze laatste raming heeft geen betrekking op de voorbereidingskosten, alleen op de uitvoeringsfase (inclusief tijdelijke verkeersmaatregelen).  

De opdracht is voor een lager bedrag gegund (circa € 360.000) dan de kostenraming
(€ 610.682): 

  • Uitvoeringswerkzaamheden aannemer, inclusief groot onderhoud (€ 252.844);
  • Verkeersmaatregelen (circa € 35.000);
  • Engineeringskosten (circa € 44.000);
  • Meerkosten andere type asfalt (circa € 30.000).

Het Programmateam Fiets heeft aangegeven dat er voor dit bedrag meer infrastructurele werkzaamheden zullen worden uitgevoerd ten opzichte van de raming. Dit betreft aanvullend groot onderhoud (driemaal de oppervlakte van de kruising) en het aanleggen van een nieuw fietspad op de Nassaukade.  Het Programmateam Fiets heeft aangegeven bij de directie IBA te zullen navragen waarom de raming en gunning zo ver uit elkaar liggen, terwijl er meer werkzaamheden zullen worden uitgevoerd. Wel beschouwt het Programmateam dit als een voorbeeld dat werk-met-werk maken besparingen opleveren. 

De kosten voor groot onderhoud zullen intern worden verrekend met de afdeling Assets, en komen niet ten laste van het programmabudget Fiets.  

Onderzoek achteraf

De werkzaamheden aan het kruispunt waren tijdens dit onderzoek (april 2020) nog niet afgerond. De afronding wordt verwacht in het tweede kwartaal van 2020. Logischerwijs zijn er nog geen nametingen uitgevoerd.

Dossiervorming

De ambtelijke organisatie houdt geen dossier op kruispuntniveau bij. Het Programmateam Fiets heeft aangegeven dat dit ook niet is voorgeschreven en de kosten niet zouden opwegen tegen de baten. Wanneer er vragen door het gemeentebestuur worden gesteld, zou deze beantwoord kunnen worden aan de hand van besluitvormingsstukken van de werkgroepen/CVC en/of door het (voormalige) Programmateam en projectleden te bevragen. 

Bij de analyse van dit kruispunt liepen we ertegenaan dat informatie regelmatig in gezamenlijke stukken staat, beknopt is opgeschreven voor intern gebruik, niet is gedocumenteerd of niet is aangeleverd. Voor dit recentere project dat onder het huidige Programmateam wordt opgepakt, was wel een completer beeld te reconstrueren dan voor de twee overige kruispunten die onder het vorige Programmateam zijn uitgevoerd. Zo waren voor dit kruispunt een verkeersanalyse, planningen, ramingen en notulen van de ontwerpsessies aanwezig. Het Programmateam geeft verder aan dat er naar aanleiding van dit rapport wordt gewerkt aan een overzichtelijkere subsidieadministratie en archief voor het gehele Programma Fiets. 

Conclusie

Op de vier takken van het kruispunt worden verschillende kleine en infrastructurele en VRI-maatregelen voor fietsers uitgevoerd, gericht op het creëren van meer ruimte, meer inrijcapaciteit, een links afslaande beweging in twee delen en langere groentijd. Omdat het kruispunt nog niet is uitgevoerd (april-juni 2020), kan nog geen oordeel worden gegeven over (het inzicht in) de doeltreffendheid en doelmatigheid. Er zijn wel voorzichtige aanwijzingen dat werk-met-werk een positief effect heeft op de kosten, maar juist niet op de doorlooptijd. De dossiervorming van dit recentere project was dus - met name voor de kosten en planning - beter op orde dan bij de twee oudere kruispunten.

Gemaakte afwegingen vooral tussen verkeersmodaliteiten
De gemaakte afwegingen hebben wij gedeeltelijk kunnen reconstrueren op basis van de CVC-vergaderstukken. Deze hadden vooral betrekking op belangentegenstellingen met andere vervoersmodaliteiten, met name auto's (wel of niet schrappen of extra autorijvakken) en daarnaast voetgangers (ruimte voetgangers) en het OV (opheffen busbaan). Voor dit kruispunt, waar het ontwerp onder het huidige Programmateam is uitgevoerd, zijn ook notulen van de ontwerpsessies ontvangen en uit mededelingen van het Programmateam Fiets blijkt dat burgers zijn geïnformeerd en geconsulteerd over het ontwerp van het kruispunt.

