Handhaving en overlast
Casusonderzoek Dapperbuurt

Onderzoeksrapport - deel 2

Dapperbuurt

Introductie gebied

De Dapperbuurt vormt samen met nog drie buurten het gebied Oud-Oost, onderdeel van stadsdeel Oost. Oud-Oost bestaat naast de Dapperbuurt uit de Weesperzijdestrook, de Oosterparkbuurt, gebouwd in de 19e eeuw en met een rijke historie, en de 20e-eeuwse Transvaalbuurt. Tot slot ligt ook Oostpoort in Oud-Oost, een ontwikkelgebied dat dient als nieuw centrum van het stadsdeel.  Begin 2017 woonden er zo'n 35.500 mensen in Oud-Oost, de bevolkingssamenstelling is op veel punten vergelijkbaar met het stedelijk gemiddelde. In de Dapperbuurt is relatief veel armoede en het aandeel minimajongeren is sinds 2014 weer toegenomen tot het relatief hoge niveau uit 2010. De meeste woningen zijn corporatiewoningen met relatief lage huur, tegelijkertijd is Oud-Oost gewild onder starters. Hierdoor worden verschillen tussen bewoners in sociaaleconomische positie zichtbaarder en er worden meer dan gemiddeld spanningen tussen groepen ervaren. Ook ligt het aantal inwoners met een ernstige psychische aandoening in de Dapperbuurt hoger dan gemiddeld in de stad. In de Dapperbuurt is er over de hele linie relatief veel overlast (van buren tot rondhangende jongeren). 

De problematiek

In deze paragraaf beschrijven we de overlastproblematiek in de openbare ruimte van de Dapperbuurt. We maken daarin onderscheid tussen drie bronnen: (1) de centraal stedelijke monitoring van de beleving van overlast en de ervaren leefbaarheid en veiligheid, tussen 2013 en 2017 (paragraaf 23.1); (2) het beleid van het stadsdeel (paragraaf 23.2), en (3) de ambtelijke organisatie (paragraaf 23.3). In de Verantwoording casusonderzoekdeelconclusie geven we een oordeel over het gemeentelijk inzicht in de lokale problematiek door deze drie bronnen met elkaar te vergelijken.

Verantwoording casusonderzoek

Als onderdeel van het rekenkameronderzoek Handhaving en Overlast hebben we gekozen voor casusonderzoek in de vorm van vijf gebiedsbeschrijvingen. In paragraaf 1.2 leggen we uit wat hiervan de meerwaarde is, hoe we deze buurten hebben geselecteerd en hoe we de bevindingen hiervan in het rapport hebben opgenomen.

Problematiek volgend uit monitoring

We hebben de ontwikkelingen in de Dapperbuurt ten aanzien van de beleving van overlast, veiligheid en leefbaarheid in de afgelopen vijf jaar bekeken en vergeleken met de ontwikkelingen in Oud-Oost, het gehele stadsdeel Oost en de stad Amsterdam.

De ontwikkelingen Hoe monitort de gemeente Amsterdam overlast?in de problematiek hebben we in beeld gebracht op basis van de Veiligheidsmonitor en het centraal stedelijke onderzoek Wonen in Amsterdam (WiA).

Hoe monitort de gemeente Amsterdam overlast?

Ontwikkelingen in overlast kunnen in beeld worden gebracht aan de hand van de Veiligheidsindex en aan de hand van het Wonen in Amsterdam (WiA) onderzoek.

De Veiligheidsindex wordt viermaandelijks vastgesteld en bestaat uit enerzijds objectieve gegevens en anderzijds subjectieve ervaringsgegevens. De objectieve gegevens komen voort uit politiecijfers. De ervaringsgegevens worden geïnventariseerd door middel van een enquête onder Amsterdammers die elke vier maanden wordt afgenomen. Hoe lager het cijfer, hoe veiliger het is. De index wordt berekend voor alle 108 buurten in de politieregio Amsterdam. Daaronder vallen de gemeenten Amsterdam, Aalsmeer, Amstelveen, Diemen, Ouder-Amstel en Uithoorn. De index maakt het mogelijk buurten met elkaar te vergelijken en laat zien hoe de veiligheid verandert in de tijd. 2014 is het basisjaar voor het regiogemiddelde (het indexcijfer 100) en daar worden alle (toekomstige) cijfers tegen afgezet.

Het WiA brengt elke twee jaar aan de hand van een vragenlijst onder Amsterdammers onder meer in kaart wat bewoners vinden van hun woonsituatie en welke woonwensen zij hebben. Onderdeel van dit onderzoek is het vragen naar de mening over de leefbaarheid en veiligheid in de buurt.  Het WiA rapporteert ook over ervaren overlast door bewoners. Dit gebeurt door bewoners naar diverse bronnen van die overlast te vragen (buren, parkeren, vervuiling, horeca, etc.). Dit zijn andere bronnen of omschrijvingen dan in de Veiligheidsmonitor worden uitgevraagd. In 2017 is de meest recente inventarisatie uitgevoerd, metingen daarvoor vonden plaats in 2015 en 2013.

Ontwikkelingen in de beleving van overlast
In de periode 2014-2017 is de personenoverlast in de Dapperbuurt aanzienlijk gedaald, net als in het gebied Oud-Oost en stadsdeel Oost als geheel. Dit gebeurde vooral tussen 2014 en 2015. Echter, dit betekent niet dat de personenoverlast is verdwenen. Na 2015 is de personenoverlast namelijk niet verder gedaald. Deze is in 2016 en 2017 zelfs weer iets hoger dan in 2015. In heel Amsterdam neemt de personenoverlast gedurende deze vier jaar licht toe. Dat lijkt met name gerelateerd aan het stijgende aantal meldingen over personenoverlast. We zien in de Dapperbuurt dat het aantal meldingen over personenoverlast sinds 2015 geleidelijk is afgenomen, tot onder het indexcijfer voor de hele stad. Dat verklaart ten dele de daling van het indexcijfer voor personenoverlast. Doordat de ervaren personenoverlast sinds 2015 juist is toegenomen, is het indexcijfer voor personenoverlast sinds 2015 min of meer gelijk gebleven.

Interactieve kaart
Klik op onderstaande afbeelding en verken de ontwikkelingen van overlast in Amsterdam via de interactieve kaart.

Bewoners in de Dapperbuurt rapporteren in het WiA-onderzoek over de ervaring van diverse soorten overlast. Vervuiling wordt als meest ernstige bron van overlast beschouwd in 2014, en in 2017 is dat nog steeds zo, hoewel de beoordeling iets lijkt te zijn verbeterd. Ook de overlast als gevolg van parkeren is verminderd, in de beleving van bewoners. De overlast van andere groepen mensen, en van horeca, wordt in de Dapperbuurt als een ernstiger probleem ervaren dan in heel Amsterdam, en de ervaren overlast van groepen mensen en horeca lijkt in deze buurt iets te zijn toegenomen tussen 2013 en 2017.

Criminaliteit wordt ook als een bron van overlast beschouwd. De sterke verbetering in de overlastsituatie zoals die blijkt uit de Veiligheidsindex is niet beter te begrijpen aan de hand van deze WiA-gegevens, want de overlast van andere groepen mensen is juist iets negatiever beoordeeld in 2017. Onderstaande tabel geeft het overzicht van de ervaren overlast aan de hand van de WiA-cijfers (let op: een 10 moet worden geïnterpreteerd als geen overlast, en een 1 als ernstige overlast).

Tabel 2.1. Ontwikkeling ervaren overlast in de Dapperbuurt 2013-2017, per overlastbron, in vergelijking met Amsterdam, WiA 
OverlastvormDapperbuurt  Amsterdam  
10 is geen overlast, 1 is ernstige overlast201320152017201320152017
Overlast buren7,17,37,37,37,37,3
Overlast vervuiling5,85,96,16,26,26,2
Overlast andere groepen mensen6,86,56,67,07,06,9
Overlast horeca7,47,37,27,97,87,6
Overlast parkeren6,36,66,96,86,76,6
Overlast criminaliteit6,26,16,36,56,66,7

Ontwikkelingen in de beleving van veiligheid en leefbaarheid
De Dapperbuurt wordt door bewoners in 2014 niet als een veilige woonomgeving beschouwd. De onveiligheidsbelevingsindex ligt ver boven het indexcijfer voor Amsterdam: men voelt zich in de Dapperbuurt zowel onveiliger als meer geneigd om bepaalde locaties te vermijden. Maar we zien ook dat de scores in 2017 een stuk lager liggen en dus dichter bij het indexcijfer van Amsterdam. Dat betekent dat de veiligheid in de beleving van de bewoners sterk is verbeterd. Dit was geen geleidelijke verbetering: in 2016 was er sprake van een tijdelijke verslechtering in het oordeel. In 2017 lijkt de veiligheidsbeleving weer op het niveau van 2015. Net als bij de dalende trend in personenoverlast, zien we ook hier de grootste afname tussen 2014 en 2015. Ten slotte valt op dat de verbetering groot is, maar dat de onveiligheidsbeleving, in vergelijking met het stadsdeel ook nog steeds groot is. Onderstaande figuur geeft de ontwikkeling weer van de veiligheidsbeleving in de Dapperbuurt, in vergelijking met Amsterdam.

Figuur 2.1 Ontwikkeling veiligheid in Dapperbuurt, 2014-2017, Veiligheidsindex 

De WiA-gegevens laten zien dat de veiligheid overdag in 2013 niet als een groot probleem werd gezien. Anders is dat bij de beoordeling van de veiligheid 's avonds. Hier wijkt de beleving van de bewoners ook af van de gemiddelde beoordeling in heel Amsterdam, en is te zien dat het veiligheidsgevoel juist (beperkt) is afgenomen. De tevredenheid met de buurt, en de buurtontwikkeling is in de Dapperbuurt niet hoger of lager dan in Oud-Oost of stadsdeel Oost als geheel. In vergelijking met Amsterdam is men in de Dapperbuurt juist wat positiever over de eigen buurt, en de tevredenheid met de buurt neemt toe sinds 2013.

Tabel 2.2 Ontwikkeling veiligheidsgevoel, buurttevredenheid en ontwikkeling buurt in de Dapperbuurt 2013-2017, in vergelijking met Amsterdam 
VeiligheidDapperbuurt  Amsterdam  
 201320152017201320152017
Veiligheid in de buurt overdag8,28,38,18,38,38,2
Veiligheid in de buurt 's avonds7,16,86,97,37,37,2
Buurttevredenheid7,47,67,77,47,57,5
Ontwikkeling buurt7,27,47,57,17,17,1

Concluderend kunnen we stellen dat de personenoverlast tussen 2014 en 2015 sterk is gedaald, maar sindsdien min of meer gelijk is gebleven. Dit komt doordat het aantal meldingen personenoverlast is afgenomen, terwijl de ervaren personenoverlast juist is toegenomen. De veiligheid is in de beleving van de bewoners sterk verbeterd. Maar ook hier is in 2016 sprake van een tijdelijke verslechtering. Bovendien blijkt uit de WiA-gegevens dat men zich in 2017, vergeleken met 2013, vooral ’s avonds wat minder veilig voelt. We zien dat vervuiling, criminaliteit en andere groepen mensen in 2017 als de grootste bronnen van overlast worden beschouwd, daar waar dat in 2013 nog vervuiling, parkeren en criminaliteit was. Er is steeds minder overlast, maar de dalende trend is niet stabiel. De overlast van andere groepen mensen en horeca is licht toegenomen. Over het algemeen wordt de Dapperbuurt door de bewoners wel steeds meer als een fijne buurt beschouwd.

Problematiek beschreven in het beleid

In deze paragraaf gaan we in op de overlast zoals het stadsdeel deze heeft beschreven in het beleid. Dit toetsen we aan de hand van onderstaande norm.

De problematiek die speelt in de buurt is beschreven in het beleid.

In de HUP's van stadsdeel Oost wordt de problematiek rondom hangjongeren/overlast door groepen/overlast op straat uitgewerkt als overlast van hinderlijke, overlastgevende en criminele groepen, maar ook overlast van (nog) niet als problematisch geclassificeerde groepen. Onder overlast wordt onder andere verstaan: intimiderend gedrag, geluidsoverlast, troep maken en alcohol en drugs gebruiken op openbare plekken. Deze overlast op straat wordt in de HUP's geassocieerd met hang- en probleemjongeren in de leeftijdsgroep 12-23. Het HUP noemt ook dat het op straat ‘rondhangen’ van jongeren pas een probleem is als dit daadwerkelijk tot overlast leidt, en dat dit zeker niet altijd het geval is. De HUP's gaan voornamelijk op stadsdeelniveau in op de problematiek. Daarnaast wordt de Dapperbuurt genoemd als een van de plekken waar zich de meeste voorvallen van jongerenoverlast voordoen, met name bij mooi weer, lange zomeravonden of tijdens de Ramadan. Het betreft jongeren die al vroeg met criminaliteit in aanraking komen. 

In het HUP van 2016 is de problematiek rondom alcohol- en drugsoverlast in Oud-Oost daarnaast als lokale prioriteit beschreven. Het gaat hierbij volgens het HUP om overlast die veroorzaakt wordt door het gebruik van alcohol of drugs, waarbij men kan denken aan geluidshinder voor de buurt, achtergelaten rommel zoals spuiten, stankoverlast in portieken, kleine vernielingen en agressief gedrag. De drugsproblematiek heeft betrekking op softdrugs-gerelateerde overlast rond coffeeshops en het blowverbod rond scholen voor voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs en kinderspeelplaatsen. De alcoholproblematiek bestaat uit overlast in de openbare ruimte veroorzaakt door verslaafden en gebruik van alcohol door jongeren beneden de 18 jaar in die openbare ruimte.  De Dapperbuurt wordt bij de beschrijving van dit probleem niet in het bijzonder genoemd. In het HUP van 2017/2018 komt drugsoverlast niet meer als prioriteit terug en wordt de problematiek dus ook niet apart beschreven.

