Handhaving en overlast
Casusonderzoek De Punt

Onderzoeksrapport - deel 2

De Punt

Introductie buurt

De Punt ligt in Osdorp, een van de vier gebieden die samen het stadsdeel Nieuw-West vormen. Osdorp maakt deel uit van de westelijke tuinsteden van Amsterdam, en is vooral gebouwd in de jaren vijftig en zestig. Naast De Punt bestaat Osdorp uit Lutkemeer/Ookmeer, Osdorp-Midden en Osdorp-Oost. De buurtcombinatie De Punt heeft een gemengde bewonerssamenstelling met zowel gezinnen als ouderen  en telt ongeveer zesduizend mensen, bijna een kwart daarvan heeft een leeftijd tot en met 18 jaar . Iets meer dan de helft van de inwoners in De Punt (53%) heeft in 2018 een niet-westerse migratieachtergrond , in 2005 was dit 37% . In heel Amsterdam blijft dit aandeel gedurende deze periode rond de 35%.  De sociaaleconomische positie van de bewoners in De Punt is laag in vergelijking met het stedelijk gemiddelde. De bebouwing is een mix van corporatiehuurwoningen en goedkope koopwoningen , de voorraad particuliere huurwoningen is gestegen . In de buurtcombinatie ligt ook bedrijvencentrum Osdorp.

De problematiek

In deze paragraaf is de overlastproblematiek in de openbare ruimte van De Punt beschreven. Daarbij baseren we ons op drie bronnen: (1) de centraal stedelijke monitoring van de beleving van overlast en de ervaren leefbaarheid en veiligheid, tussen 2013 en 2017 (paragraaf 3.1); (2) het beleid van het stadsdeel (paragraaf 3.2); en (3) de ambtelijke organisatie (paragraaf 3.3). In de deelconclusie geven we een oordeel over het inzicht van stadsdeel Nieuw-West in de lokale problematiek door deze drie bronnen met elkaar te vergelijken.

In de verantwoording voor het casusonderzoek is een uitgebreide uitleg Verantwoording casusonderzoekopgenomen over de uitgangspunten en doelen van deze aanpak (zie ook paragraaf 1.3).

Verantwoording casusonderzoek

Als onderdeel van het rekenkameronderzoek Handhaving en Overlast hebben we gekozen voor casusonderzoek in de vorm van vijf gebiedsbeschrijvingen. In paragraaf 1.2 leggen we uit wat hiervan de meerwaarde is, hoe we deze buurten hebben geselecteerd en hoe we de bevindingen hiervan in het rapport hebben opgenomen.

Problematiek volgend uit monitoring

We hebben de ontwikkelingen in De Punt ten aanzien van de beleving van overlast, veiligheid en leefbaarheid in de afgelopen vijf jaar bekeken en vergeleken met de ontwikkelingen in Osdorp, het gehele stadsdeel Nieuw-West en de stad Amsterdam. Daarnaast hebben we in deze casus specifiek gekeken naar de ontwikkelingen ten aanzien van polarisatie en sociale cohesie, omdat deze in vergelijking met de stad Amsterdam sterk afwijken.

Hoe monitort de gemeente Amsterdam overlast?De ontwikkelingen in de problematiek hebben we in beeld gebracht op basis van de Veiligheidsmonitor en het centraal stedelijk onderzoek Wonen in Amsterdam (WiA).

Hoe monitort de gemeente Amsterdam overlast?

Ontwikkelingen in overlast worden door gemeente Amsterdam gemonitord aan de hand van de Veiligheidsindex en het Wonen in Amsterdam (WiA) onderzoek.

De Veiligheidsindex wordt viermaandelijks vastgesteld en bestaat uit enerzijds objectieve gegevens en anderzijds subjectieve ervaringsgegevens. De objectieve gegevens komen voort uit politiecijfers. De ervaringsgegevens worden geïnventariseerd door middel van een enquête onder Amsterdammers die elke vier maanden wordt afgenomen. Hoe lager het cijfer, hoe veiliger het is. De index wordt berekend voor alle 108 buurten in de politieregio Amsterdam. Daaronder vallen de gemeenten Amsterdam, Aalsmeer, Amstelveen, Diemen, Ouder-Amstel en Uithoorn. De index maakt het mogelijk buurten met elkaar te vergelijken en laat zien hoe de veiligheid verandert in de tijd. 2014 is het basisjaar voor het regiogemiddelde (het indexcijfer 100) en daar worden alle (toekomstige) cijfers tegen afgezet.

Het WiA brengt elke twee jaar aan de hand van een vragenlijst onder Amsterdammers onder meer in kaart wat bewoners vinden van hun woonsituatie en welke woonwensen zij hebben. Onderdeel van dit onderzoek is het vragen naar de mening over de leefbaarheid en veiligheid in de buurt.  Het WiA rapporteert ook over ervaren overlast door bewoners. Dit gebeurt door bewoners naar bronnen van die overlast te vragen (buren, parkeren, vervuiling, horeca, etc.). Dit zijn andere bronnen of omschrijvingen dan in de Veiligheidsmonitor worden uitgevraagd. In 2017 is de meest recente inventarisatie uitgevoerd, metingen daarvoor vonden plaats in 2015 en 2013.

Ontwikkelingen in de beleving van overlast
De overlastindex  laat zien dat de overlast in De Punt in 2014 als zeer hoog werd ervaren; dit geldt met name voor de personenoverlast. De personenoverlast is samengesteld op basis van de meldingen van personenoverlast bij de politie, en de ervaren personenoverlast door buurtbewoners die is geïnventariseerd in de Veiligheidsmonitor. In de buurt De Punt is de ervaren personenoverlast tussen 2014 en december 2017 in vergelijking met alle andere buurtcombinaties in Amsterdam het meest gedaald. In De Punt zijn de meldingen van personenoverlast bij de politie in 2015 gedaald, maar daarna gelijk gebleven.

Interactieve kaart
Klik op onderstaande afbeelding en verken de ontwikkelingen van overlast in Amsterdam via de interactieve kaart.

De overlast van rondhangende jongeren vormt de enige uitzondering op de algehele afname van personenoverlast: 23% van de bewoners ervaart in 2017 overlast van deze groep en dat percentage is jaarlijks toegenomen sinds 2015 (toen was het 19%).  Dit percentage is dubbel zo hoog als in de gehele stad (11%). 

Als we verder focussen op de bronnen van ervaren overlast aan de hand van de WiA-data, dan scoort De Punt in 2013 juist beter dan gemiddeld in Amsterdam op burenoverlast, horecaoverlast, overlast van andere groepen mensen en parkeeroverlast. De ervaringen van bewoners van De Punt duiden wel op een toename van overlast: bewoners ervaren sinds 2013 meer overlast van buren en andere groepen mensen op straat, en ervaren meer parkeeroverlast.  De overlast van criminaliteit werd door bewoners in De Punt in 2013 negatiever beoordeeld dan door bewoners in heel Amsterdam (overlast criminaliteit in De Punt een 5,9, ten opzichte van een 6,5 voor Amsterdam).  Hierin zijn sinds 2013 in De Punt geen veranderingen opgetreden. Onderstaande tabel geeft de ontwikkeling in de ervaren overlast weer op deze zes aspecten en biedt een vergelijking in de rapportcijfers voor De Punt en voor Amsterdam (let op: een 1 moet worden geïnterpreteerd als ernstige overlast en een 10 is geen overlast).

Tabel 2.1 Ontwikkeling ervaren overlast in De Punt 2013-2017, per overlastbron, in vergelijking met Amsterdam, WiA 
OverlastvormDe Punt  Amsterdam  
10 is geen overlast, 1 is ernstige overlast201320152017201320152017
Overlast buren7,56,97,17,37,37,3
Overlast vervuiling6,26,16,36,26,26,2
Overlast andere groepen mensen7,47,26,67,07,06,9
Overlast horeca8,27,68,17,97,87,6
Overlast parkeren7,17,16,76,86,76,6
Overlast criminaliteit5,95,95,96,56,66,7

Ontwikkeling onveiligheidsgevoel en leefbaarheid
De onveiligheidsbelevingsindex laat zien dat bewoners de veiligheid in 2016 tijdelijk wat positiever beoordeelden dan in 2014 en 2015, maar deze beleving zette niet door: in 2017 ervaarden bewoners wat meer onveiligheid.  De belangrijkste verklaring hiervoor zit in de mate waarin bewoners aangeven bepaalde plekken te vermijden. Bewoners gaven aan zich misschien wel wat veiliger te voelen, maar tegelijkertijd zeiden ze in 2017 - na een korte afname in 2016 - weer heel vaak locaties te vermijden.   De objectieve veiligheidscijfers ondersteunen dit beeld. In De Punt was in 2014 en vanaf 2017 meer criminaliteit dan gemiddeld, en lag het criminaliteitsindexcijfer in 2017 een stuk hoger dan in Osdorp en in stadsdeel Nieuw-West.  Onderstaande figuur geeft de ontwikkelingen in de ervaren onveiligheid weer in De Punt en in Amsterdam.

Figuur 2.1 Ontwikkeling veiligheid in De Punt, 2014-2017, in vergelijking met Amsterdam, Veiligheidsindex 

Als we verder focussen op de ervaren onveiligheid aan de hand van de WiA-data, dan blijkt dat de beoordeling van de veiligheid, zowel overdag als 's avonds, van alle vijf in het onderzoek bekeken stadsdelen (op stadsdeelniveau) het laagst is in stadsdeel Nieuw-West. Hetzelfde geldt voor de tevredenheid met de buurt en de beoordeling van de buurtontwikkeling in 2013. Dit zijn beide indicatoren die iets zeggen over de leefbaarheid in de buurt. Onderstaande tabel laat zien dat de buurt De Punt op alle vlakken lager wordt beoordeeld in rapportcijfers dan het gemiddelde voor de stad.

Tabel 2.2 Ontwikkeling veiligheidsgevoel, buurttevredenheid en ontwikkeling buurt in De Punt 2013-2017, in vergelijking met Amsterdam 
VeiligheidDe Punt  Amsterdam  
 201320152017201320152017
Veiligheid in de buurt overdag8,07,47,58,38,38,2
Veiligheid in de buurt
's avonds
6,46,16,17,37,37,2
Buurttevredenheid6,86,86,77,47,57,5
Ontwikkeling buurt6,46,46,37,17,17,1

Polarisatie
Er zijn meer spanningen tussen bevolkingsgroepen in De Punt dan in heel Amsterdam.   Polarisatie tussen groepen buurtbewoners komt in elke Gebiedsanalyse tussen 2015 en 2017 ter sprake. Het stadsdeel wijst op een snelle toename in de spanningen in Osdorp en dat geldt ook voor de buurt De Punt , wat blijkt uit de cijfers van de Spanningenindex; in 2016 is het indexcijfer voor Osdorp en De Punt het hoogste van Amsterdam. 

Sociale cohesie
In de buurt De Punt is de sociale cohesie laag, namelijk een 5,2 in 2013, in vergelijking met het gemiddelde rapportcijfer voor Amsterdam, 5,6.  De omgang tussen buurtbewoners in De Punt krijgt nog een voldoende, en is ten opzichte van 2015 (een 6,3) gestegen tot een 6,6 in 2017. De betrokkenheid van de buurtbewoners bij de buurt vindt men in het gehele stadsdeel Nieuw-West onvoldoende, namelijk een 5,9 in 2017. In De Punt is dit cijfer ten opzichte van 2015 licht verbeterd, het rapportcijfer is van een 5,6 in 2015 gestegen naar een 5,8 in 2017. In 2013 was dit rapportcijfer echter nog een 6,0. Men lijkt zich sinds 2013 minder thuis te voelen in De Punt: in 2013 beoordeelde men dit met een 7,3 en in 2017 was dit een 7,0. 

Onderstaande tabel geeft de ontwikkeling in sociale cohesie weer, net als drie aspecten van buurtbetrokkenheid en biedt een vergelijking in de rapportcijfers voor De Punt en voor geheel Amsterdam.

Tabel 2.3 Ontwikkeling sociale cohesie in De Punt 2013-2017, in vergelijking met Amsterdam 
Sociale cohesieDe Punt  Amsterdam  
 201320152017201320152017
Sociale cohesie 5,25,25,25,75,65,6
Omgang buurtbewoners met elkaar6,76,36,67,07,07,0
Betrokkenheid buurtbewoners bij de buurt6,05,65,86,36,26,3
Voelt zich thuis in de buurt7,37,27,07,97,97,8

Problematiek beschreven in het beleid

In deze paragraaf gaan we in op de overlast zoals het stadsdeel deze heeft beschreven in het beleid. Dit beleid toetsen we aan de hand van onderstaande norm.

De problematiek die speelt in de buurt is beschreven in het beleid

Het stadsdeel vormt mede op basis van de gegevens uit de Veiligheidsindex  beleid dat erop is gericht de leefbaarheid en veiligheid in De Punt te verbeteren. De meerjarige Gebiedsagenda Osdorp 2016-2019 benoemt hardnekkige leefbaarheids- en veiligheidsproblemen in drie buurten, waaronder De Punt.  Daarbij wordt toegelicht dat deze problemen in mindere mate in De Punt spelen, maar er wordt niet aangegeven in welk opzicht De Punt hiervan afwijkt. De hardnekkige problemen zijn volgens het stadsdeel met name overlast door (hang)jongeren, en overlast als gevolg van woning- en auto-inbraken, bedreigingen, buren- en inpandige overlast, overlast van cliënten van de maatschappelijke opvang, zwerfvuil en verkeerd aangeboden (grof)vuil.  In De Punt wordt vaak illegaal bouwafval gedumpt vanuit andere gemeenten.  Daarnaast is er sprake van als intimiderend ervaren groepen jongeren op het Dijkgraafplein, in zo'n mate dat bewoners het plein 's avonds mijden.  Deze situatie duurt volgens het stadsdeel al ruim tien jaar.  Tevens wordt geconstateerd dat het buurtwinkelgebied Dijkgraafplein onvoldoende functioneert.  In 2016 constateert het stadsdeel dat dit te maken heeft met het aanwijzen van het winkelgebied als pioniersgebied , waardoor de variëteit in de functiemenging van wonen en bedrijvigheid wat meer ruimte wordt geboden. Het winkelaanbod leidt hier, anders dan bij andere pioniersgebieden, tot consumptie op straat en rondhangende jongeren. Deze negatieve uitstraling leidt volgens het stadsdeel vervolgens tot het aantrekken van criminele en overlastgevende hangjongeren. 

