Grip op Warmtenetwerk Zaanstad
Bestuurlijk rapport

Samenvatting

De gemeente Zaanstad wil tussen 2030 en 2040 klimaatneutraal zijn. Om dit te bereiken moeten onder meer woningen en gebouwen van het gas af. Een alternatief voor verwarming met aardgas is een warmtenet. De gemeente Zaanstad is daarom in 2018 een nieuw en vooruitstrevend project gestart. De gemeente richtte samen met een andere partij Warmtenetwerk Zaanstad B.V. (WNZ) op. Wij onderzochten hoe de gemeente Zaanstad grip houdt op WNZ. We stellen vast dat Zaanstad de eigen regels voor deelnemingen (bedrijven waar de gemeente aandelen in heeft) niet helemaal volgt. Daarnaast zien we dat het voor de gemeente onvoldoende duidelijk is of de duurzaamheidsdoelstellingen met WNZ worden bereikt. Verder kent het toezicht bij WNZ tekortkomingen en worden risico’s waarmee WNZ te maken heeft nog niet goed beheerst. Ook neemt de gemeente een afwachtende houding aan. We geven negen aanbevelingen voor verbetering. Het college vindt de aanbevelingen relevant voor de Zaanse ambities rondom de warmtetransitie. Hoe het college opvolging wil geven aan onze aanbevelingen wordt echter nog niet duidelijk. Daarvoor komt het college in het eerste kwartaal van 2024 met een plan van aanpak.

Gemeente Zaanstad startte een vooruitstrevend en vernieuwend project
De gemeente Zaanstad richtte in 2018 samen met Duurzame Energienetwerken Noord-Holland Warmtenetwerk Zaanstad B.V. op. Voor Zaanstad is het warmtenet een belangrijke manier om in 2040 klimaatneutraal te zijn. Door woningen van het aardgas af te halen, is veel milieuwinst mogelijk. De gemeenteraad van Zaanstad stelde € 4,25 miljoen beschikbaar voor het oprichten van WNZ.

Het Zaanse warmtenet was een nieuw en vooruitstrevend project. Zaanstad was een van de eerste gemeenten die een open warmtenet ontwikkelde. Op een open warmtenet kunnen in de toekomst verschillende producenten en leveranciers aansluiten. Hierdoor kan concurrentie ontstaan, met als mogelijk gevolg goedkopere warmtetarieven voor bewoners en andere afnemers. Het was ook de bedoeling dat het warmtenet duurzame warmte zou leveren. Voor de eerste vijftien jaar levert de biomassacentrale voor een belangrijk deel deze warmte.

Eigen regels van Zaanstad voor deelnemingen niet helemaal gevolgd
Gemeenten hebben regels voor de oprichting en sturing van deelnemingen. De regels voor Zaanstad zijn opgeschreven in de Zaanse Nota Verbonden Partijen. Deze nota biedt goede handvatten voor de gemeente Zaanstad. Maar we zien dat de gemeente de regels uit de nota niet helemaal benut bij WNZ.

Onvoldoende duidelijk of duurzaamheidsdoelen worden gehaald
Een deelneming mag alleen worden opgericht wanneer het een publiek belang dient. WNZ draagt bij aan de gemeentelijke duurzaamheidsdoelstellingen door woningen en gebouwen van het gas af te halen. Maar dit publieke belang is nu niet goed vastgelegd in de afspraken met en over WNZ. Hierdoor kan de gemeente nu niet goed bepalen of duurzaamheidsdoelen worden bereikt met WNZ en zijn de uitgangspunten van een open, duurzaam en betaalbaar warmtenet te weinig zekergesteld.

Toezicht kan worden versterkt
WNZ is een onderneming met een Raad van Toezicht (RvT). De RvT moet de bedrijfsvoering in de gaten houden en kan adviezen geven. We zien dat de RvT zich vooral richt op advisering en minder op toezicht. Het college heeft ook een taak om toezicht te houden op WNZ. Het college benut echter niet alle mogelijkheden die het heeft om deze taak uit te voeren.

De gemeente heeft te weinig grip en is te afwachtend
We zien al met al dat de gemeente Zaanstad te weinig grip heeft op WNZ. Dit is zorgelijk omdat WNZ met tegenslagen te maken heeft. Het aantal aansluitingen blijft achter en nieuwe duurzame warmtebronnen zijn er nog niet. Dit zijn risico’s voor WNZ en op dit moment zijn er nog geen oplossingen beschikbaar.

Om WNZ te laten slagen heeft de gemeente een belangrijke rol om te zorgen voor goede randvoorwaarden. De gemeente kan dit niet alleen en samenwerking met andere partijen is noodzakelijk. We vinden dat de gemeente hier nu nog een (te) afwachtende rol in neemt.

Aanbevelingen van de rekenkamer aan het college
Wij adviseren de gemeente om procedures beter toe te passen en op sommige punten aan te scherpen. Verder vinden we het belangrijk dat de gemeente haar regierol bij de energietransitie verstevigt. Daarbij moet wel worden gekeken of er voldoende ambtenaren zijn om die rol te vervullen.

Reactie college
Het college vindt dat de aanbevelingen kunnen helpen bij de stappen die de gemeente wil zetten in de warmtetransitie. Het college is niet duidelijk over welke stappen er dan zullen worden gezet. Ook wil het college bekijken hoe de aanbevelingen voor de andere Zaanse deelnemingen gebruikt kunnen worden. Het college komt in het eerste kwartaal van 2024 met een plan van aanpak. Het college uit ook enkele punten van kritiek en plaatst enkele opmerkingen bij het rapport. Daar gaan we in ons nawoord op in.

Context

Zaanstad klimaatneutraal en aardgasvrij
De gemeente Zaanstad is ambitieus op het gebied van duurzaamheid. De gemeente Zaanstad heeft de ambitie om tussen 2030 en 2040 klimaatneutraal en aardgasvrij te zijn. Een belangrijk onderdeel van deze ambitie is het verduurzamen van de warmtevoorziening voor de gebouwde omgeving. Het grootste deel van de CO2-uitstoot in Zaanstad komt namelijk vrij bij het verwarmen van woningen en bedrijven. Door van het gas af te gaan, kan een groot deel van de CO2-uitstoot worden teruggedrongen. De gemeente Zaanstad wil op termijn ongeveer de helft van de gasgestookte cv-ketels van woningen vervangen door een aansluiting op een warmtenet.

Uitgangspunten Zaans warmtenet
Zaanstad is vooruitstrevend en innovatief geweest in de ontwikkeling van een warmtenet. De gemeente Zaanstad had al vroeg plannen voor de verduurzaming van de warmtevoorziening. De eerste plannen dateren van 2009. Zaanstad wilde een open, duurzaam en betaalbaar warmtenet ontwikkelen. Het eerste uitgangspunt was een open net. Op een open net kunnen op termijn meerdere warmteproducenten en warmteleveranciers actief zijn, waardoor concurrentie kan ontstaan. De opzet, van een open warmtenetwerkbedrijf, was destijds uniek voor Nederland. Een tweede uitgangspunt was dat de geproduceerde warmte uiteindelijk afkomstig moest zijn van duurzame warmtebronnen. Op dit moment levert een biomassacentrale een deel van de warmte. Dit is een transitiewarmtebron, waarvan het de bedoeling is dat die in de toekomst wordt vervangen door duurzamere warmtebronnen. Het derde uitgangspunt was dat de geleverde warmte betaalbaar moest zijn en een financieel aantrekkelijk alternatief moest zijn ten opzichte van gas.

Duurzame warmtebronnen

De duurzaamheid van een warmtenet is niet alleen afhankelijk van de efficiëntie van het warmtenet, maar ook van de oorsprong van de warmtebron. Warmte kan onder andere afkomstig zijn uit restwarmte van de industrie, een biomassacentrale, aquathermie of geothermie, maar ook van een gasgestookte centrale. De ene bron is duurzamer dan de andere.

Organisatie Zaanse warmteketen
De afgelopen jaren heeft de gemeente Zaanstad in samenwerking met verschillende partijen een warmtenet ontwikkeld in Zaandam Oost. Het warmtenet ligt in de wijken Hoornseveld en Peldersveld en is onderdeel van een warmteketen. Er zijn op dit moment verschillende partijen betrokken bij de warmteketen:

  • Bioforte en Equans verzorgen de warmteproductie;
  • Warmtenetwerk Zaanstad B.V. (hierna: WNZ) is verantwoordelijk voor het transport en de distributie;
  • Equans levert de warmte aan de afnemers van warmte (woningcorporaties, vastgoedeigenaren van utiliteitsgebouwen en particulieren).
Figuur C.1 - Organisatie Zaanse warmteketen

Bron: Opgesteld door de Rekenkamer Zaanstad.

Zaanstad aandeelhouder in WNZ
De gemeente Zaanstad is medeaandeelhouder van WNZ. De andere aandeelhouder bestaat uit Firan en het Participatiefonds Duurzame Energie Noord-Holland (DEN-NH). Zaanstad heeft een minderheidsaandeel met 39% van de aandelen.

Figuur C.2 - Constructie WNZ

Bron: Opgesteld door de Rekenkamer Zaanstad.

Principes van goed bestuur
De focus van dit onderzoek is de aansturing van de deelneming WNZ door het college. Centraal in dit onderzoek staat het begrip 'goed bestuur'. Goed bestuur van de gemeente bij een deelneming draagt bij aan een doeltreffende en doelmatige beleidsrealisatie via de deelneming. Onder goed bestuur verstaan wij:

"Het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van de belanghebbenden."

Bij sturen gaat het om de kaderstelling en het borgen van het publiek belang van de deelneming. Bij beheersen gaat het zowel om de organisatorische structuur en het beschikbare instrumentarium, als om het inzichtelijk hebben van de risico's en de beheersing daarvan. Bij verantwoorden hebben we vooral gekeken naar hoe de deelneming zich verantwoordt richting de gemeente. Bij toezicht hebben we gekeken naar hoe het is georganiseerd en op welke manier de Raad van Toezicht (hierna: RvT) van WNZ en het college daar invulling aan geven. Verder hebben we gekeken naar de wijze waarop de gemeenteraad haar controlerende taak uitoefent.

Conclusies

Oprichting WNZ

De gemeente Zaanstad heeft samen met mede aandeelhouder Duurzame Energienetwerken Noord-Holland in 2018 een warmtebedrijf opgericht in de vorm van een deelneming. Dit warmtebedrijf zou een warmtenet ontwikkelen en beheren. We zien dat de gemeente Zaanstad een helder beleidskader heeft in de vorm van de Nota Verbonden Partijen. Tegelijkertijd constateren we dat dit beleidskader bij de oprichting niet volledig is toegepast. Verder zien we dat het college weliswaar randvoorwaarden heeft geformuleerd voor de oprichting van deze deelneming, maar daar bij het collegebesluit tot oprichting van is afgeweken. Ten slotte constateren we dat de gemeenteraad bij de oprichting onvoldoende in de gelegenheid is gesteld om zijn kaderstellende rol uit te kunnen oefenen bij de oprichting van WNZ.

Beleidskaders helder vastgelegd in Nota Verbonden Partijen

In de Nota Verbonden Partijen (2014) is duidelijk en adequaat beschreven hoe het besluitvormingsproces tot oprichting van een verbonden partij moet worden ingericht. De nota is geactualiseerd in 2021. Beide nota's zijn vastgesteld door de raad. De Nota Verbonden Partijen bevat een afwegingskader om te komen tot een keuze voor de vorm van samenwerking. 

Wij constateren dat de Nota Verbonden Partijen geen duidelijke procedure bevat voor de rol die de gemeenteraad heeft bij het oprichten van een publiek-private partij. Hoewel het oprichten van een deelneming een bevoegdheid is van het college (het betreft namelijk een privaatrechtelijke rechtshandeling), heeft de raad wel degelijk een belangrijke rol. Volgens de Gemeentewet dient de gemeenteraad vóór oprichting in gelegenheid te worden gesteld om wensen en bedenkingen te uiten bij het voornemen van het college. De Nota Verbonden Partijen bevat echter geen procedure of spelregels voor hoe deze procedure in Zaanstad moet worden ingericht. We benadrukken dit, omdat de oprichtingsfase van een deelneming voor een gemeenteraad hét moment is om invloed uit te oefenen op de afspraken over het bestuur van de deelneming, inclusief statuten en aandeelhoudersovereenkomst. Na oprichting zijn er minder mogelijkheden om wijzigingen aan te brengen en staat de raad op afstand.