In de documenten die voortkomen uit de gebiedscyclus van Oud-Oost is uitgebreid aandacht voor de overlastproblematiek in de Dapperbuurt, met name vanuit een veiligheidsperspectief. Zo staat de drugsoverlast in de Dapperbuurt op de Gebiedsagenda 2016-2019, met aandacht voor de rol van jeugdige criminelen. De weinig kansrijke situatie waarin jongeren in de Dapperbuurt opgroeien wordt hierbij als belangrijke factor genoemd. Ook in de karakterisering van de Dapperbuurt als gebied wordt de drugsoverlast expliciet genoemd. , , 

Vanuit de afdeling Veiligheid wordt er jaarlijks een Gebiedsgericht Veiligheidsplan geschreven, waarbij op niveau van elk deelgebied wordt bekeken wat de problematiek is op het gebied van criminaliteit en overlast. Voor Oud-Oost is dat in 2018 jeugdcriminaliteit en -overlast. In het plan worden de risicofactoren voor jeugdoverlast beschreven die het gebied heeft, zoals onder andere armoede, hoge werkloosheid en een hoger dan gemiddeld criminaliteitscijfer. Ook worden het opvallend veelvuldige gebruik van softdrugs onder de jongeren en het (brutale) gedrag van sommige jonge kinderen op straat genoemd. Op het niveau van de Dapperbuurt beschrijft het plan dat er onvoldoende grip is op de drugscriminaliteit en de overlast die daarmee gepaard gaat. 

Tot slot is er voor de Dapperbuurt/Oosterparkbuurt eind 2013 een Buurtveiligheidsplan opgesteld voor de inzet van het Buurtveiligheidsteam daar. Hierin is de specifieke problematiek op het gebied van veiligheid in deze buurten beschreven. Ook in dit plan wordt voor de Dapperbuurt met name de jeugd- en drugsoverlast genoemd. Deze overlast concentreert zich op het pleintje aan de Dapperschool (Pieter Vlamingsstraat) en de kruisingen Dapperstraat/Eerste van Swindenstraat en Wijtenbachstraat/Dapperstraat. , 

Problematiek benoemd door de uitvoering

In deze paragraaf gaan we in op de overlast zoals de medewerkers in de uitvoering deze zelf omschrijven. Dit toetsen we aan de hand van onderstaande norm.

De problematiek die speelt in de buurt is bekend bij de uitvoering.

Drugsoverlast
Team HOR en Veiligheid van het stadsdeel geeft aan dat het grootste probleem wat betreft sociale overlast in de Dapperbuurt de drugsoverlast was en in zekere mate nog steeds is. Een hotspot van deze problematiek bevond zich in de Dapperbuurt, namelijk op de kruising tussen de Eerste van Swindenstraat en de Dapperstraat. Uit het politieonderzoek dat volgde op de inzet van het Buurtveiligheidsteam bleek dat de problematiek dieper zat dan men oorspronkelijk dacht. Er was sprake van meerdere hoofddealers, wiens handlangers zich ophielden in het gebied: een zogenaamd nest van hoofddealers. De problematiek is volgens team HOR en Veiligheid sinds de start van een intensieve aanpak in 2014 wel afgenomen, maar het behouden van de verbeterde situatie is ook een grote uitdaging en vraagt continue aandacht. 

Jeugdoverlast
Team Jeugd en Veiligheid beschrijft de problematiek op het gebied van jeugdoverlast aan de hand van twee groepen jongeren waaraan ze prioriteit geven: de groep van jongeren tussen de 17-30 jaar die onderdeel zijn van een netwerk dat zich bezighoudt met (soms zware) criminaliteit en de jongere groep van tussen de 10 en 14 jaar die hinderlijk en overlastgevend gedrag vertoont.  In de media wordt er naar het zwaardere netwerk verwezen als de Mocromaffia, waarbinnen liquidaties plaatsvinden en volgens team Jeugd & Veiligheid de morele grenzen steeds verder zijn opgerekt. Bewoners ervaren volgens het stadsdeel relatief weinig overlast van deze groep, omdat het in het voordeel van deze ‘jongeren’ is om buiten beeld te blijven en zo te voorkomen dat ze opgepakt worden. Dit zijn dus vaak niet de jongeren die overlast veroorzaken. 

De jongere groep bestaat uit tieners, die ook tienergedrag vertonen: ze zoeken grenzen op, vertonen vervelend gedrag waar het voor vrijwilligers of jongerenwerkers vaak lastig is om mee om te gaan. Door de oudere groep criminelen worden deze jongeren wel warm ontvangen. Ze kunnen zich volgens team J&V redelijk laagdrempelig bij dit netwerk van criminelen aansluiten en als ze eenmaal in het netwerk zitten is het lastig om er weer uit te komen. Het risico bestaat dat deze groep zich steeds meer met zwaardere criminaliteit gaat bezighouden. 

Zienswijze bewoners

Om een beeld te krijgen van de manier waarop bewoners van de Dapperbuurt naar het thema overlast en handhaving kijken, hebben we een enquête uitgezet onder deelnemers aan overleggen in het kader van het BVT. Ook hebben we met enkele bewoners gesproken. 

Een aantal respondenten geeft aan dat overlast door zwerfvuil het meest voorkomt, gevolgd door overlast door rondhangende jongeren en verkeerd geplaatst afval. In mindere mate ervaren zij ook overlast van parkeren, wildplassen en uitgaansgerelateerde geluidsoverlast. Die laatste vorm van overlast is tevens de vorm die in de laatste paar jaar volgens bewoners in Oud-Oost het meest is toegenomen. Ook overlast door zwerfvuil is volgens hen toegenomen, net als personenoverlast (mensen onder invloed, rondhangende jongeren, wildplassen, bedreiging). Overlast door rondhangende jongeren wordt door de meeste bewoners in Oud-Oost genoemd als overlastvorm die de overheid met voorrang zou moeten behandelen. 

De bewoners die wij gesproken hebben, gaven aan dat er in de Dapperbuurt sprake was van jongeren met scooters die voor overlast zorgden, met name geconcentreerd op het plein van de Dapperschool. Dat is met de recente herinrichting van het plein voor de Dapperschool overigens wel grotendeels verholpen. Ook noemen zij het Dapperplein als locatie waar gehangen wordt, waar mensen zich ophouden, waar drugs verhandeld wordt, kortom waar een bepaalde dreiging van uitgaat. Over deze laatste problematiek geven de bewoners aan dat deze vrijwel structureel aanwezig is: soms wordt er tijdelijk iets aan gedaan, bijvoorbeeld middels een verwijderingsbevel. Maar zodra de periode waarvoor dat bevel geldt afloopt, keert de oude situatie terug. Het gaat vaak om dezelfde, voor de autoriteiten bekende personen. Het feit dat niemand in staat lijkt de problemen structureel op te lossen maakt de ervaren overlast voor bewoners groter. 

Deelconclusie inzicht stadsdeel Oost in lokale problematiek

De beschrijving en de bekendheid met de lokale problematiek in het beleid en in de uitvoering zijn getoetst aan de hand van twee normen:

  • De problematiek die speelt in de buurt is beschreven in het beleid;
  • De problematiek die speelt in de buurt is bekend bij de uitvoering.

De problematiek op het gebied van criminaliteit en overlast wordt in stadsdeel Oost vanuit verschillende invalshoeken beschreven. De HUP's hebben voornamelijk aandacht voor de overlast veroorzaakt door hangjongeren. In 2016 wordt ook drugsoverlast uitgelicht als lokale prioriteit, maar in 2017-2018 niet meer. De plannen gelden voornamelijk op niveau van het stadsdeel, maar in de context van jeugdoverlast wordt de Dapperbuurt ook specifiek benoemd. In de gebiedsstukken van Oud-Oost komt de problematiek op het gebied van veiligheid ook aan de orde, met specifieke aandacht voor drugs- en jeugdgerelateerde criminaliteit en overlast en de zekere mate van overlap daarin. Tot slot is er een Gebiedsgericht Veiligheidsplan Oost waarin bij elk gebied aandacht wordt besteed aan de problematiek op het gebied van criminaliteit en veiligheid, waarin zowel jeugdoverlast in Oud-Oost als drugsoverlast specifiek in de Dapperbuurt aan de orde komen. We concluderen dus dat de problematiek die speelt in de Dapperbuurt is beschreven in het beleid. Dit geldt met name voor de documenten die volgen uit de gebiedsstukken en de gebiedsgerichte werkwijze van de afdeling Veiligheid. Ook in de HUP's wordt er aandacht besteed aan de overlastproblematiek, hoewel meer op hoofdlijnen voor het gehele stadsdeel dan specifiek voor de Dapperbuurt en in 2017-2018 minder gedetailleerd dan het jaar daarvoor.

Team Veiligheid heeft de drugsproblematiek in de Dapperbuurt goed in beeld. Mede door de werkwijze van het Buurtveiligheidsteam, waarbij de prioriteiten van het team bepaald worden middels een enquête in de buurt, is het stadsdeel goed op de hoogte van wat er in de buurt speelt. Team Jeugd & Veiligheid heeft daarnaast een gedetailleerd beeld van de jongeren die (criminaliteit) en overlast veroorzaken in onder andere de Dapperbuurt. We concluderen kortom dat de uitvoering goed op de hoogte is van de problemen die er op het gebied van sociale overlast spelen in de Dapperbuurt.

De aanpak

In dit hoofdstuk beschrijven we hoe het stadsdeel de sociale overlast in de openbare ruimte wil aanpakken. Daarmee beantwoorden we de vraag of het handhavingsbeleid gericht op het verminderen van sociale overlast in buurten van voldoende kwaliteit is. We gaan achtereenvolgens in op:

  • De organisatie van de aanpak (paragraaf 3.1);
  • De doelen en plannen van het handhavingsbeleid in het stadsdeel (paragraaf 3.2). Hierbij belichten we projecten die specifiek worden uitgevoerd om overlast in de Dapperbuurt te bestrijden;
  • De beschikbare capaciteit en het budget (paragraaf 3.3).

De organisatie van de handhavingsaanpak door het stadsdeel Oost

Stadsdeel Oost heeft één overkoepelende afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving, met daaronder teammanagers voor de afzonderlijke deelgebieden. De afdelingen betrokken bij toezicht en handhaving zijn de afdeling Handhaving Openbare Ruimte (HOR) en de afdeling Toezicht en Handhaving Bouw & Gebruik. De afdeling HOR is verantwoordelijk voor toezicht en handhaving in de openbare ruimte, onder andere op het gebied van parkeren, afval, diverse vormen van overlast in de openbare ruimte, horeca, evenementen, fietsparkeren en werken in de openbare ruimte. Om deze taken te volbrengen werkt de afdeling HOR samen met verschillende interne samenwerkingspartners, zoals gebiedsteams en de afdelingen Veiligheid (met name rondom drugs- en jeugdoverlast) en inrichting en beheer openbare ruimte (BOR) van het stadsdeel, en externe samenwerkingspartners, zoals de Stichting Aanpak Overlast Amsterdam (SAOA), jongerenwerk en de politie. 

Informatieknooppunt toezicht en handhaving
Beide Toezicht en Handhavingsafdelingen worden ondersteund door het Informatieknooppunt toezicht en handhaving (IKP). Het IKP wordt ingevuld door twee informatieanalisten en één informatiemakelaar. In het IKP komt alle op het gebied van HOR relevante informatie bij elkaar, waar de gegevens vervolgens worden verwerkt en geanalyseerd. Sinds januari 2018 bereidt het IKP voor HOR de dagelijkse (de)briefing van de handhavers voor. Het uitgangspunt is dat de capaciteit van de afdelingen - zowel preventief als repressief - op deze manier zo doelgericht mogelijk ingezet wordt. De ontwikkeling van het IKP maakt onderdeel uit van het stedelijk Actieprogramma Informatie Gestuurd Handhaven (IGH). 

Gebiedsgerichte werkwijze
Stadsdeel Oost hanteert sinds 2012 een gebiedsgerichte werkwijze, die ze op het gebied van handhaving bovendien informatiegestuurd inrichten. Wekelijks komen samenwerkingspartners die actief zijn in gebied bijeen voor een gebiedsbriefing, waarin de opgaven uit de gebiedsplannen als leidraad worden gebruikt. Tijdens deze briefings vindt afstemming plaats op uitvoeringsniveau over acties, activiteiten en projecten in het kader van deze opgaven en zaken die op dat moment urgent zijn. De input voor de gebiedsbriefing komt uit de gebiedsgerichte teamoverleggen op de afdelingen HOR en HBMW. Er vindt een terugkoppeling plaats naar de afdeling over de resultaten van de gebiedsbriefing. 

Doelen en plannen van het handhavingsbeleid stadsdeel Oost

In deze paragraaf wordt eerst de stadsdeelbrede aanpak van sociale overlast beschreven. Daarna gaan we in op de specifieke doelen en plannen rond jeugd- en drugsoverlast in de Dapperbuurt. In elke paragraaf behandelen we de vragen of een probleemanalyse is uitgevoerd om tot doelen en plannen te komen, en of de prestaties en beoogde effecten zijn beschreven.

We bekijken in deze paragraaf de aanpak van het handhavingsbeleid aan de hand van de Handhavingsuitvoeringsplannen (HUP's). Daar waar we geen doelen met betrekking tot de aanpak van overlastproblemen in de Dapperbuurt uit het HUP kunnen destilleren, bekijken we ook de gebiedsgerichte plannen van het stadsdeel. In Oost gaat het hierbij naast de reguliere gebiedsdocumenten (Gebiedsagenda, Gebiedsanalyse, Gebiedsplannen), ook om het Gebiedsgerichte Veiligheidsplan dat vanuit de afdeling Veiligheid wordt opgesteld.

De doelen en aanpak in het handhavingsbeleid toetsen we aan de hand van onderstaande normen.