In het Handhavingsuitvoeringsplan (HUP) 2018 is een beknopte en globale beschrijving opgenomen van de sociaaleconomische problematiek, de gevoelens van onveiligheid en spanningen tussen groepen bewoners in Osdorp.  Problematiek die speelt in De Punt, bijvoorbeeld de jeugdoverlast op het Dijkgraafplein, is in alle bekeken HUP's  niet afzonderlijk beschreven. In de Gebiedsagenda voor 2015 is beschreven dat de jeugdoverlast zich voordoet in Osdorp-Midden. De Punt wordt hier niet genoemd. Specifieke problematiek voor De Punt die in de Gebiedsagenda wel wordt genoemd is criminaliteit gepleegd door volwassenen, een hoge onveiligheidsbeleving en polarisatie.  Polarisatie tussen groepen buurtbewoners geldt volgens het stadsdeel met name tussen jongeren en senioren, en nieuwe tegenover oude bewoners.  De sociale cohesie is laag  en het HUP vermeldt dat de gevoelens van onveiligheid hoger zijn dan gemiddeld in Amsterdam en dat de bewoners hierdoor vaker contact vermijden met andere bewonersgroepen. 

Problematiek benoemd door de uitvoering

In deze paragraaf gaan we in op de overlast zoals de medewerkers in de uitvoering deze zelf omschrijven. Dit toetsen we aan de hand van onderstaande norm.

De problematiek die speelt in de buurt is bekend bij de uitvoering.

Medewerkers uit het team Handhaving en Openbare Ruimte (HOR) en het gebiedsteam noemen - naast de overlast als gevolg van (zwerf)afval en parkeren - afzonderlijk van elkaar dezelfde problemen als de grootste bronnen van sociale overlast in De Punt: hangjongeren en de eenzijdige ondernemingen van de winkel-/horecastrip op het Dijkgraafplein.  In gesprekken met het team HOR en het gebiedsteam wordt het beeld van de sociale problematiek in De Punt dat in de Gebiedsagenda Osdorp en in de HUP's is geschetst, op sommige vlakken aangescherpt. Er zijn halverwege 2018 vijf groepen hangjongeren in beeld bij Jeugd en Veiligheid die worden gemonitord en waarop de inzet is gericht. De groepen zijn verspreid over het hele stadsdeel, maar komen niet op het Dijkgraafplein. De medewerkers van het team HOR en het gebiedsteam benadrukken dat de overlast op het Dijkgraafplein die als 'jeugdoverlast' wordt gedefinieerd, in feite wordt veroorzaakt door een groep oudere jongeren, ongeveer tussen de 23 en 33 jaar oud, die elkaar in de horecazaken ontmoeten, en die gezien de leeftijd niet meer onder de aanpak jeugdoverlast vallen. De parkeerproblematiek in De Punt concentreert zich rond het Dijkgraafplein, bij het bedrijvencentrum gedurende de dag, bij de vele basisscholen die de wijk kent, en bij de moskee voorafgaand aan het vrijdagmiddaggebed. De overlast in de winkel-/horecastrip vindt plaats rond enkele ondernemingen die een eenzijdig en laagwaardig aanbod hebben. 

Deelconclusie inzicht van stadsdeel Nieuw-West in lokale problematiek

We zien ten eerste dat de duiding van de gegevens uit het WiA-onderzoek en de Veiligheidsmonitor tot verschillende prioritering in overlastproblemen leidt en bovendien een andere ontwikkeling laat zien. Als we de gegevens van het WiA 2013 bekijken, dan valt op dat burenoverlast, overlast van andere groepen mensen en parkeeroverlast als minder ernstig wordt ervaren in De Punt in vergelijking met de hele stad, maar dat dit sindsdien negatiever wordt beoordeeld. De Veiligheidsindex wijst er in 2013 juist op dat de ervaren overlast door personen heel hoog wordt beschouwd en sindsdien sterk is afgenomen. De verschillen tussen de bronnen vallen wellicht deels te verklaren door het gegeven dat aan bewoners wordt gevraagd een bepaalde situatie te beoordelen. Zij zullen hun omgeving afhankelijk van het moment en vanuit het perspectief waarmee de vragenlijsten worden ingevuld, misschien op een andere manier beschouwen.

Concluderend kunnen we zeggen dat de databronnen kunnen worden verbeterd door ze meer op elkaar te laten aansluiten in terminologie. Zo zouden ze elkaar in theorie kunnen aanvullen tot een compleet beeld waarmee ontwikkelingen in overlast kunnen worden gemonitord. Op dit moment zijn de gegevens naar onze mening meer indicatief voor de mening van Amsterdammers. Vergelijkingen tussen buurten, gebieden en stadsdelen geven daarmee een indruk van de ernst van de overlastsituatie.

De beschrijving van en de bekendheid met de lokale problematiek in het beleid en in de uitvoering zijn getoetst aan de hand van twee normen:

  • De problematiek die speelt in de buurt is beschreven in het beleid;
  • De problematiek die speelt in de buurt is bekend bij de uitvoering.

We zien dat de problematiek in De Punt aandacht krijgt in de gebiedsplannen, maar niet in de HUP's. De overlastproblematiek die speelt in De Punt wordt uitgebreid beschreven in de beleidsdocumenten die deel uitmaken van de gebiedscyclus. Deze problemen worden over het algemeen geduid en er wordt gewezen op aandachtspunten. Zo wordt duidelijk gemaakt dat de problematische overlastsituatie op het Dijkgraafplein bijvoorbeeld al tien jaar duurt. Het HUP is een plan op hoofdlijnen, hierin wordt de problematiek niet verder uitgewerkt voor De Punt.

De problematiek die speelt in De Punt is bekend bij de ambtelijke organisatie. Zowel het team HOR van het stadsdeel Nieuw-West, als het gebiedsteam en de vertegenwoordigers van Veiligheid en Jeugd en Veiligheid hebben de grootste problemen genoemd en kunnen deze omschrijven en duiden. Zij wijzen erop dat de overlastproblemen zoals deze zich voordoen op het Dijkgraafplein wellicht deels ten onrechte worden geregistreerd als jeugdoverlast in de stedelijke monitoringssystemen. Ten slotte valt op dat de vertegenwoordigers van de uitvoerende partijen de lage sociale cohesie en de toenemende polarisatie nauwelijks noemen in relatie tot overlastproblemen. Deze context wordt wel uitgebreid geschetst in de Gebiedsanalyse, en er wordt aan gerefereerd in het HUP van 2018. Daarnaast blijkt een toename van polarisatie uit de monitoren WiA en de Veiligheidsmonitor.

De aanpak

In dit hoofdstuk beschrijven we hoe het stadsdeel de sociale overlast in de openbare ruimte wil aanpakken. Daarmee beantwoorden we de vraag of het handhavingsbeleid gericht op het verminderen van sociale overlast in buurten van voldoende kwaliteit is. We gaan achtereenvolgens in op:

  • De organisatie van de aanpak (paragraaf 3.1);
  • De doelen en plannen van het handhavingsbeleid in het stadsdeel (paragraaf 3.2). Hierbij belichten we projecten die specifiek worden uitgevoerd om overlast in De Punt te bestrijden;
  • De beschikbare capaciteit en het budget (paragraaf 3.3).

Organisatie van de handhavingsaanpak door het stadsdeel Nieuw-West

Handhaving en Toezicht valt onder de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH). De afdelingsmanager VTH stuurt de teammanagers van vier teams aan: de teams Handhaving Openbare Ruimte (HOR), Vergunningen, Bouw en Gebruik, en Procesuitvoering. De organisatiestructuur is anders dan in 2016, toen de handhavingscoördinatoren afzonderlijk van de teams in de afdeling VTH waren geclusterd.  Stadsdeel Nieuw-West heeft in het kader van het gebiedsgericht werken in elk gebied een vaste senior handhaver openbare ruimte als aanspreekpunt voor de gebiedsmanagers en medewerkers uit het gebied, en om de senior handhaver heen is een aantal vaste handhavers geformeerd om de continuïteit te waarborgen indien de senior afwezig is en om de benodigde inzet in het gebied goed te kunnen monitoren.  In stadsdeel Nieuw-West is de analist regelmatig aanwezig bij briefings en debriefings en levert hier input bij. Bij afwezigheid vindt er alsnog informatiedeling met de analist plaats via onder meer dagrapporten. Wekelijks vindt er overleg plaats tussen de analist en coördinatoren.

Regie en samenwerking in de aanpak van sociale overlast
De inzet op het verminderen van sociale overlast in de openbare ruimte wordt volgens het stadsdeel aangestuurd vanuit diverse beleidsprogramma's (zoals Jeugd of Schoon en Veilig) die diverse interne en externe partijen van uiteenlopende beleidsdomeinen bij elkaar brengen, waaronder Handhaving Openbare Ruimte.  Als er in De Punt een probleem wordt geconstateerd, dan bedenken de partijen samen een aanpak en vragen ze daar relevante interne en externe partners bij. Of, en zo ja, welke rol het team HOR van stadsdeel Nieuw-West hierin vervult, is onderwerp van dit proces. Het kan onder meer gaan om het in de gaten houden van bepaalde situaties, het signaleren en verzamelen van informatie, maar ook om het meegaan bij specifieke huisbezoeken.  De indruk bestaat dat het team HOR in deze samenwerking niet zelf de regie heeft, maar wel aansluit bij diverse overleggen en, wanneer dat nodig is, een bijdrage kan leveren door middel van het verrichten van waarnemingen of het verzamelen van informatie. De analist van het team maakt bijvoorbeeld analyses ten behoeve van het opstellen van gebiedsgebonden adviezen, in samenwerking met de handhavingscoördinator.

Gebiedsgericht werken
In het HUP van 2014 is het gebiedsgerichte samenwerken nadrukkelijk als het nieuwe uitgangspunt van de werkwijze van het team HOR gepresenteerd: "Handhaving Openbare Ruimte is onderdeel van een team dat in gezamenlijkheid werkt aan de aanpak van sociale, economische en fysieke opgaven."  In dit team zitten interne en externe partners, bewoners en ondernemers.  Een uitwerking van deze werkwijze gericht op jeugdoverlast of de Integrale aanpak overlast op het Dijkgraafplein wordt in het HUP niet gegeven. Er is geen voorbeeld van een planmatige gebiedsgerichte aanpak. Dit is ook niet zichtbaar in de begrote uren. De handhavingsinzet in uren is alleen gekoppeld aan de stedelijke prioriteiten.

De HUP's van stadsdeel Nieuw-West geven bij elke stedelijke prioriteit een beperkte uitwerking van de aanpak. Het team Handhaving Openbare Ruimte houdt zich naar eigen zeggen bezig met de stedelijke prioriteiten die lokaal relevant zijn (dus bijvoorbeeld niet met wateroverlast). Lokaal wordt daarbij verhoudingsgewijs meer ingezet op een prioriteit als parkeerproblematiek dan op bijvoorbeeld taxiproblematiek, omdat parkeerproblematiek in het stadsdeel veel arbeidsintensiever is vanwege de controles in de blauwe parkeerzones. 

Doelen en plannen van het handhavingsbeleid stadsdeel Nieuw-West

In deze paragraaf wordt de stadsdeelbrede aanpak van sociale overlast beschreven, en gaan we daarna in op de specifieke doelen en plannen rond jeugdoverlast en het Dijkgraafplein. In elke paragraaf behandelen we de vragen of een probleemanalyse is uitgevoerd om tot doelen en plannen te komen, en of de prestaties en beoogde effecten zijn beschreven.

We bekijken in deze paragraaf de aanpak van het handhavingsbeleid aan de hand van de Handhavingsuitvoeringsplannen. Daar waar we geen doelen met betrekking tot de aanpak van overlastproblemen in De Punt uit het HUP kunnen destilleren, bekijken we ook de doelen die in de gebiedsgerichte aanpak van stadsdeel Nieuw-West in het gebied Osdorp zijn geformuleerd aan de hand van de Gebiedsagenda en de Gebiedsplannen.

De doelen en plannen in het handhavingsbeleid toetsen we aan de hand van onderstaande normen.

Prioritering in aanpak vindt plaats op basis van probleemanalyse;

De prestaties en beoogde effecten zijn benoemd en er is aandacht voor de effecten op korte en lange termijn;

De prestaties en beoogde effecten hebben een samenhang met de gekozen aanpak en bieden voldoende mogelijkheden om effectiviteit te beoordelen.
Doelen en plannen stadsdeel Nieuw-West in de aanpak van sociale overlast

Prioriteiten en probleemanalyse
Het HUP beschrijft de handhavingsinzet op de stedelijke prioriteiten. In 2014 en 2015 zijn er lokale prioriteiten, maar deze hebben geen betrekking op De Punt.   In 2016, 2017 en 2018 zijn geen lokale prioriteiten gedefinieerd.  De prioriteiten uit het SHP zijn overgenomen in de HUP's en deze sluiten volgens het stadsdeel aan bij de Gebiedsagenda's 2016-2019.  De risicoanalyse die hieraan voorafgaat, vindt centraal stedelijk plaats. Het stadsdeel Nieuw-West is hierbij niet betrokken. Het team HOR vindt het ook niet nodig om hierin een rol te spelen, omdat de prioriteiten in alle stadsdelen vergelijkbaar zijn.

De gebiedsanalyse in het HUP van 2018 blikt vooral terug. Ontwikkelingen in de toekomst, die de bestaande overlast zouden kunnen verergeren of een andere aanpak zouden kunnen vereisen, worden niet beschreven. In het Veiligheidsprogramma Nieuw-West 2016-2018  is hiervoor wel aandacht. Hierin wordt bijvoorbeeld gewezen op de komst van de Cannabis Experience op het bedrijventerrein van Sloterdijk. Extra inzet vanuit veiligheid en handhaving zal naar alle waarschijnlijkheid nodig zijn om de overlast rond deze 'internationale trekpleister' tegen te gaan. Wij zien hierin een risico: als er geen extra handhavingscapaciteit bijkomt, kan dit betekenen dat de handhavingscapaciteit van Nieuw-West deels uit andere buurten van het stadsdeel wordt weggehaald.

