Handhaving en overlast:
bestuurlijk rapport

Samenvatting


Handhaving draagt nog onvoldoende structureel bij aan het verminderen van sociale overlast. Dat blijkt uit ons onderzoek Handhaving en overlast dat in 2018 op verzoek van het burgerpanel van de rekenkamer is uitgevoerd. In dit publieksonderzoek is de Amsterdamse aanpak onderzocht en zijn we nagegaan wat die aanpak betekent voor vijf gebieden: De Punt, Dapperbuurt, Amsterdamse Poort, Oude Pijp en Grachtengordel Zuid.

Het college heeft een heldere visie op handhaving. Men wil informatiegestuurd handhaven. Maar de kwaliteit van de beschikbare gegevens is niet goed. Bij het registreren worden door de handhavers definities gebruikt die niet toereikend zijn om alle problemen in beeld te brengen en ze gebruiken ook niet allemaal dezelfde definities. Bij de analyses richt men zich op patronen op het niveau van de stad of het gebied. Complexe overlastproblemen die zich afspelen rond specifieke pleinen of straten blijven daardoor onderbelicht. Er wordt onvoldoende gebruikgemaakt van de kennis van ketenpartners en bewoners uit de buurt.

De gemeente wil veel, maar de inzet van middelen sluit niet aan bij die ambitie. Het aantal handhavers en hun toerusting zijn te beperkt om sociale overlast echt aan te kunnen pakken. In de samenwerking met ketenpartners ontbreekt structuur en een duidelijke taakverdeling. Er zijn vaak onrealistische verwachtingen over wat handhaving kan doen. Burgers zien weinig handhavers, zijn niet tevreden over wat met meldingen wordt gedaan en vinden de aanpak van sociale overlast weinig doortastend.

Wordt er dus (te) weinig bereikt? Het beeld is door de kwaliteit van de beschikbare informatie wat diffuus. De ontwikkeling van ervaren overlast volgens de gemeentelijke cijfers correspondeert niet altijd met het beeld dat bewoners en professionals in een gebied hebben. Maar er zijn goede voorbeelden die laten zien dat het kan. Een tijdelijke, gerichte en intensieve aanpak kan de sociale overlast verminderen.

De rekenkamer doet naar aanleiding van haar bevindingen de volgende aanbevelingen:

  1. Creëer inzicht in de aard, ernst en concentratie van sociale overlastproblematiek;
  2. Creëer ruimte voor maatwerk in de aanpak van sociale overlast;
  3. Breng capaciteit in lijn met de ambitie en zorg voor de juiste mensen op de juiste plaats;
  4. Verbeter de registratie van de handhavingsinterventies en haal meer uit de beschikbare informatie;
  5. Leg een betere basis voor evaluatie;
  6. Wees bij sociale overlastproblemen toegankelijk en aanwezig.

Reactie college en nawoord
Het college onderschrijft in zijn reactie de aanbevelingen. De rekenkamer vindt het wel jammer dat het college nauwelijks aandacht besteedt aan de bevindingen, conclusies en analyse en ook weinig concrete maatregelen noemt.

Beleid is te weinig praktisch

Het college heeft een heldere visie op hoe handhaving in de stad moet plaatsvinden. De werkwijze van het programmatisch handhaven heeft echter in de praktijk van de uitvoering niet goed vorm kunnen krijgen. Bij het vaststellen van prioriteiten is er te weinig aandacht geweest voor concrete problemen rond vooral sociale overlast en wordt de inbreng van ketenpartners onvoldoende benut. Ten slotte ontbreken goede indicatoren en gegevens om de effectiviteit te kunnen bepalen.

Visie op handhaving is helder

De beleidsstukken maken duidelijk wat het college wil met het handhavingsbeleid. Het college kiest voor de methode van programmatisch handhaven en wil dat de gemeentelijke organisatie verschillende invalshoeken samenbrengt tot één aanpak en goed samenwerkt met andere organisaties. In het Stedelijk Handhavingsprogramma zijn de uitgangspunten van het programmatisch handhaven vastgelegd.

Afstand tussen uitgangspunten beleid en werkelijkheid is groot

Met programmatisch handhaven wil het college voorkomen dat de handhavingsinzet op basis van incidenten plaatsvindt. Ons onderzoek naar handhaving bij sociale overlast laat zien dat deze werkwijze in de praktijk niet altijd goed vorm krijgt.

In risicoanalyse te weinig aandacht voor de concrete problemen

In 2015 is een uitgebreide risicoanalyse uitgevoerd waarmee uit de ongeveer 250 handhavingstaken van de gemeente 17 handhavingsprioriteiten zijn vastgesteld. Jaarlijks wordt bekeken of deze prioriteiten nog actueel zijn en vindt er eventueel een aanpassing plaats.

Er is relatief weinig aandacht besteed aan het goed in kaart brengen van de groepen die overlast veroorzaken. Op stedelijk niveau is dat in 2016 eenmalig bij een beperkt aantal (6) handhavingsprioriteiten gedaan. Lokale probleemanalyses van sociale overlast ontbreken, zijn niet voldoende grondig of zijn geen gezamenlijk product van interne partijen. Externe partners zijn niet altijd betrokken en bewoners en ondernemers worden hierbij ook niet of niet voldoende geraadpleegd. In stadsdeel Oost zijn er bij negen handhavingsthema's analyses uitgevoerd van de doelgroepen. De overige stadsdeelorganisaties hebben dit niet gedaan.

Inbreng ketenpartners wordt onvoldoende benut

De stuurgroep Toezicht en Handhaving stelt het Stedelijk Handhavingsprogramma ambtelijk vast met inbreng van de stadsdeelorganisaties en Handhaving en Toezicht. Ketenpartners spelen daarbij een beperkte rol. Er is wel tussentijds overleg, maar de kennis van belangrijke partijen zoals de Stichting Aanpak Overlast Amsterdam (SAOA) en de politie over doelgroepen en relevante ontwikkelingen wordt onvoldoende benut bij de gemeentelijke beleidsontwikkeling en het vaststellen van de stedelijke prioriteiten.

Sociale overlast is bij handhaving onvoldoende in beeld

Een groot deel van onze panelleden ervaart overlast van zwerfvuil en huisafval (80-85%) en ruim de helft ervaart parkeeroverlast. Aan beide zaken wordt ook veel handhavingsinzet besteed en dat past bij de wens van het college om problemen aan te pakken waar burgers het meeste last van hebben. De helft van het panel heeft ook last van dronken mensen en rondhangende jongeren (50%). Deze sociale overlast krijgt veel minder handhavingsinzet. Daarnaast zijn veel vormen van sociale overlast niet goed zichtbaar in de statistieken of zijn statistieken misleidend. Dit type overlast concentreert zich namelijk meestal in een bepaalde straat of op een specifiek plein, terwijl overlast wordt gemeten door het tellen van aantallen (meldingen, incidenten en uitgedeelde boetes) en gemiddelde ervaringen op buurtniveau. Bovendien is vaak onvoldoende bekend over meldingsbereidheid, terwijl dat voor de interpretatie van meldingscijfers wel van belang is. Ernstige sociale overlastsituaties bestaan vaak uit een kluwen van problemen, waardoor die niet makkelijk te monitoren zijn. De ernst en intensiteit van sociale overlast blijft daardoor vaak onderbelicht.

Aanknopingspunten om effectiviteit te bepalen ontbreken

Te bereiken doelen, prestaties en effecten zijn weinig concreet

In het Stedelijk Handhavingsprogramma zijn er bij prioriteiten die te maken hebben met sociale overlast doelstellingen geformuleerd, voorzien van indicatoren en voorgenomen activiteiten. Niet alle indicatoren passen echter goed bij de doelstellingen, en bij de prioriteiten veiligheid en overlast van evenementen en horecaoverlast ontbreken indicatoren. Bij geen enkele indicator is er een nulmeting en er wordt ook nergens een streefwaarde vermeld. Het programma biedt dus weinig houvast om achteraf te bepalen of datgene wat werd beoogd ook daadwerkelijk is bereikt. Ook de uitvoeringsplannen hebben weinig handvatten om de effectiviteit van de handhavingsinzet te kunnen beoordelen. De doelen en voorgenomen prestaties zijn daarvoor over het algemeen te weinig concreet.