Prioritering in aanpak vindt plaats op basis van probleemanalyse;

De prestaties en beoogde effecten zijn benoemd en er is aandacht voor de effecten op korte en lange termijn;

De prestaties en beoogde effecten hebben een samenhang met de gekozen aanpak en bieden voldoende mogelijkheden om effectiviteit te beoordelen.

Om de eerste norm te toetsen kijken we allereerst wat de prioriteiten van de aanpak zijn en in hoeverre die voortbouwen op de problematiek zoals beschreven in het vorige hoofdstuk. Vervolgens bespreken we per type sociale overlast in hoeverre wordt voldaan aan de normen rondom prestaties en effecten.

Doelen en plannen stadsdeel Oost in de aanpak van sociale overlast

In het HUP van 2016 staat dat de gemeente Amsterdam kiest voor een programmatische benadering van handhaving. Dat houdt onder andere in dat er prioriteiten worden gevormd die met voorrang worden aangepakt.

Prioriteiten en probleemanalyse
De HUP's van stadsdeel Oost zijn opgebouwd aan de hand van de stedelijke prioriteiten uit het Stedelijk Handhavingsprogramma. Deze komen tot stand op basis van een risicoanalyse die voornamelijk centraal stedelijk wordt gemaakt, met betrokkenheid van de verschillende organisatieonderdelen. Vanuit de regie unit wordt de stedelijke risicoanalyse gecoördineerd. Daartoe is steeds een werkgroep ingesteld met een afvaardiging vanuit stadsdelen en rve’s. In deze werkgroep zijn de lokale risicoanalyses gestapeld en dat heeft geleid tot een voorstel voor stedelijke prioritering. Stadsdeel Oost heeft daarnaast in 2016 een vijftal stadsdeelbrede, lokale prioriteiten gesteld, waaronder één gericht op drugsoverlast. In 2017-2018 zijn de lokale prioriteiten gebiedsgericht ingestoken, waarbij jeugdoverlast in de Dapperbuurt als topprioriteit is benoemd voor het gebied Oud-Oost. Deze gebiedsgerichte lokale prioriteiten zijn gekozen uit de lijst van onderwerpen die zijn opgehaald bij de gebiedscoördinatoren, zodat er aansluiting is bij de gebiedsplannen van stadsdeel Oost. In de HUP's is verder opgenomen dat in geval van 'nieuwe' problematiek gedurende het jaar een bestuurlijke afweging kan worden gemaakt om die problematiek aan te pakken in plaats van een geselecteerde prioriteit. 

In de gebiedsagenda Oud-Oost is de leefbaarheid en veiligheid, in onder andere de Dapperbuurt, opgenomen als apart thema. Hierbij gaat het voornamelijk om het terugdringen van de overlast en criminaliteit door jongeren en het vergroten van het gevoel van veiligheid in de buurt.  De prioriteiten in de gebiedsagenda zijn gebaseerd op de gebiedsanalyse, kennis en ervaringen uit het gebied, de prioriteiten van de Bestuurscommissie en eventuele stedelijke programma's. 

In Oost maakt de afdeling Veiligheid een Gebiedsgericht Veiligheidsplan voor het gehele stadsdeel, waarin per gebied prioriteiten worden gesteld op het gebied van criminaliteit en overlast. In 2018 is jeugdoverlast en -criminaliteit een van de drie prioriteiten voor Oud-Oost. Hoewel wordt geconstateerd dat er onvoldoende grip is op de drugsoverlast in de Dapperbuurt is dit niet opgenomen als een van de prioriteiten.  Het Gebiedsgericht Veiligheidsplan komt tot stand op basis van een analyse van de Veiligheidsindex en zogenaamde gebiedstafels. Het plan bevat een overzicht van het instrumentarium dat kan worden ingezet om criminaliteit en overlast terug te dringen, maar is geen plan van aanpak in de zin dat het concrete doelen met bijbehorende activiteiten en beoogde effecten bevat. Voor de inzet van het instrument Buurtveiligheidsteam is er wel een plan met concrete doelen gemaakt. Jeugd- en drugsoverlast is een van de drie prioriteiten van het Buurtveiligheidsplan Dapperbuurt/Oosterparkbuurt. De prioritering in het Buurtveiligheidsplan is gebaseerd op een enquête onder bewoners van de Dapperbuurt en de gebruikers van het Oosterpark. , 

Hoewel het stadsdeel aangeeft dat de lokale prioriteiten gevormd worden op basis van een probleem- en doelgroepanalyse hebben wij hier voor drugsoverlast in Oost geen documentatie van gezien. We kunnen dus niet vaststellen in hoeverre lokale prioriteiten in de HUP's van Oost zijn voortgekomen uit een probleemanalyse. Wel hebben we een uitgebreide doelgroepanalyse voor de prioriteit Hangjongeren gezien, die in grote mate overeenkomt met de uitwerking van deze prioriteit in de HUP's van Oost. We constateren ook dat er voor jeugdoverlast in 2016 stedelijk een uitgebreide doelgroepanalyse is uitgewerkt. We zien ook dat de gebiedsgerichte documenten voortkomen uit analyses van het gebied zowel in de breedte (Gebiedsagenda), als in de diepte rondom het thema veiligheid (Gebiedsgericht Veiligheidsplan). We concluderen kortom dat de prioritering in het handhavingsbeleid met betrekking tot sociale overlast gedeeltelijk berust op een probleemanalyse.

Algemene activiteiten gericht op de bestrijding van sociale overlast in Oost
In het HUP van 2017/2018 besteedt het stadsdeel een paragraaf aan het benadrukken van het belang van een goede communicatie met bedrijven en burgers. Het stadsdeel heeft het doel om steeds meer 'aan de voorkant' te komen, dat wil zeggen het voorkomen van handhaving. Het achterliggende idee is dat mensen die de regelgeving kennen, gemotiveerder zullen zijn om deze na te leven en hun omgeving erop te wijzen. Behalve het stimuleren van bedrijven en bewoners om zelf mee te denken over situaties en hen betrekken bij het zoeken naar oplossingen worden er aan dit doel geen activiteiten gekoppeld. Wel wordt aangekondigd dat er in 2017 een communicatieplan wordt geschreven door de afdelingen HOR en THB&G. 

Wat het stadsdeel niet doet
In de HUP's wordt aangegeven welke activiteiten niet uitgevoerd zullen worden. Redenen die hiervoor worden gegeven, zijn het ontbreken van problematiek, de ineffectiviteit van de aanpak of beperkte capaciteit. Zo worden niet alle meldingen opgevolgd (zie paragraaf 4.4) en wordt genoemd dat er, als gevolg van het flexprogramma, geen capaciteit beschikbaar is voor controles na 23.00 uur. Bijbehorende risico's die het stadsdeel benoemt, zijn bewoners die veel horecaoverlast ervaren maar geen beroep kunnen doen op de gemeente, de kans op escalatie, verloedering van de openbare ruimte en een onveilig gevoel op straat. In de HUP's is daarnaast opgenomen dat handhaving niet preventief aanwezig is op alle overlastlocaties op het gebied van jeugdoverlast. Wanneer er problematische overlast is, wordt er in die gevallen een beroep gedaan op het stedelijke flexteam. , 

Doelen en plannen stadsdeel Oost in de aanpak van drugsoverlast

In deze en de volgende paragraaf wordt ingezoomd op de doelen van de handhavingsinzet en de plannen die zijn gericht op de twee problemen die de meeste sociale overlast veroorzaken in de openbare ruimte in de Dapperbuurt: drugsoverlast en jeugdoverlast. Deze vormen van overlast zijn in het geval van de Dapperbuurt in de praktijk met elkaar verweven: drugsoverlast wordt soms veroorzaakt door jongeren maar niet uitsluitend; de overlast die jongeren veroorzaken is soms gerelateerd aan drank- of drugsgebruik of -handel, maar niet altijd. In lijn met de prioritering binnen HOR onderscheiden we de twee in dit onderzoek als aparte bronnen van overlast.

Aanpak van drugsoverlast in de Dapperbuurt
De aanpak van drugsoverlast in de Dapperbuurt wordt aangestuurd door de Veiligheidscoördinator, daarbij bijgestaan door de manager Handhaving Openbare Ruimte en Veiligheid. Het gaat hierbij om een integrale, gebiedsgerichte aanpak gericht op overlast gerelateerd aan drugs(criminaliteit). Volgens team HOR en Veiligheid is deze aanpak in de Dapperbuurt samen te vatten in drie onderdelen: (1) buurtveiligheidsteam, (2) aanwijzen overlastgebied en (3) cameratoezicht.

Team HOR en Veiligheid van stadsdeel Oost geeft aan dat in 2014 op aandringen van bewoners en ondernemers is gestart met de inzet van een Buurtveiligheidsteam (BVT). Dit team is een samenwerking tussen de politie en handhaving en wordt aangestuurd door de wijkagent. Het BVT staat in nauw contact met ondernemers en bewoners en voert acties uit die door hen en de gemeente samen zijn bedacht.  In aanvulling op het BVT is het gebied rondom de Dapperbuurt en het Oosterpark per 1 januari 2014 ook aangewezen als overlastgebied. Met dit instrument krijgt de politie meer mogelijkheden om handhavend op te treden in de vorm van het uitdelen van verwijderingsbevelen. Bij aanhoudende overlast heeft de burgemeester op 7 april 2017 besloten in een aantal gebieden in de Dapperbuurt cameratoezicht te installeren 'ter handhaving van de openbare orde'. 

Uit bovenstaande beschrijving van de aanpak blijkt al dat de bijdrage van HOR aan de bestrijding van drugsoverlast voornamelijk bestaat uit het ondersteunen van de politie. In het HUP van 2016 zijn de volgende activiteiten gekoppeld aan de lokale handhavingsprioriteit: 

  • Informatieverzameling en -analyse
  • Deze activiteit omvat onder andere het proactief verzamelen van informatie door het Informatieknooppunt van stadsdeel Oost, wekelijkse surveillances van probleemlocaties, uitwisseling van informatie met ketenpartners. Het vormt input voor voorspellende analyses over naleefgedrag.
  • Gerichte toezicht en handhaving
    Hieronder valt de handhavingsinzet, die plaatsvindt als onderdeel van het Buurtveiligheidsteam (zie verderop in deze paragraaf). De nadruk ligt op toezicht houden op probleemlocaties en het consequent handhaven van overtredingen. Waar nodig wordt samengewerkt met de Vliegende Brigade en/of politie.
  • Signalen, handhavingsverzoeken en -meldingen
    Hierbij gaat het om het actief afhandelen van alle inkomende overlastsignalen.

Naast deze eigen activiteiten heeft het stadsdeel de mogelijkheid om een verzoek in te dienen bij de Vliegende Brigade voor inzet op drank- en drugsproblematiek. De samenwerking met de Vliegende Brigade wordt in ieder geval gezocht wanneer er sprake is van spoed. 

Tot slot is er ook in de gebiedsplannen van 2016 en 2017 specifiek aandacht voor de aanpak van drugsoverlast in de Dapperbuurt. Hierin zijn echter geen extra activiteiten geformuleerd ten opzichte van wat al is gepland in het kader van de HUP's, het Buurtveiligheidsteam en door de politie. ,  In de gebiedsplannen van 2015 en 2017 wordt wel de integrale aanpak van de Eerste van Swindenstraat genoemd. Deze is met name gericht op een kwalitatief goede winkelstraat, en het bestrijden van drugsoverlast maakt daar deel van uit. In het plan van 2017 wordt drugsoverlast niet meer specifiek genoemd. , 

Prestaties en beoogde effecten drugsoverlast
Het beoogde maatschappelijke effect van de inzet van HOR op drugsoverlast is dat de leefbaarheid toeneemt. Het bijbehorende hoofddoel is dat overlastgevend gedrag van drugs- en alcoholgebruikers richting de publieke omgeving is afgenomen. Het HUP bevat daarnaast de indicatoren aan de hand waarvan bepaald kan worden in hoeverre de handhavingsinzet succesvol is geweest. Er zijn ook te behalen resultaten benoemd, hoewel die niet concreet zijn.   Ook zijn indicatoren benoemd waarmee de resultaten van de activiteiten in beeld gebracht kunnen worden. Ook aan deze indicatoren zijn echter geen richting of streefwaarden gekoppeld. 

Het actieplan van het Buurtveiligheidsteam bevat een aantal algemene doelstellingen en prestatieafspraken. Het doel van een Buurtveiligheidsteam is ten eerste om zichtbaar aanwezig te zijn in de buurt. Het team heeft daarnaast expliciet tot doel om de samenwerking in het bewaken van de openbare orde te intensiveren tussen de politie (die zich voornamelijk richt op criminaliteit) en het stadsdeel (dat zich concentreert op hinderlijke en overlastgevende situaties). In het plan wordt tot slot de specifieke prestatie benoemd dat 'de jeugd- en drugsoverlast in de Dapperbuurt moet worden teruggebracht met tenminste 10% per 1 januari 2015 gemeten over de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2014 ten opzichte van dezelfde periode in 2013'. Hierbij is niet vermeld met welke indicatoren de ontwikkeling in jeugd- en drugsoverlast wordt gemonitord. , 

In het gebiedsplan van 2015 worden bij de aanpak van de Eerste van Swindenstraat wel te behalen resultaten genoemd. Tegelijkertijd zijn hieraan geen concrete prestaties gekoppeld: op de plek waar de streefwaarden zouden moeten zijn ingevuld staan lege puntjes.  Voor de activiteiten in de overige gebiedsplannen geldt dat de met de activiteiten te behalen resultaten, niet of nauwelijks zijn benoemd. 

In het aanwijzingsbesluit Overlastgebied zijn geen specifieke prestaties of beoogde effecten opgenomen voor deze maatregel. Dat geldt eveneens voor het besluit Cameratoezicht. 

