Grof afval
Onderzoeksopzet

Inzameling door de gemeente Amsterdam

Aanleiding

In ons onderzoeksprogramma is het thema 'afval en reiniging' opgenomen
Elke dag produceren alle Amsterdammers samen 890.000 kilo aan afval. De gemeente heeft de wettelijke taak om het afval van Amsterdamse huishoudens in te zamelen. Het college geeft aan dat het een grote logistieke opgave is om deze hoeveelheid afval in te zamelen, te (laten) verwerken en de stad schoon te houden.  Zo moet de gemeentelijke inzamelingsdienst op een doordeweekse dag 120 tot 160 routes rijden. Daarnaast zijn zo'n 600 stadsreinigers bezig met onder andere het wegvegen van zwerfafval en het legen van prullenbakken in de openbare ruimte (zie voor uitgebreidere informatie het kader Juridische context en taakverdeling afval en reiniging).  Het college geeft bovendien aan voor een toenemend afvalaanbod te staan,  mede vanwege de groei en verdichting van de stad en een intensiever gebruik van de openbare ruimte. Tegelijkertijd moet de gemeente opereren in een wereld van arbeidskrapte en (sterk) wisselende verwerkingskosten, opbrengsten uit waardenstromen en materiaalprijzen. 

Juridische context en taakverdeling afval en reiniging

In de Wet milieubeheer is opgenomen dat het gemeentebestuur verantwoordelijk is voor het ophalen van huishoudelijk afval en grof afval en/of om ervoor te zorgen dat dit minimaal op één plaats kan worden achtergelaten. Gemeenten leggen in een afvalstoffenverordening regels vast over deze afvalinzameling en het voorkomen en opruimen van zwerfafval. Voor de uitvoeringskosten betalen bewoners jaarlijks een afvalstoffenheffing. De tarieven worden vastgelegd in de Verordening Afvalstoffenheffing en reinigingsrecht bedrijfsafval Amsterdam. 

De stadsdelen waren in het verleden volledig verantwoordelijk voor de gemeentelijke afval- en reinigingstaken. Met wijzigingen in het bestuurlijke stelsel zijn er stedelijke kaders en uniforme stedelijke tarieven gekomen voor de afvalstoffenheffing. In 2019 zijn verder de inzamelorganisaties van de stadsdelen opgegaan in de directie Afval en Grondstoffen. Deze directie is sindsdien verantwoordelijk voor het opstellen van het stedelijke afvalbeleid, de uitvoering van de inzameling van (grof) afval en het afsluiten van contracten met de verwerkers.  Daarentegen zijn er in de huidige Verordening op de stadsdelen nog steeds bevoegdheden gemandateerd aan de dagelijkse bestuurders van de stadsdelen rondom afvalinzameling. De dagelijkse bestuurders zijn sindsdien een soort 'opdrachtgever' voor de afvalinzameling in hun stadsdeel, die door de directie Afval en Grondstoffen wordt uitgevoerd binnen het stedelijke budget. De dagelijkse besturen van de stadsdelen hebben bovendien als taak:

Het vaststellen van uitvoeringsbesluiten bij de afvalstoffenverordening met nadere regels over de inzameling van (grof) afval. Ook stellen zij met plaatsingsbesluiten de aanbiedplaatsen voor grof afval vast binnen het Stedelijk kader Bepalen locaties inzamelvoorzieningen.

Het vaststellen van gebiedsgerichte uitwerkingen in aansluiting op de gebiedsopgave. Hiertoe is recent het stedelijke Uitvoeringsprogramma Afval en Grondstoffen 2020-2025 door de directie Afval en Grondstoffen en de dagelijks bestuurders gezamenlijk uitgewerkt in Afvalplannen op stadsdeelniveau. De dagelijkse besturen zijn de oren en ogen van het gebied: zij stellen de gebiedsopgaven op en wijzen de 'hotspot'-locaties aan waar een gerichte inzet nodig is.

Stadsdelen hebben een rol bij het informeren van burgers. Het gaat om de uitwerking van de uitvoeringsbesluiten in de afvalwijzer en gebiedsgerichte campagnes en communicatie. 

Bij de reiniging is er eenzelfde soort constructie. De stadsdelen hebben nog steeds taken en bevoegdheden rondom het dagelijks beheer en onderhoud, maar de uitvoering vindt plaats door de stedelijke directie Stadswerken.  De stedelijke directies Afval en Grondstoffen en Stadswerken zijn samen met de stadsdelen in hetzelfde cluster 'Gebiedsgericht werken en Stadsbeheer' ondergebracht. Ook de andere directies binnen dit cluster spelen een (beperktere) rol bij afval en reiniging. Het gaat om de directie Toezicht en Handhaving Openbare Ruimte (toezicht en handhaving op verkeerd aangeboden afval), de directie Belastingen (innen afvalstoffenheffing) en de directie Dienstverlening (registratie van meldingen over de openbare ruimte). Buiten het cluster moet er onder andere nog samengewerkt worden met de directie Ruimte en Duurzaamheid (duurzaamheidbeleid: Strategie Amsterdam circulair) en directie Verkeer en Openbare ruimte (beleid openbare ruimte: 1 Amsterdam Schoon en Heel). 

