Handhaving en overlast

Onderzoeksopzet

Samenvatting

Gemeente Amsterdam zet handhaving in om overlast in de stad tegen te gaan. Rekenkamer Metropool Amsterdam (hierna: rekenkamer) gaat onderzoeken hoe effectief deze inzet is bij het verminderen van sociale overlast in de openbare ruimte.  Een belangrijke voorwaarde voor effectief handhavingsbeleid is een goede kwaliteit van het beleid en de uitvoering. In de praktijk kan de context waarbinnen overlast plaatsvindt zowel in positieve als negatieve zin van invloed zijn op de effectiviteit van de handhaving. Voor het onderzoek betekent dit dat we het beleid breed verkennen (het brede spoor) en daarnaast in vijf casussen (het diepe spoor) de uitvoering onder de loep nemen zodat we tot in detail kunnen kijken wat er gebeurt. De casussen zijn geselecteerd rond vijf gebieden in de stad waar sociale overlast in 2014 ernstig was, en deze drie jaar later ofwel is toegenomen, ofwel is afgenomen, ofwel is gelijk gebleven. Op basis van dit diepe spoor kunnen we uitspraken doen over de effectiviteit van de handhaving, rekening houdend met de context.

Doel en aanpak

Inleiding

Het publieksonderzoek voor 2018 van de rekenkamer is Handhaving en overlast. Het onderwerp is gekozen door het burgerpanel van de rekenkamer. We zijn het onderzoek gestart met een verkenning omdat de begrippen overlast en handhaving divers en veel omvattend zijn. De verkenning was bedoeld om antwoord te krijgen op drie vragen:

  1. Welke vormen van overlast zijn het meest relevant om ons in het onderzoek op te concentreren?
  2. Welke gebieden zijn het meest relevant om de effecten van handhaving op overlast te onderzoeken?
  3. Hoe is het handhavingsbeleid en de uitvoering daarvan vormgegeven en welke onderdelen zijn gericht op het bestrijden van overlast?

Uitkomsten verkenning

De resultaten van de verkenning staan uitvoerig in het tweede deel van deze opzet beschreven. In dit hoofdstuk presenteren we de belangrijkste bevindingen uit de verkenning en de keuzes die we op basis van deze bevindingen hebben gemaakt voor de wijze waarop we het onderzoek naar Handhaving en overlast gaan uitvoeren.

Onderzoek richt zich op sociale overlast in de openbare ruimte

Overlast in de stad is zeer divers. Het gaat bijvoorbeeld om overlast van bezoekers, parkeeroverlast, geluidsoverlast van horeca en overlast door hangjongeren. Ook verkeerd geplaatst afval en ongedierte vallen onder overlast. De mate van overlast (en de ontwikkelingen daarin) wordt door de gemeente zowel met objectieve gegevens als via subjectieve beoordelingen vastgesteld. De ernst van de overlast wordt bepaald door de complexiteit van de situatie, de frequentie waarin dit plaatsvindt en de intensiteit waarin dit wordt beleefd.

De handhavingsprioriteiten die gemeente Amsterdam heeft gekozen en de overlastgebieden die de gemeente heeft aangewezen zijn mede gebaseerd op de ernst van de overlastsituatie. Veel prioriteiten volgen uit overlast die wordt veroorzaakt door mensen op straat. Hetzelfde geldt voor de vaststelling van overlastgebieden. We zien dat als sociale overlast. Bij sociale overlast gaat het bijvoorbeeld over schreeuwende en dronken mensen, continue geluidsoverlast, drugs dealen, agressieve bestuurders, intimiderende jongeren of verwarde mensen.

Ernstige sociale overlast vinden wij in potentie het meest ontwrichtend voor de stad als samenleving. Als we kijken naar overlastvormen dan heeft sociale overlast in de openbare ruimte naar ons inzicht in potentie een grote negatieve impact op de sociale cohesie en leefbaarheid in een gebied. Deze keuze voor sociale overlast is gebaseerd op twee constateringen:

  1. Sociale overlast in de openbare ruimte kan overal in de stad ontstaan en elke Amsterdammer kan er dus mee te maken krijgen, alhoewel de kans op het ervaren van overlast in het centrum natuurlijk wel groter is dan elders in de stad.
  2. Sociale overlast kan met een zeer hoge intensiteit worden beleefd. Hiermee bedoelen we de enorme impact die sociale overlast kan hebben op de persoonlijke levenssfeer, het woongenot of op de samenhang en leefbaarheid van de wijk. 

Onderzoek concentreert zich op vijf overlastgebieden

Sociale overlast komt op veel plekken in veel verschillende vormen in de stad voor. Er zijn grote verschillen tussen gebieden in de stad als het gaat om de aanwezigheid van ernstige overlast, de vormen van overlast en de ontwikkelingen daarin. Het is niet mogelijk om de aanpak in al deze gebieden en voor al die vormen van overlast intensief te bestuderen. In de verkenning zijn we nagegaan in welke gebieden overlast het meest merkbaar of het sterkst veranderd is. Aan de hand van gegevens uit de Veiligheidsindex hebben we gebieden op een rijtje gezet waar de sociale overlast sterk is toegenomen, waar deze juist sterk is afgenomen en waar deze vrijwel constant ernstig is. Deze informatie hebben we gekoppeld aan de door de gemeente aangewezen overlastgebieden. Zie voor een toelichting en een opsomming paragraaf 8.2.2.

Op basis van deze informatie hebben we vijf gebieden in verschillende stadsdelen geselecteerd die we nader zullen onderzoeken, om te kijken of de inzet van handhaving effectief is. Het gaat om vijf gebieden waarin de overlast ernstiger is geworden, is verminderd of is gelijk gebleven:

  • Twee gebieden waarin de ervaren overlast sterk is toegenomen in de periode 2014-september 2017: Grachtengordel Zuid en de Oude Pijp.
  • Twee gebieden waar de ervaren overlast in dezelfde periode sterk is afgenomen: De Punt en de Dapperbuurt.
  • Eén gebied waar de overlast relatief hoog is maar waar de intensiteit van de overlast in dezelfde periode weinig is veranderd: Bijlmer-Centrum.

Programmatisch handhaven en handhaving openbare ruimte

Het handhavingsbeleid in Amsterdam is vormgegeven volgens de principes van het programmatisch handhaven. Dit betekent onder meer dat het beleid een integraal karakter moet hebben, tot stand moet komen in samenwerking met ketenpartners, en dat prioriteiten op basis van een risicoanalyse en doelgroepenanalyse worden vastgesteld. Dit zou moeten leiden naar een interventiestrategie. De strategie van het Amsterdamse handhavingsbeleid is gebaseerd op drie principes:

  • Flexibilisering en samenwerking;
  • Informatiegestuurd handhaven;
  • Gedragsbeïnvloeding.

Het handhavingsbeleid is volgens deze principes vastgelegd het stedelijke handhavingsprogramma. Binnen dit programma zijn de handhavingsprioriteiten van de gemeente Amsterdam vastgelegd. In totaal gaat het om 16 handhavingsprioriteiten, waarvan er zes zijn gericht op sociale overlast van personen in de openbare ruimte. Deels zijn dit prioriteiten die zijn aangemerkt als flexprioriteit, waarvoor extra handhavingscapaciteit kan worden vrijgemaakt.

Handhaving kent veel verschillende vormen en is deels afhankelijk van de problemen waar ze zich op richt, bijvoorbeeld in de vorm van toezichthouden (preventief, zichtbaar in de omgeving) of repressief optreden (reactief, overtreders sanctioneren). Handhavers kunnen diverse instrumenten inzetten om hun werk goed te doen, al naar gelang de strategie die zij toepassen. Handhavers openbare ruimte, ondergebracht bij de rve Handhaving en Toezicht en de stadsdelen, richten zich vooral op het bestrijden van overlast in de openbare ruimte.  In totaal is in Amsterdam 350 fte belast met deze taak. Daarnaast is er een flexpool van 50 tot 60 handhavers die kan worden ingezet op de flexprioriteiten en dus ook in het kader van de bestrijding van overlast.

In het onderzoek gaan we ons richten op effecten van handhaving in de open ruimte en op de vraag in hoeverre de principes van programmatische handhaven worden gevolgd.

Doel van het onderzoek

Het onderzoek van de rekenkamer richt zich op de vraag hoe de gemeente reageert op verschillende vormen van overlast in de stad. Daarbij kijken we welke rol handhaving daarbij speelt, welke effecten er worden bereikt en hoe bewoners en ondernemers aankijken tegen de inzet die de gemeente pleegt om overlast in de buurt tegen te gaan. Met het onderzoek willen we zicht krijgen op de vraag in hoeverre handhaving effectief is in het bestrijden van overlast in de buurt en of dit op een efficiënte wijze gebeurt.

Onderzoeksvragen

De centrale onderzoeksvraag in het onderzoek luidt als volgt:

Draagt het handhavingsbeleid van de gemeente Amsterdam voldoende bij aan het verminderen van sociale overlast in buurten?

Om deze centrale onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden hebben we drie onderzoeksvragen geformuleerd rond de thema's beleid, uitvoering en effectiviteit.

Beleid
1. Is het handhavingsbeleid gericht op het verminderen van sociale overlast in buurten van voldoende kwaliteit?

Om deze vraag te beantwoorden kijken we onder meer naar de volgende aspecten: de door het college geformuleerde visie op handhaving, het proces van probleemanalyse, de integraliteit van het beleid, de beoogde handhavingsprestaties en de beoogde effecten. We bekijken of het handhavingsbeleid in samenwerking met betrokkenen is samengesteld en of het telkens wordt geactualiseerd.

Uitvoering
2. In hoeverre is de uitvoering van het handhavingsbeleid gericht op het verminderen van sociale overlast in buurten van voldoende kwaliteit?

