Geheimhouding
Onderzoeksrapport

Toelichting en leeswijzer

Inleiding

Aanleiding onderzoek

Rekenkamerbrief Geheimhouding (2012)

• In september 2012 publiceerden we een verkenning naar geheimhouding. Na afronding van de verkenning stelden we een handreiking op met daarin gedetailleerde informatie over geheimhouding. In de verkenning constateerden we dat het gemeentebestuur procedures rondom geheimhouding aan het verbeteren was. Een rekenkameronderzoek was daarom op korte termijn niet nuttig. Door verschillende ontwikkelingen is het nu wel zinvol om een rekenkameronderzoek uit te voeren.
• Uit de verkenning in 2012 bleek dat het opleggen, opheffen en bekrachtigen van geheimhouding nog iets beperkter, zorgvuldiger en praktischer kon.

Toezeggingen college en presidium in 2012

Vier suggesties rekenkamer

• We deden in een rekenkamerbrief vier suggesties voor verdere verbetering.
• Onze vier suggesties:
  • Overweeg om alle geheime stukken te voorzien van een stempel ‘Geheim’, zodat in één oogopslag duidelijk is dat het stuk geheim is.
  • Overweeg om reeds in het schrijfproces van een stuk onderscheid te maken tussen die delen die openbaar zijn en die delen die (tijdelijk) geheim moeten blijven.
  • Overweeg om in de flap op te nemen of de raad al dan niet wordt geacht een bekrachtigingsbesluit te nemen en vermeld daarbij de consequentie wanneer de raad dit besluit niet neemt.
  • Overweeg om een (integraal) signaleringssysteem in te voeren om het opheffen en bekrachtigen van geheimhouding te bewaken.

Reactie presidium
In reactie op de brief en de verkenning heeft het presidium aangegeven zich gesteund te voelen in de strijd om onduidelijkheden rondom geheimhouding weg te nemen en mogelijke schendingen van geheimhouding zoveel mogelijk tegen te gaan. Het presidium zegde destijds toe de raadsgriffie te verzoeken:

• streng te screenen op de uitvoering van het opnemen van een bekrachtigingsbesluit in de flap en daarbij te vermelden wat de consequenties zijn wanneer de raad het bekrachtigingsbesluit niet neemt.
• in het schrijfproces van een stuk onderscheid te maken tussen die delen die openbaar zijn en die delen die (tijdelijk) geheim moeten blijven.

Reactie college
Het college liet weten het proces rondom geheimhouding te zullen verbeteren en deed zes toezeggingen over de wijze waarop daaraan invulling zou worden gegeven:

• In samenwerking met de raadsgriffier wordt een 'instructie geheimhouding' opgesteld.
• Het college zou onderzoeken of in Andreas wijzigingen kunnen worden doorgevoerd zodat meegezonden stukken, net als bij voordrachten, automatisch voorzien kunnen worden van het digitale stempel 'Geheim'.
• In de invulinstructie van de voordrachten zal worden opgenomen of de raad al dan niet wordt geacht een bekrachtigingsbesluit te nemen. Dit punt zal ook worden opgenomen in de ‘instructie geheimhouding’.
• De consequenties wanneer de raad dit besluit niet neemt zullen worden opgenomen in de voordrachten en in de ‘instructie geheimhouding’.
• Geheime passages zullen zoveel mogelijk in een aparte, geheime bijlage aan een openbaar document worden toegevoegd. Hierdoor kan een openbaar document worden verspreid waarbij de geheime bijlagen achterwege worden gelaten. Deze mogelijkheid zal worden opgenomen in de zogenaamde flappencursus en in de instructie geheimhouding.
• Het college zal nader onderzoeken welke mogelijkheden Andreas biedt om een signaleringssysteem voor het opheffen en bekrachtigen van geheimhouding in te bouwen.

Nieuwe ontwikkelingen

• Ook is in de afgelopen jaren zichtbaar geworden dat het college op een andere manier wil omgaan met geheimhouding:
  • In oktober 2018 heeft het college aangegeven een grote openheid van informatie te willen realiseren.
  • In februari 2019 heeft het college toegezegd om alleen de vertrouwelijke passages van een document niet-openbaar te maken en de overige delen van het document wel, als daarom wordt verzocht.

Doel en onderzoeksvragen

Doelstellingen van het onderzoek

• Het doel van dit onderzoek is om inzichtelijk te maken of de huidige praktijk rondom geheimhouding in overeenstemming is met de regelgeving en of het principe van 'openbaar tenzij' ook in de praktijk goed wordt nageleefd. En indien dat niet het geval is, wat de oorzaken daarvoor kunnen zijn. Daarnaast gaan we na in hoeverre onze bevindingen uit de verkenning nog steeds gelden, of onze aanbevelingen zijn opgevolgd en of de toezeggingen van het college en het presidium zijn uitgevoerd (zie paragraaf 1.1.2).
• De resultaten van dit onderzoek zullen ook worden gebruikt bij het opstellen van een gezamenlijke rekenkamerbrief van de vier grote rekenkamers uit Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht over geheimhouding in het najaar van 2020.

Onderzoeksvragen

De centrale onderzoeksvraag voor dit onderzoek luidt:

In hoeverre handelt het gemeentebestuur bij het opleggen, opheffen en bekrachtigen van geheimhouding in overeenstemming met de regelgeving en de eigen kaders?

Op basis van de centrale onderzoeksvraag zijn de volgende deelvragen geformuleerd:

1. Zijn de wettelijke bepalingen inzake geheimhouding op adequate wijze nader uitgewerkt in gemeentelijke kaders?
2. Wordt gehandeld overeenkomstig de Gemeentewet en gemeentelijke kaders?

Het onderzoek richt zich op geheimhouding zoals bedoeld in de artikelen 25, 55 en 86 Gemeentewet , voor wat betreft het college, de raadscommissies, de raad en indien de burgemeester geheimhouding heeft opgelegd aan de raad(scommissie) zal ook dit besluit onderdeel van het onderzoek zijn.

Het onderzoek richt zich daarnaast op de besloten vergaderingen van de raadscommissies en de raad.

Afbakening onderzoek

We onderzochten het proces van opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding. Hierbij betrekken we tevens het proces van het in beslotenheid vergaderen. We hebben geen onderzoek gedaan naar het lekken van informatie uit of van stukken waarop geheimhouding is opgelegd.  Het onderzoek richt zich op het handelen van het gemeentebestuur, dat wordt gevormd door de raad, het college van B en W en de burgemeester, en hun ambtelijk ondersteuners.

Startpunt van het onderzoek is het proces van het finaal advies. De finaal adviseurs van de directie Juridische Zaken (DJZ) toetsen daarbij de collegevoordrachten, ook op het punt van het opleggen van geheimhouding. Om het onderzoek beperkt te houden, deden we geen onderzoek bij de indieners en directies die de (college)voordrachten hebben aangeleverd. Slechts voor één casus deden we bij de indieners van een stuk navraag waarom geheimhouding is opgelegd op het stuk als geheel en niet op een deel van het stuk.

De gemeenteraad en het presidium zijn niet vaak zelf onderwerp van ons onderzoek. In dit onderzoek is de omgang met geheime informatie van zowel het college als de raad relevant. Beide bestuursorganen zijn van belang, omdat het college geheime informatie met de raad kan delen, de raad kan besluiten om achter gesloten deuren te vergaderen, geheimhouding op te leggen op hetgeen daar besproken is, en om de geheimhouding op te heffen. De raad en de griffie zijn in het onderzoek betrokken, omdat deze in dergelijke gevallen een belangrijke rol spelen in het proces van geheimhouding.

De onderzoeksperiode heeft betrekking op de periode waarvoor het huidige college verantwoordelijk is tot en met de besluitvorming in het eerste kwartaal 2020. Daarmee onderzoeken wij voor wat betreft de besluitvorming de periode 1 april 2018 tot en met 31 maart 2020. Een aantal ontwikkelingen die zich nadien hebben voorgedaan, hebben we ook betrokken in dit onderzoek (zie hoofdstuk 6).

Aanpak

Voor de beantwoording van de onderzoeksvraag hebben we diverse onderzoeksmethoden toegepast:

• Om na te gaan of de formulering van het gemeentelijk kader in lijn is met de bepalingen uit de Gemeentewet en jurisprudentie, hebben we een documentenanalyse uitgevoerd. Daarbij zijn we ook nagegaan of de gemeentelijke procedures helder en werkbaar zijn beschreven.
• Om te bepalen of in de praktijk is gehandeld overeenkomstig de Gemeentewet en de gemeentelijke kaders, hebben we:
  • documenten geanalyseerd (zoals inzagelijsten) en de notulen bekeken van de besloten commissie- en raadsvergaderingen, waaronder de besluitenlijsten van de raadsvergadering tussen april 2018 en maart 2020.
  • zes collegevoordrachten waarop geheimhouding is opgelegd uit het eerste kwartaal van 2020 onderzocht. We hebben bij deze voordrachten gekeken naar de motivering, de zichtbaarheid van de opgelegde geheimhouding op de stukken en de opname van het woord 'kabinet' in de bestandsnaam.
  • een data-analyse uitgevoerd op de registraties van de Agendakamer (Excel) en selecties uit Andreas en amsterdam.raadsinformatie.nl. De registraties van de Agendakamer zijn onder meer gebruikt om de aanwezigheid van een motivering in voordrachten vast te stellen en of stukken aan de raad zijn aangeboden om de geheimhouding te bekrachtigen. De registraties van Andreas zijn gebruikt om na te gaan met welke frequentie geheimhouding is opgelegd en om inzicht te krijgen op welke portefeuilles dat betrekking heeft.
  • medewerkers van DJZ, de Agendakamer, de raadsgriffie, de raadsgriffier en de informatiecommissaris geïnterviewd. Veelal via Microsoft Teams, soms telefonisch. De verslagen van die gesprekken zijn teruggelegd voor wederhoor. De reacties zijn verwerkt in definitieve gespreksverslagen.
  • alle finaal adviseurs van DJZ geënquêteerd via Enalyzer.com, nadat wij eerst met de coördinator het proces rondom het finaal advies hebben besproken.
• Raadsleden geobserveerd bij het inzien van stukken bij de raadsgriffie.
• Raadsleden geënquêteerd en vervolgens met vijf raadsleden hun reacties nader besproken.

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 tot en met 5 toetsen we de gemeentelijke procedures aan de Gemeentewet en toetsen we de praktijk aan de Gemeentewet en gemeentelijke procedures. Achtereenvolgens komen het proces van besloten vergaderingen (hoofdstuk 2), en het opleggen, opheffen en bekrachtigen van geheimhouding aan de orde (hoofdstuk 3, 4 en 5). In deze drie hoofdstukken gaan we ook in op de opvolging van de aanbevelingen van de rekenkamer en de toezeggingen van het college uit 2012. Tot slot presenteren we de wijze waarop de gemeente werkt aan voorlichting en educatie rond geheimhouding en welke ontwikkelingen zijn ingezet (hoofdstuk 6).

Elk hoofdstuk start met de conclusies. Deze conclusies worden in de onderliggende paragrafen uitgewerkt. De bevindingen volgen op het door ons gehanteerde beoordelingskader. Met opsommingstekens rapporteren wij informatie en bevindingen, soms afgewisseld met tabellen, een figuur of foto. In de kaders hebben wij achtergrondinformatie opgenomen. Hiermee wijken we af van de reguliere rapportagevorm. We verwachten dat dit de leesbaarheid van het rapport niet benadeelt en dat het er juist aan bijdraagt dat de lezer de bevindingen sneller tot zich kan nemen.

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen

Besloten vergaderingen

Conclusies

De wettelijke bepalingen inzake besloten vergaderingen zijn over het algemeen op adequate wijze nader uitgewerkt in gemeentelijke procedures. Op twee punten zijn de gemeentelijke procedures in strijd met de Gemeentewet. De procedures voor besloten vergaderingen zijn daarnaast niet scherp geformuleerd (2.2).

• De partituur voor het opleggen van geheimhouding is niet correct (2.2.1).
• Informatievoorziening over de agenda van besloten vergaderingen is in strijd met eis openbare bekendmaking (2.2.2).
• In de procedures ontbreekt de nodige scherpte (2.2.3).

De geheimhouding wordt in de praktijk niet altijd volgens de eigen procedure opgelegd na besloten vergaderingen. Daarmee wordt in de praktijk niet altijd gehandeld overeenkomstig de Gemeentewet. De praktijk volgt in grote lijnen de procedures, maar de uitvoering kan beter (2.3).

• Geheimhouding niet altijd volgens de eigen procedure opgelegd na besloten vergaderingen (2.3.1).
• De procedure rond het inzien van documenten waarop geheimhouding rust is onduidelijk (2.3.2).
• (Duo)raadsleden nemen nauwelijks kennis van stukken waarop geheimhouding rust (2.3.3).
• Informatievoorziening per brief alleen na afloop van raadsvergaderingen (2.3.4).
• Geen volledig overzicht van wie kennis heeft genomen van geheime documenten (2.3.5).
• Archivering geheimhouding niet binnen organisatie belegd (2.3.6).
• (Duo)raadsleden stellen beslotenheid en geheimhouding nauwelijks aan de orde (2.3.7).

Procedures grotendeels conform wet, maar het kan beter

De partituur voor het opleggen van geheimhouding vergaderingen is niet correct

Beoordelingskader: de wetgeving

• De artikelen 23, 24 en 82  Gemeentewet vormen het wettelijke kader voor besloten vergaderingen voor zowel de raads- als commissievergaderingen (zie kader Artikelen 23 en 24 Gemeentewet).
• De gemeenteraad en raadscommissies vergaderen in beginsel openbaar. Alleen de raad(scommissie) zelf kan besluiten af te wijken van het beginsel van vergaderen in openbaarheid.  De bevoegdheid van de raad(scommissie) om achter gesloten deuren te vergaderen is geregeld in artikel 23, respectievelijk 82 Gemeentewet.  De raad(scommissie) dient dan een afweging te maken of de belangen die beschermd worden door het sluiten van de deuren zo zwaarwegend zijn, dat het belang van openbaarheid van de vergadering, dat evenzeer een zwaarwegend belang is, daarvoor moet wijken. Dat belang moet te herleiden zijn tot een belang dat is genoemd in artikel 10 Wob. 
• Artikel 24 Gemeentewet verbiedt ten aanzien van in dat artikel geregelde aangelegenheden af te wijken van het beginsel van openbaarheid (zie kader Artikelen 23 en 24 Gemeentewet). Die vier aangelegenheden moeten altijd in een openbare vergadering worden behandeld. 
• Onder vergaderen wordt zowel beraadslaging als besluitvorming geschaard. 
• Van een besloten vergadering wordt een afzonderlijk verslag opgemaakt. Dat verslag is niet openbaar, tenzij de raad beslist het openbaar te maken. De raad dient de besluitenlijst van de raadsvergaderingen wel openbaar te maken. Openbaarmaking van de besluitenlijst wordt achterwege gelaten voor zover het aangelegenheden betreft waarvoor op grond van artikel 25 Gemeentewet geheimhouding is opgelegd of ten aanzien waarvan openbaarmaking in strijd is met het openbaar belang. 
• In de Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming zijn geen bepalingen opgenomen over tijdelijke afwijking van de bepalingen in de Gemeentewet rond besloten vergaderen. 

Bevindingen: de procedures

• De raadsgriffie stelt de partituur samen voor de openbare en besloten commissie- en raadsvergaderingen (zie kader Partituur voor openbare en besloten commissievergaderingen).  De partituur is een intern document voor de voorzitter van een commissie- of raadsvergadering, en wordt door de raadsgriffie aangeduid als een "spiekbrief". Met de partituur informeert zowel de raadsgriffier als de commissiegriffier over zaken die betrekking hebben op de vergaderorde en de onderwerpen. 
• De raadsgriffie heeft toegelicht dat de partituur per griffier en voorzitter verschilt, maar dat voor het besloten deel van de vergadering wordt gestreefd naar eenvormigheid in teksten. 
• In de partituur is opgenomen hoe de voorzitter moet handelen in de besloten vergadering en welk besluit omtrent geheimhouding moet worden genomen. Deze formule heeft betrekking op de mededelingen en hetgeen is besproken tijdens de vergadering. Het heeft geen betrekking op het opleggen van geheimhouding op stukken. Die geheimhouding is opgelegd door het college, of de commissie of de raad. Het besluit over het opleggen van geheimhouding maakt onderdeel uit van de notulen van de besloten vergadering. 
• In de partituur voor de voorzitter staat altijd een passage over geheimhouding, ook als er geen besloten agendapunt is. Dat gebeurt omdat de commissie altijd kan besluiten tot een besloten vergadering en dan moet aan het einde van een dergelijke vergadering door de voorzitter een formule (in de vorm van een standaardtekst) worden opgelegd.  Als de voorzitter geconcludeerd heeft dat het onderwerp voldoende is besproken, stelt deze vast of de commissie van mening is dat de discussie die is gevoerd vertrouwelijk moet blijven (de voorzitter peilt de meningen van de leden). Als dat het geval is, dan spreekt hij/zij de formule uit. 
• In de procedure voor het opleggen van geheimhouding tijdens besloten commissie- en raadsvergaderingen zit een onjuistheid. In de partituur staat dat de geheimhouding wordt opgelegd door de voorzitter van de commissie en niet door een expliciet besluit van de commissie, dan wel de raad.
  • In de huidige werkwijze wordt de geheimhouding ten onrechte opgelegd door de voorzitter van de commissie en niet door een expliciet besluit van de commissie, dan wel de raad. De voorzitter doet dit op basis van artikel 86 tweede lid Gemeentewet. Dat lid ziet toe op de op te leggen geheimhouding op stukken die aan de commissie zijn overlegd. Hetgeen in de commissievergadering is besproken, valt daar niet onder. 
  • In de raadsvergaderingen legt de voorzitter geheimhouding op, op grond van artikel 25, lid 1 Gemeentewet. De praktijk is in strijd met dit lid. De geheimhouding moet worden opgelegd door de raad en mag niet worden opgelegd door de voorzitter. 
  • Deze onjuistheid is door een medewerker van DJZ geconstateerd en aangestipt bij de raadsgriffie, maar tot op heden is de partituur niet aangepast. 
  • DJZ is van oordeel dat dit niet betekent dat de geheimhouding niet zou zijn opgelegd op hetgeen is behandeld tijdens de commissievergadering en omtrent de inhoud van de stukken. De gevolgde procedure zou er geen twijfel over laten bestaan dat de raadscommissie instemt met de opgelegde geheimhouding. Oplegging had echter explicieter gekund door het opleggingsbesluit ex artikel 86 lid 1 Gemeentewet voor te leggen aan de leden van de commissievergadering en dit in stemming te brengen. 
• Uit onze observatie blijkt dat mensen tassen en spullen mogen achterlaten, wanneer zij de zaal moeten verlaten. In de partituur voor besloten commissievergaderingen staat dat daarover de volgende zin moet worden uitgesproken: "Ik verzoek u bij het verlaten van de zaal uw spullen mee te nemen." In de partituur voor besloten raadsvergaderingen staat een dergelijke zinsnede niet.
• Er zijn geen heldere werkafspraken en een partituur ontbreekt voor technische sessies. De Agendakamer en de raadsgriffie geven aan geen rol te hebben in de voorbereiding van de sessies, inclusief het ondersteunen tijdens de sessies, bij het opleggen van geheimhouding. Het is daardoor niet duidelijk of, en zo ja op basis van welke titel en formule, geheimhouding wordt opgelegd op hetgeen is besproken tijdens de technische sessie. 
• Zie voor de partituur de kaders Partituur voor openbare en besloten commissievergaderingen en Partituur voor de besloten raadsvergadering. 

Informatievoorziening over de agenda van besloten vergaderingen is in strijd met eis openbare bekendmaking

Beoordelingskader: de wetgeving

• De agendapunten voor besloten vergaderingen moeten volgens de Gemeentewet worden omschreven en openbaar worden gemaakt.  De taken en verantwoordelijkheden van de raadsgriffie bij de besloten commissie- en raadsvergaderingen zijn in onderstaand kader opgenomen, zie ook paragraaf 2.2.1.

Bevindingen: de procedures

• De raadsgriffie wil de agendapunten van besloten vergaderingen met betrekking tot geheime documenten in de toekomst in algemene bewoordingen opnemen. We vinden dit een positief voornemen. De huidige werkwijze waarbij agendapunten voor besloten vergaderingen zijn geformuleerd als 'B1' is niet transparant (zie kader Werkwijze informatieverstrekking) en in strijd met de eis van openbare bekendmaking (artikel 19 Gemeentewet). 
• De informatievoorziening van de raadsgriffie aan (duo)raadsleden voorafgaand aan de besloten vergaderingen is beperkt tot procedurele aspecten. De agenda biedt geen inzicht. We vinden dat opmerkelijk omdat we ervan uitgaan dat ten minste een deel van de geheime documenten wel informatie bevat waarvan (duo)raadsleden kennis zouden moeten nemen. Zij kunnen er echter niet gemakkelijk achter komen of de geagendeerde agendapunten en documenten relevant zijn, want de agendapunten, en de bijbehorende stukken zijn alleen bij de raadsgriffie in te zien.

Bevindingen: enquête en interviews (duo)raadsleden

• Vijftien van de achttien (duo)raadsleden hebben de behoefte (zijn het een beetje eens / eens met de stelling) dat voorafgaand aan een besloten commissievergadering duidelijk wordt gemaakt over welke onderwerpen besloten zal worden vergaderd. 
• Negen van de elf raadsleden zijn het eens met de stelling dat zij voorafgaand aan een besloten raadsvergadering de behoefte hebben dat duidelijk wordt gemaakt over welke onderwerpen besloten zal worden vergaderd. 
• Een (duo)raadslid geeft aan dat op de agenda van een openbare (commissie)vergadering stukken worden aangeduid met namen zoals “B1 en B2”:
  "Dat is echt onzin. Raadsleden en burgers weten daardoor niet waarop het agendapunt en het stuk betrekking hebben. De agenda voor de (commissie)vergadering van de gemeente Utrecht geeft deze informatie wel. Burgers weten dan (ten minste) iets." 

In de procedures ontbreekt de nodige scherpte

Beoordelingskader: de wetgeving, zie paragraaf 2.2.1

Bevindingen: de procedures

• De wettelijke bepalingen inzake geheimhouding tijdens besloten commissie- en raadsvergaderingen zijn over het algemeen op toereikende wijze uitgewerkt in gemeentelijke kaders: de Verordening op de Raadscommissies 2009  en het Reglement van orde voor de raad van Amsterdam  (zie kaders).
• Het presidium stuurde op 7 mei 2020 een brief naar de gemeenteraad over de raadsvergadering van 19 en 20 mei 2020 over de gevolgen van de maatregelen die zijn getroffen om de verspreiding van het coronavirus te voorkomen. Hierin is aan de raadsleden medegedeeld dat het op dat moment (nog) niet mogelijk was om digitale besloten vergaderingen te houden. 

• De uitwerking van de Verordening op de Raadscommissies en het Reglement van orde is op enkele punten verschillend. De scherpte van en samenhang tussen de Verordening op de Raadscommissies en het Reglement van orde kan op zes punten beter (zie ook de kaders met de toelichting op de Verordening en het Reglement):
  1. Er is onduidelijkheid over de mogelijke deelname van raadsleden en duoraadsleden die geen lid zijn van de commissie die besloten vergadert. De Verordening op de Raadscommissies 2009 geeft hierover geen uitsluitsel.
  2. In het Reglement van orde is niet beschreven dat het belang van besloten beraadslaging en besluitvorming te herleiden moet zijn tot een belang dat is genoemd in artikel 10 Wob. In de Verordening op de Raadscommissies 2009 gebeurt dat wel. Er is geen toelichting opgenomen over de te maken belangenafweging bij het openbaar maken dan wel geheimhouden van besluitenlijsten.
  3. Het reglement van orde verwijst op enkele punten naar de verordening op de raadscommissies. Dat gebeurt niet bij artikel 27 over besloten vergaderingen. In de verordening op de raadscommissies is de samenhang met de raadsvergaderingen helemaal niet uitgelegd.
  4. Het is onduidelijk of ook een raadslid een toehoorder mag uitnodigen voor een besloten raadsvergadering, terwijl een lid van het college wel een toehoorder mag uitnodigen.
  5. Anders dan in de Verordening op de Raadscommissies 2009 is in het Reglement van orde geen bepaling opgenomen over het ondertekenen van een presentielijst door alle aanwezigen bij een besloten raadsvergadering. In het Reglement van orde staat dat een lid de presentielijst tekent vóór hij aan de vergadering deelneemt. Aan het einde van de vergadering wordt deze lijst door de voorzitter en de griffier door ondertekening vastgesteld. 
  6. Niet duidelijk uit artikel 12 en 20 Reglement van orde wordt hoe raadsleden de conceptagenda  en de besluitenlijsten  van de besloten raadsvergadering kunnen inzien.

• De afspraken over het opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding tijdens commissie- of raadsvergaderingen, waaronder de formule, zijn opgenomen in het Handboek griffiers.  Het handboek is een interne werkinstructie voor commissiegriffiers.  Onderdeel van dit handboek is een handleiding over de gang van zaken rond een besloten deel van de commissievergadering (zie kader Passage over besloten deel commissievergadering uit het Handboek griffiers). 

Praktijk niet altijd conform Gemeentewet of gemeentelijke kaders

Geheimhouding niet altijd volgens eigen procedure opgelegd na besloten vergaderingen

Beoordelingskader: de wetgeving en de procedures, zie paragraaf 2.2.1

Bevindingen: de praktijk

• De besloten commissie- en raadsvergaderingen verlopen doorgaans volgens de procedure, maar er zijn situaties waarin deze niet wordt gevolgd. De formule waarvan wij al hebben geconstateerd dat deze niet aan de wet voldoet, wordt ook niet altijd zorgvuldig uitgesproken, dan wel niet volledig genotuleerd. Dat kan leiden tot situaties waarin geheimhouding niet accuraat wordt opgelegd op hetgeen tijdens besloten vergaderingen is besproken. Dit brengt als risico met zich mee dat als dit aan een rechter wordt voorgelegd, het geheimhoudingsbesluit kan worden vernietigd.
  • In vijftien van de 27 commissievergaderingen legt de voorzitter (tussentijds en) aan het eind van de vergadering geheimhouding op en gebruikt daarbij de voorgeschreven formule uit de partituur.
  • In acht van de 27 vergaderingen gebruikt de voorzitter een afwijkende formule. In 2012 concludeerden we dat dit kwam omdat er bij de verslaglegging geen transcripties worden gemaakt. Volgens de raadsgriffie is de praktijk dat al zeker sinds 2006 van de raadsvergadering een woordelijk verslag wordt gemaakt op grond van artikel 19 vierde lid van het Reglement van Orde. Bij een commissievergadering wordt een zakelijke samenvatting gemaakt op grond van de toelichting op artikel 23 van de Verordening op de Raadscommissies 2009.  Daarom is niet met zekerheid vast te stellen of de voorzitter een andere tekst heeft uitgesproken of dat de notulist de tekst zakelijk heeft samengevat.
  • Er is een raadslid dat heeft aangegeven dat het ook voorkomt dat de voorzitter soms een kortere formule uitspreekt. 
  • Bij één vergadering is geen geheimhouding opgelegd. Er was geen besloten agenda, maar er heeft wel een besloten commissievergadering plaatsgevonden. De voorzitter sluit de besloten vergadering zonder de formule uit te spreken. 
  • In een van de negen besloten raadsvergaderingen heeft de voorzitter de formule niet uitgesproken. De besloten vergadering werd opgeheven. Dit betekent dat bij deze vergadering géén geheimhouding is opgelegd op hetgeen is besproken tijdens de vergadering. 
• We vinden het positief dat geheimhouding wordt opgelegd zodra iemand de zaal wil verlaten en dat tijdens een van de negen besloten vergaderingen de voorzitter een lid aansprak dat de telefoon niet mocht worden gebruikt. 
• De burgemeester heeft in geen van de negen besloten raadsvergaderingen waar inhoudelijk is beraadslaagd, geheimhouding opgelegd op een door de burgemeester ingebracht onderwerp. 

