Groen in de stad

Publieksonderzoek

Samenvatting

Dit is de onderzoeksopzet van het publieksonderzoek van de Rekenkamer Amsterdam (hierna: rekenkamer) in 2020 naar Groen in Amsterdam. Amsterdammers vinden de aanwezigheid van groen steeds belangrijker. Het huidige college heeft in het Coalitieakkoord (2018) aangegeven dat de openbare ruimte, juist omdat die door steeds meer Amsterdammers moet worden gedeeld, groen en gezond moet zijn. Met dit onderzoek wil de rekenkamer in beeld brengen in hoeverre er in Amsterdam voldoende, goed en bruikbaar groen is.

De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt als volgt:

Is er voldoende, goed en bruikbaar groen in de stad?

Onder voldoende verstaat de rekenkamer dat de hoeveelheid groen voldoende is; goed heeft betrekking op de algemene waardering van het aanwezige groen en bruikbaar heeft te maken met de vraag of het groen functioneel voorziet in de behoeften van de stad en haar inwoners.

Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, hanteren we de volgende vijf deelvragen:

  1. Wat is volgens het Amsterdamse beleid voldoende, goed en bruikbaar groen in Amsterdam?
  2. Laat cijfermatige data zien of er voldoende, goed en bruikbaar groen in Amsterdam is?
  3. Vinden bewoners dat er voldoende, goed en bruikbaar groen in Amsterdam is?
  4. Is in de praktijk te zien dat er voldoende, goed en bruikbaar groen is?
  5. Vinden deskundigen dat er voldoende, goed en bruikbaar groen in Amsterdam is?

Aanleiding en context

Aanleiding

Het groen in Amsterdam is voor veel Amsterdammers van grote waarde, dit is ook terug te zien aan het belang dat het burgerpanel aan het onderwerp hecht. Het onderwerp ‘groen’ is in het Onderzoeksprogramma 2020 opgenomen nadat het door het burgerpanel is gekozen als publieksonderzoek.  Leden van ons burgerpanel gaven daarbij aan onder meer zorgen te hebben over het verdwijnen van groen in de stad en het achterstallig onderhoud van de openbare ruimte.  Uit het Grote Groenonderzoek (GGO) 2018, waarin Amsterdammers aangeven in hoeverre zij het groen in en rondom de stad gebruiken en waarderen, blijkt dat het groen in de openbare ruimte door steeds meer mensen wordt gebruikt. Dit is te zien in een toename van het gebruik van het groen in de parken en overig groen . 

Ook het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) onderkent het belang van groen voor de stad. In het Coalitieakkoord (2018) spreekt het college de ambitie uit om de openbare ruimte in de stad groen en gezond te houden.  Enerzijds zet het college in op het versterken van de ecologische kwaliteit van het groen en het versterken van de verbindingen tussen het groen. Anderzijds moet de druk op het groen in de stad verminderen door het groen aan de randen van de stad beter op de kaart te zetten. Het groen binnen en buiten de ring moet volgens het college bereikbaar en toegankelijk zijn voor Amsterdammers.  In de Groenvisie 2050, waarin de visie van het college op de rol van groen en natuur in de stad verder is uitgewerkt, staat dat groen op verschillende manieren een bijdrage levert aan het leefbaar houden van de stad. Ten eerste levert groen een belangrijke bijdrage aan de gezondheid en het sociale welzijn van Amsterdammers. Daarnaast kan groen een rol spelen in de oplossing van klimaatgerelateerde problemen doordat het een dempende werking heeft op temperatuur en kan zorgen voor waterberging. Ten slotte draagt groen bij aan een grotere biodiversiteit in de stad. Het is daarom volgens de Groenvisie 2050 van belang dat er voldoende groen in de stad is voor iedereen. 

Historische context

De aandacht voor groen in Amsterdam kent een lange geschiedenis die medebepalend is voor haar huidige groenstructuren. Ook is de geschiedenis medebepalend voor de kansen en knelpunten waar de stad nu en in de toekomst mee te maken heeft en krijgt. Hierna volgt een korte beschouwing van de geschiedenis van groen in Amsterdam. In onderstaand kader beschrijven we deze geschiedenis in wat meer detail.