Deze gemeentelijke taken van het inzamelen van huishoudelijk afval en het schoonhouden van de openbare ruimte hebben wij onder het thema 'afval en reiniging' opgenomen in ons onderzoeksprogramma van 2023. Bij onze inventarisatie van mogelijke onderzoeksthema's gaven verschillende raadsfracties namelijk aan zich zorgen te maken over de uitvoering van deze taken. Enerzijds omdat de stad de afgelopen jaren niet schoon genoeg was, mede vanwege de enorme toename van afval in de coronajaren.  Anderzijds omdat er problemen zijn bij de gemeentelijke directie die de afvalinzameling uitvoert (zie kader Verhoogd toezicht bij directie Afval en Grondstoffen). Bovendien merken we dat het thema van een schone stad ook sterk leeft onder Amsterdammers. Ook zij droegen veel onderzoeksuggesties aan over afval en reiniging, met name over het schoonhouden van de openbare ruimte en de handhaving op afvaloverlast.

Verhoogd toezicht bij directie Afval en Grondstoffen

De directie Afval en Grondstoffen is in november 2019 opgericht vanuit de zeven stadsdeelorganisaties en een onderdeel van de directie Ruimte en Duurzaamheid. De net opgerichte directie kreeg al snel te maken met de gevolgen van de coronacrisis en problemen bij het verzelfstandigde Afval Energie Bedrijf (AEB), de belangrijkste verwerker van Amsterdams afval.  Daarnaast werd er kort op de reorganisatie (oktober 2020) gestart met het invoeren van het 'dynamisch inzamelen'. Dit leidde tot verslechterde resultaten op straat, waarna de invoering is gestaakt.   In september 2021 heeft het college de raad geïnformeerd over het besluit om de directie Afval en Grondstoffen onder verhoogd toezicht te stellen. De redenen waren dat de financiële prognoses lieten zien dat er sprake zou zijn van een flinke overbesteding en dat de basale werkprocessen nog niet goed genoeg waren ingericht. Daarnaast werd de stad niet schoon genoeg bevonden. De directie Afval en Grondstoffen heeft hieraan gewerkt met een verbeterplan. Met onder andere frequentere financiële prognoses, verhoogde opbrengsten uit waardenstromen en betere verwerkingscontracten is in 2022 een positief financieel resultaat bereikt.  Op basis van inspanningen en resultaten heeft het college in september 2023 besloten om het niveau van toezicht op de directie Afval en Grondstoffen aan te passen van ‘verhoogd’ naar ‘regulier’ toezicht. 

Toespitsing onderzoek naar grof afval
In de eerste helft van 2023 hebben wij een brede verkenning uitgevoerd naar het onderzoeksthema 'afval en reiniging' (zie hoofdstuk Verantwoording). Op basis daarvan besloten we het verdere onderzoek toe te spitsen op grof afval. Bij deze relatief grote afvalstroom nam de hoeveelheid in de coronajaren bovenmatig toe. Bovendien is het de afvalstroom waar nog steeds de meeste meldingen en klachten over binnenkomen. Naast de directie Afval en Grondstoffen zelf, geeft ook het college aan dat grof afval nog een van de belangrijkste opgaven is waar de gemeente voor staat. Daartoe bekijkt de gemeente hoe ze nu en in de toekomst verder wil omgaan met grof afval in het algemeen en met grof afval op afspraak specifiek.  De uitkomsten van ons onderzoek kunnen ter ondersteuning dienen bij de verdere ontwikkeling van, en besluitvorming over, het beleid rondom grof afval.

Leeswijzer
In hoofdstuk 1 zullen we eerst dieper ingaan op de Amsterdamse context rondom grof afval. Dit is tegelijkertijd een verdere uitwerking van de bovenstaande redenen om grof afval als onderzoeksonderwerp te kiezen. Daarna volgt de opzet van het onderzoek. In de hoofdstukken 2 tot en met 5 komen achtereenvolgens de doelstelling, onderzoeksvragen, aanpak, afbakening en planning aan bod. Deze onderzoeksopzet eindigt met de verantwoording over de uitgevoerde verkenning (hoofdstuk 6).

Context

Grof afval

Grof afval is een breed begrip
In Amsterdam worden verschillende afvalstromen apart ingezameld. Een van deze afvalstromen is grof afval (in de volksmond wordt deze stroom soms ook aangeduid met de term 'grofvuil'). Er bestaat geen strak afgebakende (landelijke) definitie over wat er nu precies onder grof afval valt. De gemeente Amsterdam hanteert een brede definitie: 'alles wat niet in de container of vuilzak past'. Op de recyclepunten worden daarnaast nog ongeveer dertig subcategorieën grof afval onderscheiden. 

Grof afval is de grootste afzonderlijke afvalstroom
Uit onderstaande figuur blijkt dat in 2022 het grootste aandeel in Amsterdam als 'restafval' wordt ingezameld (72%). Van de afvalstromen die afzonderlijk worden ingezameld, is grof afval de grootste (15%). In 2022 werd er 48.075 ton grof afval door de gemeente ingezameld.  Grof afval is bovendien een afvalstroom die minder goed te voorspellen is, omdat de hoeveelheid en samenstelling afhankelijk is van persoonlijke omstandigheden, zoals verhuizingen. Op basis van de gepresenteerde maandcijfers in de raadsbrief van mei 2023 lijkt er wel een zekere cyclus bestaan, waarbij er in het voorjaar meer wordt aangeboden dan in de winter. 