Gegevens over handhavingsinzet zijn vaak onvolledig

Het Stedelijk Handhavingsprogramma biedt geen overzicht van de inzet per handhavingsonderdeel. Zelfs de totale inzet wordt niet aangegeven. In de uitvoeringsprogramma's is meer informatie te vinden. Bij vier van de zeven stadsdeelorganisaties (Centrum, Nieuw-West, Noord en Zuidoost) is in 2016 en 2017 aangegeven welke capaciteit wordt ingezet op de afzonderlijke stedelijke prioriteiten. De informatie is te ongelijksoortig om een totaal overzicht te kunnen maken. Voor stadsdeel Oost ontbreekt de informatie over 2017. Bij stadsdeel Zuid en stadsdeel West is de inzet niet of niet in elk jaar uitgesplitst naar prioriteit.

Ook over de flexinzet is de informatie gebrekkig. De daadwerkelijke flexinzet wordt door de stadsdeelorganisaties niet gerapporteerd. Stadsdeel West heeft één keer gemeld (in 2016) dat minder dan 20% van de handhavingsinzet is besteed aan de flexpool. Bij stadsdeel Zuid konden we zelf vaststellen dat in 2016, 2017 en 2018 nog geen 10% werd besteed aan de flexpool. Bij de andere stadsdeelorganisaties ontbrak in de uitvoeringsprogramma's daarvoor de informatie. Ook de geraamde flexinzet ontbreekt nogal eens. Bij de stadsdelen Nieuw-West, Zuid en Oost voor de jaren 2017 en 2018.

Gegevens over prestaties zijn weinig bruikbaar

In de uitvoeringsprogramma's worden de geleverde prestaties in het voorgaande jaar genoemd. Die gegevens zijn te beperkt en te weinig eenduidig om iets te kunnen zeggen over de effectiviteit. In de algemene jaarrapportages over de flexinzet ontbreekt een beschrijving van het effect van de geleverde prestaties. Er is nog wel informatie te vinden over de prestaties en effecten van het flexteam Horeca. Bij ons onderzoek in de vijf geselecteerde gebieden hebben wij de indruk gekregen dat handhavingsteams soms successen boeken (zie ook conclusies over de effectiviteit). Het is echter niet meer dan een indruk omdat evaluaties over specifieke projecten nagenoeg ontbreken en gegevens over geleverde prestaties en het bereiken van de beoogde effecten te beperkt zijn om die evaluatie alsnog te kunnen maken.

Randvoorwaarden voor de uitvoering niet op orde

De drie pijlers van het Stedelijk Handhavingsprogramma zijn nog niet voldoende van de grond gekomen door een beperkte verankering van de principes en doordat de benodigde cultuurverandering nog maar mondjesmaat plaatsvindt. Daarnaast is de capaciteit en toerusting van handhavers te beperkt om sociale overlastproblemen te kunnen aanpakken. In de samenwerking met ketenpartners ontbreekt structuur en een duidelijke taakverdeling.

Op de pijlers van het handhavingsbeleid valt nog niet te bouwen

De drie belangrijke pijlers van het Stedelijk Handhavingsprogramma zijn informatiegestuurd handhaven, flexibele inzet van handhavers en gedragsbeïnvloeding (bonus malus). Alle drie de onderdelen van de aanpak hebben nog niet gebracht wat ervan werd verwacht.

Informatiegestuurd handhaven is nog niet goed van de grond gekomen

Er zijn de nodige stappen gezet om te komen tot informatiegestuurd handhaven. Dashboards zijn ontwikkeld en handhavers getraind. De werkwijze is op onderdelen ingevoerd. Maar er zijn drie belangrijke redenen waarom deze aanpak nog niet goed uit de verf komt.

  • De gegevens zijn nog onvoldoende bruikbaar. De registratie van de informatie in de databestanden is nog onvoldoende. De definities van de onderdelen waarop handhavers kunnen registreren zijn niet toereikend om bepaalde problemen in beeld te brengen. Daarnaast hanteren handhavers geen uniforme definities op dezelfde onderdelen. Hierover zijn stedelijk geen strakke afspraken gemaakt. De opzet van de registratie maakt het erg lastig om informatie te genereren over de verschillende op overlast gerichte handhavingsprioriteiten van de gemeente.
  • De positie van analisten is onvoldoende verankerd. Analisten moeten gegevens met kennis, ervaring en intuïtie verrijken om zo te komen tot informatie waarmee de handhavingsinzet kan worden bepaald. Dat is een belangrijke, maar ook ingewikkelde taak. Op dit moment is de positie van analisten niet centraal zeker gesteld: enkele stadsdeelorganisaties hebben een analist in vaste dienst, maar andere niet.
  • De organisatie is nog niet klaar voor de aanpak. De overgang van reageren op incidenten naar gerichte inzet vergt een cultuurverandering. Daarnaast moet het proces van (de)briefing worden verbeterd zodat ook zachte informatie wordt verwerkt.

Flexinzet is niet gelukt

De flexibele inzet was bedoeld om een aantal hardnekkige problemen in de stad met extra inzet aan te pakken. Hiertoe zouden alle organisatieonderdelen 20% van de handhavingsinzet aan de flexpool leveren. Dit is echter in geen enkel jaar gelukt. Daarnaast sluit ook de kwaliteit van de handhavers niet altijd aan op de vraag die er is. De Flexinzet HOR is op 1 april 2018 gestopt. De Handhavers Openbare Ruimte uit de flexpool zijn teruggegaan naar de stadsdeelorganisaties. Vanaf die tijd is sprake van een gezamenlijke (stedelijke) inzetplanning. Het flexteam Horeca heeft beter gefunctioneerd, hoewel ook daar capaciteitsproblemen waren. Geleverde prestaties van de flex Horeca zijn bijgehouden en er zijn jaarlijks overzichten opgesteld van het aantal controles en overtredingen per stadsdeelorganisatie.

Gedragsbeïnvloeding bij handhaving nauwelijks zichtbaar

In 2016 is als onderdeel van de pijler gedragsbeïnvloeding (bonus malus) een programma gestart om via gedragsbeïnvloeding spontaan goed naleefgedrag te bevorderen. Er zijn verscheidene experimenten uitgevoerd. Het programma is echter na twee jaar gestopt waardoor de duurzaamheid van effecten niet kon worden vastgesteld. Verder zien we dat de uitkomsten van de verschillende experimenten nog geen vervolg hebben gekregen binnen de organisatie van Handhaving en Toezicht en de stadsdeelorganisaties.

Toerusting is niet voldoende

Aantallen schieten tekort

Er zijn ongeveer 350 fte handhavers openbare ruimte. Alle teams Handhaving in de vijf onderzochte stadsdeelorganisaties hebben aangegeven de handhavingscapaciteit voor het tegengaan van sociale overlast te beperkt te vinden. Daarbij worden verschillende redenen genoemd:

  1. Het takenpakket van handhavers wordt continu uitgebreid, terwijl de capaciteit niet even sterk groeit. Het aantal handhavers in de openbare ruimte neemt in de periode 2014-2017 langzaam toe. De toename doet zich vooral voor bij Handhaving en Toezicht. Het aantal handhavers bij de stadsdeelorganisaties verandert nauwelijks.
  2. Meer dan 50% van de capaciteit wordt ingezet op afval-, verkeers- en parkeerproblemen. Dat betekent dat op sociale overlast relatief weinig handhavers worden ingezet.
  3. De tijdstippen waarop handhavers beschikbaar zijn matchen niet altijd met de tijdstippen waarop de grootste sociale overlastproblemen zich voordoen. De sociale overlast van groepen mensen komt vooral 's avonds tot een piek; overdag is er minder last. In de Amsterdamse Poort ligt dat anders. Daar is behalve 's avonds ook overdag en 's nachts overlast. Handhavers zijn vooral actief van dinsdag tot en met vrijdag en minder in het weekend en op maandag. 's Avonds na 23:00 of 24:00 uur zijn er geen (reguliere) handhavers. Het flexteam Horeca is niet in staat alle horecaoverlast in de hele stad te handhaven.
  4. De formatie die op papier beschikbaar is, komt niet overeen met de capaciteit die kan worden ingezet, door hoog ziekteverzuim, verlof, opleidingen, vakanties en lastig in te vullen vacatures. In stadsdeel Zuidoost kan niet altijd een volledig rooster met dag- en avonddiensten ingevuld worden; in stadsdeel Oost met moeite. In stadsdeel Centrum is de beschikbare capaciteit groter, maar blijft die volgens het team HOR een druppel op een gloeiende plaat. De beperkte beschikbaarheid van handhavers leidt tot minder flexibiliteit; de meest urgente overlast wordt vaak niet aangepakt.
  5. De mogelijkheden om capaciteitsgebrek op te vangen door flexibele inzet in samenwerking met ketenpartners zoals de politie en de straatcoaches (stichting SAOA) is beperkt omdat daar de capaciteit is afgenomen.