Doelen en plannen stadsdeel Oost in de aanpak van jeugdoverlast

Aanpak jeugdoverlast stadsdeel Oost
De aanpak van jeugd overlast in de Dapperbuurt is voornamelijk vastgelegd via het Gebiedsgericht Veiligheidsplan Oost en het Buurtveiligheidsplan Dapperbuurt/Oosterpark, opgesteld onder regie van de veiligheidscoördinator die daarbij wordt ondersteund door de projectleiders Jeugd & Veiligheid. Waar de overlast voortkomt uit jeugdcriminaliteit zijn er raakvlakken met de stedelijke Top 1000 aanpak. Er worden naast repressieve instrumenten allerlei activiteiten ontplooid met een meer preventief karakter. De instrumenten die in 2018 worden ingezet in de Dapperbuurt in verband met jongerenoverlast zijn: 

  • (Ambulant) jongerenwerk en tienerwerk
  • Ambulante jeugdhulpverlening (streetcornerwork)
  • (Sport)activiteiten op pleinen
  • Straatcoaches (toezicht & huisbezoek)
  • Fysieke aanpassing openbare ruimte
  • Bewonersbijeenkomst
  • Meldpunt Zorg & Woonoverlast
  • Bejegeningsprofiel
  • Toezicht & Handhaving

In de gebiedsplannen 2015 en 2016 wordt daarnaast de inzet van het Jeugdpreventieteam (JPT) genoemd als aanpak voor het bestrijden van overlast door jeugd (naast allerlei maatregelen meer gericht op preventie). Dit houdt in dat jongeren uit de buurt (tussen de 17 en 23) de taak hebben om op (potentieel) overlastgevende locaties aanwezig te zijn, contact te leggen met de jongeren (hun buurtgenoten) en ze aan te spreken op hun gedrag.  In de plannen van 2017 en 2018 komt het JPT helemaal niet meer terug.

Naast bovenstaande maatregelen geldt, zoals aangegeven in de vorige paragraaf, de Dapperbuurt als aangewezen overlastgebied vanaf 1 januari 2014 en tot in ieder geval 1 juli 2019. Ook is er sinds 7 april 2017 cameratoezicht in het gebied, dat in ieder geval zal lopen tot 31 december 2019. 

In het HUP 2017-2018 is opgenomen dat handhaving op jeugdoverlast moeizaam is, omdat overtredingen zelden op heterdaad kunnen worden geconstateerd en groepsdynamiek en straatgedrag van de jeugd (wegrennen, uitjouwen) de handhaver in zijn rol kunnen aantasten. De bijdrage van HOR aan de bestrijding van jeugdoverlast bestaat dan ook voornamelijk uit signaleren en voorzien in back-up van SAOA of politie indien nodig. Met betrekking tot daadwerkelijk handhaven is in het HUP opgenomen dat handhavers kunnen beboeten als daar goede afspraken over zijn met de partners, en altijd in overleg met J&V. In het HUP van 2017-2018 wordt wat handhavingsactiviteiten betreft voornamelijk verwezen naar de veiligheidscoördinator of team Jeugd & Veiligheid. In 2016 bestaat de bijdrage door HOR uit de volgende onderdelen. , 

  • Inventarisatie actuele probleemlocaties
    Wekelijkse surveillance op alle voor de hand liggende probleemlocaties van hangjongeren: actueel beeld van de overlast veroorzakende groepen, leidt tot voorspellende analyses in relatie tot het naleefgedrag van jongeren.
  • Samenwerking met ketenpartners
    Informatieuitwisseling; plan van aanpak voor vijf ergste overlastgebieden; communicatie en samenwerking met bewoners.
  • Handhaving
  • Opleiding
    Aanvullende training handhavers om contact te maken met jongeren (onder andere bejegening) en aanvulling APV-kennis.

Prestaties en beoogde effecten jeugdoverlast
In de HUP's is het volgende doel benoemd met betrekking tot het bestrijden van jeugdoverlast: het verminderen en/of afschalen van (jeugd)groepen die overlast veroorzaken. De handhavingsaanpak heeft daarnaast een doel in relatie tot de stedelijke Top 1000-aanpak, namelijk het zo vroeg mogelijk signaleren van risicojongeren, om zo te voorkomen dat deze jongeren daadwerkelijk afglijden naar de zware criminaliteit.  In het HUP van 2016 wordt het volgende (stedelijke) rijtje te behalen resultaten benoemd:

  • Jeugd krijgt perspectief;
  • Verbeterde leefbaarheid in de stad en in buurten;
  • Zichtbare overheid.

In 2017/2018 is een lokale uitwerking van deze stedelijke doelen toegevoegd (veilige pleinen, tieners met grensoverschrijdend gedrag, aanpak hinderlijk alcoholgebruik).  Verder is in het HUP van 2017-2018 een tabel opgenomen met de titel 'output/activiteiten'. Hierin staat een algemene beschrijving van activiteiten en doelen door elkaar. Er zijn geen streefwaarden aan verbonden aan de hand waarvan de effectiviteit van de aanpak beoordeeld kan worden. In 2016 wordt er wel verwezen naar de indicatoren die voor deze prioriteit zijn opgenomen in het SHP. 

Met betrekking tot het Jeugd Preventieteam benoemen de gebiedsplannen een aantal algemenere doelen, zoals het verminderen van de overlast door jongeren en het bieden van perspectief aan veroorzakers van overlast. Daarnaast is in de plannen wel opgenomen waarover resultaatafspraken gemaakt worden, maar niet wat de inhoud van die afspraken is. 

Capaciteit en toerusting team HOR

In deze paragraaf beschrijven we hoeveel capaciteit aan handhaving in de openbare ruimte het stadsdeel ter beschikking heeft. We gaan daarnaast in op de mate waarin de handhavers zijn toegerust op de taken die ze moeten uitvoeren. We toetsen de beoogde inzet aan de hand van de onderstaande normen.

De beoogde inzet van mensen en middelen is concreet geformuleerd;

De toerusting van handhavers is voldoende;

Er is voldoende aandacht voor de verschuivende rol van de handhaving ten opzichte van de politie.
Capaciteit en budget

Team HOR van stadsdeel Oost geeft aan dat er bij het aantreden van de huidige manager in 2011 een handhavingsformatie was van 20 fte. De capaciteit is vlak daarna uitgebreid met 5 fte. Vervolgens vond in 2012 de reorganisatie van dienst Stadstoezicht plaats, waarbij zogenaamde Mulderhandhavers (gericht op betaald parkeren) overgeheveld werden naar de stadsdelen. Voor Oost betekende dat dat het aantal handhavers in de openbare ruimte toenam met 12 fte. Team HOR geeft aan dat er op dat moment grotere verschillen in capaciteit ontstonden tussen stadsdelen. Mulderhandhavers waren gericht op betaald parkeren: stadsdelen die buiten de ring lagen en dus niet handhaafden op betaald parkeren, konden geen aanspraak maken op deze extra handhavers. Volgens het stadsdeel bestaat de totale capaciteit ten tijde van dit rapport uit ongeveer 37 fte. 

In de HUP's is de verdeling van de handhavingscapaciteit over verschillende prioriteiten verder uitgewerkt. Het HUP van 2016 bevat een tabel waarin deze inzetverdeling overzichtelijk is gepresenteerd. In het HUP van 2017-2018 ontbreekt deze tabel en is de inzet per activiteit soms wel concreet genoemd, maar vaak ook niet. Het is dus niet mogelijk een goede vergelijking te maken tussen de inzetverdelingen van 2016 en 2017-2018. , 

Tabel 3.1 Inzet HOR in uren per prioriteit, 2016 en 2017/2018 
 20162017/2018
Hangjongeren/groepsoverlast/overlast op straat6.7863.900
Overlast en veiligheid evenementenZie onvoorzien3.900 en flex
Afvalproblematiek9.0616.344
Parkeeroverlast9.5166.500
VuurwerkoverlastZie onvoorzien143
Scooteroverlast897300
Onjuist en hinderlijk geplaatste (brom)fietsen en voertuigwrakken1.8072.184
TaxiproblematiekZie onvoorzienMiddels flex
Horecaoverlast2.2622.262
Overlast op het water -3.120
Dierenwelzijn Niet opgenomen in tabelZie onvoorzien
Overige taken HOR 3.250 
Onvoorzien2.262 
Lokale prioriteit drugsoverlast442 
T.b.v. flexinzet9.061 
Totaal team HOR exclusief flexinzet36.283 
Totaal team HOR inclusief flexinzet45.344 
Aantal fte HOR34,88 

In het HUP van 2016 is toegelicht dat van de totale beschikbare handhavingscapaciteit van de afdeling HOR in 2016 circa 50% wordt ingezet op parkeren (Wet Mulder en andere verkeersovertredingen), afval (huishoudelijk afval, grof afval, dumpingen, graffiti) en het verwijderen van fietswrakken. De reden die hiervoor wordt gegeven is dat het stadsdeel een vergoeding krijgt uit het parkeerfonds en uit de afvalbijdragen. De overige 50% wordt verdeeld over de andere handhavingstaken, waaronder overlast door hangjongeren/overlast op straat. Hiervoor is in 2016 iets meer dan 5 fte gereserveerd, wat neerkomt op bijna 20% van de capaciteit. Dit is opvallend, aangezien ook in het HUP is opgenomen dat HOR niet preventief aanwezig is op jeugdoverlastlocaties, en het stadsdeel een beroep doet op het flexteam Jeugd wanneer zich overlast voordoet. De inzet van het flexteam staat voor jeugdoverlast ook niet in het overzicht, waar dat voor evenementen en taxi's wel het geval is. Voor de lokale prioriteit drugsoverlast is iets meer dan 1% gereserveerd (nog geen 0,5 fte).

In 2017 en 2018 lijkt er in absolute termen minder capaciteit te worden ingezet op parkeren en afval, maar omdat we de totale capaciteit niet kennen is dit lastig te interpreteren. Ook de capaciteit voor de prioriteit jeugdoverlast wordt per 2017-2018 naar beneden bijgesteld, van ruim 5 naar 3 fte. Een aanvullende taak, die niet bij de prioriteiten is genoemd, is handhaving van de markt. Hierbij gaat het voornamelijk op het handhaven op APV-overtredingen rondom de markt. Vanwege functiescheiding wordt deze taak door de afdeling HOR uitgevoerd. , 

De helft van de handhavingsinzet wordt dus ingezet op parkeren, afval en fietswrakken. Binnen de 'overige', gaat er een relatief groot deel naar overlast door hangjongeren, maar in de praktijk komt dat neer op 5 fte in 2016, en slechts 3 fte in 2017-2018. Hoewel er in het HUP gesproken wordt over inzet vanuit het flexprogramma voor het thema jeugdoverlast, zien we dit in de inzetverdeling niet meer terug. Voor 2016 geldt dat de benodigde inzet van mensen en middelen concreet is geformuleerd. In het HUP 2017-2018 is de inzet niet voor iedere activiteit concreet benoemd en ontbreekt bovendien het totaaloverzicht.

Toerusting handhaving

Met betrekking tot de toerusting van handhavers geeft team Jeugd & Veiligheid aan dat een inschatting op maat van wat handhavers kunnen en voor welke inzet ze geschikt zijn, belangrijk is. Handhavers zijn in de breedte opgeleid, terwijl voor het benaderen van (lastige) jongeren specialistische kennis en ervaring nodig is. In toenemende mate worden handhavers echter op het thema jeugdoverlast ingezet. Het advies van J&V zou zijn om kritischer te kijken naar welke handhavers de capaciteiten en interesse hebben om te worden ingezet voor een ander thema dan waar ze oorspronkelijk voor zijn opgeleid. 

Wat betreft de toerusting van handhaving geeft team HOR aan dat de gemeente recentelijk zelf een rollerbank heeft aangeschaft om te kunnen handhaven op te snel rijdende brommers, ondanks dat ze zelf niet bevoegd zijn om de rollerbank te bedienen. De politie wordt ingezet om de rollerbank uit te lezen en levert motoragenten die vluchtende scooterrijders kunnen aanhouden. Door de inzet van de gemeente kunnen dit soort acties toch plaatsvinden, ondanks de capaciteitsproblemen bij de politie, die ervoor zorgen dat de politie zich steeds meer op haar kerntaken terugtrekt. 

Ook team J&V geeft aan dat de beschikbare capaciteit van de politie merkbaar minder wordt. Het is de vraag of de aanpak met twee agenten Jeugd nog lang kan voortbestaan. Er is een ontwikkeling gaande in de richting dat de politie uitsluitend inzet heeft voor nooddiensten, en de voorspelling van het stadsdeel is dat de politie daar in 2020 uitsluitend capaciteit voor heeft. Voor de oplossing van dit probleem wordt volgens team J&V steeds voornamelijk richting handhaving gekeken. 

Deelconclusie over de aanpak van sociale overlast in de openbare ruimte

In deze paragraaf gaan we eerst in op onze conclusies over de doelen en de aanpak van sociale overlast in de openbare ruimte van stadsdeel Oost, zoals deze is in het gemeentelijke beleid is gepresenteerd, en daarna op de conclusies over de capaciteit die het team Handhaving Openbare Ruimte ter beschikking heeft.

Deelconclusie totstandkoming van het beleid en de aanpak van stadsdeel Oost

De doelen van het beleid en de voorgestelde aanpak van sociale overlast zijn getoetst aan de hand van drie normen:

  • Prioritering in aanpak vindt plaats op basis van probleemanalyse;
  • De prestaties en beoogde effecten zijn benoemd en er is aandacht voor de effecten op korte en lange termijn;
  • De prestaties en beoogde effecten hebben een samenhang met de gekozen aanpak en bieden voldoende mogelijkheden om effectiviteit te beoordelen.

