Grip op Warmtenetwerk Zaanstad
Onderzoeksopzet

Opzet

Inleiding

Ontwikkeling warmtenetwerk

Zaanstad klimaatneutraal en aardgasvrij
De gemeente Zaanstad heeft de ambitie om tussen 2030 en 2040 klimaatneutraal en aardgasvrij te zijn.  Een belangrijk onderdeel van deze ambitie is het verduurzamen van de warmtevoorziening voor de gebouwde omgeving. Het grootste deel van de CO2-uitstoot komt vrij bij het verwarmen van woningen en bedrijven. Door van het gas af te gaan, kan een groot deel van de CO2-uitstoot worden teruggedrongen.  De gemeente Zaanstad wil op termijn ongeveer de helft van de gasgestookte cv-ketels vervangen door een aansluiting op het warmtenet. 

Ontwikkeling Warmtenet Zaanstad
De afgelopen jaren heeft de gemeente Zaanstad in samenwerking met andere partijen een warmtenet ontwikkeld in Zaandam-Oost in de wijken Hoornseveld en Peldersveld.  De ontwikkeling van het warmtenet is opgedeeld in twee fases. Het oorspronkelijke plan was om in de eerste fase ongeveer 2.200 woningen en 5 gebouwen (waaronder scholen en een zorginstelling) aan te sluiten op het warmtenet vóór 2024.  Door het aansluiten van deze woningen en gebouwen op het warmtenet wordt een CO2-reductie van 65% behaald ten opzichte van verwarming met gas.   In totaal kan er met de eerste fase 3 kiloton CO2 worden bespaard in de bestaande bouw.  Daarnaast was het de verwachting dat er in de tweede fase extra corporatiewoningen en nieuwbouwwoningen aangesloten zouden worden. Dit zou kunnen oplopen tot 4.600 woningen.  Indien het Zaanse netwerk onderdeel wordt van een groter regionaal warmtenet zou er een nog groter aantal aansluitingen in beeld kunnen komen (zie figuur 1.1).

Figuur 1.1 - Ontwikkeling Warmtenet Zaanstad

Bron: Raadsvoorstel Gemeentelijke participatie in Warmtenetwerk Zaanstad B.V. ten behoeve van het aanleggen van een duurzaam warmtenet en Warmteplan Zaandam-Oost.

Organisatie Zaanse Warmteketen

Bij warmtenetwerken is er altijd sprake van een warmteketen die begint bij de productie van warmte en eindigt bij de levering van warmte aan de eindverbruiker. Een warmteketen bestaat uit verschillende functies: 1) productie en opslag, 2) transport, 3) distributie en 4) levering. Deze functies kunnen in handen zijn van één partij (ook wel integraal of gesloten warmtenet genoemd), maar er kunnen ook meerdere partijen actief zijn in verschillende onderdelen van de keten (ook wel open of gesplitst warmtenet).  Zie figuur 1.2.

Figuur 1.2 - Organisatiemodellen warmteketen

Bron: Ecorys, Organisatie van de warmteketen in Zwolle, 15 april 2019, p. 12.

Het warmtenet in Zaanstad volgt organisatiemodel 4. Productie, netbeheer en levering zijn in handen van verschillende partijen. Het is een open of gesplist warmtenet. Zie figuur 1.3.

Figuur 1.3 - Organisatie Zaanse warmteketen

Warmteproducent
De warmte is voor 65% afkomstig uit een biomassacentrale en voor 35% uit gasgestookte hulpwarmtecentrales (hierna HWC's).  De biomassacentrale is in 2019 door een private partij (Bio Forte) gebouwd. De HWC's zijn eigendom van ENGIE. 

Transport en distributie
In 2018 is de deelneming Warmtenetwerk Zaanstad B.V. opgericht (hierna: Warmtenet Zaanstad). De deelneming had als doel "het realiseren, in stand houden en (doen) exploiteren van een warmte-infrabedrijf, ten behoeve van een duurzame energievoorziening door middel van een warmtenet in de gemeente Zaanstad".  Warmtenet Zaanstad is verantwoordelijk voor de aanleg, het beheer en onderhoud van het warmtenetwerk.

Warmteleverancier
De warmte wordt vervolgens door ENGIE geleverd aan de eindgebruikers. Vooralsnog is ENGIE de eerste vijftien jaar als enige warmteleverancier aangewezen. Het is echter de bedoeling dat in de toekomst meerdere warmteleveranciers tot het warmtenetwerk toetreden.