Handhavers niet altijd voorbereid op veranderde taak

De problematiek van sociale overlast wordt steeds complexer. Van handhavers die in het verleden zijn opgeleid tot stadswacht wordt nu iets verwacht waarvoor zij niet zijn opgeleid. De afdelingen Veiligheid en Jeugd en Veiligheid en vertegenwoordigers van stichting SAOA vinden handhavers niet de eerst aangewezenen om jongeren of verslaafden en daklozen die overlast veroorzaken, te benaderen. Er ontbreekt fingerspitzengefühl.

Samenwerking met ketenpartners kan effectiever

Er is overleg maar structurele samenwerking ontbreekt

Managers handhaving en interne partners zoals de gebiedscoördinatoren vinden elkaar goed. Maar de samenwerking kan wel beter doordat een structuur daarvoor nu vaak ontbreekt. De regie op de samenwerking en uitwisseling van informatie kan worden verbeterd: het is niet altijd bekend wie waarmee bezig is, en het is voor samenwerkende partijen lastig om een aanspreekpunt te vinden. De taakverdeling tussen gemeentelijke partijen, maar ook tussen de gemeente en externe partners verandert en is in de afstemming een continu aandachtspunt.

De signalerende rol van handhavers is onvoldoende effectief

Handhavers signaleren en delen informatie met relevante partijen in de keten zoals stichting SAOA en de politie. Het signaleren en registreren lijkt niet altijd van voldoende kwaliteit en informatie kan nu niet goed worden gedeeld: het is voor de politie bijvoorbeeld niet altijd toegankelijk; de gemeentelijke handhaving kijkt bovendien met een andere bril naar veiligheid dan de politie. Tegelijkertijd vinden handhavers dat als het gaat om veiligheidskwesties, ze daarin niet alleen zouden moeten hoeven optreden. Wij vragen ons af of deze manier van optreden door handhavers voldoende effectief is om de veiligheidsproblemen goed op te pakken.

De effectiviteit is niet vast te stellen

Diffuus beeld van de bereikte resultaten

Amsterdammers zijn tussen 2014 en 2017 meer personenoverlast gaan melden. Naast de toename van overlast zijn mogelijke verklaringen hiervoor dat de meldingsbereidheid toeneemt of dat de mogelijkheden om te melden zijn vereenvoudigd. Het aantal meldingen en de ervaren overlast lopen niet altijd synchroon: op stadsdeel- en buurtniveau kan een toename van meldingen gepaard gaan met de afname van ervaren overlast. De relatie tussen ervaren overlast en meldingen van overlast is zwak.

De ontwikkeling van de ervaren overlast volgens de gemeentelijke cijfers correspondeert lang niet altijd met hoe bewoners, ondernemers, handhavers en beleidsambtenaren de ontwikkeling in een gebied ervaren. In twee van de vijf onderzochte gebieden komen de op de monitoringgegevens gebaseerde ontwikkelingen overeen met het beeld van bewoners en handhavers. In twee andere gebieden ontwikkelt de overlast zich volgens bewoners anders. De verschillen tussen de gemeentelijke cijfers en de beelden van bewoners en handhavers zijn mogelijk te verklaren uit verschillen in meetniveau en meldingsbereidheid.

Interventies bij sociale overlast nog niet goed in beeld

Het aantal sancties op sociale overlast is in vier van de vijf onderzochte gebieden heel laag. Verklaringen daarvoor zijn de beperkte inzet op sociale overlast in uren en daarnaast de aanpak op zichzelf: handhavers doen vooral waarnemingen bij sociale overlast. In stadsdeel Centrum wordt 85% van alle stedelijke sancties opgelegd. Op grond van het aantal sancties alleen, kunnen we geen uitspraken doen over de verrichte prestaties. Het aantal waarnemingen en waarschuwingen wordt pas sinds 2017 bijgehouden. We weten dat het optreden van handhavers bij sociale overlastproblemen in dat jaar voornamelijk bestond uit waarnemingen, maar we kennen de ontwikkeling ervan dus niet. Het lijkt erop dat handhavers in de praktijk weinig overtredingen constateren. Daarvoor is een verklaring. Managers zijn terughoudend om handhavers in te zetten op sociale overlast. Zulke keuzes zijn begrijpelijk: er is genoeg ander werk - overlastproblemen op het gebied van verkeer en afval zijn omvangrijk - en er is bij sociale overlast ook altijd sprake van risicovolle situaties, waarmee deze handhavers niet altijd goed overweg kunnen. In de praktijk is er daardoor soms weinig aandacht voor het tegengaan van sociale overlast.

Handhaving werkt als regels worden uitgelegd en er sprake is van integrale en intensieve aandacht

Bij de bestudering van de diverse handhavingsaanpakken valt op dat in ieder geval tijdelijk een effect wordt bereikt als er aandacht is voor de volgende aspecten.

Aanspreken en uitleg geven over de regels helpt

De aanpak van sociale overlast door groepen op straat is een belangrijke preventieve taak voor handhavers. Door groepen jongeren of mensen met een sociaalmaatschappelijk probleem aan te spreken kan uitleg worden gegeven over wenselijk gedrag of regels, of eventueel een probleem in beeld worden gebracht waardoor doorverwijzing mogelijk is.

Integrale en intensieve aandacht voor een gebied werkt

In de onderzochte gebieden lijken handhavingsteams incidenteel en op meer projectmatige basis urgente problemen te kunnen verminderen. Er kan door de vaste inzet een band opgebouwd worden met betrokkenen uit de buurt en het probleem kan goed scherp gemaakt worden voor handhaving en andere partners. Er wordt bijvoorbeeld een analyse uitgevoerd naar de overlastplegers. De intensieve aanpak door het Buurtveiligheidsteam lijkt in stadsdeel Oost tijdelijk tot het beteugelen van de problemen te hebben geleid. Maar het behouden van de huidige situatie blijft een uitdaging. Het aanwijzen van een gebied tot overlastgebied en het plaatsen van camera's lijkt in de onderzochte gebieden een bijdrage te hebben geleverd aan het verminderen van overlast. Het is echter onduidelijk hoe groot deze bijdrage is en of dat tot een verschuiving van problematiek heeft geleid.

Interne factoren die de effectiviteit belemmeren

Het is lastig om uitspraken te doen over de effectiviteit van handhaving. Niet alleen de problematiek is sterk contextgebonden, ook voor het optreden van handhavers geldt dat er allerlei externe factoren zijn die de effectiviteit kunnen beïnvloeden. We beperken ons daarom tot het noemen van interne en organisatorische belemmeringen waarvan we gezien hebben dat die een effectieve handhavingsinzet op sociale overlast in de weg zitten, maar die wel te beïnvloeden zijn.

  • Beperkte capaciteit
  • Mismatch tussen vaardigheden van handhavers en de taak op straat
  • Beperkte grip. Handhavers kunnen niet eenvoudig grip krijgen op overlast die wordt veroorzaakt door kleinere en grotere groepen van incidentele bezoekers, zoals toeristen of door mensen die onder invloed zijn van alcohol of drugs. Overtredingen moeten ter plekke geconstateerd worden en kunnen voorbij zijn bij aankomst van de handhavers. Als ze groepen aanspreken kan het probleem zich verplaatsen.
  • Beperkte continuïteit en betrokkenheid. Continuïteit van handhavers in een gebied en betrokkenheid bij de problemen is nu beperkt. Dit zijn wel belangrijke voorwaarden voor succesvol optreden.
  • Uiteenlopen van ambities en haalbaarheid. Bij bestuur en ambtelijke leiding bestaat soms te weinig besef van de opgave waar handhavers op straat voor staan. De ambitie van het bestuur loopt vooruit op de slagkracht van de handhaving.

