Handhaving en overlast:
onderzoeksrapport

Onderzoeksrapport: deel 1

Aanleiding en doel van het onderzoek

Aanleiding

Eind 2017 koos het burgerpanel van de rekenkamer (circa negenhonderd Amsterdammers) het onderzoek Handhaving en overlast als publieksonderzoek voor 2018. Het onderwerp is gekozen uit een lijst van vier onderwerpen. Bij dit onderwerp gaat het om de vraag hoe de gemeente de overlast in verschillende gebieden in de stad aanpakt, welke rol handhaving daarbij speelt en hoe bewoners en ondernemers de inzet van de gemeente waarderen. Het belang van een onderzoek naar overlast en handhaving wordt onderstreept door een recente publicatie van de Amsterdamse Ombudsman Feesten en Beesten 2 Rapport ombudsman Feesten en Beesten 2(maart 2018) waarin de enorme omvang van overlast in de binnenstad en de lastige taak van handhaving wordt geschetst.

Rapport ombudsman Feesten en Beesten 2, maart 2018

In zijn rapport Feesten en Beesten 2 signaleert hij dat er eind 2016 sprake was van "onaanvaardbare overlast voor de bewoners" en "onduldbare afwezigheid van de overheid". En constateert hij dat "ondanks de uitgebreide, extra inzet (van handhavers) blijkt dat er vanuit het perspectief van de bewoners nog steeds geen verbeteringen zijn in het gebied".

Afbakening

Het is niet mogelijk om binnen één onderzoek alle vormen van overlast en alle vormen van handhaving te onderzoeken. Daarom hebben we in de verkennende fase van het onderzoek het onderwerp van onderzoek nader afgebakend aan de hand van de volgende aspecten: type overlast, type handhaving en geografisch gebied en tijdsperiode. Hieronder gaan we op elk aspect kort in.

Sociale overlast

Overlast in de stad is zeer divers. Het gaat bijvoorbeeld om overlast van bezoekers, parkeeroverlast, geluidsoverlast van horeca en overlast door hangjongeren. Ook verkeerd geplaatst afval en ongedierte vallen onder overlast. De mate van overlast (en de ontwikkelingen daarin) wordt door de gemeente zowel via objectieve gegevens als subjectieve beoordelingen vastgesteld. De ernst van de overlast wordt onder andere bepaald door de complexiteit van de situatie, de frequentie waarin dit plaatsvindt en de intensiteit waarmee dit wordt beleefd. Ook de context van de situatie en de plaats kunnen de overlastbeleving beïnvloeden.

De handhavingsprioriteiten die gemeente Amsterdam heeft gekozen en de overlastgebieden die de gemeente heeft aangewezen zijn mede gebaseerd op de ernst van de overlastsituatie. Veel handhavingsprioriteiten en de aanwijzing van overlastgebieden volgen uit overlast die wordt veroorzaakt door mensen op straat. We zien dit als sociale overlast, daarbij gaat het bijvoorbeeld over schreeuwende en dronken mensen, continue geluidsoverlast, drugs dealen, agressieve bestuurders, intimiderende jongeren of verwarde mensen.

De keuze om het onderzoek te beperken tot sociale overlast is gebaseerd op twee constateringen:

  1. Sociale overlast in de openbare ruimte kan overal in de stad ontstaan en elke Amsterdammer kan er dus mee te maken krijgen, alhoewel de kans op het ervaren van overlast in het centrum natuurlijk wel groter is dan elders in de stad.
  2. Sociale overlast kan een enorme impact hebben op de persoonlijke levenssfeer, het woongenot of op de samenhang en leefbaarheid van de wijk. 
Onderzoek concentreert zich op vijf gebieden waar de overlast groot is

Sociale overlast komt voor op veel plekken en in veel verschillende vormen in de stad. Er zijn grote verschillen tussen gebieden in de stad als het gaat om de aanwezigheid van ernstige overlast, de vormen van overlast en de ontwikkelingen daarin. Het is niet mogelijk om de aanpak in al deze gebieden en voor al die vormen van overlast intensief te bestuderen. In de verkenning zijn we nagegaan in welke gebieden overlast het meest merkbaar of het sterkst veranderd is. Aan de hand van gegevens uit de Veiligheidsindex hebben we gebieden op een rijtje gezet waar de sociale overlast sterk is toegenomen, waar deze juist sterk is afgenomen en waar deze vrijwel constant ernstig is. Deze informatie hebben we gekoppeld aan de door de gemeente aangewezen overlastgebieden.

Op basis van deze informatie hebben we vijf gebieden in verschillende stadsdelen geselecteerd die we nader zullen onderzoeken, om te kijken of de inzet van handhaving effectief is. Het gaat om vijf gebieden waarin de overlast ernstiger is geworden, is verminderd of is gelijk gebleven:

  • Twee gebieden waarin de ervaren overlast sterk is toegenomen in de periode 2014-september 2017: Grachtengordel Zuid en de Oude Pijp.
  • Twee gebieden waarin de ervaren overlast in dezelfde periode sterk is afgenomen: De Punt en de Dapperbuurt.
  • Eén gebied waarin de overlast relatief hoog is maar waar de intensiteit van de overlast in dezelfde periode weinig is veranderd: Bijlmer-Centrum.
Programmatisch handhaven en handhaving openbare ruimte

Het optreden van de gemeente om overlast te bestrijden is breder dan handhaving alleen. Er vinden ook interventies plaats vanuit andere organisatieonderdelen (zoals Reiniging of Beheer) die invloed hebben op overlast. Bewoners en bedrijven hebben in de eerste plaats zelf een verantwoordelijkheid tot naleving van de regels. Handhaving is vanuit dat oogpunt slechts het sluitstuk. Tegelijkertijd is Handhaving Openbare Ruimte het meest aangewezen organisatieonderdeel om op te treden tegen personenoverlast op straat. Daartoe hebben boa’s en inspecteurs taken en bevoegdheden, zoals het staande houden van mensen en het toezien op het naleven van de APV, die andere medewerkers van andere organisatieonderdelen niet hebben. Daarom richten wij ons in het onderzoek primair op de organisatieonderdelen binnen de gemeente die met Handhaving Openbare Ruimte belast zijn: directie Openbare Orde en Veiligheid, voormalig organisatieonderdeel Handhaving & Toezicht en de stadsdelen.

Voor het handhavingsbeleid in Amsterdam is gekozen voor een aanpak volgens de principes van het programmatisch handhaven. Dit betekent onder meer dat het beleid een integraal karakter moet hebben, tot stand moet komen in samenwerking met ketenpartners, en dat prioriteiten op basis van een risicoanalyse en doelgroepenanalyse worden vastgesteld. Dit zou moeten leiden tot een interventiestrategie. De strategie van het Amsterdamse handhavingsbeleid is gebaseerd op drie principes:

  • Flexibilisering en samenwerking;
  • Informatiegestuurd handhaven;
  • Gedragsbeïnvloeding.

Het handhavingsbeleid is volgens deze principes vastgelegd in het Stedelijk Handhavingsprogramma (SHP) dat voor de periode van een jaar of twee jaar wordt vastgesteld. Binnen dit programma zijn de handhavingsprioriteiten van de gemeente Amsterdam vastgelegd. In totaal gaat het in 2017-2018 om 16 handhavingsprioriteiten, waarvan er zes zijn gericht op sociale overlast van personen in de openbare ruimte. Deels zijn dit prioriteiten die zijn aangemerkt als flexprioriteit, waarvoor extra handhavingscapaciteit kan worden vrijgemaakt.

Handhaving kent veel verschillende vormen en is deels afgestemd op de problemen waar ze zich op richt, bijvoorbeeld in de vorm van toezichthouden (preventief, zichtbaar zijn in de omgeving) of repressief optreden (reactief, overtreders sanctioneren). Handhavers kunnen diverse instrumenten inzetten om hun werk goed te doen, al naar gelang de strategie die zij toepassen. Handhavers Openbare Ruimte, ondergebracht bij Handhaving en Toezicht en de stadsdelen, richten zich vooral op het bestrijden van overlast in de openbare ruimte. In totaal is in Amsterdam in 2018 350 fte belast met deze taak. Binnen deze groep met handhavers is er een flexpool van handhavers die flexibel over de stad kunnen worden ingezet ingezet op de flexprioriteiten en dus ook in het kader van de bestrijding van overlast.

In het onderzoek richten we ons op de effecten van handhaving in de openbare ruimte en op de vraag in hoeverre de principes van programmatische handhaven worden gevolgd. We bestuderen daarbij Gemeentelijke reorganisatie 2019 van HORde periode tussen 2014 en 2018. Een periode van ruim vier jaar is voldoende om trends te kunnen signaleren en te onderzoeken.

Gemeentelijke reorganisatie 2019 van handhaving en toezicht in de openbare ruimte

Sinds begin 2018 is gestart met het overbrengen van de handhaving openbare ruimte naar het nieuwe cluster Stadsbeheer  en daarbinnen het nieuwe Toezicht en Handhaving in de Openbare Ruimte (THOR).   Deze bestaat tijdelijk naast Handhaving en Toezicht. Hier werken vanaf 1 februari 2018 de handhavers openbare ruimte die onder de regie van de bestuurscommissies vielen, en een deel van de Vliegende Brigade. Het huidige voorstel gaat uit van:

  • Een indeling in vier districten (waarbinnen telkens één of twee stadsdelen vallen);
  • Een team snelle interventies dat daar kan worden ingezet waar knelpunten zijn of waar specifieke inzet nodig is;
  • Specialistische teams die hun werkgebied over de hele stad hebben;
  • Een ondersteunend organisatieonderdeel.

De focus in dit onderzoek op sociale overlast in de openbare ruimte heeft logischerwijs als gevolg dat we kijken naar de organisatie en uitvoering van de handhaving in de openbare ruimte, aangestuurd vanuit OOV, Handhaving & Toezicht en de stadsdelen in de periode tussen 2014 en 2018.

Eén toezicht- en handhavingsorganisatie openbare ruimte voor Amsterdam is het doel van de nieuwe THOR. De gemeente wil bereiken dat de samenwerking tussen toezicht- en handhavingspartners binnen de gemeente wordt vereenvoudigd door taken en werkzaamheden in de openbare ruimte te bundelen. Zo zou Toezicht en Handhaving volgens de gemeente zowel in goede verbinding kunnen blijven staan met de gebiedsteams (in het kader van gebiedsgebonden werken) als beter kunnen samenwerken in (nieuwe) coalities. 

Het cluster Stadsbeheer vormt de uitwerking van een bestuurlijke opdracht. In dit cluster komen de directies Stadswerken, Afval en Grondstoffen, en Toezicht en Handhaving Openbare Ruimte (THOR) bij elkaar. De gemeente wil hierdoor de uitvoering in alle 22 gebieden als één organisatie en één team vormgeven. Voor de stadsdeelbestuurders en de gebiedsteams is het cluster Stadsbeheer één aanspreekpunt als het gaat om het plannen, realiseren, monitoren en bijstellen van de uitvoering in de openbare ruimte. 

Het coalitieakkoord 2018 zet in op maatregelen voor een rechtvaardige, verbonden, vrije en democratische stad. Toezicht en Handhaving neemt daarbij een belangrijke plaats in. Zo investeert het college in het terugdringen van overlast en in een schone stad waarin er snel en adequaat gehandeld wordt na meldingen van inwoners over verloedering. Voor Toezicht en Handhaving betekent dit verbetering van de inzet en werkwijze. Vier principes zijn daarin leidend, namelijk flexibilisering, samenwerking, informatiegestuurd werken en het stimuleren van gedragsverandering bij burgers en ondernemers.  Vanuit de organisatie is aangegeven dat het flexprogramma de weg heeft gebaand voor THOR. Er zijn ook zorgen uitgesproken over de snel veranderende stedelijke problematiek en de eisen die dit stelt aan de capaciteit van handhaving in het algemeen, en van de capaciteit aan analisten in het bijzonder, en de hele personele professionaliseringsslag die nodig is om THOR te laten functioneren. 

Doel en onderzoeksvragen

Doel

Het onderzoek van de rekenkamer richt zich op de vraag hoe gemeentelijke handhaving reageert op verschillende vormen van sociale overlast in de stad. We kijken naar welke rol handhaving hierbij speelt, welke effecten er worden bereikt en hoe bewoners en ondernemers aankijken tegen de inzet die de gemeente pleegt om overlast in de buurt tegen te gaan. Met het onderzoek willen we zicht krijgen op de vraag in hoeverre handhaving effectief is in het bestrijden van overlast in de buurt en of dit op een efficiënte wijze gebeurt.

Onderzoeksvragen

De centrale onderzoeksvraag in het onderzoek luidt als volgt:

Draagt het handhavingsbeleid van de gemeente Amsterdam voldoende bij aan het verminderen van sociale overlast in buurten?

Om deze centrale onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden hebben we vier onderzoeksvragen geformuleerd:

  1. Hoe heeft de sociale overlast in Amsterdam zich ontwikkeld in de periode 2014-2017?
  2. Is het handhavingsbeleid gericht op het verminderen van sociale overlast in buurten van voldoende kwaliteit?
  3. In hoeverre is de uitvoering van het stedelijk handhavingsprogramma gericht op de openbare ruimte van voldoende kwaliteit?
  4. In hoeverre is de uitvoering van het handhavingsbeleid gericht op het verminderen van sociale overlast in buurten van voldoende kwaliteit?
  5. In hoeverre is de wijze waarop handhaving wordt ingezet effectief in het bestrijden van sociale overlast in buurten?
Breed en diep spoor

Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen hanteren we een breed en een diep spoor. Allereerst brengen we in kaart hoe overlast zich in Amsterdam de afgelopen jaren heeft ontwikkeld (onderzoeksvraag 1). Vervolgens onderzoeken we de kwaliteit van het gemeentebrede beleid (onderzoeksvraag 2). Verder gaan we na in hoeverre er aan het gemeentebrede beleid uitvoering is gegeven en of dit van voldoende kwaliteit is (onderzoeksvraag 3). Tot slot gaan we na hoe handhaving is ingezet en welke gemeentebrede resultaten er zijn bereikt (onderzoeksvraag 4). Om de vraag te beantwoorden of het beleid goed en effectief wordt uitgevoerd, hebben wij gekozen voor casusonderzoek als methode, waarbij 5 geselecteerde gebieden verspreid over de stad uitvoerig zijn onderzocht (beantwoording onderzoeksvragen 3 en 4). In dit document zijn de samenvattende bevindingen van het casusonderzoek opgenomen. De specifieke en uitvoerige casusbeschrijvingen zijn in aparte documenten uitgewerkt.

Onderzoeksbevindingen

Overlast in Amsterdam

Ontwikkeling Amsterdam

Een belangrijk instrument waarmee de ervaren overlast in de stad wordt gemonitord is de regionale veiligheidsindex voor de regio Amsterdam Amstelland, waarin Amsterdam en omliggende gemeenten vallen.  De veiligheidsindex is opgebouwd uit drie deelindexen: criminaliteit, veiligheidsbeleving en overlast. Het gemiddelde van deze drie deelindexen levert de veiligheidsindex op. De informatie uit de veiligheidsindex is beschikbaar op het niveau van buurten, gebieden, stadsdelen en gemeenten.

Figuur 4.1 Ontwikkeling van de veiligheidsindex, criminaliteitsindex, overlastindex en onveiligheidsbelevingsindex in Amsterdam 2014-2017 (100 is gemiddelde waarde van de regio in 2014) 

Bron: Veiligheidsindex 2014-2017

Figuur 4.1 laat voor geheel Amsterdam positieve ontwikkelingen zien de veiligheidsindex, de criminaliteitsindex de onveiligheidsbelevingsindex. De overlastindex laat een vrijwel onveranderd beeld zien. Dit betekent dat de veiligheid in Amsterdam in de periode 2014- 2017 is verbeterd vooral als gevolg van een afname in veel voorkomende criminaliteit en een toegenomen gevoel van veiligheid.

In dit onderzoek richten we ons op overlast. Daarom presenteren we hierna hoe verschillende aan overlast gerelateerde indexen zich sinds 2014 in Amsterdam hebben ontwikkeld. We maken een onderscheid naar verloedering en personenoverlast en binnen deze laatste categorie maken we ook nog een onderscheid naar ervaren overlast en meldingen.

Allereerst presenteren we in Figuur 4.2 de ontwikkeling van de overlastindex en de daaruit bestaande subindexen voor verloedering en personenoverlast.

Figuur 4.2 Ontwikkeling van personenoverlast en verloedering 2014-2017 (100 is regionaal gemiddelde in 2014)

Bron: Veiligheidsindex 2014-2017

Figuur 4.2 laat zien dat de index voor verloedering en de personenoverlastindex zich niet gelijk ontwikkelen. De index voor verloedering laat een verbetering zien. In 2014 lag het indexcijfer voor Amsterdam (110) nog boven het regionale gemiddelde, in 2017 is het gedaald tot het regionale gemiddelde. Dit betekent dat de verloedering in Amsterdam is afgenomen. Dit geldt niet voor de ontwikkeling van de index voor personenoverlast. In 2014 lag deze index al ver boven het regionale gemiddelde en in de periode 2014-2017 is de overlast door personen verder toegenomen. Aangezien we ons in het onderzoek vooral richten op de aanpak van personenoverlast zoomen we nog wat nader in op deze index.

Ook de index voor personenoverlast is samengesteld uit twee onderliggende indexen: één gebaseerd op enquêtevragen naar verschillende vormen van personenoverlast en één gebaseerd op meldingen van verschillende vormen van personenoverlast bij de politie.

Samenstelling index meldingen personenoverlast en index ervaren personenoverlast

De index meldingen personenoverlast is gebaseerd op de volgende GMS-meldingen  en registraties van incidenten en misdrijven bij de politie:

1 Burengerucht
2 Geluidsoverlast
3 Aantreffen drugs
4 Misdrijven drugshandel
5 Overlast door jeugd
6 Overlast van/door persoon

De index ervaren personenoverlast is gebaseerd op de volgende enquêtevragen uit de Veiligheidsmonitor:

1 Dronken mensen op straat
2 Drugsgebruik of drugshandel
3 Hinder van horecagelegenheden
4 Overlast door buurtbewoners
5 Mensen die op straat worden lastiggevallen
6 Rondhangende jongeren

In Figuur 4.3 is de ontwikkeling van de index personenoverlast met de deelindexen meldingen overlast en ervaren overlast opgenomen.

Figuur 4.3 Ontwikkeling van overlast meldingen en ervaren overlast 2014-2017 (100=regionaal gemiddelde in 2014)


Bron: Veiligheidsindex 2014-2017

Figuur 4.3 laat zien dat zowel de index meldingen personenoverlast als de index ervaren personenoverlast ruim boven het regionaal gemiddelde liggen. Verder valt op dat in Amsterdam de index meldingen van personenoverlast in de periode van 2015 tot 2017 sterk toeneemt van 143 naar 164. In dezelfde periode neemt het index cijfer voor de ervaren personenoverlast in Amsterdam licht af, van 118 naar 113. Dit betekent dat de sterke toename in het aantal meldingen van overlast bij de politie, niet directe zijn weerslag vindt inde ervaren overlast in de buurt. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat de meldingsbereidheid toeneemt, terwijl de ervaren overlast licht afneemt. Een hogere meldingsbereidheid zorgt natuurlijk wel voor een betere informatiepositie van politie en gemeente.

Ontwikkeling personenoverlast in 7 stadsdelen

Aangezien we ons in dit onderzoek richten op personenoverlast gaan we nu ook na hoe deze index, en de afzonderlijke deelindexen ervaren personenoverlast en meldingen personenoverlast, zich in de periode 2014-2017 hebben ontwikkeld in elk van de zeven stadsdelen. De ontwikkeling in elk van de stadsdelen is opgenomen in Figuur 4.4.

Figuur 4.4 Ontwikkeling van overlast meldingen en ervaren overlast 2014-2017 (100- regionaal gemiddelde in 2014)

Bron: Veiligheidsindex 2014-2017

Het eerste dat opvalt wanneer we de stadsdelen met elkaar vergelijken is dat het gemiddelde niveau van personenoverlast sterk verschilt. De index meldingen personenoverlast is in stadsdeel  Centrum 2 tot bijna 4 keer zo hoog als in de andere stadsdelen. Bij de index ervaren personenoverlast is het verschil met de andere stadsdelen kleiner, maar ook hier ligt de index in stadsdeel Centrum hoger. In stadsdeel Zuid liggen de gemiddelde indexcijfers structureel onder het regionale gemiddelde. In de overige stadsdelen schommelen de indexcijfers rond het regionale gemiddelde.

Kijken we naar de ontwikkeling van de indexen meldingen personenoverlast en de index ervaren personenoverlast dan zie we vrijwel overal een vergelijkbaar patroon. De index meldingen overlast laat vrijwel overal een stijging zien in de periode 2015-2017. In het ene stadsdeel is de stijging sterker dan in het andere stadsdeel, maar vrijwel overal is een stijging zichtbaar. De enige uitzondering is Stadsdeel Zuidoost. In geen enkel stadsdeel is een stijging zichtbaar bij de index ervaren personenoverlast. Soms is de ontwikkeling, zoals in Nieuw-West, Oost en West zelfs tegengesteld: Daar waar de index meldingen personenoverlast toeneemt, neemt de index ervaren personenoverlast af. In de andere stadsdelen (met uitzondering van Zuidoost) zien we wel een ontwikkeling bij de index meldingen personenoverlast, maar blijft het index cijfer voor ervaren overlast redelijk stabiel. Het is lastig om dit fenomeen te duiden; het is van belang om met enige voorzichtigheid de ontwikkeling van meldingscijfers te interpreteren. Een toename van het aantal meldingen betekent lang niet altijd dat de ervaren overlast ook toeneemt. In sommige gevallen neemt de ervaren overlast zelfs af, terwijl het aantal meldingen van overlast toeneemt.

De cijfers die we hier gepresenteerd hebben zijn stadsdeelgemiddelden. Binnen stadsdelen zijn er echter nog grote verschillen in ontwikkeling waarneembaar. In Figuur 4.5 laten we op het niveau van buurtcombinaties zien hoe de twee indexen van personenoverlast (meldingen overlast en ervaren overlast) zich in de periode 2014-2017 hebben ontwikkeld. Elke stip vertegenwoordigt een buurtcombinatie waarvan een ontwikkeling in de periode 2014-2017 kan worden vastgesteld. 

Figuur 4.5 Ontwikkeling index meldingen overlast en ervaren overlast 2014-2017 op het niveau van buurtcombinaties (N=84)

Bron: Veiligheidsindex Amsterdam

Figuur 4.5 laat zien dat er geen eenduidige samenhang  is tussen de ontwikkelingen van de index van meldingen van overlast en van de index van ervaren overlast (gebaseerd op enquêtevragen). We zien regelmatig dat de ervaren overlast in een buurt is verbeterd in de periode 2014-2017 en dat tegelijkertijd het indexcijfer voor gemelde overlast is toegenomen (kwadrant I). Het omgekeerde - een toename in ervaren overlast en een afname van meldingen - komt nauwelijks voor (kwadrant IV). In de kwadranten II en III is de richting van de ontwikkeling van beide indexen gelijk (allebei verbeterd of allebei verslechterd), maar verschilt de mate waarin de index is gewijzigd soms sterk van elkaar.

Ervaren overlast uit enquête RMA

Het onderwerp handhaving en overlast is door het rekenkamerpanel van de rekenkamer Amsterdam gekozen als publieksonderzoek voor hetEnquête handhaving en overlast jaar 2018. In het najaar van 2018 hebben we een enquête gehouden waarin we een aantal vragen hebben gesteld over overlast in de buurt.

Enquête handhaving en overlast

De enquête over handhaving en overlast is uitgezet onder ons rekenkamerpanel. Omdat ons eigen panel een vertekening kent op het gebied van leeftijd (jongeren zijn ondervertegenwoordigd) hebben we aanvullend een enquête onder het burgerpanel van OIS laten uitvoeren om met name de jongere doelgroep in de leeftijd tot 34 jaar te bevragen over hoe zij overlast ervaren en aankijken tegen handhaving. In de bijlage is een meer uitgebreide verantwoording over de enquête opgenomen.

In Figuur 4.6 geven we aan hoe groot het percentage respondenten is dat vindt dat een bepaalde vorm van overlast vaak of soms voorkomt en tevens het percentage respondenten dat vindt dat deze vorm van overlast het afgelopen jaar is toegenomen.

Figuur 4.6 Ervaren overlast in de buurt (% vaak of soms) en de ontwikkeling van ervaren overlast in de buurt in het afgelopen jaar (% toegenomen) uitgesplitst naar type overlast (N=982)

Bron: Enquête RMA

Figuur 4.6 laat zien dat de aanwezigheid van zwerfafval en verkeerd geplaatst (grof) huisafval het meest genoemd worden als vaak of soms voorkomende vormen van overlast, gevolgd door parkeeroverlast. Kijken we naar de verschillende vormen van sociale overlast dan zien we dat de aanwezigheid van dronken mensen en overlastgevende jongeren en overlast door vandalisme en vernielingen door ongeveer 50% van de respondenten als een vaak of soms voorkomende vorm van overlast wordt genoemd. Tussen de 30% en 45% van de respondenten noemt wildplassen, overlast van toeristen, en geluidsoverlast van uitgaanspubliek als vaak of soms voorkomende overlast in de buurt.

Kijken we naar hoe de respondenten de ontwikkeling van de verschillende vormen van overlast in de buurt beoordelen dan zien we dat ongeveer een derde van de respondenten vindt dat overlast door zwerfvuil, verkeerd geplaatst afval en parkeeroverlast het afgelopen jaar is toegenomen. Bij de verschillende vormen van sociale overlast zien we dat het hoogste percentage respondenten die vinden dat de overlast het afgelopen jaar is toegenomen ligt bij de categorie overlast door toeristen (33%). Ongeveer een vijfde van de respondenten geeft aan dat overlast van evenementen en overlast van uitgaanspubliek het afgelopen jaar is toegenomen.

In de enquête is ook gevraagd wanneer de bewoners van Amsterdam de meeste overlast in hun buurt ervaren. Ze konden daarbij meerdere tijdstippen noemen waarop ze overlast in de buurt ervaren. De resultaten zijn weergegeven in Figuur 4.7.

Figuur 4.7 Momenten waarop overlast wordt ervaren: overdag, 's avond of 's nachts? (Meerdere antwoorden mogelijk)


Bron: Enquête RMA

Figuur 4.7 laat zien dat bijna een kwart van de respondenten geen overlast in de buurt ervaart. Dat betekent dat bijna driekwart van de respondenten zegt op een of ander moment in de week overlast in de eigen woonbuurt te ondervinden. Het meeste is dat 's avonds in het weekend (46%) gevolgd door 's avonds doordeweeks en 's nachts in het weekend (respectievelijk 31% en 30% van de respondenten). Het minst vaak wordt aangegeven dat de overlast 's nachts doordeweeks plaatsvindt (16%).

Conclusie

De cijfers uit de veiligheidsindex laten zien dat in de periode 2014-2017 de criminaliteit en onveiligheidsbeleving in de stad zijn afgenomen. De overlastindex blijft schommelen rond hetzelfde, relatief hoge, niveau. Kijken we naar de verschillende elementen (verloedering en personenoverlast) uit de overlastindex dan zien we dat in de periode 2014-2017 in Amsterdam verloedering is afgenomen en personenoverlast is toegenomen. De index voor personenoverlast is gebaseerd op meldingen bij de politie en ervaren overlast uit enquêtes. We zien dat beide indexen niet altijd een gelijke ontwikkeling laten zien. Gelijktijdig kan een toename van meldingen gepaard gaan met de afname van ervaren overlast. We zien dit patroon zowel op stadsdeelniveau als op het niveau van buurten terug. De relatie tussen ervaren overlast en meldingen van overlast is zwak.

Uit de enquête komt naar voren dat bewoners het meest aangeven dat zwerfvuil en verkeerd geplaatst afval vaak of soms voorkomen in de buurt. Kijken we specifiek naar vormen van sociale overlast die vaak of soms voorkomen in de buurt dan zien we dat dronken mensen, overlastgevende jongeren, vandalisme en vernieling, geluidsoverlast door uitgaanspubliek, overlast van toeristen en wildplassen het meest worden genoemd (percentages tussen de 30% en 50%). Opvallend is dat waar het gaat om de toename van sociale overlast in het afgelopen jaar, dit vooral wordt waargenomen bij overlast van toeristen (33% vindt dit), evenementen (22%) en uitgaanspubliek (19%).

Handhavingsbeleid in Amsterdam

In dit hoofdstuk geven we antwoord op de volgende onderzoeksvraag:

Is het handhavingsbeleid gericht op het verminderen van sociale overlast in buurten van voldoende kwaliteit?

Normenkader

Voor het beantwoorden van deze onderzoeksvraag hanteren we het volgende normenkader met daarbij horende toetsaspecten.

Norm
Toetsaspecten
Het handhavingsbeleid is van voldoende kwaliteit
  • Er is een visie op handhaving geformuleerd
  • Aan het handhavingsbeleid ligt een probleemanalyse ten grondslag
  • Probleemanalyses zijn uitgewerkt in prioriteiten
  • Beleid is tot stand gekomen met inbreng van belangrijke ketenpartners
  • Doelen zijn concreet geformuleerd
  • Handhavingscapaciteit sluit aan bij de beoogde doelen van het handhavingsbeleid.

Landelijke kaders

Gemeenten hebben honderden handhaving- en toezichttaken , volgend uit wetten, verordeningen, normen en beleidsregels die internationaal, landelijk of lokaal zijn vastgelegd, bijvoorbeeld in de APV.  De APV bevat bepalingen waarmee lokale problemen rond sociale veiligheid en leefbaarheid kunnen worden aangepakt. Een belangrijke taak van handhavers en toezichthouders in de openbare ruimte is het toezien op de naleving van de regels uit de APV om de gestelde doelen op het gebied van leefbaarheid en sociale veiligheid te behalen.  Daarbij geeft de Nationale Ombudsman aan dat gemeenten bij meldingen van overlast door burgers in ieder geval moeten afwegen of handhaving nodig is. 

Handhaving is onderdeel van het integrale veiligheidsbeleid. Het wordt soms gezien als het sluitstuk van de gemeentelijke aanpak rond veiligheid en leefbaarheid, omdat het wordt ingezet om toe te zien op de naleving van regels, en daar waar nodig ongewenst gedrag te bestraffen. In de praktijk gebruiken gemeenten handhaving ook preventief, bedoeld om gewenst gedrag te stimuleren.  Behalve (1) toezicht houden op de naleving van geboden en verboden, en (2) sanctioneren, bestaat het werkveld van de handhaving hoofdzakelijk uit (3) beleidsvorming, (4) communicatie: het informeren van en het bespreken met burgers of bedrijven over welk gedrag gewenst en ongewenst is, en (5) het samenwerken met partners.  Voor effectieve en integrale handhaving is het gezamenlijk ontwikkelen van beleid met interne en externe partners van groot belang , zowel binnen de context van het veiligheidsbeleid als daarbuiten. Externe partijen zijn bijvoorbeeld nodig om de randvoorwaarden voor de naleving van regels te creëren. Handhaving heeft een grotere kans van slagen als daarnaast wordt voldaan aan onder meer deze voorwaarden :

  • Het formuleren van handhaafbare en naleefbare normen;
  • Het zo eenvoudig mogelijk houden van het beleid;
  • Het betrekken van de doelgroep bij het ontwikkelen van beleid;
  • Hoge kosten voor de overtreder van ongewenst gedrag;
  • Hoge straf- of pakkans van een overtreding.