Aanleiding

De gemeente Zaanstad is actief in de ontwikkeling, het beheer en onderhoud van het netwerk door deelname in het warmtebedrijf Warmtenet Zaanstad. Dit onderzoek zal zich daarom richten op de aansturing van Warmtenet Zaanstad als verbonden partij en niet op de overige delen van de warmteketen (productie of leverantie). De term ‘verbonden partijen’ is een verzamelnaam voor organisaties of samenwerkingsverbanden waaraan gemeenten zich bestuurlijk én financieel verbinden om publieke doelen van gemeenten te realiseren. 

Relevantie onderzoek naar Warmtenetwerk Zaanstad

De bevindingen uit eerder rekenkameronderzoek naar de aansturing van verbonden partijen toonden aan dat informatievoorziening kan worden verbeterd en het bestuurlijke, financiële en publieke belang vaak nog onvoldoende geborgd is. Het bestuurlijke, financiële en publieke belang van de gemeente Zaanstad in deelneming Warmtenet Zaanstad, de bijbehorende risico's  en het voornemen tot verdere uitbreiding van het warmtenet vormen voor ons de aanleiding om een onderzoek uit te voeren naar de wijze waarop Zaanstad grip houdt op de verbonden partij Warmtenet Zaanstad.

Rekenkameronderzoek naar goed bestuur van verbonden partijen

Uit eerder rekenkameronderzoek is gebleken dat de aansturing van verbonden partijen in Zaanstad verbeterd kan worden. Daarnaast bleek uit ons onderzoek naar Westpoort Warmte in Amsterdam dat er aan deelname in een warmtebedrijf de nodige juridische en financiële risico's verbonden zijn en dat er specifiek aandacht nodig is voor de borging van publieke belangen.

Grip op samenwerking in Zaanstad
In 2017 hebben wij onderzoek gedaan naar Grip op Zaanse samenwerkingsverbanden. De conclusie was dat het Zaanse college de raad op voldoende wijze ondersteunt en de raad overwegend grip heeft op samenwerkingen. Er was echter ruimte voor verbetering. Uit het onderzoek volgden een aantal aanbevelingen voor zowel het college als de raad. De aanbevelingen hadden grotendeels betrekking op het actualiseren van gemeentelijk beleid voor verbonden partijen, het verbeteren van de informatievoorziening aan de raad en proactief beheer. Onderzoek naar de verbonden partij Warmtenet Zaanstad biedt de mogelijkheid om na te gaan of de aanbevelingen zijn opgevolgd.

Grip op Westpoort Warmte
In 2018 onderzochten we hoe de gemeente Amsterdam sturing gaf aan het warmtebedrijf Westpoort Warmte. Uit het onderzoek Grip op Westpoort Warmte bleek dat de constructie niet transparant was en dat de gemeente Amsterdam juridische risico's liep op het gebied van mededingings-, aanbestedings- en staatsteunregels. Daarnaast liep de gemeente Amsterdam het risico dat de financiële en publieke belangen onvoldoende waren gewaarborgd. 

De uitkomsten van deze onderzoeken roepen bij ons de vraag op in hoeverre de bestuurlijke, financiële en publieke belangen van de gemeente Zaanstad in Warmtenet Zaanstad goed zijn geborgd en of de aanbevelingen uit het eerdere onderzoek naar grip op samenwerking in Zaanstad zichtbaar zijn bij de aansturing van deelneming Warmtenet Zaanstad.

Bestuurlijk belang

Gemeente Zaanstad participeert in warmtebedrijf
De gemeente Zaanstad heeft een bestuurlijk belang in Warmtenet Zaanstad. Met het bestuurlijk belang bedoelen wij de mate waarin de gemeente zeggenschap kan uitoefenen. De mate van zeggenschap is afhankelijk van de gekozen organisatievorm bij oprichting. Bij het ontwikkelen van een warmtenet kan een gemeente kiezen voor grofweg drie verschillende organisatievormen:

  • Volledig publieke organisatie, geen private zeggenschap;
  • Volledig private organisatie, geen publieke zeggenschap;
  • Publiek-private organisatie, gezamenlijke publieke en private zeggenschap. 

De gemeente Zaanstad heeft gekozen voor het oprichten van een publiek-private organisatie door het oprichten van een deelneming. De gemeente Zaanstad bezit een minderheidsaandeel (39%) in Warmtenet Zaanstad.  De gemeente Zaanstad heeft als (mede)eigenaar zitting in de A.V.A. (algemene vergadering van aandeelhouders). De overige aandelen (61%) zijn in handen van Duurzame Energienetwerken Noord-Holland B.V (DENH).  DENH is een deelneming van Firan  en wordt gefinancierd vanuit het participatiefonds Duurzame Energie Noord-Holland (PDENH) van de provincie Noord-Holland.