Er zijn kritische geluiden uit de buurt

Handhaving weinig zichtbaar

Een flink deel van de Amsterdammers in ons panel (33%) ziet geen gemeentelijke handhavers in de buurt of weet niet of er handhavers in de buurt worden ingezet (27%). Een veel kleinere groep (9%) vindt handhavingsinzet ook niet nodig en 8% weet niet of dat nodig is. In de vijf door ons onderzochte gebieden vinden de bewoners met wie we hebben gesproken dat handhavers te weinig op straat rondlopen en vinden ze de inzet van de wel aanwezige handhavers onvoldoende deskundig en professioneel. Volgens deze bewoners komen handhavers vaak te laat, leggen ze regels niet altijd goed uit of beboeten ze overtredingen niet. Vertegenwoordigers van bewonerscommissies willen graag een aanspreekpunt hebben bij de handhaving om zich gehoord te voelen. Bewoners willen graag meedenken.

Melden leidt onvoldoende tot oplossingen

Via diverse wegen kunnen bewoners en ondernemers overlast melden. Bewoners van de vijf onderzochte gebieden ervaren verschillende knelpunten in het contact met de gemeente: de gemeente is niet goed toegankelijk, neemt bewoners niet serieus en koppelt niet terug wat er met een melding wordt gedaan. Wel ervaren bewoners dat de gemeente van bewoners verwacht dat ze na een melding eerst zelf proberen het probleem op te lossen. Dat is echter meestal teveel gevraagd. De pleger wil of kan op dat moment meestal niet (meer) zijn gedrag aanpassen. Bewoners willen dat de gemeente een realistischer beeld krijgt van de praktijk en een realistischer beeld schept van welke problemen ze wel en niet kan aanpakken. Ze willen ook dat de gemeente hun ideeën over oplossingen serieus in overweging neemt.

Aanpak handhaving niet daadkrachtig

In de vijf onderzochte gebieden vinden bewoners dat hun stadsdeelorganisatie de overlast onvoldoende doortastend aanpakt. Ze hebben de indruk dat de stadsdeelorganisatie pas actief wordt als er heel vaak door veel mensen om wordt gevraagd. En dan nog zijn er situaties waarin bewoners en ondernemers na jarenlang geconfronteerd te zijn met overlastproblemen zich genoodzaakt zien om zelf initiatieven te starten om tot een oplossing te komen. Ook vinden de bewoners en ondernemers de aanpak van sociale overlast niet eenduidig: sommige handhavers stappen op groepjes jongeren af om een praatje te maken, maar anderen vermijden de groepen omdat er geen overlast zichtbaar is of omdat ze niet willen of niet durven. Verder merken bewoners op dat contactpersonen snel van baan wisselen, waardoor ze telkens opnieuw contacten tot stand moeten brengen, om vervolgens opnieuw de ernst van de situatie uit te leggen.

Algemene conclusie

De centrale onderzoeksvraag in het onderzoek luidde als volgt:

Draagt het handhavingsbeleid van de gemeente Amsterdam voldoende bij aan het verminderen van sociale overlast in buurten?

Handhaving draagt nog onvoldoende structureel bij aan het verminderen van sociale overlast. Het college heeft wel een heldere visie op handhaving, maar is weinig duidelijk over de normen van wat acceptabel (gedrag) is en wat niet. In de beleidsuitgangspunten en de prioriteiten klinkt weinig inzicht door van de concrete problemen rond sociale overlast en voor de inbreng van ketenpartners is nog weinig ruimte. De ambities van de gemeente zijn hoog, maar de mogelijkheden om die ambities uit te voeren, sluiten daar niet bij aan. Het aantal handhavers en hun toerusting zijn te beperkt om sociale overlast goed te kunnen aanpakken. Goede indicatoren om de effectiviteit van de handhaving te kunnen bepalen, ontbreken. De gegevens die handhavers verzamelen en registreren zijn niet goed bruikbaar om resultaten zichtbaar te maken. De drie pijlers van het Stedelijk Handhavingsprogramma, informatiegestuurd handhaven, flexibele inzet en gedragsbeïnvloeding (bonus malus), zijn nog niet voldoende van de grond gekomen. De benodigde cultuurverandering van reageren op incidenten naar gerichte inzet vindt nog maar mondjesmaat plaats. In de samenwerking met ketenpartners ontbreekt structuur en een duidelijke taakverdeling. Er zijn vaak onrealistische verwachtingen over wat handhaving kan doen, zowel bij gemeente als burgers. Er valt kortom nog een hoop te winnen als het gaat om de bijdrage van handhaving aan het verminderen van sociale overlast in buurten.

Aanbevelingen

Breng de sociale overlastproblemen beter in beeld

Sociale overlast gaat om mensen en wijkt om die reden sterk af van andersoortige overlast. Het vraagt om andere manieren van meten en analyseren; en als uitwerking daarvan een aanpak op maat. Maar allereerst dienen de normen helder te zijn van wat acceptabel (gedrag) is en wat niet. Meer duidelijkheid over wat het college daarbij van handhavers verwacht leidt er toe dat er meer realistische verwachtingen over handhaving ontstaan, zowel bij gemeente als burgers. Vervolgens vraagt een goed beeld van waar en wanneer de ernstigste problemen zich concentreren om een lokale benadering.

Aanbeveling 1: Creëer inzicht in de aard, ernst en concentratie van sociale overlastproblematiek

Het creëren van inzicht in de aard, ernst en concentratie van sociale overlast kan worden bereikt door analyse van de typering van de daders en de tijdstippen waarop de overlast plaatsvindt. Maar bijvoorbeeld óók door het verkrijgen van inzicht in de ontvankelijkheid van de plegers voor een 'corrigerend' gesprek, de oorzaken van de overlast, de samenhang met andere problematiek en de reacties van de omgeving op de overlast.

Bij het creëren van een beter inzicht kan meer concreet worden gedacht aan:

  • Het ontwikkelen van normen voor sociale overlast en het kenbaar maken ervan in de stad.
  • Op lokaal niveau (een plein, een park) nagaan waar en wanneer sociale overlastproblemen zich concentreren, zodat de inzet van handhaving en partners daarop kan worden afgestemd.
  • Het uitvoeren van doelgroepenanalyses als onderdeel van de probleemanalyses. Zo komt er meer bekendheid over de plegers en kan worden gekeken welke interventies passend zijn.
  • Uitvoerende handhavers bij de analyse betrekken, zij weten vaak al veel van wat er speelt.
  • Interne en externe partners bij deze analyse betrekken, ook zij kunnen al veel kennis hebben van de overlastplegers.
  • Input vanuit de buurt benutten door bewoners en ondernemers te vragen wat er speelt en hoe ze dat ervaren.
  • Zorgen dat 'zachte' informatie over de problematiek niet ontbreekt. Er worden veel data verzameld, maar het is ook nodig om meer te weten van de achtergrond van de problematiek of van de achtergrond van degenen die het melden.
  • Het onderzoeken van meldingsbereidheid en het meewegen daarvan in het interpreteren van meldingscijfers. Er is nu weinig bekend over meldingsbereidheid.
  • Het gebruiken van de lokale probleemanalyses om maatschappelijke ontwikkelingen en risico's op strategisch-tactisch niveau in beeld te krijgen.Achterliggende bevindingen Daarbij kan expliciet aandacht worden besteed aan de rollen van interne en externe partners bij het omgaan met die ontwikkelingen en risico's.
Achterliggende bevindingen

Iedereen begrijpt dat overlast er altijd zal zijn, maar dat roept de vraag op welke sociale overlast acceptabel is (en welke niet meer), waar en wanneer. In uitzonderlijke gevallen spreekt het college zich uit over excessen door een overlastgebied aan te wijzen of de capaciteit tijdelijk uit te breiden (Binnenstadoffensief). Soms wijst het college bepaalde doelgroepen op grenzen, bijvoorbeeld met een campagne om jonge mannelijke bezoekers aan te spreken op hun gedrag in het centrum (zomer 2018). Maar het college draagt geen heldere visie uit over wanneer overlast in algemene zin onacceptabel wordt.