Figuur 1.1 - Relatieve verdeling afvalstromen in Amsterdam, 2022

Bron: Directie Afval en Grondstoffen, Excelbestand Tonnage per afvalstroom, bewerkt door de Rekenkamer Amsterdam.

Aanhoudende problematiek rondom grof afval
Vanwege de coronacrisis was de hoeveelheid huishoudelijk afval in 2020 en 2021 veel hoger dan gebruikelijk. Tijdens de lockdowns nam het grof afval zelfs explosief toe. Waar de totale hoeveelheid huishoudelijk afval in 2020 met 9% steeg, nam het grof afval met 22% toe. Hoewel het aangeboden grof afval in de twee jaren erna weer daalde, ligt het aanbod in 2022 nog steeds op een hoger niveau dan voor de coronajaren (7% hoger, afgezet tegen 2019).  Het college geeft ook meer in het algemeen aan voor een blijvend toenemend afvalaanbod te staan door de groei en verdichting van de stad. 

Figuur 1.2 - Ingezamelde tonnages grof afval door de gemeente Amsterdam, periode 2019-2022 

Bron: Directie Afval en Grondstoffen, Excelbestand Tonnage per afvalstroom, bewerkt door Rekenkamer Amsterdam.

Met de enorme stijging van het aangeboden grof afval nam ook de overlast toe. In 2020 deden Amsterdammers 62.208 meldingen over grof afval op straat. In 2021 en 2022 nam het aantal meldingen over grof afval weer af. Binnen de meldingen over afval zijn zij echter nog steeds verreweg de grootste categorie: in 2022 ging 37% over grof afval.  Ook is grof afval de afvalstroom waar de meeste klachten  over binnenkomen. 

Figuur 1.3 - Aantal meldingen over grof afval door Amsterdammers, periode 2020-2022 

Bron: Raadsbrief Een schonere en duurzame stad, mei 2023, p. 9; Raadsbrief Uitgaven en resultaten schoon Amsterdam, 10 mei 2022, p. 10. Bewerkt door de Rekenkamer Amsterdam.

Het college en de dagelijkse besturen van de stadsdelen geven ook in verschillende stukken uit 2023 aan dat grof afval nog een belangrijke opgave is waar de gemeente voor staat. Er wordt erkend dat er nog grote problemen zijn op verschillende plekken in de stad rondom het aanbieden van grof afval. De overlast op straat wordt mede veroorzaakt door inwoners die hun grof afval regelmatig buiten de aangegeven aanbiedtijden op straat zetten. Ook plaatsen zij grof afval direct naast afvalcontainers, waardoor deze niet geleegd kunnen worden. Verder zijn er geregeld dumpingen van grof afval in de wijk of nabij uitvalswegen door bijvoorbeeld ondernemers of inwoners uit aangrenzende gemeenten ('afvaltoerisme'). 

Belangrijkste beleidsmaatregel is 'Zelf wegbrengen of op afspraak'
Het belangrijkste beleidsstuk op het gebied van (grof) afval is het Uitvoeringsprogramma Afval en Grondstoffen 2020-2025.  Daarin is de ambitie van 'een afvalvrij en schoon Amsterdam' opgenomen. Concreet moet in 2025 de stad op het niveau 'verzorgd'  beheerd worden, het aantal rijkilometers voor huishoudelijk afval met 10% verminderd zijn en de hoeveelheid restafval met 20 kilogram per inwoner gedaald zijn (ten opzichte van 247 kilogram per inwoner in 2019). Om deze doelen te bereiken, zijn in het uitvoeringsprogramma 21 maatregelen opgenomen (zie verder het kader Uitvoeringsprogramma Afval en Grondstoffen). 

Uitvoeringsprogramma Afval en Grondstoffen

In het Uitvoeringsprogramma Afval en Grondstoffen 2020-2025 is als opgave opgenomen dat 'Amsterdam een afvalvrije stad is, waar straten en plein schoon zijn'. De doelstellingen zijn daarmee zowel een 'schone stad' als een 'afvalvrije c.q. circulaire stad'. Dit moet bereikt worden met drie strategieën:

  1. Voorzieningen: Amsterdam verbetert de voorzieningen voor afvalinzameling;
  2. Gedrag: het is voor Amsterdammers normaal en makkelijk om afval aan te bieden;
  3. Grondstoffen: afval wordt zoveel mogelijk voorkomen of verwerkt als grondstof.

Onder deze drie strategieën vallen 21 maatregelen. Deze maatregelen kunnen ook weer ondergebracht worden in de afvalketen. Deze bestaat uit de onderdelen preventie, inzameling en verwerking. Bij de 'strategie grondstoffen' staat dat deze afvalketen circulair moet worden. Dit houdt kortgezegd in dat de grondstoffen- en materialenkringlopen worden gesloten. Het gaat om het voorkomen van afval (preventie) en door het aanbieden van goede inzamelingvoorzieningen die bijdragen aan het juiste aanbiedgedrag te komen tot zoveel mogelijk scheiding (inzameling) en daarmee tot een zo hoogwaardig mogelijk hergebruik of verwerking als grondstof, zoals recycling (verwerking). 