We gaan onder meer na in hoeverre de uitvoering van het handhavingsbeleid de principes volgt van het programmatisch handhaven. Daarnaast bekijken we of de interne en externe samenwerking in de uitvoering ook daadwerkelijk plaatsvindt. Verder zullen we speciale aandacht besteden aan de flexinzet en de programma's Informatiegestuurd handhaven en Gedragsbeïnvloeding.

Effectiviteit
3. In hoeverre is de wijze waarop handhaving wordt ingezet effectief in het bestrijden van sociale overlast in buurten?

Om deze vraag te beantwoorden gaan we na onder meer na in hoeverre handhavingsprestaties worden gerealiseerd en welke effecten kunnen worden toegeschreven aan deze prestaties. Daarnaast willen we weten wat ketenpartners, bewoners en ondernemers vinden van de effectiviteit van de handhavingsinzet in hun buurt.

Afbakening

Het onderzoek bakenen we af aan de hand van de aspecten tijdsperiode, type overlast, type handhaving en geografisch gebied.

  • Tijdsperiode. We bekijken het handhavingsbeleid en de ontwikkeling van overlast in de periode 2014 tot medio 2018. Een periode van ruim vier jaar is voldoende om trends te kunnen signaleren en te onderzoeken.
  • Type overlast. We richten ons op sociale overlast in de openbare ruimte (zie ook paragraaf 2.1).
  • Type handhaving. De focus op sociale overlast in de openbare ruimte heeft logischerwijs als gevolg dat we kijken naar de organisatie en uitvoering van de handhaving in de openbare ruimte, aangestuurd vanuit de regie-unit, de rve Handhaving & Toezicht en de stadsdelen. (zie ook paragraaf 2.3)
  • Geografisch gebied. We hebben vijf specifieke gebieden in de stad geselecteerd om meer in de diepte de invloed van handhaving op overlast te onderzoeken (zie ook paragraaf 2.2). Het betreft twee gebieden waarin de overlast sterk is toegenomen (Grachtengordel-Zuid en De Pijp), twee gebieden waar de overlast sterk is afgenomen (De Punt en de Dapperbuurt) en één gebied waarin de overlast op een hoog niveau constant is gebleven (Bijlmer-Centrum). De variatie in overlastontwikkelingen, in combinatie met verschillen in handhaving die is ingezet in deze gebieden, biedt ons de mogelijkheid om meer in detail te onderzoeken wat succes- en wat faalfactoren zijn als het gaat om de effectiviteit van handhavingsinzet. Daarnaast hebben we gekozen voor gebieden uit verschillende delen van de stad.

Aanpak en planning

In dit hoofdstuk gaan we in op hoe we het onderzoek gaan uitvoeren. De aanpak is opgebouwd rond een breed en een diep spoor waarin we aandacht besteden aan drie thema's: beleid, uitvoering en effectiviteit. De vormgeving van het beleid onderzoeken we voornamelijk gemeentebreed. Om de vraag te beantwoorden of het beleid vervolgens effectief wordt uitgevoerd, kiezen wij voor casusonderzoek als methode, waarbij het kader wordt gevormd door geografische gebieden. In zowel het brede als het diepe spoor beantwoorden we de vraag wat bewoners en ondernemers vinden van de aanpak van de gemeente.

Breed spoor

In het brede spoor richten we ons op de kwaliteit van het handhavingsbeleid gericht op het voorkomen en tegengaan van overlast. Hiertoe zullen we beleidsevaluaties die door de gemeente zelf zijn opgesteld onderzoeken. Ook kijken we of bij de totstandkoming van het beleid zo veel mogelijk is gewerkt volgens de principes van het programmatisch handhaven. Twee aspecten staan centraal:

  • De mate van integrale handhaving, waarbij we intern kijken naar de organisatie en uitvoering van de handhaving in de openbare ruimte, aangestuurd vanuit de regie-unit, de rve Handhaving & Toezicht en de stadsdelen; en waarbij we mogelijk ook zullen kijken naar de wijze waarop bij de aanpak van ernstige overlast de verbinding is gelegd met andere beleidsdomeinen.
  • De mate van samenwerking met ketenpartners en waar mogelijk doelgroepen. Omdat we focussen op sociale overlast kijken we naar externe ketenpartners als Stichting Aanpak Overlast Amsterdam, Waternet, GGD, politie, etc., en andere belangrijke actoren als horecaondernemers en evenementenorganisatoren.

Met betrekking tot de organisatie van de uitvoering realiseren we ons dat ons onderzoek plaatsvindt op een moment dat de organisatie sterk verandert. Daarom benadrukken we dat de focus niet ligt op de wijze waarop de nieuwe rve Toezicht Handhaving Openbare Ruimte wordt vormgegeven, maar op de uitvoering van handhaving zoals deze tot 2018 is georganiseerd. Onze bevindingen over de periode 2014-2017 kunnen kennis opleveren over succesvol handhaven en daarmee ook een bijdrage leveren aan de verdere ontwikkeling van de nieuwe handhavingsorganisatie.

Het brede spoor wordt uitgevoerd aan de hand van de volgende stappen:

  • Analyse databronnen
  • Documentanalyse
  • Interviews met vertegenwoordigers gemeente en externe experts
  • Inventarisatie tevredenheid burgers en ondernemers

Analyse databronnen
Om uitspraken te kunnen doen over de kwaliteit van het geformuleerde beleid kijken we ten eerste naar de kwaliteit van de informatie waarop het beleid is gebaseerd, of de gemeente een goede probleemanalyse heeft gemaakt en of het beleid voldoende aansluit op de geconstateerde overlast. We analyseren hiertoe beschikbare interne en externe bronnen, zowel ruwe databronnen als door de gemeente of door derden verwerkte data in de vorm van rapportages. Op basis hiervan kunnen we een rangordening maken van overlastgebieden en van overlastvormen. Deze rangschikking kunnen we naast de overlastgebieden en de prioritering van overlastvormen leggen zoals deze door de gemeente is gemaakt.

Documentanalyse
Vervolgens kijken we naar de wijze waarop de gemeente de beschikbare informatie heeft vertaald in het beleid en in uitvoeringsplannen. Hiertoe bestuderen we het beleid dat door de gemeente is opgesteld. In de eerste plaats is dat het Stedelijk Handhavingsprogramma. Ook kijken we naar: de handhavingsuitvoeringsplannen van de rve H&T en de stadsdelen; specifieke programma’s rond het tegengaan van overlast; samenwerkingsafspraken en andere procesdocumenten, bijvoorbeeld rond het optreden van de gemeentelijke handhaving. De kosten zullen we ten slotte voornamelijk onderzoeken aan de hand van gemeentebrede begrotingen.

Interviews
De informatie uit de documentanalyse vullen we aan met gesprekken om het beeld over de gemeentelijke aanpak te complementeren. Hierbij staan meer kwalitatieve aspecten centraal, zoals de ervaringen en de beoordelingen van betrokken partijen met het beleid. We denken aan de volgende gesprekspartners:

  • Coördinator en projectleiders flexteams Jeugdoverlast, Horeca, Taxiproblematiek, Evenementen
  • Coördinator Informatiegestuurd Handhaven
  • Coördinator programma Gedragsbeïnvloeding
  • Voorzitter handhavingscoördinatorenoverleg
  • Ketenpartners: politie, SAOA, en andere organisaties
  • Experts: een medewerker van Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid
  • Experts: onderzoekers VU leerstoel Veiligheid en Burgerschap

Inventarisatie tevredenheid bewoners en ondernemers
Om de vraag te beantwoorden hoe bewoners en ondernemers aankijken tegen de inzet die de gemeente pleegt om overlast in de buurt tegen te gaan, gebruiken we het burgerpanel van de rekenkamer, eventueel aangevuld met bewoners uit het panel van OIS. We bevragen het panel op de ervaringen met overlast, het meldproces en de ervaringen met handhavers.

Diep spoor

Het diepe spoor geven we vorm aan de hand van vijf casusonderzoeken. Aan de hand van gedetailleerde illustraties van de overlast en de aanpak daarvan in vijf gebieden in de stad, beantwoorden we de vraag of de handhavingsinzet op een effectieve manier heeft bijgedragen aan het verminderen van overlast. Dat doen we in de volgende vijf gebieden:

  1. Grachtengordel-Zuid (toename overlast)
  2. Oude Pijp (toename overlast)
  3. De Punt (afname overlast)
  4. Dapperbuurt (afname overlast)
  5. Bijlmer-Centrum (overlast gelijk gebleven)


In deze casestudies gaan we op zoek naar verklaringen voor de ontwikkeling in de overlastsituatie en met name naar de rol die de handhavingsinzet hierbij heeft gehad. Hiertoe maken we uitgebreide casusbeschrijvingen waarin niet alleen aandacht is voor de keuzes met betrekking tot de handhavingsinzet, maar ook voor de complexe context waarbinnen de handhavers opereren: de kenmerken van het gebied, de kenmerken van betrokken sleutelfiguren en relevante activiteiten of gebeurtenissen die de handhavingsinzet zowel kunnen versterken als frustreren. De handhavingsinzet kan – afhankelijk van de context – in de ene situatie immers wel effectief zijn, en in de andere niet. Hetzelfde geldt voor de overlastsituatie. Deze kan ook worden beïnvloed door afzonderlijke activiteiten en gebeurtenissen. Dit is de reden dat we ervoor hebben gekozen niet alleen gebieden te kiezen waar de overlastsituatie is verslechterd, maar ook voor gebieden waar deze is verbeterd of is gelijk gebleven.