Handhaving – en de beleidsvorming daarvan – vindt plaats in een continu spanningsveld. In de eerste plaats heeft de politie – als een van de belangrijkste partners van de gemeente – de capaciteit niet meer om toe te zien op de naleving van alle wet- en regelgeving. Zij richt zich op haar kerntaken. Gemeenten hebben een beginselplicht tot handhaving, maar kunnen in de praktijk nooit alle overtredingen zien en bestraffen.  Gemeenten zijn in de loop der tijd steeds meer toezichthouders en handhavers gaan inzetten, maar het prioriteren van aandachtsgebieden blijft een noodzakelijke stap vanwege beperkte capaciteit en middelen. De methode Programmatisch handhaven is een hulpmiddel voor gemeenten om deze prioriteiten te bepalen. 

Visie van de gemeente Amsterdam op handhaving

Het college geeft in de Stedelijk handhavingsprogramma's haar visie op de inzet van handhaving in Amsterdam.  Vanuit de algemene gedachte dat het college een bijdrage wil leveren aan het prettiger samenleven in stad en het aanpakken van problemen waar burgers het meeste last van hebben wordt het handhavingsbeleid vormgegeven. In het Stedelijk Handhaving 2017-2018 geeft het college aan dat ze met handhaving een bijdrage wil leveren aan: 

  • het verbeteren van de leefbaarheid, duurzaamheid en veiligheid in de stad;
  • het beschermen van slachtoffers en mensen die zich onveilig voelen;
  • het aanpakken van mensen die zich niet aan de regels houden;
  • het belonen van burgers’ vertrouwen en goed gedrag;
  • het voorkomen en bestrijden van onrechtmatig gebruik van (sociale) voorzieningen;
  • het tegengaan van de winst van misdaad, overlast en asociaal gedrag.

Dit alles van uit de gedachte dat er steeds vaker aanpakken met meerdere ketenpartners noodzakelijk zullen zijn en handhaving onderdeel moet zijn van een integrale aanpak waarbij meerdere beleidsterreinen worden betrokken, omdat handhaving alleen nooit de oplossing van de onderliggende problematiek kan zijn.

Zoals uit bovenstaande punten blijkt is het terrein waarop handhavingsvraagstukken spelen breed. In dit onderzoek richten we ons primair op handhaving gericht op de aanpak van sociale overlast en asociaal gedrag.

Uitgangspunten handhavingsbeleid

De gemeente Amsterdam ziet handhaving als een van de instrumenten waarmee de gemeente leefbaarheid en veiligheid in de stad kan behouden of verbeteren. In de optiek van het college bestaat handhaving uit alle schakels van de handhavingsketen: preventie, toezicht, oordeelsvorming en sanctionering.  Bij de uitvoering van handhavingstaken worden een aantal uitgangspunten gehanteerd waaraan handhaving moet voldoen. Daarbij gaat het onder meer om waarborgen voor gelijke behandeling en rechtszekerheid, het voorkomen van negatieve neveneffecten, het als gemeente geven van het goede voorbeeld. Daarnaast moet de handhaving gericht zijn op het realiseren van beleidsdoelen. Handhaving is geen doel op zich. Verder moet handhaving zoveel mogelijk binnen een integrale aanpak vorm krijgen en moeten preventie en repressieve handhavingstaken goed op elkaar aansluiten, waarbij het college de voorkeur geeft aan goede preventieve maatregelen boven repressieve handhaving.

Leidende principes

Om dit te bereiken werkt het college met een kompas waarmee ze haar koers bepaalt aan de hand van drie leidende principes: informatiegestuurd handhaven; flexibilisering en samenwerking; en het stimuleren van goed gedrag bij bewoners en ondernemers (gedragsbeïnvloeding). We bespreken ze hieronder nader.

Informatiegestuurd handhaven
In het stedelijk handhavingsprogramma wordt het doel van informatie gestuurd handhaven beschreven. Het doel is om handhaving in te zetten daar waar risico's op niet naleven van de regels en de nadelige effecten daarvan het grootst zijn. Hiervoor is een goed informatiepositie noodzakelijk en moeten organisaties beschikken over goede analyses om te kunnen sturen, zodat de schaarse handhavingscapaciteit zo doelmatig mogelijk wordt ingezet.

Flexibele inzet
Het college heeft in 2013 besloten dat 20% van de handhavingscapaciteit in de stad flexibel kan worden ingezet. Hiermee wordt beoogd dat bovenop de reguliere inzet er tijdelijk extra handhavingscapaciteit kan worden ingezet om hardnekkige problemen aan te pakken. Deze extra inzet zou zichtbaar moeten zijn voor bewoners, ondernemers en bezoekers. Hierbij is samenwerking met gemeentelijke en niet-gemeentelijke organisaties van belang en wordt gezocht naar samenwerking met de politie om problemen op te lossen. Jaarlijks stelt het college een lijst met onderwerpen vast, waarop de flexibele inzet kan worden ingezet.: de zogenaamde flexprioriteiten. 

Gedragsbeïnvloeding
Het laatste principe dat binnen het stedelijke handhavingsbeleid wordt gehanteerd is gedragsbeïnvloeding. Gedragsbeïnvloeding heeft als doel het naleven van regels makkelijker te maken en de repressieve handhaving terug te dringen. Hiervoor kunnen bonus/malus regelingen worden bedacht gericht op het belonen van goed gedrag. Daarnaast wordt gekeken hoe wetenschappelijke inzichten over gedragsbeïnvloeding in experimenten kunnen worden toegepast om spontaan goed gedrag te bevorderen. 

Programmatisch handhaven

De gemeente Amsterdam werkt volgens de methode Programmatisch handhaven en licht de werkwijze toe in het Stedelijk Handhavingsprogramma. Deze methode is ontwikkeld door het Centrum Criminaliteitspreventie en Veiligheid , om de effectiviteit van handhaving te vergroten en draagt eraan bij dat de handhavingsinzet niet ad hoc en op basis van incidenten plaatsvindt, maar is gebaseerd op rationeel onderbouwde en verantwoorde keuzes.   Dit houdt bijvoorbeeld in dat de gemeente samen met andere Programmatisch handhaven volgens Amsterdamketenpartners een interventiestrategie ontwikkelt, met daarbij aandacht voor de afweging tussen preventieve en repressieve instrumenten.

Programmatisch handhaven volgens Amsterdam

De gemeente Amsterdam definieert Programmatisch handhaven als volgt :

Cyclisch - Programma’s worden jaarlijks vastgesteld en geëvalueerd.

Integraal - Het is relevant voor alle domeinen waarbinnen het bestuur verantwoordelijkheid heeft voor handhavingstaken. Een multidisciplinaire aanpak helpt alle domeinen onderling te verbinden om samen een beleidsdoel te bereiken.

Transparant - Het handhavingsprogramma maakt de visie van het bestuur inzichtelijk en laat zien wat de omvang van de handhavingstaken is en wat de prioriteiten zijn. Ook beschrijft het programma de doelen en de methoden om die doelen te bereiken.

Duidelijk - Het handhavingsprogramma laat zien hoe handhavingsdisciplines onderling en met partners kunnen samenwerken.

Informatiegestuurd - Handhaven gebeurt op basis van kennis van het handhavingsdomein en de doelgroep.

Het programmatisch handhaven bestaat uit een voortdurende cyclus van activiteiten (zie Figuur 5.1).

Figuur 5.1. Instrumenten cyclus programmatisch handhaven


Bron: Gids programmatisch handhaven voor gemeenten, waterschappen en provincies, 2010

De cyclus voor programmatisch handhaven is een uitwerking van de gangbare Plan-Do-Check-Act cyclus specifiek voor het handhavingsbeleid. De cyclus start met enkele stappen om tot een beleidsaanpak te komen:

  1. de eerste stap is het maken van een risicoanalyse;
  2. de tweede stap is het vaststellen van prioriteiten;
  3. de derde stap is het maken van een doelgroepenanalyse;
  4. de vierde stap is het bepalen van een interventiestrategie.

Programmatisch handhaven biedt handvatten voor de uitvoering van de handhaving. Het vervolg van de cyclus staat in het teken van het beleggen van acties, het uitvoeren van de interventies en het meten van de effecten hiervan aan de hand van naleving van regels. De effectmeting kan inzicht opleveren in wat nodig is om het beleid verder te verbeteren en daardoor de doelen van de handhavingsinzet te bereiken.

Gedurende de cyclus van het programmatisch handhaven kunnen verschillende instrumenten als hulpmiddel worden gebruikt om stappen te zetten. Bovenstaande figuur laat deze zien in de buitenste ring: de risicomatrix, de tafel van elf (het CCV heeft de tafel van elf recent doorontwikkeld in het interventiekompas), de interventieplanning en de nalevingsmonitor. Door het uitvoeren van een risicoanalyse krijgt de gemeente zicht op de risico's; de kans dat normen worden overtreden en de mogelijke gevolgen (hiertoe wordt de risicomatrix ingezet), welke doelgroepen dat doen (hiertoe dient het instrument de tafel van elf) en welke overtredingen met voorrang zouden moeten worden aangepakt. De aanpak krijgt vorm als interventiestrategie en de effecten worden gemeten aan de hand van de nalevingsmonitor. Op basis van de inzichten uit de nalevingsmonitor kunnen vervolgens weer aanpassingen in het beleid (risicoanalyse, prioriteiten, doelgroepanalyse en interventiestrategie) worden aangebracht. 

Het Amsterdamse Stedelijk Handhavingsprogramma

Het stadsbrede handhavingsbeleid is vastgelegd in het Stedelijk Handhavingsprogramma (SHP). Hierin zijn de stedelijke handhavingsprioriteiten opgenomen. Dit stedelijk handhavingsprogramma wordt vertaald in handhavingsuitvoeringsplannen van verschillende met handhaving belaste organisatieonderdelen. Figuur 5.2 laat zien hoe de cyclus van programmatisch handhaven in Amsterdam verloopt.

Figuur 5.2. Stedelijk Handhavingsprogramma en Handhavingsuitvoeringsplannen

Bron: Infographic gemeente Amsterdam

Het Stedelijk Handhavingsprogramma is een programma op hoofdlijnen. De stadsdelen en organisatieonderdelen met een handhavingstaak werken de gezamenlijke handhavingsprioriteiten uit in uitvoeringsplannen (HUP's) en vullen dit aan met rve-specifieke of lokale prioriteiten.

Handhaving en Toezicht is verantwoordelijk voor een HUP waarin is opgenomen hoe de handhavingscapaciteit wordt ingezet op de stedelijke prioriteiten, waaronder de flexibele inzet van gemeentelijke handhavers, organisatie-specifieke prioriteiten en de reguliere handhavingstaken.  Het gaat hierbij dus om (stadsdeel)grensoverschrijdende en specialistische handhavingstaken. Het HUP van elk stadsdeel wordt vastgesteld door het DB, het DB heeft de mogelijkheid om ook lokale prioriteiten toe te voegen. Lokale prioriteiten vallen dus onder de verantwoordelijkheden van de stadsdelen.

In het Stedelijk Handhavingsprogramma legt het college verbindingen met andere beleidsterreinen. Bij diverse prioriteiten zijn doelen en indicatoren vermeld die meer met het voorzieningenniveau te maken hebben dan met handhaving, dit zijn meer de voorwaardelijke aspecten in het beleid die de inzet van handhaving effectief zouden moeten maken, bijvoorbeeld het zorgdragen voor voldoende ondergrondse afvalcontainers.

Evaluatie en monitoring
De resultaten van de inzet worden halfjaarlijks of jaarlijks gemonitord aan de hand van diverse indicatoren die zijn opgenomen in het Logisch Kader. Dit Logisch Kader is een uitwerking van het model Doelgerichte Activiteiten Planning.  In het Kader zijn de prioriteiten zo uitgewerkt dat duidelijk is wat het gewenste maatschappelijk effect is, wat de doelstellingen zijn, welke resultaten de gemeente wil behalen en welke activiteiten daarvoor worden ondernomen. Het Stedelijk Handhavingsprogramma wordt jaarlijks geëvalueerd. 

Probleemanalyse

Risico- en doelgroepanalyses

In het stedelijk handhavingsprogramma wordt aangegeven dat de gemeente meer dan 250 handhavingstaken heeft. Zij geeft aan dat het onmogelijk is om overal op te handhaven omdat "de capaciteit en middelen beperkt zijn". Dit betekent dat er op basis van een risicoanalyse een keuze wordt gemaakt waarop handhaving van de gemeente zich richt.  De risicoanalyse is een door Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) ontwikkeld Risicoanalysebeleidsinstrument, waarmee verschillende ongewenste gedragingen worden gescoord op het effect dat zij hebben en de kans dat deze gedragingen optreden.

Risicoanalyse

In de risicoanalyses wordt allereerst via een aantal criteria nagegaan hoe groot het effect is van het niet naleven van gedragsregels.

De volgende criteria worden onderscheiden: Fysieke veiligheid, Kwaliteit van de sociale leefomgevingen, Financieel economische gevolgen, Bescherming natuur, Bescherming volksgezondheid en Bestuurlijk imago.

Handhavingsprioriteiten

De risicoanalyses vormen de basis voor de handhavingsprioriteiten die in de stedelijke handhavingsprogramma's zijn opgenomen. Jaarlijks wordt deze lijst tegen het licht gehouden en zo nodig aangepast. In het Stedelijk handhavingsprogramma 2017-2018 zijn zestien prioriteiten genoemd:

  1. Woonfraude (illegale hotels/illegale pensions) (f)
  2. Prostitutie, escort, massagesalons (f)
  3. Taxiproblematiek (f)
  4. Woningkwaliteit/achterstallig onderhoud panden
  5. Brandveiligheid gebouwen
  6. Energiebesparing
  7. Hangjongeren, groepsoverlast, overlast op straat (f)
  8. Overlast en veiligheid van evenementen (f)
  9. Overlast rond horeca (incl. shishalounges en aanpak zwart werken) (f)
  10. Afvalproblematiek (f)
  11. Overlast scooters en fietsers (f)
  12. Treiteraanpak
  13. Parkeeroverlast voertuigen
  14. Vuurwerkoverlast
  15. Dierenwelzijn
  16. Overlast op het water

Acht hiervan zijn aangewezen als flexprioriteiten en zijn in de lijst aangeduid met (f).

Deze worden aangewezen op basis van de volgende zes criteria:

  • Het thema overstijgt de betrokkenheid van één organisatieonderdeel, één stadsdeel of één (structureel) samenwerkingsverband;
  • Het thema overstijgt het vermogen (kennis of capaciteit) van één organisatieonderdeel, één stadsdeelorganisatie of één (structureel) samenwerkingsverband;
  • Het thema is zichtbaar voor Amsterdammers en bedrijven en de aanpak ervan vergroot het maatschappelijk draagvlak voor bestuurlijk Toezicht & Handhaving;
  • Het thema is hardnekkig (de bestaande, niet-integrale aanpak werkt niet);
  • Het thema is bestuurlijk actueel;
  • Op het thema wordt reguliere handhavingscapaciteit ingezet.

Om deze problemen aan te pakken wordt 20% van de totale handhavingscapaciteit flexibel en informatiegestuurd ingezet.

Sociale overlast
Van de 16 prioriteiten uit het stedelijk handhavingsprogramma 2017-2018 zijn er vijf gericht op ernstige sociale overlast van personen in de openbare ruimte. Drie van deze prioriteiten zijn in 2017 tevens flexprioriteit. Het gaat om de volgende prioriteiten:

  1. Hangjongeren, groepsoverlast, overlast op straat (f)
  2. Overlast en veiligheid van evenementen (f)
  3. Overlast rond horeca (incl. shishalounges en aanpak zwart werken) (f)
  4. Vuurwerkoverlast
  5. Overlast op het water
Doelgroepanalyse

Naast risicoanalyses vormen doelgroepanalyses een belangrijk onderdeel van het programmatisch handhaven. Door middel van deze doelgroepanalyses kunnen gerichter interventie strategieën worden ingezet. We constateren echter dat dergelijke doelgroepenanalyses de afgelopen jaren beperkt zijn uitgevoerd. Op stedelijk niveau zijn er in 2016 doelgroepanalyses uitgevoerd voor de volgende handhavingsprioriteiten: Overlast Taxi's, overlast op straat, bijstand, prostitutie, brandveiligheid, en horeca. In stadsdeel Oost zijn op meer prioriteiten doelgroepanalyses uitgevoerd, maar die zijn vanzelfsprekend toegesneden op stadsdeel Oost. Van de overige stadsdelen zijn geen doelgroepanalyses bekend.

Afstemming met ketenpartners

Het stedelijk handhavingsprogramma wordt voorbereid door de Regie-unit Toezicht en Handhaving van OOV. De ambtelijke stuurgroep Toezicht en Handhaving stelt het stedelijk Handhavingsprogramma ambtelijk vast voor het naar het college van B&W gaat.

Daarvoor ontvangt zij input van de stadsdelen, Handhaving en Toezicht en andere onderdelen van de gemeente. Ketenpartners spelen geen directe rol bij de totstandkoming van het stedelijke handhavingsprogramma. Belangrijke partijen zoals de Stichting Aanpak Overlast Amsterdam (SAOA) die zich richt op de aanpak van jeugdoverlast en de politie hebben een beperkte inbreng in de gemeentelijke beleidsontwikkeling en de stedelijke prioritering van handhavingstaken. Er is wel tussentijds overleg met de verschillende partijen, maar de gemeente stelt haar prioriteiten zelf vast. 

Beleidsdoelen en aanpak

In het vervolg van dit hoofdstuk besteden we alleen aandacht aan de prioriteiten uit het stedelijk handhavingsprogramma die gericht zijn op de aanpak van sociale overlast. Van elk van de flexprioriteiten gaan we voor de periode 2014-2017 na welke aanpak wordt gevolgd, welke prestaties en effecten worden nagestreefd en beoordelen we of deze doelen voldoende concreet zijn geformuleerd.

Hangjongeren, groepsoverlast, overlast op straat (f)

Sinds 2014 is de aanpak van hangjongeren en groepsoverlast op straat één van de stedelijke handhavingsprioriteiten. In 2016 is deze handhavingsprioriteit benoemd als flexprioriteit waarop handhavingscapaciteit uit de flexpool (20% van de totale handhavingscapaciteit openbare ruimte kan worden ingezet).

Doelen
Het hoofddoel van de aanpak is: minder groepen die overlast veroorzaken. Dit doel is sinds 2014 in de stedelijke handhavingsprogramma's opgenomen. De indicatoren waarmee de afname van overlast wordt gemeten zijn:

  • het aantal problematische groepen;
  • het aantal meldingen van burgers over jongerenoverlast;
  • door bewoners ervaren overlast.

Voor de opgenomen indicatoren geldt dat er geen nulmeting en streefwaarde is geformuleerd en daarmee is het doel niet concreet geformuleerd.

Voor zover van toepassing zijn de doelen en indicatoren ook opgenomen in de handhavingsuitvoeringsprogramma's (HUP) van de stadsdelen. Ze zijn daarin echter niet nader geconcretiseerd.

Aanpak
De aanpak van handhaving en toezicht richt zich op overlastgevende jongeren, waarbij de handhaving op informatiegestuurde wijze wordt ingezet. Bij de aanpak van overlast door jongeren zal samenwerking worden gezocht met partners van de gemeente Stichting Aanpak Overlast Amsterdam (SAOA) en de politie. De aanpak van overlast door jongeren is een flexprioriteit waarvoor vanuit de flexinzet extra handhavers kunnen worden ingezet. Handhavers die worden ingeschakeld bij de aanpak van overlast van jongeren krijgen een speciale training om met jongeren om te gaan. Om het doel te bereiken voert de gemeente verschillende activiteiten uit die een bijdrage moeten leveren aan een zichtbare aanpak, verbalisering van overlastgevend gedrag, het aanspreken van jeugdgroepen op hun gedrag en het organiseren van een gemeentebrede aanpak en een verbeterde samenwerking met partners (o.a. politie en SAOA). 

Overlast en veiligheid van evenementen (f)

De handhavingsprioriteit Overlast en veiligheid van evenementen maakt sinds 2014 onderdeel uit van het stedelijk handhavingsprogramma en geldt sindsdien ook als flexprioriteit. 

Doelen
Het hoofddoel van de aanpak is er voor te zorgen dat alle evenementen veilig zijn en er geen onredelijke belasting is voor de woonomgeving en de stad. Als indicator voor de veiligheid is als indicator opgenomen de inzet van hulpdiensten. Voor de onredelijke belasting voor de woonomgeving en de stad zijn geen indicatoren gedefiniëerd. Voor de wel opgenomen indicatoren geldt dat er geen nulmeting en streefwaarde is geformuleerd en daarmee is het doel niet concreet geformuleerd.

Voor zover van toepassing zijn de doelen ook opgenomen in de handhavingsuitvoeringsprogramma's (HUP) van de stadsdelen. Ze zijn daarin echter niet nader geconcretiseerd.

Aanpak
Een deel van de aanpak van overlast en veiligheid van evenementen is gericht op het beperken van geluidsoverlast. Daarnaast richt de aanpak zich op veiligheid van en rond de evenementen en op het voorkomen van schade aan groen- en openbare nutsvoorzieningen. De aanpak van Overlast en veiligheid bij evenementen is een flexprioriteit waarvoor vanuit de flexpool extra handhaving kan worden ingezet. Om het doel te bereiken wordt gecontroleerd of evenementen zijn vergund en of er aan de voorwaarden voor verleende vergunningen wordt voldaan. In geval van overtredingen worden sancties opgelegd. Om dit te realiseren wordt er een stedelijke regieorganisatie opgezet. 

Overlast rond horeca (incl. shishalounges en aanpak zwart werken) (f)

Deze handhavingsprioriteit vormt sinds 2014 onderdeel van het stedelijk handhavingsprogramma en is in al die jaren een van de flexprioriteiten in het stedelijk handhavingsprogramma. 

Doelen
Het hoofddoel van de aanpak is het terugdringen van overlast veroorzaakt door exploitanten en bezoekers van horecagelegenheden. In het SHP 2017-2018 zijn geen indicatoren genoemd waarmee de afname van overlast in de horeca wordt gemonitord. In het SHP van 2014 is dit nog wel het geval het gaat daarbij om de volgende indicatoren die een afname moeten laten zien: aantal klachten, aantal overtredingen, en aantal horecaondernemingen waarover geklaagd wordt. Overlast van de Top 10 overlastgevende horecaondernemingen is afgenomen, het aantal handhavingsbesluiten is toegenomen en het aantal overtredingen door bezoekers is afgenomen. Er is echter geen 0-situatie beschreven en ook geen streefwaarden voor de jaren 2014-2018. Opvallend is dat er geen indicatoren zijn benoemd die kunnen worden gebruikt om de overlast door bezoekers te monitoren en is er geen indicator voor ervaren overlast in het plan opgenomen 

Voor zover van toepassing zijn de doelen ook opgenomen in de handhavingsuitvoeringsprogramma's (HUP) van de stadsdelen. Ze zijn daarin echter niet nader geconcretiseerd.

Aanpak
Om het hoofddoel te bereiken worden activiteiten uitgevoerd die er voor moeten zorgen dat horecaondernemers zich houden aan wet- en regelgeving en niet tot overlast zijn voor de omgeving, er gehandhaafd wordt bij geconstateerde overtredingen in de horecaonderneming en de openbare ruimte.

Vuurwerkoverlast

De aanpak van Vuurwerkoverlast is sinds 2015 een van de handhavingsprioriteiten in het stedelijke handhavingsprogramma.

Doelen
Het doel van de aanpak van vuurwerkoverlast is dat burgers geen overlast ondervinden van vuurwerk dat buiten de toegestane periode - voor 18:00 uur oudejaarsavond en na 02:00 uur op Nieuwjaarsochtend wordt afgestoken. De maatschappelijke effecten die met de aanpak worden beoogd zijn het verminderen van vandalisme en vernieling, minder letsel voor omstanders en afstekers en het verminderen van overlast binnen vuurwerkvrije zones. 

Er zijn wel indicatoren afgesproken waarmee de beoogde resultaten van gemeentelijk beleid kunnen worden gemonitord, zoals het aantal hotspots met vuurwerkoverlast, het aantal meldingen en het aantal proces-verbalen dat is uitgeschreven. In het plan is geen nul-situatie beschreven en er zijn ook geen streefwaarden benoemd. Daarmee is het doel niet concreet geformuleerd.

Voor zover van toepassing zijn het doel en de maatschappelijke effecten ook opgenomen in de handhavingsuitvoeringsprogramma's (HUP) van de stadsdelen. Ze zijn daarin echter niet nader geconcretiseerd.

Aanpak
De aanpak van vuurwerkoverlast is erop gericht om handhavend op te treden wanneer vuurwerk wordt afgestoken buiten de door de Rijksoverheid vastgestelde tijden(tussen 18.00 op oudejaarsnacht en 2 uur Nieuwjaarsochtend), waarin het wel is toegestaan om vuurwerk af te steken.

Overlast op het water

De aanpak van overlast op het water is sinds 2014 wisselend wel en niet aangemerkt als stedelijke handhavingsprioriteit. In 2014 was dit onderwerp een van de handhavingsprioriteiten. In 2015 en 2016 is het onderwerp uit het stedelijke handhavingsprogramma verdwenen. In het stedelijk handhavingsprogramma 2017-2018 is deze handhavingsprioriteit weer opgenomen.

Doelen
In 2014 was de doelstelling van de aanpak van overlast dat minder gebruikers op het water overlast veroorzaken voor bewoners, bezoekers en ondernemers. In het SHP 2017-2018 is deze hoofddoelstelling iets aangepast door er aan toe te voegen dat de zichtbaarheid en merkbare aanwezigheid van handhavers moet toenemen en de overlast voor omwonenden moet afnemen. In 2014 waren er vier indicatoren benoemd om de overlast op het water te monitoren. Het ging daarbij om afname van het aantal klachten, overtredingen en geturfde constateringen en de afname van de omvang van opgevist afval. In het SHP 2017-2018 zijn de indicatoren aangepast. Er zijn nu twee indicatoren geformuleerd om de ontwikkeling op de hoofddoelstelling te monitoren: de beleving van overlast door omwonenden en het aantal overtredingen. Beide zouden moeten afnemen. Zowel in het SHP 2014 als in het SHP 2017-2018 is voor de indicatoren geen nulmeting beschikbaar en er is ook geen streefwaarde voor de indicatoren geformuleerd. Daarmee zijn de doelen niet concreet geformuleerd.

Aanpak
De aanpak van overlast op het water is breed. Het is enerzijds gericht op het bestrijden van geluidsoverlast en te hard varen en anderzijds op overlast als gevolg van vervuiling en stankoverlast. Daarnaast wordt gehandhaafd op vaarregels, het fout afmeren en wrakken in de grachten. Verder wordt opgetreden als schippers onder invloed of zonder vergunning betalende passagiers vervoeren. 

Capaciteit en beoogde inzet

Capaciteit HOR

In de stedelijk handhavingsprogramma's zijn geen overzichten opgenomen van het aantal in te zetten handhavers, en de daarbij horende middelen. Ook de meeste handhavingsuitvoeringsprogramma's van de stadsdelen bevatten geen heldere overzichten van aantal in te zetten handhavers. Om die reden hebben we aan de ambtelijke organisatie gevraagd om aan te geven hoeveel handhavers openbare ruimte er in de periode 2014-2018 in de stad aanwezig zijn. Op grond van de informatie die we hebben ontvangen kunnen we een overzicht opstellen voor de afdeling Handhaving en Toezicht voor de periode 2015-2018 en voor de stadsdelen voor de periode 2014-2018. Deze informatie is opgenomen in Tabel 5.1.

Tabel 5.1 Formatie handhavers openbare ruimte 2014-2018.
 2014/2015 201620172018
Handhaving en Toezicht (HOR) 8785116161
Stadsdelen     
Centrum2731 34
West3131 28
Nieuw-West2323 30
Zuid4141 40
Oost3939 39
Noord1118 16
Zuidoost1818 18
Totaal stadsdelen189201 205
     
Totaal HOR 276286317366

Tabel 5.1 laat zien dat het aantal handhavers openbare ruimte in de periode 2014-2016 in formatieve zin is toegenomen: van 276 fte in 2014/2015 naar 366 fte in 2018. Zowel in 2017 als in 2018 is het aantal fte handhavers openbare ruimte toegenomen. De toename zit vooral bij Handhaving en Toezicht waar de formatie van 2016 naar 2017 met ongeveer 30 fte toeneemt: van 85 fte naar 115. Van 2017 naar 2018 neemt de formatie met nog eens 45 fte toe, van 116 naar 161. Dit laatste vooral als gevolg van de intensivering bij de voorjaarsnota 2017.  De toename van het aantal handhavers openbare ruimte is in dezelfde periode bij de stadsdelen aanzienlijk beperkter. In totaal is er 16 fte aan handhavingscapaciteit bij de stadsdelen bijgekomen in de periode 2014-2018.

Inzet handhavers openbare ruimte op handhavingsprioriteiten

De tweede vraag die we in het kader van de inzet van capaciteit hebben onderzocht is in welke mate de handhavingscapaciteit wordt ingezet op de stedelijke en lokale prioriteiten van de stadsdelen. Daarvoor hebben we de handhavingsuitvoeringsprogramma's van de stadsdelen in 2017 bekeken. Bij vier van de zeven stadsdelen (Centrum, Nieuw-West, Noord en Zuidoost) is aangegeven welke capaciteit wordt ingezet op de afzonderlijke stedelijke prioriteiten. Voor stadsdeel Oost ontbreekt informatie over 2017, maar is hierover wel informatie voor 2016 beschikbaar. De handhavingsuitvoeringsplannen van stadsdeel West bevatten geen uitgesplitste overzichten van de inzet van de beschikbare capaciteit. In de plannen voor 2014 en 2015 van stadsdeel Zuid zijn overzichten opgenomen met daarin een uitsplitsing van het aantal uren per prioriteit. In de HUP’s van 2016, 2017 en 2018 is dat niet het geval. De informatie uit de handhavingsuitvoeringsplannen is te ongelijksoortig om te komen tot een overzicht van beschikbare handhavingscapaciteit over de verschillende stedelijke prioriteiten. Soms wordt de flexibele inzet in de overzichten opgenomen (Noord, Zuidoost, Oost) en soms niet (Nieuw-West), soms bevatten de HUP's alle inzet van het stadsdeel en de centrale stad samen (Centrum). Daarom kan er alleen heel globaal iets gezegd worden over hoe de beschikbare handhavers openbare ruimte op de stedelijke prioriteiten worden ingezet. Veel handhavingscapaciteit zal worden ingezet op afvalproblematiek en verkeersoverlast (parkeeroverals en overlast van scooters en fietsen). Hiermee is volgens de plannen vaak ongeveer 50% of meer van de beschikbare capaciteit gemoeid. De overige capaciteit zal worden in gezet op lokale prioriteiten en de overige stedelijke prioriteiten. 