Beleidskaders zijn beperkt toegepast, zonder dit te motiveren

De gemeente benutte het beleidskader voor verbonden partijen onvoldoende voor de oprichting van WNZ. We zien dat bij de oprichting van WNZ de Nota Verbonden Partijen niet volledig is toegepast. Zo dient de gemeente bij een publiek-private samenwerking te streven naar maximale zeggenschap. Bij WNZ heeft de gemeente een minderheidsaandeel en geen zeggenschap over de benoeming van de directeur. Daarnaast zien we dat de gemeente Zaanstad is afgeweken van de spelregels rond de bestuurlijke vertegenwoordiging. Een van die regels schrijft voor dat de gemeente terughoudend moet zijn met het afvaardigen van een ambtenaar of bestuurder in de RvT. Ondanks deze richtlijn is ervoor gekozen om toch de toenmalige (inmiddels voormalige) concerndirecteur in de RvT aan te wijzen. Verder ontbreken bij het oprichtingsbesluit veel aspecten die er volgens de regels van de Nota Verbonden Partijen wel zouden moeten zijn. Het gaat dan om bijvoorbeeld de business case en bijbehorende randvoorwaarden, het risicoprofiel en risicokompas en een exitstrategie. Het merendeel van deze afwijkingen van de Nota Verbonden Partijen zijn niet toegelicht. We vonden het bijvoorbeeld opvallend dat er geen exitstrategie is opgesteld, omdat vanaf het begin van de participatie in WNZ duidelijk was dat de participatie van de gemeente Zaanstad een tijdelijk karakter had. Het ongemotiveerd afwijken van Nota Verbonden Partijen betekent dat de afspraken voor de aansturing van WNZ na oprichting onvoldoende helder waren.

Het college wijkt af van eigen voorwaarden

Voorafgaand aan de oprichting van WNZ heeft het college een aantal voorwaarden gesteld aan een publieke bijdrage aan WNZ:

  • er mochten geen onredelijke winsten bij ketenpartners worden gemaakt;
  • er moest een positieve MKBA  zijn;
  • financiering moest passen binnen regels van staatssteun en aanbesteding.

Het college heeft laten onderzoeken of er aan deze voorwaarden kon worden voldaan. Uit die onderzoeken komt naar voren dat bij de ketenpartners geen onredelijke winsten worden gemaakt en dat de financiering past binnen de regels van staatssteun en aanbesteding. In eerste instantie was er geen sprake van een positieve MKBA (met aansluiting van alleen bestaande bouw op het warmtenet). Pas als ook nieuwbouwwoningen in de MKBA worden meegenomen, ontstaat er een positief resultaat. Het aansluiten van nieuwbouw draagt echter niet bij aan de duurzaamheidsdoelstelling van de gemeente om zoveel mogelijk woningen van het gas af te halen. De nieuwbouw zou immers sowieso niet meer worden aangesloten op gas waardoor er op dit punt geen milieuwinst te behalen is. Desondanks besloot het college toch tot het oprichten van WNZ. Het college motiveert deelname aan WNZ vanuit tijdelijk marktfalen en de noodzaak om de kosten en baten eerlijk te verdelen over alle partners in de warmteketen. Zonder overheidssteun zou het warmtenet niet van de grond komen. Er worden wel aanvullende voorwaarden voor deelname geformuleerd, waaronder een rechtsgeldige transportovereenkomst met een transportvergoeding voor warmte van minimaal € 5,07 per gigajoule. Aan deze laatste voorwaarde kon niet worden vastgehouden. Om tot een haalbaar project te komen, is een lager transporttarief overeengekomen van € 4,41 per gigajoule. De businesscase is daarom nu alleen nog sluitend te krijgen wanneer de warmtevraag toeneemt met een aanvullende 60%.

De gemeenteraad heeft zijn kaderstellende rol beperkt kunnen invullen

In de Gemeentewet  is vastgelegd dat de gemeenteraad zijn wensen en bedenkingen moet kunnen uitspreken ten aanzien van het voornemen van het college om een verbonden partij op te richten.  Iedere gemeente mag hier zelf invulling aan geven. In de gemeente Zaanstad is er geen procedure vastgelegd. We zien bij de oprichting van WNZ dat de gemeenteraad onvoldoende in de gelegenheid is gesteld om zijn wensen en bedenkingen te uiten. Dit heeft impact gehad op de wijze waarop de raad invulling heeft kunnen geven aan zijn kaderstellende rol. Het college had een positieve zienswijze van de raad als randvoorwaarde voor de oprichting van WNZ opgenomen, maar het raadsbesluit zelf had alleen betrekking op het wel of niet beschikbaar stellen van het benodigde kapitaal om WNZ op te kunnen starten. Bij dit besluit in maart 2018 was bovendien niet alle relevante informatie beschikbaar om een goede afweging te kunnen maken. De raad had bijvoorbeeld geen goed zicht op de risico's, omdat het risicokompas en -profiel niet opgenomen waren. Ook heeft het beperkt inzicht gekregen in de onderbouwing van de benodigde financiële middelen (een voorziening van € 2,3 miljoen). We hebben daarnaast niet kunnen achterhalen of de raad wist dat ten tijde van het raadsbesluit in maart 2018 nog niet alle afspraken vaststonden. Ná het raadsbesluit zijn namelijk zowel het transporttarief als de aandelenverhouding naar beneden bijgesteld en was er alleen een positieve MKBA mogelijk door ook nieuwbouw aan te sluiten op het warmtenet.

Het publiek belang

Deelname door de overheid in een private verbonden partij moet een publiek belang dienen. We zien dat het publiek belang van WNZ in het oprichtingsbesluit helder is geformuleerd. Het publiek belang is echter niet verankerd in de statuten en strategische plannen. Ook is het publiek belang niet verder uitgewerkt naar relevante verantwoordingsindicatoren. Hierdoor kan monitoring niet of met moeite plaatsvinden en wordt niet duidelijk op welke manier WNZ bijdraagt aan de realisatie van de klimaatdoelstellingen van de gemeente Zaanstad.

Publiek belang van WNZ is helder geformuleerd

In het collegebesluit tot oprichting van WNZ komen het publiek belang en de bijbehorende gemeentelijke doelstellingen duidelijk naar voren. Voor de gemeente Zaanstad is het publiek belang bij WNZ: het ontwikkelen van een duurzaam, betaalbaar en open warmtenet. Om deze maatschappelijke doelstellingen te realiseren, participeert de gemeente met aandelen in WNZ. Op deze manier kan de gemeente invloed en zeggenschap hebben op het realiseren van die maatschappelijke doelstellingen.

De oprichting van WNZ moest zorgen voor duurzame en betaalbare warmte voor, in eerste instantie, 2.200 woningen en 5 utiliteitsgebouwen. De ontwikkeling van een warmtenet moest bijdragen aan de ambitie om in 2020 klimaatneutraal te zijn. Inmiddels is deze ambitie bijgesteld naar 2030-2040. Door het verduurzamen van de warmtevoorziening wordt de CO2-uitstoot teruggedrongen.

Publiek belang is onvoldoende geborgd in statuten en strategische plannen WNZ

In de statuten van WNZ is opgenomen dat WNZ als doel heeft om een duurzame energievoorziening te realiseren en exploiteren door middel van een warmtenet. In de statuten is echter niet expliciet opgenomen dat WNZ als doel heeft om bij te dragen aan de gemeentelijke beleidsdoelstellingen met betrekking tot CO2-reductie en de energietransitie. Ook is niet verduidelijkt wat een 'duurzame energievoorziening' is. Ook in het jaarlijkse businessplan van WNZ komt de bijdrage aan de klimaatdoelstellingen van de gemeente en de energietransitie onvoldoende terug.

Door de beperkte borging van het publiek belang in de stukken van WNZ is het niet gegarandeerd dat de directie van WNZ hieraan automatisch voldoende prioriteit geeft. Ook zorgt de beperkte borging ervoor dat de gemeente niet automatisch informatie krijgt over de bijdrage van WNZ aan de gemeentelijke beleidsdoelstellingen. Het ontbreken van dergelijke informatie maakt het lastig om te monitoren en om bij te sturen.

Publiek belang is niet uitgewerkt in verantwoordingsindicatoren

Bij voorkeur wordt de bijdrage van de deelneming aan de gemeentelijke beleidsdoelstellingen ook vertaald in verantwoordingsindicatoren. Op die manier kunnen de voortgang en de bijdrage aan de gemeentelijke beleidsdoelstellingen gemonitord worden. Er zijn echter geen afspraken gemaakt tussen de gemeente Zaanstad en WNZ met betrekking tot informatie over de openheid, duurzaamheid en betaalbaarheid van het warmtenet. De afspraken tussen de gemeente Zaanstad en WNZ beperken zich voornamelijk tot de ontwikkeling van de warmte-infrastructuur en het aansluiten van 2.200 woningequivalenten en 5 utiliteitgebouwen. Daar waar er wel afspraken gemaakt zijn (bijvoorbeeld op het gebied van duurzaamheid), liggen deze afspraken vast tussen de andere ketenpartners (bijvoorbeeld in de transportovereenkomst tussen WNZ en Equans en de warmteleveringsovereenkomst tussen Equans en de afnemers). De gemeente Zaanstad is hierin geen contractuele partij, waardoor het college geen volledig zicht heeft op de afspraken en bereikte resultaten. Ook voor betaalbaarheid, waarbij de afspraken vastliggen in energiecontracten tussen Equans en de afnemers, staat de gemeente op afstand.

Beheersing van WNZ

Bij verbonden partijen is het van belang dat de gemeente ervoor zorgt dat met die verbonden partij de gestelde doelen worden gerealiseerd. Daarvoor zijn allerlei beheersmaatregelen beschikbaar. De beheersmaatregelen zijn vastgelegd in de Nota Verbonden Partijen. Wij zien dat de ambtelijke beheersorganisatie op papier duidelijk is ingericht. Tegelijkertijd constateren we ook dat de beschikbare kennis en capaciteit in de praktijk kwetsbaar is. Tevens concluderen we dat er marginaal invulling is gegeven aan het eigen beheer- en controlinstrumentarium. Extra punt van zorg is dat de dossiervorming bij de gemeente Zaanstad niet op orde is.

Duidelijke maar kwetsbare beheerorganisatie

Er zijn heldere afspraken over het beheer van deelnemingen. De algemene richtlijnen en kaders voor het beheer van verbonden partijen zijn vastgelegd in de Nota Verbonden Partijen en bijbehorende handboeken. Hierin zijn afspraken opgenomen over de inrichting van de beheerorganisatie, het opstellen van een risicokompas en risicoprofiel, risicoanalyses en dossiervorming. Er zijn geen aanvullende afspraken gemaakt voor het beheer van WNZ. De gemeente Zaanstad heeft gekozen voor een duale inrichting van de beheerorganisatie, waarbij een duidelijke scheiding is aangebracht tussen de opdrachtgevers- en de eigenaarsrol. Dit betekent dat de wethouder Duurzaamheid de opdrachtgeversrol vervult en de wethouder Financiën de eigenaarsrol op zich neemt, en als zodanig de gemeente Zaanstad vertegenwoordigt in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AvA). De besluitvorming in de AvA wordt doorgaans voorbereid in een gezamenlijke staf. Het idee is dat dit zou moeten zorgen voor een gedragen besluit waarbij zowel de belangen vanuit de eigenaar als die van de opdrachtgever zijn meegewogen (zie voor de praktijk paragraaf 3.2). De ambtelijke organisatie is volgens dezelfde lijnen ingericht rondom het dossier WNZ. In de praktijk is de beheerorganisatie wel kwetsbaar. Er is beperkte kennis en capaciteit beschikbaar om deze deelneming goed te beheersen. Daarnaast heeft de gemeente Zaanstad te maken met veel personele wisselingen. Het gebrek aan continuïteit maakt het beheer van de deelneming extra kwetsbaar.

Ondanks duale aansturing gaat de meeste aandacht naar financiën

De duale aansturing met een opdrachtgevers- en eigenaarsrol heeft in de praktijk zowel voor- als nadelen. Beide wethouders kijken vanuit hun eigen portefeuille naar de deelneming. We merken echter wel op dat omdat de wethouder Financiën, als eigenaar, deelneemt aan de AvA en er geen afspraken zijn gemaakt over verantwoording ten aanzien van het publiek belang, er meer aandacht uitgaat naar de financiën en de continuïteit van de deelneming dan naar de bijdrage van WNZ aan het publiek belang. Dit hoeft geen probleem te zijn, maar omdat bij WNZ het publiek belang onvoldoende verankerd is, kan de opdrachtgever (de wethouder Duurzaamheid) zijn rol onvoldoende invullen. De belangenafweging tussen de opdrachtgevers- en de aandeelhoudersrol is in de praktijk niet zichtbaar.