Sinds de 16e eeuw gaat iedere periode van stedelijke ontwikkeling in Amsterdam gepaard met geplande groeninvesteringen. Op deze manier heeft iedere stadsuitbreidingsperiode haar eigen ‘groene erfenis’ nagelaten. Het begint met de aanleg van binnentuinen achter de herenhuizen in de Amsterdamse grachtengordel en de aanplant van bomen langs de grachten. In de tweede helft van de 19e eeuw zorgt de stadsuitbreiding als gevolg van de industriële revolutie voor het steeds drukker worden van de stad. En de behoefte naar groen in de stad neemt toe. Dit vertaalt zich naar de aanleg van de eerste stadsparken. Het Vondelpark (1864-1877) wordt op particulier initiatief aangelegd, maar al gauw volgt het gemeentebestuur met de aanleg van het Sarphatipark, Westerpark en Oosterpark. Hiermee wordt groen in de openbare ruimte voor het eerst onderdeel van het stedenbouwkundig ontwerp. De stadsuitbreiding aan het begin van de 20e eeuw wordt onder andere gevormd door de uitbreidingsplannen van Berlage. De nieuwe wijken bestaan uit gesloten bouwblokken met privé-groen in de binnentuinen en bomenrijen in de straat. De groeiende behoefte aan het wonen in het groen in deze tijd zorgt ervoor dat er verschillende tuindorpen worden gerealiseerd in de stad, bestaande uit rijen eengezinswoningen met private voor- en achtertuinen.

Een belangrijke basis voor de huidige groenstructuur in Amsterdam is gelegd tijdens de uitvoering van het Algemeen Uitbreidings Plan (AUP) uit 1934 dat grotendeels ná de Tweede Wereldoorlog is gerealiseerd. Amsterdam wordt in het AUP niet uitgebreid met een extra rand bebouwing rondom het stedelijk centrum zoals in de voorgaande fases van stedelijke uitbreiding is gedaan, maar de stad krijgt een lobbenstructuur, waarbij in de nieuwe stedelijke uitbreiding, ‘de lobben’, als vingers aan een hand in het omringende groene land steken; ‘de scheggen’, ook wel de ‘groene longen’ van de stad genoemd. De uitbreiding in de vorm van lobben zorgt ervoor dat Amsterdammers, ook vanuit het stadscentrum, snel in een groen gebied zijn. Het AUP omvat stadsuitbreiding in de vorm van ‘tuinsteden’ in het westen, het zuiden en het noorden van Amsterdam. Voor het eerst in de Europese geschiedenis wordt groen een bepalende factor voor het ontwerp van de stedelijke uitbreiding van een stad. De aandacht voor privé-groen uit de tuindorpen wordt bij het ontwerp van de tuinsteden ingeruild voor meer openbare groenvoorzieningen in de woonomgeving. In deze tijd zijn ook veel nieuwe stadsparken aangelegd.

Het belang van groen in de stad voor bewoners, bezoekers, de gezondheid, de natuur en het klimaat, en daarmee de leefbaarheid van de stad, is alleen maar groter geworden door de jaren heen. Tegenwoordig groeit de bevolking in Amsterdam wederom en er zullen in de toekomst veel woningen bijgebouwd moeten worden. In een beperkte stedelijke ruimte zullen steeds meer mensen moeten leven, werken en ontspannen. Amsterdam kiest in deze huidige woningbouwopgave niet meer nadrukkelijk voor stedelijke uitbreiding zoals in het verleden is gedaan, maar voornamelijk voor stedelijke inbreiding. Het is een uitdaging om de verdichting van de beperkte stedelijke ruimte samen te laten gaan met de versterking van het groen, mét behoud van de lobben- en scheggenstructuur.

Dit benadrukt het belang om te onderzoeken of Amsterdam voldoende, goed en bruikbaar groen heeft om nu en in de toekomst een aantrekkelijke, gezonde, sociale, biodiverse en klimaatbestendige stad te kunnen zijn.