Prestaties en beoogde effecten
De aanpak op de stedelijke prioriteiten in het HUP van 2018 wordt stadsdeelbreed beschreven. Het biedt een beknopte gebiedsanalyse van Osdorp, waarin diverse problemen worden geschetst, maar waarin niet direct een koppeling met stedelijke handhavingsprioriteiten wordt gemaakt. Het HUP biedt - in tegenstelling tot de Gebiedsagenda en het Gebiedsplan - geen doelen ten aanzien van specifieke locaties in het stadsdeel, en biedt ook geen inzicht in de wijze waarop het team HOR van het stadsdeel Nieuw-West op specifieke locaties zal opereren.  Een tijdpad met een planning voor het behalen van de gestelde doelen is niet in het HUP opgenomen.

Wat verder opvalt, is dat in het HUP van 2018 alleen met betrekking tot het gebied Geuzenveld-Slotermeer wat uitgebreider wordt ingegaan op een van de prioriteiten in het gebiedsgericht werken, namelijk veiligheid.  In het HUP wordt de aanpak hierop niet beschreven. In de Gebiedsagenda Osdorp 2016-2019, en ook in het Gebiedsplan 2018, is een veilig Osdorp een speerpunt. Volgens het stadsdeel moet aandacht worden besteed aan het terugdringen van criminaliteit en overlast en aan het verbeteren van het gevoel van veiligheid onder bewoners en ondernemers.  Het stadsdeel wil dit bereiken door onder meer extra inzet op handhaving en toezicht, de aanpak van polarisatie, het versterken van sociale cohesie (door het bespreekbaar maken van gedragsnormen) en een Integrale veiligheidsaanpak op het Dijkgraafplein.  Het Gebiedsplan Osdorp 2018 bouwt voort op het Veiligheidsprogramma Nieuw-West 2016-2018.  In het Veiligheidsprogramma wordt verwezen naar de prioriteiten uit het HUP en uit de Gebiedsagenda, naar de 'extra inzet op handhaving en toezicht' en naar de Integrale veiligheidsaanpak op het Dijkgraafplein. 

Gedragsbeïnvloeding
In de HUP's van 2016, 2017, en 2018 wordt niet gerefereerd aan het programma Gedragsbeïnvloeding of aan pilots of experimenten die erop zijn gericht gewenst gedrag te bewerkstelligen. Gedragsbeïnvloeding is een instrument dat dagelijks door de handhavers wordt gebruikt om te handhaven. Door middel van het aanspreken van overtreders wordt getracht om naleving in de toekomst te bewerkstelligen, bijvoorbeeld rondom het foutparkeren bij scholen. Ook geven handhavers daar waar er behoefte aan is, voorlichting op scholen en aan oudercommissies, en worden er viermaal per jaar speciale acties gehouden. Maar hierbij wordt geen link gelegd met het programma Gedragsbeïnvloeding (bonus malus). Wel beschrijft het stadsdeel op enkele plaatsen   het verbeteren van naleefgedrag of gedragsverandering als doelen van de handhavingsinzet, met name in de context van afvalproblematiek. Het team Handhaving is verdeeld over de vraag of gedragsbeïnvloeding onderdeel zou moeten zijn van de handhavingsaanpak. Enerzijds zegt men dat gedrag met name wordt beïnvloed door het verbaliseren en dat er nog een discussie moet gaan plaatsvinden over de bijdrage van de Handhaving van de Toekomst, waarin het idee is dat er veel meer (eerst) moet worden gewaarschuwd voordat wordt gesanctioneerd. Men vraagt zich af of eerst het gesprek aangaan voldoende effect heeft. Anderzijds zien handhavers in de praktijk op straat wel goede voorbeelden van gedragsbeïnvloeding en hebben ze zelf ook ideeën over de toepassing ervan. In stadsdeel Nieuw-West zijn bij handhaving geen experimenten uitgevoerd om ongewenst of onbewust gedrag door middel van gedragsbeïnvloeding te veranderen om zo zonder handhavingsinzet gewenst gedrag te bevorderen. 

Polarisatie
Het team HOR heeft gezegd dat zij polarisatie zien als een maatschappelijke ontwikkeling waarin HOR niet direct een taak heeft.  Er is aandacht voor in de gebiedsgerichte aanpak, als onderdeel van de prioriteit Veilig Osdorp, waar men aangeeft aan de preventie van polarisatie te willen werken door onder meer de sociale cohesie te versterken , en door themabijeenkomsten over democratie, politiek en bestuur te organiseren. 

Concluderend kunnen we stellen dat het stadsdeel in de uitwerking van het HUP aansluit op het Stedelijk Handhavingsprogramma door een beschrijving te geven van de aanpak op de diverse stedelijke prioriteiten. Het HUP bevat een beknopte gebiedsanalyse waarin de problemen in Osdorp heel algemeen worden opgesomd, maar dit wordt door HOR niet verder uitgewerkt tot lokale prioriteiten, of tot een prioritering van de stedelijke prioriteiten. Daarnaast ontbreekt een uitwerking van het speerpunt veiligheid uit de Gebiedsagenda en is de link naar het tegengaan van polarisatie niet beschreven. Een probleemanalyse waarbij lokale risico's worden geïnventariseerd of doelgroepen worden geanalyseerd, is niet in de HUP's opgenomen. Voor de probleemanalyse verwijst team HOR van het stadsdeel naar het Veiligheidsplan. De aanpak zoals beschreven in de HUP's biedt geen specifieke doelen ten aanzien van locaties in het stadsdeel, of inzicht in de wijze waarop het team HOR van het stadsdeel Nieuw-West op specifieke locaties zal opereren. Ondanks dat handhaving niet altijd leidend is in de aanpak en de inzet van instrumenten kan verschillen, kunnen er wel doelen worden geformuleerd ten aanzien van haar eigen inzet. De aanpak zoals beschreven in de HUP's biedt geen specifieke doelen ten aanzien van locaties in het stadsdeel, of inzicht in de wijze waarop het team HOR van het stadsdeel Nieuw-West op specifieke locaties zal opereren.

Doelen en plannen stadsdeel Nieuw-West in de aanpak van jeugdoverlast

In deze paragraaf en in de volgende wordt ingezoomd op de doelen van de handhavingsinzet en de plannen die zijn gericht op de problemen die de meeste sociale overlast veroorzaken in de openbare ruimte in De Punt: jeugdoverlast en de overlast op het Dijkgraafplein. In het Gebiedsplan Osdorp 2018  en in het HUP 2018  krijgt de aanpak van overlastgevende jeugdgroepen prioriteit, het draagt volgens het stadsdeel bij aan het vergroten van de veiligheid.

Probleemanalyse en prioriteiten jeugdoverlast
Een uitwerking van het probleem jeugdoverlast, zoals een beschrijving van de overlastplegers, wordt niet gegeven. Er wordt in het HUP van 2018 alleen beschreven dat Handhaving en Toezicht de ambitie heeft het normbesef uit te blijven dragen dat kinderen onder de twaalf jaar oud na 20.00 uur niet doelloos en onnodig op straat horen te zijn.  Het is onduidelijk of deze doelgroep vanuit het perspectief van het team Handhaving ook daadwerkelijk overlast veroorzaakt. Ook is onduidelijk wat de ambitie concreet inhoudt voor de wijze waarop deze groep wordt aangesproken of welke acties hierop worden gepleegd.

In het Veiligheidsprogramma van het stadsdeel wordt jeugdoverlast uitgebreider omschreven. Het programma bevat een toelichting op de ontwikkelingen rond de problematische jeugdgroepen en jeugdcriminaliteit. Daarnaast is benoemd dat er relatief veel risicojongeren zijn in stadsdeel Nieuw-West, daarbij wordt een definitie gegeven van risicojongeren , en wordt een drietal subgroepen genoemd: de jonge aanwas, meiden en spookjongeren. We signaleren dat met name de groep jonge aanwas een doelgroep is, waarmee het team HOR in aanraking zou kunnen komen. Het gaat hier om kinderen tussen de 8 en 12 jaar (soms ook jonger) die op straat in beeld komen in verband met ontoelaatbaar en/of risicogedrag. Daarbij wordt gewezen op een grote kans dat zij doorgroeien naar (zwaardere vormen van) criminaliteit. 

Prestaties en beoogde effecten jeugdoverlast
De aanpak is sinds 2017 niet alleen gericht op jeugd. Het thema jeugdoverlast is verbreed naar het thema 'hangjongeren, groepsoverlast, en overlast op straat'.  Onder overlast wordt verstaan: intimiderend gedrag, geluidsoverlast, troep maken en alcohol en drugs gebruiken op openbare plekken.  De activiteiten die het team HOR van stadsdeel Nieuw-West onderneemt om jeugdoverlast tegen te gaan, zijn sinds 2016: 

  • Actief samenwerken met partners om overlast in de openbare ruimte tegen te gaan;
  • Aanspreken van jongeren als zij overlastgevend gedrag vertonen in de openbare ruimte;
  • Verbaliseren van jongeren bij het veroorzaken van zwerfvuil;
  • Uitwisselen van informatie over overlastgevende groepen.

Specifieke prestaties of effecten die worden beoogd met deze activiteiten gericht op jeugdoverlast, of specifieke groepen jongeren, zijn niet genoemd in de HUP's. Dat is volgens het stadsdeel ook moeilijk; het HUP van 2018 geeft aan dat de prioriteit Hangjongeren, groepsoverlast en overlast op straat het lastigst meetbaar is.  Het brede doel van de handhavingsaanpak is het tegengaan de overlast van problematische groepen, evenals de overlast van (nog) niet als problematisch geclassificeerde groepen, en de preventie van de criminaliteit. Dit moet resulteren in minder en/of afgeschaalde (jeugd)groepen die overlast veroorzaken.  Ook vanuit het gebiedsgericht werken wordt dit doel geformuleerd: door extra toezicht en de aanpak van jeugdoverlast op straat, moet door handhaving worden bijgedragen aan het terugdringen van de ervaren overlast.  Het HUP 2017 zegt dat het stadsdeel als maatschappelijke effecten beoogt dat de jeugd perspectief krijgt, dat de leefbaarheid in de stad verbetert en dat de overheid zichtbaar is. 

De bijdrage van handhaving zit volgens de opstellers van het HUP zelf niet zozeer in het uitschrijven van boetes, maar in het contact maken en in kaart brengen van groepen hangjongeren en de informatiepositie versterken door middel van de structurele uitwisseling van informatie met Jeugd en Veiligheid, zodat de projectleiders Jeugd en Veiligheid regie kunnen voeren op het team HOR van het stadsdeel Nieuw-West en andere betrokken partijen (zoals de straatcoaches) rond de inzet op jeugdoverlast.  Volgens de opstellers van het HUP is samenwerking met deze partijen zelfs essentieel in de aanpak van overlastgevende groepen op straat, omdat handhavers openbare ruimte weinig bevoegdheden hebben om tegen deze groepen op te treden. 

We concluderen dat de handhavingsinzet gericht op het tegengaan van jeugdoverlast algemeen is geformuleerd. Het is niet gebaseerd op een eigen probleemanalyse en prioriteiten in de aanpak (bijvoorbeeld ten aanzien van locaties of doelgroepen) ontbreken. Het plan somt een aantal activiteiten op zonder hieraan concrete prestaties of doelen te koppelen. Opvallend is dat het Veiligheidsprogramma 2016-2018 jonge kinderen als een van de risicogroepen voor jeugdcriminaliteit definieert en dat in het HUP van 2018 preventie van criminaliteit als een van de doelen is genoemd, maar dat in dit HUP niet wordt ingegaan op de wijze waarop deze groep kinderen wordt aangepakt. We concluderen daarnaast dat het HUP als enige handvat biedt dat HOR een bijdrage zou moeten leveren aan het verminderen of afschalen van jeugdgroepen. Het effect van de handhavingsinzet kan op basis hiervan alleen worden vastgesteld aan de hand van het aantal problematische jeugdgroepen. Over de ontwikkeling van jeugdoverlast in het algemeen kunnen we op deze manier geen uitspraak doen. Volgens het stadsdeel is jeugdoverlast lastig te monitoren, gezien de overlap met andere prioriteiten en de registratiemogelijkheden die hiervoor beschikbaar zijn. Door vooral 'zachte' informatie te registreren en continu informatie uit te wisselen met de afdeling Jeugd en Veiligheid acteert het team HOR op de knelpunten in de aanpak van dit overlastprobleem. We constateren dat de aanpak van jeugdoverlast enerzijds preventief dient te gebeuren door de groepen aan te spreken op hun gedrag, en anderzijds repressief door jongeren die overlast veroorzaken te verbaliseren. Het team HOR ziet echter vooral 'preventie' als doel van zijn bijdrage.

Doelen en plannen stadsdeel Nieuw-West in de aanpak van overlast op het Dijkgraafplein

Voordat de Integrale aanpak overlast Dijkgraafplein van start ging, werkte het stadsdeel met een Buurtveiligheidsteam. Dit is een multidisciplinair team dat erop is gericht het veiligheidsgevoel in buurten te verbeteren.

Probleemanalyse en prioriteiten Integrale aanpak overlast Dijkgraafplein
De Gebiedsagenda voor 2015 geeft als prioriteit: het voortzetten en verbreden van het Buurtveiligheidsteam in onder meer De Punt. In dit team waren diverse disciplines verenigd: handhavers, agenten, wijkverzorgers, toezichthoudende ROC-studenten. Elke discipline was 36 uur per week beschikbaar voor het team.  De Buurtveiligheidsteams in stadsdeel Nieuw-West beschikten in 2014 tijdelijk over vijf fte handhavers extra, die werden gefinancierd vanuit de prioriteit Veiligheid.  In de Buurtveiligheidsteams werd gewerkt met een vaste bezetting aan handhavers openbare ruimte per gebied.  De Gebiedsagenda 2016-2019 bevat geen verwijzing naar het Buurtveiligheidsteam.  Het huidige gebiedsteam geeft aan dat het Buurtveiligheidsteam in De Punt tot en met 2015 heeft gefunctioneerd. 

