Gemeentelijke rioolwatertaken

Onderzoek naar de Amsterdamse riolering

Samenvatting

De Rekenkamer Amsterdam gaat onderzoek doen naar de gemeentelijke rioolwatertaken. De Amsterdamse riolering is omvangrijk, grotendeels onzichtbaar, maar onmisbaar voor de inwoners van Amsterdam. Het gemeentebestuur is verantwoordelijk voor een goed functionerende riolering. Dit betreft een uitgebreide, uitdagende en bestuurlijk complexe taak, waarmee veel publiek geld (> € 75 miljoen per jaar) is gemoeid.

In het kader van een wettelijke plicht tot afstemming tussen gemeente en waterschap voor wat betreft het lokale waterbeheer, is er in Amsterdam voor een vergaande vorm van samenwerking gekozen. De gemeente Amsterdam en het waterschap AGV hebben daarvoor samen een gemeenschappelijke operationele organisatie opgericht: stichting Waternet. Waternet voert de rioolwatertaken namens de gemeente uit. Daarmee zijn de gemeentelijke rioleringstaken in een bepaalde mate op afstand gezet.

Vanwege deze unieke inrichting van de rioolwatertaken zal de rekenkamer haar onderzoek uitvoeren in een serie van twee of meer deelonderzoeken. Daarbij hanteert ze een overkoepelende hoofdvraag. Deze hoofdvraag luidt: 'In hoeverre worden de gemeentelijke rioolwatertaken adequaat uitgevoerd?' De deelonderzoeken zullen op zo'n manier worden ingericht, dat uiteindelijk deze hoofdvraag beantwoord kan worden.

Het eerste deelonderzoek zal zich richten op de unieke inrichting van de rioolwatertaken en de relatie tussen de gemeente Amsterdam en Waternet. Het tweede deelonderzoek zal zich meer richten op de daadwerkelijke uitvoering van de rioolwatertaken. Na afronding van het eerste deelonderzoek stelt de rekenkamer de onderzoeksopzet van het tweede deelonderzoek vast.

Aanleiding

De riolering heeft een belangrijke rol in de samenleving. Een goedwerkende riolering is essentieel voor de volksgezondheid en het waterbeheer in en rondom Amsterdam. Een goedwerkende riolering wordt - net als de inzameling en verwerking van huisvuil - vaak als vanzelfsprekend beschouwd. Toch is het een omvangrijke en uitdagende taak voor de gemeente. Het riool is voor het overgrote deel ondergronds en onzichtbaar, en tegelijkertijd een cruciaal onderdeel van de stedelijke infrastructuur. Een infrastructuur waar het Amsterdamse gemeentebestuur verantwoordelijk voor is. Zowel voor de aanleg, het onderhoud als de vervanging daarvan. Complexe uitvoeringstaken en infrastructurele beheersingsvraagstukken als deze zijn voor de gemeente een aanzienlijke uitdaging en kunnen bij gebrek aan benodigde aandacht tot grote problemen leiden. Een voorbeeld hiervan is de huidige problematiek rondom het beheer en onderhoud van de Amsterdamse bruggen en kades.

Het riool vervult drie functies. Ten eerste zorgt het ervoor dat afvalwater  van huishoudens en bedrijven wordt ingezameld en getransporteerd naar zuiveringsinstallaties. Ten tweede dat hemelwater  wordt ingezameld en verwerkt. En ten derde dat de grondwaterstand lokaal op het gewenste niveau blijft. Hoewel een stedelijk riool een pure gemeentelijke aangelegenheid is, staat het riool uiteindelijk in verbinding met wateren en waterwerken die niet allemaal onder de gemeentelijke bevoegdheden vallen. Dit maakt de situatie soms ook bestuurlijk complex. Enige vorm van afstemming tussen de gemeente en andere bestuursorganen, zoals waterschappen en provincies, is daarom essentieel.