Risico: zeggenschap is beperkt
Door deelname in Warmtenet Zaanstad beoogt het college invloed te hebben op de strategische doelstellingen en investeringsbeslissingen van Warmtenet Zaanstad. Zaanstad heeft een minderheidsbelang en dat betekent geen absolute zeggenschap. Er is dus een risico dat Zaanstad wel veel geld investeert, maar weinig zeggenschap heeft over hoe het warmtenet zich ontwikkelt.

Financieel belang

Naast het bestuurlijke belang heeft de gemeente Zaanstad een financieel belang in de deelneming door het aanschaffen van aandelenkapitaal. De gemeente Zaanstad participeert voor € 4,25 miljoen in Warmtenet Zaanstad. De deelneming heeft een hoog risicoprofiel.   De deelneming was bij aanvang gewaardeerd op € 1,95 miljoen. Ter afdekking van het risico van verlies van de inbreng in de deelneming is er een voorziening van € 2,3 miljoen gevormd. Deze voorziening is gedekt uit de reservering in het Investeringsfonds. 

Risico: Warmtenet Zaanstad leidt verlies
Het geplande aantal aansluitingen heeft forse vertraging opgelopen. De landelijke stikstofproblematiek (intrekken Programma Aanpak Stikstof)   heeft geleid tot een vertraging in het aansluiten van woningen.  Door de vertraging van het aantal aansluitingen is de businesscase aanzienlijk verslechterd. In het eerste boekjaar (2019) heeft Warmtenet Zaanstad € 457.000 verlies geleden  en in boekjaar 2020 is het verlies € 221.000.  In het Jaarverslag 2020 werd er uitgegaan van een verminderde omzet in de eerste vijf jaar van € 600.000. Dit zou kunnen leiden tot een lagere waardering van Warmtenet Zaanstad. Hierdoor bestaat het risico dat de gevormde voorziening niet voldoende blijkt te zijn. In de Begroting 2021 wordt echter gesteld dat de opgelopen vertraging vooralsnog niet betekent dat de businesscase en het terugverdienvermogen onhaalbaar zouden zijn. In 2022 en 2023 worden er wijkuitvoeringsplannen opgesteld. Deze plannen zullen meer inzicht geven in de toekomstige potentiële afname van warmte. Pas wanneer deze plannen bekend zijn, ziet de gemeente Zaanstad aanleiding om het risico te herwaarderen.  Indien toekomstige resultaten achterblijven, kunnen er op den duur ook problemen ontstaan met de solvabiliteit . Daar zou nu echter nog geen sprake van zijn. 

Publiek belang

Ten slotte heeft de gemeente Zaanstad een publiek belang bij de deelneming. Met publiek belang doelen we op een maatschappelijk belang dat op basis van marktwerking zonder overheidsingrijpen niet tot stand zou komen. De gemeente Zaanstad streeft bijvoorbeeld naar een lokaal, duurzaam, betaalbaar en open warmtenet. Door marktfalen zou een warmtenet met deze kenmerken zonder overheidsingrijpen niet tot stand komen.

Lokaal en duurzaam
De ontwikkeling van een warmtenet moet bijdragen aan de ambitie van de gemeente Zaanstad om klimaatneutraal en aardgasvrij te worden. "Met de deelname stimuleert de gemeente een ontwikkeling die vanuit de markt niet vanzelf van de grond komt. Deze ontwikkeling is voor Zaanstad belangrijk omdat er op dit moment nauwelijks betaalbare alternatieven voor grootschalige toepassing van duurzame energie voor bestaande bouw zijn. En dat terwijl er, juist in de bestaande bouw, grote milieuwinst te behalen valt."  Door de financiële bijdrage aan Warmtenet Zaanstad zouden de eerste stappen op weg naar een aardgasvrij Zaanstad worden gezet en de ontwikkeling van fase 1 mogelijk worden. Uiteindelijk leidt dit tot een reductie van CO2-uitstoot in de gebouwde omgeving. Destijds waren er in de raad twijfels over de duurzaamheid van biomassa. Bij de besluitvorming over deelname in Warmtenet Zaanstad werd de biomassacentrale als duurzame warmtebron gepresenteerd omdat de biomassa afkomstig zou zijn van gecertificeerde houtsnippers afkomstig uit landschapsonderhoud in Nederland. 