Een korte Amsterdamse geschiedenis van groen

16e en 17e eeuw
In de 16e en 17e eeuw maakt Amsterdam een snelle groei door en is er steeds meer behoefte om vanuit de drukke stad rust te vinden in het groen. Bij de uitbreiding van de Amsterdamse grachtengordel worden de ruime herenhuizen in samenhang ontworpen met de diepe grachtentuinen achter de woning. Er heerst een verbod op de bebouwing van de binnentuinen en een plicht tot de herplanting van bomen.  De aanleg van de grachtengordel gaat daarnaast samen met de grootschalige aanplant van bomen. Deze tijd markeert de start van een Amsterdamse traditie als bomenstad. 

Tweede helft van de 19e eeuw
Vanaf de tweede helft van de 19e eeuw groeit Amsterdam als gevolg van de industriële revolutie explosief en moet het duizenden nieuwe inwoners huisvesten. Door de stadsuitbreiding en de ontginning van omliggende gebieden is er steeds minder ruimte voor natuur. De stad wordt drukker en de behoefte naar groen wordt groter.  Op particulier initiatief wordt het Vondelpark (1864-1877) aangelegd. Niet veel later legt het gemeentebestuur het Sarphatipark (1881-1886), Westerpark (start 1890) en Oosterpark (start 1891) aan. Hiermee wordt groen in de openbare ruimte van de woonomgeving voor het eerst onderdeel van het stedenbouwkundig ontwerp. In het begin zijn de stadsparken met name bedoeld voor de welgestelden, maar in de loop van de tijd groeien de parken steeds meer uit tot de gemeenschappelijke tuinen van álle Amsterdammers. Tot 1900 blijft de stadskern van Amsterdam klein, daarna breidt het stedelijk gebied zich uit ten koste van het omliggende natuurlijke gebied. 

Eerste helft van de 20e eeuw
Begin 20e eeuw worden de uitbreidingsplannen voor Amsterdam-Zuid van Berlage door de gemeenteraad aangenomen. De nieuwe wijken in de gordel ’20-‘40 bestaan uit gesloten bouwblokken met privé-groen in de binnentuinen en bomenrijen in de straat. De groeiende behoefte aan het wonen in het groen zorgt er in de jaren 1922-1930 voor dat er verschillende tuindorpen worden gerealiseerd in Noord en Watergraafsmeer. De wijken bestaan uit rijen eengezinswoningen met private voor- en achtertuinen. 

Tweede helft van de 20e eeuw
Het Algemeen Uitbreidings Plan (AUP) uit 1934 heeft tot doel de stedelijke bebouwing in Amsterdam nog verder uit te breiden, en tegelijkertijd een goed evenwicht te bereiken tussen de stad en het groen. Het plan wordt grotendeels pas ná de Tweede Wereldoorlog uitgevoerd. Nieuwe ideeën over wonen in het groen zorgen ervoor dat particuliere tuinen kleiner worden of verdwijnen. Het gezamenlijke groen en het sociale aspect van groen wordt meer benadrukt in de ruimtelijke planvorming. Voor het eerst in de Europese geschiedenis wordt groen een bepalende factor voor het ontwerp van de stedelijke uitbreiding van een stad. Elke Amsterdammer, ongeacht sociale klasse of culturele achtergrond, moet toegang hebben tot groen. Het AUP omvat de stadsuitbreiding in de vorm van ‘tuinsteden’ in het westen (Bos en Lommer, Slotermeer, Slotervaart en Geuzenveld), het zuiden (Buitenveldert) en het noorden van Amsterdam. In de naoorlogse wijken van het AUP is veel aandacht voor de relatie tussen woningen en de openbare groenvoorziening in de woonomgeving. In deze tijd zijn ook veel nieuwe stadsparken aangelegd, waaronder het Sloterpark, Beatrixpark, Flevopark, Rembrandtpark, Erasmuspark, Martin Luther Kingpark, Vliegenbos en het Volewijkspark (later onderdeel van het Noorderpark) en het Amsterdamse bos. 