Hardnekkige lokale sociale overlastproblemen komen in de centraal stedelijke risicoanalyse en de prioritering als uitwerking daarvan niet goed naar voren. Dat is ook begrijpelijk want deze risicoanalyse is niet bedoeld om specifieke problemen in kaart te brengen. Maar het ontbreken van die kennis is riskant als het gaat om problemen die kunnen leiden tot ondermijning of tot grote onveiligheidsgevoelens bij burgers. Bovendien leidt het tot een verschil in wat beleid beoogt (ernstigste problemen aanpakken) en wat het bereikt (meest frequente problemen aanpakken).

De hardnekkige lokale sociale overlastproblemen zijn wel bekend bij de lokale uitvoeringsorganisatie en er worden door andere interne partners soms analyses gemaakt, maar een gezamenlijke en grondige duiding van die problematiek ontbreekt. Externe partners zijn niet altijd betrokken en bewoners en ondernemers worden hierin ook niet of niet-voldoende geraadpleegd. Bovendien zijn in elke overlastsituatie unieke factoren van belang die nu nog niet allemaal in kaart worden gebracht.

Aanbeveling 2: Creëer ruimte voor maatwerk in de aanpak van sociale overlast

Voor dat maatwerk moeten instrumenten worden verfijnd en beter aansluiten op de concrete situatie. Om dat te bereiken zou aan de volgende aspecten aandacht kunnen worden besteed:

  • Variatie in de inzet van instrumenten. Een flexibele inzet en gedragsbeïnvloeding zijn in potentie goede instrumenten. Door ermee te variëren kunnen ze bijdragen aan het verminderen van sociale overlast. Maar daarvoor is wel verfijning en ruimte om te experimenteren nodig. Sociale overlastproblemen vragen een iets andere benadering en ook uitwerking van die instrumenten dan de meer fysieke overlastproblemen. Nagaan op welke hotspots er het meeste afval wordt gedumpt buiten de plaatsingstijden en daar sturende kleurvlakken laten aanbrengen op straat (gedragsbeïnvloeding) is een andere aanpak dan het afwisselend motiverend toespreken of sanctionerend optreden tegen jongeren die staan te blowen in de speeltuin.
  • Voldoende ruimte voor cultuurverandering. Het vereist een omslag in de huidige werkwijze waarin een deel van de handhavingsinzet wordt gebruikt om op meldingen te reageren, naar een aanpak die erop is gericht om meldingen te voorkomen. Bijvoorbeeld door met behulp van geanalyseerde informatie aanwezig te zijn als er overlast wordt verwacht en ook door na te denken over alternatieve maatregelen om gedrag te beïnvloeden, zoals aanpassingen in de fysieke ruimte. Dat kan betekenen dat het scoringspercentage opgevolgde meldingen of het aantal sancties minder relevant worden als indicator voor resultaat.
  • Een kennisplatform binnen de organisatie dat bij gedragsbeïnvloedingsexperimenten kan adviseren bij een planmatige uitvoering, verankering en evaluatie.
  • Duidelijke afspraken met partners over de taakverdeling.Achterliggende bevindingen
  • Iemand aanwijzen als verantwoordelijk regisseur bij de aanpak.
Achterliggende bevindingen

Geen van de pijlers is - als het gaat over sociale overlast - zichtbaar goed van de grond gekomen. Dat komt onder meer door een gebrek aan capaciteit, een gebrek aan investering en een gebrekkig oog voor het op orde brengen van essentiële schakels. Dus om zowel flexibel te werken als meer aandacht te geven aan de methoden van gedragsbeïnvloeding is nog veel nodig.

Breid capaciteit uit en leer van de ervaringen

Voldoende mensen op straat is een voorwaarde voor een slagvaardige en toekomstbestendige handhavingsorganisatie. Daarnaast moet de bruikbaarheid van de gegevens die onder meer door handhavers worden verzameld en geregistreerd beter. Door meer te redeneren vanuit de behoefte aan informatie bij uitvoering en monitoring, ontstaat er een helder beeld van benodigde data en van de wijze waarop die het best wordt verzameld en verwerkt. Op die manier leveren de data meer zinvolle informatie op.

Aanbeveling 3: Breng capaciteit in lijn met de ambitie en zorg voor de juiste mensen op de juiste plaats

Daarbij kan gedacht worden aan de volgende activiteiten:

  • Een uitbreiding van de totale handhavingscapaciteit openbare ruimte. Gezien de kleine aantallen handhavers openbare ruimte in de stadsdeelorganisaties kan een lichte uitbreiding in de capaciteit relatief al veel betekenen.
  • Het zoeken naar mogelijkheden om een betere match te krijgen tussen de taken bij sociale overlast en het type inzet. Dit is een belangrijk en lastig aandachtspunt bij deze aanbeveling. Opleiding, competenties en toerusting van de huidige handhavers sporen vaak niet met dat wat nodig is bij sociale overlast. Handhavers voelen zicht daardoor onmachtig of zelfs bedreigd. Gedragsbeïnvloeding vraagt om kennis en vaardigheden zoals jongerenwerkers of medewerkers van de GGZ die bezitten. Repressie is in dit soort gevallen al snel van dien aard dat er geweld bij komt kijken en het dus gezien moet worden als een politietaak. Bij het zoeken naar een oplossing kunnen er twee wegen worden bewandeld.
    • Er kan gekozen worden voor een team handhaving openbare orde, waarin handhavers zitten die goed zijn opgeleid en goed zijn uitgerust om die taak uit te kunnen voeren.
    • Of er kan juist gekoerst worden op meer inzet van anderen (politie, jongerenwerkers, GGZ) in combinatie met korte en directe lijnen naar de handhavers die signaleren.
  • De keuze tussen deze twee wegen is een politieke keuze. Wij willen wel onderstrepen dat er iets moet gebeuren om de mismatch tussen taken en type inzet op te lossen. Handhavers worden nu soms min of meer aan hun lot overgelaten.
  • Welke weg ook wordt ingeslagen, korte en directe verbindingen van handhavers met politie en gedragsdeskundigen zullen altijd essentieel zijn en daar is nog veel aan te verbeteren.
  • Ook zal het in beide gevallen belangrijk zijn om de deskundigheid van de handhavingscapaciteit te vergroten. Daarbij kan aan de volgende mogelijkheden worden gedacht:
    • In kaart brengen van talenten en interesses binnen de bestaande handhavingscapaciteit. Ruimte creëren voor mensen om zich op de vlakken van hun interesses en talenten te ontwikkelen, bijvoorbeeld door middel van trainingsprogramma’s gericht op de specialisatie sociale overlast.
    • Het leren toepassen van gedragsbeïnvloedingsprincipes door handhavers.
    • Talenten en interesses binnen de bestaande handhavingscapaciteit gebruiken bij het inplannen van handhavers.
    • Achterliggende bevindingenVeranderde functie-vereisten voor handhavers een plek geven in de opleiding van nieuwe aanwas.
Achterliggende bevindingen

Het gebrek aan handhavingscapaciteit Openbare Ruimte is een oorzaak van de beperkte slagkracht van het flexprogramma en de onmacht van stadsdeelorganisaties om op te treden tegen sociale overlast. De schaarste in capaciteit is voornamelijk zichtbaar in stadsdelen buiten het centrum en op tijdstippen buiten reguliere diensten (dus 's avonds laat, 's nachts en in het weekend). In de praktijk wordt er op die plekken en die momenten niet of nauwelijks opgetreden tegen de sociale overlast. Terwijl het wel de ambitie is om de ernstigste problemen aan te pakken. De recente toename in capaciteit vindt onevenredig plaats bij de centrale stad.

Naast gebrek aan aantallen handhavers zijn ook niet altijd de mensen voorhanden die over de benodigde vaardigheden beschikken. Het aanspreken van jongeren, verwarde personen of mensen onder invloed van drank vergt specialistischere vaardigheden dan het handhaven op afval of scooteroverlast. In de huidige praktijk worden talenten en interesses van handhavers onvoldoende benut.