In het Uitvoeringsprogramma Afval en Grondstoffen 2020-2025 is de belangrijkste en meest directe maatregel rondom grof afval: Zelf wegbrengen of op afspraak (maatregel 10). Onder deze maatregel staat dat Amsterdammers worden gestimuleerd om hun grof afval vaker zelf weg te brengen naar de recyclepunten. Anders kunnen zij een afspraak maken om het te laten ophalen door de gemeentelijke inzameldienst. Deze maatregel zou op verschillende manieren bijdragen aan de verschillende onderdelen van de afvalketen (zie ook bovenstaand kader):

  • Preventie: bij het maken van een afspraak krijgen burgers informatie over de afvalregels en alternatieven, zoals kringloopwinkels en recyclepunten. Het contact met bewoners wordt aangegrepen om hen bewuster te maken van herbestemmingen van afgedankte spullen.
  • Inzameling: omdat de gemeente gerichter kan rijden, leidt ophalen op afspraak tot minder kosten en minder uitstoot. Ook het zelf wegbrengen naar recyclepunten leidt tot een schonere stad, omdat er minder afval op straat hoeft te worden aangeboden en omdat afval hier beter kan worden gescheiden.
  • Verwerking: er zijn meer kansen voor een hoogwaardige verwerking. Bij het maken van een afspraak weet de gemeente vooraf beter welke soorten grof afval er worden aangeboden, zodat er meer spullen 'gered' kunnen worden die anders met een zware grijper ingezameld zouden worden. 

In de meeste gebieden van Amsterdam kan het grof afval nu op een vaste dag op straat worden aangeboden. In stadsdeel Centrum en het gefuseerde stadsgebied Weesp moeten bewoners al langer een afspraak maken met de gemeente, waarbij zij hun grof afval op het afgesproken ophaalmoment op straat kunnen zetten. Onder het vorige afvalplan (2016) is het ophalen op afspraak in 2018-2019 als pilot in Watergraafsmeer ingevoerd. Volgens het Uitvoeringsprogramma Afval en Grondstoffen 2020-2025 zou de maatregel in deze periode buurtgewijs over de rest van Amsterdam worden uitgerold. 

Heroverwegingen rondom grof afval aangekondigd
In de raadsbrief Een schonere en duurzame stad van mei 2023 kondigt het college aan dat het beleid rondom grof afval zal worden heroverwogen. Hiervoor zal worden bekeken hoe de gemeente nu en in de toekomst wil omgaan met grof afval in het algemeen en met het ophalen op afspraak specifiek. Er wordt daarbij ook gekeken naar de samenhang tussen recyclepunten, straatinzameling en het verwerken van grof afvalstromen. Het tegengaan van overlast van grof afval zou verder vragen om een combinatie van aanpassingen in de openbare ruimte, herhaaldelijke gedragsinterventies en een goede monitoring. De gemeente wil dit groepsgewijs en buurtgericht gaan oppakken. Er zou in 2023 gestart worden op de plaatsen waar de gemeente het grof afval nu niet op een veilige manier kan inzamelen. 

Opzet onderzoek

Doelstelling en onderzoeksvragen

Doelstelling

Het doel van het onderzoek is om het Amsterdamse gemeentebestuur informatie te geven over wat er bekend is over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de inzameling van grof afval. Hiertoe brengen we allereerst in kaart in hoeverre de Amsterdamse aanpak van grof afval is vastgelegd in beleid en regelgeving, inclusief de doelstellingen en het budget. Vervolgens gaan we na in hoeverre de aanpak wordt gemonitord en welk beeld dit oplevert over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de inzameling van grof afval, in samenhang met de ervaringen van Amsterdammers. Daarbovenop willen we uitzoeken wat er bekend is over de bijdrage van de (voorgenomen) maatregel Zelf wegbrengen of op afspraak aan een doeltreffende en doelmatige inzameling. De uitkomsten van ons onderzoek kunnen het gemeentebestuur handvatten bieden bij de verdere ontwikkeling van en besluitvorming over beleid rondom grof afval. Omdat het belangrijk is dat de gemeenteraad en stadsdeelcommissies hun kaderstellende c.q. adviserende en controlerende taken goed kunnen vervullen, willen we tot slot ook vaststellen of, en zo ja welke, mogelijkheden er zijn om de bestuurlijke informatievoorziening te verbeteren.

Onderzoeksvragen

De centrale vraag van het onderzoek luidt:

Wat is er bekend over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzameling van grof afval door de gemeente Amsterdam?

Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden, hebben we de volgende deelvragen opgesteld:

  1. Is de aanpak van grof afval afdoende vastgelegd?
  2. Is er sprake van een adequate interne monitoring en bestuurlijke verantwoording rondom grof afval?
    1. In hoeverre heeft de ambtelijke organisatie inzicht in de doelrealisatie en kosten?
    2. Is de informatievoorziening richting de gemeenteraad en stadsdeelcommissies toereikend?
  3. Hoe ervaren Amsterdammers de inzameling van grof afval?
  4. Wat is er specifiek bekend over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de (voorgenomen) maatregel Zelf wegbrengen of op afspraak?