Deze bestuurlijke afstemming verloopt grotendeels via een gemeenschappelijke operationele organisatie die hiervoor is opgericht: Waternet. Hiermee is de uitvoering van de rioolwatertaken op afstand komen te staan. Eerdere onderzoeken, zoals naar GVB, AEB, Westpoort Warmte in Amsterdam, en HVC in Zaanstad, hebben laten zien dat verbonden partijen tot lastige governance vraagstukken kunnen leiden. Een andere complexiteit wordt veroorzaakt door de verschillende - soms conflicterende - rollen (petten) die de gemeente bij dergelijke dossiers heeft.

In Amsterdam ligt een omvangrijk rioolstelsel. In 2015 lag er in Amsterdam ruim 4.100 kilometer aan riolering met een vervangingswaarde van circa € 2,5 miljard.  Ook de jaarlijkse kosten van de rioleringstaken zijn omvangrijk (€ 73 miljoen in 2019 en naar verwachting € 83 miljoen in 2023).  Deze kosten worden vrijwel volledig gedekt uit de gemeentelijke rioolheffingen. De tarieven van rioolheffing zijn afgelopen jaar met 5,5% gestegen.  De rioolheffing in Amsterdam is relatief laag, vergeleken met andere grote gemeenten. 

Deze onderzoeksopzet volgt uit het Onderzoeksprogramma 2020 van de Rekenkamer Amsterdam. Het onderzoeksprogramma is samengesteld uit voorkeuren van raadsleden, burgers en medewerkers van de rekenkamer en wordt uiteindelijk vastgesteld door de directeur van de Rekenkamer Metropool Amsterdam.

Context

Lokale zorgplichten

Gemeente
De wetgever heeft het gemeentebestuur, bestaande uit de gemeenteraad en het college van B en W, verantwoordelijk gemaakt voor drie zorgplichten met betrekking tot waterbeheer. Deze zorgplichten noemen we de gemeentelijke rioleringszorgplichten en bestaan uit 1) de doelmatige inzameling en transport van stedelijk afvalwater, 2) de doelmatige inzameling en verwerking van hemelwater, en 3) de zorgplicht voor de grondwaterstand. Deze drie gemeentelijke rioleringszorgplichten staan in onderstaande tabel (tabel 1.1).

Tabel 1.1 De gemeentelijke zorgplichten
Nr.Wettelijke taakWettekst
1.Zorgplicht voor de doelmatige inzameling en transport van stedelijk afvalwater Wet Milieubeheer, art. 10.33
2.Zorgplicht voor de doelmatige inzameling en verwerking van hemelwater Waterwet, art. 3.5
3.Zorgplicht voor de grondwaterstand   Waterwet, art. 3.6

Waterschappen
Het stedelijk riool staat echter niet op zichzelf. Het is verbonden met allerlei andere installaties en waterlichamen. Het afvalwater wordt bijvoorbeeld afgevoerd naar afvalwaterzuiveringsinstallaties die in beheer zijn van een waterschap (zie tabel 1.2). Met betrekking tot het waterbeheer heeft het waterschap de volgende wettelijke zorgplichten die de gemeentelijke zorgplichten raken: 

Tabel 1.2 De zorgplichten van een waterschap
Nr.  
1.De waterstaatkundige verzorging van het eigen beheergebied, waaronder zorg voor waterkeringen, waterhuishouding en waterkwaliteit Waterschapswet, art. 1
2.Zorgplicht voor de waterzuiveringsinstallaties waar stedelijk afvalwater wordt gezuiverdWaterwet, art. 3.4

Afstemming verplicht
Artikel 3.8 van de Waterwet schrijft voor dat gemeenten en waterschappen zorg dragen voor de benodigde afstemming van taken en bevoegdheden, met het oog op een doelmatig en samenhangend waterbeheer.  Gemeenten en waterschappen zijn daardoor dus onlosmakelijk met elkaar verbonden voor wat betreft hun lokale watertaken.