Bevindingen: enquête en interviews (duo)raadsleden

• De meeste (duo)raadsleden geven aan dat de correcte procedures worden gevolgd bij een besloten vergadering; vijftien van de achttien (duo)raadsleden zijn het (een beetje) eens met deze stelling. 
• Een (duo)raadslid geeft aan dat (duo)raadsleden normaliter het voorstel van de voorzitter van de commissie volgen, ook wat betreft de procedure. In vertrouwen dat de voorzitter weet wat hij/zij doet. Onduidelijk is of alle leden het ook begrijpen. 

De procedure rond het inzien van documenten waarop geheimhouding rust is onduidelijk

Beoordelingskader: de wetgeving en de procedures, zie paragraaf 2.2.3

• Raadsstukken waarop geheimhouding is opgelegd, kunnen alleen worden ingezien door raadsleden en worden niet meegegeven aan raadsleden. 
• Het presidium besloot in januari 2019 dat geheime stukken niet langer bij de (duo)raadsleden van de commissies thuis worden bezorgd. 

Bevindingen: de praktijk

• Voor de gemeenteraad is geregeld dat raadsleden de stukken waarop geheimhouding is opgelegd alleen mogen inzien. Voor commissieraadsleden ontbreekt een soortgelijke bepaling in de Verordening op de Raadscommissie 2009.
• Het presidium heeft besloten (januari 2019) dat de stukken waarop geheimhouding is opgelegd ten behoeve een commissievergadering door (duo)raadsleden mogen worden ingezien bij de raadsgriffie of aan hen mogen worden meegeven.  Niet is geregeld wie dit onderscheid bepaalt.
• De beperking tot het inzien van geheime stukken door raadsleden ten behoeve van raadsvergaderingen is inconsequent in vergelijking tot het besluit van het presidium. De rechten zijn bij een raadsvergadering beperkt ten opzichte een commissievergadering, terwijl hetzelfde stuk uit een commissievergadering kan zijn meegegeven aan een (duo)raadslid. Het valt de raadsgriffie op dat het voorkomt dat stukken waarop geheimhouding is opgelegd voor een commissievergadering wel aan (duo)raadsleden worden meegegeven, terwijl dezelfde stukken voor een raadsvergadering alleen mogen worden ingezien door raadsleden. 
• Naar het oordeel van de raadsgriffie bepaalt het college of (duo)raadsleden stukken waarop geheimhouding is opgelegd ten behoeve commissievergaderingen mogen inzien of dat deze stukken aan hen mogen worden meegegeven.
  • Bij de aanlevering van dossiers door het college, dient op de commissieflap altijd te worden aangegeven welke bijlagen zijn bijgevoegd en wat voor soort stukken dit betreft (een openbare bijlage of een kabinetbijlage) en of ze moeten worden meegestuurd met de agenda. Openbare bijlagen staan onder 'Meegestuurd'. Ze worden immers online bij het agendapunt geplaatst. Voor kabinetbijlagen geldt dat deze onder 'Meegestuurd' óf onder 'Ter inzage gelegd' staan, met duidelijke vermelding dat het om kabinetbijlagen gaat (zie kader De opties ‘openbare bijlage’ en ‘kabinetbijlage’).  De keuze is aan het college, aldus de raadsgriffie. Het maakt daarbij niet uit of een document geheim of openbaar is.  TKN-stukken zijn altijd ter inzage. 
• De commissiegriffier controleert de mededeling van het college over de status van documenten: ter inzage of ophalen. Er wordt nagegaan of de juiste documenten onder het juiste kopje staan, en of de dienst in Andreas de kabinetbijlage inderdaad de rubricering 'kabinet' heeft gegeven. Op basis van de informatie op de flap en de rubricering in Andreas zet de commissieondersteuning de openbare bijlagen online en legt de ondersteuning de kabinetbijlagen op de daarvoor bestemde plek (kast of kluis). 
• Als (ambtenaren namens) het college tijdens de afweging tussen 'Meegeven' of 'Ter inzage leggen' contact zoekt met de raadsgriffie om uitleg te vragen over wat het verschil is, dan wordt dit uitgelegd aan de aanleverende directie door te vertellen wat er gebeurt met stukken die worden meegegeven en met stukken die ter inzage liggen. Daarnaast wordt in deze communicatie genoemd dat leden de eed/belofte hebben afgelegd en dat leden kabinetstukken daarom hoe dan ook - meegegeven of ter inzage gelegd - als kabinetsstukken moeten behandelen. Naar aanleiding van die uitleg, maakt het college uiteindelijk de afweging: de stukken ter inzage leggen op de raadsgriffie of ze in hard copy meegeven aan de commissieleden. 
• Deze procedure wordt zowel door raadsleden, Agendakamer en DJZ als onduidelijk ervaren.
  • Onder (duo)raadsleden is niet bekend dat het college het besluit - inzien of meegeven - neemt en op basis waarvan de afweging wordt gemaakt. Het verschil tussen meegeven en ter inzage leggen doet raadsleden vermoeden dat er een schaal van "geheimheid" is en dat stukken tegen die schaal afgewogen moeten worden.  Het enige onderscheid dat de raadsgriffie hanteert, is geheim of openbaar. Het onderscheid tussen een beetje geheim of heel erg geheim, bestaat niet. 
  • Bij de Agendakamer is onduidelijk wie dit besluit neemt, en wanneer ofwel voor het een (inzage), ofwel voor het ander (meegeven) wordt gekozen.  DJZ geeft aan dat hen onbekend is dat de rubriek in de raadsvoordracht de basis vormt voor het ter inzage leggen of meegeven. En vraagt zich af of dat ergens is vastgelegd. DJZ vermoedt dat de indiener van de voordracht geen bewuste afweging maakt. Het college maakt deze afweging zeker niet. 
  • Op de geheime documenten is niet op een voor iedereen begrijpelijke manier aangegeven of deze ter inzage zijn of mogen worden meegenomen.
• Van de agendastukken waarop geheimhouding is opgelegd, verzorgt de raadsgriffie inzage door leden van gemeenteraad, of, bij een commissievergadering, het (duo)raadslid dat lid is van de desbetreffende commissie. 
• Vóór 1 september 2019 kwam het voor dat fractiemedewerkers stukken waarop geheimhouding was opgelegd, ophaalden voor (duo)raadsleden. 
• We treffen in de agenda’s van de openbare commissievergaderingen ook twee afwijkende vormen aan van inzien of meegeven van stukken waarop geheimhouding is opgelegd:
  • Kabinet bijlage reeds in uw bezit. (Agenda KDD 9 jan 2019). Het kan volgens de raadsgriffie zijn dat in een eerdere commissievergadering het stuk is meegeven en dat het agendapunt is doorgeschoven.
  • Kabinet bijlagen worden naar de leden verstuurd. (Agenda RO 16 jan 2019).
• De ter inzagestukken liggen in de kluis van de raadsgriffie. Met uitzondering van de niet-geanonimiseerde raadsadressen van burgers en de antwoorden hierop, deze liggen in de kast bij de commissieondersteuning, evenals de kabinetstukken die meegegeven mogen worden. 
• In alle gevallen moet er getekend worden voor het ophalen of inzien van kabinetstukken. Bij het inzien van stukken ziet een medewerker van de raadsgriffie erop toe dat er geen foto’s worden gemaakt van de stukken, maar hoogstens aantekeningen worden gemaakt. 
• Notulen van een besloten commissievergadering worden meegegeven aan de (duo)raadsleden ter voorbereiding op vaststelling in de commissie. Raadsleden ontvangen ook de besluitenlijsten. 

Bevindingen: enquête en interviews (duo)raadsleden

• Twaalf van de achttien (duo)raadsleden geven aan het (een beetje) eens te zijn met de stelling dat ze altijd voorafgaand aan de commissievergadering kennisnemen van de stukken waarop geheimhouding is opgelegd.  Dat blijkt niet uit het feitelijk handelen (zie volgende paragraaf).
• De meeste (duo)raadsleden (veertien van de zeventien) geven aan dat het hen niet altijd duidelijk is waarom het college heeft beslist dat zij het stuk waarop geheimhouding is opgelegd mogen inzien of mogen meenemen. 
• Dertien van de achttien (duo)raadsleden geven aan het (een beetje) eens te zijn met de stelling dat de procedure van het inzien van geheime stukken bij de griffie belemmerend is voor hun rol als controleur of volksvertegenwoordiger. 
• Voor veertien van de zeventien (duo)raadsleden is het niet altijd duidelijk waarom het college heeft beslist dat ze het stuk waarop geheimhouding is opgelegd mogen inzien of mogen meenemen (ze zijn het een beetje eens / eens met de stelling). 
• (Duo)raadsleden ervaren de procedure voor het inzien van documenten als te risicomijdend, wantrouwend, onduidelijk, belemmerend (voor de controlerende taak) en arbeidsintensief:
  • (Duo)raadsleden moeten eerst een afspraak maken met de raadsgriffie. Vervolgens mogen zij het stuk uitsluitend inzien bij de raadsgriffie. 
  • (Duo)raadsleden moeten actief handelen als zij de geheime stukken willen inzien. In het verleden werden de stukken thuis aangeboden. 
  • (Duo)raadsleden mogen geen kopieën of foto's maken van de geheime stukken, uit angst voor (data)lekken.  De instructie van de raadsgriffie zou luiden dat (duo)raadsleden wel aantekeningen mogen maken, maar dat zij niet letterlijk zinnen mogen overschrijven. 
  • Het tijdsframe waarin (duo)raadsleden geheime stukken kunnen inzien of ophalen, is beperkt. Bovendien is een deel van de stukken de dag voor of op de dag van de vergadering zelf pas in te zien bij de raadsgriffie.  Dit bemoeilijkt het overleg met fractieleden. 
  • Indien het gaat om veel geheime stukken, moeten (duo)raadsleden lang bij de raadsgriffie aan tafel zitten. 
  • Tot 2018 kregen de (duo)raadsleden de stukken thuisgestuurd (via een koerier). Deze stukken lagen dan fysiek bij hen thuis, waardoor de documenten bij hen onder de aandacht kwamen. Daarnaast konden de (duo)raadsleden de stukken meenemen naar de commissievergadering, zodat ze eruit konden putten tijdens de debatten. Vanaf 2018 is dit veranderd. Stukken mogen alleen nog worden ingezien bij of worden meegegeven door de raadsgriffie. 
  • (Duo)raadsleden ervaren het gebrek aan tijd om de stukken in te zien als een groot probleem, omdat zij het raadswerk combineren met een baan of andere activiteiten. De plicht om stukken in te zien en door te nemen bij de raadsgriffie, veelal onder kantoortijd, is daarom een drempel. 
  • Het is (duo)raadsleden onduidelijk waarom een document soms alleen mag worden ingezien en niet mee mag worden meegegeven zodat het elders kan worden gelezen. Die procedure is niet helder en transparant. Zij vragen zich bovendien af wie dit bepaalt en hebben de indruk dat dit de beslissing is van een individuele ambtenaar, zonder dat deze een goed begrip heeft van het onderscheid tussen inzien en meegeven. (Duo)raadsleden vragen zich ook af waarom documenten niet (meer) thuis worden gebracht of waarom documenten niet online kunnen worden ingezien, bijvoorbeeld met een met (DIGID-)code, zoals wel al kan in andere steden (bijvoorbeeld Utrecht). 
  • Een (duo)raadslid werpt de vraag op waarom er zoiets als ter inzage bestaat, terwijl (duo)raadsleden de eed hebben afgelegd. Het (duo)raadslid merkt op dat er wel vertrouwen moet zijn tussen het college en de raad. 
  • (Duo)raadsleden ervaren deze procedure als risicomijdend, belemmerend (voor de controlerende taak), gedoe, lastig, omslachtig en tijdrovend. 
• Regelmatig besluit een (duo)raadslid om de stukken niet te komen inzien vanuit zijn/haar eerdere ervaring of veronderstelling dat het merendeel van de stukken onbelangrijk is of politiek gezien erg oninteressant is. 
• Een (duo)raadslid geeft aan dat het college (financiële) problemen voor raadsleden verborgen kan houden, door deze te verbergen in geheime stukken vanuit de wetenschap dat maar weinig (duo)raadsleden de geheime stukken komen inzien. 
• Enkele (duo)raadsleden hebben wel begrip voor de procedure van inzage bij de raadsgriffie. Tegelijkertijd merken zij op dat de procedure minder belemmerend kan worden gemaakt.
  • Een (duo)raadslid geeft aan dat inzage vroeger beter ging, toen de geheime stukken werden toegestuurd. Het (duo)raadslid geeft als alternatief dat de documenten waarop geheimhouding is opgelegd in een online omgeving kunnen worden geraadpleegd. 
  • Een (duo)raadslid zegt: "De procedure rondom inzage belemmert de rol van de raad een beetje. Maar als geheimhouding noodzakelijk is, dan moet daar een goede reden voor zijn en dan is het zoals het is. Ik begrijp dat budgetten voor aanvang van de aanbesteding niet openbaar worden gemaakt. De procedure voor inzage belemmert het functioneren van raadsleden nu doordat deze niet slim is ingericht. Amsterdam zou een voorbeeld kunnen nemen aan veel andere gemeenten die dat beter voor elkaar hebben." 
• De trend is dat meer stukken ter inzage worden gelegd.
  • Volgens een (duo)raadslid zijn in de afgelopen periode meer stukken ter inzage gelegd. De raadsgriffie mag minder vaak stukken meegeven aan (duo)raadsleden. Dat gebeurt heel veel bij de commissievergaderingen van ruimtelijke ordening, grondzaken en erfpacht. Terwijl (duo)raadsleden de geheime stukken in het verleden thuisbezorgd kregen. 

(Duo)raadsleden nemen nauwelijks kennis van stukken waarop geheimhouding rust

Beoordelingskader: de wetgeving en de procedures, zie paragraaf 2.2.3

Bevindingen: de praktijk

• (Duo)raadsleden maken nauwelijks gebruik van de mogelijkheid om documenten waarop geheimhouding is opgelegd in te zien bij de raadsgriffie.
• We hebben alle inzagelijsten van commissie- en raadsvergaderingen doorgenomen voor de periode april 2018 tot en maart 2020.
  • Bij de 61 commissievergaderingen zijn gemiddeld drie (duo)raadsleden de stukken komen inzien (186 raadsleden in totaal).
  • Bij 32 commissievergaderingen zijn geen (duo)raadsleden stukken bij de raadsgriffie komen inzien. Opvallend is dat dit in de periode april 2018 tot en met januari 2019 geen enkele keer is gebeurd. Tijdens deze vergaderingen zijn allerlei onderwerpen geagendeerd, van investeringskredieten tot benoemingen. Volgens de raadsgriffie is een mogelijke verklaring dat dit precies de periode was waarin er een nieuwe raad aantrad na de gemeenteraadsverkiezingen van 2018. Vanwege de coalitieonderhandelingen is in een deel van de genoemde periode gewerkt met één tijdelijke algemene raadscommissie (TAR).  We merken op dat de TAR-vergaderingen plaatsvonden van 25 april 2018 tot en met 20 juni 2018 en dat vanaf 4 juli 2018 de reguliere commissievergaderingen plaatsvonden. 
  • Bij 32 van de 61 commissievergaderingen is geen enkel (duo)raadslid de geheime stukken komen inzien. Bij vier commissievergaderingen is één (duo)raadslid de geheime stukken komen inzien. Bij 25 commissievergaderingen zijn de geheime stukken door meer dan één (duo)raadslid ingezien. 
  • De inzagelijsten van 25 van 26 geagendeerde besloten raadsvergaderingen zijn bekeken. Van één vergadering is geen inzagelijst bekend.
  • Bij deze 25 raadsvergaderingen zijn gemiddeld twee raadsleden de stukken waarop geheimhouding is opgelegd, bij de raadsgriffie komen inzien.
  • Bij vijftien van de 26 raadsvergaderingen is geen enkel raadslid de geheime stukken komen inzien. Bij vier vergaderingen is één raadslid de geheime stukken komen inzien. Bij zes vergaderingen zijn de geheime stukken door meer dan één raadslid ingezien. Voor één vergadering ontbrak de inzagelijst. 
  • Bij geen enkele raadsvergadering is een stuk aan een raadslid meegegeven. Het Reglement van Orde wordt op dit punt goed nageleefd.
• We hebben alle lijsten van commissievergaderingen doorgenomen voor de periode april 2018 tot en maart 2020 waarbij (duo)raadsleden moesten tekenen wanneer een stuk waarop geheimhouding is opgelegd werd meegeven.
  • Bij achttien van de 61 commissievergaderingen mochten stukken worden meegegeven door de raadsgriffie.
  • In totaal hebben 61 (duo)raadsleden hier gebruik van gemaakt (gemiddeld drie tot vier (duo)raadsleden per vergadering).
  • Dat stukken mogen worden meegegeven aan (duo)raadsleden komt dus veel minder frequent voor dan dat duo(raadsleden) stukken mogen inzien.
• De raadsgriffie geeft aan dat raadsleden doorgaans geheime stukken komen inzien als zij een bepaald agendapunt voor een commissie- of raadsvergadering moeten voorbereiden. Waarschijnlijk komen raadsleden volgens de raadsgriffie alleen een bekrachtigingsmap inzien als dat kan worden gecombineerd met het inzien van andere stukken waarop geheimhouding is opgelegd en wanneer de raadsgriffie ze ook wijst op de bekrachtigingsmap. 
• (Duo)raadsleden ervaren de huidige werkwijze rond het inzien van stukken als belemmerend. 
  • Zeker in het geval dat stukken laat worden aangeleverd of als de documenten omvangrijk zijn, in omvang of aantal.
  • De raadsgriffie is geïnstrueerd om bij de (duo)raadsleden te gaan zitten tijdens de inzage. Hierdoor voelen (duo)raadsleden zich bekeken.
  • Het komt voor dat stukken waarop geheimhouding is opgelegd pas op de dag van de commissievergadering zijn in te zien. 
  • Het komt voor dat raadsleden stukken komen inzien waarop geheimhouding is opgelegd en dat het stuk gelakte passages bevat. 
  • Eén raadslid gaf aan bij het inzien van een document van een griffiemedewerker te horen te hebben gekregen dat er niet letterlijk passages mochten worden overgeschreven, alleen samenvattende aantekeningen waren mogelijk. 
• Het plan is om alle stukken waarop geheimhouding rust via Notubox beschikbaar te gaan maken vanaf september 2020.
  • Het plan van het presidium is dat vanaf september 2020 (duo)raadsleden alle stukken waarop geheimhouding is opgelegd, kunnen inzien via Notubox, voor zover zij daar op basis van hun commissie- en raadslidmaatschap toegang toe behoren te hebben. Daarmee worden ook twee punten uit het initiatiefvoorstel “openbaar tenzij” opgelost. (Duo)raadsleden kunnen zich beter voorbereiden op de vergadering en hebben tijdens de vergadering ook toegang tot de stukken waarop geheimhouding is opgelegd. 
  • De raadsgriffie kan zich vinden in dit plan. Omdat het in het verleden regelmatig is voorgekomen dat stukken zijn gelekt, is de raadsgriffie er geen voorstander van om stukken mee te geven.  
  • Het voornemen van het presidium lijkt in juli 2020 nog niet bekend te zijn bij de overige leden van de raad. We hebben met vijf raadsleden gesproken. Geen van hen heeft spontaan deze ontwikkeling genoemd. In september 2020 werd het systeem nog getest. Het presidium heeft over dit plan nog niet met de raadsleden en duoraadsleden gecommuniceerd, in afwachting van de uitkomsten van deze test. 

Informatievoorziening per brief alleen na afloop van raadsvergaderingen

Beoordelingskader: de wetgeving en de procedures, zie paragraaf 2.2.3

• Op grond van artikel 27, lid 6 Reglement van Orde voor de raad van Amsterdam worden aanwezige raadsleden na de vergadering over de opgelegde geheimhouding tijdens die vergadering geïnformeerd via een brief. 

Bevindingen: de procedures

• De burgemeester - in de rol van voorzitter van de gemeenteraad, stuurt de brief met als onderwerp "Opgelegde geheimhouding in besloten raadsvergaderingen van [datum]" (zie kader).
• Een soortgelijke brief wordt niet na afloop van een commissievergadering verstuurd. Dit is ook niet geregeld in de Verordening op de Raadscommissies 2009.
• Het is de raadsgriffie onbekend waarom het presidium wel heeft besloten dat de brief moet worden verstuurd na afloop van een raadsvergadering, maar niet na afloop van een commissievergadering.
• De raadsgriffie vermoedt dat aanleiding voor de raadsbrief het lekken van informatie in het verleden is geweest en de noodzaak om raadsleden en anderen na een raadsvergadering nog eens te wijzen op de opgelegde geheimhouding. Mogelijk is dit minder relevant bij besloten commissievergaderingen, het aantal onderwerpen dat daar wordt behandeld is minder dan in de besloten raadsvergadering, daar wordt meer toelichting gegeven. 

Geen volledig overzicht van wie kennis heeft genomen van geheime documenten

Beoordelingskader: de wetgeving en de procedures, zie paragraaf 2.2.3

• In het Handboek voor commissiegriffiers staat dat elke aanwezige van een besloten vergadering de presentielijst moet tekenen, ook aanwezige ambtenaren op de tribune. 
• Van de besloten raad- of commissievergadering wordt een afzonderlijk verslag gemaakt, dat niet openbaar wordt gemaakt, tenzij de raad(scommissie) anders beslist. 

Bevindingen: de procedures

• De raadsgriffie bewaart de presentielijsten van besloten vergaderingen niet altijd. Volgens de procedure wordt de inhoud van de presentielijsten wel in het verslag / de notulen opgenomen, met als doel dat achteraf kan worden vastgesteld wie aanwezig was bij de besloten vergadering.  We hebben zelf één keer geconstateerd dat namen van aanwezigen niet altijd worden genoteerd en opgenomen in het verslag of de notulen. 
• De groep van personen die een besloten vergadering heeft bijgewoond kan een andere groep zijn dan de groep die documenten is komen inzien bij de raadsgriffie. Hoewel getekend moet worden voor inzage en aanwezigheid, is het ingewikkeld om inzicht te krijgen wie allemaal kennis hebben verkregen van de informatie waarop geheimhouding is opgelegd. 
• Om inzicht te krijgen in wie van geheime documenten kennis heeft genomen, moeten inzagelijsten én notulen van de vergadering worden bekeken, die niet openbaar zijn.

Archivering geheime documenten is niet binnen de organisatie belegd

Beoordelingskader: de wetgeving en de procedures, zie paragraaf 2.2.3

• De raadsgriffie is verantwoordelijk voor de archivering van de getekende besluiten. 
• De plicht tot archivering van stukken waarop het college geheimhouding heeft opgelegd, waaronder de TKN-stukken, ligt bij het college. In de praktijk daarmee bij de indiener van het stuk. 

Bevindingen: de praktijk

• De verantwoordelijkheden met betrekking tot archivering van stukken waarop geheimhouding is opgelegd, zijn niet beschreven. Uit de regelgeving rondom archivering volgt dat het orgaan dat een stuk opstelt ook verantwoordelijk is voor de archivering of de vernietiging daarvan. Concreet betekent dit dat de raadsgriffie verantwoordelijk is voor de archivering van agenda, verslagen, moties, amendementen etc. En dat het college verantwoordelijk is voor de archivering van alle andere stukken die het heeft geproduceerd, inclusief de stukken waarop het geheimhouding heeft opgelegd.
• De verantwoordelijkheid voor het archiveren van documenten waarop geheimhouding is opgelegd, ligt in de praktijk daarmee veelal bij de indiener van het document. Voor kabinetstukken bij commissie-agendapunten geldt dat informatie over de bewaartermijn door de commissiegriffiers en commissieondersteuning niet apart wordt bijgehouden. De afspraak is dat de geheime stukken worden vernietigd zo gauw de commissievergadering achter de rug is, mits het betreffende agendapunt is besproken. Indien een agendapunt waar de kabinetstukken bij horen is doorgeschoven, worden de kabinetstukken bewaard (op de daarvoor bestemde plek) totdat het agendapunt daadwerkelijk is besproken in een latere commissievergadering. 
• Stukken die ter inzage zijn gelegd, worden daarom na verloop van tijd door de raadsgriffie teruggegeven aan de aanleverende directie.  De naam en het telefoonnummer van de indiener wordt op de envelop genoteerd voordat de envelop met daarin het stuk waarop geheimhouding is opgelegd in de kluis wordt gelegd. Bij een opruimronde wordt contact gezocht met de directies.  Het komt ook voor dat de raadsgriffie op eigen initiatief stukken vernietigt.
• Een actueel en accuraat overzicht van alle documenten waarop geheimhouding rust of rustte, ontbreekt. Eén overzicht of registratie, op één centrale plaats in de organisatie waaruit blijkt of op een document geheimhouding is opgelegd, bekrachtigd, opgeheven of voortduurt, ontbreekt. Wel zijn er deelregistraties die een momentopname weergeven, maar geen historische informatie bevatten.
  • De registraties van de Agendakamer geven een momentopname van de collegestukken. En maken duidelijk wanneer het college geheimhouding heeft opgelegd op een stuk, of dit stuk is voorgedragen aan de raad om de geheimhouding te bekrachtigen en wanneer de geheimhouding kan komen te vervallen (een concreet moment, een gebeurtenis, of nog niet (indien de geheimhouding voor onbepaalde tijd is opgelegd)).
  • Ook Andreas geeft een momentopname, maar daaruit blijkt niet door welk gremium (college, burgemeester, raad of raadscommissie) geheimhouding is opgelegd, of en wanneer de raad de geheimhouding heeft bekrachtigd, wanneer de geheimhouding is opgeheven en door welk gremium.
• Raadsleden kunnen daarom niet eenvoudig achterhalen welke stukken waarop geheimhouding is opgelegd aan de vorige raad(scommissies) zijn aangeboden.
  • Volgens een raadslid is informatie over welke stukken in de vorige collegeperiode aan de raad(scommissies) zijn aangeboden alleen beschikbaar, wanneer raadsleden uit de vorige raadsperiode alles zouden hebben gearchiveerd. Deze afhankelijkheid wordt niet wenselijk gevonden.  De raadsgriffie geeft aan dat zij de ervaring hebben dat raadsleden, wanneer zij informatie nodig hebben uit een vorige raadsperiode, die door tussenkomst van de raadsgriffie veelal ontvangen. 
  • De raadsgriffie houdt geen archief bij van stukken waarop geheimhouding is opgelegd. Als de raadsgriffie een verzoek van een raadslid krijgt, dan zal de raadsgriffie de stukken in Andreas moeten opzoeken of moeten opvragen bij de indiener van het stuk. De raadsgriffie beschikt niet over een kluis met grote inhoud waarin alle stukken waarop geheimhouding is opgelegd kunnen worden gearchiveerd. 