De prioritering in de HUP's volgen de lijnen van de stedelijke prioritering en de centrale risicoanalyse die daaraan ten grondslag ligt. De lokale prioriteiten in 2016 zijn volgens het HUP gebaseerd op een eigen probleem- en doelgroepanalyse, maar wij hebben geen stukken gezien op basis waarvan we dat kunnen vaststellen. De gebiedsgerichte lokale prioriteiten in het HUP van 2017-2018 komen via de gebiedscoördinatoren tot stand en sluiten daarmee aan op de gebiedsstukken. De gebiedsgerichte stukken zijn gebaseerd op probleemanalyses zowel in de breedte (Gebiedsagenda) als in de diepte (Gebiedsgericht Veiligheidsplan). We concluderen dat de gebiedsgerichte prioritering in de handhavingsaanpak gebaseerd is op een probleemanalyse. Het is niet duidelijk hoe de lokale prioriteiten in het HUP van 2016 tot stand zijn gekomen.

We constateren dat in het HUP van 2016 zowel voor de prioriteit hangjongeren, als voor de prioriteit drugsoverlast wel doelen zijn geformuleerd, maar dat te behalen prestaties alleen voor drugsoverlast ook zijn benoemd. Hieraan zijn echter geen streefwaarden gekoppeld. In het HUP van 2017-2018 zijn voor de prioriteit hangjongeren wel specifieke doelstellingen opgenomen, maar voor de lokale prioriteiten ontbreken die en ook hier zijn er geen streefwaarden aan gekoppeld. Ook voor de gebiedsplannen geldt dat er soms wel doelen zijn geformuleerd, maar dat te behalen resultaten vaak niet concreet zijn benoemd. Het Buurtveiligheidsplan is het enige beleidsdocument waarin een concrete prestatieafspraak is geformuleerd.

We concluderen dus dat in het merendeel van de documenten waarin de handhavingsaanpak is vastgelegd, concreet geformuleerde prestaties en beoogde effecten ontbreken. Alleen beoogde maatschappelijke effecten zijn soms benoemd, maar in te algemene termen om aanknopingspunten te bieden voor een oordeel over de effectiviteit van de aanpak. Er zijn geen streefwaarden geformuleerd en vaak ontbreekt er ook een richting.

Deelconclusie capaciteit en toerusting handhaving in de openbare ruimte

De mate waarin de capaciteit en de toerusting voldoende zijn, zijn getoetst aan de hand van drie normen:

  • De beoogde inzet van mensen en middelen is concreet geformuleerd;
  • De toerusting van handhavers is voldoende;
  • Er is voldoende aandacht voor de verschuivende rol van de handhaving ten opzichte van de politie.

Voor 2016 is de geplande inzetverdeling van HOR over alle verschillende prioriteiten opgenomen in een overzichtstabel. In het HUP 2017-2018 is de inzet niet voor iedere activiteit concreet benoemd en ontbreekt bovendien het totaaloverzicht. We concluderen dat de beoogde inzet van mensen en middelen in 2016 nog wel, maar sinds 2017 niet meer concreet is geformuleerd.

Wat betreft de verdeling van de inzet concluderen we dat de inzet op sociale overlast beperkt is. De helft van de inzet is gericht op parkeren, afval en fietswrakken. Het is onduidelijk hoe het stadsdeel de inzet van het flexteam Jeugd beoogt: enerzijds noemt het HUP dat in geval van jeugdoverlast-situaties een beroep gedaan wordt op het flexprogramma, anderzijds wordt de inzet van het flexteam in de inzettabel voor het thema Jeugd niet genoemd, waar dat bij andere thema's wel het geval is.

Met betrekking tot de toerusting van team HOR en de terugtrekkende beweging van de politie, concluderen we dat de ambtelijke organisatie het verschuivende takenpakket van team HOR signaleert. Zo wordt het veronderstellen dat elke handhaver moet kunnen worden ingezet op personenoverlast als risico benoemd en neemt de organisatie extra taken op zich zodat bepaalde acties ondanks de terugtrekking van de politie toch nog kunnen plaatsvinden.

De uitvoering

In deze paragraaf gaan we in op de uitvoering gericht op het verminderen van overlast zoals het stadsdeel deze heeft beschreven in het beleid. Daarmee beantwoorden we de vraag in hoeverre de uitvoering van het handhavingsbeleid gericht op het verminderen van sociale overlast in buurten van voldoende kwaliteit is. Dit toetsen we aan de hand van onderstaande normen.

De uitvoering is flexibel en is probleemgeoriënteerd;

In de uitvoering wordt samengewerkt met interne ketenpartners;

In de uitvoering wordt samengewerkt met externe ketenpartners;

De opvolging van meldingen is adequaat en er is voldoende meldingsbereidheid.

Uitvoering door Handhaving Openbare Ruimte

Informatiegestuurde, gebiedsgerichte werkwijze
De werkwijze van HOR in Oost is tegelijkertijd planmatig en flexibel. Team HOR geeft aan dat de handhaving in Oost gebiedsgericht te werk gaat. Dat betekent dat het handhavingsgebied is opgedeeld in vier wijken, waarbij elke groep handhavers werkzaam is in één wijk en één schaduwwijk. Voordelen van deze werkwijze zijn volgens het stadsdeel dat er betere informatievoorziening plaatsvindt en handhavers eigenaarschap voor hun gebied ontwikkelen. Ze kunnen verbinding leggen met ketenpartners en op die manier verankerd raken in een gebied. Volgens de teamleider HOR is dat nodig voor een efficiënte manier van werken. 

Tegelijkertijd is in Oost de werkwijze van informatiegestuurd handhaven volgens het stadsdeel goed van de grond gekomen. Deze wordt gebruikt om te bepalen waar hoeveel inzet nodig is. Er is een vaste informatieanalist in dienst die op basis van beschikbare data (zoals tussentijdse monitoringgegevens, informatie van de politie) wekelijks inzetopdrachten opstelt. In het afstemmingsoverleg worden deze opdrachten vervolgens wekelijks besproken, waarna teamleiders unieke werkopdrachten voor individuele handhavers maken. Voor aanvang van een nieuwe dienst krijgt een handhaver te horen in welke auto hij of zij is ingedeeld en met wie. Eventueel wordt een thema meegegeven, zoals afval of parkeren. Vervolgens krijgt elke handhaver op zijn of haar persoonlijke device een e-mail met daarin de werkopdracht. In de opdracht staat tot in detail op welke locatie er wat moet gebeuren. Indien van toepassing, namelijk wanneer de analist daarom gevraagd heeft, staat er daarnaast een specifieke informatievraag in. Het is namelijk ook de bedoeling dat handhavers breed signaleren en op die manier eventuele extra informatie weer terugbrengen bij de analist. Op het moment dat de opdracht is uitgevoerd beantwoordt de handhaver de e-mail waarin de werkopdracht stond met de mededeling dat die is uitgevoerd. De teamleider kan vervolgens uit de IGH-desk de benodigde informatie halen. Uitgezette werkopdrachten zijn rood gemarkeerd, uitgevoerde werkopdrachten worden groen gemarkeerd. Dit maakt dat de status van alle opdrachten goed te volgen is voor de teamleider. De analist monitort of de benodigde informatie inderdaad binnenkomt. Mocht er informatie ontbreken dan worden bijgestelde werkopdrachten uitgezet om de aanvullende informatie op te halen.  De gebiedsgerichte werkwijze zorgt voor een gestructureerde inzet, de informatiegestuurde invulling zorgt dat de inzet daar is waar die nodig is.

Team HOR van het stadsdeel geeft aan dat men in eerste instantie moest wennen aan deze nieuwe manier van werken en er intensieve begeleiding nodig was. Maar ook dat deze manier van werken tot veel efficiëntere handhaving geleid heeft. Zo weten handhavers beter van elkaar wat ze hebben gedaan – dat kunnen ze op hun device zien – en zorgen de persoonlijke werkopdrachten voor een verantwoordelijkheidsgevoel en voldoening bij de handhavers op straat. Ook voor bewoners en ondernemers wordt inzichtelijker hoe de handhaving te werk gaat, doordat registraties op straat kunnen worden getoond. 

Inzet en capaciteit
De handhavingscapaciteit in Oost bestaat volgens team HOR momenteel uit ongeveer 37 fte, inclusief langdurig zieken. Deze formatie is in principe gevuld, er is dus geen vaste openstaande vacatureruimte. In Oost wordt handhaving van 7.00 uur tot 00.00 uur ingezet, verdeeld over twee diensten waarbij de knip tussen de dag- en de avonddienst in het midden gemaakt wordt. We constateren dat dit afwijkt van de diensten tot 23.00 uur, zoals dat in de HUP's beschreven staat (zie paragraaf 3.2.1). De knip tussen de dag- en avonddienst is tevens het moment waarop de debriefing en briefing plaatsvinden. Doordeweeks overdag is er continue inzet. Het stadsdeel geeft aan dat er in het verleden wel nachtelijke inzet is geweest (tot 4.00 uur), maar dat dat vooral was ter compensatie van capaciteitsproblemen bij Bouw en Gebruik. De teamleider HOR geeft aan dat de capaciteit in Oost met 100% bezetting voldoende zou moeten zijn voor een dekking van één koppel overdag en één koppel in de avond. Desondanks wordt er in de huidige situatie bij gebrek aan capaciteit af en toe een dienst overgeslagen. 

Uitvoering handhavingsinzet drugsoverlast in de Dapperbuurt

We kunnen geen feitelijk beeld geven van de uitvoering van het Buurtveiligheidsteam. Er zijn geen gegevens over de gereserveerde en de gerealiseerde uren beschikbaar. Wat we weten over de gepleegde interventies, is gebaseerd op hetgeen is verteld door de gesprekspartners. Documentatie is er niet, ook in de HUP's van stadsdeel Oost is niet inzichtelijk gemaakt welke inzet daadwerkelijk is gepleegd.

Team HOR van het stadsdeel geeft aan dat de handhavingsinzet in de Dapperbuurt bestaat uit de twee handhavers die vast in het Buurtveiligheidsteam zitten. Daarnaast maakt het gebied deel uit van de algemene surveillanceroutes van handhaving. Op die manier wordt volgens team HOR dagelijks gekeken waar de inzet van handhaving nodig is. In de periode waarin de aanpak van de Dapperbuurt startte, is ook intensief handhaving ingezet op de Dappermarkt. 

Uitvoering handhavingsinzet jeugdoverlast in de Dapperbuurt

Ook van de inzet in het kader van het Gebiedsgerichte Veiligheidsplan kunnen we geen feitelijk beeld geven. Er zijn geen gegevens over de gereserveerde en de gerealiseerde uren beschikbaar. Wat we weten over de aanpak is gebaseerd op hetgeen is verteld door de gesprekspartners. Documentatie is er niet, ook in de HUP's van stadsdeel Oost is niet inzichtelijk gemaakt welke inzet daadwerkelijk is gepleegd.

Zoals al blijkt uit de doelen en plannen voor de bestrijding van jeugdoverlast in de Dapperbuurt is de bijdrage van Handhaving Openbare Ruimte hieraan beperkt. Tegelijkertijd is er wel enige inzet begroot in de verdeling van de capaciteit (zie paragraaf 3.3.1). De belangrijkste reden hiervoor is dat handhaven op jeugdoverlast lastig is: overtredingen kunnen zelden op heterdaad worden betrapt en groepsdynamiek en straatgedrag van de jeugd kunnen de handhaver in zijn rol aantasten. Team Jeugd & Veiligheid licht toe dat handhaving voornamelijk een bijdrage kan leveren door overlast te signaleren en informatie uit te wisselen met Jeugd en Veiligheid. Dit is ook de rol van handhaving zoals die in de aanpak is opgenomen (zie hoofdstuk 4). In de praktijk zijn werkopdrachten gerelateerd aan jeugdoverlast ook op die manier ingericht: handhavers krijgen de vraag om zo gedetailleerd mogelijk te beschrijven wat ze op een bepaald moment op specifieke locaties zien: om hoeveel jongeren gaat het, wat is de sfeer, wat zijn ze aan het doen. Daarnaast heeft handhaving een verantwoordelijkheid in het uitdragen van dezelfde boodschap als andere partners (jongerenwerk, politieagent, SAOA), om een eenduidig optreden van de overheid te verzekeren. , 

Jeugdoverlast is als flexprioriteit opgenomen in het Stedelijk Handhavingsprogramma van 2017-2018, wat inhoudt dat er een flexteam van handhavers beschikbaar is dat op aanvraag kan worden ingezet. Team Jeugd & Veiligheid geeft echter aan weinig van deze prioritering gemerkt te hebben: ze hebben met regelmaat aanvragen ingediend voor het flexteam Jeugd, maar daar niet altijd wat van terug gehoord. Wel is het voorgekomen dat ze achteraf hoorden dat er handhavers van het flexteam Jeugd in het gebied waren geweest. Dan was het niet altijd duidelijk wat ze hadden gedaan. 

Samenwerking intern

Uit de aanpak wordt al duidelijk dat er vanuit allerlei verschillende hoeken binnen de gemeente wordt gewerkt aan de overlastproblematiek in de Dapperbuurt. De afdelingen HOR en Veiligheid werken nauw samen, Jeugd & Veiligheid is op het gebied van jeugdoverlast sterk betrokken en ook vanuit de gebiedsteams wordt er meegewerkt aan de thematiek. Voor een succesvolle aanpak is het nodig dat deze partijen elkaar goed weten te vinden en goed met elkaar kunnen samenwerken.