Doeltreffendheid en doelmatigheid nog onbekend
Omdat de werkzaamheden nog niet zijn uitgevoerd, kan nog geen oordeel worden gegeven over (het inzicht in) de doeltreffendheid en doelmatigheid. Wel zijn er onderzoeken vooraf verricht, ondanks dat deze niet zijn gestructureerd naar de doelstellingen comfort, doorstroming en verkeersveiligheid. Positief voor dit kruispunt is dat er een verkeersanalyse voor het ontwerp beschikbaar is naar de ruimte en de wachttijden. Daarnaast zijn er ramingen en planningen beschikbaar. De raming omvat wederom alleen de uitvoeringsfase.

Werk-met-werk maken lijkt tot besparingen te leiden, maar ook tot een langere doorlooptijd
Als de kostenraming met de gunning van de opdracht wordt vergeleken, dan is de verwachting dat er meer werkzaamheden zullen worden uitgevoerd, terwijl de kosten circa 40% lager zullen uitvallen. Dit kan een aanwijzing zijn dat werk-met-werk maken een positief effect heeft op de doelmatigheid. Aan de andere kant is onbekend waarom de raming bij dit kruispunt zo enorm afwijkt van de gunning, terwijl het Programmateam Fiets de ervaring heeft dat dit soort omvangrijke afwijkingen bij andere kruispunten niet aan de orde is. Daarnaast zorgt werk-met-werk ook voor een langere doorlooptijd van het project en het meermaals verschuiven van een project. Het was met name lastig een uitvoeringsperiode te vinden, omdat de autocorridor niet te veel gehinderd mag worden. Ook dit vergt tijd van de ambtelijke organisatie. Die kosten komen niet tot uitdrukking in de kostenraming of verantwoording.

Conclusie

Om na te gaan in hoeverre de maatregelen doelmatig en doeltreffend zijn, onderzochten wij drie kruispunten: het Mr. Visserplein (2016), Mr. Treublaan - Weesperzijde (2016) en 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade (planning tweede kwartaal 2020). De doeltreffendheid van de getroffen maatregelen is redelijk inzichtelijk; de gemaakte afwegingen en doelmatigheid in mindere mate. Dat komt gedeeltelijk omdat de dossiervorming gebrekkig is, hoewel deze bij het recente kruispunt 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade voor met name de doelmatigheid is verbeterd.

Gemaakte afwegingen alleen af te leiden uit stukken van de CVC
Om een kruispunt fietsvriendelijk te maken, worden diverse fasen in een project doorlopen. In elke fase worden afwegingen gemaakt en besluiten genomen voor de toe te passen maatregelen. Opvallend is dat alleen de afwegingen en besluiten rondom de toetsing van het ontwerp door de Centrale Verkeerscommissie (CVC) en de voorliggende ambtelijke werkgroepen voldoende zijn vastgelegd. In de andere fasen, waaronder de ontwerpfase van het project, hebben wij geen of beknopte vastleggingen voor intern gebruik aangetroffen.

Afwegingen met name betrekking op andere verkeersmodaliteiten
Er zijn veel politieke ambities, maar vanwege de beperkte ruimte is het lastig om al deze ambities op een kruispunt te realiseren. Bij het realiseren van een fietsvriendelijk kruispunt spelen op ambtelijk niveau verschillende dilemma's, waarbij een afweging moet worden gemaakt tussen verschillende belangen (zie paragraaf 3.3.3). Deze dilemma's troffen wij ook aan bij de onderzochte kruispunten.

Bij alle drie de kruispunten moesten de belangen van de verschillende modaliteiten die aanwezig zijn op het kruispunt, tegen elkaar worden afgewogen. Het gaat dan bijvoorbeeld om het schrappen of verkleinen van autovakken om meer ruimte voor fietsers te creëren. We zien hierbij dat het Programmateam Fiets ertegenaan loopt dat in de praktijk de auto nog vaak voorrang krijgt op de fiets (Mr. Visserplein, 2e Hugo de Grootstraat). Ook wordt er regelmatig op gewezen dat de fietsmaatregelen ten koste gaan van de ruimte en wachttijden van voetgangers. Afwegingen tussen fiets en OV kwamen alleen voor bij de 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade, waar ten behoeve van een breder fietspad de busbaan is opgeheven.