(Duo)raadsleden stellen beslotenheid en geheimhouding nauwelijks aan de orde

Beoordelingskader: de wetgeving en de procedures, zie paragraaf 2.2.3

Bevindingen: de praktijk 

• Het besloten karakter van de vergadering is nauwelijks onderwerp van discussie tijdens raads(commissie)vergaderingen.
• (Duo)raadsleden debatteren nauwelijks inhoudelijk over de geheime dossiers.
• Het opleggen van geheimhouding is nauwelijks onderwerp van discussie tijdens raads(commissie)vergaderingen.
• Enkele (duo)raadsleden ervaren een ongelijk speelveld tussen de leden van het college en de commissie- en raadsleden, doordat (duo)raadsleden tijdens de vergadering niet kunnen beschikken over de geheime stukken en het college daarover wel beschikt. Door deze informatieachterstand kunnen ze het college niet controleren op basis van een gelijke uitgangspositie. Onduidelijk is of het aan de orde stellen van de geheimhouding ten koste gaat van de spreektijd van raadsleden.
• De cijfermatige inzichten in commissievergaderingen tussen april 2018 en maart 2020
• Er zijn jaarlijks ongeveer dertig geagendeerde besloten commissievergaderingen.
• Dat is ongeveer een kwart tot een derde van het totaal. Er zijn namelijk tussen de acht en twaalf commissievergaderingen per maand, van negen commissies. Dus in totaal ongeveer honderd tot honderdtwintig per jaar.
• In de periode tussen april 2018 en maart 2020 waren 61 besloten commissievergaderingen geagendeerd. Voor 34 vergaderingen heeft geen inhoudelijke behandeling plaatsgevonden. In 27 vergaderingen heeft een inhoudelijke discussie plaatsgevonden.
• Voor 34 commissievergaderingen geldt dat er geen inhoudelijke behandeling heeft plaatsgevonden en dat de agendapunten gehamerd zijn.  In zestien vergaderingen daarvan zijn benoemingen aan de orde gekomen. Bij een van de geagendeerde vergaderingen staat opheffing van geheimhouding van een bijlage op de agenda. De geagendeerde punten lopen daarnaast uiteen van bestemmingsplannen, budget en kredieten, tot juridische risico's.
• Voor 27 geagendeerde besloten vergaderingen geldt dat wel een inhoudelijke discussie heeft plaatsgevonden:
  • In twee van de 27 besloten commissievergaderingen is beperkt gesproken over het besloten karakter van de vergadering. Een inhoudelijke discussie heeft niet plaatsgevonden. In een andere vergadering stelt een raadslid ter discussie waarom de geheime documenten niet mogen worden meegenomen. Alle besloten vergaderingen blijven besloten.
  • Er zijn in de 27 vergaderingen in totaal 57 agendapunten geagendeerd. 35 zijn er inhoudelijk behandeld, 18 zijn er gehamerd. Agendapunten die worden gehamerd zijn overwegend bestemmingsplannen, juridische risico's en investeringskredieten.
  • Voor vier agendapunten geldt het volgende:
    • In twee vergaderingen was er geen besloten agenda of stond het besproken onderwerp niet geagendeerd, maar heeft wel een besloten vergadering of bespreking plaatsgevonden.
    • Bij twee vergaderingen zijn agendapunten doorgeschoven naar de raadsvergadering.
  • In acht van de 27 vergaderingen is voor een of meerdere agendapunten de geheimhouding ter discussie gesteld door een of meerdere commissieleden.
    • Een (duo)raadslid vraagt waarom de geheimhouding moet worden gehandhaafd nadat een besluit is genomen. Wethouder antwoordt: "Gemeente te veel in keuken laat kijken en uitkomst nog niet vast staat. Zo wordt hier gewoonlijk mee omgegaan". Andere raadsleden stellen geheimhouding op (delen van) het document ter discussie. 
  • Andere discussiepunten betreffen de procedure:
    • Het commissielid wil schriftelijke vragen die vertrouwelijk zijn ingediend aan de raad doen toekomen. Het college wordt gevraagd een toelichting te geven op de zwart gelakte passages. De wethouder benadrukt dat betreffende stukken eerder ter inzage hebben gelegen en daarom de informatie bekend is bij de raad. De wethouder zegt toe om met de raadsgriffie te overleggen hoe er om moet worden gegaan met kabinetvragen over kabinetonderwerpen. De wethouder is van mening dat als één raadslid deze info ontvangt, dit ook zou moeten gelden voor de overige raadsleden. De beantwoording zal waarschijnlijk kabinet ter inzage worden gelegd. 
    • Een commissielid wijst erop dat er geheime informatie is opgenomen in een stuk dat openbaar is geworden. Dat is in strijd met de opgelegde geheimhouding en daarvan moet aangifte worden gedaan door het presidium. Omdat de geheime informatie al openbaar is, wordt het lastig voor dit commissielid om te bepalen hoe er moet worden omgegaan met de nu als geheime stukken aangeleverde informatie. Een ander commissielid stelt voor om geheimhouding voor betreffende passages op te heffen. De voorzitter wijst erop dat opheffen alleen in de raadsvergadering kan plaatsvinden. De wethouder biedt excuses aan. Informatie is verkeerd in de raadsvoordracht opgenomen. Het voorstel was om de geheimhouding van de notulen op te heffen om het gesprek zo open mogelijk te kunnen voeren. De wethouder zegt dat aangifte doen tegen het college aan het presidium is. 
  • In alle gevallen is de geheimhouding gehandhaafd.
• De burgemeester heeft in geen van de 27 vergaderingen een stuk behandeld waarop de burgemeester zelf geheimhouding heeft opgelegd.
• In een van 27 besloten commissievergaderingen, waar een inhoudelijke discussie plaatsvond, heeft de voorzitter geheimhouding op een stuk gelegd.

De cijfermatige inzichten in raadsvergaderingen tussen april 2018 en maart 2020

• Er zijn ongeveer vijftien raadsvergaderingen per jaar (driewekelijks met uitzondering van de vakantieperiodes).
• In de periode april 2018 tot en met maart 2020 zijn er negen besloten raadsvergaderingen geweest waar inhoudelijk is gesproken over de agendapunten. Het aantal geagendeerde besloten raadvergaderingen ligt hoger in deze periode, namelijk 26, blijkt uit Andreas. Dat lijkt ten opzichte van de besloten commissievergaderingen relatief veel, maar dat aantal is wel goed te verklaren omdat bij vrijwel elke raadsvergadering stukken waarop geheimhouding rust, moeten worden bekrachtigd.
• In twintig van de 26 geagendeerde vergaderingen waren er inhoudelijke punten geagendeerd, uiteenlopend van ter kennis name punten tot het instemmen met investeringskredieten.
• In zes van de 26 geagendeerde vergaderingen was bekrachtiging het enige agendapunt. Van een van deze zes vergaderingen zijn notulen beschikbaar.
  • In vier van de negen besloten vergaderingen waarvan de notulen beschikbaar zijn, was bekrachtiging een onderdeel van het verslag.
  • Bekrachtiging stond op de agenda van acht besloten vergaderingen waarvan de notulen beschikbaar zijn.
  • In zes van de negen vergaderingen wordt de geheimhouding bekrachtigd van stukken waarop geheimhouding is opgelegd die voorafgaand aan de raadsvergadering van het college (of de burgemeester) zijn ontvangen. In een van de vergaderingen wordt dit ter discussie gesteld omdat de hoeveelheid groot en de aanlevertijd kort is. Een raadslid vraagt om de stukken een volgende vergadering inhoudelijk te behandelen. In drie vergaderingen komt het woord 'bekrachtiging' dus niet voor in de notulen.
• Voor zeventien van de 26 vergaderingen geldt dat geen inhoudelijke behandeling heeft plaatsgevonden en dat de agendapunten gehamerd zijn. 
• In de negen besloten raadsvergaderingen hebben de volgende discussies over de dossiers plaatsgevonden:
  • In een van de negen besloten vergaderingen heeft de voorzitter gevraagd aan de aanwezigen of zij het eens waren met het besloten karakter van de vergadering. Een discussie over de aard van de vergaderingen heeft verder niet plaatsgevonden.
  • In twee van de negen besloten vergaderingen werd de geheimhouding op een of meerdere agendapunten ter discussie gesteld en werd erover gedebatteerd.
    • In één vergadering zijn er drie raadsleden die vragen stellen. Eén raadslid vindt de raadsvoordracht niet duidelijk genoeg. Het beslispunt geheimhouding is volgens dit lid onvoldoende gemotiveerd en de informatieplicht van het college aan de raad wordt ter discussie gesteld. Een ander raadslid trekt de motivatie an sich in twijfel, en een derde raadslid stelt een procedurele vraag. 
    • In één vergadering stelt een raadslid verrast te zijn door het voorstel documenten te 'ontkabinetten': "We gaan zo meteen stemmen over het ontkabinetten van een aantal stukken. Mijn vraag is eigenlijk gewoon heel simpel. Waarom stelt u dit voor? Waarom wilt u deze drie stukken, en niet andere stukken, ontkabinetten? Ik ben gewoon benieuwd naar de beweegredenen, want dit is voor de eerste keer in de tien jaar dat ik in de gemeenteraad zit, dat we iets gaan ontkabinetten. Dat is een unicum, dat moeten we vieren. Graag de overwegingen." Een tweede raadslid stelt een vraag over het opheffen van geheimhouding op de notulen tijdens een volgende vergadering en een derde raadslid stelt de geheimhouding op stukken zelf ter discussie. Uiteindelijk besluit de voorzitter geheimhouding op de voorgaande beraadslaging op te heffen. 
    • In twee andere vergaderingen wordt geheimhouding op de stukken benoemd, maar wordt er niet inhoudelijk over gesproken. In het ene geval licht het college toe geheimhouding te hebben opgelegd op hetgeen is besproken tijdens een technische sessie, dankzij een formule die op het laatste moment werd gevonden. In de andere vergadering gaat het om een raadslid dat zegt dat de voordracht erg laat ter beschikking van de raadsleden is gekomen. 
• Tijdens de negen besloten vergaderingen zijn 28 agendapunten geagendeerd. Uit de notulen van een van deze vergaderingen blijkt uit de agenda niet hoeveel agendapunten zijn geagendeerd, maar is het aantal uit de notulen en de stemverklaring opgemaakt. Van de agendapunten:
  • Zijn tien agendapunten inhoudelijk behandeld in zeven van de negen besloten raadsvergaderingen;
  • Zijn zes agendapunten gehamerd in drie van de negen vergaderingen ;
  • Is van elf agendapunten onduidelijk of deze zijn besproken of gehamerd;
  • Betrof één agendapunt een ter kennisname punt.
• Wat opvalt is dat van relatief veel agendapunten uit de notulen (elf van de 28) niet duidelijk op te maken valt hoe deze zijn behandeld.
• In acht van de negen besloten vergaderingen legt de voorzitter geheimhouding op, op grond van artikel 25, lid 1 Gemeentewet. De praktijk is in strijd met dit lid. De geheimhouding moet worden opgelegd door de raad en mag niet worden opgelegd door de voorzitter (zie paragraaf 2.2.1).
• Opheffen van geheimhouding op stukken staat bij drie besloten raadsvergaderingen op de agenda. Hiervan zijn geen notulen beschikbaar. Op geen van de documenten is de geheimhouding naar aanleiding van de discussie tijdens de besloten vergaderingen opgeheven.

Bevindingen: enquête en interviews (duo)raadsleden

• Twee van de drie deelnemende (plaatsvervangende) voorzitters zijn het eens met de stelling dat ze bij elke vergadering voldoende ruimte ervaren om het besluit aan de orde te stellen of er besloten vergaderd moet worden, één (plaatsvervangende) voorzitter geeft aan dit niet te weten of heeft hierover geen mening. 
• Veertien van de zeventien (duo)raadsleden is het (een beetje) eens met de stelling dat het voor hen duidelijk is waarom er besloten wordt vergaderd. 
• Veertien van de zeventien (duo)raadsleden is het (een beetje) eens met de stelling dat er zoveel mogelijk in openbaarheid wordt vergaderd in de raadscommissies. 
• Dertien van de zeventien (duo)raadsleden zijn het (een beetje) eens met de stelling dat er zoveel mogelijk in openbaarheid wordt vergaderd in de raad. 
• Een (duo)raadslid geeft aan moeite te hebben met het besloten karakter van een (commissie)vergadering. Met de informatie die tijdens de besloten vergadering wordt gedeeld, mag een (duo)raadslid niet in de openbaarheid treden of daar actie op ondernemen. Het (duo)raadslid kan niets met deze informatie, waardoor dit soort vergaderingen geen meerwaarde hebben voor het (duo)raadslid. Het (duo)raadslid neemt daarom geen deel aan besloten (commissie)vergaderingen. 
• Twee (duo)raadsleden geven aan dat er sprake is van een ongelijk speelveld tussen de leden van het college en de commissie- en raadsleden wanneer geheime stukken alleen mogen worden ingezien. (Duo)raadsleden hebben in dat geval een informatieachterstand en kunnen het college niet controleren op basis van een gelijke uitgangspositie.
  • (Duo)raadsleden mogen stukken alleen inzien bij de raadsgriffie, terwijl de wethouder bij een (commissie)vergadering wel beschikt over de stukken waarop geheimhouding is opgelegd. In een debat tussen de wethouder en een (duo)raadslid kan deze alleen putten uit de aantekeningen. Een (duo)raadslid kan een wethouder hierdoor niet goed bevragen: "Als de wethouder dan aangeeft dat dat zo niet in het stuk staat, dan valt de discussie dood." 
  • Wethouders gebruiken eenzelfde soort argumentatie als een (duo)raadslid vragen stelt over een passage uit een geheim stuk. Wethouders geven dan aan dat er zo niet is staat. Omdat het (duo)raadslid niet beschikt over het geheime stuk, kan het (duo)raadslid vervolgens niet citeren uit de stuk. 
• Een (duo)raadslid geeft aan dat de spreektijd tijdens een besloten vergadering (te) beperkt is. Als een (duo)raadslid al inhoudelijke punten heeft voor de besloten vergadering, is er te weinig spreektijd om de geheimhouding en het besloten karakter aan de orde stellen, ondanks dat de motivering om geheimhouding op te leggen niet wordt gedeeld. Ook is het voor dit (duo)raadslid onduidelijk wanneer hij/zij dit aan de orde kan stellen: bij de agendavaststelling - wat niet van de spreektijd van het (duo)raadslid afgaat - of bij het agendapunt zelf - wat wel ten koste van de bespreektijd gaat. Het (duo)raadslid verwacht niet dat daarover schriftelijke afspraken zijn gemaakt. 
• Een (duo)raadslid vraagt zich regelmatig af waarom geheimhouding op een stuk (als geheel) is opgelegd, maar bespreekt dit niet met de wethouder. Het bespreken zou ten koste gaan van de spreektijd van het (duo)raadslid. Schriftelijke vragen hierover stelt het (duo)raadslid ook niet aan de wethouder, omdat het geen politiek onderwerp betreft, maar meer een procedureel onderwerp. Dit soort onderwerpen worden besproken tussen de fractievoorzitters onderling en de raadsgriffie. 
• Een (duo)raadslid ervaart een grote weerstand bij de wethouder als de opgelegde geheimhouding aan de orde wordt gesteld. Het antwoord is dan vaak dat geheimhouding niet voor niets gebeurt. In de ogen van dit (duo)raadslid kan de opgelegde geheimhouding het best voorafgaande aan de besloten vergadering via WhatsApp of mail ter discussie worden gesteld. 
• Een (duo)raadslid vraagt zich af wat de kwaliteit van het politieke debat kan zijn, als een aantal (duo)raadsleden tijdens de besloten vergadering aangeeft de geheime stukken niet te hebben ingezien. 
• Een (duo)raadslid geeft aan dat (duo)raadsleden vrij spreken in de besloten vergaderingen, vanuit de gedachte dat de notulen nooit of pas na 75 jaar openbaar worden. Als de notulen eerder openbaar worden, heeft dit mogelijk gevolgen voor de woordkeuze of het taalgebruik van (duo)raadsleden. 

Opleggen geheimhouding

Conclusies

De wettelijke bepalingen voor het opleggen van geheimhouding zijn grotendeels adequaat uitgewerkt in de gemeentelijke procedures (3.2):

• De juiste wetsartikelen worden onder de aandacht gebracht (3.2.1).
• De wettelijke eisen van motivering zijn uiteengezet (3.2.2).
• Gemeente heeft aanvullende eisen duur geheimhouding (3.2.3).
• Voorschrift opleggen geheimhouding op vertrouwelijk deel document ontbreekt (3.2.4).
• Zichtbaar maken geheimhouding is conform de Gemeentewet (3.2.5).

Het opleggen van geheimhouding verloopt in de praktijk nog niet altijd volgens de gemeentelijke uitgangspunten, procedures en wetgeving (3.3):

• Toename geheimhouding, ondanks uitgangspunt 'openbaar, tenzij' (3.3.1).
• Geheimhouding wordt meestal opgelegd op grond van het juiste artikel van de Gemeentewet (•).
• Motivering vaak aanwezig, maar moet specifieker (3.3.3).
• Geheimhouding voor onbepaalde tijd neemt toe (3.3.4).
• Geheimhouding wordt opgelegd op het gehele stuk, en niet op een deel van het stuk (3.3.5).
• Opgelegde geheimhouding niet altijd zichtbaar (3.3.6).

In de rekenkamerbrief (2012) deden we twee suggesties om het opleggen van geheimhouding te verbeteren. Het college en het presidium zijn hun toezeggingen niet volledig nagekomen (3.4):

• Nog niet alle geheime informatie staat in een afzonderlijke bijlage (3.4.1).
• Herkenbaarheid opgelegde geheimhouding is niet vergroot (3.4.2).

De wettelijke bepalingen zijn grotendeels adequaat uitgewerkt in procedures

De juiste wetsartikelen worden onder de aandacht gebracht

Beoordelingskader: wetgeving

• De artikelen 25, 55 en 86 Gemeentewet in samenhang met artikel 10 Wet openbaarheid bestuur (Wob) vormen het wettelijke kader voor het opleggen van geheimhouding (zie kader Artikelen 25, 55 en 86 Gemeentewet).
• Geheimhouding kan worden opgelegd op documenten en de inhoud daarvan, en op het behandelde tijdens een besloten vergadering.
• De raad, de commissie, het college en de burgemeester kunnen geheimhouding opleggen (zie kader voor Artikelen 25, 55 en 86 Gemeentewet).
• Het opleggen van geheimhouding vergt een uitdrukkelijk besluit van de bestuursorganen van de gemeente. Dit kan worden afgeleid uit de wettelijke systematiek van de Gemeentewet, waaruit blijkt dat de gemeenteraad, de (voorzitter van de) raadscommissie, het college en de burgemeester de bevoegdheid hebben geheimhouding op te leggen.
• Het opleggen van geheimhouding is een besluit in de zin van de Awb. 

Bevindingen: de gemeentelijke procedures

• De gemeentelijke procedures zijn op het punt van wettelijke grondslag over het algemeen conform de wetgeving (zie kader Gemeentelijke procedures over de wettelijke grondslag van geheimhouding).
• In de Handreiking opleggen geheimhouding (januari 2018) is aangegeven dat raadsleden geheime stukken binnen hun fractie kunnen bespreken, wanneer artikel 86 Gemeentewet niet meer zou worden gebruikt voor het opleggen van geheimhouding (zie kader Gemeentelijke procedures over de wettelijke grondslag van geheimhouding). We zien de relatie niet met artikel 86 Gemeentewet. Maar ook als geheimhouding is opgelegd op grond van artikel 25 of 55 Gemeentewet zijn raadsleden niet bevoegd om die informatie te bespreken met duoraadsleden  en fractiemedewerkers.
• Uit de notitie Geheim? En dan? Een beknopt overzicht van de wettelijke regels rond geheimhouding voor de gemeenteraad van Amsterdam (prof. mr. dr. S.A.J. Munneke, augustus 2018) leiden wij de volgende regels af voor het bespreken van geheime informatie:
  • Raadsleden mogen onderling over informatie praten waarop geheimhouding is opgelegd. Voorwaarde is wel dat ze beiden actief raadslid zijn. Met een voormalig raadslid mag niet over die informatie worden gesproken.
  • Duoraadsleden mogen met raadsleden over geheime informatie praten, wanneer duoraadsleden op grond van hun benoeming in de commissie kennis hebben genomen of hadden kunnen nemen van die informatie.
  • Raadsleden mogen alleen met duoraadsleden over de geheime informatie praten als dat duoraadslid op grond van de benoeming in de commissie kennis heeft genomen of had kunnen nemen van die informatie.
  • Raadsleden en duoraadsleden mogen buiten de vergadering niet met anderen over die geheime informatie praten, zoals fractiemedewerkers, partijgenoten of deskundigen. Uitzondering daarop is als die derde een eigen inlichtingenrecht heeft, zoals medewerkers van de rekenkamer.
  • De raad kan besluiten ook anderen toe te laten tot een besloten vergadering of van geheime stukken kennis te laten nemen (buiten de besloten vergadering om). Dat vereist een uitdrukkelijk raadsbesluit. Daarbij past echter terughoudendheid: de wet zelf gaat hier als hoofdregel uit van een onderscheid tussen democratisch gekozen raadsleden, en zij die niet gekozen zijn. Een individueel raadslid is niet bevoegd om zelf de kring van geheimhouders uit te breiden.
• De gemeentelijke procedures voor het opleggen van geheimhouding zijn opgenomen in:
  • Uitgebreide handreiking bij het opleggen geheimhouding, versie 10 juli 2019, hierna: Uitgebreide handreiking opleggen geheimhouding (juli 2019);
  • Korte instructie en goede voorbeelden beslispunten geheimhouding, versie 10 juli 2019, hierna: Korte instructie met voorbeelden (juli 2019) ;
  • Handreiking finaal advies DJZ, versie 12 november 2018, hierna: Handreiking finaal advies DJZ (november 2018);
  • Handreiking bij college-, commissie- en raadsvoordrachten bij het opleggen van geheimhouding, versie 16 januari 2018, hierna: Handreiking opleggen geheimhouding (januari 2018) ;
  • Korte handleiding werkwijze opleggen geheimhouding, versie 7 april 2017, Korte handleiding opleggen geheimhouding (april 2017) ;
  • BIJLAGE 2b Procedure bekrachtiging geheimhouding, 14 maart 2017, Procedure bekrachtiging geheimhouding (maart 2017);
  • Checklist geheimhouding voor finaal adviseurs DJZ, 15 juni 2015, hierna: Checklist geheimhouding finaal adviseurs (juni 2015);
  • Intranet gemeente Amsterdam, Instructie voor het schrijven van een collegevoordracht;
  • Intranet gemeente Amsterdam, Aanleveren bijzondere bijlagen collegevoordracht;
  • Intranet gemeente Amsterdam, Raadsgriffie: over kabinetstukken;
  • Intranet gemeente Amsterdam, Raadsgriffie: over kabinetstukken die TKN zijn.
• Het college is door de directie Juridische Zaken afzonderlijk en juist geïnformeerd over de wettelijke grondslag (zie kader Memo DJZ).

Bevindingen: enquête en interviews (duo)raadsleden

• De regels over met wie gesproken mag worden over geheime informatie, zijn niet bij alle (duo)raadsleden bekend. Een (duo)raadslid geeft aan dat het een probleem is wanneer twee fractieleden in een commissie deelnemen en een van hen de geheime stukken niet heeft kunnen inzien noch de vergadering kan bijwonen. Dan is geen ruggenspraak mogelijk. Dat is onhandig en belemmerend. 
• Een duoraadslid geeft aan slechts met het raadslid te overleggen over geheime stukken, omdat raadsleden alle geheime stukken mogen zien. 

Wettelijke eisen van motivering zijn uiteengezet

Beoordelingskader: wetgeving

• Het opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding zijn besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor deze besluiten geldt dat belangen moeten zijn afgewogen en dat ze deugdelijk gemotiveerd moeten zijn. 
• Geheimhouding kan alleen worden opgelegd als er sprake is van een belang zoals is opgenomen in artikel 10 eerste of tweede lid van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Informatie kan geheim worden verklaard als het bijvoorbeeld bedrijfs- en fabricatiegegevens bevat die vertrouwelijk aan de gemeente zijn meegedeeld, als het persoonsgegevens betreft die inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer, als het de economische of financiële belangen van de gemeente betreft, of betrekking heeft op de opsporing van strafbare feiten of de inspecties, controles en toezicht door de gemeente (zie kader Artikel 10 Wet openbaarheid van bestuur).
• Het feit dat informatie ten behoeve van intern beraad is opgesteld (artikel 11 Wob), biedt geen mogelijkheid om geheimhouding op te leggen. 

Bevindingen: de gemeentelijke procedures

• De gemeentelijke procedures zijn op het punt van motivering conform de wetgeving. Uiteen is gezet dat per dossier in eigen bewoording moet worden gemotiveerd (zie kader Gemeentelijke procedures over de plicht van motiveren):
  • waarom het noodzakelijk is om het besluit tot het opleggen van geheimhouding te motiveren.
  • dat er verwezen moet worden naar een grond uit artikel 10 Wob en dat artikel 11 Wob geen grondslag geeft voor het opleggen van geheimhouding.
  • dat in de motivering in eigen bewoording moet worden uitgelegd waarom geheimhouding in dit specifieke dossier strikt noodzakelijk is
  • dat de motivering ook een belangenafweging moet bevatten: waarom moet het belang waarom geheimhouding wordt opgelegd zwaarder wegen dan het algemene belang van openbaarheid? Oftewel: waarom kan dit niet in het openbaar worden besproken en is geheimhouding nodig?
• In de gemeentelijke procedures speelt het college op "safe", door voor te schrijven dat zodra er sprake is van een absolute weigeringsgrond, geheimhouding moet worden opgelegd. De Gemeentewet schrijft dit niet voor. Ook als er sprake is van een absolute weigeringsgrond kan geheimhouding worden opgelegd, het is dus geen wettelijke verplichting. Bovendien is dit voorschrift strijdig met een eerder advies aan het college (juni 2015), waaruit blijkt dat ook in het geval van een absolute wijzigingsgrond de afweging moet worden gemaakt of geheimhouding wordt opgelegd. (zie kader Gemeentelijke procedures over de plicht van motiveren).

Gemeente heeft aanvullende eisen duur geheimhouding

Beoordelingskader: wetgeving

• De Grondwet schrijft voor dat de overheid, en daarmee ook de organen van de gemeente, openbaarheid betracht bij de uitvoering van haar taken.  Dit betreft het uitgangpunt ‘openbaar tenzij’, zoals dat in de Wob is opgenomen.
• De Gemeentewet bevat geen bepalingen over dit uitgangspunt of over de duur van de op te leggen geheimhouding.

Bevindingen: procedures

• De gemeentelijke procedures bevatten voorschriften dat de duur van de geheimhouding in het besluit moet zijn opgenomen en dat moet worden gemotiveerd waarom de duur wel of niet beperkt is. Deze voorschriften zijn aanvullend op de Gemeentewet (zie kader Besluit en motivering duur geheimhouding).
• Het college heeft aangegeven een grote openheid te willen realiseren. Het uitgangspunt van het college is 'openbaar, tenzij'. Dat uitgangspunt is in lijn met de Grondwet. (zie kader Openbaarheid is het uitgangspunt).
• Om ambtenaren te faciliteren bevatten de gemeentelijke procedures drie voorbeelden van formuleringen van de beslissing en onderbouwing van de duur van de geheimhouding (zie kader Formuleringen duur geheimhouding). Het voorbeeld over het opleggen van geheimhouding voor onbepaalde tijd, kan worden verbeterd door daaraan een motivering toe te voegen waarom geheimhouding voor onbepaalde tijd noodzakelijk is.

Voorschrift opleggen geheimhouding op vertrouwelijk deel document ontbreekt

Beoordelingskader: wetgeving en jurisprudentie

• De Gemeentewet bevat geen bepaling dat geheimhouding alleen maar mag worden opgelegd op dat deel van het stuk dat geheime informatie bevat.
• De jurisprudentie (mei 2019) stelt echter (norm) dat geheimhouding alleen mag worden opgelegd op die delen van het stuk waar de weigeringsgronden van artikel 10 Wob van toepassing zijn:
  • Een verzoek om openbaarmaking van documenten ten aanzien waarvan krachtens de Gemeentewet geheimhouding is opgelegd, dient altijd te worden opgevat als verzoek om opheffing van die geheimhouding. 
  • De opgelegde geheimhouding moet naar aanleiding van zo'n verzoek worden opgeheven voor zover daarin gegevens zijn vervat die niet op grond van een belang als genoemd in artikel 10 van de Wob kunnen worden geheimgehouden. 

Bevindingen: de gemeentelijke procedures

• De gemeentelijke procedures bevatten geen voorschrift dat geheimhouding alleen mag worden opgelegd op dat deel van het document dat geheime informatie bevat.
  • In de Uitgebreide handreiking opleggen geheimhouding (juli 2019) en Handreiking opleggen geheimhouding (januari 2018) wordt niet expliciet ingegaan op het opleggen van geheimhouding op delen van documenten. 
  • Dat geldt ook voor de instructies op het gemeentelijk intranet. 
• In oktober 2018 heeft het college aangegeven een grote openheid van informatie te willen realiseren. In februari 2019 heeft het college toegezegd om alleen de vertrouwelijke passages van een document niet-openbaar te maken en de overige delen van het document wel, als daarom wordt verzocht.  Deze toezegging heeft betrekking op Wob-verzoeken. Deze toezegging heeft niet geleid tot het aanpassen van de gemeentelijke procedures rondom geheimhouding.