Betaalbaar
Naast een duurzame energiebron was het doel ook een aantrekkelijke warmteprijs. Het Zaanse warmtenet zou in de toekomst een concurrerend tarief moeten garanderen ten opzichte van verwarming met individuele gasgestookte cv-ketels. Huurders en eigenaren van bestaande gebouwen in fase 1 van het warmtenet zouden een korting krijgen van 5% op de energierekening voor een looptijd van vijftien jaar ten opzichte van de situatie met gasgestookte ketels in 2016.  Ook eigenaren van nieuwbouwwoningen zouden goedkoper uit zijn, omdat ze niet hoeven te investeren in all-electric oplossingen. 

Open
Ten slotte heeft het college met het Zaanse warmtenet een open netwerk voor ogen. In dit specifieke geval betekent dit dat er op termijn zowel nieuwe warmtebronnen als warmteleveranciers kunnen toetreden tot het netwerk. 

Risico: overschijding emissienormen en beperkte CO2-reductie
Hoewel het aansluiten op een warmtenet leidt tot CO2-reductie, komen er bij het verbranden van biomassa ook andere emissies vrij die bij gasgestookte centrales niet of in mindere mate vrijkomen. Deze emissies zijn schadelijk voor natuur en milieu. Met name de uitstoot van stikstofoxiden en ammoniak zijn problematisch omdat de biomassacentrale in de buurt ligt van beschermde natuurgebieden. Om te voorkomen dat de emissienormen worden overschreden, draait de biomassacentrale nu op slechts 70% van zijn capaciteit.  In december 2021 is de biomassacentrale zelfs enkele weken stilgelegd.  De warmteproductie werd vervolgens overgenomen door de gasgestookte hulpwarmtecentrales.  Er bestaat dus een risico dat verschillende emissienormen voor stikstofoxide en ammoniak overschreden worden en de beoogde CO2-reductie onder druk komt te staan.

Risico: beschikbaarheid duurzame en lokale biomassa
De gemeente Zaanstad heeft vanaf het begin aangegeven biomassa te zien als een transitiewarmtebron en "actief te sturen en acteren op maximale duurzaamheid van de centrale".  Duurzamere warmtebronnen zoals geothermie, aquathermie en restwarmte uit de Zaanse industrie zullen echter pas op de (middel)lange termijn een rol kunnen spelen (2030-2040). Bio Forte heeft toegezegd dat de biomassa voor de duur van het project (twaalf jaar) afkomstig zou zijn uit Nederland (zelfs uit de regio). Er zouden slechts houtpellets van gecertificeerd Nederlands snoeihout worden gebruikt. Stijgende gasprijzen zorgen echter voor een zoektocht naar alternatieve brandstoffen en de vraag naar biomassa is enorm gestegen. Hierdoor ontstaat het risico dat Bio Forte haar toezegging niet kan waarmaken. In februari 2022 is gebleken dat het Amsterdamse Afval Energie Bedrijf (hierna: AEB) niet in staat was om kwalitatief goede lokale biomassa in te kopen. Ondanks de toezegging dat er alleen snoeihout afkomstig uit een straal van maximaal 150 km van Amsterdam gebruikt zou worden, verstookt AEB nu biomassa uit Spanje.

Plannen voor uitbreiding

De ontwikkeling van de warmte-infrastructuur voor fase 1 is nu afgerond. De gemeente Zaanstad is voornemens om het warmtenetwerk verder uit te breiden naar fase 2. In oktober 2021 heeft de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AVA) plaatsgevonden. In de AVA is het Operationeel Business Plan 2022/2023 vastgesteld. Eind november 2021 is het businessplan voor fase 2 aan de gemeenteraad toegezonden. Het businessplan zal in de aanvullende AVA in het najaar van 2022 worden besproken.  Voor uitbreiding zal echter gezocht moeten worden naar nieuwe (duurzame) warmtebronnen. In het coalitieakkoord staat namelijk het volgende: "We zijn tegen het openen van nieuwe op hout gestookte biomassacentrales voor het warmtenet van Zaanstad. Liever zetten wij in op het ontwikkelen van nieuwe energiebronnen, zoals aquathermie als alternatief voor aardgas."  Met welke warmtebronnen er in de tussentijd voorzien zal worden in de toenemende warmtevraag en hoe dit gefinancierd zal worden, is echter onduidelijk.