Daarnaast zagen we in de casestudies dat drie dilemma’s uit paragraaf 3.3.3 één keer voorkwamen:

  • Doelstellingen (comfort, doorstroming verkeersveiligheid) soms tegenstrijdig (Mr. Treublaan – Weesperzijde)
  • Aanpassen voorrangssituatie niet mogelijk wegens huidige wet- en regelgeving (Mr. Treublaan – Weesperzijde)
  • Het vinden van een geschikt tijdsvenster voor de uitvoering is een grote uitdaging (2e Hugo de Grootstraat – Naussaukade)

De doelrealisatie wordt uitgebreid geëvalueerd, maar niet systematisch
De maatregelen om kruispunten fietsvriendelijker te maken, zijn uitvoerig geëvalueerd. Een integrale voor- en nameting op basis van dezelfde resultaat- en effectindicatoren ontbreekt echter nog (zie paragraaf 4.1.2). Uit de analyse van de drie kruispunten blijkt dat de gemeente wel beschikt wel over resultaatgegevens (opstelruimte, afrijbreedte, wachttijden) in de voor- en na-situatie, maar deze zijn niet systematisch vastgelegd. Voor het nog uit te voeren kruispunt 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade zagen we dat deze informatie inmiddels wel deels is vastgelegd in een verkeersanalyse; voor de uitgevoerde kruispunten Mr. Visserplein en Mr. Treublaan kon deze informatie bij navraag gereproduceerd worden. Voor een aantal kruispunten uit de pilotfase zijn verder effectstudies uitgevoerd naar conflicten, wachtrijen en de beleving van fietsers. Dat was ook het geval bij de door ons onderzochte uitgevoerde kruispunten Mr. Visserplein - Jodenbreestraat en Mr. Treublaan – Weesperzijde.

Maatregelen zorgen voor verbeteringen, maar mate wisselt per kruispunt
Maatregel 11 uit het Meerjarenplan Fiets is erop gericht om de doorstroming, de verkeersveiligheid en het comfort te verbeteren voor de fietsers op ten minste tien van de drukste kruispunten. Het Programmateam fiets heeft aangegeven met kleine maatregelen te streven naar het 'fietsvriendelijker' maken van kruispunten in plaats van het fietsvriendelijk maken van kruispunten, waarvoor grootschalige herinrichtingen noodzakelijk zouden zijn. De mogelijkheden tot verbeteringen zijn bovendien afhankelijk van de situatie op het kruispunt, zoals de aanwezigheid van andere verkeersmodaliteiten (zie paragrafen 2.4.1 en 2.5).

In de casestudies zien we terug dat er verbeteringen tot stand zijn gekomen, maar dat er nog geen sprake is van de ideale situatie voor fietsers, mede omdat de kruispunten onverminderd druk blijven. De mate van (ervaren) verbeteringen verschilt verder tussen de kruispunten.

De uitkomsten bij het Mr. Visserplein - Jodenbreestraat worden overwegend positief beoordeeld. Door het creëren van meer (opstel)ruimte, afrijcapaciteit en vaker groen, zijn de wachtrijen korter geworden, stellen fietsers zich minder op de rijbaan op en zijn er minder (maar wel zwaardere en nieuwe) conflicten. De wachttijden en voorrangsituatie worden wisselend beoordeeld door fietsers. Bij het kruispunt Mr. Treublaan - Weesperzijde zijn de uitkomsten van extra (opstel)ruimte, afrijcapaciteit en langer groen wisselend. Bij dit kruispunt is men overwegend positief over de groentijd. In de piekmomenten voldoet de grotere opstelruimte echter nog steeds niet en de voorrangssituatie blijft dan chaotisch, zodat fietsers het kruispunt nog steeds als onveilig ervaren. Het aantal conflict(locaties) is hier ook toegenomen.

De kosten per kruispunt zijn ondoorzichtig
Inzicht in de gemaakte kosten op kruispuntniveau is er nauwelijks. Het financieel systeem van de gemeente is niet zodanig ingericht en door het werk-met-werk maken zijn de kosten voor de kleine infrastructurele maatregelen niet meer apart te onderscheiden in de realisatie van het project waarin zij zijn opgegaan. Het zou daarmee erg arbeidsintensief zijn om de gemaakte kosten per kruispunt te reconstrueren (paragraaf 4.2.1). Uit de analyses van de kruispunten Mr. Visserplein en Mr. Treublaan - die onder het vorige Programmateam zijn gerealiseerd - blijkt dat alleen offertes/facturen van de uitvoeringswerkzaamheden beschikbaar zijn. De raming en kosten voor de totale projecten, inclusief voorbereiding en evaluatie, zijn daarmee echter niet bekend. Voor het kruispunt 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade zien wij een kleine verbetering: er is een raming voor de uitvoeringswerkzaamheden.