Beoordeling inzet handhavingscapaciteit (enquête RMA)

In de enquête die we hebben uitgezet onder ons rekenkamerpanel en een deel van het OIS burgerpanel hebben we gevraagd op welke drie vormen van overlast de gemeente handhaving het meeste inzet en op welke drie vormen van overlast zij handhaving het meest zou moeten inzetten. In Figuur 5.3 zijn de resultaten op deze vragen weergegeven.

Figuur 5.3 Op welke drie vormen (maximaal) van overlast zet de gemeente handhaving in en zou ze handhaving in moeten zetten (n=982)

Bron: Enquête RMA

Figuur 5.3 laat zien dat een grote groep respondenten (60%) aangeeft dat er in hun buurt geen handhavingsinzet van de gemeente is (33%), of niet weet of die er is (27%). Het percentage respondenten dat aangeeft dat er geen handhavingsinzet in de buurt nodig is of niet weet of dit nodig is, is aanzienlijk lager (respectievelijk 9% en 8%). Dit betekent dat ruim 40% van de respondenten geen handhaving in de buurt ziet, of niet weet waar de gemeente de meeste handhaving op inzet, maar dit wel nodig acht.

Kijken we naar de verschillende vormen van overlast dan zien we dat ongeveer 40% van de respondenten vindt dat de gemeente op zwerfvuil en afvaloverlast de meeste handhaving moet inzetten, terwijl tussen de 10% en 15% zegt dat de gemeente op deze vormen van overlast handhaving inzet.

Kijken we naar de verschillende vormen van sociale overlast dan zien we bij overlast van toeristen, geluidsoverlast van het uitgaanspubliek, overlast op het water, overlast van dronken mensen en overlast van hangjongeren, vandalisme of vernielingen grote verschillen tussen de waargenomen handhavingsinzet en de gewenste handhavingsinzet.

Bij de overige vormen van overlast zien we kleinere verschillen tussen waar de gemeente de meeste handhaving op inzet en waar de gemeente de meeste handhaving op in zou moeten zetten.

De resultaten worden natuurlijk sterk beïnvloed door de mate waarin problematiek voorkomt in de buurt. In Figuur 4.6 van het vorige hoofdstuk zagen we dat het percentage respondenten dat vindt dat een vorm van overlast vaak of soms voorkomt voor de verschillende overlastvormen varieert tussen de 10% en 85%. Voor sommige vormen van overlast geven respondenten dus aan dat dit niet of nauwelijks voorkomt. Dit heeft natuurlijk ook effect op het percentage respondenten dat zegt dat de gemeente op een bepaalde vorm van overlast de meeste handhaving moet inzetten: als er geen probleem is, is handhavingsinzet niet nodig. Om die reden hebben we ook gekeken naar de antwoorden die de respondenten hebben gegeven die vinden dat een overlastprobleem vaak voorkomt in hun buurt. De resultaten zijn opgenomen in Figuur 5.4.

Figuur 5.4 Meeste handhavingsinzet en gewenste meeste handhavingsinzet als probleem in buurt vaak voorkomt.


Bron: Enquête RMA

Figuur 5.4 laat zien dat ook als we de vraag naar de gewenste handhavingsinzet koppelen aan de vraag of een probleem in de buurt vaak voorkomt, dat in alle gevallen nog geen 20% van de respondenten aangeeft dat de gemeente op dat probleem de meeste handhaving inzet. Tevens valt op dat de gewenste handhavingsinzet bij vrijwel alle vormen van overlast tussen de 40% en 65% ligt. Als bewoners vinden dat een probleem in een buurt vaak voorkomt, dan vinden ze het gewenst dat de gemeente daar ook handhaving op inzet, terwijl ze tegelijkertijd veel minder zien dat de gemeente er ook daadwerkelijk handhaving inzet.

Conclusie

Er is een heldere visie op handhaving
Het college geeft in haar beleidsstukken duidelijk blijk van haar visie op het handhavingsbeleid. Zij geeft aan waarvoor en hoe zij handhaving wil inzetten en formuleert daartoe een aantal leidende handhavingsprincipes. Het college kiest nadrukkelijk voor de methode van programmatisch handhaven en beschrijft in haar handhavingsprogramma de uitgangspunten voor het handhavingsbeleid. Daarbij heeft zij oog voor de noodzaak van integraliteit en samenwerking.

Er ligt een probleemanalyse aan het SHP ten grondslag, maar doelgroepanalyse is beperkt
Aan het stedelijk handhavingsprogramma van de gemeente Amsterdam ligt een probleemanalyse ten grondslag. Er is in 2015 een uitgebreide risicoanalyse uitgevoerd waarmee uit de ca. 250 handhavingstaken van de gemeente 17 handhavingsprioriteiten zijn vastgesteld. Jaarlijks wordt bekeken of deze prioriteiten nog actueel zijn en vindt er eventueel een aanpassing plaats. De risicoanalyse is na 2015 niet nogmaals volledig uitgevoerd. Op stedelijk niveau zijn maar bij een beperkt aantal (6) handhavingsprioriteiten eenmalig in 2016 doelgroep analyses uitgevoerd. In stadsdeel Oost zijn er rond 9 handhavingsthema's op Oost toegesneden doelgroepanalyses uitgevoerd. De overige stadsdelen hebben dit niet gedaan.

Binnen de 17 prioriteiten zijn daarnaast destijds op inhoudelijke en bestuurlijke gronden flexprioriteiten benoemd waarop de flexpool van de gemeente kan worden ingezet. Bij de totstandkoming van de stedelijke handhavingsprogramma's zijn belangrijke ketenpartners zoals Stichting Aanpak Overlast Amsterdam en de politie niet uitvoerig geconsulteerd. Deze partijen spelen bij de totstandkoming van het gemeentelijk handhavingsbeleid een beperkte rol.

Doelen zijn niet concreet geformuleerd
Het plan bevat prioriteiten die gericht zijn op het bestrijden van personenoverlast in de openbare ruimte. Binnen elk van deze prioriteiten zijn doelstellingen geformuleerd die gericht zijn op het verminderen van overlast. De doelstellingen zijn voorzien van indicatoren en tevens is aangegeven welke subresultaten en activiteiten de gemeente wil bereiken. Soms dekken de indicatoren de doelstelling niet volledig af. Bij de handhavingsprioriteiten veiligheid en overlast van evenementen en horecaoverlast is er geen indicator gedefinieerd om de ervaren overlast van bewoners en ondernemers te monitoren. Verder valt op dat bij geen enkele indicator een nulmeting en streefwaarde is vermeld. Daarmee biedt het plan minder houvast om achteraf te bepalen of datgene wat de gemeente beoogt ook daadwerkelijk is bereikt.

Handhavingscapaciteit neemt toe maar is niet specifiek gerelateerd aan prioriteiten
De capaciteit van het aantal handhavers in de openbare ruimte neemt in de periode 2014-2017 langzaam toe. In 2018 is er een begrote toename van het aantal handhavers openbare ruimte. Deze beoogde toename is vooral zichtbaar bij Handhaving en Toezicht. Het aantal handhavers bij de stadsdelen verandert nauwelijks.

Opvallend is dat het stedelijk handhavingsprogramma geen overzicht biedt van het totaal aantal in te zetten handhavers en het dus ook niet helder is hoeveel inzet vanuit de verschillende handhavingsonderdelen bij een handhavingsprioriteit is gewenst. In enkele uitvoeringsplannen van de stadsdelen staat wel hoeveel uur er aan een handhavingsprioriteit zal worden besteed. Op basis van deze informatie ontstaat het beeld dat de meeste handhavingscapaciteit wordt ingezet op afval en verkeers- en parkeerproblemen (meer dan 50%). In hoeverre dit goed aansluit op de 17 handhavingsprioriteiten uit het SHP wordt echter nergens geëxpliciteerd.

Bewoners zien vaak niet dat handhavers worden ingezet maar vinden dit wel gewenst
Bewoners die we hebben ondervraagd geven in grote mate aan dat ze geen handhavingsinzet van gemeentelijke handhavers in de buurt zien (33%) of niet weten of er handhavers in de buurt worden ingezet (27%). Een veel kleinere groep (9%) vindt handhavingsinzet ook niet nodig en 8% weet niet of handhavingsinzet nodig is.

Gevraagd waar de gemeente handhavers op in zou moeten zetten zeggen de meeste bewoners dat handhaving moet worden ingezet op afval, zwerfvuil en parkeren. Dit wordt voor een belangrijk deel veroorzaakt doordat dit ook de problemen zijn waarvan men het meest zegt dat deze vaak of soms voorkomen in de buurt. Als we de gewenste inzet bepalen voor de groep waarbij een bepaalde vorm van overlast vaak voorkomt in de buurt, dan zien we dat tussen de 40% en 70% vindt dat de gemeente er op zou moeten handhaven, terwijl maar een beperkt deel ziet dat de gemeente er ook op handhaaft.

Uitvoering stedelijke handhavingsprogramma

In dit hoofdstuk beantwoorden we de volgende onderzoeksvraag:

In hoeverre is de uitvoering van het stedelijk handhavingsprogramma gericht op de openbare ruimte van voldoende kwaliteit?

Voordat we nader ingaan op de handhavingsuitvoeringspraktijk in de vijf door ons onderzochte casussen, gaan we eerst in algemene zin na in welke mate aan de leidende principes in de praktijk invulling is gegeven. Het betreft de implementatie van informatiegestuurd handhaven, de toepassing van de flexibele inzet op de flexprioriteiten, en de uitrol van het programma gedragsbeïnvloeding als onderdeel van het principe gedragsbeïnvloeding (bonus malus).

Normenkader

We hanteren het volgende normenkader bij de beoordeling van de vraag of de uitvoering van het stedelijk handhavingsprogramma van voldoende kwaliteit is.

Norm
Toetsaspecten
Informatiegestuurd handhaven wordt toegepast
  • Randvoorwaarden voor informatiegestuurd handhaven zijn op orde
  • IGH wordt breed toegepast binnen de organisatie
Flexibele inzet wordt benut
  • De flexibele inzet wordt door de verschillen organisatieonderdelen geleverd
  • Voor de verschillende flexprioriteiten zijn plannen van aanpak gemaakt
  • De flexibele inzet is geschikt voor de aanpak van flexprioriteiten
Mogelijkheden voor gedragsbeïnvloeding zijn onderzocht
  • Er zijn experimenten opgestart
  • De experimenten zijn onderzocht
  • De experimenten met positieve resultaten hebben een vervolg gekregen binnen de organisatie

Informatiegestuurd handhaven (IGH)

Een belangrijke pijler binnen het stedelijk handhavingsprogramma is informatiegestuurd handhaven (IGH). Hieronder gaan we kort in op de totstandkoming en implementatie van IGH in de organisatie. Daarna besteden we aandacht aan twee kernelementen binnen het programma informatiegestuurd handhaven: de dashboards en de onderliggende data, en de rol van de analisten. Ten slotte schetsen we de huidige stand van zaken met betrekking de invoering van informatiegestuurd handhaven in de organisatie.

Implementatie IGH

Eind 2014 is het actieprogramma IGH opgesteld.  Eind 2016 volgde een implementatieplan IGH om de verschillende IGH-processen in de organisatie in te richten. 

Aanleiding voor het actieprogramma was de opname van IGH als pijler in het stedelijk handhavingsprogramma en de gelijktijdige constatering dat informatie op dat moment niet of niet optimaal uitgewisseld werd. Dit kwam door het ontbreken van een eenduidige registratie, beperkte toegankelijkheid van informatiebronnen en een gescheiden opslag van informatie langs organisatielijnen. IGH moet leiden tot een effectievere en snellere aanpak van problemen in de stad, door op basis van actuele en betrouwbare gegevens doelen te stellen, handhavingsacties te prioriteren en risico's te beheersen. 

Het actieprogramma moet het volgende resultaat opleveren: "Een professionele informatieorganisatie welke toezichthouders en handhavers, managers en bestuurders op het juiste moment voorziet van de juiste informatie en hen in staat stelt snel te besturen weloverwogen keuzes te maken". 

De basis van IGH is gebaseerd op de zogenaamde plan-do-check-act cyclus en ziet er als volgt uit voor IGH. 

Het proces loopt als volgt. Na het signaleren van een probleem wordt er gericht informatie verzameld over dit probleem bij zowel gemeentelijke organisatieonderdelen, zoals bij Handhaving en Toezicht en de stadsdelen, en ketenpartners zoals de politie en SAOA (straatcoaches). Deze informatie wordt vervolgens geanalyseerd en gebruikt voor zowel het richting geven aan in te zetten handhavingsacties, als om sturing te geven op de inzet en zo nog bij te sturen. Zoals uit dit schema blijkt zijn informatie verzamelen en informatie analyseren en delen belangrijke elementen in de IGH-cyclus. Hierna gaan we op beide afzonderlijk in.

Informatie verzamelen - Dashboards

Voor ons onderzoek hebben we ons ten doel gesteld de overlast in de stad vanuit verschillende invalshoeken in beeld te brengen. Hiervoor hebben we gebruikgemaakt van de stedelijke dashboards waarin informatie van de gemeente (handhavingsinzet, MORA-meldingen), politie (registratie van meldingen en incidenten) en SAOA (inzet van medewerkers op jeugdoverlast) wordt gebundeld. In deze subparagraaf geven we aan wat ons tijdens de bewerking van deze gegevens, voor de door ons ten doel gestelde overzichten van overlast, is opgevallen. Voor meer informatie over onze analyse en bewerking op de gegevens verwijzen we naar de bijlage Overzichten Rekenkamer ontvangen data OOV.

Deze centraal stedelijke dashboards zijn een belangrijke bron van informatie binnen IGH. Sinds 2014 zijn er een aantal dashboards ontwikkeld waarin op dagelijkse basis informatie uit verschillende registratiesystemen wordt verwerkt met als doel het krijgen van een actueel beeld van de situatie in de stad en subgebieden.

De door ons gebruikte informatie is weergegeven in hoofdstuk 7 en in de afzonderlijke gebiedsbeschrijvingen. Hier beperken we ons tot enkele constateringen met betrekking tot de kwaliteit van de databestanden die wij hebben gebruikt. Voor een meer uitgebreide analyse van de bestanden verwijzen we naar de bijlage.

Data Handhaving en Toezicht
We hebben in het kader van ons onderzoek een databestand ontvangen met registraties van interventies in de periode van 2014-juni 2018. Het is een gecombineerd bestand waarin informatie is opgenomen uit BRS (Boa Registraties Systeem dat voorheen werd gebruikt door stadsdelen en Waternet), Sphynxx (systeem dat werd gebruikt door voormalig Dienst Stadstoezicht), Sigmax (het nieuwe centrale registratiesysteem sinds 2017) en Corsa (een ander door handhaving gebruikt registratiesysteem). Er zijn ons in de data een paar zaken opgevallen. Deze benoemen we hieronder:

  • We zien twee type overeenkomende registraties:
    • In het bestand zitten registraties die overeenkomen op aanslagnummer (en die opgenomen zijn met hetzelfde registratiesysteem). In totaal gaat dit om 34.742 registraties. Veel van deze identieke registraties zijn gemaakt bij interventies op afval (19.633), en de meeste van deze identieke registraties op afval zijn gemaakt in stadsdeel Oost (15.202). Deze type identieke registraties hebben we niet meegenomen in de categorisering van overlast, zoals weergegeven in onze overzichten.
    • We zien registraties die qua feiten (datum, tijd, feitcode, buurt en interventie) exact hetzelfde zijn, maar die in twee verschillende registratiesystemen zijn ingevoerd (brs en sphynxx) en daardoor steeds een ander aanslagnummer hebben gekregen. Dit noemen we dubbele registraties. In het totaal zien we van 2014 tot en met 2017 21.519 dubbele registraties. De meeste dubbele registraties vinden we in de jaren 2014 en 2015 (respectievelijk 11.184 en 8.502). Deze dubbele registraties zijn ook door de gemeente geconstateerd. De gemeente heeft ook geprobeerd - zonder succes - een procedure te bedenken om hierbij identieke registraties te traceren. Wij delen de mening van de gemeente dat we bij dit type overeenkomende registraties niet met zekerheid kunnen vaststellen dat ze identiek zijn. We hebben ze daarom wel in onze overzichten betrokken.
  • Tot 2017 werden alleen processenverbalen geregistreerd (pv's). In 2017 zijn de registratiemogelijkheden veranderd: nu kunnen bijvoorbeeld naast verschillende soorten boetes (bestuurlijke boete, combibon-sanctie) ook waarschuwingen en waarnemingen in het systeem worden geregistreerd. Op zich betekent dat een verrijking van de data, maar de enige historisch vergelijkbare data is op het niveau van opgelegde sancties (proces verbalen).
  • De data en dashboards bevatten geen handige categorieën waarmee kan worden vastgesteld op welke vormen van overlast handhaving is ingezet. Er is de keuze tussen een zeer gedetailleerde categorisering op grond van feitcodes en feitomschrijvingen (honderden categorieën) en een categorisering op basis van de stedelijke handhavingsprioriteiten (sinds 2017) en enkele aanvullende categorieën (zie in bijlage de variabele Project). De laatstgenoemde is qua aantal categorieën nog redelijk overzichtelijk. Daarentegen hanteren handhavers geen uniforme definities op dezelfde categorieën. Hierover zijn stedelijk geen strakke afspraken gemaakt. Daarbij hebben we begrepen dat dit zwakke indicatoren zijn om door te voeren in de dashboards. Dit alles maakt dat ook deze variabele voor ons doel onbruikbaar is.

Door al deze tekortkomingen in deze data is het zeer omslachtig en arbeidsintensief om vanuit deze data bruikbare (trend)analyses te maken. Informatie over inzet op de verschillende handhavingsprioriteiten van de gemeente is alleen na een omvangrijke databewerking te genereren.

Dashboard/Data Jeugdoverlast
We hebben een databestand ontvangen voor de periode 2014-juni 2018 dat ten grondslag ligt aan het Dashboard jeugdoverlast. Het bestand bevat gegevens van de politie, de straatcoaches (SAOA), Handhaving en Toezicht en informatie uit de MORA-meldingen. De rekenkamer is bij het analyseren van de data verschillende zaken opgevallen:

  • In het databestand is bij de interventies van straatcoaches informatie opgenomen over het resultaat. Veel voorkomende categorieën zijn "geen jeugd aangetroffen" en "wel jeugd aangetroffen maar geen overlast" (ongeveer 90% van alle geregistreerde interventies).
  • Voor dit dashboard zijn er gegevens geselecteerd uit het bestand van Handhaving en Toezicht zonder dat er gemeentelijk een definitie is vastgesteld van 'jeugdoverlast'. In de dashboards wordt wel helder aangegeven hoe de selectie is uitgevoerd. Deze selecties zijn echter niet eenvoudig en leveren ook niet altijd juiste selecties op. Dat laatste komt vooral omdat er gebruik gemaakt wordt van weinig eenduidige trefwoorden zoals “jeugd”, “jongeren”, “puber”… Zo zijn interventies waarin de volgende omschrijvingen worden gebruikt aangemerkt als jeugdoverlast: “Kinderen die wegspringen op zebrapad bij verkeersovertreding", “meisjesnaam”, "ik heb kinderen die bekend zijn bij jeugdzorg”, of een omschrijving waarin iemand voorkomt met de achternaam “Meisjes”. De gemeente geeft aan dat ze deze selectie continu te verfijnen, maar op dit moment is de omvang van deze foutieve registraties niet eenvoudig te bepalen aan de hand van dashboardinformatie. Jeugdoverlast selecteren op basis van project gaat ook niet altijd goed. De reden hiervoor is dat een strakke definitie van deze variabele ontbreekt (zie ook ons commentaar op de data/dasboard Handhaving en Toezicht)
  • De gegevens kennen een vergelijkbaar probleem op basis van MORA-meldingen in de dashboard bevatten registraties die evident geen jeugdoverlast zijn. Dit wordt veroorzaakt door de wijze waarop de gegevens uit MORA worden geselecteerd. In de toelichting is aangegeven dat dit is gedaan door alle registraties te selecteren waar in de toelichting de woorden zoals “jongen”, “meisje”, ”jeugd” voorkomen. We hebben geconstateerd dat dit leidt tot foutieve opname van meldingen in het dashboard Jeugdoverlast. Voorbeelden hiervan zijn: "meisje in prinsessenjurk", "meneer Jongenelen", "de jongeren klagen hierover", "Nageljongenstraat"; en "de jongens [ van de handhaving]" wat is geclassificeerd als jeugdoverlast. De omvang van deze foutieve registraties is op basis van de dashboards niet eenvoudig vast te stellen.

Eigenlijk zijn alleen de gegevens van de politie in de dashboards zonder problemen te gebruiken voor het doeleinde van ons onderzoek. De gegevens van de straatcoaches vereisen een uitvoerige databewerking en de dashboards bevatten geen informatie over de resultaten die straatcoaches registreren. De MORA-data en de data van Handhaving en Toezicht zijn dermate vervuild dat ze niet goed te gebruiken zijn voor het doeleinde van dit onderzoek. Hierover is ons medegedeeld dat er geen duidelijke definitie is van 'jeugdoverlast' waardoor deze registraties lastig zijn te selecteren.

Dashboard/Data MORA
Het databestand van de MORA-meldingen bestaat uit twee inhoudelijke variabelen: hoofdrubriek en subrubriek. De rekenkamer heeft geen structurele fouten in de data geconstateerd. Wel valt op dat het niet eenvoudig en soms zelfs niet mogelijk is om op basis van de MORA-data informatie over de ontwikkeling van meldingen op de verschillende handhavingsprioriteiten te verzamelen. Hierop is het registratiesysteem niet ingericht. Ook speelt bij deze data dat er geregistreerd wordt op een hoofd en een subcategorie waarbij niet kan worden aangeven of een bepaalde doelgroep verantwoordelijk is voor de problematiek. Afvalproblemen veroorzaakt door jongeren of scooteroverlast door jongeren wordt vaak als afvalprobleem of verkeersprobleem geregistreerd en niet als jongerenoverlast. In 2017 is een aparte categorie (personen overlast) toegevoegd aan het registratiesysteem. Dit lost het probleem van registratie echter niet op, zolang er bij een melding maar één categorie kan worden gebruikt.

Dashboard/Data Politie
We hebben twee verschillende soorten databestanden met registraties van de politie ontvangen. Het ene bestand bevat meldingen van overlast en het andere incidenten criminaliteit en incidenten overlast. Uit de toelichting op het dashboard blijkt dat beide cijfers niet bij elkaar opgeteld kunnen worden. Een incident kan namelijk voorafgegaan zijn door een melding (van bijvoorbeeld een burger), waardoor een en hetzelfde voorval in beide registraties terecht komt. Aangezien dit in de bestanden en dashboards niet inzichtelijk is te maken kan er geen totaal beeld van overlast (op basis van meldingen en incidenten) worden geschetst.

Het is opmerkelijk dat de informatievoorziening buiten de scope van het actieprogramma IGH valt.  Voor succesvolle uitvoering van IGH is het namelijk noodzakelijk dat de informatievoorziening in orde is. Zonder kwalitatief goede data is het lastig om goed Informatiegestuurd te kunnen werken. De bevindingen rond de dashboard laten zien dat er nog veel aandacht nodig is om snel en eenvoudig kwalitatief goede informatie te genereren.

Onderzoek en analyse

Expertise
Naast een goede informatievoorziening vormt het onderzoek- en analyseproces ook een cruciaal onderdeel binnen de IGH-werkwijze. Het bij elkaar brengen van verschillende datastromen alleen is niet voldoende. Een goede strategische cyclus vereist verrijking van de verzamelde gegevens door de analisten tot informatie (‘intelligence’) door kennis, ervaring en intuïtie toe te voegen (analyseproces). 

Niet alle analisten voldoen momenteel aan de eis om op strategisch en operationeel niveau adviezen te geven. De analisten zijn vooral bezig met het verzamelen van informatie uit verschillende bronnen (dashboards, debriefings, contextuele informatie) rond de thema's jeugd en evenementen en komen nog niet echt toe aan analyses. Het gebrek aan analyses wordt voor een deel ook veroorzaakt door een verschil in expertise van de analisten. Het werk- en denkniveau van een deel van de analisten zorgt ervoor dat men niet veel verder komt dan het verzamelen van informatie en die verwerken tot overzichten. Activiteiten blijven op die manier beperkt tot het operationele deel van de functie. Bij de invoering van IGH in 2017 was het de bedoeling om informatie en analyses te gebruiken voor operationeel/tactisch niveau en hiermee de IGH-cyclus op gang te brengen. Het is de vraag of deze medewerkers in de toekomst strategische adviezen kunnen geven. 

Middelen
Ondanks de cruciale positie van analisten in het IGH proces is de functie nog niet stevig verankerd in de organisatie. In het voorjaar van 2018 was bij drie van zeven stadsdelen de functie van analist nog niet structureel geregeld. Dit is opgevuld door tijdelijk analisten in te zetten.  In de nieuwe THOR wordt nu bekeken of het beperktere aantal analisten voldoende is. Vanuit de stuurgroep Toezicht en Handhaving bestaat daar twijfel over. De stuurgroep is van mening dat voldoende goed gekwalificeerde analisten cruciaal zijn voor het slagen van IGH. 

Overige aandachtspunten bij de invoering van IGH

In maart 2018 is er een rapport opgesteld met daarin de stand van zaken rond de implementatie van IGH in de organisatie. Naast enkele conclusies rondom informatievoorziening en de analisten worden daarin nog een aantal punten genoemd die bij het verder implementeren de nodige aandacht vragen. We noemen ze hier kort: 

  • Informatiegestuurd handhaven is nog in eerste instantie ontwikkeld voor een beperkt aantal HOR thema's: Afval, Evenementen, Jeugd. Het is ingang gezet voor Horeca overlast en ingevoerd bij de aanpak van woonfraude. Dat betekent dat de IGH praktijk nog naar een groot aantal andere thema's moet worden doorontwikkeld. Dit is een forse opgave en vraagt continue aandacht vanuit de organisatie.
  • Eenduidige sturing ontbreekt. Ook wordt er nauwelijks verantwoording afgelegd, waardoor tijdig vaststellen van afwijkingen en een daarop gerichte bijsturing ontbreken. Dit vormt een van de kernelementen van programmatisch handhaven.
  • Medewerkers moeten IGH gaan toepassen. Dat vereist een aanpassing van werkwijzen en ook de cultuur. Medewerkers en leidinggevenden raken door IGH bewegingsvrijheid kwijt omdat ze moeten gaan sturen op informatie. Er wordt gewezen op de spanning die dit oplevert met de huidige werkwijze die zich vooral kenmerkt door de "waan van de dag".
  • Er ontbreken concrete inzetplannen voor de bestuurlijke handhavingsprioriteiten zoals vastgelegd in het SHP. Deze inzetplannen vormen een belangrijke voorwaarde voor een gedegen IGH-proces.
  • IGH vereist ook een andere omgang met meldingen van burgers en ondernemers, zeker in een situatie waarbij het aantal meldingen fors toeneemt. Dat vereist een duidelijkere beoordeling van melding op basis van urgentie. Urgente gevallen kunnen direct worden opgepakt, niet urgente gevallen worden op basis van IGH-analyses selectief aangepakt.
  • Tenslotte wordt de informatie uit debriefings nog onvoldoende vastgelegd en bevat de informatievoorziening te weinig zachte informatie om de cirkel van IGH rond te maken. 

THOR
Ten slotte wordt stilgestaan bij de nieuwe handhavingsorganisatie die in ontwikkeling is. Het belangrijkste advies dat door de voormalig projectmanager IGH wordt gegeven is om het IGH-proces en de daarbij horende rolverdeling niet aan te passen aan de nieuwe organisatie, maar te benutten voor de inrichting van de nieuwe organisatie. Daarbij wordt er op gewezen dat het verstandig is om binnen de nieuwe organisatie informatie en intelligence een volwaardige plek te geven.

Flexibele inzet

In 2012 heeft het bestuur de opdracht gegeven om te komen tot een meer flexibele inzet van alle toezicht- en handhavingscapaciteit in de stad. Het bestuurlijke uitgangspunt was 20% van de bestaande handhavingscapaciteit flexibel maken en deze sneller en (beter) zichtbaar op de problemen in de stad in zetten.  In 2013 is men begonnen met het uitvragen van de flexcapaciteit bij de verschillende organisatie onderdelen en sindsdien is de Flexibele inzet een vast element in het stedelijk handhavingsprogramma.  De flexibele inzet wordt gekoppeld aan door het bestuur vastgestelde flex handhavingsprioriteiten (zie ook paragraaf 5.4.2). Het gaat hier om handhavingsprioriteiten op thema's met hardnekkige problematiek een organisatie- of stadsdeeloverstijgend karakter. 

Organisatie

De flexibele inzet is georganiseerd rond drie clusters: Openbare ruimte, Horeca en Wonen en prostitutie. Het cluster openbare ruimte richt zich in 2017 op de volgende flexthema's: Taxioverlast, scooters, evenementen, jeugd en afval. De omvang van deze flexpool bedraagt ongeveer 35 fte.  De flex Horeca richt zich op de overlast in en rond horecagelegenheden en wordt aanvullend ingezet bij evenementen zoals het Amsterdam Dance Event. De beoogde capaciteit van het flexteam bestaat sinds 2016 uit ongeveer 8,5 fte aan toezichthouders en tussen de 4 en 6 fte aan ondersteuning.  Het derde cluster Wonen en prostitutie bestaat uit 4-6 inspecteurs en 2-3 juristen. Hierbij moet wel worden aangemerkt dat er bij de afdeling Wonen veel meer inspecteurs werkzaam zijn op dit terrein.

In het vervolg van deze paragraaf behandelen we alleen het cluster Openbare ruimte en het cluster Horeca, omdat beide gerelateerd zijn aan personenoverlast.

Plannen van aanpak

De Regie-Unit voert regie op de invulling van de 20% flexprojecten. Voor elk van de flexprioriteiten is een projectleider aangesteld. Deze projectleider maakt jaarlijks een plan van aanpak waarin de acties en te bereiken resultaten zijn opgenomen.  De gemeente constateert zelf dat de kwaliteit van de plannen wisselend is en dat heeft te maken met tijdgebrek, sommige projectleiders doen het erbij voor een beperkt deel van hun werktijd. Daarnaast is er beperkte ruimte om de flexprioriteiten in te bedden in langer lopende projecten waarin al veel kennis is opgebouwd (bijvoorbeeld woonfraude, horecaoverlast, taxiproblematiek en prostitutie). 

Geleverde prestaties

In het onderzoek zijn we nagegaan in hoeverre de afgesproken 20% te leveren flexinzet ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd. We maken daar bij een onderscheid tussen de flexinzet voor de openbare ruimte en de flexinzet voor de horeca.

Flexinzet openbare ruimte
Op basis van cijfers over 2016 hebben we een overzicht gemaakt van het aantal beschikbare uren  en de geleverde flexcapaciteit HOR in uren.  De resultaten staan vermeld in Tabel 6.1.