Toelichting op de deelvragen
De eerste deelvraag is bedoeld om de huidige Amsterdamse aanpak van grof afval in kaart te brengen, waarbij ook inzicht wordt gegeven in de taakverdeling tussen centrale stad en stadsdelen en de mate van variatie die daarmee binnen de stad is ontstaan. We zullen nagaan wat er over de aanpak van grof afval is vastgelegd in beleid (doelen, activiteiten en budget) en in regelgeving (hoe Amsterdammers hun grof afval moeten aanbieden). We zullen ook de helderheid en consistentie daarvan beoordelen, waarbij we tevens aandacht besteden aan de doorvertaling van de stedelijke kaders op stadsdeelniveau en vervolgens richting burgers in de Afvalwijzer (voor meer informatie zie kader Juridische context en taakverdeling in de Aanleiding).

Bij deelvraag 2 komt de interne monitoring en bestuurlijke verantwoording aan bod. We gaan na of en hoe de ambtelijke organisatie (met name de directie Afval en Grondstoffen) grip houdt op de aanpak van grof afval. We brengen in kaart welke informatie er binnen de gemeente beschikbaar is over gerealiseerde effecten, prestaties en kosten en vervolgens welk beeld dat oplevert over de doelrealisatie en doelmatigheid. Hieruit kunnen ook verbetermogelijkheden voor de interne monitoring voortkomen. Vervolgens onderzoeken we in hoeverre deze informatie ook gedeeld wordt met de gemeenteraad en de stadsdeelcommissies. We inventariseren welke stukken zijn aangeboden en beoordelen in hoeverre deze informatievoorziening toereikend is om de kaderstellende c.q. adviserende en controlerende taken goed uit te oefenen. Het beoordelen van de inhoudelijke kwaliteit doen we in elk geval voor de stukken geadresseerd aan de gemeenteraad.

Bij deelvraag 3 vragen we Amsterdammers hoe zij de inzameling van grof afval in hun stad beleven. Het gaat hierbij onder andere om de overlast van grof afval, de duidelijkheid van aanbiedinstructies en ervaringen met de bestaande aanbiedmogelijkheden. In de meeste gebieden kunnen bewoners nu op een vaste dag in de week hun grof afval op straat aanbieden. Aansluitend op deelvraag 4 zullen we ook vragen naar ervaringen en meningen van Amsterdammers met betrekking tot mogelijke inzamelalternatieven.

Bij deelvraag 4 onderzoeken we de meest directe maatregel rondom grof afval uit het Uitvoeringsprogramma Afval en Grondstoffen 2020-2025. Het gaat om Zelf wegbrengen of op afspraak (maatregel 10). In de raadsbrief van mei 2023 wordt ook benoemd dat de gemeente gaat kijken naar ‘hoe nu en in de toekomst met grof afval in het algemeen en met grof op afspraak specifiek om te willen gaan’ en daarbij ook 'de samenhang tussen recyclepunten, straatinzameling en verwerking' mee te nemen. We besteden daarom bij deelvraag 4 specifiek aandacht aan wat er bekend is over de bijdrage aan de doeltreffendheid en doelmatigheid van deze alternatieve inzamelingswijzen '(meer) zelf wegbrengen naar een recyclepunt' of 'ophalen door de gemeente op afspraak'. We doen dit aan de hand van een vergelijking met soortgelijke gemeenten, het inventariseren van bestaande informatie hierover binnen de gemeente Amsterdam zelf en het peilen van de ervaringen en meningen bij gemeentelijke medewerkers en Amsterdammers. Deze verzamelde informatie kan ondersteunend zijn bij de te maken keuzes over de inzameling in het kader van het toekomstige beleid rondom grof afval.

Aanpak

Voor het beantwoorden van de deelvragen zullen we verschillende onderzoeksmethoden combineren. Hieronder lichten we de te hanteren methoden verder toe.

Documentenanalyse (deelvragen 1, 2 en 4)
We zullen gemeentelijke stukken bestuderen om na te gaan wat er is vastgelegd over de huidige Amsterdamse aanpak van grof afval in beleid en regelgeving en tevens te beoordelen of deze vastlegging helder en consistent plaatsvindt. Het juridische kader op het gebied van (grof) afvalinzameling bestaat uit verordeningen en beleidsregels op stedelijk niveau, uitvoerings- en plaatsingsbesluiten op stadsdeelniveau en de vertaling ervan richting burgers in de Afvalwijzer . De belangrijkste beleidsstukken zijn het stedelijke Uitvoeringsprogramma Afval en Grondstoffen 2020-2025 en de Afvalplannen met gebiedsgerichte uitwerkingen per stadsdeel. Mogelijk zijn ook implementatievoorstellen, p&c-documenten en raadsbrieven relevant.  (zie ook het kader Juridische context en taakverdeling bij de Aanleiding)