Doelstelling en onderzoeksvragen

Doelstelling

Het doel van dit onderzoek is om inzichtelijk te maken hoe de gemeente invulling geeft aan de principes van goed bestuur (good governance) bij de deelneming Warmtenet Zaanstad. Bij goed bestuur kijken wij naar het geheel van processen rondom sturing, beheersing, toezicht en verantwoording over de deelneming. We onderzoeken of er heldere kaders en doelstellingen zijn voor deelname, of de juridische, financiële en maatschappelijke risico's voldoende in beeld zijn en of er voldoende beheersmaatregelen zijn getroffen. Daarnaast heeft het onderzoek tot doel om na te gaan of het college voldoende verantwoording aflegt over de deelneming Warmtenet Zaanstad aan de gemeenteraad. Hierbij kijken wij of de informatie die het college aan de gemeenteraad verstrekt, juist, tijdig en volledig is, zodat de gemeenteraad haar controlerende taak kan uitvoeren.

Onderzoeksvragen

De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek is:

In hoeverre geeft het college van B en W invulling aan de principes van goed bestuur bij de deelneming Warmtenet Zaanstad?
  1. Zijn er heldere en passende kaders en doelstellingen voor deelname in Warmtenet Zaanstad? (Sturing)
  2. Zijn de juridische, financiële en maatschappelijke risico's voldoende in beeld en welke beheersmaatregelen zijn er getroffen en zijn deze adequaat? (Beheersing)
  3. In hoeverre zijn het college en de gemeenteraad juist, tijdig en volledig geïnformeerd over de realisatie van de doelstellingen, de risico's en getroffen beheersmaatregelen? (Verantwoording)
  4. In hoeverre hebben het college en de gemeenteraad tot nu toe actief gebruikgemaakt van de controlemogelijkheden en welke controlemogelijkheden staan er nog tot hun beschikking? (Toezicht)

Operationalisering

Goed bestuur  

In dit onderzoek maken wij gebruik van het begrip goed bestuur (good governance). Onder goed bestuur wordt verstaan:

Het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van de belanghebbenden.

Deze definitie is zowel van toepassing op goed bestuur binnen de deelneming zelf als op goed bestuur van de gemeente bij de aansturing van de verbonden partij. Goed bestuur van de gemeente bij een deelneming draagt bij aan een doeltreffende en doelmatige beleidsrealisering door deze partijen.

Controlemechanismen
Voor 'goed bestuur' worden vier controlemechanismen onderscheiden:

  1. Sturen: richting geven aan het realiseren van beleidsdoelen, onder meer door het inrichten van de organisatie en het vormgeven van processen;
  2. Beheersen: een stelsel van maatregelen en procedures, die de gemeente de zekerheid geven dat de deelneming blijvend de juiste richting opgaat;
  3. Toezicht houden: heeft tot doel de continuïteit van de deelneming te waarborgen en richt zich op toetsing van de kwaliteit, inhoudelijke risico’s en financiën;
  4. Verantwoorden: over alle taken en bevoegdheden dient informatie te worden verschaft.
Verantwoordelijkheden raad en college

In de aansturing van een deelneming hebben het college en de raad verschillende verantwoordelijkheden. De raad heeft kaderstellende en controlerende taken en het college bestuurlijke en uitvoerende. In het geval van een deelneming is het college enerzijds uitvoerder van het gemeentelijke beleid en heeft zij anderzijds richting de deelneming een kaderstellende en controlerende rol. Voor de deelnemingen betekent dit in de praktijk dat het college beslist of een deelneming het geëigende instrument is om een gemeentelijk doel te bereiken. Ook de bewaking in de uitvoeringsfase van de deelneming behoort primair tot de taken van het college. De raad bepaalt wat de doelen en de taken van de gemeente zijn en wat er wel en niet tot het gemeentelijk publiek belang behoort (kaders stellen). De Gemeentewet stelt de raad in staat om voorafgaand aan besluitvorming over deelname wensen en bedenkingen kenbaar te maken. In de uitvoeringsfase van een deelneming bewaakt het college de uitvoering (sturen, beheersen, toezichthouden en verantwoorden) en de raad controleert het college (toezicht houden). Het bewaken in de uitvoeringsfase van een deelneming is lastiger vanwege de grotere afstand. Dit geldt evenzeer voor het toezicht hierop door de raad. In figuur 3.1 zijn deze verantwoordelijkheden van de raad (in het blauw) en het college (in het groen) weergegeven.