Tabel 6.1 Beschikbare capaciteit en geleverde flexcapaciteit handhavers openbare ruimte 2016.
 Fte 2016 Beschikbare uren(Berekening op basis van 1.305 inzetbare uren) Geleverde flexcapaciteit Uren % van beschikbare uren
Handhaving en
Toezicht (HOR)  
85110.92520.82419%
Stadsdelen 
Centrum3140.4556.60816%
West3140.4559.36823%
Nieuw-West2330.0155.48818%
Zuid4153.5058.84817%
Oost 3950.8959.36018%
Noord 1823.4901.8328%
Zuidoost1823.4903.71216%
Totaal stadsdelen201262.30545.21617%
Totaal286373.23066.04018%

Tabel 6.1 laat zien dat de beoogde 20% flexcapaciteit HOR alleen in stadsdeel West is gerealiseerd. Het gemiddelde percentage voor de stadsdelen ligt op 17%. Tussen de stadsdelen zijn grote verschillen zichtbaar. In stadsdeel Noord wordt 8% van de op basis van de beoogde formatie beschikbare uren geleverd aan flexpool HOR.

Bij aanvang van de flexpool was de uitvraag gebaseerd op de totale capaciteit. Uit de stedelijke handhavingsprogramma's van 2015, 2016, en 2017-2018 valt niet op te maken of dit om de bruto of netto capaciteit gaat. In 2012 is in een berekening van de beschikbare capaciteit voor flexibele handhaving een berekening gemaakt op basis van de totale capaciteit in aantallen handhavers, leidinggevenden en ondersteunend personeel per organisatieonderdeel.  Omdat niet duidelijk is welke afspraken er precies zijn gemaakt met de organisatieonderdelen, en zo ja, wanneer deze in de loop der tijd zijn veranderd, zijn drie berekeningen gemaakt. Indien het percentage op basis van de bruto beschikbare capaciteit is berekend, komt dat voor 2016 voor de stadsdelen op gemiddeld 14% uit, bij de netto berekening ligt dat gemiddelde in 2016 dus op 17%. Bij een berekening op basis van het aantal werkbare weken is dat 16%. Onderstaande tabel geeft een overzicht van het gemiddelde percentage dat op basis van verschillende normeringen voor beschikbare uren door de stadsdelen aan de flexpool is geleverd.

Tabel 6.2 Het % geleverde flexcapaciteit Handhavers Openbare Ruimte door de stadsdelen 2016 op basis van drie normen voor beschikbare capaciteit
Beschikbare urenGemiddelde % van beschikbare uren door stadsdelen aan flexinzet geleverd
1.305 uur (op basis van productieve uren, rekening houdend met ziekte, cursussen, werkoverleggen)17%
1.440 uur (op basis van 40 werkbare weken, inclusief verlof)16%
1.600 uur (op basis van formatie)14%

Volgens de ambtelijke stuurgroep is de capaciteit langzaamaan gegroeid richting de 20%. 
Volgens de stadsdelen leverde de uitvraag bij aanvang van de flexpool problemen op die ertoe leidden dat de stadsdelen niet de volledige 20% hebben geleverd. De redenen die hiervoor worden aangevoerd zijn: ziekteverzuim, onderbezetting en opleidingstijd die ten koste gaat van inzetbare handhavingscapaciteit, en de te leveren capaciteit aan het Binnenstad offensief.  De afgelopen jaren is in de uitvraag daarom volgens de stadsdelen rekening gehouden met de beschikbare capaciteit en zijn handhavers geleverd op basis van de netto beschikbare capaciteit. Dat is dan ook in Tabel 6.1 opgenomen. 

De beperkte capaciteit van de flexpool werd ook duidelijk bij de aanpak jeugdoverlast toen in een bepaalde periodes alle flexcapaciteit werd ingezet in stadsdeel Noord en aanvragen van andere stadsdelen niet meer konden worden gehonoreerd.

Flexinzet Horeca
Waar het gaat om de geleverde flexinzet Horeca is het niet mogelijk om eenzelfde exercitie uit te voeren als bij de Flexinzet HOR. De reden hiervoor is dat afdelingen bij de stadsdelen verschillend zijn ingericht, wat de inventarisatie van beschikbare capaciteit bemoeilijkt. Maar ook rond de flexinzet Horeca lijken er problemen te zijn met de geleverde capaciteit als gevolg van ziek- en afmeldingen, waardoor het team in meerdere weekenden met drie in plaats van vier koppels liep. 

Geleverde prestaties
Van de meeste flexprioriteiten is niet bekend welke acties er in een jaar zijn ondernomen.

Het flexteam Handhaving Jeugd heeft in 2016 191 bestuurlijke strafbeschikkingen (BSB) uitgeschreven en in 2015 164.  Voor de flexaanpak van horecaoverlast zijn wel jaarlijks overzichten opgesteld waarin het aantal controles en overtredingen flexinzet zijn opgenomen. Tabel 6.2 bevat een overzicht van het aantal controles in 2015, 2016 en 2017.

Tabel 6.2 Geleverde prestaties flexaanpak Horeca
Indicatoren beleid2015 2016 2017 
Aantal controles2.4863.0833.676
Aantal overtredingen833830780
Aantal controles met een of meer overtredingen704692647


Uit de tabel blijkt dat het aantal controles toeneemt en het aantal geconstateerde overtredingen afneemt in de periode 2015-2017.

Van de geleverde prestaties in het kader van de overige flexprioriteiten is nauwelijks iets bekend. In de Evaluatie flexibele Handhaving 2017 is opgenomen dat er vanuit de flexpool 2.000 uur geleverd is aan handhaving bij evenementen, en dat er 1.932 processenverbaal bij scooteroverlast zijn uitgeschreven. Voor meer informatie wordt verwezen naar de jaarlijkse evaluatie van het stedelijk handhavingsprogramma, maar ook hierin is nauwelijks informatie over geleverde prestaties en behaalde resultaten opgenomen (zie ook paragraaf 7.4).

Knelpunten in de uitvoering flexibel HOR

Uit de evaluatie Flexibele handhaving komen een aantal knelpunten naar voren. Het gaat daarbij onder andere om de geleverde capaciteit. Het kwam regelmatig voor de dat gevraagde capaciteit niet geleverd werd. Daarnaast wordt geconstateerd dat huidige roosters zich slecht verhouden tot de gewenste 24/7 inzet van gemeentelijke handhavers. Ten slotte waren er bij de inzet van de flexpool HOR een aantal randvoorwaarden niet op orde, zoals toegang tot opkomstlocaties, voldoende kluisjes op de locaties en de aanwezigheid van voldoende communicatiemiddelen. 

Advies Flexibele inzet HOR 
Naast de opgestelde jaarevaluatie is er in september 2017 in opdracht van de stadsdelen en Handhaving en Toezicht een advies opgesteld over de invulling van de flexibele inzet. In het advies is weergegeven wat er schort aan de inzet van het flexteam HOR. Geconstateerd is dat:

  • De sturing vaag is.
    Het flexteam wordt toegewezen aan projecten, maar projecten zijn vaag en hebben geen welomschreven doel. Projectleiders hebben weinig binding met de operationele uitvoering.
  • Er nauwelijks sturingsinformatie beschikbaar is.
    Er is weinig tot geen sturingsinformatie over behaalde resultaten en inzet van middelen. Concrete te bereiken doelen en resultaten zijn niet geformuleerd.
  • Het flexteam in feite geen team is.
    De binding met de reguliere organisatie is matig en de deelnemers van het flexteam nemen daar drie maanden aan deel zodat op die manier ook de binding met het flexteam beperkt blijft.
  • Het flexteam weinig bevrediging biedt.
    Er is weinig zicht op bereikte resultaten. Ook is het voor deelnemers aan het flexteam vaak niet duidelijk waarom en waarvoor ze worden ingezet. Het is ook niet goed zichtbaar wat bereikt wordt. Dit alles leidt ertoe dat werken voor het flexteam niet als bevredigend wordt ervaren.
  • Het flexteam weinig identiteit heeft.

De tekortkomingen resulteren er volgens het advies in dat het flexteam een ongunstig imago heeft bij het personeel. Handhavers ervaren het als een degradatie om in het flexteam te werken en bij de omgeving bestaat de indruk dat matig functionerende medewerkers bij het flexteam worden gedetacheerd. 

Toekomst

De Flexinzet HOR is op 1 april 2018 gestopt. De Handhavers Openbare Ruimte uit de flexpool zijn teruggegaan naar de stadsdelen. Vanaf die tijd is sprake van een gezamenlijke (stedelijke) inzetplanning. In de nieuwe organisatie THOR, waarin alle Handhavers Openbare Ruimte zijn geplaatst, zal opnieuw bekeken worden hoe de flexibele inzet het best kan worden vormgegeven. 

Gedragsbeïnvloeding

Sinds het SHP van 2016 maakt het programma Gedragsbeïnvloeding onderdeel uit van Gedragsbeïnvloeding (bonus malus), de derde pijler van het stedelijk handhavingsprogramma. Het programma liep 1,5 jaar en is in november 2017 beëindigd. Het programma was gericht op het door middel van experimenten, op basis van inzichten uit de gedragswetenschap, onderzoeken welke preventieve maatregelen mogelijk zijn om spontaan naleefgedrag te bevorderen. In het kader van het programma zijn er 10 experimenten uitgevoerd.  Deze zijn:

  1. Pilot Handhaving van de toekomst (*)
  2. Experimenten (3) afval-hotspots
  3. Experiment brief terugvordering te veel betaalde uitkeringen
  4. Experiment briefadressen daklozen
  5. Experiment Oudekerksplein (*)
  6. Experiment Rembrandtplein (*)
  7. Experiment Oostpoort (*)
  8. Bezwaarschriften
  9. Burgerparticipatie/App Mijn Buurt (*)
  10. Jeugd Naardermeerstraat (*)

Van deze experimenten zijn er zes gericht op de aanpak van sociale overlast. Deze experimenten zijn in bovenstaande lijst met een ster aangeduid en op elk van deze experimenten gaan en de bereikte resultaten gaan we hierna in.

Pilot Handhaving van de toekomst

De pilot handhaving van de toekomst had als doel om handhavers meer gebruik te laten maken van sociale vaardigheden, naast of in plaats van repressieve interventies (boetes).  Beoogd werd om handhavers meer rekening te laten houden met de context (en het gedrag van overtreders) waarin door hen geconstateerde overtredingen plaatsvinden (en niet direct een boete uit te delen, als dat niet in verhouding staat met de situatie).  In totaal zijn in eerste instantie 18 van de 350 handhavers in de openbare ruimte getraind. Deelnemers aan de pilot waren enthousiast en inmiddels is een tweede groep van handhavers met de training gestart.   Het is de bedoeling dat deze nieuwe werkwijze nu in de organisatie wordt geborgd. Dit is om twee redenen lastig: Er is in de eerste plaats geen budget van circa € 200.000 beschikbaar om alle handhavers deze training te geven. Daarnaast is het voor handhavers openbare ruimte die de training wel hebben gevolgd lastig om bij hun collega's deze nieuwe werkwijze tussen de oren te krijgen, omdat het succes van handhaving nog steeds vaak afgemeten wordt aan het aantal uitgeschreven boetes, en werken via een preventieve aanpak nog nieuw is. Bovendien speelde zeker vanaf 2017 de discussie over drukte in de stad. De maatschappelijke en bestuurlijke roep om ‘meer en steviger repressief optreden’ was groot. 

Het is de bedoeling dat de in de pilot opgedane kennis een plek krijgt in het reguliere opleidingsprogramma voor handhavers in de openbare ruimte.  Dat is echter tot op heden maar zeer beperkt gebeurd. In de opleidingsgids die handhavers nu krijgen zijn twee pagina’s op een totaal van 350 gewijd aan gedragsbeïnvloeding. 

Experimenten Oudekerksplein en Rembrandtplein

Twee experimenten binnen het programma Gedragsbeïnvloeding hebben betrekking op uitgaansoverlast. Eén vindt plaats op het Rembrandtplein (binnen de pilot Gastvrij en Veilig Rembrandtplein) en één rond het Oudekerksplein (waar veel omwonenden zijn die ernstige overlast ervaren).

Oudekerksplein
Op het Oudekerksplein is gemeten wanneer de geluidsoverlast het grootst was. Dat bleek tussen 23.00 uur en 2.00 uur ’s nachts te zijn, dus eerder op de nacht dan eerder werd gedacht. Uit onderzoek bleek dat veel overlast ‘onbewust’ plaatsvindt. De interventie die daarom werd gekozen was het belichten van de kerk als instituut om de dronken bezoekers van het plein zich onbewust (associatief) rustiger te laten gedragen. Het effect dat werd gemeten bleek echter gering. Hier volgde de meting snel op de interventie en had een beperkte duur, wat te weinig informatie opleverde om verantwoorde conclusies te kunnen trekken. Het plein is ook onderzocht op de inrichting: het bleek vooral ingericht op daggebruik (bankjes, fietsnietjes terwijl er op het plein een fietsverbod is, een grote boomspiegel) maar niet op nachtgebruik. In de nacht levert bijvoorbeeld de bank overlast op.  

Rembrandtplein 
Het experiment op het Rembrandtplein is uitgevoerd in het kader van de pilot een Gastvrij en Veilig Rembrandtplein (zie voor meer informatie over deze pilot de gebiedsbeschrijving Grachtengordel-Zuid waarvan het Rembrandtplein een onderdeel vormt).

Op de hoek van het Thorbeckeplein/Rembrandtplein is er vooral na sluitingstijd van de restaurants (1.00 uur) vaak sprake van overlast van uitgaanspubliek. Er zijn in de nacht veel opstootjes, voornamelijk omdat het daar laat in de nacht bij het sluiten van de horeca donker was, in combinatie met gebruik van middelen. Hierop heeft een lichtkunstenaar een lichtkunstwerk ontwikkeld dat een zwerm vogels simuleerde. Met als doel dat bezoekers op het plein minder overlast veroorzaken.

Er zijn nog geen definitieve resultaten bekend. De voorlopige resultaten zijn dat de gebruikers van het plein het kunstwerk mooi en rustgevend vinden en zijn van mening zijn dat hierdoor de sfeer op het plein is verbeterd. Een kwalitatieve effect meting loopt op dit moment. De resultaten van deze effectmeting zijn nog niet bekend.

Experiment Oostpoort

Het experiment in de Oostpoort was gericht op het voorkomen dat scooters en fietsers door het winkelgebied rijden. In het winkelgebied Oostpoort is onderzocht waarom zoveel fietsers en brommers door het gebied heen reden, terwijl het een voetgangersgebied is. Er was overlast en er was sprake van een onveilige situatie. In het winkelgebied waren al enkele aanrijdingen van scooters en fietsers met voetgangers geweest.

Er is gekeken naar de inrichting van de openbare ruimte en de wijze waarop verkeersgebruikers werden geïnformeerd over de verboden. Deze borden bleken niet duidelijk en niet goed zichtbaar. Ook bleken er fietsnietjes voor de winkels gesitueerd te zijn, wat fietsers uitnodigt tot aan de winkel door te fietsen. De geadviseerde interventies waren erop gericht de normen (borden) zichtbaarder en duidelijker te maken, de fietsparkeermogelijkheden naar buiten het gebied te verplaatsen en de verkeersdeelnemers door middel van tekeningen (voetstapjes, spelende kinderen) op de grond associatief bewust te maken van de gewenste gedragingen in het gebied. Helaas zijn de interventies, anders dan het advies, niet tegelijkertijd uitgevoerd en een goede effectmeting heeft daarom niet kunnen plaatsvinden. 

Jeugd Naardermeerstraat

In stadsdeel Noord is een experiment rond jeugdoverlast gestart. Vanuit het stadsdeel en de politie kwamen signalen dat er jeugdoverlast in de Naardermeerstraat was. De overlast was nog niet heel verontrustend, wat ruimte bood voor een preventieve aanpak in de vorm van een experiment. Bij aanvang van het experiment bleek het lastig om goede informatie te vinden over de omvang van het probleem: er was bijvoorbeeld geen harde informatie over de groep bekend (er waren geen meldingen te vinden). Op basis van "zachte signalen" is toch besloten om rond de Naardermeerstraat een experiment uit te voeren. Het experiment bestond uit 5 met elkaar samenhangende interventies:

  1. Training van bewoners in de omgang met en het aanspreken van jongeren;
  2. Organiseren buurtfeest door bewoners en jongeren;
  3. Feedbackinterventie naar aanleiding van geluidsmetingen;
  4. Aanpassingen in de openbare ruimte;
  5. Aansluiten bij de pilot Burgerparticipatie Afval en Geluid.

Experiment kende een moeizame start omdat de buurtbewoners geen gesprekken met de gemeente wilden voeren (ze leken het vertrouwen in de gemeente verloren). Het buurtfeest ging niet door vanwege het overlijden van de burgemeester. Uit geluidsmetingen van het stadsdeel rond de groep (voetballende) jongeren bleek niet dat geluidsnormen werden overschreden.

Het was de bedoeling dat de interventies in 2018 zouden worden uitgevoerd. Hoe het met de uitvoering van dit experiment staat is echter niet bekend. Er is echter geen actuele informatie over de stand van zaken en er is ook geen informatie over bereikte resultaten. 

Burgerparticipatie/App Mijn Buurt

In het kader van het programma Gedragsbeïnvloeding is ook een breder experiment rond burgerparticipatie gestart met behulp van een app ‘mijn buurt’. In tegenstelling tot andere experimenten was de interventie (de app) hier al ontwikkeld. De inbreng vanuit het programma gedragsbeïnvloeding bestond uit het adviseren over de wijze waarop een effectmeting kon worden georganiseerd. De app is bedoeld om bewoners onderling meer te laten communiceren over geconstateerde overlast en ze op deze manier te bewegen richting het zelf aanpakken en oplossen van problemen. Daarbij is als voorwaarde genoemd dat er steun is van handhaving en politie waarbij snelheid en kwaliteit van reageren is gewaarborgd. Er is in de uitvoering van het experiment gekozen voor vijf wijken waar de app gaat worden gebruikt. Op het moment dat het programma eind 2017 werd beëindigd was dit experiment nog niet in uitvoering. De huidige stand van zaken rond de uitvoering van het experiment is onduidelijk. Het is niet helder of de organisatie dit experiment heeft opgepakt en uitgevoerd en eventueel met het experiment bereikte resultaten zijn ook niet bekend.

Conclusie

Informatiegestuurd handhaven
IGH is een van de pijlers van het Stedelijk Handhavingsprogramma (SHP). Uit de documenten die we hebben bekeken en de gesprekken die we hebben gevoerd blijkt dat de implementatie van deze methodiek een moeizaam en weerbarstig proces is. In 2014 is er een actieprogramma IGH opgesteld. Er zijn inmiddels een aantal stappen gezet. Zo zijn er dashboards ontwikkeld, hebben handhavers een training gekregen en is de IGH werkwijze op onderdelen geïmplementeerd. We zien echt nog belangrijke tekortkomingen bij twee cruciale elementen binnen IGH: de kwaliteit van de data en de kwaliteit van de analisten en hun verankering binnen de organisatie.

Bij de analyse en bewerking van de ontvangen databestanden (van Handhaving & Toezicht, Jeugdoverlast, MORA-meldingen en politie) is ons opgevallen dat registratie van de informatie nog onvoldoende is. De definities van de onderdelen waarop handhavers kunnen registreren zijn niet toereikend om bepaalde problemen in beeld te brengen. Ook bestaat er geen duidelijke definitie van "Jeugdoverlast" waarop handhavers kunnen registreren. Daarnaast hanteren handhavers geen uniforme definities op dezelfde onderdelen. Hierover zijn stedelijk geen strakke afspraken gemaakt. De opzet van de registratie maakt het erg lastig om informatie te genereren over de verschillende op overlast gerichte handhavingsprioriteiten van de gemeente.

Voor IGH is de functie van analist cruciaal. Binnen IGH is het de bedoeling dat de verzamelde gegevens met kennis, ervaring en intuïtie wordt verrijkt (het analyseproces) om zo te komen tot informatie op basis waarvan de handhavingsinzet kan worden bepaald. De positie van de analisten is binnen de organisatie nog niet volledig geborgd. Er zijn twijfels of het huidige aantal voldoende is om goed invulling te geven aan deze taak en ook of alle analisten voldoende kennis hebben om aan deze rol invulling te geven.

Verder is het implementatieproces van IGH nog lang niet voltooid. Voor veel thema's moet de implementatiefase nog starten. Ook is er nog een cultuurverandering binnen de organisatie nodig om te komen van het gebruikelijke opvolgen van meldingen (waan van de dag) naar gerichte inzet van handhavers. Daarnaast moet het proces van debriefing nog verder worden ontwikkeld zodat ook zachte informatie in het IGH-proces wordt verwerkt.

Flexibele inzet
De flexibele inzet en de flexprioriteiten vormen sinds 2014 onderdeel van het SHP. De flexibele inzet is vooral bedoeld om hardnekkige problematiek in delen van de stad met extra inzet aan te pakken. Wij constateren dat dit waar het gaat om het domein HOR maar zeer beperkt het geval is. De omvang van de flexpool heeft in geen enkel jaar de omvang van 20% van de HOR gekend. Bij een berekening op basis van de netto beschikbare capaciteit is het 17% gemiddeld voor de stadsdelen, indien het percentage op basis van de bruto beschikbare capaciteit is berekend komt dat uit op 14%. Dus bij zowel een netto als een bruto levering aan de flexpool komt het percentage niet tot 20%. Duidelijke afspraken over de levering aan de flexpool met de organisatieonderdelen zijn niet in de SHP's opgenomen. Daarnaast sluit de kwantiteit en kwaliteit van de handhavers niet altijd aan op de vraag die er is.

Alhoewel er ook bij de flex Horeca capaciteitsproblemen waren heeft dit team beter gefunctioneerd en zijn van dit team ook de geleverde prestaties bijgehouden. Jaarlijks worden er overzichten opgesteld waarin het aantal controles en overtredingen per stadsdeel zijn opgenomen.

Gedragsbeïnvloeding
De derde pijler van het SHP is de inzet van gedragsbeïnvloeding om daarmee onder meer spontaan goed naleefgedrag te bevorderen. Dit programma is in 2016 gestart. We constateren dat er weliswaar verscheidene experimenten zijn uitgevoerd maar ook dat het programma na twee jaar is gestopt. Dat betekent onder meer dat van een aantal projecten de duurzaamheid van effecten niet is vastgesteld. Verder zien we dat de uitkomsten van de verschillende experimenten nog geen vervolg hebben gekregen binnen de organisatie van Handhaving en Toezicht.

Bereikte resultaten

In dit hoofdstuk gaan we na op welke terreinen handhavers openbare ruimte worden ingezet, hoe bewoners de zichtbaarheid en het functioneren van gemeentelijke handhavers beoordelen en welke resultaten er zijn bereikt op de stedelijke handhavingsprioriteiten gericht op de aanpak van sociale overlast. Hiermee geven we gedeeltelijk antwoord op de volgende onderzoeksvraag:

In hoeverre is de wijze waarop handhaving wordt ingezet effectief in het bestrijden van sociale overlast in buurten?

Hoofdstuk 8 gaat over de kwaliteit van de handhavingsuitvoering. In hoofdstuk 9 gaan we ook in op de bevindingen uit vijf casestudies in relatie tot bovenstaande onderzoeksvraag.

Inzet handhavers openbare ruimte

Op basis van een door de gemeente aangeleverd databestand voor de periode 2014-2017, met daarin alle interventies die handhavers in de openbare ruimte hebben gepleegd, zijn we nagegaan op welke aspecten van de openbare ruimte zij zich vooral richten. Om tot bruikbare gegevens te komen hebben we verscheidene acties moeten uitvoeren. In de bijlage is uitvoerig beschreven welke bewerkingen wij op het bestand hebben doorgevoerd om tot bruikbare cijfers te komen. Hierin is ook een toelichting opgenomen over de categorieën die wij hebben samengesteld.

Allereerst kijken we naar de ontwikkeling van het aantal opgelegde sancties in de periode 2014-2017 in de zeven stadsdelen. De cijfers zijn in Figuur 7.1 opgenomen.

Figuur 7.1 Aantal opgelegde sancties uitgesplitst naar jaar en stadsdeel 

Bron: gemeentelijk databestand met interventies H&T, bewerking RMA

Figuur 7.1 laat zien dat het aantal sancties dat door handhaving is opgelegd in stadsdeel Centrum sterk is toegenomen van bijna 30.000 in 2014 tot ruim 40.000 in 2017. Deze stijging is volgens de ambtelijke organisatie vooral te verklaren door de inzet van het Binnenstadoffensief. Een dergelijke ontwikkeling is niet waarneembaar in de andere stadsdelen. Met uitzondering van stadsdeel Noord ligt in alle andere stadsdelen het aantal opgelegde sancties in 2017 lager dan in 2014. Opmerkelijk is de daling van het aantal sancties in stadsdeel Oost van ruim 23.500 in 2014 naar iets meer dan 9.000 in 2017. In Tabel 7.1 is de ontwikkeling van het aantal sancties in geheel Amsterdam weergegeven uitgesplist naar categorie van overlast of overtredingen.

Tabel 7.1 Aantal opgelegde sancties uitgesplitst naar categorie en jaar in Amsterdam
NIEUW2014201520162017
Parkeren45.96438.65627.81933.154
Verkeer28.58224.90721.76528.655
Scooters en (brom)fietsen3.7214.5736.67710.318
Afval12.3147.58214.1419.485
Sociale overlast 10.1216.6778.1209.222
Overlast overig2.6411.0721.2272.217
Overig8.1954.1843.4182.719
Totaal111.53887.65183.16795.770


Tabel 7.1 laat zien dat de meeste sancties worden uitgedeeld op het gebied van parkeren, en verkeer. In 2017 heeft 70% van de opgelegde sancties hier betrekking op. Sancties op het gebied van afvalproblematiek en sociale overlast maken elk ongeveer 10% van het totaal aantal sancties uit.

Kijken we naar de ontwikkeling dan zien we dat het aantal sancties in Amsterdam in de periode 2014-2017 is toegenomen, nadat het eerst in 2015 licht afnam ten opzichte van 2014. Deze ontwikkeling komt overeen met de ontwikkeling in het aantal fte's van 266 fte in 2014/2015 naar 281 in 2017 (zie paragraaf 5.6.1). Kijken we naar de verschillende categorieën van overlast dan zien we van 2015 tot 2017 dat vooral het aantal sancties gericht op scooters en bromfietsen is toegenomen. Bij de afvalproblematiek zien we een piek in 2016 en een daling van het aantal sancties in 2017, alhoewel het aantal nog steeds boven het niveau van 2015 ligt.

In de Tabel 7.2 bekijken we de ontwikkeling van het aantal sancties binnen het terrein van sociale overlast.

Tabel 7.2 Aantal opgelegde sancties op het terrein van sociale overlast uitgesplitst naar jaar en stadsdeel 
NIEUW2014201520162017
Centrum7.8885.4257.2247.878
Nieuw-West177192191174
Noord25182983
Oost1.12948999292
West1726367101
Zuid26712149143
Zuidoost23014523491
Totaal 10121667781209222

Bron: gemeentelijk databestand met interventies H&T, bewerking RMA

Waar het gaat om het opleggen van sancties op het terrein van sociale overlast dan zien we grote verschillen tussen stadsdeel Centrum en de rest van de stad. In stadsdeel Centrum zien we dat het aantal sancties in de 2014, 2016 en 2017 boven de 7.000 ligt. In 2015 zijn er aanzienlijk minder sancties op dit gebied uitgedeeld (5.425). In alle andere stadsdelen ligt het aantal opgelegde sancties op het gebied van sociale overlast aanzienlijk lager. Het aantal ligt in de meeste stadsdelen vrijwel altijd beneden de 250 opgelegde sancties per jaar. Daarbij is er geen wezenlijk onderscheid tussen de stadsdelen binnen of buiten de ring.  Het verschil kan wellicht voor een deel worden verklaard doordat overlast in het centrum vaker voorkomt dan in andere delen van de stad. Om daar enig zicht op te krijgen, hebben we voor de stadsdelen ook het aantal meldingen van overlast bij de politie  en het aantal MORA meldingen van sociale overlast  op een rij gezet per stadsdeel en voor Amsterdam als geheel. De resultaten zijn opgenomen in Tabel 7.3.

Tabel 7.3 Meldingen van overlast bij politie en in MORA gesplitst naar jaar en stadsdeel 
 Meldingen sociale overlast
 Politie MORA
2014201520162017 2014201520162017
Centrum7.5157.6679.1409.366 2.1942.5113.0735.140
Nieuw-West4.6934.9325.5295.769 3905749751.264
Noord3.3903.2693.5703.744 383436773915
Oost4.7964.8525.3095.597 9318571.4472.107
West5.6885.6206.3146.528 1.1001.3061.6612.161
Zuid5.3995.3416.0536.306 1.0801.6181.9752.438
Zuidoost3.3123.3503.6103.958 151156542819
          
Amsterdam35.19035.44539.93441.532 7.4978.85110.84815.001

Tabel 7.3 laat inderdaad zien dat sociale overlast het grootst is in stadsdeel Centrum. Zowel het aantal meldingen bij de politie van sociale overlast als het aantal MORA-meldingen van sociale overlast is in stadsdeel Centrum het hoogst. In de stadsdelen West en Zuid zijn er in 2016 en 2017 ruim 6.000 meldingen van sociale overlast bij de politie binnengekomen (ongeveer twee derde van het aantal meldingen in stadsdeel Centrum). In Oost en Nieuw-West zijn het ruim 5.000 meldingen van overlast bij de politie. Kijken we naar het aantal meldingen van sociale overlast in MORA dan zien we in alle stadsdelen een toename. In de stadsdelen Oost, West en Zuid zijn er in 2017 meer dan 2.000 meldingen van sociale overlast geregistreerd.

Zichtbaarheid handhavers openbare ruimte - enquête RMA

In de enquête  die we onder het rekenkamerpanel en een deel van het OIS-panel hebben uitgezet hebben we een aantal vragen gesteld over de zichtbaarheid van gemeentelijke handhavers in de buurt.

In Figuur 7.2 is weer gegeven hoe vaak gemeentelijke handhavers in de buurt worden gezien en of dat het afgelopen jaar is toe- of afgenomen.

Figuur 7.2: Zichtbaarheid handhavers in de buurt en ontwikkeling afgelopen jaar


Bron: Enquête RMA

Figuur 7.2 laat zien dat ongeveer 20% van onze respondenten handhavers een keer per week of vaker in de buurt ziet. Van alle respondenten geeft 37% aan dat ze handhavers in de buurt nooit zien, 9% kan op de vraag geen antwoord geven. Kijken we naar de ontwikkeling in het afgelopen jaar dan valt op dat een grote groep van de respondenten niet weet of de aanwezigheid van handhavers in de buurt is toe- of afgenomen (36%). Bijna de helft geeft aan dat de aanwezigheid van handhavers in de buurt gelijk is gebleven, 6% ziet de handhavers vaker en 14% minder vaak dan een jaar geleden. Dit beeld is vrijwel gelijk alle stadsdelen. In stadsdeel Centrum ziet men iets vaker dan gemiddeld gemeentelijke handhavers dagelijks of een keer per week rondlopen in de buurt (9% versus 4%) en een iets groter percentage geeft aan dat men handhavers vaker ziet dan een jaar geleden (11% versus 6% gemiddeld). In Zuidoost ziet men handhavers minder vaak dagelijks dan gemiddeld in de stad (1% versus 6%).