Bij deelvraag 2a komt de interne monitoring van de aanpak van grof afval door de ambtelijke organisatie aan bod. We inventariseren welke informatie er binnen de gemeente beschikbaar is over de gerealiseerde effecten, prestaties en kosten en vervolgens welk beeld dat oplevert over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de inzameling van grof afval. Voor deelvraag 4 zullen we aanvullend nagaan of er binnen de gemeente ook informatie beschikbaar is die inzicht kan verschaffen in de resultaten van de inzamelmethoden 'zelf wegbrengen naar recyclepunten' of 'ophalen op afspraak'. Deze inzamelmethoden worden namelijk al gedeeltelijk toegepast binnen de gemeente. Amsterdammers hebben immers al als optie om grof afval weg te brengen naar de recyclepunten en in bepaalde gebieden (Centrum, Watergraafsmeer) moet reeds een afspraak worden gemaakt om het door de gemeente te laten ophalen. 

Onze focus ligt op de gegevens die de directie Afval en Grondstoffen genereert en gebruikt voor de interne monitoring. De informatie kan beschikbaar zijn in documenten (zoals voortgangsrapportages, monitors, evaluaties en onderzoek) of als data, opgeslagen in bestanden of systemen. We zullen ons zoveel mogelijk beperken tot documenten die reeds door de ambtelijke organisatie zijn opgesteld of data waarvan de ambtelijke organisatie ons uitdraaien kan verschaffen. In principe voeren we geen eigen kwantitatieve analyse op gemeentelijke datasets uit. Alleen indien nodig en bij een geringe tijdsinvestering kunnen we ervoor kiezen om zelf een beperkte kwantitatieve data-analyse uit te voeren.

Bij deelvraag 2b onderzoeken we de bestuurlijke informatievoorziening over grof afval richting de gemeenteraad en stadsdeelcommissies. We gaan in de informatiesystemen van de gemeenteraad (RIS) en stadsdeelcommissies (notubiz) na welke stukken er zijn aangeboden. In ieder geval voor de gemeenteraad zullen we tevens de inhoudelijke kwaliteit daarvan beoordelen. We richten ons met name op belangrijke voorgelegde beleidskeuzes en structurele informatievoorziening, zoals periodieke raadsbrieven en de p&c-documenten. Meer incidentele informatievoorziening laten we buiten beschouwing.

Interviews met gemeentelijke medewerkers (deelvragen 1, 2 en 4)
Aanvullend zullen we interviews houden met medewerkers van het cluster Stadsbeheer en Gebiedsgericht werken, met name van de directie Afval en Grondstoffen en de stadsdelen. Naast de analyse van documenten (en eventueel data) zullen we informatie ophalen bij en bevindingen terugkoppelen aan medewerkers op bestuurlijk, strategisch en tactisch niveau. Te denken valt aan dagelijks bestuurders van de stadsdelen, strategisch adviseurs, afdelingshoofden, teamleiders, beleidsmedewerkers, programmamanagers en data-analisten.

Ook willen we voor deelvraag 4 de ervaringen en meningen van gemeentelijke medewerkers inventariseren over de aanpak van grof afval in het algemeen en in het bijzonder het (voorgenomen) ophalen op afspraak. Voor deze deelvraag willen we ook spreken met medewerkers op operationeel niveau. Ze weten immers het beste hoe het eraan toe gaat bij de uitvoering van de inzameling van grof afval en hebben zicht op de situatie op straat. Te denken valt aan routeplanners, chauffeurs en toezichthouders afval. Mogelijk combineren we dit met 'meelopen', zodat wij onszelf ook een beeld kunnen vormen van de uitvoeringspraktijk.

Vergelijking met andere gemeenten (deelvraag 4)
Om informatie te krijgen over de werking van de beleidsmaatregel Zelf wegbrengen of op afspraak (maatregel 10) zullen we Amsterdam ook vergelijken met soortgelijke gemeenten waar deze inzamelmethoden al worden toegepast. We gaan na of er in literatuur of (rekenkamer)rapporten van andere gemeenten inzichten bestaan in de doeltreffendheid en doelmatigheid van deze alternatieve inzamelwijzen. Een belangrijke bron is verder de Benchmark huishoudelijk afval van de NVRD. Naast een generieke versie voor Nederlandse gemeenten bestaat er een specifieke versie waarin Amsterdam wordt vergeleken met soortgelijke gemeenten, waaronder de G4.  Mogelijk vullen we dit nog aan met een gesprek met de NVRD.

Enquête (deelvraag 3 en 4)
Voor het ophalen van de meningen en ervaringen van Amsterdammers over de (huidige en toekomstige) inzameling van grof afval zullen we een enquête uitzetten. Onze verwachting is dat een enquête het beste middel is om een grote groep Amsterdammers te bereiken en daarmee het meest representatieve beeld te krijgen van hoe Amsterdammer de inzameling van grof afval ervaren. We zullen de enquête in ieder geval onder ons burgerpanel uitzetten. Daarnaast verkennen we de mogelijkheden of we via verschillende gemeentelijke kanalen en een oproep op social media meer Amsterdammers kunnen benaderen.