Prestaties en beoogde effecten Integrale aanpak overlast Dijkgraafplein
Er is in 2015 gekozen voor een Integrale aanpak, door de aanpak van handhaving te verbreden naar een traject met ook een economische en sociale invalshoek. In het Gebiedsplan Osdorp 2018 beschrijft het stadsdeel een Integrale aanpak voor de overlast op het Dijkgraafplein, opgebouwd rond de thema's schoon, heel en veilig.  De Integrale aanpak overlast Dijkgraafplein, en de doelen daarvan, wordt in de HUP's 2016, 2017 en 2018 niet beschreven.

De aanpak, zoals is beschreven in het Gebiedsplan, bestaat uit vier activiteiten: het oprichten van een Wijkpraktijkteam, het versterken van het relatiebeheer met bewonersgroepen en ondernemers, gebiedsontwikkeling en de aanpak van de winkel- en horecastrip.  Het Wijkpraktijkteam is de voortzetting van een platform van bewoners, ondernemers en eigenaren, dat in 2017 is gestart. Het doel van het team is om een effectieve en duurzame aanpak te ontwikkelen en dit actief en laagdrempelig vanuit de buurt te doen: bewoners en ondernemers worden verenigd met lokale, maatschappelijke organisaties en werken als gebiedsteam samen aan het verbeteren van de leefbaarheid en aan het gevoel van eigenaarschap van het plein.  De aanpak van de winkel-/horecastrip heeft als doel overlast van ongewenste bezoekers tegen te gaan door een diverser aanbod te creëren en de uitstraling van de panden te verbeteren. 

In het voorstel tot verlenging van de plaatsingsduur van het cameratoezicht op het Dijkgraafplein worden maatregelen genoemd als onderdeel van de Integrale aanpak.  In dat voorstel staat dat het voorkomen en het bestrijden van overlast door het team HOR op het Dijkgraafplein deel uitmaakt van een Integrale aanpak van drie gebieden in Osdorp (hieronder vallen ook het Osdorpplein en Tussenmeer). Cameratoezicht wordt gezien als aanvullende maatregel op de bestaande activiteiten. Het is ingevoerd in 2012  en het is verlengd tot en met 31 december 2019.  Er is daarnaast een alcoholverbod op het plein sinds eind 2015.  De Integrale aanpak bestaat in beginsel uit de volgende maatregelen:

  • de inzet van handhavers en toezichthouders;
  • de inzet van stichting Aanpak Overlast Amsterdam (SAOA);
  • de uitrol van een Keurmerk Veilig Ondernemen (KV0)-traject;
  • de inzet van de groepsaanpak, veldwerkers en ambulant jongerenwerkers (combiteams);
  • de inzet van gastheren;
  • het uitvoeren van cameratoezicht;
  • het invoeren van een alcoholverbod.

Daarnaast is er door stadsdeel Nieuw-West als onderdeel van het projectplan voor deze drie locaties gekozen voor de inzet van de volgende maatregelen :

  • DNA-spray;
  • de samenwerking met winkeliers (verenigingen);
  • fysieke maatregelen, zoals het ontwikkelen van maatregelen om de overlast van fietsers, scooters en auto's tegen te gaan;
  • safety spots;
  • de veiligheidsscan kleine bedrijven. 

Het stadsdeel beschrijft in de Gebiedsagenda 2015 het Keurmerk Veilig Ondernemen op onder meer het Dijkgraafplein. In de agenda is voorgesteld het KVO ook te introduceren in het Osdorp Business park. De Gebiedsagenda stelt dat het keurmerk een zichtbare bijdrage heeft geleverd aan de verbetering van de veiligheid en samenwerking in winkelgebieden. Het stadsdeel zag destijds kansen in het verbreden van het keurmerk en het verbinden van het keurmerk met de activiteiten van het Buurtveiligheidsteam. 

De Punt is geen overlastgebied
Artikel 2.8 van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) verleent de burgemeester de bevoegdheid om een gebied aan te wijzen als overlastgebied als de openbare orde ernstig is verstoord.  Er zijn geen heldere definities op basis waarvan het voorstel wordt gedaan een gebied aan te wijzen als overlastgebied. Het lijkt te gaan om een afweging waarin drie aspecten een rol spelen: ervaren overlast, de registratie van overlastincidenten door de politie en de registratie daarvan door handhavers. De ambtelijke organisatie vult dit aan met de sociale kwetsbaarheid van het gebied, de aard van de overlastincidenten, de vraag of het gaat om gebiedsgebonden of persoonsgebonden overlast en proportionaliteit en subsidiariteit als aspecten die worden meegenomen in de afweging. De Punt is niet aangewezen als overlastgebied. De Monitor Overlastgebieden 2015-2016 beschrijft dat De Punt wel een van de drie gebieden is waar bewoners veel meer dan gemiddeld overlast ervaren, maar die niet binnen een overlastgebied vallen.  Gekeken naar de cijfers met betrekking tot de objectieve overlast die ook in de Monitor zijn opgenomen, zijn de incidenten gerapporteerd door politie (registraties uit 2016) en handhaving (registraties uit 2015) in De Punt wat lager dan in de aangewezen overlastgebieden. In de Monitor is verder niet uitgelegd waarom De Punt niet als overlastgebied is aangewezen door de burgemeester. De ambtelijke organisatie vult aan dat de burgemeester op grond van de uitkomsten van de evaluatie niet heeft besloten De Punt als overlastgebied aan te wijzen. In dit geval is destijds besloten om De Punt niet aan te wijzen, omdat weliswaar de ervaren overlast bovengemiddeld was, maar het gebied negatief scoorde op de overige factoren waardoor het criterium dat sprake moet zijn van ‘ernstige overlast’ nog niet werd gehaald. Bovendien heeft het stadsdeel in het kader van de proportionaliteit en subsidiariteit besloten eerst zelf nog andere maatregelen in te zetten om de overlast te bestrijden.

In de zomer van 2018 besloot de burgemeester tot verlenging van de aanwijzingen die gelden voor de huidige overlastgebieden in de stad. Er zijn in dit besluit geen nieuwe gebieden aangewezen, maar er zijn wel aanpassingen gedaan aan de geldigheidsduur van de aanwijzingen en aan de invulling ervan. 

Concluderend stellen we dat er geen volledige uitwerking van de Integrale aanpak in een afzonderlijk plan van aanpak is. De maatregel 'inzet van handhavers en toezichthouders' in het voorstel over het cameratoezicht is verder niet toegelicht. Het is niet duidelijk of er - net als bij de voorloper het Buurtveiligheidsteam - extra capaciteit beschikbaar is gesteld. Het is daarnaast opvallend dat de problematiek op het Dijkgraafplein, de doelen en de aanpak daarvan niet in de HUP's van 2016, 2017 en 2018 worden beschreven. Ten slotte is op basis van de monitor onduidelijk waarom De Punt niet is aangewezen als overlastgebied.

Capaciteit en toerusting team HOR

In deze paragraaf beschrijven we hoeveel capaciteit aan handhaving in de openbare ruimte het stadsdeel ter beschikking heeft. We gaan daarnaast in op de mate waarin de handhavers zijn toegerust op de taken die ze moeten uitvoeren. We toetsen de beoogde inzet aan de hand van de onderstaande normen.

De beoogde inzet van mensen en middelen is concreet geformuleerd;

De toerusting van handhavers is voldoende;

Er is voldoende aandacht voor de verschuivende rol van de handhaving ten opzichte van de politie.
Capaciteit en budget

In de HUP's is beschreven welke capaciteit voor Handhaving Openbare Ruimte beschikbaar is en hoe het stadsdeel deze inzet op de stedelijke prioriteiten, waaronder de flexprioriteiten. De capaciteit Handhaving Openbare Ruimte, die beschikbaar was op straat, was in 2014 25,3 fte.  In 2015 lijkt de beschikbare capaciteit 33 fte te zijn geweest.   In 2016 lijkt er een capaciteit van 27,49 fte te zijn geweest , in 2017 wordt bij de inzet van de handhaving op straat uitgegaan van 28 uitvoerenden (wij berekenen hier 24,41 fte) . In 2018 wordt uitgegaan van 26 fte aan uitvoerende capaciteit.   In de onderstaande tabel zijn de fte-gegevens opgenomen in de onderste rij.

Daarnaast was er incidenteel capaciteit beschikbaar vanuit de prioriteit Veiligheid.  In 2014 gaat het om 5 fte , in 2015 zijn er middelen beschikbaar voor de prioriteit Veiligheid, maar wordt niet aangegeven om hoeveel dit gaat . In 2016 gaat het om 1 fte.  In 2017 en 2018 is hierover niets vermeld.

In onderstaande tabel staat de planning in uren van de inzet HOR en de verdeling daarvan naar handhavingsprioriteit voor de jaren 2014 tot en met 2018.

Tabel 3.1 Inzet HOR in uren per prioriteit, 2014 t/m 2018 
 
2014
2015
2016
2017
2018
Overlast groepen op straat (waaronder jeugd)1.944 1.000300600700
Overlast en veiligheid evenementenOnbekend1.500400800900
Afvalproblematiek13.00013.00011.40011.65211.650
Parkeeroverlast7.8009.0008.6009.0009.000
VuurwerkoverlastOnbekend500250450450
ScooteroverlastNB 9602504502.550
(Brom)fiets-parkeeroverlastNB NB 2.000NB NB 
TaxiproblematiekOnbekend2001001000
HorecaoverlastOnbekend8000400400
Overlast op het water n.v.t.n.v.t.n.v.t.2000
Dierenwelzijn n.v.t.n.v.t.n.v.t.2000
Overige taken HOR13.0007.2006.5078.0008.280
T.b.v. flexinzetOnbekend8.5405.926NB Onbekend
Totaal team HOR exclusief flexinzet33.80034.160 29.807Onbekend33.930 
Totaal team HOR inclusief flexinzetOnbekend42.700 35.733 31.852Onbekend
Aantal fte HOR25,3 fte 33 fte  27,49 fte 24,41 fte  26 fte  

De tabel brengt een aantal zaken in beeld die we hieronder puntsgewijs opsommen. We gaan eerst in op de kwaliteit van de gegevens en de mate waarin de gegevens met elkaar te vergelijken zijn:

  • De aantallen op straat inzetbare fte HOR zijn op basis van de verstrekte gegevens niet jaarlijks met elkaar te vergelijken. De manier waarop de aantallen in de HUP's worden gepresenteerd en de informatie die daarover wordt verstrekt, is in elke HUP anders. De aantallen fte in 2014 en 2018 zijn exclusief de flexinzet.
  • De inzetbare capaciteit in uren voor de flexinzet is niet in elke HUP opgenomen. Gegevens hierover ontbreken in 2014 en in 2018. In 2017 zijn de uren meegenomen in het totaaloverzicht.
  • De flexinzet in 2016 zou op basis van het totaal aantal inzetbare HOR-uren 7.147 moeten bedragen. Een verklaring voor het verschil met het aantal opgegeven uren (5.926) wordt in het HUP niet gegeven. Een narekening van de flexinzet voor 2017 en 2018 is niet te maken, omdat de gegevens hierover ontbreken.
  • Als we op basis van de gegevens een ruwe inschatting maken (een precieze vergelijking is niet mogelijk) van het verloop van het aantal inzetbare fte dan lijkt de capaciteit in 2017 tijdelijk veel beperkter te zijn geweest dan in de andere jaren. Daarentegen was het aantal inzetbare fte in 2015 veel ruimer dan in de andere jaren.

Daarnaast vallen ons enkele zaken op die met de verdeling van de capaciteit aan prioriteiten te maken hebben:

  • Afvalproblematiek en parkeeroverlast, en in wat mindere mate fiets- en scooteroverlast krijgen de meeste handhavingsuren toebedeeld. Van elke 10 uur aan handhavingsinzet die beschikbaar is voor de stedelijke prioriteiten is 8 uur gereserveerd voor afvalproblematiek en parkeeroverlast (van de totale HOR-capaciteit exclusief flexinzet is dit 61% in 2018 en het is 65% van de totale HOR-capaciteit inclusief de flexinzet in 2017). Een verklaring zou kunnen zijn dat dit deel van de inzet in ieder geval voor een aantal jaren is geoormerkt vanuit doeluitkeringen. In het HUP van 2014 is opgenomen dat HOR voor een groot deel is bekostigd uit geoormerkte doeluitkeringen, te weten het Parkeerfonds (6 fte) en de Afvalstoffenheffing (10 fte). De overige inzetbare capaciteit (9 fte) is niet aan een prioriteit gekoppeld.  In het HUP van 2016 staat dat het handhaven op foutparkeren wordt gedekt uit het Parkeerfonds voor een bedrag van € 70.000.  In het HUP van 2015 wordt hiervoor een bedrag genoemd van € 470.000.  De Afvalstoffenheffing wordt in beide HUP's niet meer genoemd. In de meer recente HUP's is geen informatie opgenomen over de (eventuele) bekostiging vanuit doeluitkeringen.
  • De begrote uren voor de inzet op jeugdoverlast (overlast groepen op straat) variëren de afgelopen jaren sterk, net als de uren voor de aanpak van overlast en veiligheid bij evenementen en voor de aanpak van horecaoverlast. In 2018 zijn 100 uren extra gereserveerd voor de aanpak van overlast door groepen. Uit de toelichting hierover  in het HUP van 2018 blijkt alleen dat de extra uren worden ingezet voor reguliere activiteiten. Er wordt geen uitleg gegeven over de reden waarom deze extra uren nodig bleken te zijn. 
  • De begrote uren voor de inzet van jeugdoverlast zijn laag in verhouding tot de aanpak van vuurwerkoverlast, dat volgens ons hooguit enkele weken in het jaar een prioriteit zal zijn.
  • In 2017 is in vergelijking tot 2016 en 2018 nauwelijks ingezet op scooteroverlast.