Aanbeveling 4: Verbeter de registratie van de handhavingsinterventies en haal meer uit de beschikbare informatie

Hierbij kan worden gedacht aan de volgende activiteiten:

  • Uniforme procesafspraken maken over de registratie van de handhavingsinterventies om de kwaliteit van de informatie te verbeteren.
    • De kwaliteit van de registraties controleren.
    • Afspraken maken over de definities waarop handhavers registreren.
      • Categorieën bepalen voor overlast die bruikbaar zijn voor informatiegestuurd handhaven.
      • Een definitie bepalen van jeugdoverlast die bruikbaar is om deze gegevens te selecteren.
  • Naar mogelijkheden zoeken om bij informatiegestuurd handhaven ook gebruik te maken van 'zachte' informatie uit de gebieden.
  • Voor een betere uitwisseling van informatie zorgen met de politie.
    • De mogelijkheden onderzoeken om de wijkagent toegang te geven tot voor hem/haar relevante data.
    • Informatie inventariseren die door gemeentelijke handhavers verzameld kan worden en voor de politie relevant is.
    • De informatievraag vanuit de politie betrekken bij het instrueren van handhavers.Achterliggende bevindingen
  • Voor goed gekwalificeerde informatieanalisten zorgen die goed zijn ingebed in de organisatie.
Achterliggende bevindingen

Op dit moment is de verankering van kernelementen voor informatiegestuurd handhaven, zoals bruikbare data en de positie van analisten nog niet goed geregeld. Er worden stappen gezet om handhavingsdata bijeen te brengen in één dashboard. De registratie van de handhavingsinterventies bevat echter nog de nodige tekortkomingen. Zonder goede data is het lastig om informatiegestuurd te werken. In de huidige situatie is het nog omslachtig en arbeidsintensief om bruikbare (trend)analyses te maken.

Het gemeentelijke registratiesysteem en de gegevens die in het systeem worden verzameld bieden nu onvoldoende mogelijkheden tot het uitwisselen van relevante informatie met de politie.

Aanbeveling 5: Leg een betere basis voor evaluatie

Concreter uitgewerkte doelstellingen, betere metingen en dus betere gegevens vormen de basis voor evaluatie. Het is niet mogelijk om de effectiviteit van de handhaving te bepalen zonder verbeteringen op deze terreinen.

Te denken valt aan de volgende maatregelen:

  • Bij alle doelstellingen de verwachte bijdrage van de handhavers aan te bereiken doelen expliciet maken.
  • Voor alle prioriteiten sociale overlast indicatoren formuleren (dus ook voor horecaoverlast en overlast van evenementen).
  • Voor alle indicatoren een nulmeting en streefwaarde opstellen.
  • De verwachte inzet van handhavers stedelijk en per stadsdeelorganisatie naar prioriteit aangeven.
  • Een urenregistratie opbouwen van de inzet van handhavers zowel naar type overlast als naar type activiteit.
  • In stedelijke en stadsdeelorganisatieprogramma's Achterliggende bevindingenruimte inbouwen voor overzichten van het uitgevoerde werk.
     
Achterliggende bevindingen

De doelen in het stedelijk handhavingsprogramma zijn voorzien van indicatoren, maar die dekken het doel niet altijd volledig af. Bij geen enkele indicator is een nulmeting en een streefwaarde vermeld. Er kan dus niet vastgesteld worden of dat wat de gemeente beoogt ook daadwerkelijk is bereikt.

In vier stadsdeelorganisaties is wel informatie bekend over de gewenste inzet van handhavers naar prioriteit. Deze is echter zo ongelijksoortig dat geen overzicht kan worden opgesteld van de inzet naar prioriteit. Er is geen informatie beschikbaar over waar handhavers mee bezig zijn geweest. Het is per melding inzichtelijk, maar dat zegt weinig over hoe reguliere diensten worden gevuld.

Investeer in meer begrip bij de burger

Zichtbaarheid en toegankelijkheid zorgen ervoor dat bewoners en ondernemers zich gesteund of in ieder geval niet in de steek gelaten voelen. Het zorgt voor meer begrip van en voor de problematiek, maar ook voor het aandragen van oplossingen of het onderkennen dat die moeilijk te vinden zijn. Het vertrouwen van burgers in het optreden van handhavers kan erdoor toenemen. Een grotere zichtbaarheid van handhavers op plekken en tijdstippen dat het ertoe doet, zal kunnen bijdragen aan een vermindering van de ervaren overlast.

Aanbeveling 6: Wees bij sociale overlastproblemen toegankelijk en aanwezig

Hierbij kan worden gedacht aan:

  • Handhavers kunnen nooit altijd en overal zichtbaar zijn op straat. Het gaat dus om aanwezigheid op de juiste momenten en de juiste plekken. Dat betekent dat de inzet van handhavers zich zal moeten gaan concentreren op de avond, 's nachts en in de weekenden.
  • De gemeente kan bewoners meer uitleggen wanneer er wel en niet iets met een melding kan worden gedaan. In specifieke gevallen van sociale overlast kan voor een meldingsapp worden gekozen.
  • Een vast aanspreekpunt voor bewoners is een oplossing voor burgers die zelf willen bijdragen aan het oplossen van problemen. Dat kan een gebiedsmakelaar zijn, maar ook een andere functionaris, als zijn rol maar duidelijk is voor de bewoners.

Leren van de good practice pilot Rembrandtplein
Een voorbeeld van een good practice van de toegankelijkheid en zichtbaarheid van handhavers voor burgers is de pilot Rembrandtplein. Bewoners kunnen in de weekendnachten meldingen doen, die worden geregistreerd in de meldsystemen maar ook direct bij de handhaver op straat terechtkomen. De handhaver zorgt na afhandeling voor een directe terugkoppeling aan de melder via een speciale meldingsapp. Twee factoren maken dat de meldingsapp rondom het Rembrandtplein zo goed werkt: sinds de pilot is er vaste handhavingsinzet op en rondom het plein en de omvang van het gebied is behapbaar. Er is dus altijd voldoende capaciteit om op meldingen te reageren en handhavers hoeven weinig afstand te overbruggen om ter plekke te kunnen zijn. Achterliggende bevindingenBewoners ervaren de gemeente daardoor als toegankelijk en ervaren minder overlast.

Achterliggende bevindingen

Er zijn burgers die zelf willen bijdragen aan het oplossen van problemen, van het aandragen van ideeën tot het opstarten van overlegvormen en het aanpakken van problemen. Burgers ondervinden problemen bij het vinden van de juiste personen binnen de gemeente, en het vinden en verkrijgen van de gewenste informatie.

Bewoners hebben daarnaast weinig positieve ervaringen met de afhandeling van meldingen. Wat er met meldingen gebeurt, is lang niet altijd duidelijk; de handhavers beamen dit. Daardoor daalt het vertrouwen in het meldproces. Bewoners krijgen bij een melding regelmatig te horen dat ze de bron van overlast eerst zelf maar moeten benaderen. Als ze dit al willen en durven, is de ervaring vaak niet zo positief. Maar handhavers en gebiedsteams zeggen tegelijkertijd wel dat bewoners moeten blijven melden.

Bijna 40% van onze panelleden ziet nooit een handhaver en 9% weet niet of ze te zien zijn in de buurt. Ruim de helft vindt de handhavers te weinig zichtbaar. Uit de ervaringen met de pilot op en rond het Rembrandtplein blijkt hoe belangrijk die zichtbaarheid van de handhavers is. Door een vaste handhavingsinzet in weekendnachten werden handhavers voor bewoners direct benaderbaar, kon het meldproces efficiënter worden en konden handhavers effectiever optreden.

Reactie college en nawoord rekenkamer

Bestuurlijke reactie

Hieronder volgt de integrale tekst van de bestuurlijke reactie van het college zoals wij die op 8 januari 2019 hebben ontvangen.

Geachte heer De Ridder,

Op 12 december 2018 ontving het college van burgemeester en wethouders uw concept bestuurlijk rapport over Handhaving en Overlast. Uw onderzoek betreft het publieksonderzoek voor 2018 zoals gekozen door het burgerpanel van de rekenkamer bestaande uit circa 900 bewoners. Het onderzoek heeft als doel om inzichtelijk te maken hoe de gemeente de overlast in verschillende gebieden in de stad aanpakt, welke rol handhaving daarbij speelt en hoe bewoners de inzet van handhaving waarderen. Hierbij is gekeken naar beleid, uitvoering en effectiviteit.