De casussen leveren een aantal bevindingen op die we onderling kunnen vergelijken. Zo kunnen we algemene uitspraken formuleren over slaag- en faalfactoren, onafhankelijk van de context. En kunnen we specifieke uitspraken doen over wat in welke situatie (afhankelijk van de context) de beste kans van slagen heeft en wat waarschijnlijk minder goed zal werken. Aan de hand van deze bevindingen kunnen we de Amsterdamse handhavingsinzet op effectiviteit beoordelen.

Het diepe spoor wordt uitgevoerd aan de hand van de volgende stappen:

  • Analyse databronnen van de gebieden
  • Documentanalyse
  • Interviews en focusgroepen met alle stakeholders in de gebieden
  • Interviews met leden van de stadsdeelcommissies

Analyse databronnen
We kijken naar de beschikbare (ruwe) databronnen, bijvoorbeeld de data die in de dashboards zijn opgenomen, en maken hiervan een kwantitatieve data-analyse per gebied. We kijken naar de kwaliteit van de informatie waarop de aanpak in het gebied is gebaseerd, of informatiegestuurd wordt gewerkt, op basis van actuele data, en of de aanpak voldoende aansluit op de geconstateerde overlast. Op deze manier doen we op gebiedsniveau uitspraken over de kwaliteit van de aanpak.

Documentanalyse
Een deel van het relevante beleid dat voor deze vijf gebieden van toepassing is hebben we in het brede spoor bestudeerd. We bestuderen in het diepe spoor aanvullend de volgende beschikbare informatie: de diverse briefings voor handhavers en andere betrokkenen (weekplannen flexprioriteiten, briefings met ketenpartners, etc.), monitoringsrapportages, en sociale media etc. van bewonersgroepen uit het gebied.

Enquête, interviews en focusgroepen met stakeholders in de gebieden
De ervaringen en meningen van uitvoerende gemeentelijke functionarissen, bewoners, ondernemers en andere stakeholders in de vijf gebieden staan centraal in de casestudies. In de eerste plaats gaan we door middel van een vragenlijst onder bewoners van de vijf gebieden na welke overlast wordt ervaren en wat zij vinden van de gemeentelijke aanpak. In interviews en focusgroepen gaan we vervolgens uitgebreid met hen in gesprek om na te gaan hoe zij aankijken tegen de inzet die de gemeente pleegt om overlast in hun buurt tegen te gaan. We denken aan de volgende gesprekspartners per gebied:

  • Handhavingscoördinatoren
  • Veiligheidscoördinatoren en analisten
  • Gebiedsregisseurs
  • Handhavers en toezichthouders
  • Uitvoerende ketenpartners
  • Relevante stakeholders in de gebieden: coördinator buurtcentrum, verzuimcoördinator, etc.
  • Bewoners en ondernemers
  • Leden van de stadsdeelcommissies

Daarnaast zullen we twee vertegenwoordigers binnen de gemeentebrede ambtelijke organisatie interviewen die voor specifieke projecten zijn aangesteld:

  • Coördinator Rembrandtplein
  • Coördinator Binnenstadoffensief

Beoordelingskader

In het onderzoek wordt een beoordelingskader gehanteerd om tot bevindingen te komen. Het beoordelingskader wordt tijdens het onderzoek opgesteld en zal worden gebaseerd op onder andere de volgende informatie:

  • Inzichten uit relevante documentatie en interviews;
  • Literatuur op het gebied van handhaving

Planning

Het onderzoek start in april 2018. De uitvoering van het onderzoek loopt naar verwachting tot en met september 2018. Daarna wordt de Nota van Bevindingen voor feitelijk wederhoor bij de ambtelijke organisatie aangeboden. Na de verwerking van de feitelijke reactie zal het concept eindrapport, bestaande uit een bestuurlijke nota en een onderzoeksrapport, worden voorgelegd aan het bestuur. De publicatie van het onderzoek wordt eind 2018 voorzien. Aangezien het hier om het publieksonderzoek van de rekenkamer gaat zal de openbaarmaking anders dan gebruikelijk plaatsvinden tijdens een publieksbijeenkomst, en niet in een van de raadscommissies.

Verkenning

Aanleiding

Eind 2017 koos het burgerpanel van de rekenkamer (circa negenhonderd Amsterdammers) het onderzoek Handhaving en overlast als publieksonderzoek voor 2018. Het onderwerp is gekozen uit een lijst van vier onderwerpen.  Bij dit onderwerp gaat het om de vraag hoe de gemeente de overlast in verschillende gebieden in de stad aanpakt, welke rol handhaving daarbij speelt en hoe bewoners en ondernemers de inzet van de gemeente waarderen.Rapport ombudsman 'Feesten en Beesten 2' Het belang van een onderzoek naar overlast en handhaving wordt onderstreept door een recente publicatie van de Amsterdamse Ombudsman Feesten en Beesten 2 (maart 2018) waarin de enorme omvang van overlast in de binnenstad en de lastige taak van handhaving wordt geschetst.

Rapport ombudsman Feesten en Beesten 2, maart 2018

In zijn rapport Feesten en Beesten 2 signaleert hij dat er eind 2016 sprake was van "onaanvaardbare overlast voor de bewoners" en "onduldbare afwezigheid van de overheid". En constateert hij dat "ondanks de uitgebreide, extra inzet (van handhavers) blijkt dat er vanuit het perspectief van de bewoners nog steeds geen verbeteringen zijn in het gebied".


Overlast in de stad is echter zeer divers. Het gaat bijvoorbeeld om overlast van bezoekers, parkeeroverlast, geluidsoverlast en overlast door hangjongeren. Ook verkeerd geplaatst afval en ongedierte vallen onder overlast. Daarnaast verschilt overlast per straat, buurt, wijk en stadsdeel. Ook handhaving is een veelomvattend onderwerp. Handhaving kent veel verschillende vormen en is deels afhankelijk van de problemen waar ze zich op richt.

Het is niet mogelijk om binnen één onderzoek alle vormen van overlast en alle vormen van handhaving te onderzoeken. Daarom zijn we gestart met een verkenning. De verkenning was bedoeld om antwoord te krijgen op drie vragen:

  1. Welke vormen van overlast zijn het meest relevant om ons in het onderzoek op te concentreren? (paragraaf 8.1)
  2. Welke gebieden zijn het meest relevant om de effecten van handhaving op overlast te onderzoeken? (paragraaf 8.2)
  3. Hoe is het handhavingsbeleid en de uitvoering daarvan vormgegeven en welke onderdelen zijn gericht op het bestrijden van overlast? (hoofdstuk 9)

Overlast

In dit deel van de verkenning gaan we in op welke typen overlast er zijn en welke vormen van overlast voor ons relevant zijn om ons in het onderzoek op te concentreren. Daarnaast bepalen we in de verkenning welke overlastgebieden we gaan bekijken om de effecten van handhaving op overlast te onderzoeken.

Soorten overlast

Overlast is een divers begrip. Het wordt gebruikt om te verwijzen naar een grote variatie aan gedragingen, verschijnselen en situaties, waarbij de gemene deler is dat het door anderen als overlastgevend wordt ervaren. Het is hiermee per definitie een subjectief begrip: niet iedereen ervaart dingen in dezelfde mate of op dezelfde momenten als hinderlijk. ,  Een eenduidige, sluitende definitie formuleren voor overlast is daarom lastig. Toch is het nodig om af te bakenen wat wij onder overlast verstaan, naar welke vormen van overlast we kijken en welke vormen we buiten beschouwing laten.

De verschillende vormen van overlast kunnen we onderscheiden naar bron van overlast en de locatie waar de overlast plaatsvindt. Als het gaat om de bron kunnen we grofweg onderscheid maken tussen fysieke en sociale overlast. Bij fysieke overlast gaat het om overlast waarbij de bron onderdeel uitmaakt van de fysieke omgeving, zoals achterstallig onderhoud van panden, brandveiligheid of energiebesparing. Bij sociale overlast gaat het om overlast veroorzaakt door personen (burgers, ondernemers of bezoekers) en waarvan eveneens burgers, ondernemers of bezoekers hinder ondervinden. 

Locatie biedt een tweede aanknopingspunt om overlast verder te typeren. Ruwweg gaat het hier om twee vormen: overlast in de privésfeer versus overlast in de openbare ruimte. Bij overlast in de privésfeer gaat het bijvoorbeeld om woonfraude, gerichte intimidatie (De Amsterdamse Treiteraanpak is hierop gericht) of burenproblematiek. Onder overlast in de openbare ruimte vallen bijvoorbeeld hangjongeren, overlast op het water of overlast rond horeca. Iedereen die zich in de openbare ruimte van Amsterdam bevindt komt hier in meer of mindere mate mee in aanraking.

In het onderzoek zullen we ons vooral richten op sociale overlast in de openbare ruimte.

Definitie van sociale overlast
Van Dijk, Hoogewoning en Welten (2010) bieden in hun rapport Overlast en Veiligheid nog een aantal aanknopingspunten voor een nadere definiëring van het begrip sociale overlast. Om te kunnen spreken van sociale overlast moet er volgens hen sprake zijn van aanwijsbaar en corrigeerbaar wangedrag (gedrag dat leidt tot hinder, angst of onbehagen bij anderen). Dit gedrag bevindt zich in het midden van het spectrum tussen enerzijds misdragingen te klein voor de overheid om in te grijpen (licht hinderlijk gedrag) en anderzijds zwaardere, verboden misdragingen (criminaliteit). Daarnaast dient er sprake te zijn van herhaald of structureel gedrag. 