Marginale invulling beheer- en controlinstrumentarium

Een aantal richtlijnen wordt voor WNZ beperkt toegepast. Het gaat bijvoorbeeld om het jaarlijks opstellen van een risicoanalyse en het uitvoeren van tussenevaluaties. Informatie hierover wordt nu gedeeld in de paragraaf Verbonden partijen van de gemeentelijke begroting en jaarrekening, als onderdeel van de planning- en controlcyclus. Dit geldt overigens voor alle verbonden partijen, ongeacht het risicoprofiel. Hiermee worden weliswaar twee keer per jaar de risico's en beheersmaatregelen in beeld gebracht, maar er worden geen aparte documenten opgesteld voor de risicoanalyse, het toezichtarrangement en de beleidsmatige en financiële check in de tussenevaluatie. Wij vinden dat er op deze wijze slechts marginaal invulling gegeven wordt aan het beheer- en controlinstrumentarium. Veel afwegingen zijn niet navolgbaar of transparant. Ook constateren we dat het risicoprofiel van WNZ de afgelopen jaren ongewijzigd hoog is gebleven. Feitelijk klopt dit, omdat hoog al de hoogste categorie is. Maar er wordt niet inzichtelijk gemaakt hoe de risico's zich in de loop der tijd ontwikkelen en of er (nog steeds) sprake is van passende beheersmaatregelen.

Dossiervorming is gebrekkig, met risico voor continuïteit

Verder is tijdens het onderzoek gebleken dat er sprake was van een gebrekkige dossieropbouw bij de gemeente Zaanstad. Cruciale informatie was niet aanwezig in het dossier van WNZ. Het gaat dan om de laatste versie van de businesscase en diverse kwartaalrapportages van WNZ. Ook was er onduidelijkheid over de definitieve versie van bepaalde documenten, zoals de aandeelhoudersovereenkomst en de statuten. Naast deze documenten zou het dossier ook een logboek moeten bevatten dat inzicht geeft in de frequentie en de inhoud van gesprekken met WNZ. Het is, gegeven het hoge risicoprofiel van WNZ, opmerkelijk dat een dergelijk dossier niet beschikbaar is. Het is zeker voor dit type deelneming belangrijk dat informatie makkelijk en snel terug te vinden is en dat de informatie volledig en actueel is. De gebrekkige dossieropbouw is niet alleen problematisch voor de navolgbaarheid van het project, maar ook voor de continuïteit gezien de lange doorlooptijd (dertig jaar) en de vele personele wisselingen bij het project.

Risicobeheersing gemeente

Participatie in een deelneming brengt voor de gemeente Zaanstad risico's met zich mee. Het college dient deze risico's in beeld te brengen en adequate beheersmaatregelen te treffen. We zien dat de maatschappelijke en juridische risico's rond de deelneming goed in beeld zijn. De juridische risico's zijn goed beheerst, bij de maatschappelijke risico's zijn de risico's slechts beperkt beheersbaar. De financiële risico's zijn beperkter in beeld. Voor zover de financiële risico's wel in beeld zijn, worden beheersmaatregelen vooruitgeschoven.

Maatschappelijke risico’s zijn voldoende in beeld, maar lastig beheersbaar

De gemeente Zaanstad heeft de maatschappelijke risico's voldoende in beeld. Deze risico's zijn echter beperkt beheersbaar. De belangrijkste risico's hebben betrekking op het publiek belang van de gemeente Zaanstad: op de duurzaamheid, openheid en betaalbaarheid. Met betrekking tot duurzaamheid gaat het om: het verminderde draagvlak voor het gebruik van biomassa, de inperking van de productiecapaciteit van de biomassacentrale vanwege de stikstofregelgeving wat heeft geleid tot een lager aandeel duurzame warmte, en het gebrek aan nieuwe duurzame warmtebronnen. De betaalbaarheid kwam voor ketenpartners door de energiecrisis onder druk te staan en de ontwikkeling van de nieuwe warmtewet kan consequenties hebben voor het Zaanse model. De gemeente Zaanstad heeft diverse beheersmaatregelen getroffen om deze risico's te beperken. Met betrekking tot de duurzaamheid is de productie van de biomassacentrale ingeperkt zodat de centrale binnen de stikstofnormen blijft. Verder wordt actief gezocht naar mogelijkheden om te salderen om zo stikstofruimte vrij te maken waardoor de biomassacentrale meer warmte kan produceren. De gemeente Zaanstad werkt in regionaal verband samen met andere overheden om nieuwe warmtebronnen te verkennen. Met betrekking tot het risico dat het Zaanse open model niet aansluit bij de voorgestelde nieuwe wetgeving, zet de gemeente Zaanstad in op actieve lobby richting het Rijk. Hoewel er aan het begin afspraken zijn gemaakt over de hoogte van de warmtetarieven, de looptijd en de indexatie van de prijzen, zijn deze afspraken door de buitengewone en onverwachte prijsontwikkelingen in 2022 onder druk komen te staan. De impact van de ontwikkeling van de energieprijzen op de businesscase (van alle ketenpartners) zijn, volgens ons, onvoldoende in beeld en de beheermaatregelen zijn nog onduidelijk. De oorspronkelijke prijsafspraken tussen Equans en de woningcorporaties (een korting van 5% op het leveringstarief) hebben tot nu toe een positief effect gehad op de betaalbaarheid voor de huurders.

Juridische risico’s in beeld en grotendeels beheerst

Het college is tijdens de oprichting alert geweest op juridische risico's rondom staatsteun en aanbesteding. Het college heeft advies gevraagd aan de stadsadvocaat over het bestaan van risico's rondom staatsteun. Deze juridische alertheid ontbrak echter in de daaropvolgende fase. Er is geen kennisgevingsprocedure doorlopen, terwijl dit wel verplicht was , hierdoor is tijdelijk een risico op onrechtmatige staatssteun ontstaan. Deze omissie is gesignaleerd door business control en gerepareerd. Ook met betrekking tot een mogelijke aanbestedingsplicht is juridisch advies gevraagd. Hieruit kwam naar voren dat een deelneming mogelijk was als een opdrachtdeel ontbrak. Het gevolg is dat de gemeente Zaanstad geen afdwingbare eisen kan stellen ten aanzien van de aanleg en exploitatie van het warmtenet die verder gaan dan de eisen die de gemeente op grond van haar publiekrechtelijke bevoegdheden kan stellen. Naast het ontbreken van het opdrachtdeel, is het aanbestedingsrechtelijke risico verder beheerst door een vooraankondiging van de voorgenomen participatie in WNZ in het Publicatieblad van de Europese Unie te plaatsen.

Financiële risico’s beperkt in beeld, beheersmaatregelen vooruitgeschoven

Zaanstad heeft een aanzienlijk financieel belang in WNZ. De gemeente Zaanstad participeert voor € 4,25 miljoen in WNZ.  De deelneming was bij aanvang op basis van de businesscase gewaardeerd op € 1,95 miljoen. Voor de overige € 2,3 miljoen is een voorziening gevormd. Het risico dat deze getroffen voorziening te laag is, is opgenomen in het weerstandsvermogen van de gemeente Zaanstad. WNZ heeft sinds de oprichting in 2018 verlies gedraaid. De oorzaken van dit verlies zijn divers: er is een lager transporttarief overeengekomen, de bijdrage in de aansluitkosten voor de nieuwbouw valt lager uit en de warmtevraag blijft achter omdat er minder en later woningen worden aangesloten dan gepland. Er is om deze reden in geen enkel jaar dividend uitgekeerd aan de aandeelhouders. Daarmee zijn ook de financieringskosten van de gemeente Zaanstad momenteel niet gedekt. Zoals eerder vermeld, kan de voorziening alleen gehandhaafd blijven wanneer er 60% meer warmtevraag wordt gerealiseerd. WNZ wil dit bereiken door geplande aansluitingen van fase 1 naar voren te halen en gelijktijdig verder uit te breiden naar fase 2. Deze beheersmaatregelen kennen echter een hoge mate van onzekerheid, zeker gezien het huidige (lage) tempo waarop nieuwe woningen aangesloten worden en de op dit moment (nog) beperkte beschikbaarheid van nieuwe duurzame warmtebronnen. Bovendien is de gemeente afhankelijk van de andere aandeelhouder wat betreft het handelingsperspectief, maar ook van andere stakeholders (bijvoorbeeld voor aansluitingen van nieuwe klanten en nieuwe duurzame bronnen op het warmtenet). Een andere mogelijkheid die wordt aangedragen door WNZ, maar waartoe nog niet is besloten in de AvA, is het verlengen van de looptijd van het project van 30 naar 33 jaar. Hierdoor wordt de terugverdientijd verlengd. Daarnaast kan het college ook nog voorstellen om de voorziening op te hogen. Tot nu toe heeft het college daar echter nog geen aanleiding toe gezien.

Toenemend bewustzijn ten aanzien van bestuurlijke risico’s

Bij de oprichting is afgeweken van de spelregels voor bestuurlijke vertegenwoordiging. Er werd gekozen om de toenmalige concerndirecteur Stedelijke Ontwikkeling af te vaardigen in de RvT. Dit werd in de opstartfase van WNZ als wenselijk gezien vanwege de contacten met de woningcorporaties. De bestuurlijke risico's met betrekking tot rolvermenging werden genegeerd en zijn daarmee onvoldoende beheerst. Wel zien wij een toenemend bewustzijn van deze problematiek. De huidige concerndirecteur heeft er bij zijn aanstelling bewust voor gekozen om niet toe te treden tot de RvT. Daarnaast wordt er al geruime tijd nagedacht over een nieuwe governancestructuur, waarbij expliciet aandacht wordt besteed aan de invulling van de directie en het toezicht op de deelneming. De ontwikkeling van deze strategie en bijbehorende governance verloopt echter niet vlot.

Verantwoordingsinformatie WNZ

Het is de taak van het college om te volgen of de doelstellingen worden gehaald. Hiervoor is goede verantwoordingsinformatie nodig. Dit zorgt ervoor dat het college op de hoogte is van de situatie bij de deelneming zodat het toezicht kan houden en verantwoording af kan leggen aan de raad. Het is belangrijk om bij de oprichting afspraken te maken over de verantwoordingsinformatie. Dit is bij WNZ gebeurd, al zijn er geen afspraken gemaakt over de verantwoording op het vlak van het publiek belang. De verantwoordingsinformatie is hoofdzakelijk financieel van aard en bovendien fragmentarisch te noemen. Het college beschikt hierdoor niet over voldoende bruikbare informatie om te monitoren of de beleidsdoelen worden behaald.

Afspraken over verantwoording voldoen aan wetgeving, maar vooral financieel van aard

Er staan in de statuten en de aandeelhoudersovereenkomst afspraken over de manier waarop WNZ zich moet verantwoorden aan de twee aandeelhouders. De afspraken in de statuten voldoen aan wetgeving. In de aandeelhoudersovereenkomst zijn aanvullende afspraken vastgelegd. De plannings- en verantwoordingsinformatie bestaat uit:

  • annual businessplannen: deze plannen geven de strategische beslissingen voor het komende jaar. Ze moeten jaarlijks worden vastgesteld in de AvA. Door het college worden deze documenten aangemerkt als belangrijk sturingsinstrument.
  • kwartaalrapportages: deze rappportages moeten informtie bevatten waarmee de gemeente de voortgang kan monitoren en op basis waarvan kan worden bijgestuurd, mocht dat nodig zijn.
  • jaarrekeningen: deze documenten bevatten een verplichte financiële samenvatting over het afgelopen boekjaar.

In de afspraken is de financiële verantwoording voldoende geborgd. Er zijn daarentegen geen afspraken gemaakt over de verantwoording over de aan het publiek belang van WNZ gekoppelde beleidsdoelstellingen.

Verantwoordingsrapportages niet altijd op tijd en te weinig bruikbaar voor college om bij te sturen

De tijdigheid én volledigheid van verantwoordingsrapportages is een aandachtspunt. De gemeente heeft namelijk niet alle rapportages ontvangen. Er lijkt verbetering te zijn wat betreft de jaarrekening en de kwartaalrapportages. De informatievoorziening via de annual businessplannen is echter nog niet op orde.

De verantwoordingsinformatie is versnipperd over verschillende rapportages. WNZ deelt in de verschillende rapportages veel gegevens, maar voorziet deze van weinig duiding. Het is aan de gemeente zelf om analyses van de geleverde informatie te maken over zaken als meerjarige ontwikkelingen of over hoe cijfers zich verhouden tot de oorspronkelijke businesscase. In de verantwoordingsinformatie overheerst financiële informatie, wat niet verrassend is aangezien de afspraken alleen betrekking hebben op financiële verantwoording. Alleen de kwartaalrapportages bevatten niet-financiële informatie. Deze rapportages zijn echter beperkt bruikbaar omdat er weinig context en duiding gegeven wordt bij de informatie. Dit betekent dat het college nu niet geïnformeerd wordt over de realisatie van de beleidsdoelen en hier ook niet op kan sturen.

Toezicht op WNZ

Het college controleert of de verbonden partij gemaakte afspraken nakomt binnen de gestelde kaders. Hiervoor heeft het college verschillende instrumenten tot zijn beschikking. Voor alle Zaanse deelnemingen gelden spelregels, maar aangezien WNZ een deelneming is met een hoog risicoprofiel gelden er volgens de Nota Verbonden Partijen extra spelregels voor het toezicht. Daarnaast kan er een externe onafhankelijke toezichthouder worden ingesteld. Het toezicht op WNZ kent op alle vlakken tekortkomingen: de toezichtinstrumenten worden beperkt ingezet, er is sprake van overwegend reactieve sturing en de RvT functioneert in de praktijk vooral als adviseur van de directie.