We hebben ook bekeken of de zichtbaarheid van handhavers verschilt voor respondenten die wel en geen overlast ervaren in de buurt. De verschillen zijn klein. In buurten met overlast ziet 19% van de respondenten gemeentelijke handhavers een keer per week of vaker, in buurten zonder overlast is dat 17%. In buurten met overlast zegt 34% dat ze handhavers nooit zien en in buurten zonder overlast zegt 38% dat.

In de enquête hebben we ook gevraagd of men het eens of oneens is met de stellingen dat je gemeentelijke handhavers in de buurt te weinig ziet en dat gemeentelijke handhavers contact hebben met bewoners in de buurt. De resultaten zijn opgenomen in Figuur 7.3.

Figuur 7.3 Zichtbaarheid en contact handhavers met de buurt


Bron: Enquête RMA

Figuur 7.3 laat zien dat meer dan de helft van de respondenten vindt dat men handhavers te weinig ziet in de buurt (54% (helemaal) mee eens). Slechts een op de tien respondenten is het oneens met deze stelling. In buurten met overlast is 62% van mening dat je handhavers in de buurt te weinig ziet.

Kijken we naar de antwoorden op de stelling dat handhavers contact hebben met bewoners in de buurt dan zien we dat 40% van de respondenten dat niet weet en dat bijna 40% het niet eens is met deze stelling. Ook in dit geval is slechts 10% het eens met de stelling dat gemeentelijke handhavers contact hebben met bewoners in de buurt.

In de meeste stadsdelen zien we een vergelijkbaar beeld. Stadsdeel Oost valt in positieve zin op: het percentages respondenten dat het (helemaal) oneens is met de stelling dat je gemeentelijke handhavers in de buurt te weinig ziet is beduidend hoger dan gemiddeld (20% versus 13%) en het percentage respondenten dat het er (helemaal) mee eens is ligt beduidend lager dan gemiddeld (40% versus 54%). In stadsdeel Nieuw-West is men negatiever. Daar is het percentage respondenten dat vindt dat je gemeentelijke handhavers in de buurt te weinig ziet aanmerkelijk hoger dan gemiddeld (69% versus 54% (helemaal) mee eens). Wat betreft contact van handhavers met de bewoners is men in vooral stadsdeel Centrum negatiever: 48% is het met de stelling oneens tegenover 38% gemiddeld.

Functioneren handhavers openbare ruimte - enquête RMA

Naast elementen van zichtbaarheid hebben we in de enquête  ook een aantal vragen gesteld over het functioneren van gemeentelijke handhavers. De resultaten staan vermeld in Figuur 7.4.

Figuur 7.4 Functioneren gemeentelijk handhavers

Bron: enquête RMA

Figuur 7.4 laat zien dat veel respondenten het lastig vinden om een goede inschatting te geven over het functioneren van gemeentelijke handhavers. Bijna 60% van de respondenten geeft aan niet te weten of het optreden van handhavers sterk wisselt, ruim 40% weet niet of handhavers niet hard genoeg optreden en of handhavers reageren op problemen in de buurt. Ongeveer een derde geeft aan niet te weten of gemeentelijke handhavers hun best doen. Kijken we naar de respondenten die aangeven of ze het met de stelling (helemaal) eens zijn dan valt op dat relatief veel respondenten aangeven dat gemeentelijke handhavers hun best doen (38%), ongeveer een kwart van de respondenten vindt dat handhavers niet hard genoeg optreden (26%) en ongeveer een op de vijf (18%) vindt dat handhavers reageren op problemen in de buurt.

Dit beeld treffen we aan in alle stadsdelen. De enige betekenisvolle afwijkingen zijn er in stadsdeel Centrum en stadsdeel Oost, met betrekking tot de antwoorden op de vraag of gemeentelijke handhavers reageren op problemen in de buurt. In stadsdeel Centrum is 28% het met deze stelling (helemaal) oneens en in stadsdeel Oost is dit 10%. In het ene geval ligt het percentage beduidend hoger dan gemiddeld in de stad en in het andere geval beduidend lager.

Algehele tevredenheid over functioneren gemeentelijke handhavers
Ten slotte hebben we ook aan de respondenten gevraagd om door middel van een rapportcijfer aan te geven hoe tevreden men is over het functioneren van gemeentelijke handhavers in de buurt. In Figuur 7.5 zijn de gemiddelde rapportcijfers per stadsdeel weergegeven.

Figuur 7.5 Tevredenheid over functioneren gemeentelijke handhavers (1 heel ontevreden - 10 heel tevreden)

Gemiddeld geven de respondenten een krappe voldoende voor het functioneren van de gemeentelijke handhavers. De verschillen tussen de stadsdelen zijn niet groot. In Zuidoost en Centrum is men negatiever dan gemiddeld. In Stadsdeel Oost is men positiever over het functioneren van gemeentelijke handhavers dan gemiddeld. Ook op deze vraag is er weer een hoog percentage dat geen rapportcijfer geeft (28%). Wat betekent dat een grote groep respondenten zich geen beeld kan vormen over het functioneren van gemeentelijke handhavers.

Resultaten van aanpak sociale overlast

In deze paragraaf gaan we voor de vijf op overlast in de openbare ruimte gerichte stedelijke prioriteiten na welke resultaten er zijn bereikt. Zoals eerder al werd geconcludeerd is er voor de indicatoren van het beleid geen nulmeting gedefinieerd en zijn er ook geen streefwaarden.  Dat maakt het niet mogelijk om te bepalen of het beoogde resultaat ook daadwerkelijk is bereikt. Wel kunnen we voor de verschillende indicatoren nagaan welke informatie erover beschikbaar is in de gemeentelijke evaluatie en, als die informatie beschikbaar is, hoe de indicatoren zich door de tijd heen hebben ontwikkeld. We hebben de evaluaties van de SHP's van 2014 tot en met 2017 bekeken.  

Hangjongeren, groepsoverlast, overlast op straat

Het hoofddoel van deze stedelijke handhavingsprioriteit is:

Het verminderen van overlastgevende groepen op straat.

Om de ontwikkeling te monitoren zijn er een aantal indicatoren in het beleid genoemd. In Tabel 7.4 zijn deze weergegeven. Daarnaast is de informatie zoals opgenomen in de evaluaties over 2014, 2015, 2016 en 2017 in de tabel opgenomen.

Tabel 7.4 Ontwikkeling in SHP-indicatoren jeugdoverlast
Indicatoren beleidIndicatoren evaluatie20142015 2016 2017 
Aantal problematische en afgeschaalde groepennb19 (-2)   nb
Aantal meldingen van burgers over jongerenoverlastGMS meldingennbnb5.4225.440
BHV meldingenNbnb2.984 
Totaal politie4.2807.2948.466 nb
Mora meldingen396nbnb471
Door bewoners ervaren overlastnbnb   

Bron: Evaluatie SHP 2016, 2017, bewerking RMA.

Tabel 7.4 laat zien dat in de evaluatie informatie over twee van de drie indicatoren ontbreekt. Dit is opmerkelijk aangezien de indicatoren al sinds 2014 deel uitmaken van het stedelijk handhavingsprogramma.

Op grond van de informatie uit de GMS-meldingen kan worden geconcludeerd dat het aantal meldingen over jongerenoverlast dat bij de politie binnenkomt licht is toegenomen van 5.422 naar 5.440. Tegelijkertijd zijn er in 2017 ook 471 meldingen van jongerenoverlast geregistreerd bij de gemeente (MORA-meldingen). Het is op grond van de evaluatie tegelijkertijd niet helder hoeveel keer dat in de jaren 2015 en 2016 is gedaan.

Kortom het is met de informatie uit de evaluatie onvoldoende mogelijk om te bepalen of het in het handhavingsprogramma opgenomen doel van het verminderen van overlastgevende groepen wordt bereikt.

Overlast en veiligheid van evenementen

Het hoofddoel van deze stedelijke handhavingsprioriteit is:

Alle evenementen zijn veilig en er is geen sprake van onredelijke belasting op de woonomgeving

In ons onderzoek beperken we ons tot de overlastcomponent van deze doelstelling. Zoals we al in paragraaf 5.5.2 constateerden zijn er aan de doelstelling geen indicatoren gekoppeld. Het is op grond van het beleid dus niet duidelijk hoe de (on)redelijke belasting van evenementen zal worden gemonitord. In de evaluaties is echter een indicator opgenomen die voor dat doel kan worden gebruik: aantal meldingen van overlast van evenementen.

In Tabel 7.5 zijn de indicatoren uit het beleid, de evaluatie en de resultaten voor 2015, 2016 en 2017 opgenomen.

Tabel 7.5 Ontwikkeling SHP-indicator evenementenoverlast
Indicatoren beleidIndicatoren evaluatie2014 2015 2016 2017 
GeenMeldingen overlast van evenementen1601.0811.0211.068

Het aantal meldingen van overlast door evenementen laat een stabiel beeld zien. In 2014 is er een beperkt beeld beschikbaar.  Van 2015 tot 2017 ligt het aantal meldingen van overlast rond de 1.000. Dit alles bij een toename van het aantal evenementen.  Dit betekent dat de gemiddelde ervaren overlast, ondanks de toename van het aantal evenementen, op een vergelijkbaar niveau ligt, als er in elk van de jaren een vergelijkbare meldingsbereidheid is. Informatie over meldingsbereidheid bij overlast door evenementen is echter niet bekend.

Dat er nog wel wat verschil kan zitten tussen het aantal meldingen dat wordt gedaan en de overlast die men ervaart, blijkt uit de enquête die we hebben uitgezet. Van alle respondenten ervaart bijna 7% vaak overlast van evenementen, en 41% ervaart het soms. Vertaald naar de bevolking van Amsterdam gaat dat om grote groepen mensen. Bovendien vindt nog eens 22% dat de overlast van evenementen het afgelopen jaar is toegenomen.

In de jaarlijks evaluaties maakt de gemeente de terechte opmerking dat niet alle meldingen hoeven te betekenen dat geluidsnormen worden overschreden. Als geluidsnormen niet worden overtreden kan niet handhavend worden opgetreden. Het aantal keren dat er wel en niet sprake is van een overschrijding van de geluidsnorm is echter niet geregistreerd.

Op grond van de gepresenteerde cijfers is het niet mogelijk om een uitspraak te doen over de mate waarin evenementen een onredelijke belasting voor de woonomgeving betekenen.

Overlast rond horeca

Het hoofddoel van deze stedelijke handhavingsprioriteit is:

Overlast in en bij horecagelegenheden is afgenomen

In ons onderzoek beperken we ons tot de aanpak van overlast veroorzaakt door personen en behandelen daarom hier met name het overlastgevende gedrag van bezoekers. Sinds het SHP 2014 zijn er een aantal indicatoren benoemd waarmee de ontwikkeling van horecaoverlast kan worden gemonitord. Het aantal klachten, het aantal geconstateerde overtredingen en het aantal opgelegde boetes zoals opgenomen in de jaarevaluaties van het SHP zijn vermeld in Tabel 7.6.

Tabel 7.6 Ontwikkelingen SHP-indicatoren horecaoverlast (door bezoekers)
Indicatoren beleidIndicatoren evaluatie2014 2015 2016 2017 
Klachten horecaoverlastMeldingen4.1003.897 6.1446.625
ControlesControles stadsdelen448nb2.7112.932
 Controles flex Horecan.v.t.2.4863.0833.676
Geconstateerde overtredingen / Opgelegde boetesStappen en sancties473446 930752
 Stappen sancties flex Horecan.v.t.671 (1.008 overtredingen )692647

Bron: Evaluatie SHP 2016, 2017, bewerking RMA

Een voorzichtige conclusie die op basis van deze tabel kan worden getrokken is dat het aantal meldingen van overlast toeneemt, evenals het aantal controles van horecaondernemingen. Tegelijkertijd neemt het aantal sancties af van 2016 naar 2017. Dit kan er op duiden dat de meldingsbereidheid van horecaklachten is toegenomen terwijl de feitelijke overlast is afgenomen. De gebrekkige registraties maken echter dat de cijfers met de nodige voorzichtigheid moeten worden gebruikt. 

Opvallend is verder dat er in de jaarlijkse evaluaties geen gebruik is gemaakt van cijfers uit de verschillende enquêtes over door bewoners ervaren overlast.

Vuurwerkoverlast

Het hoofddoel van deze stedelijke handhavingsprioriteit is: 

Burgers ondervinden minder overlast van vuurwerk buiten de toegestane afsteekperiode

Sinds het SHP 2015 is als indicator voor ontwikkeling van deze vorm van overlast het aantal meldingen van vuurwerkoverlast genomen. Tabel 7.7 bevat de ontwikkeling van het aantal meldingen zoals opgenomen in de jaarevaluatie van het SHP 2017.

Tabel 7.7 Ontwikkelingen SHP-indicatoren vuurwerkoverlast
Indicatoren beleidIndicatoren evaluatie2014 2015 2016 2017 
Meldingen vuurwerk overlastMeldingen MORA 14020280661667283
 Sancties (proces verbaal)75329

Bron: Evaluatie SHP 2017

Met de gepresenteerde informatie zijn twee problemen. In de eerste plaats worden er jaarcijfers gepresenteerd. Een betere vergelijking zou zijn het aantal meldingen rond de jaarwisselingen. Dat betekent dat het aantal meldingen in de periode november 2016-februari 2017 beter vergeleken kan worden met het aantal meldingen in de periode november 2017-februari 2018. Een tweede en ernstiger probleem is de lage meldingsbereidheid van vuurwerkoverlast. Uit onderzoek blijkt dat slechts 15% van de mensen die overlast ervaart dit ook daadwerkelijk meldt. 

Overlast op het water

Het hoofddoel van deze stedelijke handhavingsprioriteit is: 

De beleving van overlast op het Amsterdamse binnenwater is voor omwonenden (niet alleen melders) afgenomen in 2017

In 2014 en 2017 was Overlast op het water een prioriteit binnen het stedelijk handhavingsprogramma. In 2014 waren er drie indicatoren geformuleerd: aantal klachten over overlast op het water; aantal overtredingen op het water en stedelijke aantal geconstateerde overtredingen; hoeveelheid opgevist afval. In 2017 is voor een meer algemene indicator gekozen: de beleving van overlast op het Amsterdamse binnenwater voor omwonenden.

In Tabel 7.8 is deze indicator opgenomen en deze tabel bevat de ontwikkeling van het aantal meldingen zoals opgenomen in de jaarevaluatie van het SHP 2017.

Tabel 7.8 Ontwikkeling SHP-indicatoren overlast op het water
Indicatoren beleidIndicatoren evaluatie2014 2015 2016 2017 
De beleving van overlast op het Amsterdamse binnenwater nbnbnbnb
 Aantal meldingen1.073nbnb1.000
Aantal overtredingenAantal interventiesnbnbnb1.034
 Aantal controles13.995nbnbnb

Bron Evaluatie SHP 2017

Tabel 7.8 laat zien dat er door de gemeente in het kader van de evaluatie van het SHP 2017 geen gegevens zijn verzameld over de beleving van overlast op het water door omwonenden. Wel zijn er voor 2017 cijfers gepresenteerd over het aantal interventies dat in het kader van overlast op het water is gepleegd en het aantal meldingen van overlast op het water. Het aantal gecontroleerde schepen op snelheid en geluidsoverlast is in 2014 bekend en gebruikt als indicator in de evaluatie. Voor wat betreft het aantal meldingen is niet helder waarop die zijn gebaseerd. Voor beide indicatoren is ook geen informatie over eerdere jaren beschikbaar, waardoor een ontwikkeling evenmin zichtbaar is. Met behulp van deze informatie kan niet worden bepaald of het doel van de aanpak van overlast op het water wordt bereikt. 

Conclusie

Inzet handhavingopenbare ruimte
Het aantal opgelegde sancties is in de periode 2014-2017 in Amsterdam toegenomen van bijna 76.000 in 2014 naar ruim 87.000 in 2017.  Vooral in stadsdeel Centrum is de toename fors: van ca. 25.000 in 2014 naar ruim 40.000 in 2017.

De meeste sancties worden opgelegd op gebied van parkeren, verkeer en scooter en fietsers. De grootste stijging van het aantal sancties is te zien op het gebied van verkeer en de aanpak van scooter- en fietsoverlast.

Bij sociale overlast zien we dat er weinig verschil is tussen het aantal sancties in 2014 en 2017. Wel zien we dat de daling van het aantal sancties in 2015 in 2016 en 2017 teniet is gedaan.

Kijken we naar de verschillende stadsdelen dan zien we dat sancties op het gebied van sociale overlast vooral in het Centrum worden opgelegd (tussen de 85% en 90% van alle sancties in de stad op het gebied van sociale overlast). Voor een deel kan dit verklaard worden doordat de problematiek in stadsdeel Centrum op grond van politiemeldingen en MORA-meldingen het grootst is. Maar ook in de stadsdelen Nieuw-West, Oost, West en Zuid is de sociale overlast problematiek aanzienlijk. In deze stadsdelen worden echter nauwelijks sancties op het gebied van sociale overlast opgelegd. Er is tot 2017 geen inzicht in de acties anders dan sanctionerend (bijvoorbeeld waarschuwingen).

Zichtbaarheid gemeentelijke handhavers beperkt
Gemeentelijk handhavers zijn beperkt zichtbaar in de buurt. Bijna 40% van de respondenten geeft aan ze nooit te zien, en 9% weet niet of ze zien zijn in de buurt. Van de respondenten ziet 18% gemeentelijke handhavers een keer per week of vaker. In stadsdeel Centrum is de zichtbaarheid iets groter (23% een keer per week of vaker) dan in de andere stadsdelen. De door respondenten waargenomen zichtbaarheid van gemeentelijke handhavers verschilt nauwelijks tussen buurten met en zonder overlast.

Van alle respondenten zegt 54% dat je handhavers in de buurt te weinig ziet. In buurten met overlast is 62% die mening toegedaan. In de meeste stadsdelen zien we een vergelijkbaar beeld. Stadsdeel Oost valt in positieve zin op omdat in dit stadsdeel maar 40% van de respondenten vindt dat je handhavers in de buurt te weinig ziet.

Beperkt zicht op functioneren gemeentelijke handhavers
Verder valt op dat waar het gaat om contact met bewoners of verschillende aspecten van het functioneren van gemeentelijke handhavers, bewoners vaak niet weten hoe gemeentelijke handhavers functioneren. Dat is op zich ook niet zo verwonderlijk, omdat een grote groep respondenten gemeentelijke handhavers nooit ziet.

Weinig zicht op bereikte resultaten van aanpak sociale overlast
Alhoewel de gemeente bij het formuleren van het beleid over het algemeen indicatoren heeft geformuleerd die daar goed bij aansluiten, heeft zij toch weinig zicht op geleverde prestaties en bereikte effecten. De evaluaties van het SHP 2016 of SHP 2017 bevatten vaak andere indicatoren die minder goed aansluiten bij het hoofddoel of informatie ontbreekt in zijn geheel.

Alhoewel de gemeente talrijke informatiesystemen kent waarin informatie over handhaving en meldingen is opgeslagen zijn deze systemen niet ingericht om op eenduidige wijze de ontwikkeling op de in het beleid geformuleerde indicatoren te monitoren.

Met de huidige informatie kan op geen enkele wijze worden nagegaan of de hoofddoelen van het handhavingsbeleid gericht op de bestrijding van sociale overlast worden bereikt.

Kwaliteit van de uitvoering in vijf gebieden

In dit hoofdstuk beantwoorden we de volgende onderzoeksvraag:

In hoeverre is de uitvoering van het handhavingsbeleid gericht op de openbare ruimte van voldoende kwaliteit?

Deze onderzoeksvraag wordt beantwoord in de vijf gebiedsbeschrijvingen, die tevens online kunnen worden ingezien.

We hebben vijf gebieden onderzocht:

  1. Grachtengordel-Zuid (toename overlast);
  2. Oude Pijp (toename overlast);
  3. De Punt (afname overlast);
  4. Dapperbuurt (afname overlast);
  5. Amsterdamse Poort (overlast gelijk gebleven).

De kwaliteit van de uitvoering van handhaving in de openbare ruimte is getoetst aan de hand van de volgende normen:

  • De handhavingsaanpak is flexibel en is probleemgeoriënteerd (paragraaf 8.1);
  • De handhavingsinzet is flexibel en probleemgeoriënteerd, waarbij wordt samengewerkt binnen de ambtelijke organisatie en met externe ketenpartners (paragraaf 8.2);
  • Voor de handhavingsinzet is voldoende capaciteit en toerusting Methode(paragraaf 8.3);
  • De opvolging van meldingen is adequaat en er is voldoende meldingsbereidheid (paragraaf 8.4).
Methode

In dit hoofdstuk over de kwaliteit van de uitvoering van het handhavingsbeleid en het volgende hoofdstuk over de effectiviteit van de handhavingsinzet hebben we gebruik gemaakt van de resultaten van vijf gebiedsstudies. Daarvoor is een overkoepelende analyse van dit casusonderzoek uitgevoerd. Dit is bereikt door de handhavingsinzet in deze gebieden te onderzoeken en de uitkomsten daarvan onderling met elkaar te vergelijken op de onderdelen beleid, aanpak, uitvoering en effectiviteit; door onderlinge verschillen te benoemen, te kijken waar samenhang is en rekening te houden met de complexe context waarin handhaving opereert. Op deze manier wordt zichtbaar waar handhaving een bijdrage levert aan het tegengaan van sociale overlastproblematiek en welke knelpunten een effectieve handhavingsinzet over het algemeen belemmeren. Vanwege de context waarin handhaving opereert en de rol die handhaving heeft in het bredere openbare ruimteveld is de effectiviteit van sec de handhavingsinzet lastig te onderscheiden. In plaats van een oordeel te geven over de effectiviteit van de handhavingsinzet, richten we ons in dit onderzoek daarom op de beïnvloedbare factoren die een voldoende bijdrage van handhaving aan het verminderen van sociale overlast in buurten kunnen belemmeren of bevorderen.

Flexibele en probleemgeoriënteerde aanpak

In deze paragraaf is beschreven of de aanpak voldoende aansluit op actuele problemen (flexibel en probleemgeoriënteerd is) en of in de aanpak voldoende is onderbouwd hoe dat tot de beoogde effecten zal leiden. In elk van de vijf casussen is daarvoor gekeken of de stadsdelen in beeld hebben welke problematiek zich voordoet in de gebieden waar de personenoverlast ernstig is; en of deze probleemanalyse is gebruikt in de ontwikkeling van de passende handhavingsaanpak. We hebben gekeken naar twee aspecten:

  1. Een probleemgeoriënteerde handhavingsaanpak gericht op sociale overlast is gebaseerd op voldoende zicht op de problematiek in het stadsdeel, zoals de onderliggende oorzaken, de overlastplegers en de specifieke locaties waar deze overlast voorkomt. Dit wordt bereikt door middel van een probleemanalyse die bestaat uit een risicoanalyse en een doelgroepenanalyse.
  2. Een probleemgeoriënteerde en flexibele aanpak sluit aan bij beoogde effecten.
Probleemanalyse in HUP's ontbreekt, maar grootste lokale problemen wel in beeld

HUP's zijn niet gebaseerd op een lokale probleemanalyse
Handhavingsteams van de onderzochte stadsdelen overleggen regelmatig met binnengemeentelijke partners over lokale aandachtsgebieden, maar op stadsdeelniveau vindt sinds 2015 jaarlijks geen risicoanalyse door handhaving openbare ruimte meer plaats. Er zijn, behalve in stadsdeel Oost, ook geen doelgroepenanalyses uitgevoerd. De Gebiedsanalyses en -plannen en de Veiligheidsprogramma's bevatten (soms) wel probleemanalyses, maar de onderlinge uitwisseling van de (bruikbare) informatie die dit oplevert vindt nog niet zijn weg naar de HUP's. Het Veiligheidsprogramma Nieuw-West 2016-2018 geeft bijvoorbeeld een goede probleemanalyse met een vooruitblik op ontwikkelingen die voor de veiligheid en leefbaarheid in het stadsdeel relevant zijn, en bevat ook een doelgroepenanalyse van problematische jeugdgroepen en risicojongeren in het stadsdeel. De handhavingsteams in de stadsdelen geven aan dat het uitvoeren van een risicoanalyse centraal stedelijk is belegd bij de Regie-unit en dat deze risicoanalyse daar jaarlijks wordt geactualiseerd. De centrale stad bevestigt dat de stedelijke risicoanalyse vanuit de Regie-Unit wordt gecoördineerd. Daartoe is steeds een werkgroep ingesteld met een afvaardiging vanuit stadsdelen en de centrale organisatieonderdelen. In deze werkgroep zijn de lokale risicoanalyses gestapeld en dat heeft geleid tot een voorstel voor stedelijke prioritering. Uitzondering is stadsdeel Oost, waar in het beleid een uitgewerkte aanpak is opgenomen rond sociale overlastproblematiek, waarin alcohol- en drugsoverlast in Oud-Oost en degenen die deze overlast veroorzaken, met nadruk worden genoemd.

In de HUP's wordt geen gebruik gemaakt van monitoringsgegevens
Aan de hand van jaarevaluaties kan de vinger aan de pols worden gehouden, maar gegevens die worden verzameld ten behoeve van monitoring en evaluatie (bijvoorbeeld interventies, urenregistraties, of gegevens over de meldingen of de ervaren overlast) worden in de HUP's niet zichtbaar gebruikt ter ondersteuning van een inhoudelijke probleemanalyse over overlast. Dat gebeurt in de Gebiedsanalyses van de stadsdelen wel. De Gebiedsplannen van stadsdeel Zuidoost en stadsdeel Nieuw-West maken aan de hand van ontwikkelingen duidelijk wat de aandachtsgebieden zijn in de aanpak van overlastproblematiek met daarbij de rol van Handhaving. In de Gebiedsplannen voor Bijlmer-Centrum komt de overlastproblematiek in de Amsterdamse Poort specifiek aan de orde. De overlast in de Amsterdamse Poort veroorzaakt door 'hangouderen' komt in de HUP's niet terug. De prioriteit in het SHP is breder gedefinieerd dan alleen jeugdoverlast, namelijk hangjongeren/groepsoverlast en overlast op straat. De interpretatie van stadsdeel Zuidoost van deze prioriteit is anders. Zij beschouwen deze prioriteit als sec ‘jeugdoverlast’. De Gebiedsagenda Osdorp 2016-2019, en ook het Gebiedsplan 2018, beschrijven een veilig Osdorp als speerpunt. Het gebiedsteam van het stadsdeel benoemt enkele specifieke problemen zoals toenemende polarisatie, een verminderde sociale cohesie en de problematiek op het Dijkgraafplein.

HUP's zijn uitwerking van het SHP geworden met een dominante plaats voor de stedelijke prioriteiten - variatie in overlastproblematiek verdwijnt hierdoor uit het beeld in het beleid
De HUP's geven dus weinig informatie over de onderliggende oorzaken van de grootste sociale overlastproblemen, de overlastplegers of de specifieke locaties van aandachtsgebieden in het stadsdeel. Stadsdeel Zuid is wat dat betreft een uitzondering; de HUP's bieden daar wel de mogelijkheid om op de problemen op buurtniveau in te zoomen. Dat is het meest overzichtelijk gedaan in 2016, toen voor elke buurt afzonderlijk een beschrijving is gegeven van de problemen en de benodigde handhavingsinzet. Hiervoor is ook een verklaring: de HUP's zijn vooral een uitwerking van het SHP geworden met een dominante plaats voor de stedelijke prioriteiten. Dit is op zich niet raar omdat die prioriteiten ook de problemen benoemen die voor veel mensen de grootste problemen zijn. Het handhavingsteam in stadsdeel Nieuw-West onderschrijft dat de stedelijke prioriteiten uit het SHP een goede weergave vormen van de problematiek die zich in de stadsdelen afspeelt.

De variatie in overlastproblematiek tussen stadsdelen en binnen stadsdelen verdwijnt bij dergelijke opzet van de HUP's echter al snel uit beeld. De stadsdelen Zuidoost, Zuid en Oost formuleerden de afgelopen jaren ook lokale prioriteiten (zoals wildplakken in Zuidoost, en drugsoverlast in Oost). Stadsdeel Centrum werkt niet elk jaar alle stedelijke prioriteiten in de HUP's uit, maar maakt een selectie van wat belangrijk is in de eigen uitvoering. Alle vijf de stadsdelen kunnen bestuurlijke afwegingen maken als een probleem direct om een andere verdeling van de handhavingscapaciteit vraagt, maar het is niet duidelijk hoe vaak dit in de praktijk gebeurt, er wordt in ieder geval niet over gerapporteerd. We zien wel dat de capaciteit die aan lokale prioriteiten wordt aangewend relatief klein is, of - in stadsdeel Zuid - onbekend.

Lokale overlastproblematiek wel bekend bij uitvoering
In de stadsdelen Nieuw-West en Zuidoost is de overlast door 'groepen op straat' (een prioriteit uit het SHP) nog voornamelijk uitgewerkt als overlast die wordt veroorzaakt door de doelgroep jongeren. Terwijl deze problemen daar op zijn minst deels door (jong)volwassenen en ouderen wordt veroorzaakt. De prioriteit in het SHP is breder gedefinieerd dan alleen jeugdoverlast, namelijk hangjongeren/groepsoverlast en overlast op straat. De interpretatie van stadsdeel Zuidoost van deze prioriteit is anders. Zij beschouwen deze prioriteit als sec ‘jeugdoverlast’. De overlastplegers zijn wel bekend bij de teams handhaving en zijn door hen gedefinieerd. De gesprekspartners hebben bijvoorbeeld naar voren gebracht dat de overlast op het Dijkgraafplein door jongvolwassenen wordt gepleegd en dat de meldingen soms ten onrechte op het conto van jeugdoverlast worden geregistreerd. Ook in stadsdeel Zuidoost is de overlast die wordt veroorzaakt door hangouderen niet beschreven onder deze prioriteit (maar is deze wel bekend bij de uitvoerende partijen). Ook al is de problematiek niet uitvoerig beschreven in de HUP's, de handhavingsteams van de stadsdelen weten goed wat de problemen in de openbare ruimte in een wijk zijn en kunnen daar oorzaken voor aanwijzen.

De teams hebben meer informatiebronnen dan alleen formele meldingen en klachten. Handhavers worden op straat aangesproken over problemen, krijgen erover te horen op bewonersavonden of bestuderen overlastsituaties tijdens wijkschouwen, en krijgen ook informatie via het gebiedsteam. Deze geluiden worden door de handhavingsteams en de gebiedsteams onderscheiden van meldingen en klachten, die via het reguliere systeem binnenkomen. Formele meldingen en klachten worden gebruikt voor dossieropbouw en informatiegestuurde handhaving. Bewoners worden door handhavingsteams daarom regelmatig gewezen op het belang van melden via de reguliere systemen. In stadsdeel Nieuw-West, stadsdeel Oost, stadsdeel Zuidoost en stadsdeel Zuid zijn analisten (soms) aanwezig bij de debriefings zodat de ervaringen van handhavers (en de geluiden die worden opgevangen) worden meegenomen in de analyse van problematiek en de analisten de handhavingscoördinatoren kunnen adviseren bij het bepalen van een passende inzet op actuele ontwikkelingen. In stadsdeel Zuid en stadsdeel Nieuw-West is de analist regelmatig aanwezig bij briefings en debriefings en levert hier input bij. Bij afwezigheid vindt er alsnog informatiedeling met de analist plaats via onder meer dagrapporten. Wekelijks vindt er overleg plaats tussen de analist en coördinatoren. 