We zetten de enquête stadsbreed uit. Daarbinnen zullen we de bewoners van de gebieden waar grof afval reeds op afspraak wordt opgehaald extra vragen stellen over hun ervaringen hiermee. Ook zullen we Amsterdammers vragen of er een vaste aanbiedplaats in hun buurt aanwezig is en zo ja, om hiervan een foto aan ons op te sturen. We willen zo ook meer inzicht verkrijgen in wat Amsterdammers als aanbiedplaats zien, de mate en soorten aanbiedplaatsen die er in de stad aanwezig zijn en de duidelijkheid van de aanbiedinstructies op straat. 

Afbakening

Focus op 'afval'
We spitsen het thema 'afval en reiniging' uit ons onderzoeksprogramma toe op grof afval. Daarmee richt het onderzoek zich op de gemeentelijke taken rondom huishoudelijk afval, die worden uitgevoerd door de directie Afval en Grondstoffen. De taak van de reiniging, waarbij het onder meer gaat om het opruimen van zwerfafval en het legen van prullenbakken in de openbare ruimte, wordt uitgevoerd door de directie Stadswerken (zie ook het kader Juridische context en taakverdeling bij de Aanleiding).

Focus op 'inzameling'
In de afvalketen zijn de onderdelen preventie, inzameling en verwerking te onderscheiden. We richten ons op het onderdeel 'inzameling'. We verstaan daaronder zowel het aanbieden door bewoners als het inzamelen door de gemeente. 

De belangrijkste reden voor de focus op 'inzameling' is dat de meest directe maatregel rondom grof afval in het Uitvoeringsprogramma Afval en Grondstoffen 2020-2025 gaat over het wijzigen van de inzamelmethode. Het gaat om de maatregel Zelf wegbrengen of op afspraak (maatregel 10).  Bij deelvraag 4 onderzoeken we ook apart wat er bekend is over de bijdrage van deze voorgenomen beleidsmaatregel aan een doelmatige en doeltreffende inzameling.

Andere redenen zijn dat de inzameling van grof afval, in tegenstelling tot de andere onderdelen in de keten, grotendeels wordt uitgevoerd door de gemeente zelf (directie Afval en Grondstoffen). De gemeente sluit contracten af met verschillende commerciële partijen om het grof afval te laten verwerken.  Volgens de ambtelijke organisatie gaat het ook om relatief kortlopende contracten.  Wij hebben er daarom voor gekozen geen uitgebreid onderzoek te doen naar de verwerkingskant. Verder zijn de activiteiten rondom afvalpreventie met name gericht op het stimuleren van ander koop- en gebruiksgedrag van bewoners en uitbreiding van de producentenverantwoordelijkheid (bijvoorbeeld door lobbyen). Hoewel belangrijk voor het creëren van een afvalvrije stad, heeft de gemeente hier minder invloed op dan op de inzameling. 

Focus op 'ophalen op straat'
Het aanbieden van bewoners en het inzamelen van grof afval door de gemeente kan plaatsvinden op straat (ophalen door de gemeente) of op een recyclepunt (zelf wegbrengen door bewoners). We leggen in dit onderzoek de focus op ophalen op straat door de gemeente.

In de meeste gebieden in Amsterdam kan het grof afval nu op een vaste dag op straat worden neergezet. In een beperkt aantal gebieden moet reeds een afspraak worden gemaakt (Watergraafsmeer, Centrum). Volgens maatregel 10 in het Uitvoeringsprogramma Afval en Grondstoffen is het voornemen van de gemeente om het ophalen op afspraak stadsbreed uit te gaan rollen. Het gaat hierbij om een daadwerkelijke wijziging van het inzamelproces, waarbij van bewoners gevraagd wordt om een afspraak te maken en de gemeente flexibele routes gaat rijden. 

Bewoners kunnen op dit moment al hun grof afval zelf wegbrengen naar een recyclepunt. De gemeente wil stimuleren dat Amsterdammers dat vaker gaan doen. Het daadwerkelijk verbeteren van de brengmogelijkheden is echter ondergebracht bij andere maatregelen in het Uitvoeringsprogramma.   Wij zullen in ieder geval niet de werkwijze op de recyclepunten zelf onderzoeken. Dat leent zich beter voor een apart onderzoek.

Buiten scope onderzoek
We sluiten grof afval uit dat niet door de gemeente Amsterdam wordt ingezameld. Zo zijn bedrijven zelf verantwoordelijk voor het afvoeren van hun grof afval.   Ook sluiten we afvalstromen uit die niet door de gemeente als 'grof afval' worden ingezameld, bijvoorbeeld bouw- en sloopafval en karton. Om deze redenen zullen wij ons in eerste instantie ook niet richten op de aanpak van de zogeheten 'dumps'. Het lijkt hierbij met name te gaan om bedrijfsafval en bouw- en sloopafval (die commercieel afgevoerd moeten worden of waarvoor bij de stort op het recyclepunt betaald moet worden) of afvaltoerisme uit randgemeenten (waarbij bewoners apart moeten betalen voor het aanbieden van grof afval). In Amsterdam is ervoor gekozen dat het voor bewoners gratis is om hun grof afval op straat of op een recyclepunt aan te bieden, in de zin dat het reeds inbegrepen is in de afvalstoffenheffing die zij jaarlijks moeten betalen.  De focus van ons onderzoek ligt op de reguliere inzameling van grof afval van Amsterdamse huishoudens door de gemeente Amsterdam.