De gemeenschappelijke operationele organisatie Waternet

In het kader van de wettelijk voorgeschreven plicht tot afstemming hebben de gemeente Amsterdam en het waterschap Amstel, Gooi en Vecht (AGV) voor een vergaande vorm gekozen: de oprichting van een gemeenschappelijke operationele organisatie voor water- en rioolbeheer.

Waternet
Stichting Waternet (hierna: Waternet) is in 1997 in het leven geroepen door de gemeente Amsterdam en het waterschap AGV, met als doel de lokale rioolwatertaken te bundelen en daarmee de werkzaamheden met betrekking tot de riolering en de waterzuivering doelmatiger uit te kunnen voeren (figuur 1).  Waternet is een stichting en heeft dus geen winstoogmerk. Waternet mag alleen werken voor de gemeente Amsterdam of het waterschap AGV. 

Unieke organisatie
Naast de rioleringstaken heeft Waternet sinds 2005 ook bevoegdheden ten aanzien van de drinkwatertaken en sinds 2010 ook het binnenwaterbeheer in de gemeente Amsterdam.  Deze inrichting van gemeentelijke rioolwatertaken is in Nederland uniek. Waternet is
- voor zover bij ons bekend - de eerste en enige instelling in Nederland die zich richt op de hele watercyclus, van drinkwater tot watersysteem. 

Figuur 1 Samenwerking tussen Amsterdam en AGV

Beleidsvoorbereiding en -uitvoering in mandaat
Het gemeentebestuur van Amsterdam en het bestuur van het waterschap AGV hebben hun zorgplichten gemandateerd aan de directeur van Waternet.  Het college van B en W heeft ook de beleidsvoorbereiding gemandateerd aan de voornoemde directeur. Hoewel Waternet daarmee de taken van de gemeente Amsterdam en het waterschap AGV in beheer heeft, blijven de lokale besturen onverminderd verantwoordelijk. Het gemeentelijke rioleringsbeleid moet bijvoorbeeld door de gemeenteraad worden vastgesteld. 

Het Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP)

Gemeentelijk rioleringsbeleid wordt vastgelegd in een Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP). Het op- en vaststellen van een GRP is verplicht vanuit de Wet milieubeheer (Wm).  Met het GRP geeft de gemeenteraad inzicht in het beleid en de uitvoeringplannen ten aanzien van de gemeentelijke rioleringszorgplichten voor de komende periode. In Amsterdam betreft deze periode zes jaar.  Normaliter stelt het college het GRP op, maar deze taak is in Amsterdam gemandateerd aan Waternet.  De raad stelt het GRP vast.

Verplichte onderdelen
Het GRP bevat conform de Wm een aantal wettelijk verplichte onderdelen. Zo moet het GRP overzichten bevatten van de aanwezige rioleringsvoorzieningen, de staat daarvan, de wijze waarop deze voorzieningen de komende jaren zullen worden beheerd, de gevolgen voor het milieu en de financiële gevolgen van de activiteiten.  De relevante waterschappen en provincies moeten altijd worden betrokken bij de voorbereiding van een gemeentelijk rioleringsplan.  Ook dient het GRP rekening te houden met het gemeentelijk milieubeleidsplan. 

Het Amsterdamse GRP
Het Amsterdamse GRP bevat de Amsterdamse beleidsvisie en uitvoeringsplannen als het gaat om de gemeentelijke zorgplichten op het gebied van riolering. Bij de opstelling van het Amsterdamse GRP wordt rekening gehouden met de Structuurvisie Amsterdam 2040.  Ook worden verschillende relevante instanties betrokken bij de totstandkoming van het GRP.  Daarnaast bevat het GRP achtergrondinformatie, informatie over de bestaande rioleringsvoorzieningen en een uitgebreide toelichting op de financiële gevolgen van de plannen, inclusief informatie over gevolgen voor de hoogte van de rioolheffing. Het huidige Amsterdamse GRP loopt tot en met 2021 en is daarmee bijna verlopen.