De uitvoeringsfase onder de Fietsimpuls was doelmatig
De kosten van de uitvoeringswerkzaamheden op het Mr. Visserplein en Mr. Treublaan - Weesperzijde waren relatief laag (€ 59.000 - € 65.000 per kruispunt) en zijn conform de offerte uitgevoerd.

Budget € 1,6 miljoen huidige Meerjarenplan Fiets niet realistisch
Voor het nieuwe Meerjarenplan Fiets (2017-2022) blijkt het normbedrag van € 150.000 (zie paragraaf 4.2.2) niet reëel. De geraamde uitvoeringskosten voor het kruispunt 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade bedragen € 253.000, mede omdat alle vier de hoeken van het kruispunt worden aangepast, in plaats van één hoek. Als deze ontwikkeling zich doorzet, is het niet mogelijk om tien kruispunten te realiseren binnen de begroting van
€ 1,6 miljoen.

Het werk-met-werk maken zorgt voor plussen en minnen
Uit de analyse van het kruispunt 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade blijkt voorlopig dat door het werk-met-werk maken de uitvoeringskosten aanzienlijk lager uitvallen (circa 40%) dan is begroot en dat dit voor de omgeving voor minder overlast zorgt. De andere kant is dat de grote scope van het project zorgt voor langere doorlooptijden (dertien maanden voor het aanmelden van het wenstracéprocedure en achttien weken voor het doorlopen daarvan) en het moeilijker is om een geschikt tijdvenster voor de uitvoering van de werkzaamheden te vinden. De planning is uiteindelijk verschoven van het derde kwartaal 2019 naar het tweede kwartaal 2020.

Door het overschakelen van kleine naar slimme infrastructurele maatregelen is het nog maar de vraag of in de toekomst nog werk-met-werk kan worden gemaakt (zie paragraaf 4.2.2).

Projectarchief niet op orde, lichte verbeteringen zichtbaar
Ambtenaren zijn verantwoordelijk voor het op orde brengen en houden van het (project)archief (zie paragraaf 4.3.2). Uit de analyses van de kruispunten blijkt dat dossiervorming op kruispuntniveau ontbreekt. Informatie is versnipperd en beknopt vastgelegd. Regelmatig komt het voor dat de informatie niet aan papier is toevertrouwd of als dat wel het geval zou zijn, de stukken niet meer achterhaald konden worden. Dit bemoeilijkt het afleggen van verantwoording over de ingezette maatregelen, de gemaakte afwegingen, de doelrealisatie, de kosten en de planning. Het ontneemt de gemeente ook een belangrijke bron om lessen uit te trekken  , en om kennis te borgen (voor onder andere volgende Programmateams). Voor het kruispunt Mr. Visserplein - Jodenbreestraat is de kennis deels geborgd in een openbare, digitale storymap. 

Positief is verder dat het huidige Programmateam Fiets anders is gaan werken. Daardoor geven de stukken over het recentere kruispunt 2e Hugo de Grootstraat - Nassaukade meer informatie, met name op het gebied van doelmatigheid. Daarnaast wordt naar aanleiding van dit rapport gewerkt aan een overzichtelijker archief voor het gehele Programma Fiets.

Bijlagen

Bijlage 1 - Toolkit Kleine Infrastructurele Maatregelen

Bijlage 2 - Doorstromingsmaatregelen verkeersregelingen

De Toolkit Maatregelen Fiets Verkeersregelingen (februari 2015) geeft een overzicht van bestaande en nieuwe VRI-maatregelen die doorstroming van fietsers kunnen vergroten en technische hulpmiddelen ter ondersteuning van de maatregelen: 

Doorstromingsmaatregelen:

  • Langer groen (op basis van intensiteit/capaciteit)
  • Vaker groen (extra realisatie)
  • Roodlichttijd beperken (groentijd afbreken ander verkeer ten voordele van fiets)
  • Koppeling voor fietser
  • Na-brugprogramma
  • In combinatie met profielwijziging/rijstrookindeling
  • Mee-realisatie met openbaar vervoer
  • Functioneel onderhoud in verkeersregeling (bij verouderde regelingen)
  • (Tijdelijk) uitzetten van de verkeersregeling
  • Koppeling van (fiets)verkeerslichten tussen kruispunten
  • Groen tijdens geel

Technische hulpmiddelen die de maatregelen kunnen ondersteunen:

  • Bestaande detectielus bij stopstreep
  • Detectielus plaatsen op afstand
  • ‘Hitte’-camera koppelen aan regeling
  • Fietsers detecteren met GPS/Bluetooth, tevens voor effectmeting