Figuur 4 - Samenvatting afbakening onderzoek

Bron: Gemaakt door de Rekenkamer Amsterdam.

Disclaimer

We hebben hierboven beschreven welke focus we in het onderzoek aanbrengen. Ons onderzoek richt zich op de inzameling van grof afval van Amsterdamse huishoudens door de gemeente Amsterdam. We kunnen andere zaken echter wel raken in het onderzoek. Het gaat immers om een afvalketen  met onderdelen die op elkaar ingrijpen om tot een schone en afvalvrije stad te komen. Zo moeten goede inzamelvoorzieningen via een betere scheiding tot een hoogwaardige verwerking leiden. Een voorbeeld is dat we bij deelvraag 4 willen onderzoeken of de maatregel Zelf wegbrengen of ophalen op afspraak (maatregel 10) bijdraagt aan een doeltreffendere en doelmatigere inzameling van grof afval. In het kader van de doelstelling van een afvalvrije stad zullen we dan wel proberen na te gaan welke winst deze alternatieve inzamelingswijzen opleveren op het gebied van scheiding, hergebruik en recycling.

Focus op casusgebieden
Het gaat in principe om een stadsbreed onderzoek naar de inzameling van grof afval door de gemeente Amsterdam. We kiezen er daarnaast voor om een aantal casusgebieden aan te wijzen. Mede vanwege de taakverdeling tussen centrale stad en stadsdelen bestaat er namelijk variatie binnen de stad. Voor sommige onderzoeksactiviteiten is het qua tijdsinvestering echter geen haalbare kaart om alle gebieden in de stad bij het onderzoek te betrekken. Het gaat met name om het voeren van gesprekken met uitvoeringsmedewerkers (deelvraag 4). Daarnaast zullen we deze casusgebieden mogelijk aanhouden in de gesprekken met stadsdeelmedewerkers en voor het beoordelen van de informatievoorziening aan de stadsdeelcommissies (met name deelvraag 2b).

Bij de selectie van de casusgebieden houden we rekening met verschillen in bebouwingstypologie, de omvang van de problematiek van grof afval binnen het stadsdeel, de bestuurlijke prioriteit die het krijgt en verschillen in inzamelmethoden. Bij dit laatste gaat het met name om het selecteren van een gebied waar reeds op afspraak wordt opgehaald, in vergelijking met gebied(en) waar dat nog niet het geval is. Het spreken van medewerkers die te maken hebben met verschillende inzamelmethoden biedt handvatten bij het beantwoorden van deelvraag 4.

In het gefuseerde Weesp loopt nog tot en met 2024 een contract met Gemeentelijke Afvaldienst Gooi- en Vechtstreek (GAD).  Aangezien het in dit geval niet de gemeente Amsterdam is die de inzameling uitvoert, laten we om deze reden het stadsgebied Weesp buiten beschouwing.

Te onderzoeken periode: vanaf 2019-2020
Het startpunt van ons onderzoek leggen we op 2019-2020.  De reden is dat in 2019 de stadsdeelorganisaties zijn opgegaan in de stedelijke directie Afval en Grondstoffen en het Uitvoeringsprogramma Afval en Grondstoffen in 2020 is vastgesteld. Wel maakte de beleidsmaatregel om grof afval zelf weg te brengen of op afspraak op te halen al onderdeel uit van het vorige afvalplan (2016).  Specifiek voor deze maatregel gaan we daarom soms nog wat verder terug in de tijd.

Planning en onderzoeksteam

Planning

De uitvoering van het onderzoek zal plaatsvinden vanaf oktober 2023. We streven ernaar het onderzoek in april 2024 te publiceren.

De doorlooptijd en diepgang van dit onderzoek zijn mede afhankelijk van de afspraken die wij met de gemeente kunnen maken over het aanleveren van informatie en het voeren van gesprekken.

Onderzoeksteam

Onderzoeksteam 
DirecteurAnnelies Daalder
OnderzoekersArjan Kok (projectleider)
Bram Faber
Caroline van Zon

Verantwoording

Deze onderzoeksopzet is opgesteld op basis van 1) gevoerde gesprekken met raadsfracties en enquêtes onder deelnemers van ons burgerpanel en andere Amsterdammers in het kader van het opstellen van ons onderzoeksprogramma, 2) een deskstudie naar het bredere onderzoeksthema 'afval en reiniging' en 3) een specifieke verkenning toegespitst op het onderzoeksonderwerp grof afval. Daartoe hebben we een deskstudie uitgevoerd en een aantal oriënterende gesprekken gevoerd met betrokken ambtenaren van de directie Afval en Grondstoffen en de stadsdelen.

Op basis van het verzamelde onderzoeksmateriaal kan de aanpak gedurende het onderzoek worden bijgesteld. In ons onderzoeksrapport worden alle opmerkingen en bedenkingen meegenomen die wij naar aanleiding van de bevindingen van belang achten. Ook als dit niet expliciet onderdeel uitmaakt van deze onderzoeksopzet.

Bijlage 1 - Algemene werkwijze rekenkamer