Invloed Omgevingswet op GRP
Met invoering van de toekomstige Omgevingswet (2021) zal het GRP niet meer wettelijk verplicht worden gesteld. In plaats daarvan zal er sprake zijn van een 'facultatief programma'.  De wetgever benadrukt dat, hoewel het GRP dan niet meer verplicht is, het om verschillende redenen wel van belang is voor medeoverheden, burgers en bedrijven dat de gemeente een soortgelijk plan opstelt en publiceert. Het college geeft in het Jaarverslag 2019 aan dat het bezig is met het ontwikkelen van een nieuw GRP wat past binnen de Omgevingswet. 

Bekostiging van de riooltaken

De kosten van het riool worden doorgaans gedekt uit de gemeentelijke rioolheffing.  Een heffing die niet verplicht is, maar in de praktijk in bijna alle gemeenten voorkomt. De rioolheffing  is een zogeheten bestemmingsbelasting wat betekent dat de opbrengsten van de rioolheffing alleen gebruikt mogen worden voor het bestrijden van kosten die gekoppeld zijn aan de gemeentelijke rioolwatertaken. De gemeente mag de opbrengsten dus niet (gedeeltelijk) naar de algemene middelen overhevelen. De gemeente mag wel rioolkosten uit de algemene middelen betalen als de rioolheffing niet kostendekkend is, of als er geen rioolheffing wordt toegepast.

Amsterdamse rioolheffing
De rioolheffing levert in 2020 naar verwachting € 75 miljoen voor Amsterdam op. Hetzelfde bedrag geeft Waternet naar verwachting uit aan de riolering. Het lijkt alsof het uitgangspunt is dat de rioolheffing kostendekkend moet zijn. Indien de kosten de opbrengsten onvoorzien overtreffen, kan er geput worden uit een speciale daarvoor bestemde egalisatievoorziening. Deze voorziening is specifiek geoormerkt ten behoeve van het bestrijden van rioleringskosten.  Deze voorziening bevat in 2020 een bedrag van € 6,7 miljoen.

Tarieven in Amsterdam met 5,5% gestegen per 2020
In Amsterdam is sinds enige jaren sprake van een gecombineerd tarief. Een vast tarief per aansluiting met eventueel daarbovenop een variabele heffing naar gebruik voor grootverbruikers. Het vaste tarief is, vergeleken met andere grote gemeenten, relatief laag.  Het variabele tarief kan de kosten voor de burger echter flink doen oplopen, maar dan moet er wel meer dan 300 m3 water verbruikt worden (een gemiddeld driepersoonshuishouden gebruikt volgens het Nibud jaarlijks 135 m3).  Het variabele tarief wordt niet meegenomen in de benchmarks.  In de Begroting 2020 staat dat met ingang van 2020 enkel het vaste tarief is gestegen.  Dat is niet juist. Uit de verordeningen rioolheffing blijkt dat óók de variabele tarieven met 5,5% zijn verhoogd (tabel 1.3). 

Tabel 1.3 Rioolheffing stijgt met 5,5% voor alle tarieven
HeffingsmaatstafTarief 2019Tarief 2020Stijging (%)
Vaste eigenarenheffing:€ 131,12€ 138,335,5%
Categoriën variabele heffingen (naar gebruik):
301 t/m 1.000 m3€ 384,28€ 405,425,5%
1.001 t/m 5.000 m3€ 1.454,17€ 1.534,155,5%
5.001 t/m 10.000 m3€ 4.812,60€ 5.077,295,5%
10.001 t/m 50.000 m3€ 12.173,29€ 12.842,825,5%
50.001 t/m 100.000 m3€ 49.974,30€ 52.722,895,5%
100.001 t/m 500.000 m3€ 93.031,15€ 98.147,865,5%
vanaf 500.001 m3€ 122.539,20€ 129.278,865,5%