Beperkte inzet van toezichtinstrumenten en reactieve sturing

WNZ heeft een hoog risicoprofiel en komt daarmee in aanmerking voor het hoogste toezichtregime. Het toezichtarrangement is vastgesteld met de Jaarrekening 2019 en is daarna gecontinueerd. Het is echter niet navolgbaar of er een herijking of bijstelling is geweest. Er zijn ook geen aanvullende toezichtmaatregelen afgesproken, wat opmerkelijk is bij een deelneming met een (onverminderd) hoog risicoprofiel. Ondanks het ontbreken van formele toezichtmaatregelen, heeft de wethouder Financiën WNZ een aantal keer aangesproken op de juistheid en tijdigheid van de informatievoorziening waardoor er in de praktijk wel sprake is geweest van een (beperkt) aantal toezichtsinterventies. Daarnaast zien we dat de jaarlijkse evaluatie van de deelneming plaatsvindt in het kader van de P&C-cyclus. Dit is een andere exercitie, de stappen uit de toezichtcyclus worden daarentegen beperkt doorlopen.

Bij een hoog risicoprofiel zou er sprake moeten zijn van intensief ambtelijk beheer, zogeheten ‘proactieve sturing’. De sturing is tot nu toe vooral reactief te noemen, al zien we enige verbetering. Bovendien is de relatie niet altijd even zakelijk tussen de gemeente Zaanstad en de deelneming, Zaanstad is er vooral op gericht om de relatie met WNZ goed te houden. De gemeente Zaanstad wijt deze situatie vooral aan de beperkte mogelijkheden om bij te sturen vanwege het minderheidsaandeel.

De gemeente maakt beperkt gebruik van de AvA als toezichtinstrument

We zien dat de gemeente Zaanstad terughoudend is om eigen punten in de AvA te agenderen. Voorafgaand aan de AvA ontvangt het college een voordracht, waarin de voorgenomen besluiten van de AvA worden voorgelegd. We zijn geen voordrachten tegengekomen met verschillende keuzeopties of discussiepunten voor het college (annotaties). De B&W-voordrachten nodigen daarmee niet uit tot discussie. Er wordt alleen gevraagd om goedkeuring voor standpunten die tijdens de AvA door de gemeente worden ingenomen of om instemming met voorgenomen besluiten die op de AvA-agenda staan. Daardoor komt dit instrument, een in 2019 als belangrijk aangemerkte beheersmaatregel, niet goed uit de verf. Binnen het voltallige college is er verder weinig discussie over WNZ. Collegeleden vertrouwen op het oordeel en advies van de wethouders Financiën en Duurzaamheid. Ook in de AvA zelf vindt nauwelijks discussie plaats. De AvA en de voorbereiding daarop worden daarom, als toezichtinstrument, beperkt benut door de gemeente Zaanstad.

Integrale vierjaarlijkse evaluatie toont niet of deelname in WNZ bijdraagt aan beleidsdoelstellingen

In april 2022 is de integrale evaluatie van alle verbonden partijen aangeboden aan het vertrekkend college. De conclusie van de evaluatie was dat de deelneming in WNZ gecontinueerd zou worden. In de evaluatie wordt niet afgewogen of de deelneming het meest geëigende instrument is om het publiek belang te dienen en de gemeentelijke doelstellingen te behalen.

RvT geeft vooral adviezen, toezichtsrol onderbelicht

Het doel van de RvT van Zaanstad is om (pro)actief de directie van WNZ te adviseren en om de ontwikkeling van WNZ als onafhankelijk toezichthouder te toetsen. In de praktijk zien we dat de RvT vooral adviseur is en dat het toezicht minder goed uit de verf komt. Sinds april 2023 is de RvT bovendien niet ingevuld waardoor het toezicht op WNZ via een RvT geheel ontbreekt. Dat is een zorgelijke situatie, zeker gezien het feit dat er nog geen concreet voorstel ligt voor de strategie met betrekking tot de doorontwikkeling van WNZ en de bijbehorende governancestructuur.

Controlerende rol van de gemeenteraad

De raad heeft geen formele rechtstreekse rol richting WNZ. De controlerende rol van de raad loopt altijd via het college; vooraf bij de oprichting door kaderstelling en achteraf door controle van het college. In het geval van WNZ heeft de raad zijn kaderstellende rol niet conform de Gemeentewet in kunnen vullen. Ook zijn er geen afspraken gemaakt over de informatievoorziening. Het college informeert de raad weliswaar, maar de raad heeft maar beperkt zicht op de realisatie van de aan het publiek belang gekoppelde beleidsdoelstelling. De raad heeft instrumenten ingezet om meer informatie te krijgen, maar richt zich daarbij vooral op de warmtebron van WNZ en niet op de deelneming zelf. Ook richt de raad zich niet op de realisatie van beoogde doelen.

Geen afspraken over gewenste informatievoorziening over de realisatie van het publiek belang

Het college is, vanuit de actieve informatieplicht, verplicht om de raad alle informatie te geven die hij voor zijn taak nodig heeft. Daarnaast kan de raad bij de oprichting van een deelneming afspraken maken over hoe hij door het college geïnformeerd wil worden. Er zijn voor WNZ geen afspraken gemaakt voor de informatievoorziening aan de raad ten aanzien van het publiek belang.

Het college informeert de raad met name via de P&C-documenten over de situatie bij WNZ. Deze informatie voldoet grotendeels aan BBV-voorschriften; alleen de actualiteit van de financiële informatie is een aandachtspunt. Het college informeerde de raad ook tussentijds via raadsinformatiebrieven en technische sessies. De verantwoording over de realisatie van aan het publiek belang gekoppelde beleidsdoelstellingen is beperkt.

Gemeenteraad vraagt veelvuldig om aanvullende informatie, maar focust vooral op de biomassacentrale

De gemeenteraad heeft verschillende instrumenten ingezet om aanvullende informatie te krijgen. De raad stelde zes schriftelijke en achttien technische vragen, diende twee actualiteiten in, een motie werd aangenomen en er werd een klankbordgroep ingesteld. Deze instrumenten zijn met name ingezet om meer informatie te krijgen over de warmtebron: de biomassa(centrale). De gemeenteraad stelde vooral vragen over de warmtebron van WNZ; niet over de deelneming zelf en ook niet over het achterblijven van de realisatie ten aanzien van de beoogde doelen. Hierbij speelde ook dat de raad maar beperkt zicht had op de realisatie van de aan het publiek belang gekoppelde beleidsdoelstellingen.

Hoofdconclusie

De centrale onderzoeksvraag luidt:

In hoeverre geeft het college van B en W invulling aan de principes van goed bestuur bij de deelneming Warmtenetwerk Zaanstad?

Hoofdconclusie
De gemeente Zaanstad heeft ondernemingszin en innovativiteit laten zien bij de oprichting van WNZ. Maar ondernemingszin alleen is niet voldoende om een deelneming te laten slagen. Daarvoor geven de principes van goed bestuur houvast. Het college heeft, in de vorm van de Nota Verbonden Partijen, op hoofdlijnen een adequaat instrumentarium tot haar beschikking om invulling te geven aan deze principes. Dit instrumentarium geeft goede handvatten om een samenwerking in te richten en aan te sturen. We zien echter dat dit instrumentarium niet volledig is gevolgd bij zowel de oprichting als de exploitatiefase van WNZ.

De belangrijkste tekortkoming die wij signaleren is dat het publiek belang, waarvoor de deelneming is opgericht, niet goed verankerd is in de bij oprichting gemaakte afspraken met en over WNZ. Hierdoor ontstaan er verschillende tekortkomingen. De verantwoordingsinformatie geeft weinig inzicht in de realisatie van het publiek belang en de daaraan gekoppelde gemeentelijke beleidsdoelstellingen. Er is hierdoor weinig bekend over de bereikte resultaten en de effectiviteit van de participatie in WNZ. Dit heeft ook consequenties voor de wijze waarop de gemeenteraad geïnformeerd wordt. De informatie die de gemeenteraad ontvangt, is niet voldoende om te beoordelen in welke mate het publiek belang en de daarbijhorende beleidsdoelstellingen worden gerealiseerd. Het gevolg hiervan is dat de raad zijn controlerende taak niet goed kan uitoefenen.

Ook in de exploitatiefase zien we dat het instrumentarium niet systematisch wordt toegepast. In combinatie met de beperkte ambtelijke capaciteit en een overwegend reactieve houding heeft dit als gevolg dat het college beperkt grip heeft op de deelneming. Dit is zorgelijk omdat WNZ met tegenslagen te maken heeft. Het aantal aansluitingen blijft achter bij de verwachtingen en nieuwe duurzame warmtebronnen zijn nog niet ontwikkeld. Hierdoor staan zowel het financiële als het maatschappelijke belang onder druk en we concluderen dat deze risico's op dit moment niet voldoende worden beheerst. Om WNZ te laten slagen heeft de gemeente een belangrijke rol in het creëren van de juiste randvoorwaarden. De gemeente kan dit echter niet alleen en samenwerking met andere ketenpartners is noodzakelijk. Tot op heden neemt de gemeente hier een (te) afwachtende rol in.

Naast de beperkte borging van het publiek belang en de tekortschietende risicobeheersing zien we ook dat het toezicht van het college op de deelneming tekortkomingen kent. Toezichtsinstrumenten worden beperkt ingezet, belangrijke stukken worden summier door het college besproken en de ingerichte RvT, belast met het externe toezicht, fungeerde vooral als raad van advies; toezicht kwam onvoldoende uit de verf. Verwevenheid tussen de ambtelijke organisatie en de RvT tot aan 2022 droeg het risico op rolvermenging met zich mee. Sinds april 2023 is de RvT niet ingevuld.

Om deze reden concluderen wij dat het college niet voldoende invulling heeft gegeven aan de principes van goed bestuur.

Analyse
We zien een aantal zaken in het onderzoek die ervoor zorgen dat de gemeente Zaanstad nog onvoldoende grip heeft op de deelneming. Het gaat om:

  • het gebruik van de Nota Verbonden Partijen;
  • beperkte aandacht voor borging publiek belang;
  • onvolledige Plan-Do-Check-Act cyclus bij WNZ;
  • geen heldere rolverdeling;
  • (te) veel optimisme;
  • beperkte capaciteit ambtelijke organisatie in verhouding tot ambitie.

Gebruik van de Nota Verbonden Partijen
Wij zien de Nota Verbonden Partijen als een belangrijk document en uitgangspunt om te kunnen bepalen of het college tijdens de oprichting van WNZ en tijdens de realisatiefase invulling geeft aan de principes van goed bestuur. De nota bevat, naast enkele algemene voorschriften, onder meer regels ten aanzien van het oprichten, beheersen en evalueren van een verbonden partij en bevat ook regels over de bestuurlijke vertegenwoordiging bij verbonden partijen. Tijdens het onderzoek hebben we de indruk gekregen dat de Nota Verbonden Partijen bij de ambtelijke organisatie niet het belang of de bekendheid heeft die het volgens ons wel zou moeten hebben. Ook wordt de nota inclusief handboeken als te gedetailleerd ervaren. Een meer systematische toepassing van de Nota Verbonden Partijen had echter een aantal van de tekortkomingen die wij signaleren kunnen voorkomen (bijvoorbeeld het ontbreken van een exitstrategie). Dit betekent overigens niet dat alle in de Nota Verbonden Partijen geformuleerde uitgangspunten zonder meer moeten worden gevolgd. Het is geen blauwdruk die voor elke verbonden partij geldt, want maatwerk is nodig voor verschillende typen verbonden partijen. Aan het bestuur rond een gemeenschappelijke regeling worden natuurlijk andere eisen gesteld dan aan een private deelneming waarin de gemeente participeert. Bovendien is het ook niet zo dat alle regels moeten worden toegepast. De Nota Verbonden Partijen biedt voldoende ruimte voor maatwerk volgens het 'pas toe, of leg uit-principe'. Voorwaarden daarvoor zijn wel dat expliciet wordt aangegeven van welke regels wordt afgeweken en waarom dat het geval is. Bij WNZ zijn we dergelijke afwegingen niet tegengekomen.

Beperkte aandacht voor borging publiek belang
De gemeente Zaanstad is in 2013 samen met 22 partijen met veel enthousiasme gestart de mogelijkheden te verkennen van een warmtenet in Zaanstad. Daarbij wilde men vanaf het begin een duurzaam, betaalbaar en open warmtenet ontwikkelen (het publiek belang). Na het oprichtingsbesluit van het college in 2018 verdween het publiek belang naar de achtergrond. De focus lag vooral op het maken van afspraken over financiële zaken en op juridische uitgangspunten. Dat zijn natuurlijk belangrijke onderdelen waaraan bij elke deelneming aandacht moet worden besteed. Maar ze vormen niet de reden voor het oprichten van een deelneming. De belangrijkste voorwaarde voor het starten van een deelneming vanuit de overheid is dat met de deelneming een publiek belang wordt gediend. We zien bij WNZ dat afspraken over het publiek belang en de bijbehorende doelstelling niet goed vastgelegd zijn en dat veroorzaakt allerlei tekortkomingen op het vlak van sturen, verantwoorden en toezichthouden.