Binnen de Amsterdamse beleidscontext is de hierboven geschetste definiëring van het begrip overlast nader en concreter uitgewerkt in het kader van de Veiligheidsindex (zie paragraaf 8.2.1 voor meer informatie over de Veiligheidsindex). Deze monitor is in 2003 ontwikkeld vanuit de behoefte aan meer eenduidige informatie over de (sociale) veiligheidssituatie in de regio en levert op het niveau van de Amsterdamse buurtcombinaties informatie over criminaliteit, overlast en onveiligheidsbeleving. Voor ons onderzoek is vooral het onderwerp overlast van belang. Die index bestaat uit de deelonderwerpen personenoverlast en verloedering en hanteert de volgende overlastdefinitie :

bedoelde of onbedoelde gedragingen die gericht zijn tegen personen dan wel objecten of goederen (in de openbare ruimte) die niet altijd strafbaar zijn (bijvoorbeeld rondhangende jongeren, scheldpartijen, onbeleefdheden of zwerfvuil, maar ook baldadigheid, graffiti of vandalisme), maar die wel als hinderlijk worden ervaren en daarmee de sociale veiligheid aantasten.  

In ons onderzoek sluiten we aan bij deze definitie van overlast. We richten ons echter specifiek op sociale overlast en laten dus verloedering buiten beschouwing. Daarnaast willen we nog opmerken dat (sociale) overlast niet alleen de sociale veiligheid van burgers aantast, maar ook de ervaren leefbaarheid en sociale cohesie in buurten kan beïnvloeden.

Gebieden met sociale overlast

Een specifieke vraag van deze verkenning is welke gebieden het meest relevant zijn om het effect van handhaving op overlast te bekijken. Om te komen tot een selectie van gebieden maken we gebruik van verschillende bronnen.

Bronnen

Er zijn twee belangrijke bronnen op basis waarvan we kunnen bepalen in welke gebieden de overlast het grootst is. In de eerste plaats is dat de veiligheidsindex en in de tweede plaats zijn dat de door de gemeente aangewezen overlastgebieden in de stad. Op beide bronnen gaan we hieronder kort in.

Veiligheidsindex
Ten eerste de Amsterdamse  veiligheidsindex. Dit instrument is in 2003 ontstaan uit de behoefte naar meer eenduidige informatie over de sociale veiligheidssituatie in Amsterdam. Het wordt sindsdien gebruikt om sociale veiligheid in de stad te meten en over de tijd te volgen.  Daarnaast heeft het een signalerende functie voor veiligheidssituaties in buurten, verbindt het een veelheid aan gegevens en vormt het een verantwoordingsinstrument voor beleid. Sinds de herziening in 2014 dient het ook als sturingsinstrument.  Het speelt kortom een belangrijke rol in het Amsterdamse beleid op het gebied van sociale veiligheid.

De Amsterdamse veiligheidsindex bestaat uit een gemiddelde score op drie deelindexen, te weten de criminaliteitsindex, de overlastindex en de onveiligheidsbelevingsindex.  Elke deelindex bestaat vervolgens ook weer uit verschillende elementen. Voor de selectie van gebieden is met name de overlastindex relevant, die bestaat uit de onderdelen personenoverlast  en verloedering . Om recht te doen aan overlast die wel wordt ervaren, maar niet gemeld bij de politie of gemeente, bestaan beide elementen naast een objectieve component (politiecijfers) ook uit een subjectieve component (enquêtegegevens uit de landelijke Veiligheidsmonitor). 

De cijfers die de objectieve component van de overlastindex vormen bestaan uit politieregistraties van incidenten en meldingen  (alleen deelindex personenoverlast) en misdrijven (deelindex personenoverlast en deelindex verloedering), gerelateerd aan verschillende vormen van overlast. De subjectieve component wordt samengesteld uit gegevens van de veiligheidsmonitor Amsterdam. Dit is een vragenlijst die, net als de landelijke Veiligheidsmonitor, drie keer per jaar steekproefsgewijs  wordt afgenomen en op basis waarvan jaaroverzichten berekend worden. Voor de deelindex personenoverlast wordt de score op de subjectieve component berekend aan de hand van zes indicatoren voor ervaren overlast.  Voor verloedering wordt de subjectieve component bepaald aan de hand van vragen over ervaren slachtofferschap vernieling en ervaren verloedering. Beide componenten (objectief en subjectief) samen bepalen de uiteindelijke score op de totale overlastindex. Voor Amsterdam levert dit per buurt indexcijfers op die variëren rond het regionaal gemiddelde van overlast in 2014 (indexcijfer=100). Een getal boven de 100 geeft aan dat er meer overlast in de buurt is dan gemiddeld in 2014 en een getal beneden de 100 dat er minder overlast is als gemiddeld in Amsterdam in 2014.

Lijst met door gemeente aangewezen overlastgebieden
Een tweede bron waaruit we kunnen putten bij het selecteren van overlastgebieden is de lijst met door het college aangewezen overlastgebieden. De burgemeester is bevoegd specifieke overlastgebieden aan te wijzen in geval van een dusdanige verstoring van de openbare orde dat reguliere handhavingsmiddelen niet voldoende zijn. In deze gebieden kan de politie namens de burgemeester verwijderingsbevelen en (tijdelijke) toegangsverboden uitdelen aan verstoorders van de openbare orde. Per 1 juli 2015 kent Amsterdam drie algemene en drie specifieke overlastgebieden, waarin verwijderingsbevelen en verblijfsverboden kunnen worden uitgedeeld.  Dit zijn de gebieden Centrum, Oost en Zuidoost. Onder het algemene overlastgebied Centrum vallen onder andere de buurtcombinaties Burgwallen Oude en Nieuwe Zijde, de Nieuwmarkt, Grachtengordel West en de Haarlemmerbuurt. Het gaat hier vooral om overlast rondom drugs (handel, nepdope), dronken mensen en bedelende mensen.

Naast een algemeen overlast gebied, gelden delen van het centrum ook als dealeroverlast- en uitgaansoverlastgebied.  Onder algemeen overlastgebied Oost vallen de Oosterparkbuurt en de Dapperbuurt. In dit gebied vindt vooral overlast plaats rondom drugs, dronken mensen op straat en rondhangende jongeren. Het aandachtsgebied Zuidoost concentreert zich met name in het Arenapoortgebied en is daarnaast verspreid over de Amsterdamse poort, en een deel van de buurten Kortvoort/Kelbergen, de H-buurt en de E- en G-buurt. Dit gebied geldt als algemeen overlastgebied, waarbij het gebied rondom Arenapoort bovendien is aangewezen als uitgaansoverlastgebied. Drugs(handel) en rondhangende jongeren/groepen zijn de meest overlastgevende factoren in dit gebied. 

Dat het centrum een aandachtsgebied van het college is blijkt ook uit de aan aantal gerichte acties die het recentelijk in de binnenstad heeft ondernomen.Het Binnenstad Offensief Zo ging in 2015 een driejarige pilot van start om overlast tegen te gaan op de twee grote uitgaanspleinen in de binnenstad.  Eind 2016 kwam daar het zogenaamde Binnenstad Offensief bij, waarbij het accent ligt op de Wallen en in de Haarlemmerbuurt, maar (in de weekenden) ook inzet wordt gepleegd op de uitgaanspleinen. 

Het Binnenstad Offensief

Het offensief is in december 2016 door de driehoek (gemeente, OM en politie) gestart en bestaat uit een gezamenlijk handhavingsteam van de gemeente en politie. Bij de aanvang bestond het team uit ongeveer 100 fte, per oktober 2017 werd de capaciteit terug gebracht naar twee derde van de oorspronkelijke capaciteit. Bij een goed bezette dienst betekent dat een inzet van zo'n 70 (politie)handhavers. Het team werkt informatiegestuurd, is 24/7 inzetbaar en vooral op de momenten en de plekken waar dit het hardst nodig is. Daarbij opereren ze vanuit het Steunpunt Nieuwmarkt. Het Binnenstad Offensief heeft drie doelstellingen: 1) Overlast en criminaliteit substantieel verminderen, 2) Leefbaarheid verbeteren en 3) Handhaving is zichtbaar laten zijn en vertrouwen laten geven. Per kwartaal wordt de voortgang in kaart gebracht door middel van factsheets.
Bron: https://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/veiligheid/binnenstad-offensief/

Een selectie van gebieden

Voor de selectie van gebieden waar we in meer detail in het onderzoek naar zullen gaan kijken hebben we met name de veiligheidsindex gebruikt. In deze paragraaf bekijken we in welke gebieden scores op de veiligheidsindex duiden op een overlastprobleem. Hierbij richten we ons uitsluitend op de index ervaren overlast in de buurt, die deel uitmaakt van de index personenoverlast (zie paragraaf 8.2.1). De belangrijkste reden hiervoor is dat de index voor overlastmeldingen bij de politie weliswaar een indicatie geeft van de mate van overlast in een gebied, maar die indicatoren sterk kunnen worden beïnvloed door verschillen in meldingsbereidheid.  Die verschillen kunnen ontstaan door de tijd maar ook tussen gebieden en zo het beeld van de overlastsituatie zoals die door burgers wordt ervaren vertroebelen.

Ervaren overlast in de buurt

De index van ervaren overlast is opgebouwd uit antwoorden uit de veiligheidsmonitor op vragen naar zelf ervaren vormen van overlast in de buurt. Het gaat om de volgende vormen van overlast:

1 Dronken mensen op straat
2 Drugsgebruik of drugshandel
3 Hinder van horecagelegenheden
4 Overlast door buurtbewoners
5 Mensen die op straat worden lastiggevallen
6 Rondhangende jongeren

Voor de selectie van gebieden gebruiken we de index voor ervaren overlast in de buurt.

Ervaren overlast in de buurtDe eerste stap om te komen tot de overlastgebieden waarop we zullen inzoomen bestaat uit het selecteren van 15 gebieden. Het gaat om vijf gebieden waarin de ervaren overlast het meest is toegenomen in de periode 2014-september 2017, vijf gebieden waar de ervaren overlast in dezelfde periode het meest is afgenomen, en vijf gebieden waar de overlast relatief hoog is maar waar de intensiteit van de overlast in de periode 2014-2017 nauwelijks is veranderd. Tabel 8.1 bevat een overzicht van deze 15 gebieden.