In het HUP van 2016 is opgenomen dat een gebiedsgerichte werkwijze de manier is om deze samenwerking te organiseren. Meerdere gesprekspartners geven aan dat het gebiedsgericht werken onder andere vorm krijgt in een stadsdeelbrede briefing op het niveau van Oud-Oost, elke dinsdagochtend om 9.00 uur. Elke partij die in dat gebied actief is sluit aan bij dit overleg (jeugd, gebiedsmanager, groen, fysiek, sociaal, iemand van handhaving). Tijdens deze briefings vindt afstemming plaats op uitvoeringsniveau over acties, activiteiten en projecten in het kader van deze opgaven en zaken die op dat moment urgent zijn. Er wordt informatie uitgewisseld en aanpakken worden waar nodig op elkaar afgestemd. De input voor de gebiedsbriefing komt volgens team HOR en Veiligheid onder andere uit de gebiedsgerichte teamoverleggen op de afdelingen HOR, en er vindt een terugkoppeling plaats naar de afdeling over de resultaten van de gebiedsbriefing. , 

Samenwerking extern

In het HUP is een lijst opgenomen van ketenpartners met wie handhaving samenwerkt op het gebied van toezicht en handhaving. Voor zover het drugs- en jeugdoverlast betreft gaat het om de volgende partners: 

  • GGD;
  • SAOA (Stichting Aanpak Overlast Amsterdam);
  • JPT (jeugd preventie team);
  • RVE Handhaving en Toezicht (Vliegende Brigade);
  • Jongerenwerkers;
  • Politie;
  • Veiligheidshuis.

De teams HOR en Veiligheid werken in de bestrijding van criminaliteit en overlast nauw samen met de politie. Wekelijks vindt een BTO-overleg plaats waarin de politie, handhaving en de veiligheidscoördinator de situatie in het gebied (Oud-Oost/Watergraafsmeer of Linnaeusstraat) bespreken. Hierin wordt gebruikgemaakt van de cijfers van de politie, die weer worden meegenomen in de werkopdrachten van de handhaving. Daarnaast vindt eens in de zes tot acht weken het STO-overleg (strategisch-tactisch overleg) plaats. 

Team HOR van het stadsdeel geeft aan dat de samenwerking met bewoners en ondernemers in de Dapperbuurt intensief is. De verschillende instrumenten worden in overleg met, of zoals het BVT, op aandringen van, betrokkenen uit de buurt ingezet. Daarnaast kunnen bewoners en ondernemers individueel melden via de reguliere kanalen (zie verderop), is er nauw contact met actieve bewoners en ondernemers uit de buurt en worden er geregeld buurtbijeenkomsten georganiseerd waar veel mensen op af komen. Bij het organiseren van deze bijeenkomsten wordt altijd bewust breed geflyerd om er zoveel mogelijk mensen uit de buurt bij te betrekken. Ook wordt met bewoners en ondernemers gecommuniceerd via Whatsapp groepen. 

Jeugdoverlast
Wat betreft externe samenwerking maakt team Jeugd & Veiligheid in samenwerkingspartners het onderscheid tussen de ‘harde’ kant, met volgorde van hardheid de politie op één, handhaving op twee en SAOA op drie. Jongerenwerk zit aan de andere kant en is meer de ‘zachte’ benadering. Er is ook een tweewekelijks Jeugdoverleg met externe partijen (SAOA, politie, jongerenwerk, soms woningbouw, handhaving). 

De belangrijkste samenwerkingspartner bij de politie is voor team J&V de wijkagent. Die sluit aan bij overleggen van Jeugd & Veiligheid, kent alle partners en alle overlastlocaties in het gebied. Daarnaast zijn er twee agenten Jeugd die in nauwe samenwerking met jongerenwerk erg goed werk verrichten en een goed contact hebben met de buurt. Team J&V is uitgesproken positief over het bureau Linnaeusstraat als het gaat om de wijkteams. 

Het stadsdeel is formeel opdrachtgever van SAOA en zet straatcoaches veelvuldig in.  In het Gebiedsgericht Veiligheidsplan is opgenomen dat de straatcoaches van SAOA naast hun normale opdracht (jongeren aanspreken op negatief gedrag) de taak hebben om de groep jongeren die rond de kerngroep in Oud-Oost hangen in beeld te brengen zodat aansluiting bij die groep voorkomen kan worden. Het stadsdeel maakt afspraken met andere uitvoeringspartners zodat de jongens uit deze groep op iedere plek waar zij overlast veroorzaken hetzelfde worden bejegend. 

Wat betreft de bijdrage van handhaving aan de samenwerking in de uitvoering op het gebied van jeugdoverlast noemt team J&V één variant die in de praktijk goed werkt: wanneer jongerenwerkers of straatcoaches de jongeren waarschuwen over een specifieke overtreding, bijvoorbeeld hangen in een bepaalde portiek, en handhaving vervolgens wordt ingezet om jongeren die willens en wetens de regels overtreden een boete te geven. Op die manier worden de bevoegdheden en rollen ('zachte' benadering van jongerenwerk SAOAO en 'harde' handhaving) aanvullend en in lijn met elkaar ingezet. , 

Tot slot heeft in de Dapperbuurt Dynamo jongerenwerk volgens het Gebiedsgerichte Veiligheidsplan een goede tienerwerker die tieners er op positieve manier van weerhoudt te hangen op straat. 

Verwerking van meldingen

Voor de Dapperbuurt zijn er verschillende manieren om te melden. Zo kan men melden bij het Meldpunt Zorg en Overlast, via het nummer van de politie (0900-8844), via MORA, via het telefoonnummer van de handhaving of via de app BuitenBeter.

In het HUP van 2016 staat dat stadsdeel Oost meldingen in principe informatiegestuurd verwerkt.  Team HOR licht toe dat als onderdeel van de intensivering van de aanpak in de Dapperbuurt bewoners zijn gestimuleerd om meer te gaan melden (zie paragraaf 4.4.1), met als gevolg dat het aantal meldingen flink steeg en de noodzaak tot prioritering in de opvolging van meldingen toenam. De prioritering van meldingen vindt in Oost plaats op basis van een inschatting van de gevolgen voor de openbare ruimte, en dan met name van de veiligheidsrisico’s die het niet-opvolgen van de melding met zich mee zou brengen. Daarnaast worden meldingen geclusterd op gebied, zodat handhavers de meldingen in een specifiek gebied mee kunnen nemen als ze op surveillance gaan. Een andere manier waarop slimmer met meldingen wordt omgegaan, is dat er verdiepend wordt gekeken. 

Over de opvolging van meldingen bevat het HUP daarnaast specifiek beleid voor frequente melders. Het komt volgens het stadsdeel regelmatig voor dat een bewoner meerdere meldingen indient, terwijl er geen overtreding kan worden geconstateerd. Soms wordt bijna wekelijks dezelfde locatie bezocht en wordt er geen overtreding geconstateerd. Na drie meldingen en drie controles waarbij geen overtreding wordt geconstateerd, krijgt de volgende melding dan minder prioriteit. Concreet betekent dit dat niet meer alle meldingen direct worden opgepakt, zoals meldingen van notoire klagers, maar ook meldingen over locaties waar het lastig is om een overtreding te constateren, bijvoorbeeld in verband met omgevingsgeluid. , 

Jeugdoverlast
Alle klachten, signalen en kennis uit het verleden (van politie, jongerenwerk, meldpuntzorg en woonoverlast, meldpunt SAOA) komen binnen bij team Jeugd & Veiligheid, evenals de berichten met betrekking tot jeugdoverlast van de meldkamer handhaving. Team J&V bepaalt vervolgens wie en hoe er ingezet wordt.  Ook zorgt team J&V ervoor dat melders altijd snel worden teruggebeld om te horen wat er aan de hand is, en wat Jeugd& Veiligheid daar aan zou kunnen doen. Volgens team J&V geldt voor bewoners in de Dapperbuurt, anders dan bijvoorbeeld die op IJburg, dat ze overlast in zekere mate ook zien als iets wat bij de grote stad hoort. 

Meldingsbereidheid

Team HOR en Veiligheid geeft aan dat er in het begin van de intensievere aanpak in 2014 sterk is ingezet op het aanjagen van de meldingsbereidheid, onder andere via de wijkagent en door middel van flyers. Ook in het gebiedsplan van 2016 is het verhogen van de meldingsbereidheid als activiteit opgenomen.  Dit zorgde volgens het stadsdeel in eerste instantie voor een grote toename in meldingen. Het aantal meldingen vervijfvoudigde volgens hen in deze periode. Het feit dat meldingen direct teruggekoppeld en vaak ook zichtbaar opgevolgd werden, zorgde volgens het stadsdeel vervolgens voor een nog grotere toename van de meldingsbereidheid. 

Zienswijze bewoners

Bewoners geven aan het niet altijd even duidelijk te vinden welke partijen met welke taak op straat aanwezig zijn om tegen overlast op te treden. Soms zien zij wel gemeentelijke handhavers, bijvoorbeeld rondom de Dappermarkt. Ook straatcoaches komen zij weleens tegen (in de Dapperbuurt), agenten zien ze voornamelijk in het Oosterpark. Met betrekking tot de straatcoaches geven bewoners aan dat ze niet altijd goed begrijpen wat hun taak is: ze zien ze voornamelijk kletsen en zich ophouden met de jongeren op straat, en ze niet vaak handhavend optreden.  

Melden
De bewoners geven aan dat zij met (grote) regelmaat overlast melden, zowel bij de gemeente als bij de politie. Zij gebruiken hiervoor verschillende kanalen, zoals het emailadres van het Buurtveiligheidsteam, het telefoonnummer 14020 of direct bij de wijkagent. Voor bewoners is het niet altijd even duidelijk waar ze terecht kunnen om te melden: er zijn veel verschillende mogelijkheden en lijntjes. Het zou voor hen beter zijn als er één ingang zou zijn.

Eén bewoner geeft aan dat de meldingen in de meeste gevallen nergens toe leiden. Als er terugkoppeling komt bestaat die vaak uit de mededeling dat de melding in behandeling wordt genomen. Soms komt het bericht terug dat de melding beter op een ander moment gedaan kan worden, omdat er dan meer handhavingscapaciteit beschikbaar is (bijvoorbeeld in het weekend, wanneer het flexteam Horeca actief is). Maar in de ervaring van de bewoner is de dan aanwezige handhaving juist druk en leidt het vaak ook nergens toe. Met het melden via het emailadres van het Buurtveiligheidsteam heeft een bewoner een betere ervaring: de melding (inclusief beeldmateriaal) leidde direct tot een verwijderingsbevel van de betreffende overlastveroorzaker. Bewoners geven ook het signaal af op enig moment meldingsmoeheid te zijn gaan ervaren: het gaat vaak om structurele problemen die ze al herhaaldelijk hebben gemeld, maar waar geen of geen bevredigende opvolging van is gekomen. 

Deelconclusie uitvoering

De mate van integrale samenwerking in de uitvoering van handhaving in de openbare ruimte zijn getoetst aan de hand van de volgende normen:

  • De uitvoering is flexibel en is probleemgeoriënteerd;
  • In de uitvoering wordt samengewerkt met interne ketenpartners;
  • In de uitvoering wordt samengewerkt met externe ketenpartners;
  • De opvolging van meldingen is adequaat en er is voldoende meldingsbereidheid.

De uitvoering door HOR stadsdeel Oost is tegelijkertijd planmatig en flexibel. Dit maakt de uitvoering van handhaving in grote mate probleemgeoriënteerd. De uitvoering is planmatig, want de werkwijze is gestructureerd via een gebiedsgerichte en informatiegestuurde werkwijze. Tegelijkertijd zit er flexibiliteit in de uitvoering, doordat de inzet wekelijks wordt bekeken en de inzet, indien gewenst, door middel van dagelijkse werkopdrachten wordt bijgestuurd. Bovendien kan op basis van een bestuurlijke afweging besloten worden te schuiven in de prioriteiten, bijvoorbeeld wanneer zich tussentijds nieuwe problemen voordoen.

De interne samenwerking met alle partijen die actief zijn in het gebied is met een wekelijks gebiedsgericht overleg goed georganiseerd. Ook werkt team HOR nauw samen met de afdeling (Jeugd en) Veiligheid, onder andere in het vormgeven van de aanpak. De interne samenwerking in de uitvoering van handhaving op jeugdoverlast is goed georganiseerd via duidelijke afspraken, waarin team Jeugd en Veiligheid het voortouw neemt. De samenwerking met het flexteam Jeugd is in Oost niet goed van de grond gekomen. De samenwerking met externe ketenpartners was in het Buurtveiligheidsteam goed georganiseerd. Deze aanpak is echter in 2017 beëindigd. Op het gebied van jeugdoverlast wordt goed samengewerkt, onder andere via frequent overleg en duidelijke samenwerkingsafspraken.

Wat betreft de opvolging van meldingen zien we een verschil tussen hoe het stadsdeel daar tegenaan kijkt en de ervaring van bewoners. Het stadsdeel geeft aan slim met meldingen om te gaan door te prioriteren en te zorgen voor een adequate opvolging, door direct terug te koppelen en vaak zichtbare op te volgen. Voor bewoners is deze prioritering echter niet altijd duidelijk, en zijn de terugkoppeling en opvolging vaak niet naar tevredenheid.

De effecten

In deze paragraaf gaan we in op de beoogde prestaties en effecten en op de relatie tussen de gepleegde inzet en de effecten. Daarmee beantwoorden we de vraag in hoeverre de wijze waarop handhaving wordt ingezet effectief is in het bestrijden van sociale overlast in buurten. Daarna gaan we in op de ervaringen van ketenpartners (waar van toepassing), bewoners en ondernemers (paragraaf 26.4). De effectiviteit toetsen we aan de hand van onderstaande normen.

Ernstigste problematiek wordt minder (zowel objectief als subjectief);

Beoogde prestaties en effecten zijn behaald;

Er is een relatie tussen de prestaties en effecten;

Ketenpartners, bewoners en ondernemers hebben vertrouwen in de aanpak en het effect daarvan.

Ontwikkelingen in de beleving van overlast, leefbaarheid en veiligheid

We hebben aan de hand van de gegevens uit de Veiligheidsmonitor en het WiA-onderzoek laten zien dat de beleving van overlast, leefbaarheid en veiligheid in de Dapperbuurt overall gezien iets is verbeterd. Vergeleken met 2014 is de personenoverlast afgenomen en de bewoners voelen zich veiliger. Ook het aantal meldingen personenoverlast neemt over de jaren af. Er lijkt in 2017 over het geheel gezien minder overlast te worden ervaren en de Dapperbuurt wordt door de bewoners steeds meer als een fijne buurt beschouwd.