Zichtbaar maken geheimhouding is conform de Gemeentewet

Beoordelingskader: wetgeving

• De op een stuk opgelegde geheimhouding, moet op dat stuk worden vermeld. 

Bevindingen: de gemeentelijke procedures

• De gemeentelijke procedures bevatten het voorschrift dat de opgelegde geheimhouding op het stuk zichtbaar moet worden gemaakt (zie kader Zichtbaar maken van opgelegde geheimhouding).
  • Eén daarvan is het voorschrift om de kabinetstempel (zie afbeelding in kader Zichtbaar maken van opgelegde geheimhouding) te gebruiken of het woord 'kabinet' op het document te schrijven.
  • De rubricering 'kabinet' heeft geen wettelijke status.
  • De rubricering 'kabinet' is bij andere gemeenten niet gangbaar. 
  • De rubricering is bepalend voor de verspreidingskring van het document binnen de gemeentelijke organisatie: 
    • Een 'kabinet'-stuk kan in Andreas en iBabs door een vooraf bepaalde kleinere groep gelezen worden. Het onderwerp is niet zichtbaar op de agenda van de collegevergadering (er staat dan alleen 'kabinet') en de kernboodschap gaat niet naar buiten via 'Nieuws uit BenW'.
    • Een 'beperkt kabinet'-stuk is alleen toegankelijk voor de hele kleine groep mensen die bij de collegevergadering aanwezig zijn en zij die hem voorbereiden. Het onderwerp is niet zichtbaar op de agenda van de collegevergadering (er staat dan alleen 'beperkt kabinet') en de kernboodschap gaat niet naar buiten via 'Nieuws uit BenW'.
    • In andere gevallen is het document openbaar, daarmee is het stuk door iedereen met een Andreas- of een iBabsaccount te raadplegen. Het onderwerp is tevens zichtbaar op de agenda van de collegevergadering, en als het college conform besloten heeft, komt de kernboodschap in 'Nieuws uit BenW'.
  • Het woord of stempel 'Kabinet' op een stuk sluit niet uit dat er geen geheimhouding op het stuk is opgelegd. Volgens raadsgriffie wordt 'kabinet' ook gebruikt om aan te geven dat het stuk informatie bevat die naar zijn aard vertrouwelijk is, maar waarop geen geheimhouding is opgelegd. 

Het opleggen van geheimhouding verloopt in de praktijk niet altijd volgens de gemeentelijke uitgangspunten, procedures en wetgeving

Toename geheimhouding, ondanks uitgangspunt 'openbaar, tenzij'

• Beoordelingskader: uitgangspunt 'openbaar, tenzij'
• Het college heeft aangegeven een grote openheid van informatie te willen realiseren. Het uitgangspunt van het college is 'openbaar, tenzij'.
• Zie paragraaf 3.2.3 voor een uitwerking van het uitgangspunt 'openbaar, tenzij'.

Bevindingen: de algemene praktijk

• Ondanks dat het college heeft aangegeven een grote openheid van informatie te willen realiseren, is in deze collegeperiode vaker (in absolute zin) geheimhouding opgelegd op stukken en is het aantal agendapunten met stukken waarop geheimhouding is opgelegd, toegenomen:
  • Het aantal agendapunten met geheime stukken is toegenomen in zowel collegevergaderingen, commissievergaderingen als in de raadsvergaderingen in de periode van april 2018 tot en met maart 2020.
  • Het aantal documenten waar geheimhouding is opgelegd is in dezelfde periode toegenomen.
  • Het agendapunten en het aantal documenten waarop geheimhouding is opgelegd voor commissie- en raadsvergaderingen is verdubbeld in de periode april 2018 tot en met maart 2020 ten opzichte van de periode april 2009 tot en met maart 2011.
• Agendapunten met geheime stukken beperken de mogelijkheden van (duo)raadsleden en een collegeleden om daarover in het openbaar te spreken.

Bevindingen: praktijk college van B en W

• Het aantal agendapunten met een of meerdere documenten waarop het college geheimhouding heeft opgelegd, steeg in de periode van april 2019 - maart 2020, ten opzichte van de periode april 2018 - maart 2019, van 391 naar 436 voordrachten (zie tabel 3.1).
  • Het aantal reguliere college voordrachten daalde licht (20).
  • Het aantal spoedvoordrachten steeg aanzienlijk (65)

Tabel 3.1 - Aantal collegevoordrachten met geheime documenten

Bron: Registratie Agendakamer, bewerkt door de Rekenkamer Metropool Amsterdam.

• Het aantal documenten waarop het college geheimhouding heeft opgelegd, steeg in de periode van april 2019 - maart 2020, ten opzichte van de periode april 2018 - maart 2019, van 1.562 naar 2.025 (zie tabel 3.2).
  • Bij reguliere voordrachten steeg het aantal met 178 (14%).
  • Bij spoedvoordrachten steeg het aantal met 282. Dat is bijna een verdubbeling van het aantal.

Tabel 3.2 - Aantal geheime documenten bij voordrachten college van B en W

Bron: Registratie Agendakamer, bewerkt door de Rekenkamer Metropool Amsterdam.

Bevindingen: praktijk raadscommissies

• Het aantal agendapunten in de openbare en besloten raadscommissie met één of meerdere documenten waarop geheimhouding is opgelegd, steeg in de periode van april 2019 - maart 2020, ten opzichte van de periode april 2018 - maart 2019, van 276 naar 304 agendapunten (zie tabel 3.3).
• Ten opzichte van de periode april 2009 tot en met maart 2011  is het aantal agendapunten met een of meerdere documenten waarop geheimhouding is opgelegd, meer dan verdubbeld (factor 2,4) (zie tabel 3.3).
  • De vergaderfrequentie van de commissies en de raad is in beide perioden gelijk, gemiddeld werd eens in de drie weken vergaderd.
  • In beide perioden waren er verkiezingen waardoor er minder vergaderingen waren.
  • Het aantal commissies is wel toegenomen van zes in de periode 2009-2011 naar acht in de periode 2018-2020.
  • Sinds de periode 2009-2011 hebben zich twee ontwikkelingen voorgedaan, die van invloed zijn op het aantal besluiten dat de raad neemt. In 2014 zijn de stadsdeelraden vervangen door bestuurscommissies en in 2018 zijn de bestuurscommissies vervangen door adviescommissies.

Tabel 3.3 - Aantal agendapunten raadscommissies met geheime documenten

Bron: Registratie Andreas, bewerkt door de Rekenkamer Metropool Amsterdam.

• Het aantal documenten waarop geheimhouding is opgelegd (veelal door het college) en dat voor openbare en besloten commissievergaderingen is geagendeerd, steeg in de periode van april 2019 - maart 2020, ten opzichte van de periode april 2018 - maart 2019, van 707 naar 827 (zie tabel 3.4).

Tabel 3.4 - Aantal geheime documenten commissievergaderingen

Bron: Registratie Andreas, bewerkt door de Rekenkamer Metropool Amsterdam.

Bevindingen: praktijk gemeenteraad - aantallen

• Het aantal agendapunten in de openbare en besloten raadsvergaderingen met één of meerdere documenten waarop geheimhouding is opgelegd, steeg in de periode van april 2019 - maart 2020, ten opzichte van de periode april 2018 - maart 2019, van 88 naar 107 agendapunten (zie tabel 3.5).
• Ten opzichte van de periode april 2009 tot en met maart 2011 is het aantal agendapunten met een of meerdere documenten waarop geheimhouding is opgelegd, meer dan verdubbeld (factor 2,2) (zie tabel 3.5).
  • Informatie over de periode april 2009 tot en met maart 2011 is afkomstig uit onze rekenkamerbrief Geheimhouding (2012).

Tabel 3.5 - Aantal agendapunten raadsvergadering met geheime documenten

Bron: Registratie Andreas, bewerkt door de Rekenkamer Metropool Amsterdam.

• Het aantal documenten waarop geheimhouding is opgelegd (veelal door het college) en dat voor openbare en besloten raadsvergaderingen is geagendeerd, steeg in de periode van april 2019 - maart 2020, ten opzichte van de periode april 2018 - maart 2019, van 271 naar 399 (zie tabel 3.6).

Tabel 3.6 - Aantal geheime documenten raadsvergaderingen

Bron: Registratie Andreas, bewerkt door de Rekenkamer Metropool Amsterdam.

• Het aantal documenten waarop geheimhouding is opgelegd en dat is geagendeerd voor raadsvergaderingen (tabel 3.6), is lager dan het aantal documenten dat voor commissievergaderingen is geagendeerd (tabel 3.4) en het aantal documenten dat voor collegevergaderingen is geagendeerd (tabel 3.2).
  • Het komt regelmatig voor dat het college geheimhouding op stukken oplegt, terwijl het die stukken niet aan de raad(scommissies) aanbiedt, of pas later – soms op verzoek van de raad– aan de raad aanbiedt. In de praktijk kan er daarom ook een tijdsverschil zijn tussen het moment van opleggen van de geheimhouding, het doorsturen naar de raad en het moment van het bekrachtigen van geheimhouding.
  • Niet alle stukken waarop geheimhouding is opgelegd die voor commissievergaderingen zijn geagendeerd, worden ook voor raadsvergaderingen geagendeerd.

Bevindingen: praktijk gemeenteraad - onderwerpen

• De meeste documenten waarop geheimhouding is opgelegd zijn in de openbare raadsvergaderingen voor de portefeuilles grondzaken en ruimtelijke ordening geagendeerd (zie tabel 3.7).

Tabel 3.7 - Onderwerpen geheime documenten openbare raadsvergaderingen

• Voor besloten raadsvergaderingen is het aantal portefeuilles waarvoor regelmatig geheime documenten zijn geagendeerd omvangrijker. Bovendien worden in beslotenheid ook andere onderwerpen geagendeerd dan in openbare raadsvergaderingen (zie tabel 3.8).

Tabel 3.8 - Onderwerpen geheime documenten besloten raadsvergaderingen

• Met onze rekenkamerbrief (2012) maakten wij per portefeuille inzichtelijk voor hoeveel agendapunten geheime stukken waren geagendeerd (zie tabel 3.9). Wij hebben deze informatie gebruikt om na te gaan of in deze raadsperiode (2018-2020) over dezelfde of juist over andere onderwerpen geheime documenten worden geagendeerd, dan destijds werd gedaan (2009-2011):
  • Een aantal onderwerpen is ongewijzigd gebleven en komt in beide raadsperiodes veelvuldig voor: grondzaken, economische zaken en ruimtelijke ordening.
  • Bij een aantal portefeuilles zien wij veranderingen: bedrijven/deelnemingen (meer geheime documenten in 2018-2020), bouwen en wonen (meer geheime documenten), jeugdzorg (meer geheime documenten) en verkeer en vervoer (minder geheime documenten) Voor kunst en cultuur geldt dat er in de periode april 2018 tot en met maart 2020 geen geheime documenten zijn geagendeerd.

Tabel 3.9 - Aantal agendapunten met geheime stukken commissievergaderingen 2009-2011

Bevindingen: enquête en interviews (duo)raadsleden

• Volgens veertien van de achttien (duo)raadsleden belemmert geheimhouding hun rol van volksvertegenwoordiger (ze zijn het een beetje eens / eens met de stelling). 
• Dertien van de achttien (duo)raadsleden geven aan het (een beetje) eens te zijn met de stelling dat geheimhouding hun belemmert in de rol van controleur van het college. 
• Raadsleden zijn verdeeld over de stelling Het college streeft zoveel mogelijk naar openbare informatie vanuit het principe ‘openbaar, tenzij’. Van de zeventien (duo)raadsleden zijn acht het (een beetje) eens met de stelling, zeven (een beetje) oneens en twee geven aan dit niet te weten of hebben geen mening over deze stelling. 
• Twee (duo)raadsleden geven aan dat te veel en te snel geheimhouding wordt opgelegd.  Volgens een ander (duo)raadslid wordt te gemakkelijk gegrepen naar geheimhouding. Veel informatie zou gewoon gedeeld kunnen worden. 
• Geen van de deelnemende (duo)raadsleden vindt dat te veel informatie in de stukken openbaar is voor burgers en andere partijen, acht (duo)raadsleden vinden er te weinig informatie openbaar is en negen (duo)raadsleden geven aan dat dit nu goed is. 
  

Geheimhouding wordt meestal opgelegd op grond van het juiste artikel Gemeentewet

Beoordelingskader: de gemeentelijke procedures

• Zie paragraaf 3.2.1 voor een uitwerking van de gemeentelijke procedures rondom de wettelijke grondslag voor geheimhouding.

Bevindingen: de praktijk

• In de praktijk wordt geheimhouding opgelegd op basis van het juiste artikel van de Gemeentewet, uitzonderingen daargelaten.
  • Uit ons dossieronderzoek  blijkt dat op alle zes dossiers terecht geheimhouding is opgelegd op basis van artikel 25 of 55 Gemeentewet.
• Volgens DJZ komt het voor dat het verkeerde artikelnummer wordt gebruikt. Dit zou een incidenteel en geen structureel probleem zijn. Daarbij zouden de meeste van deze fouten al zijn gecorrigeerd voordat het college een besluit neemt. 

Motivering vaak aanwezig, maar moet specifieker

Beoordelingskader: de gemeentelijke procedures

• Het besluit tot opleggen van geheimhouding op een document, moet zijn voorzien van een motivering waarom geheimhouding strikt noodzakelijk is en moet zijn voorzien van een belangenafweging. De motivering moet in eigen bewoording worden opgesteld. Zie paragraaf 3.2.2 voor een uitwerking van de gemeentelijke procedures rondom het motiveren van geheimhouding.

Bevindingen: de praktijk - het merendeel van de documenten is voorzien van een motivering

• Het merendeel van de stukken waarop het college geheimhouding heeft opgelegd bevat een motivering. Het percentage van het aantal documenten met een motivering is in de periode van april 2019 - maart 2020, ten opzichte van de periode april 2018 - maart 2019, is met zes procentpunten lager (van 96% naar 90%) (zie tabel 3.10). 
  • We hebben de aanwezigheid van een motivering op een indirecte wijze vastgesteld op basis van de registraties van de Agendakamer. Wij hebben de registraties van de Agendakamer integraal doorgenomen en per motivering aangegeven of deze ontbreekt, een letterlijke kopie is van artikel 10 Wob of dat voor een andere bewoording is gekozen om de geheimhouding te motiveren. De Agendakamer heeft aangegeven dat motivering afkomstig is uit de voordracht. De motivering in de registratie van de Agendakamer wordt integraal opgenomen in de bijlage van het bekrachtigingsoverzicht. Op basis van die motivering beslissen raadsleden over de bekrachtiging. We hebben niet integraal de besluiten en de daarbij behorende documenten doorlopen.
  • Uit ons dossieronderzoek blijkt dat bij een van de zes dossiers enige motivering ontbreekt. Dit dossier heeft betrekking op zeven stukken.
• Bij vier respectievelijk tien procent van de documenten ontbreekt een motivering. Dit is in strijd met art 3:46 Awb waaruit volgt dat besluiten deugdelijk gemotiveerd behoren te zijn.

Tabel 3.10 - Aantal documenten met en zonder een motivering

Bron: Registratie Agendakamer, bewerkt door de Rekenkamer Metropool Amsterdam.

Bevindingen: de praktijk - kwaliteit van de motivering moet beter

• 98 procent van de stukken waarop het college geheimhouding heeft opgelegd bevat een motivering in 'eigen bewoording' (zie tabel 3.11).  Het percentage is in de periode van april 2019 - maart 2020 ten opzichte van de periode april 2018 - maart 2019 stabiel gebleven:
  • We hebben de aanwezigheid van een motivering op een indirecte wijze vastgesteld op basis van de registraties van de Agendakamer. Wij hebben de registraties van de Agendakamer integraal doorgenomen en per motivering aangegeven of deze ontbreekt, een letterlijke kopie is van artikel 10 Wob of dat voor een andere bewoording is gekozen om de geheimhouding te motiveren. De Agendakamer heeft aangegeven dat motivering afkomstig is uit de voordracht. De motivering in de registratie van de Agendakamer wordt integraal opgenomen in de bijlage van het bekrachtigingsoverzicht. Op basis van die motivering beslissen raadsleden over de bekrachtiging. We hebben niet integraal de besluiten en de daarbij behorende documenten doorlopen.
  • Bij twee procent van de documenten is slechts verwezen naar artikel 10 Wob (zie kader Verwijzing naar Wob-artikel). In die gevallen ontbreekt een specifieke en inhoudelijke motivering waarom geheimhouding is opgelegd. Slechts met raadpleging of met parate kennis van de Wob kan worden vastgesteld waarom geheimhouding is opgelegd.
• Daar waar in eigen bewoording is gemotiveerd waarom geheimhouding is opgelegd, is regelmatig voor een algemene formulering gekozen die feitelijke een 'vertaling' is van een artikel 10 Wob (zie kader Voorbeelden vertalingen Wob-gronden). Dit maakt dat de formuleringen een wat plichtmatig karakter hebben en het taalgebruik juridisch van aard is.
• Een aantal maal troffen wij een motivering aan waarbij specifiek voor dat dossier was aangegeven waarom in dat geval geheimhouding strikt noodzakelijk is. Daarbij werd ook gebruik gemaakt van een 'als-dan'-constructie, waarbij werd uitgelegd wat de gevolgen zouden zijn als bepaalde informatie openbaar zou worden gemaakt (zie kader Voorbeelden van een specifieke motivering).
  • We hebben de aanwezige motivering in de registraties van de Agendakamer beoordeeld en heeft aanvullend een dossieronderzoek gedaan van zes dossiers.
• Een specifieke belangenafwegingen in eigen bewoordingen waarbij uiteen wordt gezet waarom het belang waarom geheimhouding wordt opgelegd zwaarder moet wegen dan het algemene belang van openbaarheid, zijn wij niet tegengekomen.
• Wel hebben wij geconstateerd dat motiveringen een algemene formulering van een belangenafweging bevat (zie voorbeelden van algemeen geformuleerde belangenafweging).
• DJZ en de Agendakamer herkennen het beeld dat motiveringen over het algemeen weinig specifiek zijn:
  • DJZ bevestigt het beeld en geeft aan dat indieners zich er gemakkelijk van afmaken door alleen te verwijzen naar de Wob-grond. DJZ vindt dat erg summier.  
  • Vier finaal adviseurs van DJZ vinden de kwaliteit van 20-40% van de beschreven motivaties bij geheimhouding onvoldoende. Eén adviseur vindt dat het geval bij 40-60% van de concept voordrachten.   
  • De Agendakamer constateert dat regelmatig wel het juiste wetsartikel wordt genoemd, maar een specifieke motivering waarom geheimhouding in dat specifieke geval van toepassing is, in niet-juristentaal, ontbreekt.  
  • De kwaliteit van de belangenafweging in het geval van toepassing van de weigeringsgrond art. 10 lid 2 Wob, wordt door vier adviseurs van DJZ in 20-40% van de concept voordrachten onvoldoende geacht. Twee adviseurs zeggen dat dit nog vaker onvoldoende is, namelijk in 40-60% van de motivaties.
• Het proces van het finaal advies door de finaal adviseurs van DJZ en door medewerkers van de Agendakamer kan leiden tot het verbeteren van de motivering (zie kader Finaal advies DJZ en toetsing Agendakamer). Ontbrekende motiveringen of algemene formuleringen hebben geen gevolgen voor het collegebesluit om geheimhouding op te leggen.

Tabel 3.11 - Aantal documenten met en zonder een motivering

Bron: Registratie Agendakamer, bewerkt door de Rekenkamer Metropool Amsterdam.

Bevindingen: enquête en interviews (duo)raadsleden

• (Duo)raadsleden zijn verdeeld over de stelling Het is mij altijd duidelijk waarom het college geheimhouding heeft opgelegd op het stuk. Van de zeventien (duo)raadsleden zijn zeven het (een beetje) eens met de stelling en tien een (een beetje) oneens. 
• (Duo)raadsleden zijn verdeeld over de stelling Het college heeft zorgvuldig afgewogen dat geheimhouding op het stuk moet worden opgelegd. Van de zeventien (duo)raadsleden zijn zeven het (een beetje) eens met de stelling, vijf (een beetje) oneens en vijf geven aan dit niet te weten of hebben geen mening over deze stelling. 
• Tien van de zeventien (duo)raadsleden geven aan het (een beetje) eens te zijn met de stelling dat het college op te veel stukken geheimhouding oplegt. 
• Een (duo)raadslid geeft aan te twijfelen of geheimhouding wel zorgvuldig afgewogen wordt opgelegd, met name over de gronden waarop het besluit wordt genomen. Het (duo)raadslid heeft daar soms vragen bij, bijvoorbeeld wanneer financiële details geheim worden gehouden uit concurrentieoverwegingen. 
• Twee (duo)raadsleden leggen de relatie tussen geheimhouding en de Wob en geven aan dat burgers ingewikkelde Wob-procedures moeten volgen en treffen dan dure (gemeente) advocaten tegenover zich.  Een (duo)raadslid is van mening dat in principe alles openbaar zou moeten zijn en alleen als er echte zakelijke belangen zijn - bijvoorbeeld bij een aankoop of als het over personen gaat - dan zou op die informatie geheimhouding kunnen worden opgelegd. 
• Een ander (duo)raadslid geeft aan dat te weinig stukken openbaar zijn of openbaar toegankelijk worden gemaakt via bijvoorbeeld de website. Het (duo)raadslid geeft aan dat alleen burgers die bewust zoeken, opvragen en actief doorvragen mogelijk meer informatie krijgen. Het (duo)raadslid vindt dit erg jammer. 
• Een (duo)raadslid geeft aan dat geheimhouding wordt opgelegd vanuit de politiek bestuurlijke afweging dat informatie politiek gevoelig zou zijn, terwijl politieke gevoeligheid an sich geen argument is tot geheimhouding. Dit (duo)raadslid is van mening dat veel stukken, of onderdelen daarvan daarom best openbaar kunnen worden gemaakt. 
• Een (duo)raadslid schetst het dilemma van het opleggen van geheimhouding. Enerzijds kan die informatie voor sommige burgers erg belangrijk zijn, bijvoorbeeld bij een aanstaande ontruiming. Raadsleden hebben daarover kennis, maar mogen deze niet delen met de belanghebbenden. Anderzijds wordt het besturen van de stad bemoeilijkt, wanneer dit soort informatie systematischer openbaar wordt gemaakt. 

Geheimhouding voor onbepaalde tijd neemt toe

Beoordelingskader: gemeentelijke procedures

• De gemeentelijke procedures schrijven voor dat de duur van de geheimhouding in het opleggingsbesluit moet zijn opgenomen en dat moet worden gemotiveerd waarom de duur wel of niet beperkt is. Zie paragraaf 3.2.3 voor een uitwerking van de gemeentelijke procedures rondom de duur van de op te leggen geheimhouding.

Bevindingen: de praktijk

• Het percentage documenten waarop geheimhouding is opgelegd en waarbij een specifiek moment of een specifiek tijdstip is genoemd om de geheimhouding op te heffen, daalde in de periode van april 2019 - maart 2020, ten opzichte van de periode april 2018 - maart 2019, met elf procentpunten van 65 naar 54 (zie tabel 3.12). 
  • In twee van de zes door ons onderzochte dossiers is (deels) geheimhouding opgelegd tot een bepaalde gebeurtenis. Dit betrof een brief die geheim is 'tot verzending'' en een voordracht waarbij de geheimhouding "vervalt op het moment dat de gemeenteraad met de benoeming heeft ingestemd en de kandidaat daarover is geïnformeerd."
• Het percentage van documenten waarop geheimhouding is opgelegd voor onbepaalde tijd steeg van 35 naar 46. 
  • Wanneer gekozen is voor onbepaalde tijd en een onderbouwing daarvan ontbreekt, is niet vast te stellen of geheimhouding voor onbepaalde tijd gerechtvaardigd is.
  • DJZ en de Agendakamer geven aan dat geheimhouding voor onbepaalde tijd in veel gevallen onnodig is en stellen dit ook ter discussie bij de indiener van het stuk (zie kader duur van de geheimhouding). Beiden verwachten dat er winst valt te behalen in het beter voorlichten van indieners op dit punt.
  • In vier van de zes door ons onderzochte dossiers is geheimhouding opgelegd voor onbepaalde tijd. In een van de zes dossiers was de geheimhouding alleen op een deel van de documenten opgelegd voor onbepaalde tijd.
• Wij hebben bij het doornemen van de motiveringen voor het opleggen van geheimhouding voor onbepaalde tijd de indruk gekregen dat argumenten ontbreken om de geheimhouding voor onbepaalde tijd te rechtvaardigen (zie kader voorbeelden formuleringen onbepaalde tijd).
• De Agendakamer heeft in december 2019 aangekondigd dat het college er actiever op gaat toezien dat de beslispunten voor geheimhouding geformuleerd zijn. Belangrijk onderdeel daarvan is dat in de praktijk vaker een duidelijke motivatie moeten worden gegeven voor het opleggen van geheimhouding voor onbepaalde tijd. 

Tabel 3.12 - Aantal geheime documenten per categorie van expiratiedatum

Bron: Registratie Agendakamer, bewerkt door de Rekenkamer Metropool Amsterdam.

Bevindingen: enquête en interviews (duo)raadsleden

• Twee (duo)raadsleden geven aan dat niet goed wordt afgewogen voor welke termijn de geheimhouding noodzakelijk is, en dat te vaak wordt gekozen voor een termijn van onbepaalde tijd. Daarbij bestaat de indruk dat deze keuze niet bewust is gemaakt. 
• Een (duo)raadslid vraagt zich af waarom er nooit een slotdatum van de geheimhouding is. En geeft daarbij aan dat de gemeente Utrecht in een mooi register aangeeft wat geheim is en tot wanneer. 
• Een (duo)raadslid constateert dat de duur van de geheimhouding niet is toegelicht. Geheimhouding voor onbepaalde duur zou onzin zijn, want waarom zouden stukken levenslang geheim moeten blijven? Het (duo)raadslid schat in dat de duur vaak korter kan. Met name in 2019 werd veelal geheimhouding opgelegd voor onbepaalde tijd. 
• Een (duo)raadslid pleit ervoor dat op stukken en beraadslagingen (notulen) wordt genoteerd wat de einddatum is waarop de geheimhouding kan vervallen. Bijvoorbeeld: “Dit stuk blijft kabinet tot en met x of een bepaalde situatie”. 

Geheimhouding wordt opgelegd op het gehele stuk, en niet op een deel van het stuk

Beoordelingskader: jurisprudentie

• Geheimhouding mag alleen worden opgelegd op die delen van het stuk waar de weigeringsgronden van artikel 10 Wob van toepassing zijn. Zie paragraaf 3.2.4 voor de jurisprudentie.