Figuur 3.1 - Verantwoordelijkheden college en raad bij verbonden partijen

Bron: Rekenkamer Amsterdam, Grip op Westpoort Warmte, p. 68.

Specifieke rol raad

De betrokkenheid van de raad bij de oprichting en het beheer van deelnemingen, komt voort uit een aantal wettelijke bevoegdheden, die zijn vastgelegd in de Gemeentewet. De wetgever schrijft dat het college beslist, maar dat de gemeenteraad bepaalt wat bij de publieke taak hoort en de kaders vaststelt.  Dit betekent dat de raad zich bij elk voornemen tot deelname een oordeel moet vormen over de vraag of de activiteiten die de verbonden partij voor de gemeente gaat uitvoeren wel bij het publiek belang horen.

Het besluiten tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente is dus een bevoegdheid van het college, maar wanneer de beslissingen ingrijpende gevolgen voor de gemeente kunnen hebben, of wanneer de beslissing de oprichting van een deelneming of aanpassing van de juridische constructie behelst, moet de raad eerst in de gelegenheid worden gesteld zijn wensen en bedenkingen aan het college te uiten. Pas daarna kan het college zijn voornemen daadwerkelijk omzetten in een besluit. Belangrijk hierbij is dat de raad over alle relevante informatie moet kunnen beschikken, voordat zij haar wensen en bedenkingen kan uiten.

Daarnaast heeft de raad een budgettaire bevoegdheid: wanneer financiële middelen beschikbaar moeten worden gesteld die nog niet voorzien waren, kan de raad om een besluit gevraagd worden. Dit kan bijvoorbeeld zijn om budget beschikbaar te stellen voor de onderzoeksfase van de oprichting van een deelneming.

Nadat de deelneming aan de slag gaat, is het de taak van het college om toezicht te houden op uitvoering, prestaties, kosten en risicobeheersing. De gemeenteraad controleert of de deelneming de taak conform de gestelde kaders uitvoert en of het college dit goed bewaakt en zo nodig bijstuurt. De gemeentelijke begroting en het jaarverslag vormen de basis voor deze controle. Daarnaast kan de raad periodieke evaluaties van de deelneming gebruiken om het college te controleren. De raad moet per deelneming een balans zien te vinden tussen het politieke belang dat de raad hecht aan de gemeentelijke taak die de deelneming uitvoert en de frequentie en intensiteit van de controle. De raad kan uiteraard niet rechtstreeks ingrijpen bij de deelneming. Het college vertegenwoordigt immers de gemeente. Bovendien zijn die mogelijkheden afhankelijk van de vorm van de deelneming, het aantal deelnemers en de afspraken die in de statuten en aandeelhoudersovereenkomsten van de betrokken vennootschap zijn vastgelegd.

Specifieke rol college

Bij de aansturing van een deelneming heeft het college zowel een eigenaarsrol als een opdrachtgeversrol. In de eigenaarsrol beslist het college (binnen de kaders van de raad) over de oprichting, de missie, de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de deelneming (beheersmatige aansturing). In de rol van opdrachtgever streeft het college naar een zo goed mogelijk product tegen een zo laag mogelijke prijs (beleidsmatige aansturing). Het streven van de opdrachtgever hoeft echter niet in het belang te zijn van de eigenaar, die streeft naar de continuïteit en kwaliteit van de deelneming als geheel. Als gevolg van het in één hand leggen van de rollen van eigenaar en opdrachtgever kan belangentegenstelling ontstaan. Belangentegenstellingen kunnen zich ook voordoen als verschillende partijen participeren in de deelneming. Een voorbeeld hiervan is de publiek-private samenwerkingsconstructie (PPS) waarbij een marktpartij en een overheidspartij in een juridische constructie samenwerken.

Beheersen bestaat uit een stelsel van maatregelen en procedures waarmee het college de zekerheid heeft dat de deelneming de gemeentelijke doelstellingen realiseert. Daar waar in de reguliere uitvoering van de gemeente informatie over de realisatie van de gemeentelijke doelstellingen wordt verkregen door de producten uit de planning- en controlcyclus en overleggen tussen wethouders en gemeentelijke diensten, zal de informatie over de realisatie van de doelstellingen door de deelneming op een andere wijze verkregen moeten worden.

Het college dient toezicht te houden of de deelneming de gemaakte afspraken nakomt. Het college kan bij het toezicht op deelnemingen geen gebruik maken van de interne controleafdeling van de gemeente of van het systeem van interne controle in de reguliere planning- en controlcyclus. Aangezien er verschillende soorten deelnemingen zijn, zal toezicht op maat moeten worden vormgegeven. De wijze van toezicht dient afgestemd te zijn op de juridische constructie van de deelneming.