Amsterdam wordt in het AUP niet uitgebreid met een extra rand bebouwing rondom het stedelijk centrum zoals in de voorgaande fases van stedelijke uitbreiding is gedaan, maar de stad krijgt een lobbenstructuur, waarbij de nieuwe stedelijke uitbreiding, 'de lobben', als vingers aan een hand in het omringende groene land steken, de scheggen, ook wel de ‘groene longen’ van de stad genoemd. De uitbreiding in de vorm van lobben zorgt ervoor dat Amsterdammers, ook vanuit het stadscentrum snel in een groen gebied zijn. Het AUP vormt daarmee de basis van de lobben- en scheggenstructuur dat vandaag nog steeds de verhouding vormgeeft tussen stedelijke bebouwing en groen in Amsterdam.     

Begin van de 21e eeuw
Het belang van groen in de stad voor bewoners, bezoekers, de gezondheid, de natuur en het klimaat, en daarmee de leefbaarheid van de stad, is door de jaren heen alleen maar groter geworden. Tegenwoordig groeit de bevolking in Amsterdam wederom en er zullen in de toekomst veel woningen bijgebouwd moeten worden om nieuwe stedelingen te huisvesten. In een beperkte stedelijke ruimte zullen steeds meer mensen moeten leven, werken en ontspannen.  Amsterdam kiest in deze huidige woningbouwopgave niet meer nadrukkelijk voor stedelijke uitbreiding zoals in het verleden is gedaan, maar voornamelijk voor stedelijke inbreiding. Het is een uitdaging om de verdichting van de beperkte stedelijke ruimte samen te laten gaan met de versterking van het groen, mét behoud van de lobben- en scheggenstructuur. Dit benadrukt het belang om in beeld te onderzoeken of Amsterdam voldoende, goed en bruikbaar groen heeft om nu en in de toekomst een aantrekkelijke, gezonde, sociale, biodiverse en klimaatbestendige stad te zijn. 

Huidig gemeentelijk beleid

In de periode 2015-2018 nam de gemeente maatregelen om te zorgen voor meer groen in de buurt en om de kwaliteit daarvan te verbeteren, om ook in de toekomst een aantrekkelijke, gezonde en leefbare stad te kunnen zijn, mede met het oog op de verdergaande stedelijke verdichting.

Ook voor de komende periode wil de gemeente ervoor zorgen dat de buurten voldoende groen worden en blijven. Zo is afgesproken in het Coalitieakkoord dat de uitbreiding van de stad moet worden gerealiseerd met behoud van de groene kwaliteiten van Amsterdam. Ook is het streven om de ecologische kwaliteit van het groen te verbeteren en moet bewegen in de openbare ruimte worden gestimuleerd.

In de Groenvisie 2050 (gepubliceerd in het voorjaar van 2020 ) is het groene toekomstperspectief voor de stad recentelijk geschetst. Het is de bedoeling dat de groenvisie een langetermijnbeleidskader vormt dat richting geeft aan uitvoeringsprogramma’s op het gebied van groen. Ook is de Groenvisie een element voor de Amsterdamse Omgevingsvisie en de regionale Verstedelijkingsstrategie. In de Groenvisie worden vier functies beschreven die het groen voor de stad vervult:

  1. Gezondheid: Een groene omgeving is essentieel voor de mentale en fysieke gezondheid en draagt bij aan een gezonde leefstijl.
  2. Sociaal welzijn: Een prettige, groene leefomgeving is van en voor iedereen en nodigt uit tot ontmoeting en initiatief.
  3. Klimaatadaptatie: Amsterdam wil goed voorbereid zijn op het veranderende klimaat.
  4. Natuur: Natuur en biodiversiteit vormen de basis van al het leven, dus ook het leven in de stad.