Gezien de diversiteit van overlast in de stad en verschillende vormen van toezicht en handhaving heeft u het onderzoek beperkt tot sociale overlast in de openbare ruimte en de handhaving daarvan. Over sociale overlast geeft u aan: “Veel handhavingsprioriteiten en de aanwijzing van overlastgebieden volgen uit overlast die wordt veroorzaakt door mensen op straat. We zien dit als sociale overlast. Daarbij gaat het bijvoorbeeld over schreeuwende en dronken mensen, continue geluidsoverlast, drugs dealen, agressieve bestuurders, intimiderende jongeren of verwarde mensen.

De keuze om het onderzoek te beperken tot sociale overlast is gebaseerd op twee constateringen:

1. Sociale overlast in de openbare ruimte kan overal in de stad ontstaan en elke Amsterdammer kan er dus mee te maken krijgen, alhoewel de kans op het ervaren van overlast in het centrum natuurlijk wel groter is dan elders in de stad.

2. Sociale overlast kan een enorme impact hebben op de persoonlijke levenssfeer, het woongenot of op de samenhang en leefbaarheid van de wijk.”


U komt in uw concept bestuurlijk rapport tot de volgende algemene conclusie:

“Handhaving draagt nog onvoldoende structureel bij aan het verminderen van sociale overlast. Het college heeft wel een heldere visie op handhaving, maar is weinig duidelijk over de normen van wat acceptabel (gedrag) is en wat niet. In de beleidsuitgangspunten en de prioriteiten klinkt weinig inzicht door van de concrete problemen rond sociale overlast en voor de inbreng van ketenpartners is nog weinig ruimte. De ambities van de gemeente zijn hoog, maar de mogelijkheden om die ambities uit te voeren, sluiten daar niet bij aan. Het aantal handhavers en hun toerusting zijn te beperkt om sociale overlast goed te kunnen aanpakken. Goede indicatoren om de effectiviteit van de handhaving te kunnen bepalen, ontbreken. De gegevens die handhavers verzamelen en registreren zijn niet goed bruikbaar om resultaten zichtbaar te maken. De drie pijlers van het Stedelijk Handhavingsprogramma, informatiegestuurd handhaven, flexibele inzet en gedragsbeïnvloeding (bonus malus), zijn nog niet voldoende van de grond gekomen. De benodigde cultuurverandering van reageren op incidenten naar gerichte inzet vindt nog maar mondjesmaat plaats. In de samenwerking met ketenpartners ontbreekt structuur en een duidelijke taakverdeling. Er zijn vaak onrealistische verwachtingen over wat handhaving kan doen, zowel bij gemeente als burgers. Er valt kortom nog een hoop te winnen als het gaat om de bijdrage van handhaving aan het verminderen van sociale overlast in buurten.”

Algemeen

Wij willen u bedanken voor het onderzoek, de analyse en de conclusies die hierin naar voren worden gebracht. Het onderzoek sluit aan bij de ambities uit het coalitieakkoord en de uitvoeringagenda waaraan het college deze periode uitvoering zal geven waaronder ‘De aanpak Binnenstad en het Masterplan Handhaving en Reiniging.

Het college onderschrijft de aanbevelingen in uw rapport. Hieronder gaan wij nader in op deze aanbevelingen:

Aanbeveling 1: Creëer inzicht in de aard, ernst en concentratie van sociale overlastproblematiek
Het college vindt het belangrijk om de komende periode mede op basis van meldingen, registraties en klachten samen met Amsterdammers een visie te ontwikkelen over wat we acceptabel in de openbare ruimte vinden en wanneer sprake is van grensoverschrijdend gedrag. In dit kader is meer aandacht nodig voor doelgroep- en probleemanalyse. We ontwikkelen een gerichte aanpak van sociale overlast, waarbij een bewuste mix van preventieve en repressieve maatregelen wordt ingezet die is afgestemd op de specifieke doelgroep en het probleem dat zij veroorzaakt.

Aanbeveling 2: Creëer ruimte voor maatwerk in de aanpak van sociale overlast
Het college deelt uw beeld dat hier nadrukkelijker op gestuurd moet worden. Met meer focus op specifieke problematiek en doelgroepen binnen gebieden (gebiedsgericht werken) biedt het college deze collegeperiode samen met de stadsdeelbesturen ruimte voor maatwerk. De gebieden worden daarbij ondersteund vanuit specialistische teams (zoals openbaar vervoer, taxi) en flexibele teams (tijdelijke intensivering van de inzet). Een goede maatwerkaanpak kan alleen succesvol zijn als hieraan een goede analyse ten grond ligt en met interne en externe partners (zoals de politie) een bewuste keuze wordt gemaakt met betrekking tot prioriteiten, de inzet van maatregelen en instrumenten. Het college vindt het belangrijk dat een heldere communicatie aan Amsterdammers onderdeel maakt van de maatwerkaanpak. Dit is een aandachtspunt voor de nadere uitwerking van één toezicht en handhavingsorganisatie in de openbare ruimte.

Aanbeveling 3: Breng capaciteit in lijn met de ambitie en zorg voor de juiste mensen op de juiste plaats
De capaciteit voor toezicht en handhaving is per definitie schaars en vraagt om bewuste keuzes en prioritering. Met de beoogde vorming van één toezicht en handhavingsorganisatie in de openbare ruimte biedt de totale handhavingscapaciteit meer ruimte om de beschikbare toezichts- en handhavingscapaciteit effectiever in te zetten. De ontwikkeling van kennis, kunde en competenties van de medewerkers zijn daarbij een blijvend punt van aandacht. Het college vindt het daarnaast belangrijk dat nadrukkelijker wordt gekeken welk instrumentarium het meest effectief kan worden ingezet en op welke manier. Het gaat daarbij om preventieve maatregelen zoals voorlichting, communicatie en gedragsbeïnvloeding, en repressieve maatregelen. Daarnaast acht het college het van belang dat technologie en innovatie onderdeel zijn van eventuele preventieve en repressieve maatregelen.

Aanbeveling 4: Verbeter de registratie van de handhavingsinterventies en haal meer uit de beschikbare informatie
Het college is van mening dat in de afgelopen jaren met het programma informatiegestuurd handhaven een belangrijke basis is gelegd in het uniformeren en verzamelen van registraties in één dashboard. Het college realiseert zich dat de implementatie van informatiegestuurd handhaven een traject is van de lange adem, waarbij kwaliteit en deelbaarheid belangrijke aandachtspunten zijn. Over het delen van gegevens met partners, zoals de politie, dienen afspraken gemaakt te worden. De ambitie van het college op het gebied van digitalisering ondersteunt uw aanbeveling.

Aanbeveling 5: Leg een betere basis voor evaluatie
Het college onderschrijft het belang dat er meer inzicht komt in de feitelijke handhavingsinzet en de behaalde resultaten, zodat tijdig bijgestuurd kan worden. Het opstellen van uniforme indicatoren is belangrijk om een goede o meting uit te kunnen voeren.

Aanbeveling 6: Wees bij sociale-overlastproblemen toegankelijk en aanwezig
De toegankelijkheid en zichtbaarheid van handhavers acht het college van groot belang. Veel problemen als het gaat om zichtbaarheid en toegankelijkheid spelen in de avond, nacht en in het weekend. Inzet op die momenten kent haar beperkingen. Het college onderzoekt welke maatregelen zij kan nemen om beter tegemoet te komen aan de verwachtingen van Amsterdammers. Daarnaast krijgt het contact met burgers en ondernemers doorlopend aandacht in opleidingen.

Wij hopen met deze reactie voldoende recht te hebben gedaan aan de conclusies en aanbevelingen.