Tabel 8.1 – Een selectie van 15 overlastgebieden op basis van de veiligheidsindex en de overlap met de door de gemeente aangewezen overlastgebieden
  Aangewezen overlastgebied medio 2017Ervaren Overlast
StadsdeelBuurtcombinatie 20142017Δ
Forse toename ervaren overlast
CentrumGrachtengordel-Zuidja10217069
CentrumBurgwallen-Oude Zijdeja24130361
Nieuw-WestSlotermeer-Noordoostnee12216947
ZuidOude Pijpnee11415440
CentrumHaarlemmerbuurtja10714537
Forse afname ervaren overlast
Nieuw-WestDe Puntnee192114-78
NoordWaterlandpleinbuurtnee14584-61
Nieuw-WestOvertoomse Veldnee14090-51
OostDapperbuurtja197148-49
NoordVolewijcknee169122-46
Hoge score ervaren overlast – geringe verandering
CentrumBurgwallen-Nieuwe Zijdeja239225-14
WestHoofdweg e.o.nee152145-7
OostOosterparkbuurtja150149-2
WestChassebuurtnee149136-13
ZuidoostBijlmer Centrumja1381391

Het is binnen de beschikbare doorlooptijd niet mogelijk om al deze 15 gebieden in detail te onderzoeken. We kiezen daarom vijf gebieden, waarbij we twee gebieden selecteren uit de categorie toename van ervaren overlast, twee gebieden uit de categorie afname van ervaren overlast en 1 uit de categorie continu hoog overlastniveau in de periode 2014-2017. Bij de keuze van gebieden streven we naar een evenwichtige verdeling over de verschillende stadsdelen en we zorgen ervoor dat een aantal door de gemeente aangewezen overlastgebieden in de selectie is vertegenwoordigd. Hiermee rekening houdend komen we tot de volgende vijf gebieden waar we in ons onderzoek uitgebreid naar zullen gaan kijken. Deze gebieden zijn :

  1. Grachtengordel-Zuid (onderdeel van het algemeen aandachtgebied in Centrum en het specifiek aandachtsgebieden Rembrandtplein valt in dit gebied en het gebied grenst aan de zuidkant aan het Leidseplein)
  2. Oude Pijp
  3. De Punt
  4. Dapperbuurt (onderdeel van aandachtsgebied in Oost)
  5. Bijlmer-Centrum (specifiek aandachtsgebied Arena-gebied valt in dit gebied)


De variatie in overlastontwikkelingen (toename, afname, gelijk gebleven) hebben we bewust gekozen omdat elk van deze ontwikkelingen op haar beurt leerzaam is om de relatie tussen handhavingsinzet en overlastontwikkeling beter te begrijpen. De combinatie van deze ontwikkelingen biedt bovendien de mogelijkheid om vergelijkend onderzoek te doen, en zo tot in meer detail uitspraken te doen over de omstandigheden waaronder handhavingsinzet wel of niet goed werkt.

Focus publieksonderzoek

In dit deel van de verkenning zijn we nagegaan wat overlast precies inhoudt, welke vormen er zijn en welke daarvan voor ons het meest interessant is om verder te onderzoeken. In het onderzoek gaan we kijken naar sociale overlast in de openbare ruimte, met als belangrijkste reden dat dit type overlast een enorm effect kan hebben op de persoonlijke levenssfeer en ervaren leefbaarheid van individuele burgers. Specifieker kijken we naar de invloed van handhaving op de ontwikkeling van sociale overlast in de openbare ruimte in vijf gebieden in de stad, over de periode 2014-2017. Deze gebieden hebben we geselecteerd op basis van de ontwikkeling in overlast die er in deze periode heeft plaatsgevonden, waarbij we zowel een sterke toename, een sterke afname als een continu hoog overlastniveau als interessant hebben beschouwd. Door deze vijf gebieden met elkaar te vergelijken kunnen we komen tot een gedetailleerd beeld van de problematiek, met specifieke aandacht voor de omstandigheden waaronder handhavingsinzet wel of niet effectief is.

Handhaving

In dit hoofdstuk beschrijven we de wijze waarop gemeente Amsterdam het werkveld van de bestuursrechtelijke handhaving  heeft vormgegeven.

  • Paragraaf 9.1 zoomt kort in op de landelijke kaders voor de vormgeving van het handhavingsbeleid. Hierbij gaan we tevens in op de werkwijze van het programmatisch handhaven.
  • Paragraaf 9.2 behandelt het beleid dat is vastgelegd in het Amsterdamse Stedelijk Handhavingsprogramma.
  • Paragraaf 9.3 behandelt de uitvoering van het beleid.

Landelijke kaders voor de vormgeving van handhavingsbeleid

Gemeenten hebben honderden handhaving- en toezichttaken , volgend uit wetten, verordeningen, normen en beleidsregels die internationaal, landelijk of lokaal zijn vastgelegd, bijvoorbeeld in de APV.  De APV bevat bepalingen waarmee lokale problemen rond sociale veiligheid en leefbaarheid kunnen worden aangepakt. Omdat handhaving in gemeentelijke context plaatsvindt om de gestelde doelen op het gebied van leefbaarheid en sociale veiligheid te behalen,  is een belangrijk onderdeel van de taak van toezichthouders en handhavers in de openbare ruimte het toezien op de naleving van de APV. De Nationale Ombudsman voegt daar een ander doel aan toe, door te stellen dat gemeenten in ieder geval moeten afwegen of handhaving nodig is, als blijkt dat een overtreding van een regel leidt tot overlast bij één of meer burgers. 

Handhaving is onderdeel van het integrale veiligheidsbeleid. Het wordt soms gezien als het sluitstuk van de gemeentelijke aanpak rond veiligheid en leefbaarheid, omdat het wordt ingezet om toe te zien op de naleving van regels, en daar waar nodig ongewenst gedrag te bestraffen. In de praktijk gebruiken gemeenten handhaving ook preventief, bedoeld om gewenst gedrag te stimuleren.  Behalve (1) toezicht houden op de naleving van geboden en verboden, en (2) sanctioneren, bestaat het werkveld van de handhaving hoofdzakelijk uit (3) beleidsvorming, (4) communicatie: het informeren van en het bespreken met burgers of bedrijven over welk gedrag gewenst en ongewenst is, en (5) het samenwerken met partners.  Voor effectieve en integrale handhaving is het gezamenlijk ontwikkelen van beleid met interne en externe partners van groot belang , zowel binnen de context van het veiligheidsbeleid als daarbuiten. Externe partijen zijn bijvoorbeeld nodig om de randvoorwaarden voor de naleving van regels te creëren. Handhaving heeft een grotere kans van slagen als daarnaast wordt voldaan aan onder meer deze voorwaarden :

  • Het formuleren van handhaafbare en naleefbare normen;
  • Het zo eenvoudig mogelijk houden van het beleid;
  • Het betrekken van de doelgroep bij het ontwikkelen van beleid;
  • Hoge kosten voor de overtreder van ongewenst gedrag;
  • Hoge straf- of pakkans van een overtreding.

Handhaving – en de beleidsvorming daarvan – vindt plaats in een continu spanningsveld. In de eerste plaats heeft de politie – als een van de belangrijkste partners van de gemeente – de capaciteit niet meer om toe te zien op de naleving van alle wet- en regelgeving. Zij richt zich op haar kerntaken. Gemeenten hebben een beginselplicht tot handhaving, maar kunnen in de praktijk nooit alle overtredingen zien en bestraffen.  Gemeenten zijn in de loop der tijd steeds meer toezichthouders en handhavers gaan inzetten, maar het prioriteren van aandachtsgebieden blijft een noodzakelijke stap vanwege beperkte capaciteit en middelen. De methode Programmatisch handhaven is een hulpmiddel voor gemeenten om deze prioriteiten te bepalen. 

Programmatisch handhaven

Gemeente Amsterdam werkt volgens de methode Programmatisch handhaven en licht de werkwijze toe in het Stedelijk Handhavingsprogramma. Deze methode is ontwikkeld door het Centrum Criminaliteitspreventie en Veiligheid , om de effectiviteit van handhaving te vergroten en draagt eraan bij dat de handhavingsinzet niet ad hoc en op basis van incidenten plaatsvindt, maar is gebaseerd op rationeel onderbouwde en verantwoorde keuzes.   Dit houdt bijvoorbeeld in dat de gemeente samen met andere ketenpartners een interventiestrategie ontwikkelt, met daarbij aandacht voor de afweging tussen preventieve en repressieve instrumenten.

Het programmatisch handhaven bestaat uit een voortdurende cyclus van activiteiten (zie figuur 9.1).

Figuur 9.1. Instrumenten cyclus programmatisch handhaven

Bron: Gids programmatisch handhaven voor gemeenten, waterschappen en provincies, 2010

De cyclus start met enkele stappen om tot een beleidsaanpak te komen:

  1. de eerste stap is het maken van een risicoanalyse;
  2. de tweede stap is het vaststellen van prioriteiten;
  3. de derde stap is het maken van een doelgroepenanalyse;
  4. de vierde stap is het bepalen van een interventiestrategie.

Programmatisch handhaven biedt ook handvatten voor de uitvoering van de handhaving. Het vervolg van de cyclus staat in het teken van het beleggen van acties, het uitvoeren van de interventies en het meten van de effecten hiervan aan de hand van naleving van regels. De effectmeting kan inzicht opleveren in wat nodig is om het beleid verder te verbeteren en daardoor de doelen van de handhavingsinzet te bereiken.