De deelneming zal verantwoording af moeten leggen aan zijn stakeholders, waaronder het college, of ze haar taken binnen de gestelde kaders uitvoert, tegen de afgesproken condities. De gemeente kan met de deelneming afspraken maken over de wijze van verantwoording. Buiten de voornoemde voorschriften bestaat er een algemene informatieplicht voor het college. Het college moet de raad niet alleen passief informeren op verzoek van de raad, maar heeft ook een actieve informatieplicht daar waar de raad die informatie voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft.

Afbakening

Onderzoeksperiode
In dit onderzoek wordt inzichtelijk gemaakt op welke wijze de gemeente invulling heeft gegeven aan de sturing, beheersing, toezicht en verantwoording over Warmtenet Zaanstad. Dit onderzoek richt zich daarom op de periode vanaf het tekenen van de intentieovereenkomst in 2017 tot heden.

Onderscheid corporate governance
Bij goed bestuur maken wij een onderscheid tussen goed bestuur in de aansturing van de deelneming door het college van B en W en goed bestuur binnen de deelneming zelf (de onderlinge samenwerking tussen het bestuur, de raad van commissarissen / raad van toezicht en de aandeelhouders). Dit onderzoek legt de focus op de aansturing van de deelneming en laat de interne bedrijfsvoering buiten beschouwing.

Aanpak en planning

Aanpak

Hieronder geven we per onderzoeksvraag aan welke onderzoeksactiviteiten we zullen uitvoeren om de vraag te beantwoorden.

Onderzoeksvraag 1: Welke kaders en doelstellingen heeft de gemeente Zaanstad voor deelname in Warmtenet Zaanstad? (Sturen)

Om deze vraag te beantwoorden, zullen wij onderzoeken welke kaders er zijn gesteld door de raad en het college. Het gaat hier zowel om algemene kaders met betrekking tot het aansturen van verbonden partijen als om de wijze waarop deelname in Warmtenet Zaanstad zou moeten bijdragen aan de beleidsdoelstellingen van de gemeente Zaanstad. Wij zullen tevens enkele interviews houden met ambtenaren die betrokken waren bij het opstellen van de kaders en doelstellingen voor deelnemingen in het algemeen en voor het warmtenet in het bijzonder.

Onderzoeksvraag 2a: Zijn de juridische risico's voldoende in beeld en welke beheersmaatregelen zijn er getroffen? (Beheersen)

Om deze vraag te beantwoorden, zullen wij de juridische constructie van Warmtenet Zaanstad nader onder de loep nemen. Hierbij kijken wij naar de overeenkomsten en besluiten in de aanloop naar de oprichting van Warmtenet Zaanstad. Daarnaast onderzoeken wij de bepalingen in de oprichtingsakte, aandeelhoudersovereenkomst en statuten. Hierbij hebben wij speciaal aandacht voor de motivering voor het oprichten van een deelneming, de gekozen rechtsvorm en de consequenties van de aandelenverhoudingen en de juridische constructie met DENH en PDENH. Daarnaast onderzoeken wij hoe de beheersorganisatie is ingericht en hoe er invulling gegeven wordt aan de verschillende rollen van de gemeente (eigenaar, opdrachtgever et cetera). Indien wij dit noodzakelijk achten, kunnen wij externen om advies vragen over de juridische risico's.

Onderzoeksvraag 2b: Zijn de financiele risico's voldoende in beeld en welke beheersmaatregelen zijn er getroffen? (Beheersen)

Om deze vraag te beantwoorden, zullen wij onderzoeken welke financiële risico's de gemeente Zaanstad loopt bij deelname in Warmtenet Zaanstad. Wij onderzoeken in hoeverre er sprake is van aandelenkapitaal, leningen, subsidies en garanties en in hoeverre de gemeente Zaanstad hierbij een risico loopt wanneer het bedrijf failliet gaat. In eerste instantie kijken wij naar de informatie die opgenomen is in de planning- en controlproducten, zoals de begroting en de jaarverslagen. Hierbij toetsen wij de actualiteit, juistheid en volledigheid van de financiële gegevens in de paragraaf verbonden partijen(eigen vermogen, vreemd vermogen en financieel resultaat) en het weerstandsvermogen. Daarnaast zullen wij onderzoeken welke informatie het college krijgt aangereikt in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders. Deze stukken zullen wij toetsen aan de hand van de (toen geldende) normen voor deelnemingen zoals opgenomen in het Besluit Begroten en Verantwoorden, het Burgerlijk Wetboek en de Nota verbonden partijen van de gemeente Zaanstad (2014) opgevolgd door de nieuwe Nota verbonden partijen (2021). Indien wij dit noodzakelijk achten, kunnen wij externen om advies vragen over de financiële risico's.