Onvolledige Plan, Do, Check, Act (PDCA)-cyclus bij WNZ
WNZ levert verschillende rapportages op aan de gemeente. We constateren dat hierbij de PDCA-cyclus niet volledig wordt gevolgd. De PDCA-cyclus bevat verschillende fases. Het begint met beleidsvorming (plan). Na het vaststellen van de plannen gaat men over tot de uitvoering van die plannen (do). Vervolgens wordt na verloop van tijd gekeken welke resultaten zijn bereikt (check) en of bijstelling nodig is (check). In onderstaande figuur is dit grafisch weergegeven.

Figuur 7.1 - PDCA-cyclus

Deze cyclus vertoont tekortkomingen bij WNZ. Zo sluiten plannen (het annual businessplan) en verantwoordingsinformatie (de kwartaalrapportages en jaarrekening) niet goed op elkaar aan. Door plannen en verantwoordingsinformatie beter op elkaar aan te laten sluiten, breng je focus aan in bedrijfsactiviteiten, worden tussentijdse afwijkingen van de planning helder en kunnen consequenties beter in beeld worden gebracht. Daarmee kan dan ook een afweging gemaakt worden of doelstellingen, planning of budget moeten worden aangepast. Wij zien met name de fase onvoldoende terug waarin de bereikte resultaten worden afgezet tegen beoogde resultaten en wordt afgewogen of bijstelling nodig is.

Onduidelijke rolverdeling en rolinvulling
De taak van de deelneming WNZ is vrij helder. De deelneming is opgericht om een warmtenet aan te leggen en te exploiteren. Maar WNZ kan alleen succesvol opereren als de randvoorwaarden op orde zijn. Dit betekent in de eerste plaats dat er voldoende duurzame bronnen moeten zijn om warmte te leveren en in de tweede plaats dat, wanneer er meer warmte beschikbaar komt, er meer aansluitingen op het warmtenet worden gerealiseerd. Het verdienmodel van WNZ is namelijk gericht op het transporteren van zo veel mogelijk warmte. Maar het is nu in de praktijk niet helder wie op beide punten de regie en het voortouw neemt. Daardoor worden de financiële risico's die hieruit voortvloeien, en het maatschappelijk risico van te weinig voortgang, onvoldoende beheerst. De gemeente kan hierbij tot op zekere hoogte een proactievere rol spelen door partijen bij elkaar te brengen. In aanbeveling 9 gaan we hier we verder op in.

(Te) veel optimisme
Zoals we al eerder concludeerden is Zaanstad met veel enthousiasme en voortvarendheid gestart met het aanleggen van het warmtenetwerk. We zien dat er in het begin weinig twijfel was over of de investering van Zaanstad gedurende de looptijd van het project zou kunnen worden terugverdiend. De rendementen van WNZ zouden voldoende zijn om (een deel van) de investering terug te krijgen en om via een dividenduitkering een aanvullende vergoeding te krijgen voor financieringskosten. De gedachte was dat als het warmtenet er eenmaal lag, aanbieders van warmte zich als vanzelf zouden aandienen én dat de vraag naar aansluitingen vanzelf op gang zou komen. Er zijn geen scenario's gemaakt voor wanneer zaken minder goed zouden uitpakken dan gedacht. De aannames ten aanzien van groei zijn niet uitgekomen. Een optimistische houding is goed, maar daarnaast is een kritische blik nodig om aannames te toetsen en om verschillende scenario's te kunnen overwegen. De optimistische houding aan de start zien we nog steeds. Deze leidt tot een weinig proactieve bijsturing op de deelneming. Nadenken over alternatieve scenario's is des te belangrijker geworden nu er, naast WNZ, een tweede aanbieder van warmtenetten (met HVC) lijkt te worden ontwikkeld. Hierdoor kan concurrentie ontstaan op de, toch al schaarse, beschikbare duurzame warmtebronnen.

Beperkte capaciteit ambtelijke organisatie
WNZ is in essentie een deelneming van beperkte omvang en met een beperkt takenpakket. In dat licht bezien is het wellicht niet verwonderlijk dat voor het controleren en monitoren van de deelneming beperkte ambtelijke capaciteit beschikbaar is gesteld. Toch vragen we ons af of de huidige capaciteit niet te beperkt is om de maatschappelijke, financiële en juridische risico's voldoende te beheersen. WNZ kan niet goed renderen als de randvoorwaarden niet op orde zijn. Of het nu gaat om de ontwikkeling van nieuwe warmtebronnen, het aanhaken van woningcorporaties en het interesseren van publieke instellingen en private partijen om nieuwe afnemers te realiseren, dit gebeurt niet vanzelf. Bij het op orde krijgen van randvoorwaarden kan de gemeente een belangrijke rol spelen. Dat betekent niet dat de gemeente dit allemaal zelf moet en kan doen, maar ze kan en, wellicht, moet daar wel een aanjagende rol in spelen.

Aanbevelingen

Wij hebben in dit onderzoek gekeken naar de wijze waarop de gemeente Zaanstad grip houdt op de deelneming Warmtenetwerk Zaanstad. Uit het onderzoek komen conclusies die vooral betrekking hebben op de wijze waarop ze dat bij WNZ in de praktijk heeft gedaan. Deze conclusies leiden tot een aantal specifieke aanbevelingen voor het houden van grip op WNZ. Maar de conclusies geven ook aanleiding om aanbevelingen te formuleren die meer in algemene zin gelden voor alle verbonden partijen van de gemeente Zaanstad. Daarom hebben we de aanbevelingen opgedeeld in aanbevelingen die betrekking hebben op alle verbonden partijen en de wijze waarop de gemeente Zaanstad daar grip op houdt, en aanbevelingen die direct betrekking hebben op de wijze waarop de gemeente Zaanstad grip houdt op WNZ en hoe het college de raad over WNZ informeert. We eindigen met een aanbeveling om de regierol van Zaanstad te verstevigen.

De uitdagingen waarvoor WNZ staat, zijn groot en complex. De zoektocht naar nieuwe warmtebronnen, samenwerking met partijen en het uitblijven van duidelijkheid over de nieuwe warmtewet zijn factoren die grote invloed kunnen hebben op het succes van WNZ. Wat wel vaststaat, is dat meer grip en regie van de gemeente op de warmtetransitie noodzakelijk is om het publiek belang veilig te stellen.

Verbeter procedures bij verbonden partijen

Aanbeveling 1: zorg altijd voor een goede borging van het publiek belang

Een gemeente richt nooit zomaar een verbonden partij op. Er moet altijd een publiek belang mee zijn gediend. Het is echter niet voldoende om hier alleen aandacht voor te hebben bij de besluitvorming tot oprichting. In nadere afspraken die rond en met de verbonden partij worden gemaakt is het belangrijk dat het publiek belang wordt verankerd.

Borging publiek belang
In de fase voorafgaand aan de oprichting van een verbonden partij is er doorgaans veel aandacht voor het publiek belang dat met de verbonden partij wordt gediend. Dat is ook logisch, omdat er zonder publiek belang voor de gemeente geen reden is om een verbonden partij op te richten. Het is echter niet voldoende om alleen in gemeentelijke stukken aandacht te hebben voor het publiek belang. Het is belangrijk dat dit publiek belang, en de daaraan gekoppelde beleidsdoelstellingen, worden verankerd in concrete afspraken over en met de verbonden partij. En dat deze afspraken worden vastgelegd in de statuten en strategische plannen. Als die afspraken er niet zijn, dan is het voor de gemeente in een later stadium lastig of zelfs niet mogelijk om te sturen op de realisatie van het publiek belang en de daaraan gekoppelde beleidsdoelstellingen.

Afspraken over informatie over publiek belang
Ook is het belangrijk dat wordt afgesproken op welke wijze de gemeente wordt geïnformeerd over de voortgang op de voor haar belangrijke beleidsdoelstelling(en) in strategische en operationele plannen. Bij WNZ zagen we dat er wel allerlei afspraken zijn gemaakt op het gebied van verantwoording van financiële informatie, maar niet over niet-financiële en aan het publiek belang gekoppelde informatie. Het is daarom nodig om ook afspraken te maken over niet-financiële indicatoren, anders is het niet gegarandeerd dat de gemeente deze informatie ontvangt. Het is verstandig om hierover een spelregel op te nemen in de Nota Verbonden Partijen.

Aanbeveling 2: pas de Nota Verbonden Partijen meer systematisch toe volgens het ‘pas toe, of leg uit-principe’

De Nota Verbonden Partijen is een belangrijk document op basis waarvan de gemeente grip kan houden op verbonden partijen. Maar om van betekenis te kunnen zijn, is het belangrijk dat dit document op systematische wijze wordt toegepast. Anders blijft het vooral geduldig papier.

Positionering en bekendheid Nota Verbonden Partijen
De Nota Verbonden Partijen is een door de gemeenteraad vastgesteld kader waarvan door de ambtelijke organisatie zonder duidelijke toelichting en niet bewust is afgeweken. Wij pleiten opnieuw (in 2017 deden we dit ook in het onderzoek Grip op Samenwerkingsverbanden) voor een sterkere positionering van de nota in de vorm van een hogere bekendheid en een uitbreiding van de interne ondersteuning op dit vlak.

Systematische toepassing
Het oprichten en daarna aansturen van een privaatrechtelijke verbonden partij kan een complex proces zijn. De Nota Verbonden Partijen biedt houvast in de vorm van concrete handvatten om juridische, financiële en bestuurlijke belangen van de gemeente te borgen. Het bevat adequate regels rond oprichten, beheersen, verantwoorden en evalueren van de verbonden partij. Een systematische toepassing van de regels uit de Nota Verbonden Partijen zorgt ervoor dat consequent gevolg wordt gegeven aan belangrijke regels en voorschriften die volgen uit de nota en dat niet-pragmatische of ad-hoc-oplossingen de overhand krijgen waardoor gemeentelijke belangen niet de juiste positie krijgen. Het is hierbij wel van belang dat de handboeken worden geactualiseerd om zo de ambtelijke organisatie beter in staat te stellen om meer grip en regie te krijgen en te houden op verbonden partijen.

Ruimte voor maatwerk, maak duidelijk hoe de regels worden toegepast
Het is natuurlijk niet zo dat alle regels voor alle verbonden partijen relevant zijn. De nota biedt de mogelijkheid van maatwerk. Wij zien het belang van maatwerk in; niet iedere verbonden partij is hetzelfde. Afwijkingen van het kader dienen wel iedere keer gemotiveerd te worden.

Aanbeveling 3: maak de rol van de gemeenteraad bij oprichting verbonden partijen expliciet

Voor de oprichting van een privaatrechtelijke verbonden partij moet de gemeenteraad op grond van de Gemeentewet de mogelijkheid krijgen om wensen en bedenkingen te kunnen uiten. Dit is voor de raad hét moment om zijn mening kenbaar te maken en ook om afspraken vast te leggen over hoe de raad in de toekomst over de deelneming wil worden geïnformeerd. In het onderzoek constateren we dat er geen wensen en bedenkingen procedure is vastgelegd. Daardoor is de procedure niet helemaal helder en goed navolgbaar verlopen. Het is daarom belangrijk om een vaste procedure op te stellen voor het uiten van wensen en bedenkingen door de gemeenteraad bij het oprichten van een privaatrechtelijke verbonden partij.

Kaderstellende rol van de gemeenteraad bij oprichting deelneming
De Gemeentewet  schrijft voor dat het college niet tot oprichting of deelneming in een verbonden partij besluit voordat het ontwerpbesluit aan de raad is voorgelegd en de raad in de gelegenheid is gesteld om wensen en bedenkingen te uiten. Voor de raad is dat een belangrijk moment, omdat hij daarna op afstand komt te staan.

Vaststellen procedure
Om ervoor te zorgen dat dit proces goed verloopt en ook navolgbaar is, vinden we dat de gemeente Zaanstad hiervoor een procesbeschrijving moet opstellen. Dat kan als onderdeel van de Nota Verbonden Partijen, maar het is ook denkbaar dat de procedure wordt toegevoegd aan het Reglement van Orde van de gemeenteraad. Belangrijk is dat ergens wordt vastgelegd op welke manier de raad bij een besluit tot oprichting wordt betrokken, hoe de wensen en bedenkingen van de raad worden vastgelegd en hoe het college is omgegaan met de wensen en bedenkingen van de raad. Nu worden uitspraken gedaan in het Zaanstad Beraad, maar worden deze niet goed schriftelijk vastgelegd. Door dit wel vast te leggen, kan ook nog na verloop van tijd worden nagegaan welke overwegingen er bij de raad waren bij de start van de deelneming. Dan kan de gemeenteraad vanuit zijn controlerende taak, nagaan of de uitvoering verloopt conform zijn wensen. Alleen het vaststellen van een positieve dan wel negatieve zienswijze, zoals het geval was bij WNZ, is wat ons betreft veel te beperkt.