In de beschrijving van de handhavingsinzet ontbreekt ten slotte enige informatie:

  • Op basis van de HUP's en de Gebiedsplannen is niet inzichtelijk hoeveel uur door het team HOR van het stadsdeel Nieuw-West wordt besteed aan de Integrale aanpak overlast Dijkgraafplein.
  • Het is niet duidelijk of de geplande inzet op groepen op straat ook als zodanig wordt geregistreerd. Mogelijk wordt inzet op afvalproblematiek deels ingezet op jeugdoverlast, aangezien het stadsdeel in het HUP aangeeft dat de uren die het team HOR schrijft voor de aanpak van zwerfafval dat door jongeren wordt achtergelaten, worden geschreven op de uren voor afval en niet op de uren voor jeugdoverlast. 
  • Het is niet bekend hoeveel uren het flexteam Jeugd en het flexteam Horeca in het stadsdeel zijn ingezet.
Toerusting handhaving

De capaciteit die in het stadsdeel beschikbaar is, is beperkt. Het team is formatief compleet, maar er is nog steeds een onderbezetting als wordt gekeken naar de uitdagingen in het stadsdeel.  De constatering dat er sprake is van een beperkte capaciteit wordt onderschreven door de vertegenwoordigers van de ambtelijke organisatie met wie wij hebben gesproken.  Het team HOR van het stadsdeel Nieuw-West schetst als uitdagingen de periodieke toename van jeugdoverlast in het zomerseizoen en een structureel noodzakelijke inzet van handhaving in gebieden waarin de overlast is afgenomen, zodat de overlast niet meteen terugkeert.  Een laatste uitdaging is de beperktere politiecapaciteit. Door de terugtrekkende politie kunnen volgens het team HOR sommige handhavingsverzoeken niet op een goede manier worden afgehandeld. Het team signaleert een verschuiving van handhavingstaken naar openbare orde taken en vindt dit geen goede ontwikkeling, omdat de handhavers hiertoe niet zijn uitgerust.  Dit leidt tot spanning in de lokale samenwerking. De afdeling vindt dat hierop ook op centraal stedelijk niveau onvoldoende grip en regie is. 

Het team HOR geeft aan dat de capaciteit aan de hand van analyses op specifieke problemen zou moeten worden ingezet, maar in de praktijk komt het voor dat niet alle aandachtspunten die in de briefing worden aangestipt, kunnen worden uitgevoerd. De gedeelde mening van handhaving en gebiedsteam is dat de inzet die op de problematiek wordt gepleegd, wordt bepaald aan de hand van de beschikbare capaciteit, dat deze te beperkt is, en dat daardoor voortdurend naar creatieve en pragmatische oplossingen wordt gezocht, ook samen met de andere collega’s.  Daarentegen is men niet eensgezind over de vraag hoe groot de handhavingscapaciteit zou moeten zijn. Enkele gesprekspartners vinden een uitbreiding nodig omdat de handhavingsvraagstukken nu vooral ad hoc worden opgelost , maar anderen in stadsdeel Nieuw-West zeggen dat het niet realistisch is op elke hoek van de straat een handhaver neer te zetten. 

Capaciteit voor de aanpak van jeugdoverlast
Het stadsdeel wil extra handhaving en toezicht om de ervaren overlast van jeugdgroepen op straat terug te dringen.  Stadsdeel Nieuw-West geeft aan dat door het prioriteren van jeugdoverlast de mogelijkheid ontstaat extra handhavingscapaciteit in te zetten om de reguliere aanpak van jeugdoverlast te ondersteunen en te versterken.  Een uitleg hierbij of uitwerking hiervan is niet gegeven. Voor de aanpak van jeugdoverlast kan het stadsdeel beschikken over anderhalf koppel aan straatcoaches. Dagelijks wordt aan de hand van briefings en meldingen bepaald waar het koppel wordt ingezet. De afdeling Jeugd en Veiligheid van het stadsdeel beschouwt dit als een te beperkte capaciteit om een structurele oplossing te bereiken, omdat straatcoaches nergens voor langere tijd actief kunnen zijn. 

Capaciteit voor de aanpak van de overlast op het Dijkgraafplein
Het team HOR en de afdeling Veiligheid van stadsdeel Nieuw-West geven aan weinig instrumenten te hebben om ondernemers te dwingen de uitstraling van hun zaken te verbeteren en deze wat meer uniform te maken. Er zijn bijvoorbeeld enkele boetes gegeven aan bepaalde ondernemers omdat zij de rolluiken niet wilden vervangen, maar deze aanpak leidde niet tot verbetering, dat heeft onder meer te maken met de veelvuldig wisselende exploitanten.

Deelconclusie over de aanpak van sociale overlast in de openbare ruimte

  • In deze paragraaf gaan we eerst in op onze conclusies over de doelen en de aanpak van sociale overlast in de openbare ruimte van stadsdeel Nieuw-West, zoals deze in het beleid van het stadsdeel is gepresenteerd, en daarna op de conclusies over de capaciteit die het team Handhaving Openbare Ruimte ter beschikking heeft.
Deelconclusie totstandkoming van het beleid en de aanpak van stadsdeel Nieuw-West

De doelen van het beleid en de voorgestelde aanpak van sociale overlast zijn getoetst aan de hand van drie normen:

  • Prioritering in aanpak vindt plaats op basis van probleemanalyse;
  • De prestaties en beoogde effecten zijn benoemd en er is aandacht voor de effecten op korte en lange termijn;
  • De prestaties en beoogde effecten hebben een samenhang met de gekozen aanpak en bieden voldoende mogelijkheden om effectiviteit te beoordelen.

In de HUP's is geen probleemanalyse opgenomen waarin lokale risico's worden geïnventariseerd of doelgroepen worden geanalyseerd, terwijl de Gebiedsagenda en de Veiligheidsprogramma hiertoe voldoende aanleiding bieden en informatie aanreiken. De handhavingsinzet gericht op het tegengaan van jeugdoverlast is algemeen geformuleerd, het somt een aantal activiteiten op, maar een lokalisering naar buurten of doelgroepen wordt bijvoorbeeld niet gegeven. Opvallend is dat het Veiligheidsprogramma 2016-2018 de jonge kinderen als een van de risicogroepen voor jeugdcriminaliteit definieert, dat in het HUP van 2018 preventie van criminaliteit als een van de doelen wordt genoemd, maar dat in het HUP verder niet wordt ingegaan op de wijze waarop deze groep kinderen wordt aangepakt. Ten slotte beschouwen vertegenwoordigers van het team HOR hun eigen bijdrage in de aanpak van jeugdoverlast met name in de preventieve sfeer, terwijl ook repressieve activiteiten als prestaties zijn geformuleerd.

Prestaties en beoogde effecten ten aanzien van de aanpak van jeugdoverlast zijn minimaal beschreven. Het is op basis hiervan ook nauwelijks mogelijk om de relatie met de gekozen aanpak te beoordelen. Het verminderen of afschalen van jeugdgroepen kan alleen worden vastgesteld aan de hand van het aantal problematische jeugdgroepen, maar jeugdoverlast wordt niet alleen veroorzaakt door jeugdgroepen die in beeld zijn. Over de ontwikkeling van jeugdoverlast in het algemeen is op deze manier geen uitspraak te doen. We constateren dat de aanpak van jeugdoverlast enerzijds preventief dient te gebeuren door de groepen aan te spreken op hun gedrag en anderzijds repressief door jongeren die overlast veroorzaken te verbaliseren, maar dat het team HOR de bijdrage zelf vooral ziet vanuit het doel van preventie.

Er bestaat één project dat specifiek is gericht op het tegengaan van de problematiek op het Dijkgraafplein. Een volledige uitwerking van dit project in een afzonderlijk plan van aanpak ontbreekt. Het is bovendien opvallend dat de problematiek op het Dijkgraafplein, die al tien jaar duurt, en de doelen en de aanpak daarvan, niet worden beschreven in de HUP's van 2016, 2017 en 2018.

Op basis van bestudering van de HUP's kan in het algemeen worden gesteld dat het in kaart brengen van effecten vanuit HOR niet realiseerbaar is. De HUP's lijken vooral doelen te stellen ten aanzien van de feitelijke incidenten en op de korte termijn. Het komt niet duidelijk naar voren of de inzet (ook) is gericht op het verbeteren van de ervaren overlast door bewoners.

Er zijn nog twee andere aspecten in de aanpak van de lokale problematiek die ons zijn opgevallen:

  • Ondanks de hardnekkige leefbaarheids- en veiligheidsproblemen die door het stadsdeel worden gesignaleerd en beschreven en die in de stedelijke monitoren telkens worden aangetoond, en de hoge mate van ervaren overlast die door OIS is weergegeven in de Monitor Overlastgebieden, is de buurt De Punt niet aangewezen als overlastgebied.
  • De spanningen tussen bevolkingsgroepen worden als een risico voor de veiligheid beschouwd. Maar de taak wordt niet belegd in het handhavingsbeleid. Het team Handhaving Openbare Ruimte vindt ontwikkelingen zoals polarisatie niet direct een handhavingstaak. 
Deelconclusie capaciteit en toerusting handhaving in de openbare ruimte

De mate waarin de capaciteit en de toerusting voldoende zijn, zijn getoetst aan de hand van drie normen:

  • De beoogde inzet van mensen en middelen is concreet geformuleerd;
  • De toerusting van handhavers is voldoende;
  • Er is voldoende aandacht voor de verschuivende rol van de handhaving ten opzichte van de politie.

De beoogde inzet van mensen en middelen is niet concreet; de informatie is te beperkt. Er kan worden geconcludeerd dat het stadsdeel geen eenduidige gegevens presenteert in de ramingen van de HUP's waardoor het niet goed mogelijk is de gegevens uit verschillende jaren te vergelijken. Ook de inhoudelijke keuzes die worden gemaakt ten aanzien van de inzet op prioriteiten worden niet toegelicht. Deze gegevens lijken daarom geen goede basis te vormen voor de verantwoording over de inzet.

De capaciteit is beperkt en is volgens alle gesprekspartners in het stadsdeel onvoldoende. Stadsdeel Nieuw-West uit in het Veiligheidsprogramma, de Gebiedsplannen en de Gebiedsagenda de wens om extra handhaving en toezicht, ook voor de aanpak van jeugdoverlast. De capaciteit in het stadsdeel is echter nauwelijks veranderd. In 2018 zijn er 100 uren meer begroot voor de aanpak van jeugdoverlast dan in 2017, maar nog altijd minder dan in 2015. Na 2016 was er bovendien geen extra capaciteit meer beschikbaar vanuit de prioriteit Veiligheid. Gekeken naar de inzet op de stedelijke prioriteiten, valt op dat handhavers verreweg de meeste uren bezig zijn met afval en parkeren. De gesprekspartners denken verschillend over de noodzaak de capaciteit uit te breiden; vanuit het oogpunt dat een bepaalde kerncapaciteit aan handhaving altijd nodig blijft, omdat overlast altijd terugkeert als handhaving niet zichtbaar is.

De toerusting van het team HOR lijkt onvoldoende. De instrumenten van handhavers zijn volgens de ambtelijke organisatie ontoereikend om de taken op te vangen die verschuiven als het gevolg van de terugtrekkende politie. Dat blijkt met name uit de aanpak van ondernemers aan het Dijkgraafplein. De afdeling vindt dat het centraal stedelijke bestuur niet adequaat reageert op de spanning die als gevolg hiervan ontstaat in de lokale samenwerking. Daarnaast is onze indruk dat de extra handhavingscapaciteit zoals deze beschikbaar was voor de Buurtveiligheidsteams, niet is gecontinueerd.

Ten slotte is ons opgevallen dat de geleverde capaciteit aan de stedelijke flexpool in 2016 minder lijkt te zijn geweest dan de 20% die hiervoor is afgesproken. De berekening lijkt te hebben plaatsgevonden op basis van de uren die uitsluitend aan de prioriteiten zijn besteed, niet op basis van alle beschikbare uren. Over 2017 en 2018 zijn geen gegevens verstrekt, waardoor we hierover niets kunnen concluderen.

De uitvoering

In deze paragraaf gaan we in op de uitvoering gericht op het verminderen van overlast zoals het stadsdeel deze heeft beschreven in het beleid. Daarmee beantwoorden we de vraag in hoeverre de uitvoering van het handhavingsbeleid gericht op het verminderen van sociale overlast in buurten van voldoende kwaliteit is. Dit toetsen we aan de hand van onderstaande normen.

De uitvoering is flexibel en is probleemgeoriënteerd;

In de uitvoering wordt samengewerkt met interne ketenpartners;

In de uitvoering wordt samengewerkt met externe ketenpartners;

De opvolging van meldingen is adequaat en er is voldoende meldingsbereidheid.

Uitvoering door Handhaving Openbare Ruimte

De uitvoering lijkt op hoofdniveau flexibel en probleemgeoriënteerd te zijn opgezet. In het handhavingsbeleid staat namelijk dat als zich een probleem voordoet dat niet binnen de prioriteiten valt, een bestuurlijke afweging mogelijk is. In dit geval kan worden afgeweken van de aanpak rond de gestelde prioriteiten. Volgens het stadsdeel volgt dit uit de programmatische aanpak, waarbij het stadsdeel werkt aan de ontwikkeling van een planmatige, proactieve aanpak.  Handhaving wordt ingezet op de plaatsen waar dit nodig is, al naar gelang de aard en omvang van de problematiek, in samenwerking met en op signalering van gebiedsmanagers en medewerkers in het gebied.  Deze inschatting is een taak van de senior handhaver in het gebied, en de senior handhaver bepaalt vervolgens voor het team Handhaving de verdeling van de inzet. 

Uitvoering jeugdoverlast

Om een feitelijk beeld te kunnen geven van de uitvoering rond jeugdoverlast hebben we in de eerste plaats getracht te bepalen of de geraamde uren voor het tegengaan van overlast ook met dat doel zijn ingezet. Daarnaast hebben we geprobeerd inzichtelijk te maken wat er bekend is over de gepleegde interventies.