Onderzoeksvraag 2c: Zijn de maatschappelijke risico's voldoende in beeld en welke beheersmaatregelen zijn er getroffen? (Beheersen)

Om deze vraag te beantwoorden, kijken wij vooral naar de risico's voor natuur en milieu met betrekking tot de uitstoot van schadelijke emissies. Daarnaast kijken wij naar in hoeverre het college zicht heeft op het gebruik van duurzame en lokale biomassa en welke beheersmaatregelen er zijn getroffen om deze risico's te beheersen. Om deze onderzoeksvraag te beantwoorden, zullen we in eerste instantie kijken welke (wettelijke) kaders er meegegeven zijn en in hoeverre er (bovenwettelijke) afspraken zijn vastgelegd met betrekking tot criteria voor uitstoot van schadelijke emissies en de duurzaamheid en herkomst van de gebruikte biomassa. Deze afspraken kunnen vastgelegd zijn in beleid maar ook in contractuele verplichtingen met private partijen. Wij onderzoeken hierbij ook in hoeverre het college zicht heeft op de daadwerkelijke nakoming van deze afspraken.

Onderzoeksvraag 3: In hoeverre is de gemeenteraad juist, tijdig en volledig geïnformeerd over de realisatie van de doelstellingen, de risico's en getroffen beheersmaatregelen? (Verantwoorden)

Om deze vraag te beantwoorden, analyseren we op welke wijze de gemeenteraad is geïnformeerd over de voortgang van de realisatie van de doelstellingen, de risico's en de getroffen beheersmaatregelen. Hierbij beoordelen wij of de gemeenteraad, juist, tijdig en volledig is geïnformeerd en in hoeverre deze informatie toegespitst is op de taken van de gemeenteraad. Daarnaast zullen wij ook onderzoeken in hoeverre de gemeenteraad het college actief verzoekt om informatie of bijstuurt door middel van raadsinformatievragen, moties of amendementen. Voor het beantwoorden van deze vraag maken wij een onderscheid tussen drie fases in de levenscyclus van een deelneming: 1) oprichting, 2) beheersing en 3) evaluatie.

Onderzoeksvraag 4: In hoeverre hebben het college en de gemeenteraad tot nu toe actief gebruikgemaakt van de controlemogelijkheden en welke controlemogelijkheden staan er nog tot hun beschikking? (Toezicht houden)

Voor het beantwoorden van deze vraag kijken wij weer naar de drie fases in de levenscyclus van een deelneming: 1) oprichting, 2) beheersing en 3) evaluatie. Met deze vraag willen wij niet alleen kijken naar in hoeverre het college en de gemeenteraad actief gebruik hebben gemaakt van de (toezichts-)mogelijkheden tijdens de oprichting (fase 1), maar ook het handelingsperspectief voor de toekomst in beeld brengen (fases 2 en 3). Om deze vraag te beantwoorden, brengen we in beeld op welke momenten het college en de raad in de toekomst invloed uit kunnen oefenen op een deelneming en welke instrumenten de raad daarvoor tot haar beschikking heeft.

Planning

De uitvoering en rapportage van het onderzoek zullen vanaf het derde kwartaal 2022 tot en met het eerste kwartaal in 2023 plaatsvinden. We streven ernaar het onderzoek in het tweede kwartaal van 2023 te publiceren.

Onderzoeksteam

Onderzoeksteam 
drs. Annelies Daalderdirecteur
dr. Erik Oppenhuisprojectleider
drs. Esther Fogl RCsenior onderzoeker
drs. Loes van Rooijenonderzoeker
MSc Marjolein Eigenfeldonderzoeker

Slotopmerkingen

Deze onderzoeksopzet is opgesteld op basis van een globale verkenning van het onderwerp. Op basis van het verzamelde onderzoeksmateriaal kan de aanpak gedurende het onderzoek worden bijgesteld.

Voor de uitvoering van het onderzoek is het van belang dat wij inzage hebben in alle relevante stukken waarover de gemeente en relevante verbonden partijen beschikken.

Verantwoording

Bijlage 1 - Algemene werkwijze rekenkamer