Bij deze positieve trend kunnen wel enige kanttekeningen worden geplaatst. De stijgende lijn is niet voor alle aspecten van overlast en veiligheid even uitgesproken of eenduidig. Zo zijn de overlast van groepen op straat en de horecaoverlast licht toegenomen, en is de veiligheidsbeleving 's avonds wat verslechterd. Tot slot geldt de verbetering met name tussen 2014 en 2015. Sinds 2015 is de ervaren overlast weer toegenomen. De daling in personenoverlast lijkt voornamelijk te wijten aan de afname in meldingen personenoverlast. Dat is zoals eerder beschreven echter niet eenduidig te interpreteren als een verbeterde situatie, doordat onder andere meldingsbereidheid ook een belangrijke rol speelt.

Ontwikkelingen in meldingen

Voor de weergave van de ontwikkeling in meldingen hebben we de gegevens uit de stedelijke dashboards bekeken. De dashboards zijn gebaseerd op de MORA-meldingen en de meldingen bij de politie. We gaan eerst in op de MORA-meldingen.

Onderstaande figuur laat zien dat het aantal meldingen in de Dapperbuurt tussen 2014 en 2017 sterk is toegenomen. In 2014 gaat het in totaal om 805 MORA-meldingen en in 2017 is dit bijna het dubbele: 1.478. Dit komt overeen met wat het stadsdeel vertelde over de toename in meldingen na hun inzet op meldingsbereidheid vanaf 2014, hoewel de toename kleiner is dan door hen aangegeven. Maar deze stijging is niet uitzonderlijk voor de Dapperbuurt: ook in stadsdeel Oost is het totaal aantal meldingen bijna verdubbeld, net als in heel Amsterdam. Het is dus de vraag in hoeverre de stijging in MORA-meldingen is toe te schrijven aan de extra inzet van stadsdeel Oost op meldingsbereidheid.

De meerderheid van de meldingen gaat over afval en over verkeer, wegen en straatmeubilair. Voor sociale overlast geldt dat het aantal meldingen in de Dapperbuurt wel relatief sterk is toegenomen: deze is verdrievoudigd (van 72 in 2014 naar 234 in 2017). De toename van sociale overlastmeldingen is wat minder groot in stadsdeel Oost (van 931 in 2014 naar 2.107 in 2017). In heel Amsterdam is dit aantal verdubbeld.

Figuur 5.1 Aantallen MORA-meldingen 2014-2017 in de Dapperbuurt, naar onderwerp

Bewoners van de Dapperbuurt kunnen behalve via het MORA-systeem ook melden bij de politie. In tegenstelling tot het aantal MORA-meldingen zijn de aantallen meldingen bij de politie in de jaren 2014-2017 stabiel: dit ligt tussen 555 en 592 meldingen. De meldingen over geluidsoverlast en jeugd zijn wel wat gedaald (in 2014 samen 227 en in 2017 was dat 197). Daarentegen zijn de meldingen over personen juist wat gestegen (in 2014 was dat 194 en in 2017 is dat toegenomen naar 233). Het aantal bij de politie geregistreerde incidenten in de Dapperbuurt is afgenomen. Overlastincidenten werden in 2014 nog 526 keer geregistreerd, in 2017 was dat 455 keer. De incidenten die de politie registreerde rond criminaliteit zijn ook gedaald: van 1.400 naar 1.176 in 2017.

De daling van de index meldingen personenoverlast, zoals besproken in paragraaf 2.1, wordt voornamelijk verklaard door de afname in het aantal misdrijven drugshandel/aantreffen drugs, wat onderdeel vormt van de index meldingen personenoverlast bij de politie. Als we kijken naar de afzonderlijke onderdelen van de index, dan zien we dat het aantal meldingen personenoverlast juist is toegenomen.

Wat deze data vooral laat zien is dat de interpretatie van de Veiligheidsindex veel zorgvuldigheid vergt. De daling in meldingen personenoverlast wordt voornamelijk verklaard door de daling in het aantal drugsincidenten/misdrijven drugs in de Dapperbuurt (van 146 naar 50). Doordat de totale index is opgebouwd uit verschillende deelindexen, ontstaat het beeld dat personenoverlast overall sterk is afgenomen. Kijken we nauwkeuriger, dan zien we dat de daling vooral zit in de afname van drugscriminaliteit, en personenoverlast juist toeneemt.

Effecten van de handhavingsinzet

In deze paragraaf is aan de hand van de stedelijke dashboards eerst beschreven welke interventies door het team Handhaving zijn uitgevoerd. We schetsen hiermee de ontwikkelingen in de inzet in het gebied, in navolging van de ontwikkelingen in overlast zoals beschreven in paragraaf 6.1. Daarna gaan we in op hetgeen het stadsdeel zelf monitort en rapporteert over de prestaties van de handhavingsinzet. Ten slotte vergelijken we deze ontwikkelingen om tot de beantwoording van de vraag te komen of de handhavingsinzet heeft bijgedragen aan het verminderen van sociale overlast in de openbare ruimte.

Gepleegde interventies door handhaving - opgenomen in de dashboards
In 2017 is het totaal aantal sancties in de Dapperbuurt 777. In 2014 is het 2.880. Er is dus sinds 2014 sprake van een enorme afname in het aantal uitgedeelde sancties in de Dapperbuurt. Overtredingen met betrekking tot parkeren, verkeer en scooters en (brom)fietsen (onderdeel van ‘overig’) worden het meest gesanctioneerd. Sociale overlast werd in 2014 al nauwelijks beboet, en sindsdien nog minder (slechts 13 keer in 2017). Onderstaande figuur geeft het overzicht.

Figuur 5.2 Aantallen sancties 2014-2017 in de Dapperbuurt, door handhaving, naar onderwerp

In 2017 is voor het eerst geregistreerd welke interventies team HOR naast processen verbaal nog meer doet. De mogelijke interventies die in het dashboard zijn opgenomen, zijn sancties (verzamelcategorie van meerdere soorten sancties), waarschuwingen, waarnemingen en preventies. Preventieve acties kwamen in de Dapperbuurt in 2017 twee keer voor, één keer met betrekking tot verkeer en één keer met betrekking tot scooters en (brom)fietsen. Onderstaande figuur geeft de aantallen waarnemingen, waarschuwingen en sancties weer voor 2017 in de Dapperbuurt.

Figuur 5.3 Aantallen waarnemingen, waarschuwingen en sancties in 2017 in de Dapperbuurt, door handhaving, naar onderwerp

De meeste waarschuwingen worden in de Dapperbuurt gegeven in het verkeer. Waarnemingen zijn bij de andere onderwerpen juist vaker geregistreerd door het team Handhaving. Bij sociale overlast (124 waarnemingen, tegenover 13 sancties) en afvalovertredingen (174 waarnemingen tegenover 49 sancties) komen waarnemingen vaker voor dan sancties.

Geen aanknopingspunten in beleid voor beoordeling effectiviteit
De HUP's van stadsdeel Oost bevatten geen informatie over gerealiseerde inzet. Er is ook geen informatie opgenomen over de mate waarin activiteiten zijn uitgevoerd en eventueel benoemde resultaten zijn behaald. De HUP's bevatten kortom geen informatie op basis waarvan de effectiviteit van de handhavingsinzet bepaald kan worden.

Effecten van de handhavingsinzet drugsoverlast

In het Buurtveiligheidsplan staat dat de projectleider van het team de taak heeft om te monitoren. Hierbij gaat het onder andere om het aantal overlastmeldingen, aangiften, gegevens van betrokkenen. Volgens het plan wordt de voortgang van het plan eens in de twee maanden besproken met het Buurtveiligheidsteam en de veiligheidscoördinator. Resultaten worden volgens het plan gecommuniceerd met bewoners van de Dapperbuurt. Ook zou het team in ieder geval in 2014 tweemaal worden geëvalueerd. In onze gesprekken met team HOR en Veiligheid en team Jeugd&Veiligheid zijn deze rapportages of evaluaties echter niet aan de orde gekomen. We hebben hierover ook geen documentatie gezien op basis waarvan we kunnen beoordelen in hoeverre de inzet van het buurtveiligheidsteam effectief is geweest in het bestrijden van overlast in de Dapperbuurt.  Ook het dashboard bevat geen specifieke gegevens over de inzet op drugsoverlast.

Opvallend is dat in de beantwoording van schriftelijke raadsvragen over het instrument Buurtveiligheidsteams, de burgemeester aangeeft dat in de Dapperbuurt is gebleken dat een BVT juist voor de aanpak van drugsoverlast geen goed instrument is. Terwijl team HOR en Veiligheid van het stadsdeel daar in gesprekken niet over heeft gesproken en voornamelijk de positieve aspecten van het buurtveiligheidsteam heeft benoemd. De beantwoording van de raadsvragen over dit instrument bevat geen onderbouwing van de stelling dat een buurtveiligheidsteam geen goed instrument is om drugsoverlast te bestrijden. , 

Volgens team HOR en Veiligheid is de zwakke plek van het BVT als instrument tegen overlast dat het geen 24/7 bezetting in een gebied kan bieden. Het is een instrument dat bestaat uit gerichte inzet in een specifiek gebied, bestaande uit vijf vaste mensen, die in twee koppels te werk gaan. Het voordeel van de vaste inzet is dat een band opgebouwd kan worden met betrokkenen uit de buurt en het probleem goed scherp gemaakt kan worden voor handhaving en politie. Het nadeel is dat voor sommige problemen brede inzet, dus 24/7 dekking van het gebied, ook nodig is, en vijf mensen dat niet kunnen bewerkstelligen. Dankzij de intensieve aanpak is de problematiek volgens team HOR en Veiligheid nu grotendeels onder controle. Desondanks vraagt de situatie in de Dapperbuurt continue aandacht: ook het behouden van de huidige situatie is een uitdaging. Het laten merken aan dealers dat ze niet welkom zijn, vergt constant aandacht. 

Effecten van de handhavingsinzet op jeugdoverlast

De dashboardgegevens laten zien dat de inzet op jeugdoverlast door de straatcoaches in de periode 2014-2017 geleidelijk afnam. In 2014 werden er door straatcoaches nog in totaal 1.360 interventies geregistreerd, in 2017 waren dat er 864. De straatcoaches hebben in de meeste gevallen aangegeven geen jeugd te hebben gezien. Dit kan erop wijzen dat de jeugd al vertrokken is, voordat de straatcoaches ter plaatse zijn.

Figuur 5.4 Inzet op jeugdoverlast door straatcoaches in de Dapperbuurt, 2014-2017


Ten slotte is gekeken naar het aantal meldingen over jeugdoverlast dat bij de politie is gedaan, en de aantallen incidenten rond jeugdoverlast waar de politie op af is gegaan. De politie gaat niet op elke melding af, en incidenten kunnen ook het gevolg zijn van eigen waarnemingen door de politie. Er is hierin dus sprake van enige overlap. In 2015 ligt het aantal meldingen flink hoger dan in andere jaren. De politie is in dat jaar relatief weinig op incidenten afgegaan. In 2017 is het aantal meldingen 93, en heeft de politie 79 keer op een incident gereageerd door er te gaan kijken. Onderstaande figuur geeft hiervan het overzicht.

Figuur 5.5 Inzet op jeugdoverlast door politie in de Dapperbuurt, 2014-2017

We concluderen dat de inzet van SAOA over de jaren is verminderd. Bovendien is opvallend dat straatcoaches in veruit de meeste gevallen geen jeugd hebben aangetroffen. Dit geldt voor alle jaren. Het aantal meldingen van jeugdoverlast was in 2015 en 2016 minder, maar is in 2017 weer op het niveau van 2014. De inzet vanuit de politie op jeugdoverlast gaat, na een sterke stijging in 2015 en een sterke daling in 2016, in 2017 eveneens weer richting van de inzet in 2014. Op basis van deze gegevens constateren we dat de jeugdoverlast min of meer gelijk is gebleven, ondanks veranderingen in de inzet van SAOA (afname) en de politie (schommelingen in 2015 en 2016).

Volgens team Jeugd & Veiligheid is het de afgelopen jaren een stuk rustiger geworden in de Dapperbuurt. Dit is volgens hen voor een deel te danken aan de preventieve werking die uitgaat van het cameratoezicht. Desondanks heeft het gebied een aantal factoren die het kwetsbaar maken: er is overdag een drukke markt die zorgt voor anonimiteit en een zekere rommeligheid, er is sprake van veel handige doorloopjes, waardoor ook jongeren van buitenaf naar de Dapperbuurt komen om hun handel te doen, er wonen veel sociaal kwetsbare mensen (ook volwassenen), er is veel sociale huur midden tussen rijkere huishoudens waardoor de ongelijkheid soms pijnlijk zichtbaar is. Het niet substantieel verbeteren van de ervaren personenoverlast in de afgelopen paar jaar is volgens team Jeugd & Veiligheid te verklaren doordat de metingen net gedaan zijn voor de camera's werden opgehangen. Ook benoemen zij het na-eb effect als het gaat om ervaren overlast: omdat het om een emotionele ervaring gaat komt groepje jongens voor iemand vanwege de associatie met eerdere ervaringen al gauw overlastgevend over, terwijl het kan gaan om heel andere jongeren die geen hinderlijk gedrag vertonen. 

Tot slot benoemt team Jeugd & Veiligheid dat sociale overlast alleen succesvol aan te pakken is als men de overlast veroorzakers kent. Dat geldt voor jongeren, maar ook voor bijvoorbeeld de 'hangmannen' in het Oosterpark. Als men ze niet kent, zijn alleen korte interventies een mogelijkheid (een boete, of een waarschuwing) en die zullen het probleem niet duurzaam oplossen. Ze kunnen in sommige gevallen zelfs averechts werken en het probleem verergeren, bijvoorbeeld doordat autoriteiten worden aangetast in hun rol. 