Gedurende de cyclus van het programmatisch handhaven kunnen verschillende instrumenten als hulpmiddel worden gebruikt om stappen te zetten. Bovenstaande figuur laat deze zien in de buitenste ring: de risicomatrix, de tafel van elf, de interventieplanning en de nalevingsmonitor. Door het uitvoeren van een risicoanalyse krijgt de gemeente zicht op de risico's; de kans dat normen worden overtreden en de mogelijke gevolgen (hiertoe wordt de risicomatrix ingezet), welke doelgroepen dat doen (hiertoe dient het instrument de tafel van elf) en welke overtredingen met voorrang zouden moeten worden aangepakt. De aanpak krijgt vorm als interventiestrategie en de effecten worden gemeten aan de hand van de nalevingsmonitor.

Het Amsterdamse Stedelijk Handhavingsprogramma 2017-2018

Het stadsbrede handhavingsbeleid is vastgelegd in het Stedelijk Handhavingsprogramma. Het Stedelijk Handhavingsprogramma 2017-2018 gaat in op de gezamenlijke handhavingsprioriteiten van stadsdelen en de centrale stad voor 2017 en 2018 en komt voort uit een bestuurlijke afspraak.

Het hoofddoel van het Stedelijk Handhavingsprogramma 2017-2018 laat zich vertalen uit de door het college beschreven opgave: het verbeteren van de leefbaarheid, duurzaamheid en veiligheid in de stad. Hieronder zijn de volgende subdoelen geformuleerd:

  • Het beschermen van slachtoffers en mensen die zich onveilig voelen;
  • Het aanpakken van mensen die zich niet aan de regels houden;
  • Het belonen van burgers’ vertrouwen en goed gedrag;
  • Het voorkomen en bestrijden van onrechtmatig gebruik van (sociale) voorzieningen;
  • Het tegengaan van de winst van misdaad, overlast en asociaal gedrag.


Onderstaande figuur laat zien hoe de cyclus van het Handhavingsprogramma in Amsterdam verloopt.

Figuur 9.2. Stedelijk Handhavingsprogramma en Handhavingsuitvoeringsplannen

Bron: Infographic gemeente Amsterdam

Het Stedelijk Handhavingsprogramma is een programma op hoofdlijnen. De stadsdelen en de rve's met een handhavingstaak werken de gezamenlijke handhavingsprioriteiten uit in uitvoeringsplannen (HUPs) en vullen dit aan met rve-specifieke of lokale prioriteiten.

De rve Handhaving en Toezicht is verantwoordelijk voor een HUP waarin is opgenomen hoe de handhavingscapaciteit wordt ingezet op de stedelijke prioriteiten, waaronder de flexibele inzet van gemeentelijke handhavers, de rve-specifieke prioriteiten en de reguliere handhavingstaken.  Het gaat hierbij dus om (stadsdeel)grensoverschrijdende en specialistische handhavingstaken. Lokale prioriteiten vallen onder de verantwoordelijkheden van de stadsdelen

In het Stedelijk Handhavingsprogramma legt het college verbindingen met andere beleidsterreinen. Bij diverse prioriteiten zijn doelen en indicatoren vermeld die meer met het voorzieningenniveau te maken hebben dan met handhaving, dit zijn meer de voorwaardelijke aspecten in het beleid die de inzet van handhaving effectief zouden moeten maken, bijvoorbeeld het zorgdragen voor voldoende ondergrondse afvalcontainers.

Evaluatie en monitoring
De resultaten van de inzet worden halfjaarlijks of jaarlijks gemonitord aan de hand van diverse indicatoren die zijn opgenomen in het Logisch kader. Dit Logisch kader is een uitwerking van het model Doelgerichte Activiteiten Planning.  In het kader zijn de prioriteiten zo uitgewerkt dat duidelijk is wat het gewenste maatschappelijk effect is, wat de doelstellingen zijn, welke resultaten de gemeente wil behalen en welke activiteiten daarvoor worden ondernomen. Het Stedelijk Handhavingsprogramma wordt jaarlijks geëvalueerd.,, 

Stedelijke prioriteiten rond overlast in Amsterdam

Om prioriteiten in het handhavingsbeleid te kunnen vaststellen maken stadsdelen en rve's jaarlijks risicoanalyses. Deze worden door de regie-unit (zie paragraaf 9.4.1) naast elkaar gelegd en beoordeeld. In het Stedelijk handhavingsprogramma 2017-2018 zijn zestien prioriteiten geselecteerd:

  1. Woonfraude (illegale hotels/illegale pensions) (f)
  2. Prostitutie, escort, massagesalons (f)
  3. Taxiproblematiek (f)
  4. Woningkwaliteit/achterstallig onderhoud panden
  5. Brandveiligheid gebouwen
  6. Energiebesparing
  7. Hangjongeren, groepsoverlast, overlast op straat (f)
  8. Overlast en veiligheid van evenementen (f)
  9. Overlast rond horeca (incl. shishalounges en aanpak zwart werken) (f)
  10. Afvalproblematiek (f)
  11. Overlast scooters en fietsers (f)
  12. Treiteraanpak
  13. Parkeeroverlast voertuigen
  14. Vuurwerkoverlast
  15. Dierenwelzijn
  16. Overlast op het water

Hoe kiest de gemeente Amsterdam de flexprioriteiten?Acht hiervan zijn aangewezen als hardnekkige problemen: dit zijn de flexprioriteiten en zijn in de lijst aangeduid met (f). Om deze problemen aan te pakken wordt 20% van de totale handhavingscapaciteit flexibel en informatiegestuurd ingezet.

Hoe kiest de gemeente Amsterdam de flexprioriteiten?

Het college besloot in 2014 om 20 procent van de totale handhavingscapaciteit in de stad flexibel en informatiegestuurd in te zetten. Het doel hiervan is het sneller en beter zichtbaar inzetten op de problemen in de stad. Hiertoe worden  jaarlijks flexprioriteiten benoemd uit de gezamenlijke handhavingsprioriteiten. Deze worden aangewezen op basis van de volgende zes criteria:

  1. Het thema overstijgt de betrokkenheid van één rve, één stadsdeel of één (structureel) samenwerkingsverband.
  2. Het thema overstijgt het vermogen (kennis of capaciteit) van één rve, één stadsdeel of één (structureel) samenwerkingsverband.
  3. Het thema is zichtbaar voor Amsterdammers en bedrijven en de aanpak ervan vergroot het maatschappelijk draagvlak voor bestuurlijk Toezicht & Handhaving.
  4. Het thema is hardnekkig (de bestaande, niet-integrale aanpak werkt niet).
  5. Het thema is bestuurlijk actueel.
  6. Op het thema wordt reguliere handhavingscapaciteit ingezet.

Van de 16 prioriteiten uit het stedelijk programma zijn er zes gericht op ernstige sociale overlast van personen in de openbare ruimte. Vier van deze prioriteiten zijn tevens flexprioriteit. Het gaat om de volgende prioriteiten:

  1. Hangjongeren, groepsoverlast, overlast op straat (f)
  2. Overlast en veiligheid van evenementen (f)
  3. Overlast rond horeca (incl. shishalounges en aanpak zwart werken) (f)
  4. Overlast scooters en fietsers (f)
  5. Vuurwerkoverlast
  6. Overlast op het water

De uitvoering: handhaving in Amsterdam

De handhavingsaanpak die gemeente Amsterdam heeft gekozen is al enige jaren  opgebouwd rond de drie principes: flexibilisering en samenwerking, informatiegestuurd werken en het stimuleren van gedragsverandering bij burgers en ondernemers. Concreet betekent dit volgens het college een verschuiving in de handhaving van reactief naar proactief optreden, en van incidentgestuurd naar planmatig. Daarnaast wordt de programmatische aanpak volgens het college gekenmerkt door cyclisch werken, een integrale en multidisciplinaire inzet, transparantie en duidelijkheid en een informatiegestuurde inzet.

Principe 1: Flexibilisering en samenwerking
Het eerste principe vereist een flexibele inzet en een intensievere samenwerking binnen de gemeente: tussen de rve’s en stadsdelen, maar ook daarbuiten. Een aanpak door uitsluitend de gemeente is in veel complexe gevallen of bij specifieke doelgroepen onvoldoende: een multidisciplinaire en ketenbrede samenwerking is volgens het college nodig. Op deze manier kan méér informatie worden gebundeld en kunnen ieders instrumenten worden ingezet. Een van de voorwaarden in deze aanpak is de zichtbaarheid van de flexibele inzet en de samenwerking voor bewoners, bezoekers en ondernemers. De samenhang en -werking in de gehele keten en door verschillende gemeentelijke organisatieonderdelen is punt van aandacht waar de ketenpartners hard aan werken, blijkt uit de evaluatie van het Stedelijk Handhavingsprogramma van 2016. 

Behalve gemeentelijke partners in de uitvoering zijn er ook externe ketenpartners zoals de straatcoaches van Stichting Aanpak Overlast Amsterdam (SAOA), Waternet en de brandweer en politie. We geven twee voorbeelden van periodieke overlegvormen met ketenpartners:

  • De Driehoek van de (waarnemend) burgemeester, de hoofdcommissaris van de politie en de hoofdofficier van justitie, en de subdriehoek Toezicht en Handhaving, een voorportaal voor de driehoek. 
  • Expertgroep wateroverlast: Stadsdelen, Waternet en H&T

Principe 2: Informatiegestuurde handhaving
Met informatiegestuurde handhaving wil de gemeente de handhavingscapaciteit inzetten op de plaatsen waar dat het meest nodig is (probleemgericht) en waar dat het meeste resultaat kan opleveren (resultaatgericht). Deze werkwijze versterkt de beperkte uitvoeringscapaciteit doordat handhavers sneller en adequater kunnen reageren, er doelen aan kunnen worden verbonden, prioriteiten kunnen worden gesteld en risico's kunnen worden beheerst.  Informatiegestuurde handhaving Informatiegestuurd werken wordt daarnaast gezien als verantwoordingsinstrument: de resultaten van handhavingsinspanningen zijn volgens de gemeente op deze manier beter te verantwoorden naar burgers en ondernemers.  