Verbeter de grip op WNZ

Aanbeveling 4: stel een toekomstvisie en exitstrategie vast

WNZ is gestart met de verwachting dat het na de eerste fase zou worden uitgebreid. Dat vereist dat er ook aan een toekomstvisie wordt gewerkt. Het belang van een dergelijke toekomsvisie is toegenomen nu onlangs is besloten dat er mogelijk een nieuwe aanbieder van warmtenetten in Zaanstad zal komen. Naast een toekomstvisie is het ook verstandig om tegelijkertijd na te denken over hoe een exitstrategie, die nog niet is vastgesteld, eruit zou kunnen zien. En om dit vast te leggen.

Toekomstvisie
Voor WNZ is het van belang dat er een toekomstvisie komt. Het huidige warmtenet is de eerste fase in de ontwikkeling van het warmtenetwerk. Er wordt door WNZ wel al geruime tijd gewerkt aan een plan om WNZ door te ontwikkelen. Dit plan is echter nog niet door de aandeelhouders vastgesteld. Maar buiten dit plan vinden we dat de gemeente ook zelf moet definiëren wat ze in de toekomst wil met WNZ. Het belang van een dergelijk plan is toegenomen door het nieuwe initiatief van de gemeente Zaanstad om samen met HVC te kijken of HVC een deel van de warmtenetwerken in Zaanstad kan ontwikkelen.  Want al is het de bedoeling dat beide in verschillende werkgebieden actief zullen zijn, ze hebben ook met elkaar te maken. Dit geldt met name op het gebied van de ontwikkeling van duurzame warmtebronnen. Die zijn in Zaanstad tot op heden beperkt beschikbaar en het gebruik zal in onderlinge samenhang moeten worden bekeken.

Exitstrategie
Er kan zich altijd een situatie voordoen dat de samenwerking in een verbonden partij niet langer wenselijk is vanuit de gemeente Zaanstad of vanuit een van de samenwerkende partijen. Ook kan het zijn dat het publieke belang beter op een andere manier kan worden behartigd. Voor dergelijke situaties is een exitstrategie belangrijk. Dit om te voorkomen dat uittreden te duur of juridisch niet mogelijk is. Bij de oprichting van WNZ is destijds geen exitstrategie opgesteld, ondanks een voorschrift van de Nota Verbonden Partijen. Dit is opvallend, omdat de gemeente van het begin af aan al van plan was om slechts tijdelijk deel te nemen in de opstartfase van het warmtenet. Het belang van een exitstrategie is recent nog onderstreept door de Autoriteit Consument en Markt (ACM). De ACM heeft in een advies over het Wetsvoorstel collectieve warmtevoorziening (Wcw) expliciet als aanbeveling opgenomen dat gemeenten een exitstrategie moeten ontwikkelen. 

Aanbeveling 5: maak met WNZ nieuwe afspraken over de jaarstukken

We raden het college aan om met WNZ nieuwe afspraken te maken over de inhoud van de operationele businessplannen en de jaarrekening van WNZ om de PDCA-cyclus beter te kunnen invullen. Let er daarbij op dat naast financiële informatie ook niet-financiële informatie wordt opgenomen. Die informatie kan worden gebruikt om te bepalen hoe WNZ bijdraagt aan de duurzaamheidsdoelstelling van de gemeente Zaanstad om klimaatneutraal te zijn tussen 2030 en 2040.

Jaarstukken
Om te monitoren hoe het gaat met WNZ is het van belang dat de jaarplannen, kwartaalrapportages en jaarrekeningen van de deelneming oed op elkaar aansluiten. Nu zien we dat dat niet het geval is: de indeling en informatie van de jaarrekening wijken af van die van het annual businessplan. Daarmee wordt het lastig te bepalen in welke mate de uitvoering van WNZ achterblijft bij de verwachting. Het goed laten aansluiten van deze documenten zorgt ervoor dat afwijkingen eerder en duidelijker in beeld komen en bieden daarmee een beter handelingsperspectief voor zowel WNZ zelf als voor de gemeente.

Niet-financiële informatie
Naast de in de statuten en aandeelhoudersovereenkomst opgenomen afspraken over te ontvangen financiële informatie, vinden we het van belang dat er tussen de gemeente Zaanstad en WNZ nieuwe afspraken worden gemaakt over het rapporteren over niet-financiële informatie. We pleiten ervoor om afspraken te maken zodat de gemeente Zaanstad informatie ontvangt waarmee het kan bepalen wat de bijdrage is van het warmtenet aan de klimaatdoelstellingen van de gemeente. Daarbij is het eveneens van belang dat de beoogde resultaten telkens worden afgezet tegen de realisatie. Te denken valt aan het maken van afspraken over onder meer:

  • het aantal beoogde en gerealiseerde aansluitingen, met een onderscheid tussen nieuwbouw en bestaande bouw;
  • de beoogde en gerealiseerde warmtelevering;
  • percentage duurzame warmte (beoogd en gerealiseerd);
  • CO2-reductie (beoogd en gerealiseerd).

Aanbeveling 6: verbeter het risicomanagement in de gemeentelijke organisatie

WNZ is een innovatief en vooruitstrevend project. Hoe positief de verwachtingen ook waren, bij zo'n nieuw project zullen er ook altijd ontwikkelingen zijn die het succes negatief kunnen beïnvloeden. Tegenvallende resultaten vormen een risico voor zowel de realisatie van beleidsdoelstellingen als het financiële belang van de gemeente in de deelneming. Om deze te beheersen is een stevig(er) en integraal risicomanagement van de gemeente vereist.

Risicobeheersing en integrale analyse van situatie
De ontwikkeling van warmtenetten is nog maar net begonnen en kent ook veel uitdagingen. Zo is er de stikstofproblematiek die een rem zet op de ontwikkeling van woningbouwprojecten. Ook staat biomassa als warmtebron steeds vaker ter discussie en is de ontwikkeling van alternatieve duurzame warmtebronnen, zeker in Zaanstad, nog een ingewikkeld pad. Al deze elementen vormen een risico voor het succes van WNZ. Daar komt bij dat het college recent een intentieovereenkomst heeft gesloten met HVC voor het ontwikkelen van warmtenet(ten) in andere delen van Zaanstad. Daarbij is afgesproken dat de werkgebieden van WNZ en HVC niet zullen overlappen. Dat kan in theorie prima werken, maar het leidt mogelijk tot een verhoogd risico voor WNZ: nieuwe duurzame energiebronnen binnen de grenzen van de gemeente Zaanstad zijn voor WNZ tot op heden niet eenvoudig te vinden. Door de komst van een tweede warmtenet wordt dat mogelijk nog ingewikkelder.

Risicomanagement op basis van scenario's
De huidige situatie rechtvaardigt een steviger risicomanagement, waarbij alle belangrijke risico's in kaart worden gebracht en per risico wordt bepaald hoe groot de kans van optreden is en welke (financiële) gevolgen dat kan hebben. Daarbij is het van belang dat er beheersmaatregelen worden getroffen die enerzijds de kans van het optreden van risico's verlagen en anderzijds de gevolgen ervan verminderen. De huidige wijze van risicoanalyse en beheersing zoals gerapporteerd in de jaarrekening en begroting, is naar onze mening te beperkt voor een deelneming met een dergelijk risicoprofiel en bovendien slecht navolgbaar.

Onderzoek de voorziening
De gemeente Zaanstad heeft een voorziening van € 2,3 miljoen getroffen voor WNZ. Het project kent echter de nodige risico's en tegenslagen. Dit rechtvaardigt naar onze mening dat periodiek (bijvoorbeeld elke vier jaar bij de integrale evaluatie) door een waardebepaling van de deelneming, wordt vastgesteld of de voorziening nog toereikend is of moet worden verhoogd. Een andere argument voor een periodieke waardebepaling is dat de financiële situatie bij WNZ in de toekomst ook sterk kan verbeteren waardoor de voorziening kan worden verlaagd.

Aanbeveling 7: verbeter het toezicht

Bij deelnemingen op afstand is het belangrijk dat het toezicht goed geregeld is. Daarbij gaat het zowel over de wijze waarop de gemeente toezicht houdt op de deelneming, als over de wijze waarop het externe toezicht bij de deelneming zelf georganiseerd is. We vinden dat de gemeente zelf een aantal mogelijkheden onbenut laat. Zo kan er bijvoorbeeld gedacht worden aan een accountantscontrole. Het toezicht binnen de organisatie is momenteel niet goed geregeld. Er is momenteel geen RvT actief en er is nog geen keuze gemaakt over de toekomstige inrichting van het toezicht bij WNZ. Op al deze punten zijn verbeteringen mogelijk.

Toezicht door gemeente
De gemeente heeft als aandeelhouder een aantal instrumenten waarmee ze toezicht kan houden op WNZ. We zien dat er weliswaar een toezichtsarrangement is vastgesteld, maar dat het toezicht vrij standaard is ingestoken. Voor een deelneming met een hoog risicoprofiel is het raadzaam om aanvullende toezichtsmaatregelen te treffen en om de tussentijdse evaluaties in te zetten. Daarnaast kan de gemeente, ondanks het minderheidsaandeel, meer gebruikmaken van de AvA's om invulling te geven aan toezicht. Ook kunnen de voordrachten voor de AvA's binnen het college uitvoeriger worden besproken. Verder kan de gemeente meer werk maken van de vierjaarlijks evaluatie en daarin vaststellen of WNZ voldoende bijdraagt aan de Zaanse beleidsdoelstellingen.

Accountantscontrole
In de huidige situatie wordt de jaarrekening van WNZ niet gecontroleerd door de accountant. WNZ is daartoe ook niet verplicht op grond van de wet gegeven de netto-jaaromzet en het aantal werknemers. Toch is het voor de gemeente zinvol om te regelen dat er een onafhankelijke accountantscontrole wordt uitgevoerd. De reden is, net als bij toezicht, dat een goedkeurende verklaring vertrouwen geeft over de wijze waarop de deelneming zijn taak uitvoert. Het is ook niet ongebruikelijk. Bij subsidies wordt bijvoorbeeld vanaf een subsidiebedrag van € 150.000 gevraagd om een controleverklaring van een onafhankelijke accountant. Voor WNZ geldt wel dat de andere aandeelhouder het eens moet zijn met het aanstellen van een onafhankelijke accountant. 

Toezicht bij WNZ
Bij de oprichting van een privaatrechtelijk deelneming door een gemeente wordt een publieke taak op afstand gezet. Dat zorgt ervoor dat de gemeente minder direct kan sturen op de uitvoering van de publieke taak. Daarom is het van belang dat het toezicht rond de deelneming goed wordt ingericht en dat er afspraken worden gemaakt over de wijze waarop de gemeente over het gehouden toezicht wordt geïnformeerd. Op die manier kan de gemeente beter vertrouwen op de uitvoering en prestaties van de deelneming. Bij WNZ was en is het toezicht niet goed geregeld. Momenteel is de RvT niet bemenst en over de toekomstige governancestructuur is nog geen besluit genomen. Er wordt nagedacht over een Raad van Commissarissen (RvC). Het is noodzakelijk dat dit op korte termijn wel wordt geregeld. Daarbij is het belangrijk dat er afspraken worden gemaakt over welke toezichtstaken worden uitgevoerd door hetzij de RvT, hetzij de RvC, en hoe dit orgaan zich daarover verantwoordt. Verantwoording over de activiteiten van de toezichthouder kan bijvoorbeeld door middel van een verslag in de jaarrekening van WNZ.

Aanbeveling 8: monitor de doelstellingen van WNZ en informeer de raad adequaat

We raden het college aan om de gemeenteraad meer bruikbare informatie over WNZ te geven, zodat het voor de raad duidelijker wordt welke resultaten worden bereikt en welke risico's de gemeente loopt met de deelneming.

Periodieke rapportages
De gemeenteraad is afhankelijk van het college voor de informatie die zij over verbonden partijen ontvangt. In de huidige situatie verloopt de informatievoorziening vooral via de begroting en de jaarrekening in de paragraaf Verbonden partijen. Zeker bij verbonden partijen met een hoog risicoprofiel is het de vraag of deze informatie de gemeenteraad voldoende in staat stelt om te volgen hoe het gaat met WNZ. De financiële informatie die wordt opgenomen is namelijk niet actueel, de bijdrage van WNZ aan de gemeentelijke beleidsdoelstellingen is niet expliciet en de informatie over de ontwikkeling en beheersing van risico’s is beperkt. Het is aan de gemeenteraad zelf om te bepalen hoe zij wil worden geïnformeerd door het college. Wij kunnen ons echter voorstellen dat bij verbonden partijen met een hoog risico een halfjaarlijkse afzonderlijke rapportage wenselijk is. Deze rapportage kan dan besproken worden in de raad.