Grootste problemen wel in beeld als stadsdeelbeleid in samenhang wordt beschouwd
In de Gebiedsanalyses en -plannen en Veiligheidsplannen zijn enkele voorbeelden gegeven van beleidsdocumenten van andere afdelingen binnen de stadsdelen waarin wel een probleemanalyse is beschreven, en gebruik is gemaakt van monitoringsgegevens om ontwikkelingen in de problematiek te schetsen. Het gebiedsgericht werken vormt, volgens stadsdeel Noord, een van de sturingsinstrumenten die ook onder verantwoordelijkheid van andere teams dan het gebiedsteam moet worden gebruikt om invulling te geven aan (bijvoorbeeld) de HUP's.  Voor een volledig beeld van de lokale overlastproblematiek moeten de HUP's dus in samenhang met de Gebiedsplannen en de lokale veiligheidsplannen worden bekeken.

De handhavingsaanpak sluit in incidentele gevallen aan op sociale overlastproblematiek
In elk stadsdeel zijn er lokaal prioriteiten, maar wel op incidentele basis: Integraal handhaven in de Pijp, geïnitieerd door het team Handhaving van stadsdeel Zuid, is daarvan een voorbeeld. In stadsdeel Oost werd in 2016 met de aanpak van alcohol- en drugsoverlast in Oud-Oost ook een lokale prioriteit gesteld. Andere projectmatige prioritering is ofwel vanuit het centraal stedelijk management geïnitieerd (bijvoorbeeld de taskforce Schoon en Heel, het Binnenstad Offensief) ofwel vanuit (het overleg met) diverse ketenpartners (bijvoorbeeld de Integrale aanpak Dijkgraafplein of de in het verleden tot stand gekomen Buurtveiligheidsteams). Tot een rigoureuze eigen invulling van de handhavingsinzet leidt een lokale prioritering niet. De prioriteiten afval, parkeren en verkeer krijgen in elk van de vijf stadsdelen consequent de meeste capaciteit toebedeeld. Meer over de capaciteit en de afwegingen die hierin worden gemaakt, is beschreven in de volgende paragraaf.

Een probleemgeoriënteerde aanpak zien we met name in de incidentele aanpakken die een integrale opzet kennen, zoals rond de Dapperbuurt, de Integrale aanpak overlast Dijkgraafplein (waarover uitsluitend is verteld, want een beleidsplan ontbreekt), de Integrale aanpak de Pijp, de aanpak drugsoverlast in Oud-Oost, en ten slotte de pilot gastvrij Rembrandtplein en het Binnenstadoffensief. Hierin wordt vanuit meerdere partijen samengewerkt. Er is in deze plannen sprake van een probleemanalyse, en soms ook van concrete doelstellingen ten aanzien van de overlastproblematiek. Een probleemgeoriënteerde aanpak is volgens stadsdeel Oost alleen mogelijk als er voldoende capaciteit is.  Goed contact tussen handhavers en de bewoners en ondernemers zijn volgens ons belangrijk bij een probleemgeoriënteerde aanpak. Een goed voorbeeld daarvan is de pilot Rembrandtplein waar actief wordt ingezet op dit contact.

Concluderend stellen we dat de HUP's een uitwerking van het SHP zijn geworden met een dominante plaats voor de stedelijke prioriteiten. We zien dat als er lokale probleemanalyses zijn (bijvoorbeeld als onderdeel van de Gebiedscyclus), deze niet worden aangeleverd bij de centrale stad als input voor het SHP. Daarnaast zien we dat de ‘opgave in het gebied’ niet zichtbaar in beeld is gebracht in de HUP's. We zien dat het HUP een middel is om lokale invulling te geven aan prioriteiten, maar constateren ook dat de analyse ontbreekt van de problematiek die de onderbouwing zou moeten geven voor de lokale invulling. In de praktijk geldt dat we hier alleen voor stadsdeel Oost uitwerkingen van hebben gezien. De beschrijvingen van de lokale sociale overlastproblematiek in de bekeken HUP's van de stadsdelen Zuid, Zuidoost, Nieuw-West, Centrum en Oost zijn globaal. Bij de uiteenzetting van de aanpak wordt eveneens weinig gebruikgemaakt van beschikbare gegevens (bijvoorbeeld interventies, ontwikkelingen in ervaren overlast) om ontwikkelingen in de problematiek te schetsen en te gebruiken als onderbouwing voor een passende aanpak. Hierdoor raakt de variatie in overlastproblematiek en de aanpak ervan uit het beeld in het handhavingsbeleid. Wel zien we dat de overlastproblematiek bij de uitvoering bekend is, en dat de problemen in beeld zijn als de plannen in samenhang met het beleid van andere binnengemeentelijke partners wordt beschouwd. Ten slotte zien we voorbeelden van incidentele aanpakken waaruit blijkt dat er zicht is op de lokale sociale overlastproblematiek.

De relatie tussen de aanpak en de beoogde effecten rond sociale overlast

Na de beschrijving van het beleid en de aanpak in de vijf gebieden is de vraag aan de orde of deze aanpak - zowel inhoudelijk als in formatieve inzet - voldoende aansluit op de beoogde effecten.

Relatie tussen de aanpak en de beoogde effecten rond sociale overlast niet expliciet
Beoogde effecten en concrete prestaties worden in de HUP's niet consequent benoemd. Er worden wel globale beoogde maatschappelijke effecten beschreven. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om het vergroten van de veiligheid of het veiligheidsgevoel, het verbeteren van de leefbaarheid of het verminderen van jeugdoverlast. De HUP's bieden op hoofdlijnen een onderbouwing voor de gekozen aanpak; maar dat gebeurt niet consequent. In geen van de HUP's is op eenduidige wijze gedurende een langere periode gemonitord, ze bevatten geen inhoudelijke analyse van de klachten en meldingen over sociale overlast, en de geleverde prestaties worden niet geregistreerd. De koppeling tussen de lokale problematiek en de beoogde effecten wordt in weinig gevallen expliciet gemaakt. De vraag of de gekozen plannen aansluiten op de beoogde effecten is daarom niet te beantwoorden.

Geen onderbouwing in geraamde capaciteit voor het behalen van beoogde effecten
We hebben geen onderbouwing van handhavingsteams aangetroffen van de ramingen van de noodzakelijke inzet. Het is daarom niet mogelijk om op basis daarvan in te schatten of de geraamde capaciteit voldoende aansluit op hetgeen nodig is om sociale overlast te kunnen verminderen. We kunnen ook geen uitspraken doen over de capaciteitsinzet ten opzichte van het aantal geraamde uren: een verantwoording hierover door de stadsdelen ontbreekt. Een vergelijking op het niveau van de prioriteiten hebben we slechts in stadsdeel Nieuw-West, voor 2017 kunnen maken. Deze vergelijking laat zien dat op een van de lokale prioriteiten, namelijk jeugdoverlast, minder uren zijn ingezet, ten faveure van de controles op fout parkeren. Uit gesprekken die we hebben gevoerd met handhavingsmanagers hebben wij de indruk gekregen dat de handhavingsinzet wordt bepaald op basis van de beschikbare capaciteit, en dat deze, vanwege de doorgaans beperkte beschikbaarheid van handhavers, meestal niet toereikend is om de meest urgente sociale overlastproblematiek aan te pakken. Er zijn op meer incidentele basis goede voorbeelden van een flexibele en probleemgeoriënteerde uitvoering, zoals tijdelijk extra controles rond bijvoorbeeld een schoolplein in De Punt, of in een specifieke straat in de Oude Pijp.

Een flexibele en probleemgeoriënteerde inzet

In deze paragraaf bekijken we hoe de samenwerking met voor het team Handhaving relevante afdelingen binnen de gemeente (paragraaf 8.2.1) en met externe ketenpartners (paragraaf 8.2.2) is georganiseerd in de vijf gebieden.

Het team handhaving kan nergens alleen sociale overlastproblematiek volledig voorkomen of de wereld uit helpen, daarvoor zijn problemen soms te complex en bovendien zullen er altijd nieuwe bronnen van overlast blijven komen. De mate waarin in de uitvoering samen wordt opgetrokken met interne en externe ketenpartners zegt iets over de flexibiliteit en probleemgeoriënteerdheid. Uitgangspunten bij een flexibele en probleemgeoriënteerde inzet zijn:

  1. Uitwisseling van actuele informatie over de overlast op specifieke locaties tussen handhavers, analisten en andere binnengemeentelijke en externe ketenpartners.
  2. Integraliteit en continuïteit in de samenwerking tussen handhavingsteams, andere beleidsdomeinen in de stadsdelen en externe ketenpartners.
Binnengemeentelijke samenwerking

De bevoegdheid tot maatregelen in de openbare ruimte ligt bij het stadsdeel. Binnen de stadsdelen hebben onder meer de afdeling VTH, de afdeling Veiligheid en het gebiedsteam veel met elkaar te maken. Op leidinggevend niveau is er vaak sprake van afstemming in de beleidsvoorbereidende fase, bijvoorbeeld tussen de gebiedscoördinator en de manager handhaving of de adviseur VTH. Op leidinggevend niveau is er vaak sprake van afstemming in de beleidsvoorbereidende fase, bijvoorbeeld tussen de gebiedscoördinator en de manager handhaving of de adviseur VTH. De teammanager en coördinator zijn verantwoordelijk voor de inzet van personeel en hiërarchisch leidinggevenden.

De gebiedsmakelaars staan soms in contact met de senior handhavers; zij kunnen samen bewonersavonden bijwonen of schouwen uitvoeren. In stadsdeel Oost vindt wekelijks een gebiedsgericht overleg plaats waarin acties worden afgestemd en informatie wordt uitgewisseld. Wanneer relevant sluiten ook externe ketenpartners hierbij aan. In dit geval krijgt de uitvoering concrete handvatten en kan er gericht aan een overlastprobleem worden gewerkt. Maar overleg waarbij handhaving standaard aan tafel zit, komt niet overal voor. Soms is het ad hoc en op basis van de behoefte van de andere interne ketenpartners. Ook in die gevallen lijkt de aanwezigheid van handhaving in de ogen van ketenpartners soms meer voor de vorm, dan dat ze zich daadwerkelijk betrokken tonen. Er zijn informele kanalen die op incidentele basis gebruikt worden om problemen het hoofd te bieden. In de uitvoering is de interne samenwerking veelal georganiseerd in overleggen waaraan ook de externe ketenpartners deelnemen. In deze overleggen wordt de inzet besproken en relevante informatie uitgewisseld.

Over de samenwerking tussen de handhavingsinzet vanuit HOR en sommige van de andere gemeentelijke handhavingsdiensten (zoals die rondom parkeren en verkeer) weten we weinig. Wat we zien is dat een deel van de instrumenten die worden ingezet voor de bestrijding van sociale overlast in de openbare ruimte voortkomt uit centraal-stedelijke besluiten. Zowel het Binnenstad Offensief als de pilot Rembrandtplein vallen onder de regie van de directie Openbare Orde en Veiligheid. Dit geldt ook voor de algemene maatregelen als het aanwijzen van een overlastgebied, het instellen van cameratoezicht en specifieke verboden zoals die gericht op alcohol en messen. Maar ook meer projectmatige aanpakken zoals Schoon en Heel rond de aanpak van afvaloverlast zijn centraal stedelijke initiatieven. Er zijn door de teams Handhaving voorbeelden gegeven van situaties waarin handhavers uit centraal stedelijke teams in het stadsdeel opereerden zonder dat men goed op de hoogte was van wat deze handhavers voor taken hadden. Daarnaast hebben vertegenwoordigers van gebiedsteams ook de opmerking gemaakt dat men in de aanpak van een specifiek probleem ervaart dat diverse toezichthouders ermee bezig zijn, zonder dat men van elkaar weet wie wat doet. In stadsdeel Zuid wordt gesignaleerd dat er in de uitvoering soms een gebrek aan regie is tussen projecten die vanuit de stad worden gestart en activiteiten uit het stadsdeel zelf.

De ervaringen met de samenwerking met de flexteams zijn wisselend
De binnengemeentelijke samenwerking in de uitvoering van handhaving op jeugdoverlast is in stadsdeel Oost goed georganiseerd via duidelijke afspraken, waarin team Jeugd en Veiligheid het voortouw neemt. Maar de samenwerking met het flexteam Jeugd is in stadsdeel Oost niet goed van de grond gekomen. Stadsdeel Zuidoost heeft gezegd weinig te hebben teruggezien van de capaciteit die het afstond aan de stedelijke flexteams. Het overgrote deel van de flexinzet werd volgens het stadsdeel binnen de ring ingezet. Alleen rondom evenementen is er af en toe extra capaciteit naar Zuidoost gekomen. In stadsdeel Zuid en in stadsdeel Centrum is veelvuldig gebruik gemaakt van het flexteam Horeca. Het team Handhaving heeft veel opdrachten aan het flexteam Horeca gegeven, en er hebben relatief veel inspecties plaatsgevonden. Ten slotte is in de Integrale aanpak overlast op het Dijkgraafplein samenwerking gezocht met het flexteam Horeca, maar onduidelijk is, wat er in de praktijk door het flexteam is gedaan.

Samenwerking met externe ketenpartners

Handhaving werkt op het gebied van sociale overlast vooral samen met de politie (onder meer wijkagenten, maar soms ook inspecteurs met een specifieke expertise), en met stichting SAOA (de straatcoaches), het jongerenwerk, de GGD, en in incidentele projecten partijen zoals het Openbaar Ministerie en de Belastingdienst. Over de samenwerking met externe ketenpartners is alleen duidelijk dat overleg plaatsvindt, en dat informatie wordt uitgewisseld. In de bekeken handhavingsuitvoeringsplannen zijn geen specifieke doelen met betrekking tot de gezamenlijke aanpak opgenomen. Ook is niet bekend wat de samenwerking in de aanpak van lokale problemen oplevert. Samenwerking is in sommige gevallen planmatig vormgegeven, zoals in de Buurtveiligheidsteams en in het Binnenstad Offensief. Voor het Binnenstad Offensief zijn wel algemeen geformuleerde doelen geformuleerd. Ook wordt elke vier maanden een tussenstand opgemaakt van wat de aanpak oplevert. Zoals nader uitgewerkt in deel 2 van het onderzoeksrapport bieden deze gegevens echter weinig houvast om te bepalen of de aanpak werkt.

De samenwerking met de politie is in convenanten vastgelegd. Er is een convenant openbare ruimte, een convenant taxi en een convenant Veilig Openbaar Vervoer. Stadsdelen organiseren met enige regelmaat controles waarvoor ook de politie wordt uitgenodigd, bijvoorbeeld scootercontroles. Het Donkere Dagen Offensief wordt ook gezamenlijk met de politie ingezet. Beide partijen hebben een signalerende functie richting elkaars taken.

De handhavingscoördinatoren van stadsdeel Centrum en stadsdeel Zuidoost signaleren een aantal knelpunten die een goede samenwerking soms nog in de weg staan. Ze vinden het bijvoorbeeld een knelpunt dat de politie een "terugtrekkende beweging" maakt bij overlast en zien mede daardoor ook veiligheidsrisico’s ontstaan bij de inzet van handhavers op personenoverlast. Soms zijn knelpunten meer operationeel van aard, zoals een gebrek aan communicatiemiddelen of beperkingen op het gebied van informatie-uitwisseling. Deze beperkingen liggen volgens gesprekspartners deels binnen de gemeente zelf, deels zijn zij het gevolg van wetgeving.

Door het TEDS-team (onderdeel van politie-eenheid Amsterdam) is aangegeven dat er sprake is van een verschuivende taakverdeling binnen de politie. De politie is door schaarste gedwongen keuzes te maken in de uitvoering en zich meer te richten op de kerntaken. De gemeentes zijn volgens het TEDS-team in het ontstane gat gesprongen dat is ontstaan in het dagelijks toezicht op straat. De politie wil nog steeds wel een warme verbinding met de externe partijen in stand houden. TEDS benoemt de genoemde verschuiving in de openbare ruimte en het onderling afstemmen van de samenwerking daarin als een langdurend proces en constateert dat de taakverdeling tussen gemeente, handhaving en toezichthouders, en de politie nog steeds verandert. Het is nog niet zichtbaar wat dit uiteindelijk voor de samenwerking en taakverdeling zal betekenen daar deze zowel onderling als op het niveau van de regering en de kamers nog steeds niet duidelijk is. Op dit moment bevinden alle partijen zich in een fase waarin wordt gekeken naar verantwoordelijkheden, bevoegdheden en vaardigheden.  De ambtelijke organisatie vult aan dat het niet het doel - en niet de bedoeling - is dat handhaving taken overneemt. Dat de druk op handhaving toeneemt, constateert de ambtelijke organisatie wel als feit. 

Stichting SAOA voert tweemaandelijks overleg met de programmacoördinatoren Jeugd en Veiligheid van de stadsdelen en de directie OOV. Dit overleg heeft als doel om onderling af te stemmen en eenduidigheid te bereiken in de aanpak van jeugdoverlast in de hele stad. Daarnaast is er tweewekelijks een afstemmingsoverleg tussen SAOA en OOV over de stand van zaken, de voortgang, en ontwikkelingen etc. 

Een goed voorbeeld is de aanpak op het Rembrandtplein waarbij veel verschillende partijen betrokken zijn. De pilot heeft eraan bijgedragen dat de samenwerking tussen deze partijen aanzienlijk is verbeterd. Met inzet vanuit een 'vaste' poule zijn hosts, handhavers, politie, portiers, etc. met elkaar bekend. De vaste overlegstructuren zorgen ervoor dat men elkaar met regelmaat spreekt en relevante informatie uitwisselt. Ook ondernemers en bewoners worden bij de uitvoering van de pilot betrokken.

Capaciteit en toerusting

In deze paragraaf is gekeken of de capaciteit en toerusting van de handhavingsinzet passend is. De beschikbare capaciteit en de toerusting zegt iets over de mate waarin de organisatie is opgewassen tegen een bepaald probleem. In hoeverre dat het geval is hangt af van twee aspecten: de aantallen beschikbare handhavers en de mate waarin handhavers beschikbaar zijn die in opleiding en vaardigheden zijn toegerust voor de taak.

Handhavingsformatie in drie van de vijf onderzochte stadsdelen gelijkgebleven
Onderstaande tabel geeft weer hoe de totale handhavingsformatie zich in de vijf onderzochte stadsdelen heeft ontwikkeld tussen 2014 en 2018. De gepresenteerde gegevens zijn op stadsdeelniveau. De gegevens in de tabel zijn door de gemeente verstrekt (de tabel is ook, in uitgebreidere vorm, opgenomen in hoofdstuk 5). 

Tabel 8.1 Formatie handhavers openbare ruimte in de vijf onderzochte stadsdelen 2014-2018
 2014 20162018
Stadsdeel Centrum273134
Stadsdeel Nieuw-West232330
Stadsdeel Zuid414140
Stadsdeel Oost393939
Stadsdeel Zuidoost181818

De totale formatie in de stadsdelen loopt uiteen, zoals bovenstaande tabel laat zien, en is in de stadsdelen Zuid, Oost en Zuidoost niet toegenomen sinds 2014. De groei in Nieuw-West hangt samen met de toename van de taken in stadsdeel Nieuw-West door stijging van het aantal evenementen en de bijbehorende bezoekers. Stadsdeel Zuid heeft aangegeven dat er onder andere vanwege de opening van de Noord-Zuidlijn (incidenteel) sprake was van extra handhavingstaken. De centrale organisatie heeft echter aangegeven dat ze het binnen het beschikbare budget moesten oplossen..

Beschikbare handhavingscapaciteit is zeer beperkt voor de aanpak van alle overlastproblemen
De beschikbare capaciteit is zeer beperkt om alle vormen van overlast waarbij Handhaving Openbare Ruimte een taak heeft aan te pakken. De totale formatie zegt nog weinig over de capaciteit aan handhavers HOR die daadwerkelijk op straat aanwezig is. Stadsdeel Zuidoost heeft aangegeven dat de huidige bezetting niet voldoende is om in het hele stadsdeel een volledig rooster met dag- en avonddiensten te vullen. In stadsdeel Oost is de capaciteit met 100% bezetting voldoende voor een dekking van één koppel overdag en één koppel in de avond. Desondanks wordt er in de huidige situatie bij gebrek aan capaciteit af en toe een dienst overgeslagen. In stadsdeel Centrum is de beschikbare capaciteit groter. Vanaf juni 2018 is team HOR van het stadsdeel samengevoegd met een deel van de Vliegende Brigade, waardoor het totaal aantal handhavers HOR in de binnenstad nu neerkomt op 85 fte.  Volgens team HOR is hiermee een stap gezet om de extra inzet van het Binnenstad Offensief structureel op te nemen in de lijn. Hiermee is ook de nachtelijke inzet voor de vrijdag- en zaterdagnacht vergroot naar zes koppels per nacht. Er wordt vanwege de veiligheid gewerkt met een minimum van twee koppels en één senior handhaver per gebied, waardoor er in de nachten in de binnenstad in maximaal twee gebieden tegelijkertijd handhavers actief zijn. Hoewel de situatie recentelijk is verbeterd blijft de nachtelijke handhavingsinzet volgens team HOR een druppel op een gloeiende plaat.

Handhavingscapaciteit is beperkt door enerzijds inzetbaarheid van handhavers en anderzijds uitbreiding van takenpakket
Het takenpakket van handhavers wordt continu uitgebreid, terwijl de capaciteit niet even sterk is gegroeid in elk onderzocht stadsdeel. Alle teams Handhaving in de vijf stadsdelen hebben aangegeven de handhavingscapaciteit te beperkt te vinden. Het gebrek aan handhavingscapaciteit is volgens het stadsdeel niet alleen te wijten aan een gebrek aan middelen. Het blijkt in de praktijk ook lastig om openstaande vacatures te vullen. De beschikbare capaciteit is beperkt doordat mensen afwezig zijn vanwege ziekte, vrije dagen of opleidingen. Ziekteverzuim kan een forse aanslag doen op de capaciteit, in stadsdeel Zuid was het verzuimpercentage in 2017 bijvoorbeeld ruim 13%. Het gebrek aan capaciteit leidt zoals hierboven geschetst tot problemen bij het invullen van het rooster. In de stadsdelen is de inzet in de weekenden beperkter dan doordeweeks. Indien handhavers gevraagd wordt over te werken, en voor weekenddiensten worden ingeroosterd kan dat tot budgettaire problemen leiden, vanwege de overwerktoeslag, volgens stadsdeel Zuidoost.

Beschikbare capaciteit wordt vooral ingezet op afvaloverlast en verkeershandhaving
We zien in elk stadsdeel dat het grootste deel van de beschikbare handhavingscapaciteit wordt ingezet op overtredingen op de terreinen afval en verkeershandhaving. Uitzondering is stadsdeel Zuidoost waar, met name in de zomer, 70% van de capaciteit naar handhaving bij evenementen gaat. Maar in algemene zin is de begrote capaciteit voor sociale overlast vergeleken met de begrote capaciteit voor de aanpak van de prioriteiten op afval en verkeer beperkt. Als reden wordt wel het ontbreken van politie back-up genoemd: managers vinden het dan te risicovol om handhavers in te zetten op sociale overlast. Maar er wordt door managers ook gewezen op de beperkte capaciteit. In sommige overlastsituaties is er met de beperkte handhavingscapaciteit geen beginnen aan. Zowel bij handhaving als bij politie  is de capaciteit afgenomen. Bij stichting SAOA  is het budget gehalveerd, en is door de medewerker Jeugd en Veiligheid in stadsdeel Nieuw-West aangegeven dat de capaciteit aan straatcoaches te beperkt is om jeugdoverlast structureel aan te kunnen pakken.

De toerusting van handhaving lijkt bovendien onvoldoende om ook de lastige doelgroepen die sociale overlast veroorzaken aan te pakken. De instrumenten ontbreken bijvoorbeeld om het gedrag van horecaondernemers op het Dijkgraafplein te veranderen. Daarnaast zijn er ook zorgen over de competenties van veel handhavers. Van handhavers die in de breedte zijn opgeleid (sommige zijn voormalig Stadswacht), wordt nu verwacht dat zij meer specialistische taken uitvoeren. De afdelingen Veiligheid en Jeugd en Veiligheid en vertegenwoordigers van stichting SAOA vinden handhavers niet de eerst aangewezenen om jongeren of verslaafden en daklozen die overlast veroorzaken, te benaderen. Er ontbreekt fingerspitzengefühl. Het aanbod van ervaren handhavers is zeer beperkt; en het kost één tot twee jaar om handhavers intern op te leiden. Van handhavers die in het verleden zijn opgeleid tot Stadswacht, wordt nu iets verwacht waarvoor zij niet zijn opgeleid. Daarnaast wordt ook de problematiek van sociale overlast steeds complexer.

De geleverde capaciteit aan de flexteams is weinig inzichtelijk
Geraamde uren voor de flexinzet ontbreken in de HUP's van stadsdeel Zuid voor de jaren 2016 en 2017, en voor de jaren 2017 en 2018 in de HUP's van stadsdeel Nieuw-West en stadsdeel Oost. Bovendien ontbreken in vrijwel alle gevallen gegevens over de daadwerkelijk ingezette uren. In stadsdeel Nieuw-West is dit over één jaar wel bekend: in 2016 is minder dan 20% aan de flexpool geleverd.  Voor stadsdeel Zuid komen we op basis van eigen berekening uit op een lager percentage in 2016, 2017 en 2018: nog geen 10%. Voor andere stadsdelen is dit niet na te gaan, omdat de HUP's geen eenduidige informatie bevatten over de jaarlijkse capaciteit van het team Handhaving, en over het algemeen geen navolgbaar beeld geven van de verdeling van de capaciteit per handhavingstaak, dus de handhavingsinzet ten behoeve van de flexteams is met deze gegevens in geen enkel stadsdeel te monitoren.

Het meldproces

In deze paragraaf bespreken we hoe het meldproces in de aanpak is verwerkt, en hoe dat uitwerkt in de praktijk. Bij een goed lopend meldproces weten burgers waar ze overlast kunnen melden en worden ze op de hoogte gehouden van wat er met de melding is gedaan. Voor de handhavingsorganisatie is een goed meldproces met een hoge meldingsbereidheid van essentieel belang voor een goed zicht op de (ontwikkeling) van overlastgevende problematiek in de stad.

Afhandeling meldingen

Als het gaat om de afhandeling van meldingen geven alle stadsdelen aan dat de capaciteit beperkt is, en dat daarom per melding wordt gekeken wat wel en niet zal worden opgevolgd. Er wordt meestal geclusterd: bij een aantal meldingen over dezelfde locatie of bron van overlast, wordt er actie ondernomen.

In elk stadsdeel wordt gezegd dat wordt teruggekoppeld aan de melder wat de gemeente doet – ook als de melding niet meteen kan worden opgevolgd. Er is door diverse medewerkers benadrukt dat de manier waarop met meldingen wordt omgegaan voor de burger erg onduidelijk kan zijn. Bewoners geven in de meeste stadsdelen aan geen of geen inhoudelijke terugkoppeling te ontvangen op hun melding. Voor veel bewoners is dit een punt van frustratie.

De afhandeling van meldingen rondom het Rembrandtplein is een voorbeeld van een good practice: bewoners kunnen daar in de weekendnachten meldingen doen, die worden geregistreerd in de meldsystemen maar ook direct bij de handhaver op straat terechtkomen. Deze handhaver zorgt na afhandeling voor een directe terugkoppeling aan de melder via de app. Twee factoren maken dat de meldingsapp rondom het Rembrandtplein zo goed werkt: sinds de pilot is er vaste handhavingsinzet op en rondom het plein en de omvang van het gebied is behapbaar. Er is dus altijd voldoende capaciteit om op meldingen te reageren en handhavers hoeven weinig afstand te overbruggen om ter plekke te kunnen zijn. De combinatie van deze factoren is een voorwaarde voor een succesvolle werkwijze met een meldingsapp. Dit is tevens de reden dat gesprekspartners het niet haalbaar achten om de werkwijze met de meldingsapp uit te rollen over de gehele binnenstad. Dan is de handhavingscapaciteit niet altijd gegarandeerd en bovendien is het gebied te groot voor handhavers om direct ter plekke te kunnen zijn. Het vaste aanspreekpunt voor bewoners, bijvoorbeeld in de vorm van een gebiedsmakelaar, wordt ook elders als prettig ervaren. Bewoners uit De Punt vinden het prettig om hun zorgen of klachten over overlast en veiligheid te kunnen uiten richting iemand die luistert.

Meldingsbereidheid en zienswijze bewoners daarop

Het aantal meldingen is jaarlijks sterk toegenomen, stadsdeel Zuid en stadsdeel Centrum zeggen dat het ieder jaar met 20% toeneemt. Dat gegeven zegt op zichzelf nog weinig over de meldingsbereidheid. De toename in meldingen kan ook betekenen dat de melder ziet dat er iets met zijn/haar melding gebeurt. De wijze van melden is eenvoudiger geworden. Met verschillende apps kunnen overlastmeldingen gedaan worden. Het aantal meldingen impliceert niet altijd dat er substantieel veel meldingen zijn. De meldingen kunnen namelijk ook door dezelfde persoon gedaan zijn.

Er lijken zich enkele knelpunten voor te doen die impact hebben op de meldingsbereidheid:

  • Betrokken buurtbewoners melden veel, maar hebben weinig positieve ervaringen met de afhandeling van meldingen, waardoor het vertrouwen in het meldproces daalt.
  • Bewoners en handhavers zelf zeggen dat meldingen soms niet worden gedaan uit angst voor represailles. Men is bang dat de overlastpleger ook op basis van de verstrekte gegevens in de melding kan achterhalen wie heeft geklaagd.
  • Er is een ambigue boodschap over het belang van melden. Bewoners krijgen bij een melding regelmatig te horen de bron van overlast eerst zelf maar eens te benaderen. Als men dit al wil en aandurft, is de ervaring vaak niet zo positief: men zegt vooral irritatie of een ontwijkende reactie terug te krijgen. Maar tegelijkertijd zeggen handhavers en gebiedsteams dat bewoners wel moeten blijven melden, terwijl bewoners zelf de indruk hebben dat de grootste problemen wel in beeld zijn.
  • Bewoners zeggen dat de meldingen niet goed worden geregistreerd. Soms is meermaals of door meerdere personen gemeld rond één incident en blijkt er bij het stadsdeel maar één melding bekend te zijn, waardoor actie is uitgebleven.