Informatiegestuurde handhaving in de gemeente Amsterdam

Gemeente Amsterdam werkt al geruime tijd aan informatiegestuurde handhaving (IGH).   ,  In 2014 verscheen het Actieprogramma Informatiegestuurde Handhaving.  De gemeente volgde hierin het voorbeeld van de politie, die hiermee destijds al ervaring had.  De top 600-aanpak en de Treiteraanpak zijn voorbeelden van aanpakken waar IGH wordt ingezet. 

De kern van IGH is het effectiever aanpakken van problemen waarvan bekend is dat de risico’s van het niet naleven van regels en/of de nadelige effecten daarvan het grootst zijn. De inzet wordt gestuurd door actuele en betrouwbare informatie, die wordt verzameld bij diverse ketenpartners. Een goed georganiseerde informatiepositie op uitvoerend, tactisch en strategisch niveau vereist dat alle betrokken organisatieonderdelen en ketenpartners goede informatie en analyses ter beschikking hebben. Hiertoe gebruikt gemeente Amsterdam de AMI-methodiek.  Ten slotte vraagt dit van medewerkers dat zij de informatie(-analyses) kunnen beoordelen en gebruiken. Een voorbeeld van de werkwijze is de aanpak van de stadsbrede flexprioriteit jeugdoverlast: de informatieanalist vertaalt met behulp van een dashboard de informatie van de coördinator Flexinzet en de coördinator Stichting Aanpak Overlast Amsterdam (de straatcoaches) in een briefing  voor de handhavers die zich bezighouden met deze flexprioriteit. 

Principe 3: Stimuleren van gedragsverandering
Handhaving is volgens het college meer dan alleen toezicht, controles en sancties. Het gaat ook om het informeren van Amsterdammers over de regels en het elkaar aanspreken op het gedrag; het derde principe van de programmatische aanpak. Het college wil Amsterdammers aanspreken op hun eigen verantwoordelijkheid door gedragsbeïnvloeding, door middel van nudging en burgerparticipatie en wil door een bonus/malussysteem het nalevingsgedrag van ondernemers beïnvloeden.  Hiertoe is het programma Gedragsbeïnvloeding, een andere kijk op handhaving opgericht. Vanaf 1 januari 2018 is programmatische inzet van het programma beëindigd.  In dit programma is wetenschappelijke kennis verzameld en is de uitwisseling van kennis en ervaringen van uitvoerende medewerkers over gedragsbeïnvloeding gefaciliteerd, zodat hun kennis zou kunnen toenemen. 

Uitgangspunten handhaving
Behalve deze principes benoemt het college enkele uitgangspunten die de stadsdelen en rve's in acht dienen te nemen in de uitvoering van handhavingstaken:

  • Rechtszekerheid/gelijke behandeling van burgers;
  • Effectueren doelstellingen;
  • Voorkomen negatieve neveneffecten;
  • Voorbeeldfunctie;
  • Integrale handhaving;
  • Eenduidig en complementaire inzet van preventie en repressie.

Met name de laatste twee uitgangspunten, integrale handhaving en een complementaire inzet van preventie en repressie, sluiten naar onze mening direct aan op de principes flexibilisering en samenwerking en gedragsverandering. Het college legt 'integrale handhaving' uit als handhaving die vorm heeft gekregen vanuit een integraal, multidisciplinair perspectief. De organisatie en realisatie van samenhang en samenwerking tussen toezicht- en handhavingspartijen is essentieel. Het Stedelijk Handhavingsprogramma 2017-2018 benoemt ketenpartners en relevante actoren in de uitwerkingen van de prioriteiten. Daarnaast zijn de rollen van enkele specifieke ketenpartners nader uitgelicht. Dit is echter geen uitputtend overzicht, want de lijst met ketenpartners is lang. De complementaire inzet van preventie en repressie omhelst volgens het college gerichte communicatie met burgers en bedrijven en kwalitatieve dienstverlening. Bij repressief optreden ligt strafrechtelijke handhaving in het verlengde van bestuursrechtelijke instrumenten.

Gemeentelijke organisatie

De gemeentelijke organisatie van de handhaving is ruwweg te verdelen in een domein Toezicht en Handhaving (de Regie-unit) dat – met informatie van alle betrokken partijen – de strategische koers bepaalt, en een verzameling van elf uitvoerende organisatieonderdelen.

Organisatie van beleidsvorming en sturing

De Regie-unit bestuurlijk toezicht en handhaving stelt het Stedelijk Handhavingsprogramma op en evalueert deze, houdt zich bezig met de projectleiding, voorbereiding en besluitvorming van de 20% flexaanpak en het managen van de programma's Informatiegestuurd Handhaven, Gedragsbeïnvloeding, de aanpak mobiele handhaving, de ontwikkeling van de dashboards , en de implementatie van de bestuurlijke boete overlast. De Regie-unit is ondergebracht bij de directie Openbare Orde en Veiligheid (OOV). 

De Regie-unit vormt het secretariaat van de Ambtelijke Stuurgroep  Toezicht en Handhaving: een overleg waarin de ambtelijke trekkers van de gemeente Amsterdam zijn vertegenwoordigd op het gebied van toezicht en handhaving. Deze stuurgroep stuurt het virtuele cluster handhaving en veiligheid aan.  De Ambtelijke Stuurgroep is opdrachtnemer van het Bestuurlijk Team Toezicht en Handhaving. In het deelnemersoverleg zitten de (plaatsvervangend) directeur OOV (voorzitter), een portefeuillehouder namens de stadsdelen, de directeur rve Handhaving en Toezicht, de directeur rve Wonen en het afdelingshoofd handhaving van de rve Werk en Inkomen. Het hoofd van de Regie-unit Toezicht en Handhaving is de adviseur van de Ambtelijke Stuurgroep.

Organisatie van de uitvoering

Bij de uitvoering van bestuurlijke handhaving zijn elf gemeentelijke organisatieonderdelen betrokken:

  • Rve Handhaving & Toezicht (H&T)
  • Rve Wonen (o.a. Bureau Zoeklicht)
  • Rve Onderwijs, Jeugd en Zorg (Handhaving van de leerplicht, toezicht op de voorscholen en naschoolse opvang)
  • Rve Inkomen (Handhaving Werk en Inkomen)
  • De zeven stadsdelen (Handhaving openbare ruimte en bouw- en gebruikstoezicht)

Van deze elf organisatieonderdelen richten de rve Handhaving & Toezicht en de afdelingen Handhaving openbare ruimte van de stadsdelen zich vooral op de bestrijding van overlast in de openbare ruimte. Binnen de rve Handhaving en Toezicht zijn ook de stedelijke meldkamer en het cameratoezicht ondergebracht. De andere rve's richten zich op andere prioriteiten uit het Stedelijke Handhavingsprogramma.

Organisatie van de flexibele inzet
De capaciteit voor de flexinzet (20%) wordt bij elk van de elf gemeentelijke organisatieonderdelen uitgevraagd. Er zijn drie zogenaamde flexpools (of clusters) waarin de acht flexprioriteiten zijn ondergebracht: openbare ruimte, horeca en wonen en prostitutie. De flexibele inzet wordt gebruikt voor de inzet van projectleiders per flexprioriteit en voor extra handhavers op de flexprioriteiten. In de praktijk worden de flexhandhavers ingezet om de beperkte capaciteit op benodigde plaatsen en taakgebieden tijdelijk uit te breiden.  Zij werken dan samen met de reguliere handhavers. Zowel projectleiders als de handhavers in de flexpools blijven onder hiërarchische aansturing van hun eigen leidinggevenden vallen.

Het plannen van de inzet volgt uit meldingen van bewoners of specifieke verzoeken (werkopdrachten) van stadsdelen of andere diensten. Werkopdrachten kunnen te maken hebben met reguliere planningen, het gaat dan om – op voorhand bekende – extra benodigde capaciteit, bijvoorbeeld bij een aankomend evenement of een geplande controleactie. Werkopdrachten kunnen ook volgen uit plotseling toegenomen overlastsituaties.

Capaciteit en financiering

De handhavingscapaciteit in de gemeente Amsterdam bestaat uit handhavers met verschillende taken en bevoegdheden. De huidige handhavingscapaciteit is ongeveer 750 fte.  Tussen 2011 en 2016 is de gemeentelijke handhavingscapaciteit gedaald. In 2017 is extra capaciteit vrijgemaakt voor handhaving openbare ruimte en wonen en voor extra toezichthoudende capaciteit.  Het actuele budget voor handhaving en toezicht wordt geschat op bijna 50 miljoen euro. In zowel 2018 als 2019 is incidenteel nog eens ruim 9 miljoen euro beschikbaar.

Handhaving en toezicht in de openbare ruimte
Vanuit de rve Handhaving en Toezicht en vanuit de stadsdelen is er ongeveer 350 fte beschikbaar voor handhavers in de openbare ruimte. De flexpool bestaat naar schatting uit 50 tot 60 fte.  Deze capaciteit wordt aangevuld met toezichthouders of 'werkbrigadisten'. Dit zijn Amsterdammers met een uitkering, die als re-integratietraject via Pantar worden aangesteld als gastheren of gastvrouwen (incl. verkeersregelaar) in de openbare ruimte. Hun taken zijn beperkt tot het geven van informatie of tot het sussend optreden om (verdere) overlast te voorkomen. Zij hebben geen handhavingsbevoegdheden. 