Bevindingen: de praktijk

• Geheimhouding wordt opgelegd op het stuk als geheel en niet op onderdelen van een stuk.
  • Het is technisch niet mogelijk om in Andreas geheimhouding op te leggen op een deel van een stuk (zie kader mogelijkheden Andreas). Andreas biedt echter wel de functionaliteit om twee versies van één document aan te bieden; een openbare versie en een geheime versie. Van deze mogelijkheid wordt in de praktijk nauwelijks gebruik gemaakt.
  • De finaal adviseurs van DJZ geven verschillende schattingen over de mate waarin ten onrechte op een document als geheel geheimhouding is opgelegd, terwijl geheimhouding had moeten worden opgelegd op een deel van een document: 
    • Alle negen adviseurs schatten dat het incidenteel of vaker voorkomt dat ze de indiener adviseren dat een bijlage, waarvan in de concept voordracht is aangegeven dat er geheimhouding op rust, openbaar moet zijn. 
    • De meeste finaal adviseurs van DJZ schatten dat het weinig voorkomt dat de opgelegde geheimhouding ten onrechte berust op het gehele dossier.
    • Eén adviseur zegt dat dit in de helft van gevallen voorkomt. 
    • Een verklaring waarom de schattingen tussen de adviseurs van DJZ uiteenlopen is dat elke adviseur verantwoordelijk is voor een eigen portefeuille van verschillende directies. De kwaliteit van de voordracht kan per directie variëren.
  • Volgens de Agendakamer wordt op stukken die maar voor een deel geheime informatie bevatten, toch geheimhouding opgelegd op het stuk als geheel.  Indieners zouden zich er onvoldoende bewust van zijn dat dat moet.  Zo zijn indieners zich er ook vaak ook niet van bewust dat een document dat persoonsgegevens bevat openbaar kan worden aangeboden door het te anonimiseren. Het is dan niet nodig om geheimhouding op het document op te leggen. 
• Stukken waarop geheimhouding wordt opgelegd kunnen ook informatie bevatten, waarop de uitzonderingsgronden van artikel 10 Wob niet van toepassing is (zie kader Voorbeelden geheimhouding op het stuk als geheel). In die gevallen handelt het college is strijd met het recht.
• De finaal adviseurs van DJZ, de Agendakamer en de raadsgriffier toetsen niet actief of geheimhouding had moeten worden opgelegd op delen van stukken. DJZ en de Agendakamer vinden dat de inhoudelijke afweging om geheimhouding op te leggen op een document als geheel alleen de indiener toekomt, vanwege de inhoudelijke kennis van de indiener (zie kader Finaal advies DJZ, toetsing Agendakamer en raadsgriffie).
• Indieners weten niet goed te motiveren waarom geheimhouding moet worden opgelegd op alle onderdelen van een document (zie kader Voorbeelden geheimhouding op het stuk als geheel).

Bevindingen: enquête en interviews (duo)raadsleden

• Tien van de zeventien (duo)raadsleden zijn het (een beetje) eens met de stelling dat het college op te veel onderdelen van stukken geheimhouding oplegt. 
• Een (duo)raadslid vermoedt dat er op veel stukken onnodig geheimhouding is opgelegd. Het (duo)raadslid heeft weleens een tabel uit een stuk waarop geheimhouding was opgelegd opgezocht en aan de raadsgriffie gevraagd wat de onderbouwing voor geheimhouding was. De raadgriffie had geen inhoudelijk antwoord en kon alleen bevestigen dat de geheimhouding conform alle procedures was opgelegd. Wanneer het (duo)raadslid de tabel zou verspreiden, zou het (duo)raadslid het risico lopen op allerlei straffen. Het (duo)raadslid was ervan overtuigd dat er inhoudelijk gezien geen enkele aanleiding was voor geheimhouding. Het (duo)raadslid constateerde later dat een vergelijkbare tabel in een ander document door het college openbaar was gecommuniceerd, en concludeerde dat er kennelijk geen sprake meer was van geheimhouding. 
• (Duo)raadsleden zijn van mening dat er te vaak geheimhouding wordt opgelegd op het stuk als geheel, terwijl dat slechts op delen van het stuk had gemogen:
  • Een (duo)raadslid geeft aan dat te makkelijk geheimhouding wordt opgelegd op het gehele document, terwijl dat maar voor een paar paragrafen echt nodig was.  Een ander (duo)raadslid verwoord dat zo: "Soms wordt een heel document kabinet verklaard, terwijl er maar een of enkele dingen instaan die daarvoor in aanmerking komen."  Dat (duo)raadslid doet de suggestie dat die informatie in een afzonderlijke bijlage kan worden ondergebracht, waarop geheimhouding wordt gelegd. 
  • Een ander (duo)raadslid geeft aan dat het vreemd is dat documenten in het geheel geheim zijn en blijven. Het (duo)raadslid doet de suggestie om een openbare versie zonder geheime financiële details te publiceren. Dit (duo)raadslid geeft aan dat het hem/haar in verband met andere activiteiten lang niet altijd lukt om de documenten in te zien bij de raadsgriffie: "Dat kost veel moeite. En als deze gang naar de raadsgriffie is gemaakt, blijkt het te gaan over een onbelangrijk onderwerp." 

Opgelegde geheimhouding niet altijd zichtbaar

Beoordelingskader: Gemeentewet en de gemeentelijke procedures

• De op een stuk opgelegde geheimhouding moet op dat stuk worden vermeld. Zie paragraaf 3.2.5 voor een uitwerking van de Gemeentewet en gemeentelijke procedures.

Bevindingen: de praktijk

• Voordrachten worden automatisch voorzien van een stempel 'Kabinet' wanneer in Andreas wordt aangegeven dat de status van het document 'kabinet' of 'beperkt kabinet' is.
• Bijlagen bij een voordracht worden niet automatisch voorzien van een stempel 'Kabinet'. De indiener moet dit stempel handmatig op het document plaatsen, voordat het bestand in Andreas wordt ingelezen.
• Het komt regelmatig voor dat de opgelegde geheimhouding niet uit de bestandsnaam blijkt en niet op het stuk is vermeld.
  • Uit ons dossieronderzoek  blijkt dat in acht van de 21 onderzochte stukken de bestandsnaam het woord 'kabinet' bevat en dat op het document 'kabinet' staat.
  • Bij twaalf stukken bleek de opgelegde geheimhouding wel uit de bestandsnaam, maar niet uit het document zelf omdat een stempel of het woord 'Kabinet' ontbrak.
  • Bij één stuk ontbrak zowel de zichtbaarheid in de naam als in het stuk zelf. 
• De Agendakamer controleert de zichtbaarheid van de geheimhouding actief wanneer de geheimhouding op enkele bijlagen is opgelegd (zie kader Zichtbaarheid geheimhouding - controle Agendakamer).

Bevindingen: enquête en interviews (duo)raadsleden

• Zestien van de achttien (duo)raadsleden zijn het (een beetje) eens met de stelling dat op stukken waarop geheimhouding is gelegd, dit zichtbaar is gemaakt op het stuk. 

College en het presidium zijn toezeggingen niet volledig nagekomen

Beoordelingskader:

• Zijn het college en het presidium de toezeggingen naar aanleiding van onze suggesties in de rekenkamerbrief (2012) nagekomen?

Bevindingen: de praktijk

• In de rekenkamerbrief Geheimhouding (februari 2012) deden wij twee suggesties voor verdere verbeteringen bij het opleggen van de geheimhouding:
  1. Om in het schrijfproces onderscheid te maken tussen die delen die openbaar zijn en die delen die (tijdelijk) geheim moeten blijven (zie paragraaf 3.4.1).
  2. Vergroot herkenbaarheid opgelegde geheimhouding met stempel 'Geheim' (zie paragraaf 3.4.2).

Nog niet alle geheime informatie staat in een afzonderlijke bijlage

• Suggestie (2012): Overweeg om reeds in het schrijfproces van een stuk onderscheid te maken tussen die delen die openbaar zijn en die delen die (tijdelijk) geheim moeten blijven.
• Achterliggende bevindingen: Iets meer dan de helft van de onderzochte stukken bevat een onderbouwing waarom geheimhouding noodzakelijk is. Soms is de onderbouwing te vinden in de flap bij de stukken, in een enkel geval is de onderbouwing in het stuk zelf opgenomen. Als een soort automatisme wordt gemotiveerd waarom een stuk geheim moet blijven. Een tussenweg, dat slechts een deel van een document geheim wordt verklaard, lijkt in de praktijk niet te bestaan. Toch is het goed denkbaar dat de geheimhouding wordt opgelegd op een specifiek onderdeel van een document, bijvoorbeeld daar waar een document in gaat op economische belangen van de gemeente.
• Toezegging college: Aan deze suggestie kan zoveel mogelijk tegemoet worden gekomen door geheime passages in een aparte geheime bijlage aan een openbaar document toe te voegen. Hierdoor kan het openbare document worden verspreid en kunnen geheime passages achterwege worden gelaten. Deze mogelijkheid zal ook - naast de instructie geheimhouding - in de zogeheten flappencursus worden opgenomen zodat ambtenaren zich hiervan bewust worden.
• Toezegging presidium: De uitvoering van de tweede en de derde suggestie hoort bij de bestuursdienst of andere diensten en/of directies die geheime stukken voor raads- en commissievergaderingen aanleveren. Het presidium zal de raadsgriffie verzoeken hier streng op te screenen.
• Opvolging toezegging college: Uit onze bevindingen blijkt dat het college nog geen volledige opvolging heeft gegeven aan de toezegging om geheime passages zoveel mogelijk in een aparte geheime bijlage aan een openbaar document toe te voegen.
  • Geheimhouding wordt opgelegd op het gehele document, ook als dit openbare informatie bevat.
  • De mogelijkheid om geheime passages zoveel mogelijk in een aparte geheime bijlage aan een openbaar document toe te voegen, zou worden opgenomen in de zogenaamde flappencursus en in de instructie geheimhouding. Aan deze toezegging is geen uitvoering gegeven. De handleidingen en flappencursus gaan niet expliciet in op het opleggen van geheimhouding op delen van stukken of het gebruik maken van een aparte geheime bijlage. 
• Opvolging toezegging presidium: De raadsgriffie staat volledig achter de toezeggingen van het college dat geheime passages zoveel mogelijk in een aparte geheime bijlage aan een openbaar document zullen worden toegevoegd, waardoor een openbaar document verspreid kan worden waarbij de geheime bijlagen achterwege worden gelaten. De raadsgriffie screent hier niet op.

Herkenbaarheid opgelegde geheimhouding niet vergroot

• Suggestie (2012): Overweeg om alle geheime stukken te voorzien van een stempel ‘Geheim’, zodat in één oogopslag duidelijk is dat het stuk geheim is.
• Achterliggende bevindingen: Herkenbaarheid geheimhouding. Heldere (ambtelijke) regels over hoe en waar vermeld moet worden dat een (deel van een) stuk geheim is, ontbreken binnen de gemeente. De rekenkamer vindt de herkenbaarheid het grootst wanneer op het document een ‘stempel’ staat met woorden zoals ‘geheim’, ‘vertrouwelijk’, 'kabinet' of een woord van gelijke strekking. Iets minder herkenbaar, maar nog steeds acceptabel, is de situatie dat in de flap bij de stukken is vermeld welke (delen van) stukken geheim zijn. Bij de door ons onderzochte stukken uit raadsvergaderingen is de geheimhouding goed herkenbaar. Ook van veel onderzochte stukken uit de commissievergaderingen is de herkenbaarheid goed. Het komt echter voor dat het niet in één oogopslag duidelijk is dat er sprake is van geheimhouding. Zo is in Andreas een aantal keer aangegeven dat het stuk geheim is, maar ontbreekt daarvan een vermelding op het stuk of in de flap. De door het college en het presidium aangekondigde verbeteringen gaan niet in op de herkenbaarheid van geheimhouding. Wel heeft het college besloten om de term 'kabinet' te vervangen door ‘geheim’.
• Toezegging college: Reeds in de ambtelijke reactie van de gemeentesecretaris is besproken dat het wettelijk niet verplicht is om alle geheime stukken te voorzien van een stempel ‘Geheim’. Ook is daarbij onder meer vermeld dat het systeem Andreas op dit moment geen mogelijkheden heeft om andere stukken dan voordrachten van een stempel te voorzien. Wij zullen onderzoeken of in het systeem Andreas wijzigingen kunnen worden doorgevoerd zodat ook meegezonden stukken, net als bij voordrachten, automatisch voorzien kunnen worden van een digitale stempel ‘Geheim’.
• Toezegging presidium: Het komt wel eens voor dat er geheime bijlagen zonder het watermerk 'kabinet' bij de griffie aangeleverd worden. Dit soort bijlagen worden niet geaccepteerd door de raadsgriffie. Andersom komt het ook voor dat bijlagen die inmiddels niet meer geheim zijn, wel met een stempel ‘Geheim’ of 'Kabinet' aangeleverd worden. Om onduidelijkheden te voorkomen worden dergelijke bijlagen ook niet geaccepteerd. Het watermerk zal eerst verwijderd moeten worden door de betrokken dienst/directie voordat een dergelijke bijlage verzonden en gepubliceerd kan worden.
• Opvolging toezegging college: de toezegging van het college is niet opgevolgd.
  • Tot op heden wordt nog steeds de classificatie kabinet/beperkt kabinet/actief openbaar gehanteerd in Andreas, in plaats van ‘geheim’ of ‘strikt geheim’.
  • De stempel 'Kabinet' is niet vervangen door een stempel 'Geheim'. Onbekend is of het toegezegde onderzoek daartoe is uitgevoerd.
  • Voor geheime bijlagen geldt nog steeds dat Andreas niet automatisch een stempel 'Kabinet' toevoegt aan een stuk.
• Opvolging toezegging presidium: Commissiegriffiers screenen documenten waarvan in Andreas duidelijk is dat ze kabinet zijn, altijd op het aanwezig zijn van een stempel of benaming op het document. Als dat niet het geval is, dan is dat altijd reden om een dossier terug te sturen met de opmerking dat het stempel ontbreekt, aldus de raadsgriffie. 

Bekrachtigen geheimhouding

Conclusies

De wettelijke bepalingen voor het bekrachtigen van de geheimhouding zijn over het algemeen op adequate wijze uitgewerkt in gemeentelijke procedures (4.2).

• Gemeente beschikt over een procedure voor het bekrachtigen van geheimhouding (4.2.1)
• Geheimhouding wordt bekrachtigd in de eerstvolgende raadsvergadering (4.2.2)
• Ambtelijke verantwoordelijkheden zijn onvoldoende vastgelegd (4.2.3)
• Bekrachtigingsbesluiten zijn ten onrechte geheim (4.2.4)
• Partituur voor het bekrachtigen van geheimhouding is niet correct (4.2.5)

De praktijk volgt in grote lijnen de procedures, maar de uitvoering kan beter (4.3).

• Soms is onjuiste wettelijke grondslag voor bekrachtiging gebruikt (4.3.1)
• Geheimhouding wordt tijdig bekrachtigd (0)
• Motivering vaak aanwezig, maar moet specifieker (4.3.3)
• Noodzaak geheimhouding op volledige document niet altijd goed gemotiveerd (4.3.4)
• Raadsleden nemen nauwelijks kennis van bekrachtigingsmap (4.3.5)
• Opgelegde geheimhouding voor 2013 is niet bekrachtigd (4.3.6)

In de rekenkamerbrief (2012) deden we twee suggesties om het bekrachtigen van de opgelegde geheimhouding te verbeteren. Het college en het presidium zijn hun toezeggingen grotendeels nagekomen (4.4):

• Gemeenteraad neemt een bekrachtigingsbesluit (4.4.1)
• Signaleringssysteem bekrachtigen geheimhouding gerealiseerd (4.4.2)

Gemeentelijke procedures grotendeels in lijn met wetgeving

Gemeente beschikt over een procedure voor het bekrachtigen van geheimhouding

Beoordelingskader: wetgeving

• De gemeenteraad dient op grond van de Gemeentewet zelf te beslissen of hij de door anderen opgelegde geheimhouding op stukken laat voortduren. Deze beslissing wordt het bekrachtigen van geheimhouding genoemd en vereist een expliciet besluit van de gemeenteraad, waarbij hij moet voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
• De bevoegdheid om de geheimhouding te bekrachtigen is geregeld in artikel 25 lid 3 Gemeentewet (zie kader Artikel 25 Gemeentewet).
• De bekrachtiging van geheimhouding vergt een uitdrukkelijk besluit van de gemeenteraad. Dit kan worden afgeleid uit de wettelijke systematiek van de Gemeentewet, waaruit blijkt dat de raad als hoofd van de gemeente fungeert en om die reden ook in laatste instantie over kwesties zoals geheimhouding beslist (zie kader Wetsgeschiedenis bekrachtiging geheimhouding). 
• Het bekrachtigen van de opgelegde geheimhouding is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
• Het bekrachtigingsbesluit moet voldoen aan de eisen uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit betekent onder meer dat deugdelijk moet worden gemotiveerd waarom de geheimhouding moet worden bekrachtigd en waarom het belang van het niet openbaar maken zwaarder moet wegen dan het openbaar maken van die informatie.
  • De beginselen van fair play, zorgvuldigheids-, evenredigheids-, motiveringsbeginsel, verbod van détournement de pouvoir en de plicht om belangen af te wegen, volgen uit de Awb.  
  • Daarnaast moet de gemeenteraad ook het vertrouwens-, rechtszekerheids-, gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur in acht nemen bij het nemen van het bekrachtigingsbesluit. 

Bevindingen: de gemeentelijke procedures

• Op 14 maart 2017 heeft het college ingestemd met het voorstel over een nieuwe werkwijze rond geheimhouding, inclusief de procedure bekrachtiging geheimhouding.  Sindsdien beschikt het gemeentebestuur voor het eerst over een procedure voor het bekrachtigen van de geheimhouding met als doel dat in de toekomst de juiste wettelijke grondslag wordt toegepast en de raad de geheimhouding ook tijdig bekrachtigt. Dit deel van de procedure is in lijn met het wettelijk kader.
• Kern van de procedure is dat telkens als geheimhouding is opgelegd door het college of burgemeester op schriftelijke informatie, deze dient te worden bekrachtigd door de raad in de eerstvolgende vergadering die volgt op de verzending aan de raad.  
• De aanleiding tot het opstellen van een procedure voor het bekrachtigen van geheimhouding is een ingediende actualiteit van het raadslid Van Lammeren over de geheimhouding van raadsstukken eind 2016. Daarna hebben het presidium, fractievoorzitters en college gezamenlijk een voorstel uitgewerkt voor de procedure voor het bekrachtigen van de geheimhouding (zie kader Aanleiding voor het opstellen van een procedure voor bekrachtiging).

Geheimhouding wordt bekrachtigd in de eerstvolgende raadsvergadering

Beoordelingskader: wetgeving en jurisprudentie

• Indien stukken waarop geheimhouding is opgelegd aan de gemeenteraad worden overlegd, dan dient de raad de opgelegde geheimhouding in de eerstvolgende vergadering, waarin blijkens de presentielijst ten minste de helft van de zitting hebbende raadsleden aanwezig is, en nadat het stuk is aangeboden aan de raad(sgriffie), door middel van een expliciet besluit, te bekrachtigen. 
  • Het begrip 'eerstvolgende vergadering' is in de jurisprudentie geconcretiseerd (zie kader Jurisprudentie eerstvolgende vergadering).
• Het bekrachtigen van de geheimhouding of het juist niet (tijdig) bekrachtigen, heeft rechtsgevolgen (zie kader Gevolgen bekrachtiging of het uitblijven daarvan).
  • Indien de raad de geheimhouding niet of niet tijdig bekrachtigt, vervalt de opgelegde geheimhouding.
  • Dit betekent niet dat de informatie daarmee automatisch openbaar is. Of de informatie openbaar gemaakt kan worden, moet worden afgewogen langs de gronden van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Vindt die afweging niet plaats, dan kan dit leiden tot een strafbare handeling.
• Het niet of te laat bekrachtigen van geheimhouding kan door de raad met een expliciet besluit worden hersteld, maar nooit met terugwerkende kracht. Dat is overigens alleen zinvol als de informatie niet in de tussentijd al feitelijk openbaar is geworden. 
• Mogelijk komt de wettelijke plicht tot het bekrachtigen van de geheimhouding te vervallen. De opgelegde geheimhouding blijft dan voortduren totdat de raad besluit de geheimhouding op te heffen (zie kader Wetsvoorstel bevorderen van integriteit en functioneren decentraal bestuur).
  • Het is daardoor denkbaar dat de exclusieve opheffingsbevoegdheid van de raad in de toekomst belangrijker gaat worden, en discussies tussen raad en met name het college over de noodzaak om de geheimhouding te laten voortduren zich naar dat moment zullen verplaatsen.
  • Dat zou ertoe kunnen leiden dat inhoudelijke en procedurele afspraken over de vraag hoe om te gaan met de wens van de raad om tegen de zin van het college in de geheimhouding op te heffen, zoals nu geregeld in artikel 27 lid 7 van het Reglement van orde voor de raad vaker aan de orde zal komen.

Bevindingen: de gemeentelijke procedures

• De gemeentelijke procedure regelt dat de geheimhouding wordt bekrachtigd in de eerstvolgende vergadering voor het bekrachtigen van geheimhouding. Dit is in lijn met het wettelijk kader.
  • De gemeentelijke procedure houdt in dat een week voor een vergadering van de raad geen geheime stukken meer mogen worden aangeboden. De raad kan in dat geval, gelet op de termijnen voor agendering niet garanderen dat de stukken tijdig op de agenda van de raad verschijnen, waarmee het risico zou bestaan dat de geheimhouding zou komen te vervallen omdat deze niet in de eerstvolgende raadsvergadering zou zijn bekrachtigd. Als het college een machtiging heeft gegeven om de stukken nog aan te passen, dan moet de indiener van de voordracht de uitvoerend secretaris van de Agendakamer en de raadsgriffie informeren als de stukken zijn afgerond en de stukken worden aangeleverd bij de raadsgriffie. De Agendakamer zorgt er dan voor dat de geheimhouding in de eerstvolgende raadsvergadering na aanlevering bij de raadsgriffie wordt bekrachtigd. 
  • Als de raadscommissievergadering tussen het verzendingsmoment en de raadsvergadering in ligt, kan de commissie kennisnemen van, en in beslotenheid beraadslagen over de stukken waarop geheimhouding is opgelegd.  
• In de praktijk betekent dit dat de raad eerst de opgelegde geheimhouding bekrachtigt, om het vervolgens inhoudelijk te behandelen in de commissie- en raadsvergadering (zie kader Route en planning van bekrachtiging).

Ambtelijke verantwoordelijkheden zijn onvoldoende vastgelegd

Beoordelingskader: wetgeving

• Alleen de gemeenteraad is bevoegd de geheimhouding te bekrachtigen. De gemeenteraad is als enig orgaan bevoegd om te beslissen of hij de door anderen - veelal het college - opgelegde geheimhouding op stukken laat voortduren. Zie ook het wettelijke kader in paragraaf 4.2.1.

Bevindingen: de gemeentelijke procedures

• Formeel is het college verantwoordelijk voor het opleggen van de geheimhouding, het overleggen van stukken waarop geheimhouding is opgelegd aan de raad en het verzoeken van de raad de geheimhouding te bekrachtigen. De raad is verantwoordelijk om tijdig een bekrachtigingsbesluit te nemen.
• Het college steunt bij het opleggen van de geheimhouding inhoudelijk op de indiener van de stukken waarop geheimhouding moet worden opgelegd en waarvan de raad de geheimhouding moet bekrachtigen.
• In de praktijk bepaalt dus veelal de indiener van de voordrachten en of bijlagen of daarop geheimhouding wordt opgelegd en wordt bekrachtigd, vanwege inhoudelijke kennis van het onderwerp.
  • In de handreiking bij het opleggen van geheimhouding (juli 2019), wordt de indiener van de voordracht erop geattendeerd dat op grond van artikel 25 derde lid Gemeentewet bekrachtiging van de geheimhouding door de gemeenteraad nodig is. Dit deel van de procedure is in lijn met het wettelijk kader.
• DJZ, de Agendakamer en de raadsgriffie hebben allen procesmatige verantwoordelijkheden in het bekrachtigingsproces, maar zijn van mening daarmee niet inhoudelijk verantwoordelijk te zijn voor het bekrachtigen van de geheimhouding. Die verantwoordelijkheid zou liggen bij de indiener van de voordracht. Deze verantwoordelijkheidsverdeling blijkt niet expliciet uit de gemeentelijke procedures. Onderling kennen DJZ, de Agendakamer en de raadsgriffie elkaar wel verantwoordelijkheden toe (zie kader Verantwoordelijkheden indiener, DJZ, Agendakamer en raadsgriffie).

Bekrachtigingsbesluiten zijn ten onrechte geheim

Beoordelingskader: zie wettelijke kader in paragraaf 4.2.1

Bevindingen: de gemeentelijke procedures

• De voordracht voor de raadsvergadering met als onderwerp in te stemmen met het bekrachtigen van de geheimhouding op de stukken die worden genoemd in de bekrachtigingsoverzichten van het college en de raad bevat drie beslispunten (zie kader Inhoud bekrachtigingsbesluit):
  • (1) kennis nemen van de geheimhouding op de stukken die worden genoemd in het bekrachtigingsoverzicht,
  • (2) instemmen met het bekrachtigen van de geheimhouding, en
  • (3) instemmen met het opleggen van geheimhouding op deze voordracht.
• Met het derde beslispunt legt de raad ten onrechte geheimhouding op het bekrachtigingsbesluit op. Het bekrachtigingsbesluit wordt daarmee voor een periode van 75 jaar geheim verklaard.
  • Het besluit zelf bevat echter geen inhoudelijke en concrete informatie die op enige wijze schadelijke gevolgen kan hebben voor de gemeente of derden als de tekst van het besluit openbaar zou worden.
  • Het derde beslispunt is niet toegelicht of gemotiveerd.
  • De geheimhouding wordt opgelegd voor onbepaalde tijd (in de praktijk dus een termijn van 75 jaar), een motivering voor deze termijn ontbreekt.
• Naar ons oordeel kan de gemeenteraad slechts geheimhouding opleggen op het bekrachtigingsoverzicht  dat ter inzage wordt gelegd bij de raadsgriffie. Ook voor het bekrachtigingsoverzicht geldt dat de termijn van geheimhouding moet worden gemotiveerd.
  • Dit overzicht bevat naast de naamgeving van alle stukken ook de motivering waarom de opgelegde geheimhouding moet worden bekrachtigd. Die informatie zou de gemeente of derden onevenredig kunnen benadelen wanneer het bekrachtigingsoverzicht openbaar zou worden (zie kader Bekrachtigingsoverzicht).

Partituur voor het bekrachtigen van geheimhouding is niet correct

Beoordelingskader: zie wettelijke kader in paragraaf 4.2.1

Bevindingen: de gemeentelijke procedures

• De partituur voor het bekrachtigen van de geheimhouding is niet correct:
  • De raadsgriffie heeft een partituur opgesteld voor de (plaatsvervangend) voorzitter van de raadsvergadering (zie kader Tekst partituur bekrachtigen geheimhouding).
  • De partituur bevat de instructie dat de (plaatsvervangend) voorzitter van de gemeenteraad de geheimhouding moet bekrachtigen.
  • Het bekrachtigen van de geheimhouding is een bevoegdheid die alleen de gemeenteraad toekomt, en daarmee niet de (plaatsvervangend) voorzitter van de gemeenteraad.

Praktijk volgt in grote lijnen de procedures, maar uitvoering kan beter

Soms onjuiste wettelijke grondslag voor bekrachtiging gebruikt

Beoordelingskader: wettelijk kader en gemeentelijke procedure, zie paragraaf 4.2.1

Bevindingen: de praktijk

• Het is voorgekomen dat de onjuiste wettelijke grondslag is gebruikt om de geheimhouding te bekrachtigen. Wanneer dat niet wordt hersteld, is de geheimhouding niet bekrachtigd.
  • De Agendakamer constateert soms dat het verkeerde artikelnummer is gebruikt om de geheimhouding te bekrachtigen. Als voorbeeld noemt de Agendakamer dat artikel 55 wordt gebruikt terwijl een stuk bekrachtigd moet worden. Andersom komt voor dat artikel 25 wordt gebruikt terwijl bekrachtiging niet nodig is. 
  • Zie voor een voorbeeld kader Bekrachtigingsbesluit 19 en 20 september 2018 in paragraaf 0.
• Daarnaast constateert de Agendakamer dat artikel 25 is gebruikt terwijl bekrachtiging niet nodig is. 
  • Dit hebben wij in het dossieronderzoek niet geconstateerd. Bij de vier stukken uit het dossieronderzoek waarbij geheimhouding werd opgelegd op basis van artikel 25, werd de raad eveneens verzocht de geheimhouding te bekrachtigen op basis van het juiste artikelnummer (artikel 25, lid 3 Gemeentewet).