Bewoners met wie is gesproken vinden goede communicatie rond de afhandeling van meldingen belangrijk, zodat de verwachtingen realistisch zijn. Uit de enquête onder het Rekenkamerpanel blijkt eveneens dat het meldproces niet altijd naar tevredenheid verloopt. Onderstaande tabel toont de uitkomsten hiervan:

Tabel 8.2 Stellingen over het meldproces, enquête Rekenkamerpanel
Antwoorden van het Rekenkamerpanel op stellingen over het meldproces 
Weet waar klacht kan worden ingediend (N = 982, % ja)65,6%
Heeft wel eens klacht ingediend (N = 982, % ja)34,6%
Heeft iets gehoord van gemeente over wat met klacht is gedaan (N= 340, % ja)46,8%
Ontevreden over de wijze waarop gemeente met klacht is omgegaan (N = 340, % ontevreden)42,6%
Gemeente luistert onvoldoende naar klachten en wensen bewoners (N = 982, % eens)59,6%

Bewoners die zelf meer willen doen om overlastproblemen in hun woonomgeving aan te pakken, ervaren dat de gemeente lastig toegankelijk is, en dat het een enorm uithoudingsvermogen vraagt om iets gedaan te krijgen. Ze hebben zelf ideeën, maar vinden het stadsdeel terughoudend in hun reactie op die ideeën. Het lijkt erop dat de gemeente pas aansluit als bewoners en ondernemers de krachten verenigen en gezamenlijk aan de slag gaan en de resultaten daarvan zichtbaar worden, een voorbeeld hiervan is de Werkgroep Schone Pijp.

Bewoners uit de Pijp, rond het Dijkgraafplein en in de Amsterdamse Poort zeggen dat overlast door horecaondernemers niet wordt aangepakt. De indruk is bij hen ontstaan dat horecaondernemers die brutaal zijn geen sancties krijgen opgelegd.

Conclusie

De conclusie bevat de beantwoording van de onderzoeksvraag:

In hoeverre is de uitvoering van het handhavingsbeleid gericht op de openbare ruimte van voldoende kwaliteit?

De kwaliteit van de uitvoering van het handhavingsbeleid gericht op de aanpak van sociale overlast in de openbare ruimte is beoordeeld aan de hand van de onderstaande normen:

De handhavingsaanpak is flexibel en is probleemgeoriënteerd;

De handhavingsinzet is flexibel en probleemgeoriënteerd, waarbij wordt samengewerkt binnen de ambtelijke organisatie en met externe ketenpartners;

Voor de handhavingsinzet is voldoende capaciteit en toerusting;

De opvolging van meldingen is adequaat en er is voldoende meldingsbereidheid.

Stadsdelen hebben zicht op lokale overlastproblematiek, in incidentele gevallen is de aanpak flexibel en probleemgeoriënteerd
We zien dat de HUP's niet zijn gebaseerd op een lokale probleemanalyse van sociale overlast, en dat er ook geen gebruik wordt gemaakt van monitoringsgegevens om ontwikkelingen in het stadsdeel die aandacht vragen te schetsen. We zien geen vertaling van de problemen in de aanpak, er is geen expliciete vertaling van de aanpak in beoogde effecten rond sociale overlast. Ten slotte ontbreekt een onderbouwing voor de benodigde capaciteit om deze beoogde effecten te behalen.

De HUP's zijn vooral een uitwerking van het SHP geworden, wat betekent dat ze de stedelijke prioriteiten als uitgangspunt nemen bij invulling geven aan het beleid en niet de lokale overlastproblematiek. Een probleemgeoriënteerde aanpak zien we wel terug in de beleidsstukken vanuit het gebiedsgericht werken, zoals de Gebiedsanalyses en Gebiedsplannen. De stadsdelen lijken, mits de HUP's samen met de andere beleidsplannen gericht op de aanpak van overlast in ogenschouw worden genomen, voldoende in beeld te hebben welke problematiek zich voordoet in afzonderlijke gebieden in het stadsdeel. De ontwikkelingen worden in de HUP's niet gedetailleerd beschreven, maar komen duidelijk terug in de Gebiedsanalyses en de Veiligheidsplannen. In de praktijk van de handhavingsuitvoering is er bekend wat er speelt in de buurt, omdat men de buurt kent en bewoners hun ervaringen willen delen.

Lokale prioritering wordt door elk stadsdeel genoemd, maar slechts incidenteel ingezet. Een dergelijke lokale prioriteit leidt zelden tot een heel andere verdeling van de handhavingscapaciteit. In elk stadsdeel wordt de capaciteit voor het grootste deel ingezet op overtredingen op de terreinen parkeren en verkeer. Voor de aanpak van lokale prioriteiten rond sociale overlast is met andere woorden weinig ruimte. Er zijn enige voorbeelden van situaties rond ernstige overlast, waarin incidenteel extra inzet is gepleegd door de teams handhaving in de gebieden zelf. De meeste voorbeelden van projectmatige prioritering zijn echter vanuit het centraal stedelijk management geïnitieerd of samen met interne en externe ketenpartners opgezet. Deze integrale aanpakken zijn probleemgeoriënteerd, maar er niet onderbouwd waarom men denkt dat met die aanpakken de beoogde effecten zullen worden gerealiseerd. Tot een intensieve, meerjarige aanpak van sociale overlastproblematiek, heeft geen van de voorbeelden geleid.

Handhavingsteams overleggen met partners, continue aandacht voor taakverdeling is nodig
De teams Handhaving hebben doorgaans goed contact met interne partners en weten elkaar te vinden bij de aanpak van plotseling opkomende problemen. Deze uitwisseling van informatie lijkt echter niet altijd zijn weg te vinden naar de uitvoerende handhavers. Daar waar er standaard wordt overlegd tussen handhavers en gebiedsteams is de samenwerking ook in de praktijk veel concreter. Er zijn goede voorbeelden van in de praktijk vormgegeven integrale aanpakken met een plan- en projectmatige wijze van werken. Ook deze aanpakken hebben echter vaak een incidenteel karakter en de uitkomsten zijn niet altijd goed beschreven. Wij concluderen ten slotte dat ook de regie op de samenwerking kan worden verbeterd: het is niet altijd bekend wie waarmee bezig is, en het is voor samenwerkende partijen lastig om een aanspreekpunt te vinden. Daarnaast signaleren we dat de taakverdeling tussen gemeentelijke partijen, maar ook tussen de gemeente en externe partners verandert, en dat dit in de afstemming een continu aandachtspunt is.

Door beperkte capaciteit is de inzet weinig gericht op sociale overlastproblematiek
De uitvoering lijkt nog te verbeteren als het gaat om flexibiliteit en de mate waarin het optreden past bij de specifieke problemen. Een flexibele handhavingsinzet wordt in grote mate belemmerd door de beperkte capaciteit. De handhavingsinzet wordt bepaald op basis van de beschikbare capaciteit, en deze is, vanwege de doorgaans beperkte beschikbaarheid van handhavers, meestal niet toereikend om de meest urgente overlastproblematiek aan te pakken. We zien dat elk van de onderzochte stadsdelen moeite heeft met vullen van de roosters en dat het voorkomt dat er slechts één koppel voor een gebied is. In stadsdeel Centrum is de capaciteit weliswaar groter, omdat er fors in is geïnvesteerd, maar ook daar is de inzet nog steeds beperkt. Oorzaken voor de beperkte capaciteit zijn een hoog ziekteverzuimen lastig in te vullen vacatures. Daarnaast is de mogelijke inzet van de bestaande handhavers soms ook beperkt. Niet elke handhaver is immers gewend aan het aanspreken van groepen die overlast veroorzaken. We vinden het begrijpelijk dat scherpe keuzes door de handhavingsmanagers en de -coördinatoren worden gemaakt bij het bepalen van de dagelijkse handhavingsinzet; overlastproblemen op het gebied van verkeer en afval zijn immers zeer omvangrijk in de stad. Een structurele aanpak daarvan is onvermijdelijk, niet in de laatste plaats omdat de burgers erom vragen. Er is daardoor simpelweg weinig ruimte voor sociale overlastproblemen die extra aandacht vragen. De aanpak van sociale overlastproblemen komt mede hierdoor niet goed van de grond.

Het meldproces functioneert niet naar wens van handhavers en bewoners
De teams Handhaving waarmee is gesproken geven allemaal aan vrijwel alle meldingen tijdig op te volgen. Hiermee wordt niet per se bedoeld dat ze allemaal tot een interventie leiden. Er is gezegd dat sommige meldingen rond een bron van overlast worden geclusterd. Daarbij zouden de melders in ieder geval op de hoogte moeten worden gebracht van hoe er met hun melding is omgegaan. De vraag is of dat altijd goed gebeurd. Handhavers hebben ook zelf gezegd dat bewoners niet altijd de juiste informatie teruggekoppeld krijgen.

Bewoners die we hebben gesproken vinden dat het meldingssysteem niet goed functioneert. Bewoners zeggen meerdere knelpunten te ervaren in het contact met de gemeente (het eigen stadsdeel) als het gaat over sociale overlast: de gemeente is niet goed toegankelijk; de gemeente neemt bewoners niet serieus maar verwacht tegelijkertijd van bewoners dat ze eerst zelf proberen problemen op te lossen. Bewoners hebben de wens dat de gemeente een realistischer beeld schept van welke problemen wel en niet kunnen worden aangepakt, en willen dat de gemeente ideeën over oplossingen serieus in overweging neemt.

Effectiviteit van het handhavingsbeleid

In dit hoofdstuk beantwoorden we, in het verlengde van hoofdstuk 7, de volgende onderzoeksvraag:

In hoeverre is de wijze waarop handhaving wordt ingezet effectief in het bestrijden van sociale overlast in buurten?

We beantwoorden deze vraag door in de vijf onderzochte gebieden na te gaan wat de effecten zijn geweest van de handhavingsinzet in dat specifieke gebied en welke factoren daarbij van belang zijn.Methode

De effectiviteit van de handhavingsinzet op sociale overlast in buurten is getoetst aan de hand van de volgende normen:

Beoogde effecten zijn gehaald: de ernstigste overlastproblematiek wordt minder (paragraaf 9.1);

Beoogde handhavingsprestaties zijn gehaald en er is een relatie tussen de handhavingsprestaties en effecten (paragraaf 9.2);

Ketenpartners, bewoners en ondernemers hebben vertrouwen in de aanpak en het effect ervan (paragraaf 9.3).
Methode

In dit hoofdstuk over de effectiviteit van de handhavingsinzet en in het vorige hoofdstuk over de kwaliteit van de handhavingsuitvoering hebben we gebruikgemaakt van de resultaten van vijf gebiedsstudies. Daarvoor is een overkoepelende analyse van dit casusonderzoek uitgevoerd. Dit is bereikt door de handhavingsinzet in deze gebieden te onderzoeken en de uitkomsten daarvan onderling met elkaar te vergelijken op de onderdelen beleid, aanpak, uitvoering en effectiviteit; door onderlinge verschillen te benoemen, te kijken waar samenhang is en rekening te houden met de complexe context waarin handhaving opereert. Op deze manier wordt zichtbaar waar handhaving een bijdrage levert aan het tegengaan van sociale overlastproblematiek en welke knelpunten een effectieve handhavingsinzet over het algemeen belemmeren.

Vanwege de context waarin handhaving opereert en de rol die handhaving heeft in het bredere openbare ruimteveld, is de effectiviteit van sec de handhavingsinzet lastig te onderscheiden. In plaats van een oordeel te geven over de effectiviteit van de handhavingsinzet, richten we ons in dit onderzoek daarom op de beïnvloedbare factoren die een voldoende bijdrage van handhaving aan het verminderen van sociale overlast in buurten kunnen belemmeren of bevorderen.

Gemeentelijke monitoring beperkt bruikbaar voor bepaling effecten

Voor het casusonderzoek zijn op basis van de ervaren overlastindex gebieden geselecteerd waar in 2014 in zeer sterke mate overlast werd ervaren. Vervolgens is gekeken hoe de problematiek zich daar heeft ontwikkeld. Op basis hiervan zijn vijf gebieden geselecteerd. In al deze vijf gebieden was de ervaren overlast in 2014 erg hoog in vergelijking met het stedelijke gemiddelde. In twee gebieden - Grachtengordel-Zuid en de Oude Pijp - was daarna een sterke verslechtering te zien. In de Punt en de Dapperbuurt was een sterke verbetering te zien, en in Bijlmer Centrum was de gemiddelde ervaren overlast onveranderd op een hoog niveau.

In ons onderzoek constateren we dat de ontwikkeling van ervaren overlast zoals te zien in de Veiligheidsindex in sommige gevallen niet correspondeert met hoe bewoners, ondernemers, handhavers en beleidsambtenaren de ontwikkeling in het gebied ervaren. Het beeld dat we in het onderzoek hebben gekregen over de overlastontwikkeling is per onderzocht gebied als volgt:

  • De afname van ervaren overlast in De Punt wordt niet door bewoners en handhavers herkend. Ook op basis van de Veiligheidsmonitor zelf zien we dat het percentage bewoners dat overlast van jongeren ervaart gestaag toeneemt. Daarnaast zien we in De Punt tegengestelde ontwikkelingen als we het onderzoek Wonen in Amsterdam vergelijken met de Veiligheidsindex op het gebied van personenoverlast. Uit het WIA blijkt dat volgens de bewoners de overlast van horeca en groepen mensen in De Punt in de periode 2013-2017 toeneemt.
  • In de Dapperbuurt is de ervaren personenoverlast in de periode 2014-2017 afgenomen. Die verbetering heeft zich echter vooral in de periode 2014-2015 voorgedaan. Sinds 2015 neemt de ervaren overlast in de Dapperbuurt weer toe, alhoewel het niveau in 2017 nog beneden dat van 2014 is. De bewoners delen dit beeld, maar menen dat er nog steeds sprake is van dezelfde hardnekkige problematiek.
  • Op grond van de Veiligheidsindex zien we dat de ervaren overlast in Grachtengordel-Zuid stevig is toegenomen. Uit ons onderzoek dat zich concentreerde rond de aanpak van overlast op het Rembrandtplein - liggend in Grachtengordel-Zuid - blijkt dat sinds de invoering van de Pilot Rembrandtplein verbeteringen zichtbaar zijn in de ervaren overlastcijfers. De verslechtering van de situatie in Grachtengordel-Zuid is dus niet overal in het gebied hetzelfde.
  • In de Oude Pijp is een toename van ervaren overlast zichtbaar in zowel de cijfers van de Veiligheidsindex als die van het WIA. Deze verslechtering wordt herkend door bewoners en handhavers in de buurt.
  • In Bijlmer Centrum (het gebied rond de Amsterdamse Poort) neemt de ervaren overlast in de Veiligheidsindex niet toe of af, en dit wordt ook herkend door bewoners, handhavers en beleidsmedewerkers.

Op basis van de casestudies zien we dus dat in twee van de vijf gebieden (namelijk de Oude Pijp en Bijlmer Centrum) de, aan de hand van de monitoringsgegevens geschetste ontwikkelingen, overeenkomen met het beeld van bewoners en handhavers. Het beeld in de Dapperbuurt is wat diffuus; in de beleving van bewoners is de problematiek nog niet erg veranderd. In De Punt en Grachtengordel-Zuid ligt dit anders. In die gebieden zijn er twee pleinen (Dijkgraafplein en Rembrandtplein) waar de overlast zich volgens bewoners anders ontwikkelt dan in het gebied als geheel. In De Punt ervaart men dat de overlast erger wordt op het Dijkgraafplein, in Grachtengordel-Zuid lijkt de overlast juist te verminderen op het Rembrandtplein.

De verschillen tussen de monitoringsgegevens en de beelden van bewoners en handhavers zijn goed verklaarbaar. De monitoren WiA en Veiligheidsindex zijn namelijk niet geschikt om de ontwikkeling in ervaren overlast in een klein gebied (straat/plein/park) te monitoren. Er zijn wel op straatniveau gegevens beschikbaar uit de meldsystemen van de politie en de gemeente. In hoofdstuk 4 hebben we echter al laten zien dat ontwikkelingen van ervaren overlast zwak samenhangen met meldingen van overlast bij de politie. De belangrijkste verklaring hiervoor is dat de toename van meldingen naast de feitelijke ontwikkeling van overlast ook wordt beïnvloed door de meldingsbereidheid van burgers. Neemt de meldingsbereidheid toe bij gelijkblijvende overlast dan neemt het aantal meldingen toe terwijl er feitelijk niet zo veel verandert.

Effectiviteit handhavingsprestaties op sociale overlast beperkt

Onze gebiedsbeschrijvingen geven het volgende beeld over de handhavingsinzet en de aansluiting tussen de uitgevoerde activiteiten en de beoogde effecten:

  • Prestaties en beoogde effecten worden niet per stadsdeel verantwoord (paragraaf 9.2.1)
  • De repressieve inzet is beperkt (paragraaf 9.2.2)
  • De inzet is vooral reactief (paragraaf 9.2.3)
  • Handhavingsprestaties gericht op overlast door groepen op straat zijn weinig effectief (paragraaf 9.2.4)
  • Handhavingsprestaties gericht op horecaoverlast zijn weinig effectief (paragraaf 9.2.5)
  • Specifieke instrumenten en integrale aanpakken lijken bij te dragen aan effecten (paragraaf 9.2.6)
HUP's bieden geen aanknopingspunten om effectiviteit te bepalen

De beoogde effecten zoals deze in de handhavingsuitvoeringsplannen zijn opgenomen, bieden nauwelijks handvatten om de effectiviteit van de handhavingsinzet te kunnen beoordelen. Aanknopingspunten in de HUP's zijn de prestaties en de doelstellingen, maar deze zijn over het algemeen weinig concreet. Stadsdeel Zuidoost geeft hierbij aan dat aan de hand van jaarevaluaties van de inzet een vinger aan de pols wordt gehouden. Wij concluderen dat op basis van de verantwoording die in de HUP's is afgelegd over de geleverde prestaties in het voorgaande jaar, geen conclusies te trekken zijn over de relatie tussen de handhavingsinzet en de effecten daarvan. Daarvoor zijn de gegevens te beperkt en te weinig eenduidig gepresenteerd.

Centraal stedelijke monitoring wijst op beperkte repressieve inzet op sociale overlast

Het aantal sancties op sociale overlast wordt jaarlijks door alle stadsdelen bijgehouden. Deze sancties zijn te bekijken op buurtniveau. Centraal stedelijk zagen we dat het aantal sancties op het gebied van sociale overlast voor het overgrote deel in stadsdeel Centrum zijn opgelegd. Dat blijkt ook uit onderstaande figuur; waar de ontwikkeling in het aantal sancties voor elk van de vijf onderzochte buurten is weergegeven.

Figuur 9.1 – De ontwikkelingen in sancties sociale overlast in de vijf onderzochte gebieden.

Bron: Dashboardgegevens Handhaving en Toezicht, bewerkt door RMA

Wat opvalt is dat het aantal sancties op sociale overlast in vier van de vijf onderzochte gebieden heel laag is en dat ook blijft, behalve in Grachtengordel-Zuid. Verklaringen daarvoor zijn de beperkte inzet op sociale overlast in uren; en daarnaast de aanpak op zichzelf: als wordt gekeken naar het soort interventies in 2017 (van eerdere jaren zijn geen gegevens beschikbaar) dan blijkt dat waarnemingen in de incidentenregistraties de overhand hebben. Het is waarschijnlijk dat in Grachtengordel-Zuid zowel het Binnenstad Offensief als de Pilot Rembrandtplein ertoe hebben bijgedragen dat het aantal sancties gericht op sociale overlast van 2014 tot en met 2016 sterk is toegenomen.

Handhavingsprestaties wijzen op overwegend reactieve inzet op sociale overlast

Stadsdeel Nieuw-West schetst in het beleid dat handhavers zowel een preventieve (toespreken van groepen) als repressieve rol hebben (beboeten van overlastplegers). Op basis van de ontwikkelingen in het aantal sancties alleen, kunnen we dus geen uitspraken doen over de verrichte prestaties. Handhavers hebben meer taken dan alleen sanctioneren, zoals waarnemen en waarschuwen; en ook deze inspanningen kunnen bijdragen aan de vermindering van overlast. Deze activiteiten worden echter pas sinds 2017 bijgehouden, waardoor centraal stedelijk geen zicht bestaat op een ontwikkeling van deze activiteit. Op basis van de registraties weten we dat het optreden in 2017 voornamelijk bestaat uit waarnemen. Het lijkt erop dat handhavers in de praktijk weinig overtredingen constateren. Bewoners hebben aangegeven dat zij verschillen tussen handhavers zien. In de Grachtengordel-Zuid maken sommige handhavers preventief een praatje met mogelijke overlastgevers, waar andere alleen in actie komen wanneer er sprake is van een overtreding en dus een mogelijkheid tot repressief optreden. De preventieve taak van handhavers zoals deze in het beleid van stadsdeel Nieuw-West naar voren komt - het toespreken van groepen overlastplegers - lijkt nauwelijks te gebeuren.

Effectiviteit handhavingsprestaties gericht op overlast door groepen op straat belemmerd

Opvallend is dat men verschillend denkt over de effectiviteit van de handhavingsinzet als het gaat om de aanpak van sociale overlast door groepen op straat: partijen zien hier een belangrijke preventieve taak voor handhavers. Door groepen jongeren of mensen met een sociaalmaatschappelijk probleem aan te spreken kan uitleg worden gegeven over wenselijk gedrag of regels, of eventueel een probleem in beeld worden gebracht waardoor doorverwijzing mogelijk is. Maar in de praktijk worden er vooral belemmeringen genoemd bij het bereiken van effecten door de handhavingsinzet.

Handhavers lijken in de uitvoering weinig effectief in de aanpak van sociale overlast door groepen op straat. Hiervoor zijn door de verschillende gesprekspartners vier verklaringen gegeven: (1) de beperkte vaardigheden van handhavers in het omgaan met overlastgevende groepen; (2) de beperkte (langdurigere) grip die men kan krijgen op de groepen omdat ze diffuus zijn (de groepen verplaatsen zich of de groepen zijn steeds anders samengesteld); (3) de beperkte continuïteit in en betrokkenheid van de handhavers die worden ingezet in een specifiek gebied (4) de beperkte capaciteit bij zowel handhaving als de binnengemeentelijke en externe partners; en (5) het beperkte besef bij het bestuur van de ernst van de sociale overlast en de betekenis daarvan voor handhavers op straat.

  • Medewerkers Veiligheid van de stadsdelen Zuid en Oost vinden handhavers niet per se de meest aangewezen functionarissen om personenoverlast door groepen tegen te gaan. Zij zijn onvoldoende gekwalificeerd om sociale overlast aan te pakken. Het team HOR van stadsdeel Nieuw-West heeft een voorbeeld gegeven van een gerichte aanpak samen met jeugdwerkers, waarbij een groep hangjongeren die na schooltijd overlast veroorzaakte op een schoolplein, consequent is aangesproken. Hierdoor is de overlast verdwenen.
  • Handhavers in stadsdeel Nieuw-West vertelden dat je als handhaver niet veel kunt beginnen: als zij groepen aanspreken dan verplaatst het probleem zich. Meestal krijgen ze daartoe niet eens de kans. Uit incidentenregistraties van de stadsdelen Nieuw-West en Oost over 2017 blijkt dat het merendeel van de interventies op jeugdoverlast niets opleveren: de jeugd is vertrokken, of de overlast is er niet, of is opgehouden tegen de tijd dat de handhaver of straatcoach ter plekke is. Het team Handhaving van stadsdeel Centrum geeft daarnaast aan dat overlast door groepen personen bijna niet effectief te bestrijden is met handhaving. De doelgroep bestaat vaak uit bezoekers, dus er is nauwelijks sprake van een leereffect. De verwachtingen van de effectiviteit van handhavingsinzet op personenoverlast zijn volgens hen dan ook te hoog gesteld: twee koppels handhaving kunnen niet veel betekenen tegen de enorme hoeveelheid overtredingen die (in de nacht) in de binnenstad worden begaan, nog los van de veiligheidsrisico's die daarmee gepaard gaan.
  • Volgens team Jeugd en Veiligheid van stadsdeel Oost is bekendheid met de specifieke aspecten van de problematiek een voorwaarde voor effectief optreden tegen sociale overlast. Zowel bij jongerenoverlast als bij overlast door 'hangmannen' gaat het vaak om dezelfde individuen, die men moet kennen om effectief te kunnen optreden. Dit punt wordt ook genoemd in stadsdeel Centrum, hoewel het hier juist gaat om specifieke problematiek veroorzaakt door steeds andere personen. Hiervoor gelden continuïteit in en betrokkenheid van de handhavers die in een gebied worden ingezet als voorwaardes. Ook ondernemers in Zuidoost en bewoners in Nieuw-West onderstrepen het belang van continuïteit in en betrokkenheid van handhavers bij de uitvoering van hun taken in een specifiek gebied.
  • Een relevante belemmering in het bereiken van (gezamenlijk) resultaat is de capaciteit die beschikbaar is voor overlast door groepen op straat. Eerder is beschreven dat de handhavingsinzet op jeugdoverlast beperkt is, zeker in vergelijking met de inzet op onder meer afvalproblematiek en parkeeroverlast. Dit wordt niet opgevangen door de straatcoaches. Het anderhalve koppel straatcoaches in Nieuw-West is volgens het team Jeugd en Veiligheid ontoereikend om een verbetering op lange termijn te kunnen bewerkstelligen, omdat ze hun activiteiten moeten verdelen over de jeugdgroepen en niet gedurende een langere tijd ergens blijvend actief kunnen zijn. In het vorige hoofdstuk toonden we aan dat de handhavingscapaciteit op overlastproblematiek in het algemeen beperkt is, zoals het voorbeeld van Zuidoost duidelijk illustreerde: daar is soms maar met moeite één koppel voor het gehele stadsdeel inzetbaar.
  • Stadsdeel Centrum constateert dat er bij de ambtelijke top en in bepaalde mate ook bestuurlijk soms te weinig besef is van de opgave waar handhavers op straat voor staan. Door de beperkte capaciteit, beperkte back-up van politie en een beperkte toerusting van handhavers loopt de ambitie van het bestuur vooruit op de slagkracht van de handhaving. De ambitie is jaar op jaar uitgebreid, maar de capaciteit is niet navenant meegegroeid. Het stadsdeel geeft aan dat er recentelijk wel meer oog voor deze spanning lijkt te zijn.

We constateren dat er op dit moment veel belemmeringen zijn die een effectieve handhavingsinzet in de weg staan.

Handhavingsprestaties gericht op horecaoverlast weinig effectief

In de reguliere aanpak door handhavers openbare ruimte constateerden gesprekspartners twee zaken die een effectief optreden tegen horecaoverlast belemmeren; (1) bevoegdheden ontbreken om ondernemers te stimuleren hun zaken zo in te richten dat (horeca)overlast zoveel mogelijk wordt voorkomen; en (2) de horecaoverlast kan niet worden aangepakt op de momenten dat dit het meest nodig is. In de effectiviteit van de inzet op horecaoverlast is veel gewezen op het flexteam Horeca. Wij zien ten slotte dat (3) het flexteam Horeca weliswaar veel prestaties levert, maar dat het onduidelijk is of daarmee effect is bereikt.

  • In de Amsterdamse Poort, op het Marie Heinekenplein, en op het Dijkgraafplein is de problematiek rond horecaondernemingen in beeld bij de stadsdelen, maar ontbreekt een aanpak die tot een duurzame vermindering van de overlast leidt. Het blijkt erg lastig een stabiel contact op te bouwen met een deel van de horecaondernemers vanwege een gebrek aan medewerking of vanwege het steeds wisselen van ondernemers, en handhaving heeft weinig bevoegdheden om de ondernemers bij te sturen waardoor de problematiek groot blijft en op deze locaties jarenlang aanhoudt. Over de specifieke knelpunten in de aanpak van deze problematiek wordt nauwelijks verantwoord in de HUP's.
  • Er wordt niet altijd en niet overal evenveel ingezet op horecaoverlast: doordeweeks zijn handhavers niet meer beschikbaar na 23u of 24u ’s avonds (dit is per stadsdeel verschillend) en moet de afhandeling van meldingen wachten tot de volgende dag. Team bouw en gebruik van stadsdeel Zuid heeft een flink aantal opdrachten aan het flexteam Horeca gegeven. Het flexteam zou dit soort controles – naast de actuele meldingen in de weekendnachten – moeten afhandelen.
  • Uit een evaluatie van het flexteam blijkt dat de inspecties dan meestal weinig opleveren. Het flexteam Horeca is het meest actief in stadsdeel Zuid en stadsdeel Centrum (aantallen inspecties beide rond 30% van het totaal in 2017), in mindere mate in de stadsdelen West en Oost (beide rond de 15%), en vrijwel niet in de stadsdelen Zuidoost en Nieuw-West en Noord (alle drie de stadsdelen rond de 3%).  Er zijn ten slotte relatief weinig standaardcontroles: bedrijven die bij een vorige controle geen overtredingen bleken te hebben begaan, worden pas na zes jaar weer bezocht. Stadsdeel Nieuw-West vormt hierop een uitzondering, hier wordt elke horecaonderneming standaard eens in de twee jaar gecontroleerd. In de jaarrapportages van de flexinzet ontbreekt een beschrijving van het effect van de geleverde prestaties.
Effectiviteit van instrumenten en integrale aanpakken

We zien dat in de aanpak van sociale overlastproblematiek de handhavingsteams in de praktijk met de reguliere inzet weinig effect lijken te bereiken. In de gebieden hebben we echter ook gezien dat handhavingsteams incidenteel en op meer projectmatige basis urgente problemen lijken te kunnen verminderen. Over de effectiviteit van deze aanpakken hebben we per afzonderlijke aanpak geen uitspraken kunnen doen, omdat evaluaties nagenoeg ontbreken, en er ook nauwelijks gegevens zijn over geleverde prestaties en het bereiken van de beoogde effecten. We hebben gekeken naar welke overeenkomsten deze aanpakken hebben om indicaties te krijgen over welke kenmerken de meeste resultaten zouden kunnen leveren.

Achtereenvolgens gaan we in op:

  • Integrale aanpakken;
  • Buurtveiligheidsteams;
  • Overlastgebieden en cameratoezicht;
  • Bewoners- en ondernemersinitiatieven.

Integrale aanpakken
In de praktijk zien we dat de handhavingsteams problemen in de gebieden wel willen aanpakken, maar dit met de huidige capaciteit en toerusting vaak niet structureel kunnen. In de gebieden hebben we echter ook gezien dat handhavingsteams incidenteel en op meer projectmatige basis urgente problemen lijken te kunnen verminderen, mits er beschikking is over voldoende capaciteit. Deze aanpakken vormen positieve uitzonderingen in de zin dat de overlastsituatie en de overlastplegers in die gevallen goed lijken te worden geanalyseerd, dat men intensief de samenwerking opzoekt en dat men bewoners en ondernemers actief betrekt en informeert over de handhavingsinzet.

Een goed voorbeeld hiervan is de pilot Gastvrij en Veilig Rembrandtplein. Dankzij een vaste handhavingsinzet in de weekendnachten is het meldproces een stuk efficiënter geworden, zijn handhavers zichtbaar aanwezig op straat en kunnen zij effectief optreden. In 2015 en 2016 is het aantal sancties voor sociale overlast in Grachtengordel Zuid sterk toegenomen. Daarnaast is de samenwerking rondom het plein verbeterd tot een stevige sociale structuur en is de fysieke omgeving aangepakt. De pilot op het Rembrandtplein laat volgens ons zien dat handhaving een effectieve bijdrage kan leveren aan het bestrijden van overlast. Continuïteit in de inzet en betrokkenheid bij het gebied bij alle ketenpartners gelden hierbij als belangrijke voorwaardes. Op het moment dat er in gezamenlijkheid gedurende langere periode integrale aandacht is voor de problematiek in een gebied kan men hier effectief tegen optreden.