Koppeling met klimaatdoelen
De gemeente Zaanstad wil met het ontwikkelen van het warmtenet bijdragen aan de overkoepelende ambitie van de gemeente Zaanstad om tussen 2030 en 2040 klimaatneutraal te zijn. Wij bevelen aan om in de informatievoorziening aan de raad informatie op te nemen waarmee kan worden gevolgd in welke mate het warmtenet een bijdrage levert aan deze doelstelling. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om de gerealiseerde CO2-reductie ten opzichte van de verwarming met gas.

Neem meer de regie

Aanbeveling 9: verstevig de regierol van de gemeente

We adviseren het college om zijn regierol in de energietransitie te verstevigen. Niet omdat WNZ zelf nu vraagt om stevige regie, maar omdat de context waarbinnen WNZ succesvol kan zijn, vraagt om een stevigere regierol van de gemeente. Ook staan andere ontwikkelingen op het gebied van de energietransitie niet stil. Dat maakt dat een warmtenet niet in alle gevallen de beste keuze is om van het gas af te gaan. Ook bij het maken van de juiste keuze voor buurten is het belangrijk dat de gemeente regie voert. Om aan deze ambitieuze regierol invulling te geven is voldoende ambtelijke capaciteit noodzakelijk.

Regie op de context van WNZ
WNZ zelf is niet veel meer dan een buizennetwerk dat kan worden gebruikt voor het transporteren van warmte. Om het netwerk succesvol te kunnen exploiteren zijn een aantal condities randvoorwaardelijk. Het belangrijkste is dat er voldoende aansluitingen zijn waaraan WNZ warmte kan leveren. Vanuit de duurzaamheidsdoelstelling is het daarnaast belangrijk dat er voldoende duurzame warmtebronnen beschikbaar zijn. Op beide belangrijke condities heeft WNZ zelf weinig invloed en daarbij komt dat de organisatie van WNZ in de huidige vorm te klein is om hierin voortvarend te werk te gaan.

De huidige situatie vraagt hierin een grotere en actievere rol van de gemeente. Via andere beleidsterreinen heeft de gemeente contacten met potentiële afnemers van warmte van WNZ, zoals woningbouwcorporaties, projectontwikkelaars en institutionele instellingen. Ook de mogelijkheden voor het aansluiten van eigen vastgoed is een optie. Daarnaast is het belangrijk dat er nieuwe duurzame energiebronnen bijkomen. Dat kan in Zaanstad, maar ook in samenwerking met andere gemeenten worden opgepakt (hiervoor wordt al in MRA-verband opgetrokken). Ook hier kan de gemeente zelf een belangrijke rol spelen in samenwerking met andere partijen. Het bronnenvraagstuk is bovendien in complexiteit op de korte termijn wat toegenomen doordat de gemeente het voornemen heeft om ook met HVC te komen tot een warmtenet in Zaanstad.

Kortom, zowel aan de vraagzijde van warmte als aan de aanbodzijde kan de gemeente een aanjagende en coördinerende rol spelen. Alleen zo wordt een context gecreëerd waarin WNZ succesvol kan zijn. Voor het realiseren van de juiste randvoorwaarden is de gemeente natuurlijk afhankelijk van andere partijen. Samenwerking is dus een noodzaak.

Regie op de energietransitie
Bij de energietransitie zijn veel keuzes te maken. De vraag die voorligt is welke warmtevoorziening in bepaalde situaties het meest duurzaam en haalbaar is. Dat kan een warmtenet zijn, maar er zijn ook andere vormen van warmtevoorziening denkbaar (zoals all-electric oplossingen). Bij de zoektocht naar het beste alternatief voor aardgas moet de gemeente de regie nemen. Dat heeft ze al gedeeltelijk gedaan door een Transitievisie Warmte in 2021 op te stellen. In deze transitievisie is onder meer aangegeven welke warmte-opties het meest geschikt zijn voor welke buurt en met welk tempo wijken aardgasvrij zullen worden gemaakt. De volgende stap is de uitwerking van de Transitievisie Warmte in wijkuitvoeringsplannen die vooralsnog op zich laten wachten, maar waaraan de gemeente invulling moet geven. Om tot een succesvolle uitvoering te komen, is het belangrijk dat de gemeente hierop de regie voert. Daarvoor krijgt ze naar verwachting op grond van toekomstige nieuwe wetgeving ook instrumenten ter beschikking (zoals de bevoegdheid om wijken te mogen aanwijzen die van het aardgas af gaan).  Dit is echter geen reden om een afwachtende houding aan te nemen.

Ambtelijke capaciteit
Zowel de regie op de randvoorwaarden voor WNZ als de bredere regie op de energietransitie vormen een forse en ambitieuze opgave voor de gemeente Zaanstad. Om goed uitvoering te kunnen geven aan deze opgave, is het belangrijk dat er voldoende ambtelijke capaciteit beschikbaar wordt gesteld om aan de regierol van de gemeente invulling te geven.

Reactie college en nawoord rekenkamer

Bestuurlijke reactie

Op 27 september 2023 hebben wij een conceptversie van dit rapport aan het college aangeboden voor een bestuurlijke reactie. Daarbij hebben wij het college gevraagd om bestuurlijk te reageren op onze conclusies en aanbevelingen. Op 16 oktober 2023 hebben wij de bestuurlijke reactie van het college ontvangen. De integrale tekst van × Download Bestuurlijke reactie de bestuurlijke reactie is hieronder te lezen. De bestuurlijk reactie kan hiernaast worden gedownload.

Het college heeft met interesse kennisgenomen van het concept-bestuurlijk rapport en het concept-onderzoeksrapport Grip op Warmtenetwerk Zaanstad. Het onderwerp is zeer relevant voor onze ambities rondom de Zaanse warmtetransitie, een belangrijk thema van het coalitieakkoord 2022-2026 ‘Slagen Maken’.

Daarbij is de timing van het onderzoek en de aanbevelingen ook gunstig. We zetten namelijk ook de komende jaren stappen in de warmtetransitie in samenwerking met verschillende partners in de warmteketen. We kunnen ons voordeel doen met deze aanbevelingen.

Ook zijn wij op punten kritisch over het rapport. U trekt de hoofdconclusie dat “het college niet voldoende invulling heeft gegeven aan de principes van goed bestuur”. Wij onderkennen dat het college op punten kan verbeteren, maar vinden deze conclusie te zwaar.

Uw belangrijkste deelconclusie is dat het publieke belang (duurzaamheid en betaalbaarheid) onvoldoende is geborgd. Dat blijkt uit het niet verankerd zijn in de oprichtingstukken.

Wij onderkennen dat in de oprichtingsstukken beter naar voren had moeten komen hoe het publieke belang is geborgd. Echter betekent dit niet dat het publieke belang daarmee niet geborgd is.

WNZ is opgericht om de warmtetransitie te faciliteren als netwerkbeheerder. De duurzaamheid en betaalbaarheid van de warmte zijn op andere manieren via andere stakeholders geborgd.

*De Autoriteit Consument en Markt ziet er op toe dat de   warmteleverancier (Equans) niet meer kan vragen dan het   maximum tarief voor warmtenetten, zodat afnemers worden   beschermd tegen te hoge prijzen.
*Warmteleveranciers zijn ook verplicht om te rapporteren over de   duurzaamheid van warmtenetten. Dit wordt gecontroleerd door de   Rijksdienst van Ondernemend Nederland, uitvoeringsorganisatie   van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Afspraken   vanuit het nationale klimaatakkoord (2019), AEDES en normen   binnen de BENG zijn sturend voor de duurzaamheid van de warmte   voor alle afnemers.

Beoordeling van de aanbevelingen op later moment
In uw rapport doet u waardevolle aanbevelingen. Meerdere aanbevelingen zijn relevant voor al onze verbonden partijen. Het college wil het belang voor andere verbonden partijen meenemen bij de beoordeling van de aanbevelingen.

De aanbevelingen sluiten ook deels aan bij gesprekken die op dit moment worden gevoerd tussen de gemeente, WNZ en andere partijen. Het college neemt tijd om te beoordelen hoe zij met de aanbevelingen wil omgaan in de context waarin de gemeente zich komende jaren ontwikkelt. Deze aspecten zullen terugkomen in een plan van aanpak.

Inzet van meer capaciteit moet nog worden afgewogen
In het bestuurlijke concept rapport worden in verschillende hoofdstukken adviezen gegeven voor het plegen van interventies die extra capaciteit en middelen vragen van de gemeente en WNZ. Voorbeelden hiervan zijn het bijhouden van logboeken, extra monitoring, extra informatievoorziening en een externe accountantscontrole. Zelf merkt u ook op dat de opvolging van een aantal aanbevelingen meer capaciteit zal vragen van de gemeentelijke organisatie. Het college kan nu nog geen uitspraak doen in hoeverre deze aanbevelingen kunnen worden overgenomen. Het al dan niet inzetten van extra capaciteit vraagt om een integrale afweging van middelen bij de voorjaarsnota en begroting. Het college zal in het plan van aanpak opnemen of, hoe en op welke termijn deze aanbevelingen opgepakt kunnen worden.

Het College onderneemt de volgende acties:
1: Een beoordeling van de aanbevelingen te geven en een plan van aanpak op te stellen in relatie tot de overgenomen aanbevelingen. Dit plan van aanpak in Q1 2024 aan te bieden aan de gemeenteraad.

2: Jaarlijks tussentijds te rapporteren over de stand van zaken van de uitvoering van overgenomen aanbevelingen als dit langer dan een jaar duurt.

In reactie op het bestuurlijke rapport heeft het College nog de volgende opmerkingen en verzoeken:

Beoordeling in relatie tot nieuwe Nota Verbonden partijen
In hoofdstuk 1.1 beschrijft u dat in de Nota Verbonden Partijen duidelijk en adequaat is beschreven hoe het besluitvormingsproces tot oprichting van een verbonden partij moet worden ingericht. In uw onderzoek heeft u de periode vanaf de oprichting van WNZ (2018) met name getoetst aan de normen afkomstig uit de Nota Verbonden Partijen uit 2014. Het college mist informatie en oordelen in relatie tot de nieuwe Nota Verbonden Partijen (2021). Het is niet duidelijk of uitspraken in het rapport nog actueel zijn in het licht van de nieuwe nota.
Een voorbeeld hiervan is de uitspraak dat de Nota Verbonden Partijen geen duidelijke procedure bevat voor de rol die de gemeenteraad heeft bij het oprichten van een publiek-private partij.

Beoogt detailniveau bij de onderbouwing van de behoefte aan financiële middelen
In hoofdstuk 1.4 staat dat de raad beperkt inzicht heeft gekregen in de onderbouwing van de benodigde financiële middelen. Het college is van mening dat er wel sprake is geweest van onderbouwing, door zicht te geven op de waardering van het bedrijf. Daarom zou het college willen weten wat voor een detailniveau de rekenkamer wenselijk acht bij dergelijke onderbouwingen.

Inschatting van behoefte om voorziening te verhogen is nog niet goed te maken en vergt expertise
In hoofdstuk 4.3 wordt opgemerkt dat het college kan besluiten om de voorziening op te hogen om het financiële risico te beheersen. Het college merkt op dat een voorziening wordt bepaald op basis van het geschatte te verwachten verlies op balansdatum en geen bestuurlijke keuze betreft. Ophoging van de voorziening is discutabel op het moment dat mogelijke verliezen nog niet goed kunnen worden ingeschat. Dit is vooralsnog het geval bij WNZ. Het college kan zich wel voorstellen dat het na een aantal jaar verstandig is mogelijke verliezen te laten inventariseren en het bedrijf te herwaarderen naar actuele marktinzichten op basis van een geactualiseerde/nieuwe businesscase.

Gemeente Zaanstad heeft als minderheidsaandeelhouder beperkte invloed
In hoofdstuk 6.2 wordt opgemerkt dat de gemeente beperkt gebruik maakt van de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AvA) als toezicht instrument. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de bevinding dat de gemeente Zaanstad terughoudend is om eigen punten in de AvA te agenderen.

Het College onderschrijft dat de gemeente Zaanstad vaker zelf onderwerpen kan agenderen in de AvA om daarmee invloed uit te oefenen als aandeelhouder. De invloed op de besluitvorming zelf daarentegen is beperkter. De gemeente is als minderheidsaandeelhouder afhankelijk van de stem van de tweede aandeelhouder.

Dit komt ook terug in hoofdstuk 9.2 waarin u aanraadt om nieuwe afspraken te maken met WNZ met betrekking tot sturingsinformatie. Hoewel het college de toegevoegde waarde van nieuwe afspraken onderschrijft, is de gemeente hier als aandeelhouder afhankelijk van de instemming van de tweede aandeelhouder om deze afspraken te kunnen maken.