Met vriendelijke groet,

Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,

Femke Halsema, burgemeester
Peter Teesink, gemeentesecretaris

Nawoord rekenkamer

De rekenkamer dankt het college van B en W voor zijn bestuurlijke reactie. We zijn blij dat het college de aanbevelingen onderschrijft, maar vinden het wel jammer dat het college nauwelijks aandacht besteedt aan de bevindingen, conclusies en analyse en ook weinig concrete maatregelen noemt. Het college stelt dat het onderzoek aansluit bij de ambities uit het coalitieakkoord en de uitvoeringsagenda waaraan het college in deze periode uitvoering zal geven. Het maakt niet duidelijk hoe in de uitvoeringsagenda rekening gaat worden gehouden met onze aanbevelingen.

We kunnen ons voorstellen dat de twee weken die staan voor de bestuurlijke reactie op ons rapport ook wel kort is om dit zorgvuldig te doen. Het lijkt ons zinnig als het college alsnog de tijd neemt om in een korte notitie aan te geven hoe er concreet met de aanbevelingen zal worden omgesprongen. We denken dat een dergelijke notitie ook nuttig is om de raad te betrekken en mee te laten denken bij de ontwikkeling van de uitvoeringsagenda.

Volgens ons kan en moet er veel gebeuren en in onze aanbevelingen hebben we verschillende concrete maatregelen aangegeven. We noemen er nog kort enkele.

  • Meer inzicht scheppen in de aard, ernst en concentratie van sociale overlast, ook naar plaats en tijdstip; dat kan door input vanuit de buurt te benutten en op lokaal niveau na te gaan waar en wanneer sociale overlast problemen zich concentreren zodat de inzet daarop kan worden afgestemd.
  • Meer maatwerk in de aanpak tot stand brengen door voldoende ruimte te scheppen voor cultuurverandering, door een omslag in de huidige werkwijze van reageren op meldingen naar voorkomen van meldingen.
  • De capaciteit van de handhaving in lijn brengen met de ambities en zorgen voor de juiste mensen op de juiste plaats, door de totale handhavingscapaciteit openbare ruimte uit te breiden en door naar mogelijkheden te zoeken om een betere match te krijgen tussen de taken bij sociale overlast en het type inzet.
  • De registratie van interventies verbeteren, zodat daar ook meer uitgehaald kan worden, door uniforme procesafspraken te maken over de registratie van de handhavingsinterventies en door een urenregistratie op te bouwen van de inzet van handhavers naar type overlast en naar type activiteit.
  • Toegankelijk en aanwezig zijn voor burgers op de plekken en op de momenten dat dat nodig is, door de inzet van handhavers te concentreren op de avond, ’s nachts en in de weekenden.

We willen voor twee punten nog apart aandacht vragen omdat beide ons inziens de kern van het probleem raken.

Capaciteitsproblemen
Wij vragen in ons rapport nadrukkelijk aandacht voor de capaciteitsproblemen. Het college stelt in zijn reactie dat de capaciteit voor handhaving per definitie schaars is en om bewuste keuzes vraagt. Dat is helemaal waar. Maar als het blijft bij deze constatering, doet het onvoldoende recht aan de zorgen die wij in ons rapport naar voren brengen. Er ligt een grote druk op het budget voor handhaving van sociale overlast. Dit vloeit voort uit de omvangrijke ambities van het gemeentebestuur die resulteren in de uitbreiding van het takenpakket van de handhavers. Er moet blijvend veel aandacht uitgaan naar de afval-, verkeers- en parkeerproblemen, terwijl ook de sociale overlastproblemen om (veel) aandacht vragen.

De overlastproblemen doen zich vooral ’s avonds en in de weekenden voor. Buiten het Centrum is ’s avonds vaak maar één koppel handhavers per stadsdeel beschikbaar. In het Centrum is de beschikbare capaciteit groter, maar blijft die volgens de handhavers een druppel op een gloeiende plaat. Gezien de grote ambities is het budget te beperkt. Natuurlijk zijn er altijd nog wel mogelijkheden om dit iets efficiënter aan te pakken. Maar dat heeft zijn grenzen. Er zullen dus inderdaad ook bewuste keuzes moeten worden gemaakt. Dat betreft zowel wat er gedaan gaat worden, als door wie en met welk budget. Die keuzes moeten worden uitgelegd aan Amsterdammers, waarbij ook aan de orde moet komen wat er dus niet meer zal worden gedaan.

Zichtbaarheid
We vragen aandacht in ons rapport voor de noodzaak om zichtbaar te zijn als overheid. Het college steunt ons in zijn reactie in de waarde die we hechten aan zichtbaarheid als belangrijk aandachtspunt bij handhaving. Zichtbaarheid op straat wordt ook als eerste taak genoemd op de webpagina van de BOA’s van de gemeente. Handhavers zullen nooit altijd en overal zichtbaar zijn op straat. Het gaat dus om de aanwezigheid op de juiste momenten en juiste plekken. Maar ook over het optreden van de handhavers en de faciliteiten die ze daarbij hebben. Een vaste handhavingsinzet op specifieke momenten en plekken kan handhavers meer benaderbaar door burgers maken, het meldproces efficiënter en het optreden van handhavers effectiever.

Bij zichtbaarheid gaat het echter niet alleen om de aanwezigheid van handhavers op straat. Het gaat ook om een zichtbaar bestuur, dat wil zeggen om een duidelijke, responsieve en bereikbare overheid. Een overheid die zich verschuilt achter nota’s of nog te ontwikkelen organisatorische veranderingen of plannen voedt het beeld van een onzichtbare overheid. Het gemeentebestuur moet duidelijk maken waar het voor staat, wat in de stad acceptabel is en wat niet. En helder zijn over de keuzes die het maakt bij de inzet van de altijd beperkte middelen.

Onderzoeksverantwoording

Colofon

  • dr. Jan de Ridder (directeur)
  • dr. Erik Oppenhuis (projectleider)
  • drs. John van Leuken (senior onderzoeker)
  • drs. Annemarieke van der Veer (onderzoeker)
  • drs. Marien van Grondelle (junior onderzoeker)
  • drs. Rosalie Joosten (junior onderzoeker)

Dankwoord
Wij bedanken alle personen die hebben meegewerkt aan ons onderzoek Handhaving en overlast. Het betreft naast bestuurders en ambtenaren van de gemeente Amsterdam ook de betrokken buurtbewoners en -ondernemers die wonen en werken in, of zich bezighouden met de gebieden.

Afbakening en aanpak

Eind 2017 koos het burgerpanel van de rekenkamer (ruim 1.400  Amsterdammers) het onderzoek Handhaving en overlast als publieksonderzoek voor 2018. Bij dit onderwerp gaat het om de vraag hoe handhaving de overlast in verschillende gebieden in de stad aanpakt, welke rol handhaving daarbij speelt en hoe bewoners en ondernemers de inzet van de gemeente waarderen. Het is niet mogelijk om binnen één onderzoek alle vormen van overlast en alle vormen van handhaving te onderzoeken. Daarom hebben we in de verkennende fase van het onderzoek het onderwerp nader afgebakend aan de hand van de volgende aspecten:

  • Type overlast: sociale overlast
  • Type handhaving: Handhaving Openbare Ruimte (HOR)
  • Geografisch gebied: vijf deelgebieden
    • Amsterdamse Poort
    • De Punt
    • Dapperbuurt
    • Oude Pijp
    • Grachtengordel-Zuid
  • Tijdsperiode: 2014-2018

In het onderzoeksrapport is de totstandkoming en inhoud van deze afbakening verder toegelicht.

Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen hebben we een breed en een diep spoor gehanteerd. Allereerst hebben we in kaart gebracht hoe overlast zich in Amsterdam de afgelopen jaren heeft ontwikkeld (onderzoeksvraag 1). Vervolgens hebben we de kwaliteit van het gemeentebrede beleid onderzocht (onderzoeksvraag 2). Verder zijn we nagegaan in hoeverre er aan het gemeentebrede beleid uitvoering is gegeven en of dit van voldoende kwaliteit is (onderzoeksvraag 3). Tot slot hebben we bekeken hoe handhaving is ingezet en welke gemeentebrede resultaten er zijn bereikt (onderzoeksvraag 4). Dit document bevat de conclusies en aanbevelingen. Het onderzoeksrapport bevat in detail de bevindingen en beantwoording van de onderzoeksvragen. Hierin is ook een nadere toelichting op de afbakening en aanpak van het onderzoek opgenomen.