Geheimhouding wordt tijdig bekrachtigd

Beoordelingskader: wetgeving en gemeentelijke procedures zie paragraaf 4.2.2

Bevindingen: de praktijk

• De gemeenteraad handelt overeenkomstig de Gemeentewet en de gemeentelijke kaders voor wat betreft het tijdig bekrachtigen van de geheimhouding. 
  • De geheimhouding is in 23 van de 24 behandeldossiers tijdig bekrachtigd, dat wil zeggen in de eerstvolgende raadsvergadering nadat het stuk aan de raadsgriffie was overlegd (zie kader Bekrachtigingsbesluit 19 en 20 september 2018 en kader Bekrachtigingsbesluit 23 en 24 januari 2019).
• Het proces van het bekrachtigen van geheimhouding verloopt niet altijd feilloos (zie kader Bekrachtigingsbesluit 19 en 20 september 2018 en kader Bekrachtigingsbesluit 23 en 24 januari 2019):
  • Van één collegebesluit (15 mei 2018) is de geheimhouding dubbel bekrachtigd. Dit geeft geen (rechts)gevolgen voor het bekrachtigen van de geheimhouding, maar laat zien dat het proces van bekrachtigen niet altijd feilloos verloopt.
  • Voor wat betreft het collegebesluit aangaande de fusie Stadsschouwburg Amsterdam en Toneelgroep Amsterdam (Internationaal Theater Amsterdam) (20 februari 2018) is de verkeerde grondslag gebruikt om geheimhouding op te leggen. De geheimhouding op dit behandeldossier is komen te vervallen, nog voordat de raad de geheimhouding heeft kunnen bekrachtigen, terwijl dit behandeldossier wel was voorgedragen om de geheimhouding te bekrachtigen.
• De raad bekrachtigt eerst de opgelegde geheimhouding, om de voordracht vervolgens inhoudelijk te behandelen in de commissie- en raadsvergadering. Bij andere gemeenten komt het voor dat de voordracht eerst inhoudelijk kan worden behandeld, voordat de raad de geheimhouding bekrachtigt, omdat die gemeenten een lagere vergaderfrequentie hebben (zie kader Volgorde bekrachtigingsbesluit en inhoudelijke behandeling).
• In Amsterdam wordt niet openbaar gemaakt over welk onderwerp de geheimhouding wordt bekrachtigd, in andere gemeenten wordt dit wel openbaar gemaakt. Dat geldt ook voor de tekst van het bekrachtigingsbesluit en de titels van de bijlagen. Utrecht maakt bovendien een geheimhoudingsregister openbaar waaruit per onderwerp blijkt wanneer de raad de geheimhouding heeft bekrachtigd. Uit het register van augustus 2020 blijkt dat de raad de geheimhouding van circa 600 stukken heeft bekrachtigd over de periode maart 2009 tot en met juli 2020  en dat van 131 stukken de geheimhouding is opgeheven of is komen te vervallen (zie kader Bekrachtiging geheimhouding Nieuwegein, Utrecht en Weesp).

Motivering vaak aanwezig, maar moet specifieker

Beoordelingskader: wettelijk kader en gemeentelijke procedures, zie paragraaf 4.2.1

Bevindingen: de praktijk

• Het bekrachtigingsoverzicht bevat per voordracht een motivering waarom geheimhouding is opgelegd. Dit is dezelfde de motivering waarmee de raad wordt verzocht de opgelegde geheimhouding te bekrachtigen en daarmee de geheimhouding te laten voortduren, tot de raad deze geheimhouding weer opheft.
• Het merendeel van de stukken waarop het college geheimhouding heeft opgelegd bevat een motivering. De raad en raadscommissies krijgen in beperkte mate stukken aangeboden waarvan een motivering ontbreekt: 
  • In de periode april 2018 - maart 2019 waren 7 documenten zonder motivering geagendeerd voor commissie- of raadsvergaderingen.
  • In de periode april 2019 - maart 2020 waren 85 documenten zonder motivering geagendeerd voor commissie- of raadsvergaderingen.
• Na het doornemen van de bekrachtigingsoverzichten van de drie vergaderingen constateren wij dat de motiveringen voor het opleggen weinig specifiek zijn. Deze bevindingen zijn in lijn met onze bevindingen over de motivering bij het opleggen van geheimhouding (zie paragraaf 3.3.4)
  • We hebben drie bekrachtigingsmappen onderzocht, van de raadsvergaderingen: 19 september 2018, 23 en 24 januari 2019 en 10 en 11 maart 2020.
  • De motivering "Er wordt geheimhouding opgelegd in verband met de belangen genoemd in artikel 10 lid (etc…) " gebruikt de Agendakamer alleen in het bekrachtigingsoverzicht in het geval er geen andere informatie uit de collegevoordracht blijkt. De Agendakamer geeft aan dat raadsleden zich daarover kunnen beklagen bij het college, maar constateert dat dat in de praktijk nooit voorkomt. 

Noodzaak geheimhouding op volledige document niet altijd goed gemotiveerd

Beoordelingskader: wettelijk kader en gemeentelijke procedures, zie paragraaf 3.2.4 en 4.2.1.

Bevindingen: de praktijk

• We constateren ook dat de bekrachtigingsmap documenten bevat waarvan niet is gemotiveerd waarom op het document als geheel geheimhouding is opgelegd en moet worden bekrachtigd. Deze bevindingen zijn in lijn met onze bevindingen dat geheimhouding wordt opgelegd op het gehele stuk, en niet op delen van het stuk (zie paragraaf 3.3.5).
  • We hebben drie bekrachtigingsmappen onderzocht, van de raadsvergaderingen: 19 september 2018, 23 en 24 januari 2019 en 10 en 11 maart 2020.

Raadsleden nemen nauwelijks kennis van bekrachtigingsmap

Beoordelingskader: gemeentelijke procedures rondom het inzien van de bekrachtingsmap, zie paragraaf 4.2.3

Bevindingen: de praktijk

• Gemiddeld komt een van de 45 raadsleden de bekrachtigingsmap inzien, voordat de raad het bekrachtigingsbesluit neemt.   De overige raadsleden hebben geen inhoudelijke kennis van de stukken waarvan zij de geheimhouding bekrachtigen.
  • Voor de raadsvergadering van 19 september 2018 heeft één raadslid getekend voor de inzage van de bekrachtigingsmap. 
  • Voor de raadsvergadering van 23 en 24 januari 2019 hebben twee raadsleden getekend voor de inzage van de bekrachtigingsmap.  
  • Voor de raadsvergadering van 11 en 12 maart 2020 is niet door raadsleden getekend voor de inzage van de bekrachtigingsmap.  
  • Raadsleden combineren de inzage van de bekrachtigingsmap meestal met de inzage van andere stukken waarop geheimhouding is opgelegd. 
  • De raadsgriffie geeft aan dat raadsleden op het moment van het bekrachtigen van de geheimhouding veelal geen kennis hebben genomen van de inhoud van die stukken. Dat zou later komen, bij de behandeling daarvan in de (besloten) commissievergadering en de (besloten) raadsvergadering. 
• Mogelijke oorzaken dat een beperkt aantal raadsleden de bekrachtigingsmap komen inzien, zijn:
  • De bekrachtigingsmap is alleen in te zien bij de raadsgriffie.
  • Inzage is beperkt mogelijk, vanaf de vrijdag 16:00 uur voorafgaand aan de raadsvergadering tot de raadsvergadering.
  • De procesvolgorde van het eerst bekrachtigen van de geheimhouding om het vervolgens inhoudelijk te behandelen, zou het voor raadsleden ingewikkeld maken om de geheimhouding te bekrachtigen. 
  • De bekrachtiging van de geheimhouding vindt eerder plaats dan de behandeling van de geheime stukken in de verschillende raadscommissies. Raadsleden zouden mogelijk pas geheime stukken inzien ter voorbereiding van een commissievergadering. 
  • Raadsleden zouden de inzage van de bekrachtigingsmap combineren met het inzien van stukken waarop geheimhouding is opgelegd die voor de (besloten) raadsvergadering zijn geagendeerd.  Uit een van onze deelwaarnemingen blijkt dit verband niet altijd (zie kader Relatie inzage bekrachtigingsmap en geheime stukken). Er is niet altijd een een-op-eenrelatie tussen inzage van stukken en inzage van de bekrachtigingsmap. Soms worden stukken ingezien ten behoeve van een raadsvergadering, maar wordt de bekrachtigingsmap niet ingezien. Andersom komt ook voor.
  • Bekrachtigingsmappen zijn omvangrijk met gemiddeld 50 documenten waarvan de geheimhouding moet worden bekrachtigd (zie tabel 4.1)  en bestaan uit één tot drie ordners (zie figuur 4.2) .
  • De bekrachtigingsmappen worden een korte tijd bewaard door de raadsgriffie.
  • Uit de bekrachtigingsmappen van 19 september 2018 en 23 en 24 maart 2019 heeft de raadsgriffie deze stukken verwijderd. 
  • De raadsgriffie geeft aan dat deze stukken zijn vernietigd of zijn teruggegeven aan de aanleverende directies.  Deze stukken zouden wel in Andreas zijn te vinden of kunnen worden opgevraagd bij de Agendakamer. 

Tabel 4.1 - Aantal documenten per bekrachtigingsbesluit

Figuur 4.2 - Bekrachtigingsmap raadsvergadering van 10 en 11 maart 2020 documenten

Bevindingen: enquête en interviews (duo)raadsleden

• Zeven van de elf raadsleden geven aan het (een beetje) eens te zijn met de stelling dat zij altijd voorafgaand aan de raadsvergadering kennisnemen van de stukken waarop geheimhouding is opgelegd en waarvan de geheimhouding moet worden bekrachtigd.  Dit komt niet overeen met de feitelijke bevindingen, zie paragraaf 2.3.3.
• De meeste raadsleden, negen van de elf, geven aan het (een beetje) eens te zijn met de stelling Als het college de raad verzoekt om de geheimhouding te bekrachtigen, dan bekrachtig ik de geheimhouding. 
• Een raadslid merkt op dat raadsleden in de praktijk weinig controleren of de geheimhouding inderdaad van toepassing is op de betreffende stukken. Slechts een enkel raadslid doet dat, terwijl deze controle vrij cruciaal is, omdat je als raadslid niet wil dat stukken onterecht kabinet worden verklaard door het college. 

Opgelegde geheimhouding voor 2013 is niet bekrachtigd

Beoordelingskader: wettelijk kader en gemeentelijke procedures, zie paragraaf 4.2.1

• Bevindingen: de praktijk
• Tot 10 mei 2017 werd de geheimhouding niet bekrachtigd door de gemeenteraad en is de opgelegde geheimhouding onbedoeld komen te vervallen.
• Vanaf mei 2017 bekrachtigt de gemeenteraad de geheimhouding.
• Op aandringen van het presidium (april 2017) besloot het college een veegbesluit voor te bereiden waarmee de eerder opgelegde geheimhouding op stukken alsnog op de juiste manier wordt bekrachtigd (zie paragraaf 1.2.1 en het kader Aanleiding voor het opstellen van een procedure voor bekrachtiging).
• Uit de concept-raadsvoordracht, met als onderwerp Instemmen met het opheffen van geheimhouding betreffende de geheime stukken die vanaf 1 januari 2015 tot en met mei 2018 de raad zijn voorgelegd , blijkt: 
  • Dat aan de raad in de periode van 1 januari 2013 tot en met mei 2017 circa 4.800 stukken zijn overgelegd waarop geheimhouding is opgelegd.
  • Dat in de meeste gevallen de geheimhouding op de stukken niet op de juiste wijze geheimhouding is opgelegd.
  • Dat in die gevallen waarin de geheimhouding wel op de juiste wijze is opgelegd, de geheimhouding in een aantal gevallen om een andere reden is komen te vervallen of niet meer nodig is en dat die stukken openbaar kunnen worden gemaakt.
  • Dat in de overige gevallen het voorstel is de geheimhouding op de stukken te handhaven.
  • Dat het college geheimhouding heeft opgelegd op de voordracht en de raad verzoekt deze geheimhouding te bekrachtigen.
• De raad heeft op 10 mei 2017 een veegbesluit genomen. Uit de bijlagen bij dit veegbesluit blijkt dat de raad geheimhouding heeft opgelegd op documenten uit de periode januari 2013 tot en met maart 2017. Naar schatting betreft dit circa 4.800 documenten:
  • Uit de ontvangen stukken blijkt dat de raad op 10 mei 2017 heeft ingestemd met het besluit in te stemmen met het veegbesluit voor de geheimhoudingsbesluiten uit het verleden.  
  • Noch uit de tekst van voorgenoemd besluit, noch uit de tekst van de Kabinet Lijst bekrachtiging geheimhouding d.d. 04-05-2017 valt af te leiden op welke periode en op welke documenten (en hoeveel) het veegbesluit betrekking heeft.  Uit de twee bijlagen blijkt dat het gaat om documenten uit de periode 9 januari 2013 tot en met 30 maart 2017. Twee bijlagen bevatten een overzicht van documenten inclusief de rubricering: beperkt kabinet, kabinet of actief openbaar. Uit het toelichtende gesprek met DJZ hebben wij opgemaakt dat het college geheimhouding heeft opgelegd op de documenten met de status kabinet of beperkt kabinet en dat de raad de geheimhouding op 10 mei 2017 heeft bekrachtigd. Wij hebben het aantal documenten niet geteld en gaan uit van het aantal (circa 4.800 documenten) zoals dat is vermeld in de concept-raadsvoordracht met als onderwerp Instemmen met het opheffen van geheimhouding betreffende de geheime stukken die vanaf 1 januari 2015 tot en met mei 2018 de raad zijn voorgelegd (ongedateerd).
  • Het voorgenoemde besluit heeft geen toelichting.
  • Het onderwerp van het raadsbesluit wijkt af van de concept-raadsvoordracht Instemmen met het opheffen van geheimhouding betreffende de geheime stukken die vanaf 1 januari 2015 tot en met mei 2018 de raad zijn voorgelegd. Dit kan betekenen dat de raad een ander veegbesluit heeft genomen dan oorspronkelijk de bedoeling was.
  • DJZ licht toe dat het college destijds nogmaals geheimhouding heeft opgelegd en dat de raad dat heeft bekrachtigd. 

College en het presidium zijn toezeggingen grotendeels nagekomen

Beoordelingskader: toezeggingen college en presidium

• Zijn het college en het presidium de toezeggingen naar aanleiding van onze suggesties in de rekenkamerbrief (2012) nagekomen?

Bevindingen: de praktijk

• In de rekenkamerbrief Geheimhouding (februari 2012) deden wij twee suggesties voor verder verbeteringen van het bekrachtigen van de opgelegde geheimhouding door de raad: 

Om in de flap op te nemen of de gemeenteraad een bekrachtigingsbesluit moet nemen en te vermelden wat de consequenties zijn wanneer de raad dit besluit niet neemt (zie paragraaf 4.4.1).

Om een signaleringssysteem in te voeren voor het bewaken van de bekrachtiging van de geheimhouding (zie paragraaf 4.4.2).

Gemeenteraad neemt een bekrachtigingsbesluit

• Suggestie (2012): Overweeg om in de flap op te nemen of de raad al dan niet wordt geacht een bekrachtigingsbesluit te nemen en vermeld daarbij de consequentie wanneer de raad dit besluit niet neemt.
• Achterliggende bevindingen: Uitgangspunt is dat geheimhouding blijft voortduren totdat deze is opgeheven. Anders is dat bij de gemeenteraad: bekrachtigt de gemeenteraad de door anderen opgelegde geheimhouding op stukken niet in de eerstvolgende vergadering, dan vervalt de opgelegde geheimhouding. Dit lijkt een eenvoudige regel te zijn, maar is het niet, omdat niet alle geheime informatie bekrachtigd hoeft te worden. Voor een raadslid is dus niet altijd duidelijk of bekrachtiging is vereist en wat de consequenties zijn voor het voortduren van de geheimhouding wanneer de raad geen (bekrachtigings)besluit neemt. Bovendien neemt de complexiteit toe wanneer bij een openbaar agendapunt geheime documenten zijn bijgevoegd. Sinds 2007 bekrachtigt de gemeenteraad de geheimhouding niet. Heldere voorschriften voor raadsleden hoe en in welke situaties zij de geheimhouding moeten bekrachtigen ontbraken. Met de adviezen van de directie Juridische Zaken (maart en oktober 2011) aan de raadsgriffie is hier verandering ingekomen. Uit het advies blijkt in welke situaties geheimhouding bekrachtigd kan worden en in welke situaties bekrachtiging niet nodig is. Ook gaat het advies in op de gevolgen wanneer de geheimhouding (onbedoeld) niet is bekrachtigd. Een handreiking ontbreekt hoe de raad kan handelen wanneer zij in een openbaar dossier een besluit neemt, terwijl dit dossier geheime stukken bevat. Naar aanleiding van de adviezen van de directie Juridische Zaken hebben de griffie en de directie afgesproken om gezamenlijk een instructie over het opleggen van geheimhouding op stukken op te stellen. Met als doel om de besluitvormings-processen van het college en de raad naadloos op elkaar aan te laten sluiten.
• Reactie college: U doet vervolgens de suggestie om in de voordracht op te nemen of de raad al dan niet wordt geacht een bekrachtigingsbesluit te nemen en daarbij de consequentie te vermelden wanneer de raad dit besluit niet neemt. Uit uw reactie op de brief van de gemeentesecretaris blijkt dat u doelt op de invulinstructies van de voordrachten. Wij zullen uw aanbeveling overnemen. Ook zal het punt van bekrachtiging in de ‘instructie geheimhouding’ worden opgenomen. Wij dragen er zorg voor dat de instructie geheimhouding en de daarbij behorende vernieuwde invulinstructies van voordrachten qua duidelijkheid niets te wensen over zullen laten voor wat betreft de consequenties van het niet bekrachtigen van een besluit tot het opleggen van geheimhouding op stukken. Ook gaan we er van uit dat dit bij zowel de raad, het presidium, de raadsgriffie, het college als de voorbereidende ambtenaren zal leiden tot bewustwording van die consequenties.
• Reactie presidium: De uitvoering van de tweede en de derde suggestie hoort bij de bestuursdienst of andere diensten en/of directies die geheime stukken voor raads- en commissievergaderingen aanleveren. Het presidium zal de raadsgriffie verzoeken hier streng op te screenen.
• Opvolging toezeggingen college en presidium: raadsleden krijgen ter besluitvorming een voordracht voor de bekrachtiging van de opgelegde geheimhouding voorgelegd, de consequenties wanneer het besluit (niet) tijdig wordt genomen zijn niet uiteengezet.
  • Sinds 4 april 2017 ontvangt de raad iedere raadsvergadering een bekrachtigingsoverzicht met alle voordrachten en bijlagen waarvoor het college bekrachtiging vraagt aan de raad. Bij de bekrachtigingsoverzichten wordt een raadsvoordracht meegezonden. De raad wordt in deze voordracht gevraagd "in te stemmen met het bekrachtigen van de geheimhouding op de stukken die worden genoemd in het bekrachtigingsoverzichten van het college aan de raad". 
  • In zowel de invulinstructie van de voordracht als in de instructie geheimhouding is opgenomen of de raad geacht wordt een bekrachtigingsbesluit te nemen. In de invulinstructie is opgenomen hoe het bekrachtigen in zijn werk gaat en wat dit betekent voor indieners.  Als raad de opgelegde geheimhouding moet bekrachtigen, dan is het noodzakelijk dat een afzonderlijk beslispunt wordt opgenomen in de raadsvoordracht. 
  • De suggesties om in de raadsvoordracht duidelijk te maken wat de consequenties zijn als het raadsbesluit om de geheimhouding te bekrachtigen niet (tijdig) wordt genomen, is, ondanks de toezegging, niet overgenomen. De raadsvoordracht en de instructies geheimhouding bevatten geen uiteenzetting over de consequenties wanneer de raad het bekrachtigingsbesluit niet neemt.  De raadsgriffie geeft aan de bekrachtigingsmap grondig te screenen. 
  • Voor wat betreft de toezegging van het presidium dat de raadsgriffie streng zal screenen dat in de voordracht van het bekrachtigingsbesluit en flap is vermeld wat de consequenties zijn wanneer de raad het bekrachtigingsbesluit niet neemt, is deels uitvoering gegeven. De consequenties zijn niet benoemd, maar de commissiegriffiers screenen de bekrachtigginsmap grondig. 

Signaleringssysteem bekrachtigen geheimhouding gerealiseerd

Beoordelingskader: toezeggingen college 2012

• Suggestie (2012): Overweeg om een signaleringssysteem in te voeren om het opheffen en bekrachtigen van geheimhouding te bewaken.
• Achterliggende bevinding: Wij nemen waar dat het college de eerder opgelegde geheimhouding opheft. Het college van B en W beschikt sinds december 2009 over de mogelijkheid om in Andreas aan te geven wanneer geheime stukken openbaar moeten worden. Deze mogelijkheid bestaat niet voor dossiers voor de raadscommissies en de gemeenteraad. Een integraal systeem om te signaleren of geheime informatie openbaar kan worden, ontbreekt. Tevens ontbreekt een (signalerings)systeem om te waarborgen dat een besluit tot het opheffen van geheimhouding, of het besluit om de geheimhouding niet te bekrachtigen, ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd. De door het college en het presidium aangekondigde verbeteringen gaan niet in op een signaleringssysteem.
• Toezegging college: Het college zal op basis van uw suggestie nader onderzoeken welke mogelijkheden het systeem Andreas biedt om een dergelijk integraal systeem (voor opheffen en bekrachtigen van geheimhouding) in te bouwen.
• Toezegging presidium: Voor uitvoering van de vierde suggestie, over het signaleringssysteem, is nauwe samenwerking tussen de raadsgriffie enerzijds en de bestuursdienst/staf B&W anderzijds vereist. Aan de kant van het college moet beoordeeld worden of stukken (bijlagen of verslagen) inhoudelijk openbaar gemaakt kunnen worden.
• Opvolging toezeggingen college en presidium: het signaleringssysteem is gerealiseerd.
  • De Agendakamer voert een eigen registratie in Excel om de bekrachtiging te faciliteren en te bewaken (april 2018). Ondanks wensen van de Agendakamer om deze en andere functionaliteiten rondom geheimhouding in te bouwen in Andreas, zijn de afgelopen jaren geen extra faciliteiten in Andreas gerealiseerd. 

Opheffen geheimhouding

Conclusies

De wettelijke bepalingen inzake het opheffen van geheimhouding zijn niet op adequate wijze nader uitgewerkt in gemeentelijke kaders (5.2).

• Ambtelijke verantwoordelijkheden zijn onvoldoende vastgelegd (5.2.1)
• Bewaken duur geheimhouding en feitelijk opheffen niet vastgelegd (5.2.2)

De Agendakamer heeft verschillende initiatieven genomen om (de achterstand in) het opheffen van de geheimhouding te verbeteren, maar het opheffen van geheimhouding komt in de praktijk onvoldoende van de grond. (5.3)

• Ondersteunende systeem voor het opheffen van geheimhouding ontbreekt (5.3.1)
• Directies verantwoordelijk voor opheffen geheimhouding (5.3.2)
• Geheimhouding wordt te vaak niet opgeheven, informatie soms toch openbaar (5.3.3)
• Achterstand in het opheffen van geheimhouding (5.3.4)
• (Duo)raadsleden zijn niet actief met opheffen geheimhouding bezig (5.3.5)

In de rekenkamerbrief (2012) deden we de suggestie om het opheffen van geheimhouding te verbeteren. Het college en het presidium zijn hun toezeggingen beperkt nagekomen (5.4):

• Signaleringssysteem in beperkte mate gerealiseerd (5.4.1)

Schriftelijke procedure onvoldoende uitgewerkt

Ambtelijke verantwoordelijkheden zijn onvoldoende vastgelegd

Beoordelingskader: de wetgeving

• De artikelen 25, 55 en 86 Gemeentewet vormen het wettelijke kader voor het opheffen van geheimhouding. De hoofdregel is dat de organen de door hen opgelegde geheimhouding zelf opheffen (zie kader Artikel 25 Gemeentewet in paragraaf 3.2.1). 
• Op deze hoofdregel zijn enkele uitzonderingen van toepassing (zie kader Uitzonderingen opheffen geheimhouding), waaronder de situatie dat de raad de geheimhouding niet tijdig bekrachtigt. In dat geval vervalt de opgelegde geheimhouding van rechtswege.

Bevindingen: de gemeentelijke procedures

• De Gemeentewet geeft geen criteria of een termijn voor het opheffen van de geheimhouding. De beslissing daartoe wordt aan het bestuursorgaan overgelaten dat de geheimhouding heeft opgelegd of heeft bekrachtigd.
• De gemeentelijke procedures schrijven voor dat met het besluit tot het opleggen van geheimhouding gelijktijdig moet worden besloten over het moment of de gebeurtenis van het opheffen van geheimhouding, of moet worden toegelicht waarom de geheimhouding niet in duur wordt beperkt (zie uitgebreid de paragraaf 3.2.3).
  • De Uitgebreide handreiking opleggen geheimhouding (juli 2019) en de Korte handleiding (ongedateerd) bevatten de instructie om in het besluit toe te lichten waarom de geheimhouding wel of niet in duur is beperkt (bijvoorbeeld tot de overeenkomst is gesloten of de betrokkene is benoemd) en de duur ook in het beslispunt weer te geven. 
• De gemeentelijke procedures regelen niet wie ambtelijk moet bewaken dat de geheimhouding moet worden opgeheven, wie het besluit tot opheffen moet voorbereiden, en wie opheffen van geheimhouding agendeert:
  • indien het college de geheimhouding heeft opgelegd voor onbepaalde tijd.
    • De Agendakamer geeft aan dat formele afspraken over het opheffen van geheimhouding op stukken uit het verleden binnen de ambtelijke organisatie in juli 2020 ontbreken. 
  • indien de raadscommissie of de raad geheimhouding heeft opgelegd, dan wel dat de raad de geheimhouding heeft bekrachtigd.
• Kennis over wie de geheimhouding bestuurlijk moet opheffen is bij het college en DJZ aanwezig, maar regelt niet waar deze taak ambtelijke wordt belegd:
  • In een memo aan het college legt DJZ de procedure over opheffen uit (juni 2015). Deze toelichting is conform de wetgeving: "Een opgelegde geheimhouding kan vanzelfsprekend worden opgeheven. Dit kan in de eerste plaats door het orgaan dat de geheimhouding heeft opgelegd. Dat orgaan moet daartoe dan opnieuw een expliciet besluit nemen. Daarnaast kan in beginsel ook de raad de opgelegde geheimhouding opheffen. Alleen indien het college de geheimhouding heeft opgelegd en de raad in die kwestie niet is gekend, is de raad daartoe niet bevoegd." 

Bewaken duur geheimhouding en feitelijk opheffen niet vastgelegd

Beoordelingskader: de wetgeving

• Het opheffen van geheimhouding vergt een uitdrukkelijk besluit van de bestuursorganen van de gemeente.
  • Het opheffen van geheimhouding is een besluit de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor deze besluiten geldt dat belangen moeten zijn afgewogen en dat ze deugdelijk gemotiveerd moeten zijn. 
  • Bij het nemen van dit soort besluiten dienen de bestuursorganen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (a.b.b.b.) in acht te nemen.
  • De beginselen van fair play, zorgvuldigheids-, evenredigheids-, motiveringsbeginsel, verbod van détournement de pouvoir en de plicht om belangen af te wegen, volgen uit de Awb.  
• De Gemeentewet geeft geen criteria of een termijn voor het opheffen van de geheimhouding. De beslissing daartoe wordt aan het bestuursorgaan overgelaten.
• De Grondwet schrijft voor dat de overheid, en daarmee ook de organen van de gemeente, openbaarheid betracht bij de uitvoering van haar taken. 
• In de circulaire van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (april 2016) staat dat het raadzaam is periodiek te toetsen of geheimhouding nog steeds noodzakelijk is.  