Gemeentelijke reorganisatie 2018 van handhaving openbare ruimte

Sinds begin 2018 is gestart met het overbrengen van de handhaving openbare ruimte naar het nieuwe cluster Stadsbeheer  en daarbinnen de nieuwe rve Toezicht en Handhaving in de Openbare Ruimte (THOR).    Deze bestaat tijdelijk naast de rve H&T. Hier werken vanaf 1 februari 2018 de handhavers openbare ruimte die onder de regie van de bestuurscommissies vielen, en een deel van de Vliegende Brigade. De nieuwe rve zal gaan bestaan uit zeven gebiedsgebonden eenheden, een flexibele eenheid en een aantal specialistische onderdelen en deze zal ongeveer tweeduizend medewerkers groot zijn.
Focus publieksonderzoek

Op basis van de verkenning van het beleid en de organisatie van de uitvoering van de handhaving kunnen we enkele accenten leggen in het publieksonderzoek. Bij het bestuderen van het beleid kijken we naar hoe breed – of hoe integraal – handhaving is georganiseerd, en hoe de samenwerking met ketenpartners en waar mogelijk de doelgroepen, bij de totstandkoming van het handhavingsbeleid, is vormgegeven. We toetsen dit aan de hand van de principes van het programmatisch handhaven. Bij het bestuderen van de uitvoering focussen we op de uitwerking van de principes informatiegestuurd handhaven, gedragsbeïnvloeding en samenwerking en flexibilisering zoals deze in het Stedelijk Handhavingsprogramma zijn gepresenteerd en in uitvoeringsplannen zijn uitgewerkt. De focus op sociale overlast in de openbare ruimte heeft logischerwijs als gevolg dat we kijken naar de organisatie en uitvoering van de handhaving in de openbare ruimte, aangestuurd vanuit de regie-unit, de rve Handhaving & Toezicht en de stadsdelen in de periode tussen 2014 en 2018.

Verantwoording


Klik hier voor meer informatie over de algemene werkwijze van de Rekenkamer Metropool Amsterdam, onze taak als rekenkamer en onze missie. Ook de spelregels tijdens alle fasen van een onderzoek worden hier toegelicht.

Geraadpleegde personen

Tijdens de verkenning heeft de rekenkamer de volgende personen geraadpleegd:

Eric van Aartplv directeur OOV, voorzitter van de Ambtelijke stuurgroep Toezicht en Handhaving
Tonno CramerSenior onderzoeker, Ombudsman Metropool Amsterdam
Magrita GeelenAdviseur Toezicht en Handhaving, Regie Unit Bestuurlijk Toezicht en Handhaving
Ronald KersbergenAdviseur Toezicht en Handhaving, Regie Unit Bestuurlijk Toezicht en Handhaving
Kees de RooijAnalist/ coördinator van Team Dashboard, Directie OOV
Bas TillemaSenior onderzoeker, Ombudsman Metropool Amsterdam

Geraadpleegde literatuur

  • Algemene wet bestuursrecht. Hoofdstuk 5 Handhaving.
  • Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid. Gids programmatisch handhaven voor gemeenten, waterschappen en provincies. September 2010.
  • Gemeente Amsterdam, Brief aan gemeenteraad. Schriftelijke beantwoording vragen commissie Algemene Zaken onderdeel Openbare Orde en Veiligheid. 17 juni 2016.
  • Gemeente Amsterdam, Brief college aan gemeenteraad. Uitwerking Voorjaarsnota 2018: extra middelen handhaving, 5 december 2017.
  • Gemeente Amsterdam, Evaluatie Stedelijk Handhavingsprogramma 2016, Centrale stad en stadsdelen, 30 maart 2017.
  • Gemeente Amsterdam, Model flexibilisering gemeentelijke handhaving: uitwerking samenwerking bestuurlijke handhaving. Bijlage 1. 30 november 2012.
  • Gemeente Amsterdam. Monitor overlastgebieden 2015-2016, april 2017.
  • Gemeente Amsterdam, Notitie Model Flexibilisering Handhaving, 30 november 2012.
  • Gemeente Amsterdam, Op weg naar een intelligente informatiegestuurde inzet: Actieprogramma Informatiegestuurd handhaven 2014-2015, oktober 2014.
  • Gemeente Amsterdam, Raadsbrief Algemene Zaken derde Tussenrapportage Binnenstad Offensief, oktober 2017.
  • Gemeente Amsterdam, Stedelijk Handhavingsprogramma 2017-2018, december 2016.
  • Gemeente Amsterdam, Verantwoording Veiligheidsindex 2014, OIS, juni 2015.
  • Gemeente Amsterdam, Voordracht Cluster Stadsbeheer voor de collegevergadering van 13 februari 2018, februari 2018.
  • Gemeentewet. Artikelen 151b, 151c en 154b.
  • Kenniscentrum Wetgeving en Juridische Zaken. Factsheet Handhaving, Rijksoverheid, 10 december 2012.
  • Ministerie van Justitie, Handhaven met effect. Gids programmatisch handhaven voor decentrale overheden, december 2006.
  • Ministerie van Veiligheid en Justitie. Nationale veiligheidsindices, WODC cahier 2014-14.
  • Nationale Ombudsman. Helder handhaven: hoe gemeenten behoorlijk omgaan met hand-havingsverzoeken van burgers. 14 september 2010.
  • Ombudsman Metropool Amsterdam, Feesten of Beesten? Deel 2, 7 maart 2018.
  • Politie Amsterdam-Amstelland, Overlast en Veiligheid, 2010.
  • Steden, R. van en Bron, E. (2012). Gemeentelijke handhavers in Amsterdam. Een onderzoek naar hun werk op straat. Den Haag: Boom Lemma.
  • Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Handhaving door en voor gemeenten: een juridische handleiding voor de gemeentelijke praktijk. mr. M.G.J. Maas-Cooymans, advocaat en partner bij Ploum Lodder Princen. Een uitgave van de VNG, 24 juni 2013.

Onderzoeksteam

Het onderzoeksteam dat de verkenning heeft uitgevoerd en het onderzoek gaat uitvoeren os als volgt samengesteld.

Directeur:dr. Jan de Ridder
Onderzoekers:dr. Erik Oppenhuis (projectleider)
 Rosalie Joosten MSc
 drs. Annemarieke van der Veer MA

 

Bijlage 1 – Vraag naar publieksonderwerp 2018 aan rekenkamer burgerpanel

Kunt u door middel van een rapportcijfer van 1 (laag) tot 10 (hoog) aangeven hoe belangrijk u het vindt dat naar een onderwerp onderzoek wordt gedaan?
 RapportcijferWeet niet

Integratie statushouders
Er zijn de laatste jaren veel nieuwe vluchtelingen (statushouders) in Amsterdam komen wonen. De gemeente is verantwoordelijk voor hun huisvesting maar dat is niet het enige. De gemeente wil dat statushouders integreren in onze samenleving en daarom helpt de gemeente hen bij het leren van de Nederlandse taal, bij het meedoen in de maatschappij, onderwijs, werk en welzijn.

In dit onderzoek zullen we laten zien of de gemeente voldoende doet om statushouders hierbij op weg te helpen. We zullen ons daarbij vooral richten op de inburgeringsplicht en het begeleiden naar werk. Voor deze onderwerpen kijken we naar de haalbaarheid van de gestelde doelen en de effecten van de Amsterdamse aanpak. Slagen statushouders op tijd voor hun inburgeringsexamen en vinden zij snel werk?

  
   

Comfortabel doorfietsen
De fiets wordt steeds populairder in Amsterdam. De gemeente vindt dat goed nieuws, omdat fietsen gezond is en het de bereikbaarheid en aantrekkelijkheid van Amsterdam vergroot. Al die fietsers zorgen wel voor extra drukte in het verkeer en dat vraagt om extra aandacht voor veiligheid. De gemeente wil Amsterdam als fietsstad aantrekkelijk houden en heeft daarvoor het Meerjarenplan Fiets vastgesteld. De gemeente wil onder meer zorgen voor voldoende ruimte voor de fietser, een goede doorstroming, comfortabele fietsroutes en ook passend gedrag van de fietser.

In dit onderzoek zullen we laten zien of de gemeente de problemen goed in beeld heeft en voldoende zicht heeft op het behalen van haar doelen. We zullen ons daarbij met name richten of de maatregelen van de gemeente hebben bijgedragen aan een soepele doorstroom van het fietsverkeer.

  

Wijkzorgnetwerken
De 22 gebieden van Amsterdam hebben diverse wijkteams voor jongeren en kwetsbare huishoudens. Ook zijn er sinds 2015 zogenaamde ‘wijkzorgnetwerken’ bedoeld om in de hulpverlening meer maatwerk te kunnen bieden. In deze netwerken werken verschillende professionals (o.a. huisarts, zorgaanbieder, maatschappelijke dienstverlening en gemeente) samen zodat bewoners met een lichamelijke, verstandelijke, psychische of zintuigelijke beperking langer zelfredzaam thuis kunnen wonen. In de wijkzorgnetwerken wordt nog niet altijd goed samengewerkt en Amsterdam heeft geprobeerd om dat te verbeteren.

In dit onderzoek zullen we laten zien of de samenwerking goed functioneert. We zullen ons daarbij richten op in hoeverre de netwerken bijdragen aan het daadwerkelijk zelfredzaam, langer thuis kunnen wonen.

  
Handhaving en overlast
Amsterdam is een drukke stad met veel bewoners, bezoekers en activiteiten. Onvermijdelijk brengt dit soms overlast met zich mee. De vormen van overlast zijn divers en variërend van parkeeroverlast tot overlast van de horeca. Ook komt overlast op de ene plek meer voor dan op de andere De gemeente probeert aan de overlast wat te doen door handhavend op te treden. In het onderzoek zullen we nagaan hoe goed de gemeente in beeld heeft waar de overlast is en waar die het ergst is, hoe de handhaving daarop wordt ingezet en of er positieve resultaten met de handhaving worden bereikt. Het onderzoek richt zich op handhaving bij verschillende vormen van overlast in verschillende gebieden in de stad.