Geen schifting in aanbevelingen risicomanagement
In hoofdstuk 9.3 worden er aanbevelingen gedaan voor risicomanagement. Het is voor het college onduidelijk welke adviezen betrekking hebben op het financiële risico van de gemeente zelf (weerstandsvermogen en de voorziening) en welke adviezen zijn gericht op de bedrijfsvoering van WNZ (en zodoende sturing vanuit de directie van WNZ vragen). Hier lijkt geen schifting in te zijn gemaakt.

Accountantsverklaring geeft geen zicht op uitvoering van WNZ-taken in algemene zin
In hoofdstuk 9.4 is aangegeven dat een goedkeurende verklaring van een accountant vertrouwen geeft dat de deelneming zijn taak op juiste wijze uitvoert. Hoewel een accountantsverklaring van meerwaarde kan zijn omdat het aantoont dat de verantwoording in de jaarrekening voldoet aan de daaraan gestelde eisen en dat de jaarrekening een getrouw beeld geeft van het vermogen en resultaat, is het college van mening dat een accountantsverklaring geen zicht geeft op de wijze waarop de deelneming haar taak uitvoert op andere vlakken zoals gedegen strategievorming en het goed toepassen van Plan, Do, Act, Check-cyclus.

Invloed van meerdere warmtenetten op de beschikbaarheid van bronnen
In uw hoofdconclusie en in hoofdstuk 9 en 10 waarschuwt u voor mogelijke concurrentie ten aanzien van de warmtebronnen door de inventarisatie van HVC voor verdere warmtenetontwikkeling in Zaanstad. Het college is zich bewust van de beperkte aanwezigheid van warmtebronnen binnen de gemeentegrenzen. Bij de inventarisatie van duurzame warmtebronnen voor de warmtetransitie zal dit aspect worden meegenomen.

Wij danken u nogmaals voor uw inspanningen en dit rapport. Met het opvolgen van de aanbevelingen zal de warmtetransitie in Zaanstad de benodigde stappen vooruit kunnen zetten. Hoogachtend,
namens burgemeester en wethouders van Zaanstad,

R. Tuijn, wethouder duurzaamheid
S. Onclin MSc., wethouder financiën
G. Blom drs., gemeentesecretaris/algemeen directeur

Nawoord rekenkamer

De rekenkamer bedankt het college voor zijn reactie op dit rapport. Het college vindt het onderzoek en de aanbevelingen zeer relevant voor de ambities rondom de Zaanse warmtetransitie. Het college geeft aan dat met de opvolging van de aanbevelingen er in de warmtetransitie in Zaanstad stappen vooruit kunnen worden gezet. Daarnaast is het college kritisch over een aantal conclusies uit het rapport en maakt het college een aantal opmerkingen over het onderzoek. In dit nawoord gaan we eerst in op hoe het college met onze aanbevelingen wil omgaan, daarna gaan we in op de kritiek van het college op de conclusies in het rapport en tenslotte besteden we aandacht aan de opmerkingen die het college bij het rapport maakt.

Opvolging van de aanbevelingen
Het college geeft aan dat de aanbevelingen de komende jaren kunnen worden benut bij het vormgeven van de warmtetransitie en dat het dit gaat doen in samenwerking met andere partijen. Ook geeft het college aan dat de aanbevelingen van belang zijn voor de andere Zaanse verbonden partijen. Het college geeft echter in de bestuurlijke reactie geen inhoudelijke beoordeling van de aanbevelingen. Het college zegt daar in een plan van aanpak in het eerste kwartaal van 2024 op terug te komen. Het college geeft aan dat de opvolging van onze aanbevelingen inzet van extra capaciteit en middelen vraagt en dat deze inzet eerst integraal moet worden afgewogen.

Wij willen hierbij benadrukken dat onze aanbevelingen niet direct financiële consequenties hoeven te hebben. Sterker nog, het kan ook geld opleveren. Het gaat erom dat de aansturing van verbonden partijen efficiënter georganiseerd kan worden. Goede afspraken vooraf zorgen ervoor dat je na oprichting meer afstand kan nemen. Het gaat niet om “extra” dingen doen, maar om de “goede” dingen “juist” doen. Vooraf goede afspraken over informatievoorziening en monitoring van het publiek belang en het toezicht beter inrichten zorgt ervoor dat de gemeente er later minder bovenop hoeft te zitten.

Wij vinden het goed dat het college op korte termijn komt met een uitgebreid plan van aanpak waarin het aangeeft hoe aan onze aanbevelingen gevolg wordt geven. Dit laat zien dat het college zorgvuldig te werk gaat. We denken wel dat het voor de discussie over ons rapport goed is dat het college bij de behandeling daarvan richting geeft aan de wijze waarop ze aan de aanbevelingen invulling wil geven.

Kritiekpunten
Het college uit kritiek op onze conclusies dat het college niet voldoende invulling heeft gegeven aan de principes van goed bestuur en dat het publiek belang niet voldoende is geborgd. We gaan graag op beide punten in.

Principes van goed bestuur
Bij de principes van goed bestuur gaat het om het stellen van kaders, beheersen en toezicht houden op de uitvoering, het beheersen van risico’s en het verantwoorden over de uitvoering en resultaten. Op al deze punten concluderen we dat er tekortkomingen zijn (zie de hoofdstukken 2 tot en met 6). Dit leidt tot onze conclusie dat het college bij WNZ aan de principes van goed bestuur niet voldoende invulling heeft gegeven. Het college erkent dat er verbetermogelijkheden zijn.

Borging publiek belang
Het college betwist dat het publiek belang niet geborgd is en verwijst daarbij onder meer naar de Autoriteit Consument en Markt (ACM) en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) die voor de borging van het publieke belang van WNZ zorgen. Beide partijen voeren inderdaad een zekere vorm van controle uit. Bij de borging van het publieke belang gaat het echter om iets anders. De gemeente participeert in een deelneming vanwege een publiek belang. Dat publiek belang moet worden verankerd in afspraken met en over de deelneming. Dit is een verantwoordelijkheid van de gemeente zelf die zij niet bij anderen kan neerleggen. Het college erkent dat dit in oprichtingsstukken niet voldoende is gebeurd. Het ontbreken van deze afspraken leidt er op dit moment toe dat het college, en de raad, geen goed zicht hebben in de mate waarin WNZ bijdraagt aan de duurzaamheidsdoelstellingen. Ook zien wij risico’s voor de borging van het publieke belang voor de langere termijn; hoe blijven de uitgangspunten van open, duurzaam en betaalbaar behouden nadat lopende contracten zijn afgelopen?

Opmerkingen
Het college plaatst nog enkele andere opmerkingen bij de inhoud van het rapport. Daar gaan we puntsgewijs op in.

  • Het college vraagt zich af of we voldoende rekening hebben gehouden met de nieuwe Nota Verbonden Partijen uit 2021. Bij de toetsing hebben we de richtlijnen gebruikt die op dat moment golden. Bij de oprichting van WNZ in 2018 was dat de Nota Verbonden Partijen, en daarbij horende handboeken, uit 2014. Daarna hebben we vooral getoetst aan de handboeken. We merken op dat deze sinds 2014 niet zijn herzien, ondanks het voornemen om deze handboeken in 2022 te actualiseren. Vanzelfsprekend hebben we de nieuwe nota uit 2021 wel betrokken in het onderzoek. Waar relevant hebben we hier melding van gemaakt. Het voorbeeld dat het college aanhaalt, over het ontbreken van een procedure voor de rol van de gemeenteraad bij oprichting van een deelneming, is overigens ook in de nieuwe nota nog niet in orde gebracht.
  • Het college vraagt zich af tot op welk detailniveau er inzicht in de onderbouwing van de financiële middelen moet worden gegeven. Dit is niet het punt dat wij hebben gemaakt in ons rapport. We schrijven namelijk dat er bij WNZ helemaal géén onderbouwing over de hoogte van de voorziening is gedeeld met de raad. In de besluitnota wordt naar een stuk verwezen. Dit stuk bevat geen onderbouwing over de hoogte van de voorziening. Ook is de businesscase voor WNZ, die hier duidelijkheid over had kunnen scheppen, niet met de raad gedeeld. Informatie over de onderbouwing van de voorziening was, volgens ons, op zijn plaats geweest. Ook was het wenselijk geweest als de raad informatie over de mogelijke financiële risico’s ten aanzien van de voorziening had gekregen voorafgaand aan zijn besluit. Dergelijke informatie helpt de raad een weloverwogen besluit te nemen.
  • Het college vindt een verhoging van de voorziening bij WNZ op dit moment discutabel. We willen benadrukken dat we niet schrijven dat de voorziening moet worden opgehoogd. Wel schrijven we dat de financiële resultaten van WNZ onder druk staan. De tegenvallende financiële resultaten kunnen alleen worden opgevangen met aanvullende maatregelen, zoals extra warmtelevering. Ook kan de looptijd van het project worden verlengd. Hierdoor zou de totale financiële bijdrage van WNZ aan Zaanstad alsnog kunnen worden gerealiseerd. Een uiteindelijke optie, wanneer dit allemaal niet lukt is om de voorziening te verhogen. Dit betekent wel dat Zaanstad een groter deel van de investering niet terugverdient.
  • Het college geeft aan dat het als aandeelhouder met een minderheidsaandeel beperkte invloed heeft en daarom voor het maken van nieuwe afspraken afhankelijk is van de andere aandeelhouder. In de aandeelhoudersovereenkomst en statuten is echter vastgelegd dat bijna alle besluiten unanimiteit vereisen. Dit betekent dat geen van de aandeelhouders een besluit zo maar door kan zetten. Het betekent wél dat afstemming en strategisch navigeren noodzakelijk is en dat met de andere aandeelhouder blijvend het gesprek moet worden gevoerd over het belang van goede informatievoorziening.
  • Het college vraagt zich af of de aanbeveling over het risicomanagement de gemeente of WNZ betreft. Wij doen geen aanbevelingen aan de directie van WNZ, maar aan het college van Zaanstad. Deze aanbeveling gaat daarom over risico’s (financieel, juridisch, maatschappelijk) die de gemeente met deze deelneming loopt en hoe die worden beheerst. Samenvattend stellen wij dat een steviger risicomanagement vereist is.
  • Het college geeft aan dat een accountantsverklaring geen zicht geeft op de uitvoering van WNZ taken in algemene zin. We delen de zienswijze van het college over wat een accountantsverklaring is. Aanvullend willen we benadrukken dat het toezicht bij WNZ op verschillende niveaus moet worden verbeterd. Een van de elementen die we genoemd hebben is een accountantsverklaring. WNZ is hiertoe niet verplicht en het is volgens ons ook geen recept voor alles. Een accountantsverklaring geeft echter wel de garantie dat cijfers juist zijn. Het scheelt de gemeente tijd in het controleren van de cijfers en biedt ruimte voor meer aandacht voor sturing en regie.
  • Het college geeft aan aandacht te hebben voor de beschikbaarheid van duurzame warmtebronnen en dat het zich bewust is van de beperkte aanwezigheid daarvan in Zaanstad. Wij erkennen dat dit een (enorme) uitdaging is voor Zaanstad. Dit vraagt om een sterkere regierol van de gemeente Zaanstad. In aanbeveling 9 benadrukken wij daarom ook dat de gemeente hierin nadrukkelijker een aanjagende en coördinerende rol kan nemen.

Advies aan de gemeenteraad
We merken op dat het college in zijn reactie geen duidelijkheid geeft over hoe het aankijkt tegen de aanbevelingen en de wijze waarop het hieraan opvolging wil geven. Wij willen de voortgang niet vertragen door om een tussentijdse reactie op de aanbevelingen te vragen. Wel dringen we erop aan dat het college bij de behandeling van het rapport in de gemeenteraad een eerste richting geeft over hoe het met de aanbevelingen wil omgaan. Dit is nodig voor het voeren van een inhoudelijk debat.

Daarnaast adviseren we de gemeenteraad om het college te vragen om aan het begin van het eerste kwartaal van 2024 te komen met twee plannen van aanpak. Enige urgentie is namelijk vereist. Een eerste plan van aanpak moet zich richten op de aanbevelingen om de grip op WNZ te verstevigen. Dit is urgent. Het tweede plan van aanpak dient voor het verbeteren van de procedures voor verbonden partijen in het algemeen. Dit plan is volgens ons iets minder urgent, maar het is alsnog wenselijk dat dit plan er ook komt aan het begin van het eerste kwartaal van 2024.

Onderzoeksverantwoording

Dit is het bestuurlijk rapport van het onderzoek van de rekenkamer Grip op Warmtenetwerk Zaanstad. De volledige rapportage bestaat naast dit bestuurlijk rapport, ook uit het onderzoeksrapport met meer gedetailleerde bevindingen.

Onderzoeksteam

Rekenkamer Zaanstad
DirecteurAnnelies Daalder
OnderzoekersErik Oppenhuis (projectleider)
 Marjolein Eigenfeld
 Esther Fogl
 Loes van Rooijen