Bevindingen: de gemeentelijke procedures

• In de Uitgebreide handreiking opleggen geheimhouding (juli 2019) is aangegeven dat voor het opheffen van de geheimhouding een besluit is vereist. 
• De gemeentelijke procedures regelen niet hoe de geheimhouding moet worden opgeheven, anders dan dat het besluit tot opheffen van de geheimhouding moet worden genomen, al dan niet gelijktijdig met het op het opleggen van geheimhouding (zie paragraaf 4.2.3).
• De gemeentelijke procedures bieden de ambtelijke organisatie geen praktische handreiking om de geheimhouding op te heffen, indien dit is opgelegd voor 'onbepaalde tijd'. 
  • De Agendakamer heeft over het proces van opheffen overlegd met DJZ, maar dit heeft in juli 2020 nog niet geleid tot een procedure, of tot het aanpassen van de uitgebreide handreiking bij het opleggen van geheimhouding. Het is niet duidelijk hoe het proces van opheffen is vormgegeven en welke acties moeten worden genomen nadat een besluit tot het opheffen van geheimhouding is genomen. 
• De gemeentelijke procedures regelen niet hoe de geheimhouding moet worden opgeheven van documenten waarop in het (verre) verleden geheimhouding is opgelegd voor onbepaalde tijd.
• Het is niet vastgelegd op welke wijze periodiek wordt getoetst of de geheimhouding kan worden opgeheven, of dat voortduring van de geheimhouding noodzakelijk is.

Opheffen van geheimhouding komt onvoldoende van de grond

Ondersteunende systeem voor opheffen geheimhouding ontbreekt

Beoordelingskader: wetgeving en gemeentelijke procedures, paragraaf 5.2.2.

Bevindingen: de praktijk

• Andreas biedt op dit moment geen functionaliteit voor het signaleren van het opheffen en bekrachtigen van geheimhouding.
• De Agendakamer houdt een registratie (in Excel) bij waaruit per document is aangegeven of de geheimhouding is opgelegd voor onbepaalde tijd, tot een concreet moment, of tot een concrete gebeurtenis.
  • De registratie van de Agendakamer heeft geen betrekking op documenten waarop de raad of raadscommissie geheimhouding heeft opgelegd of waarvan de raad de geheimhouding heeft bekrachtigd (zie ook paragraaf 5.4.1). 
  • Het maakt geen onderscheid tussen of de geheimhouding is opgelegd door de burgemeester of door het college. 
  • Volgens de Agendakamer is Andreas gericht op het opleggen van geheimhouding en niet of minder gericht op het opheffen van geheimhouding, of het kunnen vaststellen wanneer de geheimhouding is opgeheven. 
  • De Agendakamer registreert wanneer de door het college opgelegde geheimhouding is opgeheven op basis van een machtiging.
• Binnen de gemeente ontbreekt daarmee een centrale registratie over de op te heffen en de opgeheven geheimhouding.
  • Voor de ambtelijke organisatie is het niet mogelijk aan te geven door wie en wanneer de opgelegde geheimhouding is opgeheven en hoeveel en welke voordrachten en documenten nog moeten worden opgeheven.
  • Indieners moeten zelf bewaken en actie ondernemen om de geheimhouding op te heffen. 
  • Dat komt ook doordat de status in Andreas niet consequent wordt aangepast.

Directies verantwoordelijk voor opheffen geheimhouding

Beoordelingskader: zie paragraaf 5.2.1 voor een uitwerking van de gemeentelijke procedures en de Gemeentewet voor het opheffen van geheimhouding.

Bevindingen: de praktijk

• Wie ambtelijk verantwoordelijk is voor het opheffen van de opgelegde geheimhouding is niet vastgelegd in de gemeentelijke procedures.
• DJZ en de Agendakamer stellen zich op het standpunt dat de indiener van de voordracht verantwoordelijk is voor het opleggen en het (feitelijk) opheffen van de geheimhouding. Aan deze taak - het opheffen van geheimhouding - geven indieners geen of beperkt uitvoering. 
  • De Agendakamer mag de door de raad bekrachtigde geheimhouding in het systeem niet opheffen. Dat kan de raadsgriffie wel. Maar wie hierop acteert en de geheimhouding feitelijk zal gaan opheffen, ligt nog in het midden. 
• De Agendakamer heeft formeel geen taak in het opheffen van geheimhouding , maar onderneemt initiatieven om de geheimhouding op te heffen en houdt zich actief bezig met het verbeteren van het proces en het inlopen van de achterstand (zie kader Activiteiten Agendakamer).  In het onderstaande kader staan de activiteiten opgesomd.
• In de zomer van 2020 zou het GMT besloten hebben dat de directies verantwoordelijk zijn voor het opheffen van de geheimhouding. Het GMT verlangt bovendien informatie van de Agendakamer over de vraag of de geheimhouding tijdig is opgeheven en of stukken te lang geheim zijn. Daarnaast heeft het GMT het plan om de duur van elke geheim stuk te beperken, zodat het opheffen van geheimhouding wordt vergemakkelijkt (zie kader Activiteiten Agendakamer). Onduidelijk is of de verantwoordelijkheden van de directies ook betrekking hebben op stukken waarvan de raad de geheimhouding heeft bekrachtigd. 

Geheimhouding wordt te vaak niet opgeheven, informatie soms toch openbaar

Beoordelingskader: zie paragraaf 5.2.1 voor een uitwerking van de gemeentelijke procedures en de Gemeentewet voor het opheffen van geheimhouding.

Bevindingen: de praktijk

• Het besluit tot het opheffen van geheimhouding wordt voor circa de helft van de documenten gelijktijdig genomen met het besluit om geheimhouding op te leggen.
  • In de periode april 2018 tot en met maart 2020 is in die gevallen een concrete datum of een concreet moment benoemd, waarop de geheimhouding moet worden opgeheven (zie paragraaf 3.3.4).
  • Als de concrete datum is verstreken, heft de Agendakamer de geheimhouding zelfstandig op.  Het team Andreas wijzigt vervolgens de status van het dossier en de documenten van '(beperkt) kabinet' naar 'actief openbaar' in Andreas en verwijdert het stempel 'Kabinet' van de voordracht.  Ook moet het stempel 'Kabinet' van de bijlagen worden verwijderd. Daarvoor moet een PDF-editor worden gebruikt, of het oorspronkelijke Excel- of Word-document moet worden aangepast, waarna het aangepaste document opnieuw in Andreas moet worden geüpload. De Agendakamer verwacht niet dat het team Andreas dit in de praktijk doet. 
  • Als een concreet moment is verstreken, vergt het handmatige actie om de geheimhouding feitelijk op te heffen. Het is procedureel niet geregeld wie hiervoor verantwoordelijk is. In de praktijk doet de Agendakamer dit incidenteel. Indien het moment van opheffen onduidelijk is, vraagt de Agendakamer bij de indiener of de directie van het stuk na, of de geheimhouding kan worden opgeheven.  In de praktijk gaat het mis. De geheimhouding blijft voortduren of voor de buitenwereld is niet zichtbaar dat de geheimhouding is opgeheven. Van deze laatste situatie geven wij een voorbeeld:
    • Voorbereidingsbesluiten worden altijd in beslotenheid genomen en worden direct daarna openbaar gemaakt, zonder dat het voorbereidingsbesluit een besluitonderdeel bevat over het opheffen van de geheimhouding  
    • Het stempel 'Kabinet' wordt op voorbereidingsbesluiten niet (altijd) verwijderd, terwijl het raadsbesluit actief openbaar gemaakt is (zie afbeelding). 

Figuur 5.1 - Voorbereidingsbesluit

• Voor de andere helft van de besluiten in die periode is de geheimhouding opgelegd voor onbepaalde tijd.
  • In het Memo geheimhouding (juni 2015) is uitgelegd dat geheimhouding, indien niet anders is bepaald, geldt voor de eeuwigheid.   In de Uitgebreide handreiking opleggen geheimhouding (juli 2019) is aangegeven dat de geheimhouding in dat geval wordt opgelegd voor een periode van 75 jaar.  Niet is gemotiveerd waarom dat zo is. Het heeft er veel van weg dat aansluiting is gezocht bij de maximale termijn voor openbaarheidsbeperking uit de archiefwet.
  • Voor die besluiten kan niet op een geautomatiseerde wijze worden vastgesteld of, wanneer, en door wie tot het opheffen van de geheimhouding besloten is. 
  • Daardoor kan ook niet op een geautomatiseerde wijze worden vastgesteld of de geheimhouding is opgeheven door het daarvoor verantwoordelijke orgaan, te weten:
    • Het bestuursorgaan dat de geheimhouding heeft opgelegd; veelal is dit het college van B en W, soms ook de raadscommissie of de gemeenteraad.
    • De raad, als de raad de geheimhouding heeft bekrachtigd.
  • Bij dossiers of stukken waarop geheimhouding voor onbepaalde tijd is opgelegd, komt het volgens de Agendakamer niet voor dat geheimhouding wordt opgeheven, zonder dat het college daarover een expliciet besluit neemt. 
  • Het opheffen van geheimhouding is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hiervoor geldt dat belangen moeten zijn afgewogen en dat ze deugdelijk gemotiveerd moeten zijn. Wij zijn in ons onderzoek deze motiveringen niet tegengekomen.
• Een periodieke overweging of de geheimhouding kan vervallen, of moet voortduren, vindt niet plaats.
  • De raadsgriffie verwacht dat de mate waarin geheimhouding in de praktijk kan worden opgeheven tegen zal vallen. Veel documenten moeten voor langere termijn geheim blijven. Het vraagt om twee zaken: 1. Een gestructureerde aanpak waarbij periodiek de afweging wordt gemaakt en 2. een heldere omschrijving van het document waarop geheimhouding is opgelegd. 
  • Het is volgens de raadsgriffie een nobel streven om de geheimhouding (regelmatig) op te heffen, maar het opheffen van de geheimhouding blijkt in de praktijk erg moeilijk. Niet alleen in Amsterdam, maar ook in andere gemeenten. 
• Het komt voor dat gelijksoortige informatie waarop geheimhouding is opgelegd, onderdeel uitmaakt van een ander document dat openbaar is. De raadsgriffie gaat er daarmee vanuit dat de geheimhouding indirect - dus zonder besluit - is opgeheven (zie kader Voorbeeld indirecte opheffing). 

Bevindingen: enquête en interviews (duo)raadsleden

• Een (duo)raadslid geeft aan dat het opheffen van geheimhouding niet goed is geregeld, of eigenlijk helemaal niet is geregeld. Dit (duo)raadslid is van mening dat er een natuurlijke einddatum moet zijn waarmee de geheimhouding komt te vervallen. Niet alleen voor documenten, maar ook voor de verslagen van de besloten vergadering. In de praktijk wordt geheimhouding van verslagen nooit opgeheven. 
• Een ander (duo)raadslid geeft aan geen flauw idee te hebben wanneer de geheimhouding wordt opgeheven. 
• Een derde (duo)raadslid geeft aan dat het "ontkabinetten" van collegestukken, stukken van de commissie of de raad (bijvoorbeeld notulen van besloten vergaderingen), of stukken waarvan de raad de geheimhouding heeft bekrachtigd, niet structureel gebeurt. Niet door het college en niet door de raad of raadscommissies. Er zou niet alleen een vinkje moeten worden gezet als de geheimhouding automatisch wordt opgeheven, maar ook moet met (duo)raadsleden actief worden gecommuniceerd van welke stukken de geheimhouding is opgeheven, zodat een (duo)raadslid dit niet zelf hoeft uit te zoeken. Bijvoorbeeld via het raadsinformatiesysteem. 
• (Duo)raadsleden constateren dat het opheffen van de geheimhouding door de raad niet zonder slag of stoot gaat. In deze raadsperiode zou de raad daarin niet of slechts in beperkte mate zijn geslaagd.  Opheffen kan niet altijd, bijvoorbeeld bij concurrentiegevoelige informatie. Een (duo)raadslid heeft de indruk dat het opheffen beter kan worden georganiseerd, maar weet niet hoe. 
• (Duo)raadsleden hebben een verschillende indruk over hoe vaak het college de geheimhouding heeft opgeheven in deze collegeperiode. Het college zou de geheimhouding niet vaak opheffen, vaak vergeten om de geheimhouding op te heffen, of heft de geheimhouding nooit op. 
• Ook zou het voorkomen dat het college de geheimhouding verkeerd heeft opgelegd. Dit zou na een Wob-verzoek zijn gebleken, waarna duizenden stukken openbaar moesten worden gemaakt. 
• (Duo)raadsleden hebben kennisgenomen van een stuk waarop het college geheimhouding had opgelegd, nadat aan dit stuk in de media aandacht was besteed. Het stuk zou geen motivering bevatten waarom geheimhouding was opgelegd. Volgens de (duo)raadsleden bevat het stuk geen (financiële) informatie die geheimhouding rechtvaardigt.  Nadat een (duo)raadslid het college had bevraagd over de motivering van geheimhouding voor dit stuk, werd het antwoord van het college als teleurstellend ervaren door het (duo)raadslid. 
• Een (duo)raadslid geeft aan dat het voorkomt dat het college geheimhouding oplegt op een stuk en dat de raad de geheimhouding bekrachtigt, en dat het college dezelfde informatie later (twee weken daarna) in een openbaar document publiceert.
• Volgens een (duo)raadslid geldt voor heel veel dossiers dat het effect van hetgeen is besloten allang zichtbaar is, bijvoorbeeld wanneer de investering is afgerond. Na afloop van de aanbesteding zouden de offertes openbaar gemaakt kunnen worden. Dan kunnen raadsleden tarieven vergelijken tussen projecten, en specifieke vragen stellen aan de wethouder. Dat is nu niet mogelijk. Enerzijds omdat raadsleden de prijslijsten niet in een openbaar systeem kunnen opzoeken. Anderzijds omdat de raadsgriffie geen archief bijhoudt, waardoor (geheime) informatie niet snel voorhanden is. Niet alle informatie kan openbaar worden gemaakt nadat het effect zichtbaar is. Bijvoorbeeld een burgemeestersvoordracht. De informatie over andere kandidaten moet voor een periode van 75 jaar geheim blijven. 

Achterstand in het opheffen van geheimhouding

Beoordelingskader: zie paragraaf 5.2.1 voor een uitwerking van de gemeentelijke procedures en de Gemeentewet voor het opheffen van geheimhouding.

Bevindingen: de praktijk

• In oudere dossiers is vaak geen concrete datum of concreet moment benoemd waarop de geheimhouding kan worden opgeheven. 
• DJZ, Andreas en Agendakamer geven aan de afgelopen jaren diverse activiteiten te hebben verricht om het proces van opheffen te verbeteren, maar dit niet heeft nog niet geleid tot een duurzame oplossing en gestructureerde uitvoering.
  • De Agendakamer heeft in samenwerking met DJZ en de dienst IV in maart 2019 overzichten gemaakt van de achterstanden en bevoegdheden de geheimhouding op te heffen:  
    • Lijst A: Geheimhouding kan worden opgeheven en is bevoegdheid van college - Agendakamer via frontoffice;
    • Lijst B: Geheimhouding kan worden opgeheven, maar is bevoegdheid raad - werkafspraak griffie nodig;
    • Lijst C: Geheimhouding kan worden opgeheven na een collegebesluit - veegbesluit college periode;
    • Lijst D: Geheimhouding kan worden opgeheven na een raadsbesluit - veegbesluit raad periode;
    • Lijst E: Geheimhouding mag worden opgeheven in de toekomst - t.z.t. actie;
    • Lijst F: Onbekend of en wanneer de geheimhouding mag worden opgeheven;
    • De Agendakamer wil de items van lijst F onderbrengen bij de andere lijsten.
    • Lijst G: Geheimhouding geldt voor onbepaalde tijd.
• De Agendakamer heeft het team Andreas verzocht om de status van documenten waarvan de geheimhouding is komen te vervallen om te zetten naar actief openbaar. Het betreft een aanzienlijke werkvoorraad.  Het team Andreas heeft bij de Agendakamer aangegeven dat zij niet de capaciteit hebben om de geheimhouding op stukken uit het verleden op te heffen. De Agendakamer heeft daarom het verzoek bij het team Andreas ingediend om deze werkzaamheden zelf te kunnen uitvoeren. 
• De Agendakamer heeft in april 2019 een concept voordracht geformuleerd waarmee het college zal worden verzocht een 'veegbesluit' te nemen om zo een deel van de opgelegde geheimhouding op te heffen. Het gaat om voordrachten waar informatie beschikbaar is van de ambtelijke organisatie, en waarvan het college formeel moet besluiten dat de geheimhouding kan worden opgeheven. De Agendakamer is voornemens om ook een voordracht voor de raad op te stellen zodat deze een veegbesluit kan nemen voor de door de raad opgelegde geheimhouding. Beide voordrachten waren in juli 2020 nog niet voorgelegd aan het college respectievelijk de gemeenteraad. 

(Duo)raadsleden zijn niet actief met opheffen geheimhouding bezig

Beoordelingskader: eigen norm

• (Duo)raadsleden stellen de opgelegde geheimhouding ter discussie.

Bevindingen: de praktijk

• De raadsleden of commissieleden stellen het opheffen van geheimhouding vrijwel niet aan de orde tijdens besloten raads(commissie)vergaderingen, zo blijkt uit onze analyse van de notulen van de (besloten) commissie- en raadsvergaderingen tussen april 2018 en maart 2020.
  • Bij een van de 61 geagendeerde besloten commissievergaderingen is het opheffen van de geheimhouding geagendeerd.
  • In een van de commissievergaderingen wordt voorgesteld om de geheimhouding op te heffen. De voorzitter van de commissievergadering wijst het raadslid erop dat opheffen van de geheimhouding alleen in de raadsvergadering kan plaatsvinden.
  • In een van de negen besloten raadsvergadering waarin is beraadslaagd, stelt een raadslid een vraag over het opheffen van geheimhouding op de notulen tijdens een volgende vergadering.
  • Opheffen van geheimhouding op stukken staat bij drie besloten raadsvergaderingen op de agenda. De raadsgriffie geeft aan dat het mogelijk is dat de raad geen behoefte had aan een inhoudelijke behandeling en daarom de voordrachten heeft "gehamerd". Van deze vergaderingen zijn geen notulen beschikbaar, waardoor het niet mogelijk is om vast te stellen wat de raad heeft besloten en of de raad geheimhouding ook daadwerkelijk heeft opgeheven.
  • Het college en de raad hebben de geheimhouding laten voortduren in die gevallen dat raadsleden in de besloten (commissie)vergaderingen hebben gediscussieerd over het opheffen van de geheimhouding.
• De raadsgriffie vermoedt dat de gemeenteraad geheimhouding sporadisch opheft, in twee situaties: 
  • de raad verzoekt om de geheimhouding op te heffen als de raad daartoe een expliciete aanleiding heeft, of
  • de raad moet de opgelegde of bekrachtigde geheimhouding naar aanleiding van een Wob-verzoek heroverwegen.
• De raad moet een expliciet besluit nemen om de geheimhouding op te heffen, wanneer de raad de geheimhouding heeft bekrachtigd. Ook als het college de duur van de geheimhouding al heeft beperkt. De raad doet dit zelden. De regels leiden wij af uit de notitie Geheim? En dan? (S.A.J. Munneke, augustus 2018) :
  • Na de bekrachtiging is alleen de raad zelf nog bevoegd te beslissen over opheffing van de geheimhouding. De raad dient zelf het einde van de geheimhouding uit te spreken.
  • Met als gevolg dat het college de geheimhouding niet in duur kan beperken voor zover de geheimhouding tot na dat moment van bekrachtiging voortduurt.
  • Met het bekrachtigingsbesluit kan de raad wel besluiten om de geheimhouding van (een aantal) documenten niet te laten voortduren. De geheimhouding vervalt daarmee.
  • Ook zou de raad met het bekrachtigingsbesluit kunnen bepalen dat het de geheimhouding slechts voor een deel van het document bekrachtigt. Ingewikkeld is dit wel en het kan ook leiden tot problemen, wanneer het document in zijn geheel toch openbaar zou worden. In dat geval is de geheimhoudingsplicht geschonden.
  • De raad kan gelijktijdig met of volgend op het bekrachtigingsbesluit het besluit nemen om de geheimhouding in duur te beperken. Daarbij kan de raad zich baseren op de motivering die eerder door het college is gegeven om de duur van de geheimhouding te beperken, mits dit een kwalitatief goede motivering is.
  • Een andere mogelijkheid is dat de raad periodiek de bekrachtigde geheimhouding heroverweegt. Daarbij is het van belang dat de motivering voor het bekrachtigen van de geheimhouding concrete informatie bevat over het tijdstip of de gebeurtenis.

Bevindingen: enquête en interviews (duo)raadsleden

• Tien van de achttien (duo)raadsdelen geven aan dat het voor hen duidelijk is (zijn het eens of een beetje eens met de stelling) hoe de gemeenteraad de geheimhouding kan opheffen, terwijl de overige acht (duo)raadsleden aangeven dat dit voor hen niet duidelijk is (zijn het oneens of een beetje oneens met de stelling).
• Zeven van de elf raadsleden geven aan het (een beetje) oneens te zijn met de stelling dat de gemeenteraad de geheimhouding opheft zodra dat mogelijk is. 
• Slechts een van de elf raadsleden geeft aan (is het eens met de stelling) dat de raad periodiek nagaat of de geheimhouding van geheime stukken uit het verleden kan worden opgeheven. 
• Over de stelling of het voorkomt dat de gemeenteraad de geheimhouding opheft als het college het ermee oneens is, zijn zes van de elf raadsleden het (een beetje) oneens en vier geven aan dit niet te weten of hierover geen mening te hebben. 
• Een (duo)raadslid geeft aan dat de raad de geheimhouding nauwelijks opheft. Daarvoor zijn twee oorzaken: 1. Voor het merendeel van de stukken geldt dat de geheimhouding is opgelegd voor onbepaalde tijd. 2. Voor (duo)raadsleden is het opheffen of het laten opheffen van de opgelegde geheimhouding arbeidsintensief. 

College en het presidium zijn toezeggingen beperkt nagekomen

Beoordelingskader: toezeggingen college en het presidium

• Zijn het college en het presidium de toezeggingen naar aanleiding van onze suggesties in de rekenkamerbrief (2012) nagekomen?

Bevindingen: de praktijk

• In de rekenkamerbrief Geheimhouding (februari 2012) deden wij de suggestie voor verdere verbeteringen voor het opheffen van de geheimhouding door het invoeren van een signaleringssysteem. 

Signaleringssysteem in beperkte mate gerealiseerd

• Suggestie (2012): Overweeg om een (integraal) signaleringssysteem in te voeren om het opheffen en bekrachtigen van geheimhouding te bewaken.
• Achterliggende bevindingen: Wij nemen waar dat het college de eerder opgelegde geheimhouding opheft. Het college van B en W beschikt sinds december 2009 over de mogelijkheid om in Andreas aan te geven wanneer geheime stukken openbaar moeten worden. Deze mogelijkheid bestaat niet voor dossiers voor de raadscommissies en de gemeenteraad. Een integraal systeem om te signaleren of geheime informatie openbaar kan worden, ontbreekt. Tevens ontbreekt een (signalerings)systeem om te waarborgen dat een besluit tot het opheffen van geheimhouding of het besluit om de geheimhouding niet te bekrachtigen ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd. De door het college en het presidium aangekondigde verbeteringen gaan niet in op een signaleringssysteem.
• Toezegging college: Het college zal nader onderzoeken welke mogelijkheden Andreas biedt om een signaleringssysteem voor het opheffen en bekrachtigen van geheimhouding in te bouwen.
• Toezegging presidium: Voor uitvoering van de vierde suggestie, over het signaleringssysteem, is nauwe samenwerking tussen de raadsgriffie enerzijds en de bestuursdienst/staf B&W anderzijds vereist. Aan de kant van het college moet beoordeeld worden of stukken (bijlagen of verslagen) inhoudelijk openbaar gemaakt kunnen worden.
• Opvolging toezegging college en presidium:
  • De toezegging van het college om nader te onderzoeken welke mogelijkheden Andreas biedt om een signaleringssysteem voor het opheffen en bekrachtigen van geheimhouding in te bouwen, is niet opgevolgd.
  • Het signaleringssysteem is maar in beperkte mate gerealiseerd. De Agendakamer beschikt nu over een registratie (in Excel) waarin per document, waarop het college geheimhouding heeft opgelegd, is aangegeven of de geheimhouding is opgelegd voor onbepaalde tijd, is opgelegd tot een concreet moment of is opgelegd tot een concrete gebeurtenis.
  • De Agendakamer, het team Andreas, DJZ en de raadsgriffie onderkennen dat het opheffen van geheimhouding nu niet goed is geregeld. De burgemeester, de raadsgriffier en de gemeentesecretaris kwamen eind 2019 met een ambtelijke opdracht waarin verbeteringen rond het opheffen van geheimhouding zijn voorgesteld (zie kader Ambtelijke opdracht). 
  • Onderdeel van het initiatiefvoorstel “Openbaar tenzij” is een geheimhoudingsregister waaruit blijkt tot welk tijdstip of kwalitatief moment geheimhouding voortduurt. 

Voorlichting en ontwikkelingen

Conclusies

De ambtelijke organisatie is voorzien van gemeentelijke kaders, ondersteuning en voorlichting over het opleggen, opheffen en bekrachtigen van geheimhouding. Deze kaders zijn over het algemeen helder, maar de toepasbaarheid daarvan kan groter. De voorlichting aan (duo)raadsleden is beperkt (6.2).

• Kaders, ondersteuning en actieve voorlichting beschikbaar (6.2.1)
• Veelal heldere procedures, maar de toepasbaarheid kan groter (6.2.2)
• (Duo)raadsleden beperkt geïnformeerd over geheimhouding en besloten vergaderen (0)

De processen rond geheimhouding zijn de afgelopen jaren door de ambtelijke organisatie tegen het licht gehouden. In juli 2020 zijn meerdere ontwikkelingen gaande die kunnen bijdragen aan het verbeteren van de processen voor het opleggen, opheffen en bekrachtigen van de geheimhouding.

• Programma Verbetering Amsterdamse Besluitvorming (6.3.1)
• Ambtelijke opdracht betere samenwerking (6.3.2)
• Ontwikkelen beleid informatieclassificatie (6.3.3)
• Initiatiefvoorstel “Openbaar tenzij” (6.3.4)
• Digitaal ter beschikking geheime documenten (6.3.5)

Over het algemeen heldere kaders, maar toepasbaarheid kan groter

Kaders, ondersteuning en actieve voorlichting beschikbaar

Beoordelingskader: eigen normen

• Geheimhouding is een proces waarbij diverse stappen zorgvuldig moeten worden doorlopen, en waarbij een goede uitleg over de wettelijke en gemeentelijke kaders onontbeerlijk is. Niet elke ambtenaar beschikt over de juridische kennis of heeft dagelijks te maken met afwegingen rond geheimhouding en de procedure die moet worden doorlopen om geheimhouding op te laten leggen, te bekrachtigen of op te heffen. Voor medewerkers van de raadsgriffie, de Agendakamer en DJZ zijn taken rond geheimhouding dagelijks terugkerend.
• Dat betekent dat voor ambtenaren twee soorten kaders beschikbaar moeten zijn:
  • De basisregels en -werkwijzen, voor alle ambtenaren.
  • Uitgebreide inhoudelijke informatie die in lijn is met recente wetswijzigingen en jurisprudentie, voor ambtenaren die direct betrokken zijn bij het proces van het opleggen, opheffen en bekrachtigen van de geheimhouding. Dit zijn:
    • Ambtenaren die voordrachten en bijlagen waarop geheimhouding moet worden opgelegd, indienen bij het college.
    • Juristen die werkzaam zijn voor directies (de eerste lijn juristen).
    • Juristen van DJZ (tweede lijn juristen) die een finaal advies geven bij de collegevoordrachten, na een toetsing te hebben uitgevoerd.
    • Medewerkers van de Agendakamer.
    • Teamleden van Andreas.
    • Medewerkers van de raadsgriffie.
• Voor ambtenaren met beperkte juridische kennis over of beperkte ervaring met geheimhouding moet ondersteuning beschikbaar zijn als zij direct zijn betrokken bij het opleggen, opheffen of bekrachtigen van geheimhouding.
• Voor deze groep van ambtenaren geldt ook dat zij actief moeten worden voorgelicht om zo het onderwerp onder de aandacht te brengen en actueel te houden.