De Integrale handhaving in de Oude Pijp heeft in ieder geval tijdelijk effect gehad volgens bewoners, ondernemers en handhavers openbare ruimte. Gedurende een korte periode is veel capaciteit ingezet op het controleren van de terrassen (900 uur) en het merendeel van de horecaondernemingen was snel gewend aan de (soms) nieuwe afmetingen voor hun terras. Het naleefgedrag werd door de duidelijke markeringen beter. Het is niet waarschijnlijk dat dit effect blijvend is, aangezien het totaal aantal meldingen van terrassenoverlast daarna nog flink is toegenomen in de Oude Pijp.

De integrale aanpak van het Binnenstad Offensief en de pilot Rembrandtplein, maar ook de Integrale aanpak in de Pijp lijken eraan bij te dragen dat overlast afneemt, in ieder geval tijdelijk. Het lijkt erop dat deze tijdelijke intensieve samenwerkingen vooral ad hoc zijn geweest, dat er niet is gekeken naar de effectiviteit (gedegen projectevaluaties en overall analyses ontbreken), en dat dit niet tot een structurele verandering van de werkwijze heeft geleid. Bij het Rembrandtplein zien we dat de aanpak nog niet was geborgd toen de pilot afliep en dat het nog onduidelijk was of, en zo ja hoe het zou worden voortgezet. Voor het Binnenstad Offensief geldt dat de aanpak nog loopt en we nog niet kunnen beoordelen of er sprake is van een structurele verandering in de samenwerking.

Buurtveiligheidsteams
In de Buurtveiligheidsteams wordt gewerkt met een vaste bezetting aan handhavers openbare ruimte en wijkagenten per gebied. In deze teams zijn soms ook andere ketenpartners vertegenwoordigd. De Buurtveiligheidsteams in stadsdeel Nieuw-West beschikten in 2014 tijdelijk over vijf fte handhavers extra, die werden gefinancierd vanuit de prioriteit Veiligheid. Het team heeft tot en met 2015 gefunctioneerd. Het is mogelijk dat het Buurtveiligheidsteam heeft bijgedragen aan de verbetering van de ervaren overlast in De Punt sinds 2015. Maar over de effectiviteit hiervan is geen evaluatie beschikbaar. In de beantwoording op schriftelijke vragen blijkt dat de samenwerking volgens OOV zelf onvoldoende zichtbaar resultaat opleverde. 

Het team HOR en Veiligheid in stadsdeel Oost noemen als voordeel van het Buurtveiligheidsteams dat door de vaste inzet een band opgebouwd kan worden met betrokkenen uit de buurt en het probleem goed scherp gemaakt kan worden voor handhaving en politie. Er wordt bijvoorbeeld een analyse uitgevoerd naar de overlastplegers. Het nadeel is dat voor sommige problemen brede inzet, dus 24/7 dekking van het gebied, ook nodig is, en binnen de capaciteit van het team kan dat niet worden bereikt. De intensieve aanpak door het Buurtveiligheidsteam lijkt tijdelijk tot het beteugelen van de problemen te hebben geleid. Maar het behouden van de huidige situatie blijft een uitdaging volgens de gesprekspartners. Ook in stadsdeel Oost is de inzet van de Buurtveiligheidsteams niet geëvalueerd.

Het aanwijzen van een gebied tot overlastgebied en cameratoezicht
Om de veiligheid en leefbaarheid in gebieden te verbeteren kan de burgemeester besluiten cameratoezicht te starten, en/of een gebied aan te wijzen tot overlastgebied. Deze laatste maatregel heeft tot gevolg dat de burgemeester (en in sommige gevallen de politie namens de burgemeester) personen die in dit gebied de APV overtreden, een verwijderingsbevel kan opleggen voor een bepaalde duur. Cameratoezicht vindt plaats op de uitgaanspleinen van Grachtengordel-Zuid en de Pijp, in de Dapperbuurt, in de Amsterdamse Poort en rond het Dijkgraafplein (in De Punt). Van de vijf onderzochte gebieden zijn alleen Grachtengordel-Zuid, de Dapperbuurt en de Amsterdamse Poort overlastgebieden.

De effecten van cameratoezicht zijn in de ogen van bewoners niet eenduidig. Bewoners uit De Punt en de Amsterdamse Poort waarderen het cameratoezicht; maar bewoners uit De Punt wijzen er tegelijkertijd op dat de problemen zich verplaatsen naar buiten het cameragebied.

Het aanwijzen van het overlastgebied de Dapperbuurt heeft tot extra politie-inzet in het gebied geleid en het gebied maakte vanaf dat moment vast onderdeel uit van de surveillanceroute van de politie. Maar of dat heeft geleid tot een vermindering van overlast is niet duidelijk. In eerste instantie betrof het overlastgebied met name de Dapperbuurt, later is het uitgebreid naar het Oosterpark omdat de drugsdealers zich daarnaar toe verplaatsten toen de Dapperbuurt werd aangewezen als overlastgebied. Volgens de teams Handhaving en Veiligheid duidt dat op het zogenaamde waterbedeffect.

Het aanwijzen van een gebied tot overlastgebied en het plaatsen van camera's lijkt in de onderzochte gebieden een bijdrage te hebben geleverd aan het verminderen van overlast. Het is echter onduidelijk hoe groot deze bijdrage is, en of dat tot een vergroting van problematiek elders heeft geleid.

Ondernemers- en bewonersinitiatieven
Bewoners en ondernemers die zich betrokken voelen bij de buurt, zoeken elkaar soms op en starten initiatieven. Meestal is de gemeente daarbij niet meteen vanaf het begin betrokken. Deze initiatieven lijken het effect te hebben dat problematiek beter onder de aandacht wordt gebracht bij de stadsdelen. Bewoners en ondernemers zeggen daarover zelf dat als hun initiatief iets heeft gebracht, dat dit voornamelijk op basis van de eigen inbreng is geweest en dat het stadsdeel daar geen grote rol in heeft gehad.

In de Amsterdamse Poort is de situatie overdag enigszins verbeterd dankzij met name de inzet van de ondernemers en bewoners zelf, verenigd in het KVO en de Bewonerscommissie. De ondernemers hebben de handen ineengeslagen omdat ze de uitstraling van het winkelcentrum beneden de maat vonden. Nu is er beveiliging overdag en wordt er extra schoongemaakt, ingehuurd door het KVO. Ook de bewonerscommissie is opgericht uit eigen initiatief van bewoners. Door de bewoners in deze commissie wordt blijvende druk uitgeoefend op het stadsdeel; iets wat volgens de commissie zelf noodzakelijk is om het stadsdeel in beweging te brengen. Ook in De Pijp zijn er meerdere bewonerscollectieven die hebben bijgedragen aan een overleg tussen bewoners, ondernemers en het stadsdeel, en daardoor resultaten hebben bereikt, zoals het verminderen van de afvaloverlast.

Ook op het Rembrandtplein hebben bewoners zich uit eigen initiatief georganiseerd, aanvankelijk in reactie op het feit dat de pilot op het plein werd vormgeven zonder hierbij de bewoners te betrekken. De vereniging die bewoners toen hebben opgericht wordt sindsdien wel als gesprekspartner serieus genomen voor zaken rondom het plein.

Een structureel contact tussen het stadsdeel en bewoners uit De Punt en de Dapperbuurt is er niet. Er zijn enkele bewoners die zich uit betrokkenheid met de buurt roeren, maar er is geen vast aanspreekpunt voor de medewerkers van de stadsdelen, en bewoners uit De Punt geven aan dat door veelvuldige personeelswisselingen er voor hen ook geen vast aanspreekpunt is.

Zienswijze ketenpartners, bewoners en ondernemers op effectiviteit

In deze paragraaf is beschreven wat de politie als ketenpartner vindt van het nut van het uitwisselen van de informatie die handhavers verzamelen, en wat bewoners en ondernemers hebben gezegd over het optreden van de gemeente.

De signalerende rol ter ondersteuning van de politie is onvoldoende effectief

Zeker als het gaat over situaties die richting veiligheidskwesties opschuiven, vinden handhavers hun inzet ondersteunend aan die van de politie; ze signaleren en delen informatie met politie. De vraag is of deze manier van optreden door handhavers voldoende aansluit op de behoefte van de politie: uit het gesprek met het TEDS-team (onderdeel van politie-eenheid Amsterdam) blijkt dat deze signalen door de gemeentelijke handhavers in de eigen - gemeentelijke - systemen terechtkomen. Volgens het TEDS-team is hierbij een knelpunt dat het signaleren en registreren niet altijd van voldoende kwaliteit is, en dat de gemeentelijke handhaving met een andere bril naar veiligheid kijkt. Het signaleren gebeurt op de domeinen waarvoor de gemeente verantwoordelijk is, en die passen onder de bevoegdheden van de handhaver. Dat betekent dat de signalen die voor de politie relevant zijn, niet altijd worden vastgelegd. De politie heeft bovendien geen toegang tot de gemeentelijke dashboards; er wordt dus in de praktijk nog geen koppeling gemaakt. De wijkagent bijvoorbeeld weet hierdoor niet of er bij een melding van geluidsoverlast al eerder een klacht is geweest over een bepaalde persoon of locatie. De wijkagent heeft niet meer goed in beeld wat er gebeurt in zijn of haar wijk.   De ambtelijke organisatie geeft aan dat dit een wederzijds probleem is: de gemeente heeft ook geen toegang tot de politiesystemen.

Bewoners en ondernemers vinden aanpak sociale overlast niet effectief

Vertegenwoordigers van bewonerscommissies spreken handhavers regelmatig, maar dat komt met name omdat ze deze tegenkomen bij overleggen waaraan bewoners kunnen deelnemen. Dit ervaren ze als iets positiefs: ze vinden het belangrijk een aanspreekpunt te hebben en zich gehoord te voelen. Bewoners willen graag meedenken.

Maar alleen overleggen is niet voldoende: bewoners zijn erg kritisch over het optreden van het stadsdeel of de gemeente (het gaat hier dus niet zozeer om handhaving: voor de buurt is het vaak niet duidelijk en ook niet relevant van welke afdeling gemeentelijke contactpersonen of samenwerkingspartners komen). In alle onderzochte probleemgebieden is al gedurende langere tijd sprake van ernstige overlastproblematiek, en blijft een effectief optreden van de autoriteiten uit. Er is weinig vertrouwen in de oplossing van problemen. Voor het kritische oordeel van bewoners zijn vier oorzaken te geven:

  • Bewoners vinden dat hun stadsdeel de overlast onvoldoende aanpakt: men heeft de indruk dat het stadsdeel pas wat gaat doen als er voortdurend om wordt gevraagd. Bewoners of ondernemers voelen zich bij problemen die jarenlang aanhouden en ernstige overlast veroorzaken vaak genoodzaakt om zelf tot een oplossing te komen en een initiatief te starten.
  • Bewoners vinden dat handhavers te weinig op straat rondlopen en vinden de inzet door handhavers die ze zien onvoldoende deskundig en professioneel om effect te bereiken. Handhavers komen vaak te laat, leggen regels niet altijd goed uit of beboeten overtredingen niet.
  • Bewoners vinden de aanpak van sociale overlast niet eenduidig: sommige handhavers stappen op groepjes jongeren af, om een praatje te maken, maar anderen vermijden de groepen omdat er geen overlast zichtbaar is of omdat ze niet willen of durven. Volgens bewoners is het wenselijk dit verschil in aanpak weg te nemen.
  • Bewoners vinden dat het eigen stadsdeel geen structurele aanpak levert: enkele bewoners in de Amsterdamse Poort en in De Punt zeggen dat contactpersonen snel van baan wisselen, waardoor men telkens opnieuw de ernst van de situatie moet uitleggen en onderlinge contacten tot stand moet (helpen) brengen.

Een effectieve handhavingsinzet kan wel tot stand worden gebracht volgens bewoners: ze vertellen dat de situatie kan verbeteren als meerdere partijen intensief samenwerken en als er voldoende rugdekking door de politie kan worden gegeven; bewoners hebben aangegeven begrip te hebben voor het uitblijven van repressief optreden door handhavers als zij zich in bedreigende situaties bevinden, bijvoorbeeld tegenover grote groepen mensen. Een effectieve aanpak kan daarnaast bereikt worden door informatie uit te wisselen en aan bewoners beschikbaar te stellen; en door als stadsdeel beter aan te sluiten bij initiatieven van bewoners.

In enkele gevallen wordt dit onderschreven door Handhaving Openbare Kritische bewoners wijzen op aandachtspuntenRuimte zelf: de overlastervaring kan volgens handhavingsteams met meer, structurelere en frequentere handhaving en toezicht wel teruggedrongen worden.

Kritische bewoners wijzen op aandachtspunten

In elk van de vijf onderzochte gebieden is gesproken met enkele bewoners, en soms met ondernemers. In drie gebieden ging het (ook) om leden van bewonerscommissies, en beschouwen we deze gesprekspartners als vertegenwoordigers van bewoners uit die gebieden. Het is aannemelijk dat de bewoners die met ons over overlastproblematiek en de aanpak daarvan hebben gesproken, kritischer zijn dan de doorsnee burger. Ze zijn over het algemeen sterk betrokken bij hun wijk en de zaken die de leefbaarheid in die wijk beïnvloeden. Het zijn juist deze kritische signalen die aandachtspunten aan het licht kunnen brengen en daardoor richting kunnen geven aan de verbetering van een bestaande aanpak.

Conclusie

In deze conclusie beantwoorden we de volgende onderzoeksvraag:

In hoeverre is de wijze waarop handhaving wordt ingezet effectief in het bestrijden van sociale overlast in buurten?

De effectiviteit van de handhavingsinzet op sociale overlast in buurten is getoetst aan de hand van de volgende normen:

Beoogde effecten zijn gehaald: de ernstigste overlastproblematiek wordt minder;

Beoogde handhavingsprestaties zijn gehaald en er is een relatie tussen de handhavingsprestaties en effecten;

Ketenpartners, bewoners en ondernemers hebben vertrouwen in de aanpak en het effect ervan.

Gemeentelijke monitoring beperkt bruikbaar voor bepaling effecten
We constateren dat de gemeentelijke monitoring van overlastproblematiek beperkt bruikbaar is om uitspraken te kunnen doen over het behalen van effecten. De gegevens corresponderen niet altijd met hoe betrokkenen de ontwikkelingen ervaren, en de monitoringssystemen wijzen soms op onderling tegengestelde ontwikkelingen. De monitoringsgegevens zijn deels gebaseerd op het aantal meldingen dat over overlast wordt gedaan. Zonder informatie over de meldingsbereidheid en zonder specifieke informatie van betrokkenen in een klein gebied waar overlast zich concentreert zijn ontwikkelingen in het aantal meldingen moeilijk te duiden.

Beoogd effect nauwelijks bereikt: ernstigste problematiek wordt overall gezien niet minder
In vier van de vijf gebieden ervaren bewoners maar ook handhavers de sociale overlastproblematiek nog even ernstig of is deze zelfs ernstiger geworden. Alleen in Grachtengordel-Zuid lijkt de ervaren overlast juist te verminderen; op het Rembrandtplein zijn bewoners wat positiever geworden en lijkt de ervaren sociale overlast te zijn gedaald.

Beoogde handhavingsprestaties zijn niet goed gemonitord, maar er zijn toch wel knelpunten te signaleren
Prestaties en beoogde effecten worden niet per stadsdeel verantwoord. De centraal stedelijke monitoringsgegevens uit 2017 laten zien dat sanctioneren van en waarschuwen bij sociale overlast nauwelijks gebeurt en dat het optreden in 2017 voornamelijk bestaat uit waarnemen (op basis van meldingen). Daardoor kunnen we constateren dat handhavers in de praktijk weinig overtredingen constateren (en dus ook beboeten).

Er lijkt op het gebied van de meest urgente sociale overlast door de huidige handhavingsinzet weinig structureel te worden bereikt en dat beeld wordt onderschreven door de uitvoerende partijen zelf. Er zijn vier knelpunten die de effectiviteit van de uitvoering belemmeren bij de aanpak van sociale overlast:

  1. de beperkte vaardigheden van handhavers in het omgaan met overlastgevende groepen;
  2. de beperkte (langdurigere) grip die men kan krijgen op groepen omdat ze diffuus zijn (de groepen verplaatsen zich of de groepen zijn steeds anders samengesteld) of op horecaondernemers omdat continuïteit of belangen bij horecaondernemers ontbreken;
  3. de beperkte continuïteit in en betrokkenheid van de handhavers die worden ingezet in een specifiek gebied
  4. de beperkte capaciteit bij zowel handhaving als de binnengemeentelijke en externe partners; en de beperkte bevoegdheden;
  5. het beperkte besef van de ernst van de sociale overlast en de betekenis daarvan voor handhavers op straat.

Beoogde handhavingsprestaties als onderdeel van integrale aanpak en instrumenten lijken bij te kunnen dragen aan effecten
Op projectbasis zijn er wel voorbeelden van potentieel effectieve aanpakken. We noemen de integrale aanpak van het Binnenstad offensief en de pilot Rembrandtplein, maar ook de Integrale aanpak in de Pijp. We zien dat er extra slagkracht in de organisatie lijkt te zitten op het moment dat betrokkenen met elkaar samenwerken en we zien dat men zonder een integrale aanpak toch minder gedaan krijgt of dat wat er gebeurt minder positief gewaardeerd wordt. Effect lijkt te kunnen worden bereikt als men aandacht besteedt aan de volgende aspecten:

  • De capaciteit ophogen zowel in het probleemgebied, als tijdelijk ook in de gebieden daaromheen, om een mogelijk waterbedeffect tegen te gaan.
  • Gebruik maken van elkaars kwaliteiten.
  • Een goede regie in de samenwerking.

Hetzelfde beeld geldt voor de aanwijzing van gebieden tot overlastgebieden en voor cameratoezicht. Deze maatregelen hebben naar het schijnt effect op de leefbaarheid en veiligheid in gebieden, maar zouden tot verplaatsing van de problematiek kunnen leiden. Betrokken medewerkers in Buurtveiligheidsteams hebben positieve ervaringen met de inzet ervan; maar geven tegelijkertijd aan dat meer nodig is om een structureel effect te bereiken. De inzet van Buurtveiligheidsteams is niet geëvalueerd. We noemen al deze aanpakken potentieel effectief, omdat we niet weten hoe de situatie zou zijn geweest als er geen samenwerking zou zijn, omdat de effecten niet in kaart zijn gebracht, en omdat de ervaringen hiermee niet lijken te worden gebruikt in een meer structurele inzet in de jaren erna.

Signalerende rol handhavers ter ondersteuning van de politie is nu nog te beperkt
Het signaleren en registreren door handhavers is niet altijd van voldoende kwaliteit voor het gebruik door de wijkagenten, want dat de gemeentelijke handhaving kijkt met een andere bril naar veiligheid. Dat betekent dat de signalen die voor de politie relevant zijn, niet altijd worden vastgelegd.

Weinig vertrouwen in het optreden van handhavers onder bewoners en ondernemers
In de huidige situatie spreekt er weinig vertrouwen uit de manier waarop bewoners, ondernemers en de gemeente zelf praten over de aanpak gericht op het bestrijden van sociale overlast en het effect daarvan. Bewoners zien vrijwel geen handhaving op straat en ze zien geen verbetering van de situatie. Daarvoor is de beschikbare capaciteit te gering en is de betrokkenheid van toezichthouders te laag. Bewoners moeten veel zelf oplossen, is de indruk.

Onderzoeksverantwoording

Colofon

Rekenkamer Amsterdam 
Directeur:dr. Jan de Ridder
Onderzoekers:dr. Erik Oppenhuis (projectleider)
 John van Leuken
 Marien van Grondelle
 Rosalie Joosten MSc
 Drs. Annemarieke van der Veer

Werkwijze

In dit hoofdstuk lichten we toe hoe we het onderzoek hebben uitgevoerd. De aanpak is opgebouwd rond een breed en een diep spoor waarin we aandacht besteden aan drie thema's: beleid, uitvoering en effectiviteit. De vormgeving van het beleid hebben we voornamelijk gemeentebreed onderzocht. Daarnaast hebben we aan de hand van casusonderzoek een diep spoor gevolgd om de uitvoering en effectiviteit van het beleid te onderzoeken. Zowel bij het brede als bij het diepe spoor hebben we de zienswijze van bewoners en ondernemers op de aanpak van de gemeente betrokken.

Breed spoor
In het brede spoor hebben we de kwaliteit beoordeeld van het handhavingsbeleid gericht op het voorkomen en tegengaan van sociale overlast in de openbare ruimte. We hebben beleidsevaluaties van de gemeente zelf onderzocht, en daarnaast gekeken in hoeverre bij de totstandkoming van het beleid is gewerkt volgens de principes van het programmatisch handhaven. Het brede spoor hebben we uitgevoerd aan de hand van de volgende stappen:

  • Analyse databronnen
  • Documentanalyse
  • Interviews met vertegenwoordigers gemeente en externe experts
  • Inventarisatie tevredenheid burgers en ondernemers

Diep spoor
Het diepe spoor hebben we vormgegeven aan de hand van vijf casusonderzoeken. Om een beeld te kunnen vormen van de uitvoering en effectiviteit van de inzet hebben we vijf gebieden geselecteerd met een verschillende ontwikkeling in sociale overlast:

  1. Grachtengordel-Zuid (toename overlast)
  2. Oude Pijp (toename overlast)
  3. De Punt (afname overlast)
  4. Dapperbuurt (afname overlast)
  5. Bijlmer-Centrum (overlast gelijk gebleven)

In elk van de casussen hebben we de kwaliteit van de uitvoering beoordeeld en de vraag beantwoord of de handhavingsinzet op een effectieve manier heeft bijgedragen aan het verminderen van overlast. Voor het diepe spoor zijn we als volgt te werk gegaan:

  • Analyse databronnen van de gebieden
  • Documentanalyse
  • Interviews en focusgroepen met alle stakeholders in de gebieden
  • Interviews met leden van de stadsdeelcommissies

Om van de bevindingen op casusniveau te komen tot een overkoepelend beeld van succes- en faalfactoren van handhavingsinzet hebben we een extra analyse stap gezet. Door de uitvoering en bereikte effecten in de verschillende casussen met elkaar te vergelijken zijn we tot algemenere conclusies gekomen over wat in welke context werkt, en wat niet.

Geraadpleegde personen

H&T, OOV en Stuurgroep Toezicht en Handhaving
Algemeen
Ronald KersbergenBeleidsadviseur toezicht en handhaving Regie-Unit
Claudia KleisterleeBestuursadviseur handhaving
Wouter RoeleveldBeleidsadviseur toezicht en handhaving Regie-Unit
Ambtelijke stuurgroep Toezicht en Handhaving
Eric van AartVoorzitter stuurgroep Toezicht en Handhaving, plv. directeur OOV
Cor van 't HoffVoormalig hoofd Regie-Unit
Sjoukje AltaStadsdeelsecretaris stadsdeel Oost
Esmeralda Wallast GroenewoudKwartiermaker THOR
Programma IGH
Rob BakkerVoormalig programmamanager
Fred ScharaImplementatiemanager
Jaike RothengatterAdviseur / coördinator analisten
Eligius Kuhlmann, Sander Cats, Merel Kieft, Tom de Vries, Tom de Groot, Jonathan Zwier, Jacob Lucas, Rogier Vijverberg en Pim RoozendaalAnalisten
Kees de RooijOOV, team dashboards
Frank WiebesOOV, team dashboards
Flexinzet
Magrita GeelenBeleidsadviseur toezicht en handhaving Regie-Unit
Maarit BoksProjectleider flex Horeca
Dave KaliProjectleider flex Jeugd en Afval
Berend KemperPortefeuillehouder horeca namens de VTH-managers van de stadsdelen
Programma gedragsbeïnvloeding
Amida MichaelProgrammamanager
Binnenstadoffensief
Carolien KöppenStrategisch Adviseur
René SchalkwijkTeamleider Vliegende Brigade
Pilot Rembrandtplein
Elske HamelinkCoördinator domein Toezicht, handhaving en beheer
Pieter WalingaProjectleider pilot Rembrandtplein
Stadsdeel Centrum
Katja van den HurkGebiedscoördinator
Juriaan MellemaTeammanager Handhaving Openbare Ruimte
Jeffry HerdersInformatieanalist
Stadsdeel Oost
Oesi Nait BrahimManager Handhaving Openbare Ruimte
Armand DongorVeiligheidscoördinator
Gerard AlTeamleider Handhaving Openbare Ruimte
Janneke UitterhoeveCoördinator Jeugdoverlast
Stadsdeel Nieuw-West
Martin van DeutekomTeammanager Handhaving Openbare Ruimte
Suzy VisserAdviseur VTH
Peter de WinterCoördinator Handhaving Openbare Ruimte
Nikki WeelingGebiedsmakelaar
Naima Oulad YoussefProjectleider Jeugd & Veiligheid
Ivar SchreursProjectleider Integrale aanpak Dijkgraafplein
Stadsdeel Zuid
Roelof SeinenAdviseur/projectleider VTH
Remond NasibdarCoördinator Handhaving Openbare Ruimte
Tom de VriesIntelligence analist
Hans SchrijverCoördinator HOR
Saskia YpmaProjectleider Jeugd & Veiligheid
Janneke van der BaanVeiligheidsadviseur
Hans de BoerGebiedsmakelaar
Stadsdeel Zuidoost
Bert MobronAfdelingsmanager Toezicht en Handhaving
Fred van OdijkAdviseur VTH
Rob StilTeamleider Handhaving Openbare Ruimte
Robert DijckmeesterGebiedsmanager
Matthieu SnijdersVeiligheidscoördinator
Politie
Andy ten BoschTEDS-team
Vincent VerheijTEDS-team
WijkagentenDapperbuurt, Rembrandtpleinbuurt, Bijlmerplein/Vogeltjeswei, De Punt & Middelveldsche Akerpolder en Sloten
Stichting SAOA
Jack van MiddenDirecteur
Djordje DjuricicGebiedscoördinator Zuidoost
Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid
Jorik van BijlertAdviseur Nalevingsexpertise,
Ombudsman 
Tonno CramerSenior Onderzoeker
Bas TillemaSenior Onderzoeker
Bewoners
Bewonerscommissie Amsterdamse Poort
Bewonersvereniging de Nachtwacht
Vertegenwoordiger Werkgroep Schone Pijp & bewoners de Oude Pijp
Bewoners Dapperbuurt
Bewonerscommissie De Punt & bewoner
Ondernemers
BIZ-Rembrandtplein
KVO-overleg en centrummanagement Amsterdamse Poort

Geraadpleegde documenten

Stukken met betrekking tot het onderzoeksrapport- deel 1

  • Brief aan de gemeenteraad, Uitwerking Voorjaarsnota 2018 Extra Middelen Handhaving, 5 december 2017
  • Eindevaluatie Programma Gedragsbeïnvloeding, een andere kijk op handhaving, november 2017
  • Evaluatie Stedelijk Handhavingsprogramma 2016, Centrale stad en stadsdelen, 30 maart 2017
  • Evaluatie Stedelijk Handhavingsprogramma 2017, Centrale stad en stadsdelen, versie 28 maart 2018
  • Evaluatie Flexibele Handhaving 2017, 28 februari 2018
  • Factsheet Handhaving, Rijksoverheid, 10 december 2012. Kenniscentrum Wetgeving en Juridische Zaken
  • Frijling, R, Naar een waardevolle aanvulling op gebiedsgebonden handhaving in de openbare ruimte van Amsterdam, september 2018
  • Gids programmatisch handhaven voor gemeenten, waterschappen en provincies, september 2010. Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid
  • Handhaving door en voor gemeenten: een juridische handleiding voor de gemeentelijke praktijk. Mr. M.G.J. Maas-Cooymans, advocaat en partner bij Ploum Lodder Princen. Een uitgave van de VNG, 24 juni 2013
  • Handhaving en toezicht, Jaarplan 2017
  • Handhaven met effect. Gids programmatisch handhaven voor decentrale overheden. Ministerie van Justitie, december 2006
  • Implementatieplan IGH. Actieprogramma Informatiegestuurd Handhaven, 16 november 2016
  • IO research, peiling vuurwerkoverlast, december 2017
  • Jaarevaluatie Stedelijk Handhavingsprogramma 2017, juli 2018
  • Kenniscentrum Wetgeving en Juridische Zaken, ministerie van Justitie en Veiligheid, https://www.kcwj.nl/kennisbank/integraal-afwegingskader-beleid-en-regelgeving/6-wat-het-beste-instrument/61/handhaving
  • Nationale Ombudsman. Helder handhaven: hoe gemeenten behoorlijk omgaan met handhavingsverzoeken van burgers, 14 september 2010
  • Ombudsman Metropool Amsterdam, Feesten of beesten? Deel 2, 7 maart 2018
  • Op weg naar een intelligente Informatiegestuurde inzet. Informatiegestuurde Handhaving in Amsterdam. Stand van zaken implementatie, maart 2018
  • Model Flexibilisering gemeentelijke handhaving. Uitwerking bestuurlijke handhaving.
  • Monitor Overlastgebieden 2015-2016, april 2017
  • Plan van aanpak flex Horeca 2016
  • Plan van aanpak flex Horeca 2017
  • Stedelijk Handhavingsprogramma 2015
  • Stedelijk Handhavingsprogramma 2016
  • Stedelijk Handhavingsprogramma 2017-2018
  • Stedelijk Programma Informatiegestuurd Handhaven. Actieprogramma 2014-2015, oktober 2014
  • Uitgangspunten voor een nieuw evenementenbeleid, 24 mei 2016
  • Verantwoording Veiligheidsindex 2014, juni 2015

Stukken met betrekking tot het onderzoeksrapport - deel 2
Stukken met betrekking tot stadsdeel Nieuw-West

  • Brief aan de commissie Algemene Zaken, inzake aanwijzing overlastgebieden per 1 juli 2018, 13 juni 2018
  • Bm-besluit Verlenging plaatsingsduur cameratoezicht Osdorpplein, Tussenmeer en Dijkgraafplein. Gemeenteblad, 11 december 2017
  • Centrale evaluatie cameratoezicht 2017. Eindrapport. Sara de Wilde, Renske Hoedemaker, Jeroen Slot, december 2017
  • Gebiedsanalyse Osdorp 2015
  • Gebiedsanalyse Osdorp 2016
  • Gebiedsanalyse Osdorp 2017
  • Gebiedsagenda Osdorp 2016-2019
  • Gebiedsplan Osdorp 2017
  • Gebiedsplan Osdorp 2018
  • Handhavingsuitvoeringsplan Nieuw-West 2014
  • Handhavingsuitvoeringsplan Nieuw-West 2015
  • Handhavingsuitvoeringsplan Nieuw-West 2016
  • Handhavingsuitvoeringsplan Nieuw-West 2017
  • Handhavingsuitvoeringsplan Nieuw-West 2018
  • Monitor Overlastgebieden 2015-2016, april 2017
  • Veiligheidsprogramma Nieuw-West 2016-2018

Stukken met betrekking tot stadsdeel Zuid

  • Evaluatie integraal handhaven actiegebied de Oude Pijp, 30 november 2015
  • Flexteam Horeca, plan van aanpak 2018 (concept)<