Effecten overige maatregelen

Overlastgebied
Het benoemen van het gebied als overlastgebied heeft volgens team HOR en Veiligheid tot extra politie inzet in het gebied geleid. Daarnaast maakte het gebied vanaf dat moment vast onderdeel uit van de surveillanceroute van de politie. In eerste instantie betrof het overlastgebied met name de Dapperbuurt, later is het uitgebreid naar het Oosterpark omdat de drugsdealers zich daarnaar toe verplaatsten toen de Dapperbuurt werd aangewezen als overlastgebied, volgens team HOR en Veiligheid duidt dat op het zogenaamde waterbedeffect. Gelijktijdig is in die periode op last van de burgemeester Café Zeppelin gesloten, dat in de buurt bekend stond als bron van de drugsoverlast. 

Cameratoezicht
Elke twee jaar moet besloten worden of cameratoezicht kan worden verlengd, waarbij moet worden aangetoond dat die subsidiair (andere maatregelen werken niet goed genoeg) en proportioneel (in verhouding met de problematiek) is. Volgens team HOR en Veiligheid is het effect van cameratoezicht lastig te bepalen. Vanuit een veiligheidsperspectief ligt de nadruk op de preventieve werking van camera’s: stel er zou een afname in registraties zijn, dan kan het zijn dat de camera’s mensen van bepaald gedrag weerhouden. Dit is ook het mechanisme dat team J&V benoemt als het gaat om verbeteringen op het gebied van jeugdoverlast. Vanuit een privacy oogpunt is het, ook richting de burger, tegelijkertijd een goed signaal dat er bewust met camera’s wordt omgegaan en de inzet ervan dus met regelmaat kritisch wordt heroverwogen.  Het meest recente besluit (december 2017) betekende een verlenging van het cameratoezicht in de Dapperbuurt tot en met 31 december 2019. 

Zienswijze bewoners

Gevraagd naar een advies voor de gemeente om wat aan de overlastsituatie in de Dapperbuurt te doe, benoemen bewoners ingrepen in de fysieke ruimte gecombineerd met wet- en regelgeving. Zoals gebleken rondom de herinrichting van het Oosterpark en het plein voor de Dapperschool, kunnen dit soort maatregelen een effectief instrument zijn voor het tegengaan van overlast. Wel noemen ze hierbij het nadeel dat de problematiek zich waarschijnlijk verplaatst. Een andere maatregel zou volgens bewoners kunnen zijn om winkels of horeca aan te trekken die voor een positieve levendigheid in het gebied zorgen, in plaats van zaken die een overlastgevend publiek aantrekken. Een betere opvolging of terugkoppeling van meldingen zou ook helpen. 

Bewoners geven aan de indruk te hebben dat de bijdrage van de gemeente aan het bestrijden van overlastproblematiek klein is. Andere bewoners geven aan hier geen beeld van te hebben. Ook voor het optreden van het Buurtveiligheidsteam en Straatcoaches geldt dat bewoners er geen of nauwelijks een positieve bijdrage van merken. Een klein deel van de respondenten geeft aan de bijdrage van maatregelen als het instellen van cameratoezicht en het aanwijzen van een overlastgebied als groot te ervaren. 

Deelconclusie effectiviteit van de handhavingsinzet

De effectiviteit van de handhavingsinzet in de openbare ruimte is getoetst aan de hand van de volgende normen:

  • Ernstigste problematiek wordt minder (zowel objectief als subjectief);
  • Beoogde prestaties en effecten zijn behaald;
  • Er is een relatie tussen de prestaties en effecten;
  • Ketenpartners, bewoners en ondernemers hebben vertrouwen in de aanpak en het effect daarvan.

De overlastsituatie in de Dapperbuurt lijkt in 2017 vergeleken met 2014 een stuk verbeterd. De personenoverlast is afgenomen en de bewoners voelen zich veiliger. Er lijkt in 2017 over het geheel gezien minder overlast te worden ervaren en de Dapperbuurt wordt door de bewoners steeds meer als een fijne buurt beschouwd. Tegelijkertijd zien we dat deze verbetering voornamelijk heeft plaatsgevonden tussen 2014 en 2015, en dat er sindsdien weer sprake is van een lichte toename in personenoverlast. Bovendien lijkt de veiligheid 's avonds iets achteruit te gaan.

In hoeverre de ontwikkelingen zijn toe te schrijven aan de handhavingsinzet is niet goed te beoordelen. Voor de periode tussen 2014 en 2015 - de periode waarin de personenoverlast het meest is afgenomen - ontbreken bruikbare gegevens met betrekking tot de handhavingsinzet. Wel weten we dat er over de jaren in de plannen relatief weinig inzet voor sociale overlast wordt gereserveerd. In 2017 zien we een toename van de handhavingsinzet ten opzichte van het jaar daarvoor, maar voornamelijk op de thema's afval, parkeren en verkeer. We hebben wat jeugdoverlast betreft alleen inzicht in de inzet vanuit SAOA en de politie en niet in die vanuit HOR. We weten wel dat het totale aantal interventies op sociale overlast in 2016 en 2017 minimaal was. Voor zover er in 2017 interventies hebben plaatsgevonden rondom sociale overlast, ging het voor het overgrote deel om waarnemingen. Daarnaast zijn er in het handhavingsbeleid slechts zeer beperkt prestaties en beoogde effecten geformuleerd, aan de hand waarvan de effectiviteit van de aanpak bepaald kan worden.

De ambtelijke betrokkenen die wij gesproken hebben zijn overwegend positief: volgens hen is het sinds de intensieve aanpak in 2014 rustiger geworden in de buurt en is er veel verbeterd. Dit is volgens hen te wijten aan de gecombineerde inzet van een buurtveiligheidsteam, het aanwijzen van een overlastgebied en het instellen van cameratoezicht. Aan de andere kant vergt de situatie ook nu nog continue aandacht. Opvallend is dat het college de inzet van een buurtveiligheidsteam daarentegen niet effectief beschouwt als het gaat om de bestrijding van drugsoverlast. Bewoners zijn positief over het afnemen van de overlast na de ruimtelijke veranderingen in Oud-Oost, maar zijn verder kritisch over het optreden van de gemeente. Naar hun idee is er al gedurende langere tijd sprake van dezelfde problematiek, en blijft een effectief optreden van de autoriteiten uit.

We concluderen dat de overlastsituatie in de Dapperbuurt op sommige gebieden verbeterd is, hoewel uit de cijfers blijkt dat het hierbij voornamelijk gaat om een afname in drugsgerelateerde incidenten en misdrijven. Het lijkt erop dat de intensieve aanpak zoals de afdeling Veiligheid deze in 2014 is gestart, wel effect heeft gehad op de buurt. We zien ook dat handhaving hierin nauw heeft opgetrokken met de politie. Volgens de ambtelijke organisatie heeft met name de stapeling van instrumenten gemaakt dat de problematiek terug gedrongen is.

Verantwoording

Verantwoording voor het casusonderzoek

Als onderdeel van het rekenkameronderzoek Handhaving en overlast hebben we gekozen voor casusonderzoek resulterend in vijf gebiedsbeschrijvingen. In deze paragraaf leggen we uit wat hiervan de meerwaarde is, hoe we deze gebieden of buurten hebben geselecteerd, waarnaar we hebben gekeken en hoe we de bevindingen vervolgens hebben gebruikt om tot algemene conclusies te komen.

De reden dat we casusonderzoek hebben uitgevoerd

Casusonderzoek biedt de mogelijkheid de werking van diverse kenmerken van de handhavingsinzet in een complexe context te bestuderen. Hierdoor wordt - na onderlinge vergelijking van de vijf gebiedsbeschrijvingen - zichtbaar wat werkt en welke knelpunten effectieve inzet over het algemeen belemmeren.

De selectie van de buurten in het casusonderzoek

We veronderstellen dat de handhavingsinzet - deels afhankelijk van de complexe context - in de ene situatie effectief kan zijn, en in de andere minder of niet. Hetzelfde geldt voor de overlastsituatie. Deze kan ook worden beïnvloed door afzonderlijke activiteiten en gebeurtenissen. Daarom hebben we ervoor gekozen in het casusonderzoek niet alleen gebieden te kiezen waar de overlastsituatie is verslechterd, maar ook voor gebieden waar deze is verbeterd of is gelijk gebleven tussen 2014 en 2017.

  1. We hebben vijf gebieden onderzocht:
  2. Grachtengordel-Zuid (toename overlast);
  3. Oude Pijp (toename overlast);
  4. De Punt (afname overlast);
  5. Dapperbuurt (afname overlast);
  6. Bijlmer-Centrum (overlast gelijk gebleven).

Voor de selectie van de buurten hebben we gebruikgemaakt van de Veiligheidsmonitor voor ervaren overlast in de buurt.  De index van ervaren overlast is opgebouwd uit antwoorden van bewoners op vragen naar zelf ervaren vormen van overlast in de buurt.

De onderwerpen die we in het casusonderzoek hebben bekeken

Het casusonderzoek bestaat uit twee stappen: (1) een beschrijving van de gebieden en (2) een vergelijking van de gebieden (zie de volgende paragraaf). (1) De gebiedsbeschrijvingen gaan in op de onderwerpen die we in het casusonderzoek hebben bekeken. De beschrijvingen zijn elk samengesteld uit de volgende onderdelen:

  • De ontwikkelingen in de sociale overlastproblematiek in de gebieden aan de hand van drie bronnen. De drie bronnen en de reden waarom we deze bronnen hebben geraadpleegd en onderling met elkaar vergelijken, lichten we hier toe:
    • De centraal stedelijke monitoring van de beleving van overlast en de ervaren leefbaarheid en veiligheid, tussen 2013 en 2017
    • Deze bron bestuderen we om de ontwikkelingen weer te geven; inzichtelijk te maken wat bewoners als de meest urgente problemen ervaarden (de uitgangssituatie) en of ze deze in de meest recente inventarisatie beter of slechter beoordelen. Hiermee geven we zowel de achterliggende argumentatie voor de casusselectie als het bredere kader om te kunnen beoordelen of de handhavingsinzet op sociale overlast effect heeft gehad.
    • Het beleid van het stadsdeel
    • Deze bron bestuderen we om de aansluiting tussen de problematiek zoals deze blijkt uit de monitoring en de probleembeschrijving van het stadsdeel in het beleid te kunnen beoordelen. We bekijken of het stadsdeel prioriteiten heeft gesteld, met betrekking tot de meest urgente problematiek.
    • De ambtelijke organisatie
    • Door gesprekken met de ambtelijke organisatie kunnen we inzichtelijk maken wat de uitvoering als sociale overlastproblematiek benoemt, en wat zij als de meest urgente problemen zien. We bekijken of deze overeenkomen met wat er in het beleid van het stadsdeel is geschetst.
  • De aanpak en de doelen van het stadsdeel, zoals deze zijn vastgelegd in beleidsdocumenten. We bekijken hier of de meest urgente sociale overlastproblematiek in de onderzochte buurt is beschreven in het beleid, en of er een aanpak is ontwikkeld gericht op die problematiek. Hierbij is ook aandacht voor de beschikbare capaciteit, de verdeling daarvan tussen gemeentelijke en/of lokale prioriteiten en de toerusting van het team Handhaving Openbare Ruimte.
  • De uitvoering door het team Handhaving Openbare Ruimte en de eventuele interne en externe ketenpartners. We bekijken of de uitvoering is gericht op de meest urgente sociale overlastproblematiek en welke prestaties met betrekking tot deze problematiek zijn gerealiseerd. Hierbij is ook aandacht voor de wijze waarop het stadsdeel omgaat met meldingen van bewoners en voor de mening van bewoners en eventueel ondernemers over de aanpak van sociale overlast.
  • De effecten van de aanpak door het team Handhaving Openbare Ruimte en de eventuele bijdrage daarin door interne en externe ketenpartners. We bekijken met name de effecten van de aanpak op de meest urgente sociale overlastproblematiek. Ook beschrijven we de mening van bewoners en eventueel ondernemers over de aanpak.

Elk van de vijf gebiedsbeschrijvingen is tot stand gekomen door een combinatie van data-analyse, deskresearch, interviews en groepsgesprekken. We hebben in elk van de gebieden gesproken met diverse vertegenwoordigers van het stadsdeel en met bewoners en - indien relevant - met ondernemers. Het gaat in ieder geval om de volgende gesprekspartners:

  • Managers van het team Handhaving Openbare Ruimte;
  • Handhavingscoördinatoren, soms uitvoerende handhavers;
  • Adviseurs Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH);
  • Vertegenwoordigers van Jeugd en Veiligheid;
  • Vertegenwoordigers van Veiligheid;
  • Vertegenwoordigers van het Gebiedsteam.

In veel gevallen zijn externe partners gesproken:

  • Wijkagenten ;
  • Een straatcoach van stichting SAOA ;
  • Leden van bewonerscommissies en/of individuele burgers;
  • Ondernemersverenigingen .

De conclusie die we uit het casusonderzoek kunnen trekken

De laatste stap van het casusonderzoek is het formuleren van algemene conclusies. Dit hebben we bereikt door de werking van diverse kenmerken van de handhavingsinzet te analyseren. We hebben de vijf gebiedsbeschrijvingen op de vier onderdelen (beleid, aanpak, uitvoering en effect) onderling met elkaar vergeleken door onderlinge verschillen te benoemen en te kijken waar samenhang is, en rekening te houden met de rol die de complexe context hierin speelde. Op deze manier is zichtbaar geworden waar HOR een bijdrage heeft geleverd aan het tegengaan van sociale overlastproblematiek en welke knelpunten een effectieve handhavingsinzet over het algemeen belemmeren.