Unieke inrichting noodzaakt tot opdeling onderzoek

In paragraaf 1.2 zijn we ingegaan op de unieke situatie die is ontstaan door het 'samenvoegen' van de water- en rioolbeheertaken in Waternet. Vanwege deze unieke inrichting zullen we ons onderzoek uitvoeren in een serie van twee of meer deelonderzoeken. Daarbij hanteren we een overkoepelende hoofdvraag. De deelonderzoeken zullen zo worden ingericht, dat we uiteindelijk deze hoofdvraag kunnen beantwoorden. De hoofdonderzoeksvraag luidt als volgt:

In hoeverre worden de gemeentelijke rioolwatertaken adequaat uitgevoerd?

Aan de hand van onze deelonderzoeken zullen we bovenstaande hoofdvraag beantwoorden. Omdat riolering een zodanig omvangrijk en complex onderwerp is, kunnen we niet alle facetten in detail onderzoeken. We zullen op basis van onze bevindingen uit het eerste deelonderzoek de hoofdonderzoeksvraag nader afbakenen en beperken.

Het eerste deelonderzoek zal zich richten op de wijze waarop het gemeentelijke rioleringsbeleid wordt vastgesteld. Daarnaast zullen we in dit deel de relatie en interactie tussen de gemeente Amsterdam, het waterschap AGV en Waternet in kaart brengen. Daarna zullen we ons in het volgende deelonderzoek richten op vragen die gericht zijn op operationele aspecten van de uitvoering.

De opzet voor ons eerste deelonderzoek wordt hieronder toegelicht. Na afronding van dit deel zullen we de onderzoeksopzet van het opvolgende deel vaststellen. Wij verwachten dat eind 2020 te kunnen doen.

Opzet eerste deelonderzoek

Deelonderzoek: Relatie Amsterdam en Waternet

Doelstelling en afbakening onderzoek

De relatie tussen gemeente Amsterdam en Waternet is een ingewikkelde die al meer dan twintig jaar teruggaat. Waternet is een unieke organisatie in Nederland die meerdere taken van zowel de gemeente als het waterschap in mandaat uitvoert. In het bijzonder voert Waternet de rioolwatertaken per mandaat uit namens de gemeente, al sinds 1997. In dit deelonderzoek zullen wij nagaan en beoordelen wij waarom voor deze inrichting is gekozen, wat de overwegingen waren, en hoe de samenwerking tussen Waternet en de gemeente in de huidige praktijk verloopt. Met dit deelonderzoek willen wij ons dus met name verdiepen in de inrichting van de rioolwatertaken en de wijze van aansturing van Waternet door de gemeente. Het deelonderzoek heeft daardoor een sterk exploratief karakter.

Wat doen we nadrukkelijk niet in dit deelonderzoek?

We doen in dit deelonderzoek nog nadrukkelijk géén onderzoek naar de operationele uitvoering van de gemeentelijke rioolwatertaken. Dat deel bewaren we voor een volgend deelonderzoek. Verder besteden we ook geen tot weinig aandacht aan de andere taken die Waternet voor of namens de gemeente uitvoert, zoals de drinkwatertaken, de zorg voor de natte infrastructuur en het binnenwaterbeheer. Deze taken blijven buiten de scope van dit deelonderzoek. Tot slot willen we benadrukken dat dit onderzoek niet gericht is op het deelnemingsvraagstuk in algemene zin. De focus zal primair op de rioolwatertaken liggen.

Onderzoeksvragen

Met dit deelonderzoek richten we ons dus op hoe de gemeente de rioolwatertaken heeft ingericht en hoe het Waternet aanstuurt. Hoe zijn de gemeentelijke rioolwatertaken in Amsterdam ingericht, waarom is voor deze inrichting gekozen en werkt het ook (nog steeds) naar wens? Hoe stuurt het gemeentebestuur eigenlijk binnen die inrichting en wordt de gemeenteraad hierover adequaat geïnformeerd? De centrale vraag in dit onderzoek luidt daarom als volgt:

In hoeverre biedt de wijze waarop de gemeente de rioolwatertaken heeft ingericht en aanstuurt, voldoende zicht op de wijze waarop deze taken worden uitgevoerd?