Bevindingen: de praktijk

• Zowel DJZ, de Agendakamer als de raadsgriffie hebben basisregels en uitgebreide informatie opgesteld en beschikbaar gemaakt via het gemeentelijk intranet.
  • De basisregels over het opleggen van geheimhouding zijn raadpleegbaar via het intranet van de gemeente.
  • De uitgebreide inhoudelijk informatie is te downloaden via het intranet. Deze bestaat onder meer uit de schriftelijke handreikingen, instructies en sjablonen. 
• De uitvoerend secretaris van de Agendakamer, medewerkers van de Agendakamer en het team bestuurlijke besluitvorming vormen gezamenlijk de vraagbaak voor ambtenaren. 
  • De Agendakamer wordt meerdere keren per dag benaderd door behandelend ambtenaren. Voor de Agendakamer zijn het veelal terugkerende vragen en directe hulp bieden gaat de Agendakamer doorgaans goed af, maar is een wezenlijke (en toenemende) belasting van het team. 
• Ook de wetgevingsjuristen van DJZ beantwoorden vragen over het opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding. Dat doen zij buiten het finaal advies om. 
• De finaal adviseurs van DJZ ondersteunen indieners bij het opstellen van de voordracht waar geheimhouding op moet worden gelegd:
  • De adviseurs van DJZ geven indieners uitleg over de werking van regels. 
  • Gedurende het traject van advisering (gemiddeld 3-4 weken) helpen de adviseurs de indiener de voordracht gereed te maken voor finaal advies. 
    • Acht van de negen adviseurs geven aan dat er meestal voldoende tijd is voor de advisering rond geheimhouding bij reguliere voordrachten. Eén adviseur vindt het onvoldoende. 
    • Bij de spoedvoordrachten ervaren drie adviseurs de tijd als onvoldoende om beslispunten rond geheimhouding te toetsen. Het komt volgens zes adviseurs in ieder geval een paar keer per jaar voor dat het niet vroegtijdig betrekken van een finaal adviseur tot vertraging en druk leidt tijdens het agenderen van een voordracht waarop geheimhouding moet worden opgelegd. 
  • Adviseurs kijken met de indieners mee naar de concept voordrachten. Indien beslispunten rond geheimhouding nog niet juist zijn geformuleerd, dan wijzen adviseurs indieners op de handreiking, en geven ze suggesties over hoe ze beslispunten of de motivatie daarbij, kunnen verbeteren. Ook adviseren ze de indiener om in een vroegtijdig stadium een eerste lijn jurist in te schakelen.   Het uitgangspunt is indieners het zoveel mogelijk zelf te laten doen, zodat ze ervan leren en er bewustwording wordt gecreëerd. In de praktijk is dit voortraject een samenspel tussen indiener en adviseur. 
  • Adviseurs geven in de laatste fase van het finaal advies of bij spoedvoordrachten concrete tekstvoorstellen voor de beslispunten rond geheimhouding, en vragen de indiener van de voordracht of deze met de wijzigen akkoord is. 
  • Het komt voor dat een finaal adviseur van DJZ zelf de voordracht inclusief het beslispunt van geheimhouding schrijft. 
    • Vijf van de negen adviseurs geven aan dat ze incidenteel het beslispunt rond geheimhouding geheel zelf schrijven.
    • Drie adviseurs geven aan dat dit soms of regelmatig gebeurt.
    • Eén adviseur geeft aan nooit een voordracht te schrijven.
    • Voor deze betrokkenheid zijn vier verklaringen gegeven. (1) De adviseur van DJZ is als jurist inhoudelijk betrokken bij een dossier.  (2) De voordracht is opgesteld door een nieuwe medewerker bij een directie. (3) De directie geeft aan geen 1e-lijns jurist hebben. (4) De directie dient weinig voordrachten in bij het college.
    • De meeste adviseurs geven aan dat wanneer zij zelf de voordracht schrijven, ze een collega adviseur de voordracht laten toetsen. Niet alle adviseurs doen dit.
  • DJZ geeft aan dat het belangrijkste is dat het beslispunt rondom geheimhouding in de voordracht klopt. Minder relevant daarbij is of de indiener het beslispunt in één keer goed heeft geformuleerd of dat DJZ ondersteuning heeft gegeven. 
• DJZ actualiseert de gemeentelijke procedures rondom het opleggen, opheffen en bekrachtigen van geheimhouding. 
  • Een taak van DJZ is het actueel houden van kennis over wet- en regelgeving en jurisprudentie, ook rond geheimhouding. Dit is continu aan verandering onderhevig.
  • DJZ is verantwoordelijk voor de vertaling in de handreiking en het toetsingskader en het uitleggen aan de ambtelijke organisatie.
  • Wetgevingsjuristen bij DJZ analyseren nieuwe wet- en regelgeving en jurisprudentie. Zo ook het voorstel van de Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur waarin mogelijk de bekrachtiging van geheimhouding wordt herzien.
• In de periode 2017 tot en met 2019 hebben de Agendakamer en DJZ diverse keren voorlichting gegeven over het opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding in netwerk- en feedbackbijeenkomsten.
  • In het kader van het programma Betere bestuurlijke besluitvorming zijn er elke acht weken netwerk- en feedbackbijeenkomsten (zie kader Bijeenkomsten betere bestuurlijke besluitvorming, en paragraaf 6.3.1).
  • Tussen 2017 en 2019 stond het thema geheimhouding regelmatig op de agenda.
  • DJZ, de Agendakamer, en het team Andreas hebben regelmatig gesproken over de noodzaak om de bewustwording over geheimhouding breed in de organisatie te bevorderen, en over de maatregelen om de organisatie te helpen de processen te verbeteren. 
  • Tijdens deze netwerkbijeenkomsten is het belang van een motivering, en van een besluit over de duur van geheimhouding en de onderbouwing daarvan, onder de aandacht gebracht (zie kader Voorlichting motivering en duur).
  • De bijeenkomsten zijn vrijblijvend en de genodigden maken deel uit van een kleine kring betrokkenen, veelal indieners die regelmatig voordracht bij het college indienen.
• De Agendakamer verstuurt regelmatig een nieuwsbrief met daarin, indien relevant, informatie over de processen rond geheimhouding. 

Bevindingen: enquête en interviews (duo)raadsleden

• Alle drie de (plaatsvervangende) voorzitters geven aan dat de ondersteuning van de griffie voor besloten vergaderingen voldoende is. 

Veelal heldere procedures, maar de toepasbaarheid kan groter

Beoordelingskader: eigen normen

• De gemeentelijke procedures voor het opleggen, opheffen en bekrachtigen van geheimhouding zijn helder indien:
  • deze ook voor niet-juristen zijn te begrijpen;
  • deze een concrete beschrijving geven van wat moet worden gedaan en moet worden vastgelegd.
• De gemeentelijke procedures voor het opleggen, opheffen en bekrachtigen van geheimhouding zijn praktisch uitvoerbaar indien:
  • de informatie in de procedures snel te vinden is;
  • onderlinge documenten elkaar niet tegen spreken;
  • een handelingsperspectief wordt geboden wanneer de informatie voor de lezer vragen oproept.

Bevindingen: de praktijk - heldere procedures

• De gemeentelijke procedures voor besloten vergaderingen en het opleggen, opheffen en bekrachtigen van geheimhouding, zijn over het algemeen helder
  • De procedures zijn ook voor niet-juristen te begrijpen. De voorbeelden van de te gebruiken formuleringen zijn over het algemeen ondersteunend.
  • Niet helder is wie voor het opleggen, opheffen en bekrachtigen van geheimhouding ambtelijk verantwoordelijk is (zie bijvoorbeeld paragraaf 4.2.3).
• De procedures rond besloten vergaderingen zijn helder. Ze geven een concrete beschrijving van wat moet worden gedaan en moet worden vastgelegd (bijv. dat een presentielijst moet worden getekend en wie in de zaal mogen blijven en wie de zaal moeten verlaten).
• De procedures rond het opleggen van geheimhouding zijn over het algemeen helder:
  • De procedures geven concrete beschrijvingen van de uit te voeren handelingen en wat moet worden vastgelegd. 
  • Ook staat er duidelijk hoe en waar geheimhouding op een stuk moet worden vermeld.
  • Duidelijke voorbeelden hoe moet worden gemotiveerd dat geheimhouding voor onbepaalde tijd moet worden opgelegd, ontbreken (zie paragraaf 3.2.3).
  • De gemeentelijke procedures bevatten geen voorschrift dat geheimhouding alleen mag worden opgelegd op dat deel van het document dat geheime informatie bevat (zie paragraaf 3.2.4).
• De procedures rond het bekrachtigen van geheimhouding zijn helder en bevatten een concrete beschrijving van wat moet worden gedaan.
• De procedures rond het opheffen van geheimhouding zijn onvoldoende helder.
  • De gemeentelijke procedures rond opheffen van geheimhouding regelen niet hoe de geheimhouding moet worden opgeheven, anders dan dat het besluit tot opheffen van de geheimhouding gelijktijdig kan worden genomen met het op het opleggen van geheimhouding (zie paragraaf 5.2.2).
  • De gemeentelijke procedures regelen niet wie ambtelijk moet bewaken dat de geheimhouding moet worden opgeheven, wie het besluit tot opheffen moet voorbereiden, en wie opheffen van geheimhouding agendeert (zie paraaf 5.2.1)

Bevindingen: de praktijk - praktisch uitvoerbare procedures

• De uitleg over de gemeentelijke procedures rond besloten vergaderingen is voldoende uitvoerbaar.
  • Medewerkers van de raadsgriffie zijn door elkaar getraind hoe om te gaan met geheime stukken en welke procedures er zijn voor besloten vergaderingen. 
• De gemeentelijke procedures rond het opleggen van geheimhouding zijn niet geheel praktisch uitvoerbaar:
  • De informatie is opgenomen in verschillende documenten (zie paragraaf 3.2.1), waardoor informatie versnipperd is beschreven en niet snel vindbaar is.
  • De gemeentelijke procedures komen grotendeels overeen of liggen in elkaars verlengde. Een uitzondering daarop vormt het punt van het maken van een belangenafweging. Daarbij zijn de gemeentelijke procedures tegenstrijdig (zie paragraaf 3.2.2).
  • De procedures gaan uit van de veronderstelling dat de lezer bekend is met de bestuurlijke besluitvormingsproces. 
• De gemeentelijke procedure rond het bekrachtigen van de geheimhouding zijn voldoende uitvoerbaar. De vastgestelde procedures  zijn grotendeels geplaatst op het intranet van de gemeente Amsterdam en zijn daardoor toegankelijk voor grote delen van de ambtelijke organisatie. De partituur is niet geplaatst op intranet. De verschillende documenten waarin de procedures vastliggen, spreken elkaar niet tegen.
• De gemeentelijke procedures rond opheffen van geheimhouding zijn niet praktisch uitvoerbaar, ze bieden de ambtelijke organisatie geen praktisch handreiking om de geheimhouding op te heffen. 

Bevindingen: enquête en interviews (duo)raadsleden

• Veertien van de achttien (duo)raadsleden geven aan het (een beetje) eens te zijn met de stelling dat de gemeentelijke procedures omtrent geheimhouding die voor commissievergaderingen van toepassing zijn, voor hen helder zijn. 
• De gemeentelijke procedures omtrent geheimhouding die voor commissievergaderingen van toepassing zijn, zijn voor veertien van de achttien (duo)raadsleden uitvoerbaar (zijn het eens / een beetje eens met de stelling). 
• Negen van de elf raadsleden geven aan het (een beetje) eens te zijn met de stelling dat de gemeentelijke procedures omtrent geheimhouding die voor raadsvergaderingen van toepassing zijn, voor hen uitvoerbaar zijn. 
• De deelnemende (plaatsvervangende) voorzitters geven alle drie aan het (een beetje) eens te zijn met de stelling dat wettelijke regels over hun taak, zoals vastgelegd in artikel 86 Gemeentewet en de Wob, helder zijn. 
• De deelnemende (plaatsvervangende) voorzitters geven alle drie aan het (een beetje) eens te zijn met de stelling dat procedures rond geheimhouding die tijdens de vergadering moeten worden doorlopen, helder voor hen zijn. 
• De deelnemende (plaatsvervangende) voorzitters geven alle drie aan dat de partituur die ze van de griffie ontvangen voor het opleggen van geheimhouding tijdens de besloten vergadering, voor hen helder en uitvoerbaar is. 
• Een raadslid geeft aan dat de procedures erg duidelijk zijn en in het algemeen juridisch goed worden nageleefd. Het wordt problematisch gevonden dat de procedures heel erg risicomijdend en niet-praktisch zijn. Het wettelijke kader zou mogelijkheden bieden om de procedures anders te organiseren, zodat ze minder tijdrovend zijn voor (duo)raadsleden. 
  • In andere gemeenten worden stukken waarop geheimhouding is opgelegd digitaal aangeboden, terwijl ze in Amsterdam ter inzage worden gelegd bij de raadsgriffie. 
• Een raadslid geeft aan dat over de totstandkoming van regels weinig tot niets bekend is gemaakt. 
• Een (duo)raadslid heeft de indruk dat een gemiddeld raadslid geheimhouding en besloten vergaderingen passief over zich heen laat komen, en toekijkt. 

(Duo)raadsleden beperkt geïnformeerd over geheimhouding en besloten vergaderen

Bevindingen: de praktijk

• Het inwerkprogramma voor raadsleden bevat geen onderdeel over geheimhouding en besloten vergaderingen. 
• In de permanente educatie voor raadsleden is geen aandacht geweest voor geheimhouding en besloten vergaderingen. 
• In de (landelijke) opleidingengids 2020 voor raadsleden worden geen opleidingen met betrekking tot geheimhouding of besloten vergaderen aangeboden. 
• Gedragscodes bevatten de voorschriften dat (duo)raadsleden vertrouwelijke en geheime informatie veilig moeten bewaren en schetsen de (strafrechtelijke) gevolgen als de geheimhouding wordt doorbroken (zie kader Gedragscodes).
• De procedure rond het inzien of meegeven van documenten waarop geheimhouding is opgelegd, is onduidelijk (zie paragraaf 2.3.2).

Bevindingen: enquête en interviews (duo)raadsleden

• Dertien van de achttien (duo)raadsleden geven aan het (een beetje) eens te zijn met de stelling dat de wettelijke regels over geheimhouding, zoals vastgelegd in de Gemeentewet en de Wob, voor hen helder zijn. 
• Van de deelnemende raadsleden zijn acht van de elf het (een beetje) eens met de stelling dat de gemeentelijke procedures omtrent geheimhouding die voor raadsvergaderingen van toepassing zijn, helder zijn. 
• Twee van de elf raadsleden geven aan het (een beetje) eens te zijn met de stelling dat in het inwerkprogramma voor (duo)raadsleden voldoende aandacht is voor het opleggen, opheffen en bekrachtigen van geheimhouding. 
• De helft van de achttien (duo)raadsleden geeft aan dat er in het inwerkprogramma voor (duo)raadsleden onvoldoende aandacht is voor besloten vergaderingen (ze zijn het een beetje oneens / oneens met de stelling). 
• Van de achttien (duo)raadsleden geven drie (duo)raadsleden aan het (een beetje) eens te zijn met de stelling dat er in het programma voor permanente educatie voor (duo)raadsleden voldoende aandacht is voor besloten vergaderingen en voor het opleggen, opheffen en bekrachtigen van geheimhouding. 
• De (plaatsvervangende) voorzitters zijn verdeeld over de stelling In het inwerkprogramma voor (duo)raadsleden is voldoende aandacht voor mijn taken als (plaatsvervangend) voorzitter voor het opleggen van geheimhouding tijdens een besloten commissievergadering. Eén is het er een beetje mee eens, één een beetje mee oneens en één weet het niet / heeft geen mening. 
• De (plaatsvervangende) voorzitters zijn verdeeld over de stelling In het programma voor permanente educatie voor (duo)raadsleden is voldoende aandacht voor mijn taken als (plaatsvervangend) voorzitter voor het opleggen van geheimhouding tijdens een besloten commissievergadering. Eén is het er een beetje mee eens, één een beetje oneens en één weet het niet / heeft geen mening. 
• (Duo)raadsleden geven aan dat de regels en de criteria voor het opleggen van geheimhouding niet helder zijn en daarover geen informatie hebben kunnen vinden. 
• (Duo)raadsleden willen worden voorgelicht over het opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding.  Er zou een openbare handleiding voor de raad moeten komen, met daarin informatie over wie bepaalt dat geheimhouding wordt opgelegd, wie dat besluit en op welke gronden de duur van de geheimhouding wordt bepaald, wanneer geheimhouding moet worden bekrachtigd en wanneer het kan worden opgeheven. 
• Een (duo)raadslid geeft aan dat de educatie onvoldoende is. Er is een korte introductiecursus waarin alle informatie in één keer wordt gegeven. 
• Een (duo)raadslid geeft aan dat de voorlichting over geheimhouding staatsrechtelijk was; het was heel theoretisch en had geen aansluiting op de raadspraktijk. Er werd daarnaast praktische informatie gegeven over hoe vergaderingen plaatsvinden. Er bestaat een gat tussen die twee. Voorlichting over geheimhouding zou daartussen moeten vallen: meer staatsrechtelijke achtergrond van de raadspraktijk, en praktische informatie over geheimhouding en besloten vergaderingen. (Duo)raadsleden zouden vooral behoefte hebben aan uitleg over waarom dingen zo gaan. 
• In het inwerkprogramma voor (nieuwe) (duo)raadsleden is op hoofdlijnen aandacht besteed aan geheimhouding, maar raadsleden hebben daar geen herinneringen aan.
  • In de introductiebijeenkomst op 12 april 2018 heeft prof. mr. dr. Munneke een introductie verzorgd waarbij is ingegaan op de verhouding tussen de gemeenteraad en het college, de taken van de raad en openbaarheid en geheimhouding (zie kader Introductiebijeenkomst 12 april 2018). 
  • Op 3 juli 2018 is er een avondvullende integriteitsbijeenkomst georganiseerd in de ambtswoning. Dit bestond uit verschillende werkgroepen met experts en discussiethema's. De bijeenkomst kon verband houden met geheimhouding, maar ging vooral over persoonlijke integriteitskwesties. 
  • In de introductiebijeenkomsten van 20 en 25 september 2018 is geen aandacht geweest voor geheimhouding of besloten vergaderingen (zie kader Introductiebijeenkomsten 20 en 25 september 2018). 
  • Drie (duo)raadsleden geven aan zich niet te kunnen herinneren dat er in het inwerkprogramma aandacht was voor geheimhouding. 
• (Duo)raadsleden geven aan niet bekend te zijn met permanente educatie of een doorlopend opleidingsprogramma.
  • Eén (duo)raadslid geeft aan in de veronderstelling te zijn dat de gemeente geen doorlopend opleidingsprogramma aanbiedt voor (duo)raadsleden. 
  • Drie (duo)raadsleden geven aan onbekend te zijn met permanente educatie. 
  • Eén (duo)raadslid geeft aan dat permanente educatie niet of nauwelijks gebeurt. 
• Voor (duo)raadsleden die tussentijds worden geïnstalleerd is geen informatie of inwerkprogramma beschikbaar. 
  • Een voorbeeld uit de praktijk waaruit het kennistekort blijkt van (duo)raadsleden wanneer ze tussentijds instromen: een duoraadslid werd tijdelijk raadslid, en kende het proces van geheime stukken wel uit commissievergaderingen, maar liep mee bij raadsvergadering en wist niet wat bekrachtiging inhield. 
• Raadsleden doen hun kennis over geheimhouding en besloten vergaderingen grotendeels op "on the job" en deels op basis van e-mails van de griffie. Dit wordt niet als negatief ervaren. 

Ontwikkelingen om processen te verbeteren

Programma Verbetering Amsterdamse Besluitvorming

• Het programma Verbetering Amsterdamse Besluitvorming heeft onder meer betrekking op het opleggen, opheffen en bekrachtigen van geheimhouding, besloten vergaderingen, het archiveren van stukken waarop geheimhouding is opgelegd en de classificatie van informatie. 
• Het projectplan Verbeteropgave kwaliteit bestuurlijke besluitvorming is op 3 april 2017 vastgesteld door het managementteam van bestuur en organisatie.  In juli 2017 is een notitie opgesteld met de stand van zaken:
  • Een aantal taken waren nog niet structureel belegd binnen de Agendakamer. Dit ging om de uitvoering van de bekrachtiging van opgelegde geheimhouding door de raad en de termijnbewakingslijst van toezeggingen aan de raad. 
  • Het opheffen van ‘kabinetstatus’ van stukken na afloop van de tijdslimiet moest nog belegd worden. 
  • Een inniger samenwerking tussen de Agendakamer en raadsgriffie moest worden verbeterd. Er werd niet concreet gemaakt wat er precies moet worden verbeterd en hoe. 
  • Taken rondom informatieclassificatie moesten nog belegd worden. 
• In december 2019 is opnieuw gerapporteerd over de stand van zaken: 
  • Het bekrachtigen van de geheimhouding van raadsdocumenten is belegd bij de Agendakamer.
  • Het centraal steunpunt en vraagbaak voor de organisatie, het beheren en up-to-date houden van de instructies en handleidingen op intranet en het faciliteren en ondersteunen van het netwerk bestuurlijke besluitvorming zijn deels belegd bij de Agendakamer.
  • Het opheffen van ‘kabinetstatus’ van stukken na afloop van de tijdslimiet zou zijn belegd. Er is echter niet benoemd wie hier verantwoordelijk voor is.
  • De classificatie van informatie (implementatie nieuw kader), de uitvoering van het beheer van toegangsrechten tot documenten en applicaties, het beheren van de (geprioriteerde) changelijst van Andreas en het werkproces bestuurlijke besluitvorming zijn nog niet belegd.
• Tevens zijn adviezen uitgebracht voor de toekomstige organisatie. Voor wat betreft de Agendakamer wordt geadviseerd om de formatie van de Agendakamer met 0,5 fte uit te breiden, zodat alle ondersteunende taken op één plek samengebracht kunnen worden. 
• Eind 2019 is het programma Verbetering Amsterdamse Besluitvorming en het projectteam Andreas gestopt. 
• Vanaf juni 2020 is een nieuw programma gestart, dat een vervolg is van het programma Verbetering Amsterdamse Besluitvorming. In juli 2019 is gestart met het ontwikkelen van dit nieuwe programma. De wens om geheimhoudingprocessen te verbeteren maakt daarvan onderdeel uit. 

Ambtelijke opdracht betere samenwerking

• In december 2019 hebben de burgemeester, de raadsgriffier en de gemeentesecretaris een werkgroep een brede opdracht gegeven om de samenwerking tussen de raadsgriffie en de ambtelijke organisatie te verbeteren, op het gebied van:  
  • procesverbeteringen (zoals procedures, termijnen, instructies en werkafspraken),
  • inhoudelijke verbetering (formats en training), en
  • transparantie (communicatie, toegankelijkheid van informatie).
• Deze opdracht heeft ook betrekking op het opleggen en opheffen van geheimhouding (zie kader Ambtelijke opdracht betere samenwerking).

Ontwikkelen beleid informatieclassificatie

• De gemeente Amsterdam heeft sinds mei 2019 een informatiecommissaris aangesteld. Deze commissaris heeft de opdracht het uitgangspunt van het college ‘openbaar, tenzij’ aan te jagen, te borgen en te handhaven. 
• Daarbij is een van de doelen dat het gemeentebestuur zoveel mogelijk informatie actief (uit eigen beweging) openbaar maakt. 
• Daarvoor zijn verschillende activiteiten ontplooid op het gebied van governance, kaderstelling, bewustwording, scholing, advies en het ontwikkelen van hulpmiddelen. Eén daarvan heeft betrekking op het ontwikkelen van beleid voor de classificatie van informatie.  
• In dit beleid is beschreven dat informatie moet worden geclassificeerd in een van de drie categorieën: 
  • is de informatie openbaar,
  • is de informatie vertrouwelijk,
  • is de informatie geheim. Deze categorie is alleen mogelijk als er een wettelijke grond is, bovendien is geheim altijd tijdelijk.
• Het voorstel is om ambtenaren op documentniveau te laten aangeven of het document vertrouwelijke of geheime informatie bevat en waarom. Dit zal niet op passageniveau gebeuren. 
  • De informatiecommissaris heeft de indruk dat de ambtelijke organisatie het momenteel als te veel werk ervaart om bij het opstellen van het document op documentniveau aan te geven welke classificatie de informatie heeft. 
  • Om de gevolgen van het voorgestelde beleid te kunnen bepalen zullen de CIO office en informatiecommissaris een impactanalyse uitvoeren op bestuurlijke besluitvormingsinformatie. En mogelijk daarna voor andere processen. 
• Het beleid zal gefaseerd worden ingevoerd. Informatie zal geclassificeerd worden als informatie actief openbaar wordt gemaakt of op het moment dat er een Wob-verzoek binnenkomt. Na enige tijd wordt er geëvalueerd welke informatie dan nog niet geclassificeerd is en of er maatregelen nodig zijn om een volledige kwalificatie te realiseren. 

Initiatiefvoorstel “Openbaar tenzij”

• Het raadslid Ceder heeft het initiatiefvoorstel “Openbaar tenzij” op 16 juni 2020 ingediend. 
• In het dictum wordt de raad verzocht in te stemmen met het initiatiefvoorstel en het college van burgemeester en wethouders te verzoeken: 
  • Een online toegankelijk geheimhoudingsregister vorm te geven voor zowel raadsleden als publiek;
  • Stukken in zijn geheel te publiceren met geheime, gelakte alinea’s, dan wel een complete versie voor raadsleden en een gelakte versie voor alleen publiek, dan wel in ieder geval het onderwerp van geheime stukken altijd te vermelden op de agenda;
  • Een halfjaarlijkse controle uit te voeren op stukken met verlopen geheimhouding;
  • Onderzoek te doen naar een mogelijkheid voor het inzien van geheime stukken voor raadsleden via een beveiligde digitale omgeving;
  • Geheime stukken (digitaal) beschikbaar te stellen voor raadsleden tijdens de raad of commissievergaderingen;
  • Een nieuw protocol met het ‘vier-ogenprincipe’ te presenteren ten aanzien van het afhandelen van Wob-verzoeken en de proportionaliteit van het weglakken van geheime informatie;
  • Voor raadsleden de mogelijkheid te creëren tot het bespreken van geheime stukken met derden als deze een geheimhoudingsverklaring bij de raadsgriffie hebben getekend.
• Het oorspronkelijke tijdpad voor dit initiatiefvoorstel was:  
  • 16-06-2020 ingediend
  • 28-07-2020 deadline voor aanleveren bestuurlijke reactie
  • 27-08-2020 behandeling in de commissie AZ
  • 30-09-2020 indien gewenst behandeling in de raad
• DJZ en de informatiecommissaris stellen ten behoeve van het college de bestuurlijke reactie op voor het initiatiefvoorstel. Daarbij betrekt DJZ ook de Agendakamer en de raadsgriffie. 
• Het presidium heeft aangegeven dat het college een reactie zal geven op het initiatiefvoorstel nadat dit rekenkamerrapport openbaar is. 

Digitaal ter beschikking stellen geheime documenten

• Het plan van het presidium is dat vanaf september 2020 (duo)raadsleden alle stukken waarop geheimhouding is opgelegd kunnen inzien via Notubox, voor zover zij daar op basis van hun commissie- en raadslidmaatschap toegang toe behoren te hebben. Daarmee worden ook twee punten uit het initiatiefvoorstel “Openbaar tenzij” gefaciliteerd: 
  • (Duo)raadsleden kunnen zich beter voorbereiden op de vergadering en
  • hebben tijdens de vergadering ook toegang tot de stukken waarop geheimhouding is opgelegd.
• Het presidium heeft over dit plan nog niet met de raadsleden en duoraadsleden gecommuniceerd, in afwachting van de uitkomsten van de test die in september 2020 is uitgevoerd.