In 2017 hebben de handhavers openbare ruimte in totaal 521 uur specifiek besteed aan overlast van hangjongeren in het hele stadsdeel, zo vermeldt het HUP van 2018. Ten opzichte van de 600 geraamde uren is dit een gerealiseerd percentage van 87%. Volgens het stadsdeel komt dit, omdat de uren die aan jeugdoverlast zijn besteed, zijn geschreven op andere prioriteiten. Daarnaast wordt het aantal uren voor de aanpak van jeugdoverlast beperkt door een grotere inzet op bepaalde prioriteiten, zoals handhaving op fout parkeren.  Over 2016 zijn geen gegevens bekend over de uitvoering. In 2015 hebben de handhavers openbare ruimte (inzet tot en met oktober 2015) in totaal 260 uur specifiek besteed aan overlast van hangjongeren in Nieuw-West.  In de geraamde inzet van dat jaar gaat het stadsdeel uit van 1.000 uur op deze prioriteit voor het gehele jaar (dus een gerealiseerd percentage van 26%).  Daarnaast is capaciteit geleverd aan de flexinzet op jeugdoverlast (inzet in de hele stad). In 2014 hebben de handhavers openbare ruimte in totaal 355 uur specifiek besteed aan de overlast van hangjongeren in Nieuw-West. Ten opzichte van het geraamde aantal uur van 1.944, is 16% gerealiseerd. Ook hier wordt het achterblijven van de inzet verklaard door het schrijven van de uren op andere prioriteiten, of een grotere inzet op andere prioriteiten. 

Als we focussen op wat het team HOR heeft gedaan, dan zien we dat de handhavingsinzet op jeugdoverlast vooral preventief van aard is. Sinds de invoering van het Citycontrol registratiesysteem in 2017 nemen handhavers 'zachte' waarnemingen op in een open tekstveld. Deze informatie wordt sinds eind 2017 continu uitgewisseld met de afdeling Jeugd en Veiligheid van het stadsdeel. 

Het stadsdeel Nieuw-West geeft in het HUP van 2016 aan dat alleen de flexaanpak Jeugd jeugdoverlast in kaart bracht.   In de eerste acht maanden van 2015  zijn er in het gehele stadsdeel door het flexteam Jeugd 11 sancties opgelegd met betrekking tot jeugdoverlast.  Over 2016 zijn geen gegevens bekend. In het HUP van 2018 is wel enige informatie verstrekt over de interventies door het team HOR in stadsdeel Nieuw-West in 2017.  Tussen 19 april 2017 en 31 december van dat jaar heeft de inzet geleid tot 18 sancties en 10 waarschuwingen met betrekking tot jeugdoverlast of groepsoverlast. Er zijn daarnaast 5 bestuurlijke boetes uitgedeeld en 7 aanhoudingen verricht. In totaal werden er 923 waarnemingen geregistreerd.

Over het afgaan op meldingen kan weinig worden gezegd. Vanaf maart 2017 heeft het team HOR 112 meldingen ontvangen over jeugdoverlast. Het stadsdeel heeft het lage aantal meldingen bij het team Handhaving toegelicht. Volgens hen wil dit lage aantal niet zeggen dat er weinig sprake is van jeugdoverlast. In gebieden waar het meest sprake is van jeugdoverlast wordt relatief weinig gemeld. Dit kan allerlei redenen hebben, zoals de bereidheid om te melden en de aard van de problematiek. Ook wordt jeugdoverlast meer gemeld bij de politie: deze heeft in 2017 1.325 meldingen over jeugdoverlast ontvangen.  Hoeveel meldingen de politie in 2016 over jeugdoverlast heeft ontvangen, wordt niet vermeld.

Uitvoering Integrale aanpak overlast Dijkgraafplein

We kunnen geen feitelijk beeld geven van de uitvoering van de Integrale aanpak overlast Dijkgraafplein. Er zijn geen gegevens over de gereserveerde en de gerealiseerde uren beschikbaar. Wat we weten over de gepleegde interventies, is gebaseerd op hetgeen is verteld door de gesprekspartners. Documentatie is er niet.

Er werd in 2015 geconstateerd dat bepaalde overlastproblemen niet zouden verminderen door de huidige inzet van het team HOR en ook niet door het eerder bestaande multidisciplinaire Buurtveiligheidsteam.  Daarom is voor een Integrale aanpak gekozen. Ook in de uitvoering van deze Integrale aanpak constateert men knelpunten. Het verbeteren van de leefbaarheid op de horecastrip wordt als een stroperig proces gezien, omdat er weinig instrumenten zijn die de ondernemers kunnen dwingen de uitstraling van hun pand te verbeteren.  Bovendien is het opbouwen van contacten lastig omdat de ondernemers elkaar snel opvolgen.

In 2017 heeft een grootschalige intensieve en gezamenlijke controleactie plaatsgevonden bij enkele horecaondernemers met onder andere de politie, de douane, het Openbaar Ministerie en de Belastingdienst.  Het is niet bekend of het team Handhaving hieraan heeft deelgenomen. Het stadsdeel vult aan dat in Nieuw-West het streven is dat horecabedrijven ook bij geen gebleken overtredingen standaard 1 keer per jaar worden bezocht. Deze norm wordt meestal gehaald. Binnen 2 jaar wordt iedere horecaonderneming in Nieuw-West zeker standaard gecontroleerd (in geval van geen overtredingen). In het geval dat er sprake was van overtredingen is dat nog vaker.

Samenwerking intern

De interne samenwerking gericht op het tegengaan van sociale overlast in de openbare ruimte wordt gevormd door diverse partijen. Het team HOR werkt samen met deze partijen en er is sprake van informatie-uitwisseling. Het team heeft hierin niet de regie.

Jeugdoverlast
Bij de aanpak van jeugdoverlast zijn de projectleiders Jeugd en Veiligheid volgens het stadsdeel zelf in eerste aanleg verantwoordelijk.  De projectleiders Jeugd en Veiligheid reageren op de meldingen die binnenkomen via het Meldpunt Zorg en Overlast, MORA, meldpunt SAOA en via de politie, en sturen vervolgens de straatcoaches van SAOA, het gebiedsteam, de jongerenwerkers en veldwerkers aan. Ook werken zij samen met de politie. Waar nodig leggen de wijkagent en huisbezoekers van SAOA samen huisbezoeken af om in contact te komen met de ouders. Samen met de politie, straatcoaches en met handhaving wordt tweewekelijks gedebrieft en wordt de inzet voor de komende twee weken bijgesteld.  De capaciteit aan straatcoaches is beperkt: voor geheel Nieuw-West is anderhalf koppel straatcoaches beschikbaar. 

Een voorbeeld van een volgens het team Handhaving succesvolle samenwerking, was het gezamenlijk optreden met jeugdwerkers om de overlast tegen te gaan die werd veroorzaakt door hangjongeren op een schoolplein nabij een buurtcentrum na schooltijd. 

Integrale aanpak overlast Dijkgraafplein
De Integrale aanpak van de overlast op het Dijkgraafplein staat sinds 2017 onder leiding van een (externe) projectleider en de gebiedsmakelaar. Deze aanpak bestaat voornamelijk uit de inzet van het gebiedsteam dat werkt aan het versterken van het relatiebeheer met bewonersgroepen en ondernemers. De aanpak vanuit het stadsdeel is daarnaast gericht op gebiedsontwikkeling, wat betekent dat intern is gezocht naar een samenwerking met Bouw- en Woningtoezicht en het flexteam Horeca om de eenzijdige horeca aan te pakken. Hierbij worden ondernemers gewezen op regelgeving en gestimuleerd hun horecazaken aantrekkelijker te maken. Het team HOR van het stadsdeel heeft hierin een beperkte rol.

Bij de aanpak van de overlast die door de jongvolwassen bezoekers van de horeca wordt gepleegd, is de rol van het team HOR maar ook van andere partijen vanuit het stadsdeel beperkt (zoals Jeugd en Veiligheid en de straatcoaches). Dat komt, omdat deze overlastplegers tot de top-600 behoren. Het team Handhaving verwacht van de politie dat zij op deze groep handhaven. 

Samenwerking extern

Net als bij de interne samenwerking, wordt de externe samenwerking gericht op het tegengaan van sociale overlast in de openbare ruimte gevormd door diverse partijen. De beperktere capaciteit bij de politie wordt door het stadsdeel Nieuw-West als een mogelijk knelpunt gezien (zie paragraaf 3.3.2).

Er is een actieve bewonersgroep in De Punt. Zij leveren volgens het team Handhaving ook een bijdrage aan de verbetering van de omstandigheden in de buurt. Maar hiermee vindt geen structureel overleg plaats vanuit handhaving. Het gebiedsteam woont het bewonersoverleg meestal bij. Het team HOR wordt, indien het gebiedsteam dat nodig acht, wel betrokken bij opvolgende activiteiten, zoals een buurtschouw. 

Jeugdoverlast
De afdeling Jeugd en Veiligheid werkt samen met de politie, straatcoaches van SAOA, Ouder en Kind-Teams, Straathoekwerk, ambulant jongerenwerk, en het regionaal Bureau Leerplicht en scholen. Daarbij wordt aangegeven dat samenwerking met politie en andere ketenpartners essentieel is.  Jeugdoverlast wordt door stichting SAOA preventief aangepakt door het afleggen van huisbezoeken, waarbij het doel is vroegtijdig in te springen op hulpvragen, en (niet alleen preventief) door straatcoaches in te zetten. 

Overlast op het Dijkgraafplein
Bij de aanpak van overlast op het Dijkgraafplein zijn vele externe partijen betrokken. Deze gezamenlijke inzet komt tot stad rond incidentele acties. Zo hebben de politie, recherche, Belastingdienst, douane en handhaving een gezamenlijke actie uitgevoerd om horecazaken te controleren. Daarnaast zijn als onderdeel van het Wijkpraktijkteam contacten gelegd met woningcorporaties, een VVE en Studenten VoorUit. Dit zijn teams van studenten van onder meer de Vrije Universiteit die in de buurt komen wonen.  VoorUit is actief in De Punt, waar problemen rondom leefbaarheid en sociale cohesie bestaan, en organiseert samen met bewoners en andere partners activiteiten die de sociale cohesie bevorderen.

Verwerking van meldingen

Stadsdeel Nieuw-West handelt 98% van de MORA-meldingen tijdig af en voldoet daarmee ruimschoots aan de stedelijke prestatieafspraken. Er wordt door het team HOR van het stadsdeel gesignaleerd dat het aantal meldingen toeneemt.  Het team heeft in stadsdeel Nieuw-West een stroomschema ontwikkeld voor de afhandeling van meldingen. Deze werkwijze houdt in dat een senior handhaver twee of drie keer per dag een voorselectie maakt van de binnenkomende MORA-meldingen, waarbij deze kijkt naar de noodzaak om meldingen direct mee te geven aan de handhavers op straat. Als dit niet gebeurt, wordt contact gezocht met de melder. Bij dit contact wordt ofwel om aanvullende informatie gevraagd (is het probleem nog steeds aan de orde) of uitleg gegeven over waarom handhaving in dit geval niet optreedt (bij een structureel probleem waarop handhaving niet wordt ingezet, of wanneer de locatie al is bezocht). Soms blijkt uit het contact met de melder dat het niet (meer) nodig is om opvolging te geven aan de melding, waardoor de handhavers hun tijd aan andere zaken kunnen besteden. Soms is het team Handhaving en Toezicht al bekend met het probleem en krijgt de melder een bedankje voor de melding. Daarbij wordt uitgelegd dat handhaving dankzij deze melding het dossier verder kan opbouwen. Het team HOR van het stadsdeel vindt het belangrijk om in het persoonlijke contact met melders alleen toezeggingen te doen die handhaving kan waarmaken. De digitale registratie ‘niet gehandhaafd’ die via het MORA-systeem aan de melder kan worden teruggekoppeld, wordt door het team HOR onvoldoende transparant en klantvriendelijk gevonden  : inwoners dienen volgens hen te horen te krijgen hoe handhaving werkt. Het team HOR vindt het stroomschema een efficiënte aanpak  en dit wordt door het team informatiegestuurde handhaving onderschreven .

Meldingsbereidheid

Het gebiedsteam maakt onderscheid tussen ‘geluiden’ (signalen van problemen die binnen een gebiedsteam en bij de handhavers goed bekend zijn, maar daarbuiten niet) en ‘meldingen’ (die daarnaast nodig zijn om binnen de gemeentelijke organisatie een dossier op te bouwen). De ervaring is dat burgers dit onderscheid niet maken en graag contact onderhouden met iemand die ze kennen, bijvoorbeeld de gebiedsmakelaar. In de praktijk gebeurt het vaak dat de gebiedsmakelaar of een andere medewerker een appje, mailtje of een foto van een overlastsituatie krijgt. Het gebiedsteam weet door deze signalen goed wat er speelt maar geeft aan dat het opbouwen van een dossier op deze manier niet lukt. Bewoners worden gewezen op het belang via de officiële routes te melden (MORA, meldpunt Zorg en Overlast, de Buiten Beter app), maar bewoners lijken dat niet altijd te willen omdat ze geen zicht hebben op de afhandeling van meldingen, omdat het een langzaam en stroperig traject is, en omdat ze weinig vertrouwen hebben dat het dan wordt opgelost.  Het team HOR van het stadsdeel geeft daarnaast aan dat sommige bewoners niet bij handhaving willen melden uit angst voor represailles.  Aan de andere kant denkt het gebiedsteam dat nieuwe bewoners juist vaker meldingen van rondhangende kinderen maken. 

Zienswijze bewoners

Met bewoners uit De Punt is gesproken over de wijze waarop het stadsdeel met meldingen omgaat en over de verwachtingen die het stadsdeel heeft over de inzet van de buurtbewoners bij de oplossing van problemen.