Daarbij onderkennen we de volgende deelvragen:

  1. Hoe zijn de gemeentelijke rioolwatertaken in Amsterdam ingericht?
  2. Welke rol heeft Waternet daarbij?
  3. Welke afspraken zijn er gemaakt over de aan Waternet gemandateerde rioolwatertaken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden?
  4. Hoe worden de rioolwatertaken bekostigd en welke (gemeentelijke) organisaties zijn daarbij betrokken?
  5. Op welke wijze stuurt het gemeentebestuur het beleid en de uitvoering van de rioolwatertaken aan?
  6. Op welke wijze wordt het gemeentebestuur geïnformeerd over de uitvoering van de rioolwatertaken?

Aanpak

Voor dit onderzoek zullen we gebruikmaken van onze reguliere onderzoeksmethoden, te weten het afnemen van interviews met betrokken functionarissen en het lezen en analyseren van diverse (beleids)documenten. Vanwege de situatie omtrent de coronacrisis zullen de interviews in de meeste gevallen op afstand plaatsvinden. Het onderzoek zal volledig volgens onze standaardprocedures en spelregels verlopen zoals beschreven in Bijlage 1 van deze onderzoeksopzet.

Onderzoeksteam

Het onderzoeksteam is als volgt samengesteld:

Directeur:Jan de Ridder
Onderzoekers:Carlos Cordeiro (projectleider)
Tello Heldring (junior onderzoeker)

Verantwoording

Ten behoeve van het opstellen van deze onderzoeksopzet hebben we met verschillende functionarissen van zowel de gemeente Amsterdam als Waternet gesproken. Verder hebben we verschillende documenten uit zowel openbare- als niet-openbare bronnen doorgenomen en geanalyseerd.

Geraadpleegde functionarissen

FunctionarisVan
Algemeen DirecteurStichting Waternet
BestuursadviseurStichting Waternet
BestuursadviseurGemeente Amsterdam
Voormalig voorzitter Staf WaterGemeente Amsterdam
SecretarisRekenkamercommissie AGV

Geraadpleegde documenten

Titel documentPublicistPublicatiedatum
Begroting 2020Gemeente Amsterdamsep-19
Gemeentelijk Rioleringsplan Amsterdam 2016 -2021Gemeente Amsterdamjan-16
GemeentewetRijksoverheidjan-20*
Jaarmandaat 2020 gemeentelijke taken directeur WaternetGemeentebladdec-19
Jaarverslag 2019Gemeente Amsterdammei-20
Kamerstukken, 33 962, Nr. 3 (Omgevingswet)Tweede Kamer der Staten-Generaaljan-14*
Kerngegevens belastingen grote gemeenten 2020Rijksuniversiteit Groningen, COELOjan-20
SamenwerkingsovereenkomstGemeente Amsterdam, stichting DWR, waterschap AGVfeb-97
SamenwerkingsovereenkomstGemeente Amsterdam, stichting Waternet, waterschap AGVnov-05
SamenwerkingsovereenkomstGemeente Amsterdam, stichting Waternet, waterschap AGVdec-10
Structuurvisie Amsterdam 2040: Economisch sterk en duurzaamGemeente Amsterdamfeb-11
Verordening rioolheffing 2019Gemeente Amsterdamnov-18
Verordening rioolheffing 2020Gemeente Amsterdamnov-19
WaterschapswetRijksoverheidjul-20*
WaterwetRijksoverheidjan-20*
Website Nibud: weblinkNibud1-jul-20**
Website stichting Rioned: weblinkRionedokt-19
Wet milieubeheerRijksoverheidnov-19*

* datum gebruikte versie
** datum van raadpleging

Bijlage 1 - Algemene werkwijze rekenkamer