In de Groenvisie zijn ook vier principes geformuleerd. Het eerste principe is dat er voor iedereen genoeg gevarieerd groen moet zijn. Het gaat dan om groen ‘als je de deur uitstapt’, en ook een ‘parkachtige openbare omgeving’ binnen 10 minuten wandelen en het kunnen bereiken van grote groengebieden na maximaal 15 minuten fietsen. Dit alles is verbonden met elkaar via een netwerk van ‘groene en groen-blauwe’ verbindingen. Onderdeel van dit principe is het uitgangspunt ‘Groen, tenzij’ bij het inrichten van de openbare ruimte. Verder wordt bij dit principe gerefereerd aan de stedelijke groennorm die voor nieuw te ontwikkelen buurten geldt. Het gaat dan om de zogenaamde ‘referentienormen Ruimte voor groen’ waarbij afhankelijk van het woonmilieu normhoeveelheden (m2) voor gebruiksgroen en ecosysteemgroen per woning zijn geformuleerd (zie tabel hieronder voor details). Overigens wordt beweerd dat deze stedelijke groennormen zijn gebaseerd op WHO-normen. Echter, deze WHO-normen lijken niet te bestaan. In de Groenvisie wordt aangegeven dat deze stedelijke groennormen nog zullen worden geactualiseerd en in lijn worden gebracht met de ambities van de groenvisie. Het is daarbij de bedoeling dat deze groennorm zal gaan gelden voor zowel bestaande als nieuwe buurten.

Tabel 3.1 - Referentienormen Ruimte voor groen
Soort groenCentrum stedelijkGemengd stedelijkGroen blauw
Gebruiksgroen (waarvan 60% levend groen)8m2 / woning16m2 / woning24m2 / woning
Ecosysteemgroen (maximaal 25% op kavel of dak)8m2 / woning en 0,1m2 / m2 BVO bedrijfsruimte, winkel en kantoor6m2 / woning en 0,1m2 / m2 BVO bedrijfsruimte, winkel en kantoor4m2 / woning en 0,1m2 / m2 BVO bedrijfsruimte, winkel en kantoor

Bron: Gemeente Amsterdam (2018), Amsterdamse referentienorm voor maatschappelijke voorzieningen, groen en spelen, 9 januari 2018, p. 11.

Het tweede principe dat is geformuleerd in de Groenvisie, is dat gekozen wordt voor groen dat zoveel mogelijk alle vier de functies bedient om zo maximaal bij te dragen aan de stad. Het derde principe is dat er wordt ingezet op een stad die ‘natuurinclusief’ wordt aangelegd en beheerd. Het laatste principe is dat er wordt samengewerkt met bewoners, ondernemers, instellingen en andere organisaties bij het werken aan groen in de stad.

Opzet onderzoek

Afbakening en doel onderzoek

Met dit onderzoek willen wij bijdragen aan een doeltreffend beleid ten aanzien van groen in Amsterdam. Hiervoor zullen wij nagaan hoeveel groen er in Amsterdam is en of het aanwezige groen voldoet. Dit inzicht is van belang om nu en in de toekomst doeltreffend groenbeleid te kunnen maken voor Amsterdam. Zonder een goed inzicht in het groen in Amsterdam zal het moeilijk of zelfs onmogelijk zijn om goede afgewogen beslissingen te nemen over, bijvoorbeeld, ruimtelijke plannen zoals de bouw van nieuwe wijken.

De nadruk van dit onderzoek ligt op het in beeld brengen van het groen in Amsterdam. Het gaat dan zowel om de hoeveelheid, als om de waardering en de bruikbaarheid van het groen. Het doel van dit onderzoek is om op basis van verschillende databronnen en de meningen van experts en Amsterdammers een beeld te geven van de toereikendheid van het groen. Met dit onderzoek willen we tevens nagaan wat de voor- en nadelen zijn van verschillende informatiebronnen: welke bron levert het meest waardevolle en bruikbare inzicht op? En welke informatiebron sluit goed aan op de waardering van experts en Amsterdammers? Of het groen in Amsterdam volstaat, hangt echter ook af van de invalshoek waarmee naar het groen wordt gekeken. Het gaat dan om de ideeën en visies over welke rollen groen precies in de stad moet vervullen en in hoeverre deze verschillend zijn. Met dit onderzoek willen we inzichtelijk maken hoe het beeld van het aanwezige groen er vanuit verschillende invalshoeken uitziet.

Daarbij willen we beoordelen in hoeverre deze verschillende beelden toereikend zijn voor afgewogen besluitvorming over groen. Dit vraagt niet alleen om adequate informatie over het groen. Het gaat er ook om dat de beschikbare informatie goed aansluit op de ideeën, normen en visies die er zijn op groen. Simpel gezegd: de redenen waarom groen voor de stad belangrijk is (en de eisen die aan het groen worden gesteld), moeten ook met de beschikbare informatie inzichtelijk kunnen worden gemaakt. Aan de ene kant vergt dit dat de beschikbare informatie aansluit op de verschillende soorten groen en daarvoor uitgesproken ambities. Aan de andere kant: de verschillende soorten groen en uitgesproken ambities moeten voldoende concreet zijn gemaakt, zodat duidelijk is welk soort informatie precies nodig is.