In het algemeen wordt gesteld dat er geen vertrouwen meer is in de oplossing van problemen, omdat bewoners telkens de ervaring hebben dat het stadsdeel meldingen niet of te laat opvolgt, en dat de informatie die hierover wordt gegeven ontbreekt of verkeerd is. De gesprekspartners melden veel en vaak, en zeggen dat te doen vanuit een grote betrokkenheid bij de buurt. Ze voelen zich de spreekbuis van de buurt en andere buurtbewoners vragen ze ook namens hen op te treden. Daarnaast schuiven de gesprekspartners aan bij overlegvormen met het stadsdeel en spreken ze zelf buurtbewoners aan op overlastgevend gedrag. Volgens de bewoners verlopen de contacten met het stadsdeel en andere buurtbewoners echter niet soepel:

  1. Het buurtteam stimuleert bewoners om actief meldingen te blijven doen. De gesprekspartners doen dat ook, maar vinden dat hun betrokkenheid bij de buurt vervolgens verkeerd wordt geïnterpreteerd. Ze voelen zich niet serieus genomen en voelen zich behandeld als veelklager. Als ze bellen, krijgen ze negatieve reacties van de medewerkers die meldingen aannemen.
  2. Ook het aansluiten bij overlegvormen in de wijk wordt als lastig ervaren. Bewoners moeten moeite doen om aan tafel te komen. Het stadsdeel communiceert niet duidelijk naar de buurtbewoners over wat er in de wijk wordt georganiseerd. Zodra men eenmaal deelnemer is aan het overleg, is men wel positief over het contact met het stadsdeel. Zij ervaren het als prettig om een aanspreekpunt te hebben. Aan de andere kant zijn de bewoners niet erg optimistisch over de uitkomsten van het overleg met het stadsdeel. De ervaring van de gesprekspartners is dat men als bewoners niet diegenen bij het stadsdeel te spreken krijgen die de bevoegdheden hebben iets te veranderen. De bewoners spreken over bureaucratische reacties wanneer zij oplossingen aandragen: 'kan niet, mag niet, zo werkt het nu eenmaal'. 
  3. De gesprekspartners ervaren dat het lastig is om buurtbewoners aan te spreken op gedrag dat leidt tot overlast. De normen en waarden zijn veranderd, sommige mensen trekken zich weinig aan van een aanmoediging ergens te parkeren waar dat wel mag of afval op de juiste dag op straat te zetten.

Deelconclusie uitvoering

De mate van Integrale samenwerking in de uitvoering van handhaving in de openbare ruimte is getoetst aan de hand van de volgende normen:

  • De uitvoering is flexibel en is probleemgeoriënteerd;
  • In de uitvoering wordt samengewerkt met interne ketenpartners;
  • In de uitvoering wordt samengewerkt met externe ketenpartners;
  • De opvolging van meldingen is adequaat en er is voldoende meldingsbereidheid.

De uitvoering door het team Handhaving Openbare Ruimte lijkt flexibel en probleemgeoriënteerd. Het team in De Punt werkt in de reguliere aanpak van overlast nauw samen met het gebiedsteam en met andere interne ketenpartners. Zij bedenken doorgaans samen een aanpak en betrekken daar indien nodig externe partners bij. Er wordt kennis uitgewisseld en gebruikgemaakt van elkaars expertise. Ook in de eigen inzet wordt door middel van een stroomschema een prioritering gemaakt van binnengekomen meldingen. De uitvoering lijkt daarmee planmatig, gericht op de lokale en actuele prioriteiten en op basis van probleemanalyse. Of dit in de praktijk ook zo is, valt niet na te gaan, omdat het niet blijkt uit de uitwerking van de plannen en de begroting van de uren handhavingsinzet, want die zijn gekoppeld aan de stedelijke prioriteiten.

Er wordt nauw samengewerkt met zowel interne als externe ketenpartners. Met betrekking tot de twee grootste vormen van sociale overlast in De Punt (jeugdoverlast en de overlast op het Dijkgraafplein) kan verder worden geconcludeerd dat het team HOR is betrokken in de overlegvormen, maar in de uitvoering een beperkte rol speelt. Dat is te verklaren door de focus van het team Jeugd en Veiligheid op de inzet van de straatcoaches en de huisbezoeken bij de aanpak van jeugdoverlast, en door de criminele kenmerken van de jongvolwassen doelgroep die de overlast op het Dijkgraafplein veroorzaakt. Beide factoren maken dat HOR (en de straatcoaches) weinig grip heeft op deze overlastsituatie. Dat het team HOR hier een beperkte rol heeft is niet verwonderlijk gezien het feit dat de doelgroep die overlast veroorzaakt, bestaat uit enerzijds jongvolwassen top-600-leden en anderzijds uit ondernemers die zich begeven op de grens naar het clandestiene vlak.

Vanuit het stadsdeel Nieuw-West wordt overlast primair tegengegaan door de reguliere inzet van het team HOR, en jeugdoverlast door een gezamenlijke inzet van straatcoaches (stichting SAOA) en het team HOR onder aansturing van het team Jeugd en Veiligheid. Er wordt in het stadsdeel gezocht naar verbinding met interne beleidsafdelingen en partners, en naar samenwerking met externe ketenpartners in situaties waarin zij een toegevoegde waarde kunnen hebben om overlast tegen te gaan. Daarbij wordt een aanpak op maat gekozen, bijvoorbeeld door zowel preventief als repressief op te treden. Repressief optreden lijkt vooral een taak van de politie.

De wijze waarop het team Handhaving Openbare Ruimte de meldingen verwerkt, kan worden gezien als een 'good practice'. Meldingen worden tijdig opgevolgd. Het team ondervindt daarnaast dat bewoners een betere terugkoppeling kunnen krijgen, en dat zij als gevolg daarvan meer begrip zullen krijgen voor de inzet. Niet alle meldingen komen echter via het MORA-systeem bij het team terecht. We hebben ook geconstateerd dat het gebiedsteam een aanspreekpunt vormt voor bewoners en dat meldingen dus niet altijd direct bij het team Handhaving binnenkomen. Bovendien is de meldingsbereidheid van bewoners laag, sommigen willen niet melden uit angst voor represailles. Gezien de nauwe samenwerking tussen het team HOR en het gebiedsteam lijkt men echter goed op de hoogte van overlastsituaties en trekt men samen op bij het afhandelen van meldingen.

De lage meldingsbereidheid wordt beaamd door de bewoners met wie we hebben gesproken. Zij voelen zich niet altijd door het stadsdeel serieus genomen als ze meldingen doen, en hebben weinig vertrouwen in een goede oplossing van problemen, omdat bevoegdheden ontbreken bij degenen die een oplossing zouden moeten aanreiken en omdat te veel van bewoners wordt verwacht.

De effecten

In deze paragraaf gaan we in op de prestaties en effecten en op de relatie tussen de gepleegde inzet en de effecten. Daarmee beantwoorden we de vraag in hoeverre de wijze waarop handhaving wordt ingezet effectief is in het bestrijden van sociale overlast in buurten. Allereerst worden de ontwikkelingen in het gebied van de laatste vier jaar samengevat aan de hand van door de gemeente geregistreerde gegevens over de veiligheid en leefbaarheid, en van gegevens uit de stedelijke dashboards (blijkend uit de Veiligheidsindex, het WIA-onderzoek en de MORA-meldingen). Tot slot gaan we in op de ervaringen van bewoners (paragraaf 5.4).

De effectiviteit toetsen we aan de hand van onderstaande normen.

Ernstigste problematiek wordt minder (zowel objectief als subjectief);

Beoogde prestaties en effecten zijn behaald;

Er is een relatie tussen de prestaties en effecten;

Ketenpartners, bewoners en ondernemers hebben vertrouwen in de aanpak en het effect daarvan.

Ontwikkelingen in de beleving van overlast, leefbaarheid en veiligheid

De gegevens uit de Veiligheidsmonitor en het WiA laten zien dat de ontwikkelingen in de beleving van overlast, leefbaarheid en veiligheid in de buurt De Punt overall positief zijn, maar op enkele punten geen verbetering laten zien. Bewoners zijn op sommige aspecten zelfs kritischer geworden over de leefbaarheid in de buurt in de periode tussen 2013 en 2017. In De Punt is de ervaren overlast tussen januari 2014 en september 2017 in vergelijking met alle andere buurtcombinaties in Amsterdam het meest gedaald, maar bewoners geven aan dat de overlast van buren, jongeren en andere groepen mensen op straat toeneemt. De ervaren overlast van criminaliteit is en blijft hoog. In De Punt voelen bewoners zich veiliger, maar tegelijkertijd geven ze aan bepaalde locaties vaker te mijden. De tevredenheid met de buurt en het oordeel over de buurtontwikkeling in De Punt en in Osdorp is en blijft laag.

Ontwikkelingen in meldingen

Voor de ontwikkeling in meldingen hebben we de gegevens uit de stedelijke dashboards bekeken en geanalyseerd. De dashboards zijn gebaseerd op de MORA-meldingen en de meldingen bij de politie. We gaan eerst in op de MORA-meldingen.

In 2017 lag het totaal aantal MORA-meldingen over overlastsituaties in De Punt op 1.054; en dit was een verdubbeling van het aantal meldingen in 2014 (504). Ruim de helft van de meldingen in de buurt betreft afval. Het aantal meldingen over sociale overlast is in 2017 meer dan verdrievoudigd ten opzichte van 2014. Onderstaande figuur geeft de aantallen meldingen weer in De Punt, verdeeld naar onderwerp. 

Figuur 5.1 Aantallen MORA-meldingen 2014-2017 in De Punt, naar onderwerp

De ontwikkelingen in de MORA-meldingen met betrekking tot overlast in De Punt hebben we vergeleken met de meldingen die zijn gedaan in heel stadsdeel Nieuw-West, en in de stad Amsterdam. Ook in stadsdeel Nieuw-West is het totale aantal MORA-meldingen tussen 2014 en 2017 verdubbeld. In heel Amsterdam is het aantal meldingen vrijwel verdubbeld. Specifiek gekeken naar meldingen over overlast in de openbare ruimte, is zichtbaar dat het aantal meldingen in stadsdeel Nieuw-West iets meer dan verdubbeld is, en in heel Amsterdam gaat het om bijna een verdubbeling tussen 2014 en 2017. Dit betekent dat het aantal meldingen over sociale overlast in de openbare ruimte in De Punt relatief veel sterker is toegenomen.

Het aantal door de politie geregistreerde incidenten is redelijk stabiel. Tussen 2014 en 2017 ligt het aantal overlastincidenten ruwweg tussen de 140 en 170 en het aantal criminaliteitsincidenten rond de 480, met in 2016 een uitschieter naar beneden (405). In 2014 deden bewoners 278 meldingen bij de politie, voornamelijk over conflicten waar de politie werd gevraagd te bemiddelen, geluids-, jeugd- en personenoverlast, en in 2017 waren dat 313 meldingen.

Effecten van de handhavingsinzet

In deze paragraaf is eerst beschreven welke interventies door het team Handhaving zijn uitgevoerd aan de hand van de stedelijke dashboards. We schetsen hiermee de ontwikkelingen in de inzet in het gebied, in navolging van de ontwikkelingen in overlast. Daarna gaan we in op hetgeen het stadsdeel zelf monitort en rapporteert over de prestaties van de handhavingsinzet. Ten slotte vergelijken we deze ontwikkelingen om tot de beantwoording van de vraag te komen of de handhavingsinzet heeft bijgedragen aan het verminderen van sociale overlast in de openbare ruimte.

Gepleegde interventies door handhaving - opgenomen in de dashboards
Het aantal sancties in De Punt wisselt nogal per jaar. In 2017 zijn het er in totaal 176, ongeveer de helft van het totaal in 2014 (312). In 2015 en 2016 zijn het er nog minder. In heel Nieuw-West is het totaal aantal sancties dalende: in 2014 waren het er nog 15.457 en dit aantal is geleidelijk teruggelopen tot 7.975. Met name parkeer- en afvalsancties zijn bijna de helft minder geschreven in het gehele stadsdeel.

Het sanctioneren door de afdeling Handhaving en Toezicht in De Punt betreft vrijwel altijd overtredingen op het gebied van parkeren of verkeer. Verder valt op dat het aantal sancties op het gebied van sociale overlast  minimaal is. Onderstaande figuur geeft het overzicht.

Figuur 5.2 Aantallen sancties 2014-2017 in De Punt, door handhaving, naar onderwerp


In 2017 is voor het eerst geregistreerd welke interventies worden uitgevoerd door het team HOR. De mogelijke interventies die in het dashboard zijn opgenomen, zijn sancties, waarschuwingen, waarnemingen en preventies. Preventieve acties zijn niet gepleegd (of geregistreerd) in De Punt, en ook niet in heel stadsdeel Nieuw-West. Er zijn wel preventieve acties geregistreerd in Amsterdam, maar dat is (nog) minimaal. Onderstaande figuur geeft de waarnemingen, waarschuwingen en sancties voor 2017, uitgevoerd in De Punt.

Figuur 5.3 Aantallen waarnemingen, waarschuwingen en sancties in 2017 in De Punt, door handhaving, naar onderwerp

Zoals hiervoor al beschreven, zijn sancties voornamelijk gegeven voor verkeer- en parkeerovertredingen. Het aantal waarnemingen van afvaloverlast is hoog. Het team Handhaving zet deze waarnemingen waarschijnlijk door naar de afdeling Beheer Openbare Ruimte, die het afval opruimt. Ook wordt waargenomen op het onderwerp sociale overlast. Dit aantal (52 keer) blijft echter sterk achter, vergeleken met afvaloverlast (462 keer). Er wordt niet gewaarschuwd op sociale overlast, maar dit geldt voor alle thema's: waarschuwingen zijn er nauwelijks (of worden niet geregistreerd). Waarschuwingen betreffen in De Punt 2% van het totaal aantal interventies, in stadsdeel Nieuw-West komt dit eveneens uit op 2% en in heel Amsterdam ligt het aandeel waarschuwingen op 5%.

Effectiviteit handhavingsinzet beschreven in het beleid
Het stadsdeel monitort en rapporteert zelf over de handhavingsinzet in de HUP's. In het HUP van 2016 zijn per prioriteit enkele resultaten van de handhavingsinzet beschreven, met name over de gepleegde acties en de geleverde prestaties (bijvoorbeeld het aantal uren inzet, of het aantal sancties).  In het HUP van 2017 is dat niet gebeurd, en in de meest recente HUP van 2018 is beknopt weergegeven welke prestaties zijn geleverd.  Volgens het stadsdeel is een rapportage over de effecten van de handhavingsinzet onderdeel van de evaluatie van het Stedelijk Handhavingsprogramma die door de Regie-unit wordt gedaan. Deze evaluatie vindt plaats aan de hand van normen en indicatoren (in het SHP) en hiervoor leveren de stadsdelen de cijfers aan.  Over het behalen van de beoogde prestaties en effecten op korte en lange termijn zijn op basis van de beleidsdocumenten dus vrijwel geen uitspraken te doen.