Om deze reden is een ander doel van dit onderzoek het beoordelen in hoeverre de ideeën, ambities en normen voor groen goed zijn toe te passen op de beschikbare informatie. Deze afbakening leidt ertoe dat wij in dit onderzoek op onderdelen de kwaliteit van de gemeentelijke beleidsvorming ten aanzien van groen zullen beoordelen. We kiezen er echter expliciet niet voor om de gemeentelijke (beleids- en beheer-)processen voor groen afzonderlijk en diepgaand te onderzoeken. Hier kiezen we voor met het oog op de (aanvullende) onderzoeksinspanningen die dit zou vergen en het publiekskarakter van dit onderzoek.

Onderzoeksvragen

Voor dit onderzoek hanteren we de volgende centrale onderzoeksvraag:

Is er voldoende, goed en bruikbaar groen in de stad?

Onder voldoende verstaan we dat de hoeveelheid groen voldoende is, goed heeft betrekking op de algemene waardering van het aanwezige groen en bruikbaar heeft te maken de vraag of het groen functioneel voorziet in de behoeften van de stad en haar inwoners.

Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, hanteren we de volgende vijf deelvragen:

  1. Wat is volgens het Amsterdamse beleid voldoende, goed en bruikbaar groen in Amsterdam?
  2. Laat cijfermatige data zien of er voldoende, goed en bruikbaar groen in Amsterdam is?
  3. Vinden bewoners dat er voldoende, goed en bruikbaar groen in Amsterdam is?
  4. Is in de praktijk te zien dat er voldoende, goed en bruikbaar groen is?
  5. Vinden deskundigen dat er voldoende, goed en bruikbaar groen in Amsterdam is?

Aanpak

Voor dit onderzoek zullen we de belangrijkste overkoepelende beleidsdocumenten ten aanzien van groen analyseren. Verder zijn we van plan het groen in Amsterdam in beeld te brengen op basis van verschillende informatiebronnen, zoals informatie over het bodemgebruik van het CBS, informatie over recreatief groen in Amsterdam en analyse van satellietbeelden. Op basis van deze informatiebronnen willen we het aanwezige groen met behulp van geografische analysesoftware analyseren tot op wijkniveau. Ook zullen we een enquête afnemen bij Amsterdammers om te onderzoeken in hoeverre zij vinden dat er in Amsterdam voldoende, goed en bruikbaar groen is. Daarnaast gaan we een aantal casestudies uitvoeren waarbij we op straatniveau (en het direct omliggende gebied) het aanwezige groen zullen onderzoeken en vergelijken met het beeld op basis van de eerder onderzochte informatiebronnen. Het beeld van het groen uit deze casestudies willen we bespreken met ambtelijke deskundigen op het gebied van de verschillende functies van groen (gezondheid, sociaal welzijn, klimaatadaptatie en natuur) en het beheer van groen. Tot slot voeren we gesprekken met interne en externe deskundigen over het algemene beeld van het groen in Amsterdam.

Planning en onderzoeksteam

Planning

Dit onderzoek naar het groen in Amsterdam start in juli 2020. Het streven is om in april 2021 te rapporteren over de uitkomsten. Indien mogelijk zullen we delen van het onderzoek al eerder, tussentijds, publiceren.

Onderzoeksteam

Dit onderzoek wordt uitgevoerd door Jurriaan Kooij (projectleider), Tessa Gulpers en Daniëlle van der Wiel.

Verantwoording

Ter voorbereiding op dit onderzoek voerden we een verkenning uit naar het groen. Deze verkenning is gestart in januari en in juni 2020 afgerond. Voor deze verkenning is informatie ingewonnen over het beleid, de beschikbare informatie over groen en is gesproken met diverse ambtenaren die beroepshalve te maken hebben met groen in Amsterdam.

Bijlage