Een effectieve inzet volgens de gesprekspartners in De Punt bestaat uit een combinatie van activiteiten: (1) het vergroten van het vertrouwen van de burger in de afhandeling van meldingen, (2) een Integrale aanpak waarin zowel oog is voor preventie als repressie, en (3) het verder verbeteren van de fysieke leefomgeving door stadsvernieuwing.   Ten aanzien van het eerste en tweede punt spreken het team HOR en het gebiedsteam over 'het nauwe en veelvuldige contact met bewoners en ondernemers, waarbij het niet alleen gaat om de uitwisseling van informatie, maar ook om het aanpakken van de overlast in de vorm van projecten of het sluiten van contracten', bijvoorbeeld rond het onderhoud van plantenbakken op het Dijkgraafplein. De kennis van handhavers en het gebiedsteam en de uitwisseling van de kennis tussen deze en andere ketenpartners draagt eraan bij dat een aanpak op maat wordt gekozen, waarin taken verder worden verdeeld tussen de ketenpartners.

De stedelijke vernieuwing die sinds eind jaren negentig plaatsvindt in De Punt, is als derde punt genoemd en ziet men als belangrijk instrument om de oorzaak van overlast te bestrijden.  In De Punt is de stedelijke vernieuwing bijna volledig uitgevoerd. Het heeft er volgens de gesprekspartners toe geleid dat het woningaanbod is gedifferentieerd en dat de bevolkingssamenstelling is veranderd.

De inzet van het Buurtveiligheidsteam
De Buurtveiligheidsteams in stadsdeel Nieuw-West beschikten in 2014 tijdelijk over vijf fte handhavers extra, die werden gefinancierd vanuit de prioriteit veiligheid.  In de Buurtveiligheidsteams werd gewerkt met een vaste bezetting aan handhavers openbare ruimte per gebied.  Het team heeft tot en met 2015 gefunctioneerd. Het is mogelijk dat het Buurtveiligheidsteam heeft bijgedragen aan de verbetering van de ervaren overlast sinds 2015. Maar over de effectiviteit hiervan is geen evaluatie beschikbaar en dus kan de afname in ervaren overlast sinds 2015 niet anders dan als een voorzichtige aanwijzing worden beschouwd van de bijdrage van het Buurtveiligheidsteam.

Gekeken naar de effecten van de aanpak op sociale overlast in De Punt, kunnen we het volgende concluderen. Het aantal meldingen over overlast is verdubbeld tussen 2014 en 2017 en de meldingen over sociale overlast in de openbare ruimte zijn zelfs verdrievoudigd. Dit is een veel grotere toename dan in Nieuw-West als geheel en dan in heel Amsterdam. Op dit moment is nog niet zichtbaar of er sprake is van een verandering in de aanpak voor handhavers op straat die aansluit bij het geformuleerde beleid (aandacht voor zowel preventie als repressie). In 2017 zijn er waarnemingen gedaan op sociale overlast, maar zijn er nog geen waarschuwingen gegeven. Dat is in heel Nieuw-West wel gebeurd in 2017. Er is daarnaast in 2017 relatief veel meer gesanctioneerd dan in de twee jaren ervoor, maar deze sancties betroffen voornamelijk verkeerd parkeren en verkeerd geplaatst afval. Het uitvoeren van de beoogde prestaties gericht op het tegengaan van sociale overlast zoals deze door het team Handhaving zelf zijn geformuleerd, is in De Punt dus (nog) niet zichtbaar aan de hand van de gegevens in de dashboards.

Effecten van de handhavingsinzet jeugdoverlast

Eerder beschreven we dat het aantal bewoners in stadsdeel Nieuw-West dat overlast ervaart van rondhangende jongeren is toegenomen: 23% van de bewoners ervaart in 2017 overlast van deze groep. In 2015 was dat 19%. 

De concrete activiteiten die het team HOR van stadsdeel Nieuw-West onderneemt om jeugdoverlast tegen te gaan, zijn sinds 2016  (1) het samenwerken met partners en (2) het uitwisselen van informatie over overlastgevende groepen, (3) het aanspreken van jongeren als ze overlast veroorzaken in de openbare ruimte, en (4) het verbaliseren van jongeren bij het veroorzaken van zwerfvuil. We gaan per activiteit in op de effecten:

(1) Samenwerking door het team Handhaving Openbare Ruimte met diverse partners en (2) uitwisseling van informatie over overlastgevende jongeren
We kunnen weinig zeggen over de gepleegde activiteiten tussen 2014 en 2017 en het effect daarvan, omdat de activiteiten vóór 2017 niet werden geregistreerd; niet op het niveau van De Punt en ook niet op het niveau van het hele stadsdeel. Er is in 2017 wel een goede start gemaakt met de registratie van informatie over overlastgevende groepen jongeren. Deze wordt sinds oktober 2017 uitgewisseld met Jeugd en Veiligheid. In de periode 2014-2017 is door stichting SAOA (de straatcoaches) en de politie bijgehouden welke activiteiten zijn verricht in De Punt.  Onderstaande figuur geeft deze inzet weer.

Figuur 5.4 Inzet op jeugdoverlast door straatcoaches in De Punt, 2014-2017

De inzet van SAOA is sterk toegenomen in 2016. In dat jaar zijn straatcoaches vaak op meldingen afgegaan waarbij in de meeste gevallen geen jeugd is aangetroffen, of wel jeugd is gezien, maar geen sprake was van overlast. Het constateren van overlast komt zelden voor. Deze cijfers wekken de indruk dat de overlastgevende jongeren vaak al weg zijn voordat straatcoaches ter plekke arriveren.

Het aantal meldingen bij de politie over jeugdoverlast schommelt. De politie gaat niet op elke melding af, en incidenten kunnen ook het gevolg zijn van eigen waarnemingen door de politie. Er is hierin dus sprake van enige overlap. Met enige voorzichtigheid lijkt het erop dat de inzet op jeugdoverlast door de politie wat afneemt, zie onderstaande figuur.

Figuur 5.5 Inzet op jeugdoverlast door politie in De Punt, 2014-2017

Wanneer de inzet van handhaving op jeugdoverlast op straat niet plaatsvindt in samenwerking met ketenpartners als de politie, jeugdwerk en stichting SAOA, lijkt deze beperkt effectief. Het kan tot verbetering van de situatie leiden als het wel structureel wordt uitgevoerd in samenwerking met deze ketenpartners. Het team HOR gaf een voorbeeld van een gerichte aanpak samen met jeugdwerkers, waarbij een groep hangjongeren die na schooltijd overlast veroorzaakte op een schoolplein, consequent is aangesproken. Hierdoor is de overlast verdwenen. Een relevante belemmering in het bereiken van (gezamenlijk) resultaat, is de capaciteit die beschikbaar is voor jeugdoverlast. Eerder is beschreven dat de handhavingsinzet op jeugdoverlast (overlast door groepen op straat) beperkt is, in vergelijking met de inzet op onder meer afvalproblematiek en parkeeroverlast. Deze beperkte handhavingscapaciteit wordt niet opgevangen door de straatcoaches. Het anderhalve koppel straatcoaches is volgens het team Jeugd en Veiligheid ontoereikend om een verbetering op lange termijn te kunnen bewerkstelligen, omdat ze hun activiteiten moeten verdelen over de jeugdgroepen en niet gedurende een langere tijd ergens blijvend actief kunnen zijn.

(3) Het aanspreken van overlastgevende jongeren en (4) het verbaliseren van jongeren bij het veroorzaken van zwerfafval
De activiteiten die het team HOR van stadsdeel Nieuw-West onderneemt om jeugdoverlast tegen te gaan, zijn sinds 2016  naast het signaleren van problemen, ook gericht op het aanspreken en verbaliseren van jongeren, als ze zwerfafval veroorzaken. Er zijn geen gegevens over het aanspreken of verbaliseren van jongeren op het veroorzaken van overlast voor de periode tussen 2014 en 2017. Alleen voor het jaar 2017 is inzichtelijk gemaakt hoeveel en welke interventies zijn gepleegd door handhaving. In de vorige paragraaf werd duidelijk dat het team HOR in heel 2017 52 waarnemingen heeft verricht, 0 waarschuwingen en 7 sancties heeft gegeven.

De registraties in het dashboard bieden om de volgende redenen weinig inzicht in de mate van jeugdoverlast:

  • Handhavers registreren zwerfafval dat is veroorzaakt door hangjongeren soms als afvalincident om dubbeling te voorkomen. 
  • Overlast door oudere jongeren (jongvolwassenen) wordt geregistreerd als jeugdoverlast, maar is dat eigenlijk niet. 
  • Jeugdoverlast die als zodanig wordt gemeld door bewoners, blijkt niet om overlast te gaan. De handhaver constateert na het afgaan op de melding dat het gaat om een groepje jongeren dat gewoon bij elkaar zit, maar geen herrie veroorzaakt. Als gegevens over jeugdoverlast uit het MORA-systeem worden gehaald, kan dit een vertekend beeld geven. 

Door het ontbreken van (kwalitatief goede) gegevens kunnen we geen uitspraken doen over de effectiviteit van het opleggen van sancties op deze groep. Wel signaleren we dat in De Punt (nog) weinig wordt waargenomen en dat niet wordt gewaarschuwd (of daarover is geregistreerd). Beide taken zijn wel opgenomen in het HUP. Het team HOR van het stadsdeel zegt daarover dat het aanspreken van groepen hangjongeren als gevolg heeft dat zij zich simpelweg verplaatsen naar een andere locatie zodra ze worden aangesproken.  Het team nuanceert met deze uitspraak de effectiviteit van het preventief aanwezig zijn en het contact leggen met de groepen hangjongeren, zoals geformuleerd in het HUP. 

Over het effect van de inzet op jeugdoverlast is nu nog weinig te concluderen. Het is ons niet bekend of het aantal waarnemingen in 2017 afwijkt van de voorgaande jaren, omdat jeugdoverlast eerder niet apart werd geregistreerd. We weten ook niet of handhavers in de praktijk altijd registreren en we hebben geen zicht in de bijdrage die dit levert aan het, in samenwerking met andere partijen, tegengaan van jeugdoverlast. Het is niet bekend hoeveel uren handhavers in De Punt actief zijn geweest op dit onderwerp. De geregistreerde waarnemingen kunnen naar onze mening, mits compleet en kwalitatief voldoende, vanaf 2018 gaan bijdragen aan het inzicht in jeugdoverlast.

Effecten van de Integrale aanpak overlast Dijkgraafplein

De overlast op het Dijkgraafplein is omvangrijk. Het stadsdeel Nieuw-West wijst er bovendien zelf op dat de problematiek al tien jaar aanhoudt. Effect lijkt dus lastig te bereiken. De effectiviteit van de Integrale aanpak overlast Dijkgraafplein beoordelen we op basis van de drie kernproblemen:

  1. De leefbaarheid op het plein, wat gerelateerd is aan de uitstraling van de horecastrip en de manier waarop de ondernemers hun winkels inrichten en aankleden;
  2. De overlast door criminele jongvolwassenen;
  3. De veiligheid op het plein, wat is gerelateerd aan het clandestiene horeca-aanbod.

(1) De repressieve aanpak heeft als resultaat dat er beperktere openingstijden van kracht zijn, wat volgens het team Integrale aanpak overlast Dijkgraafplein heeft geleid tot een daling van het aantal klachten. Deze aanname is niet door ons te toetsen omdat het dashboard geen registraties op het Dijkgraafplein laat zien van vóór 2017. Het resultaat van de inspanningen lijkt met name indirect: de buurt ervaart de zichtbare inzet als positief.  Het team krijgt van bewoners terug dat ze blij zijn met de aanwezigheid van de politie en het flexteam Horeca. Desondanks noemt het team HOR het verdwijnen van de horecastrip als enige oplossing voor het structureel wegnemen van de overlast. 

(2) In de Integrale repressieve aanpak gericht op de jongvolwassenen die in en rond de horecazaken overlast veroorzaken, is gekeken naar verregaande maatregelen zoals uithuisplaatsingen. Het is niet bekend of dit heeft plaatsgevonden en of de overlast door deze groep is afgenomen. Wel is het plein volgens de betrokkenen minder aantrekkelijk geworden voor high-impact crime plegers vanwege de vele controles die het stadsdeel doet samen met de politie en het flexteam Horeca.  De gesprekspartners in De Punt  zien bovendien een afname van de overlast als gevolg van de invoering van het alcoholverbod op plein. Maar over de prestaties van het team Integrale aanpak overlast Dijkgraafplein gericht op de groep jongvolwassenen en het effect hiervan kunnen we in het algemeen geen conclusies trekken, omdat er geen voortgangsrapportages zijn. De dashboards bevatten (alleen over 2017) informatie over de interventies op en rond het Dijkgraafplein. Hiernaar gekeken blijkt dat het vooral om waarnemingen gaat. In heel 2017 is ongeveer vijftien keer een interventie geregistreerd waarbij ofwel de melding is gemaakt dat er geen overlastgevende personen (hangjeugd of verslaafden) aanwezig waren, ofwel dat er wel groepen jongeren of volwassenen ter plekke waren, maar zij geen overlast veroorzaakten. Wat opvalt, is dat er nergens staat dat de handhaver in gesprek is gegaan met de vermeende overlastplegers. In vrijwel alle dashboards zijn op beide weekenddagen (of soms alleen op de zondag) geen interventies geregistreerd in De Punt. Dat lijkt te duiden op geen of een beperkte handhavingsinzet gedurende de weekenden (in 2017).

(3) De impact van de grootschalige controle bij enkele horecaondernemingen op de veiligheid is niet bekend.

Sociale cohesie
Er is een lichte verbetering van de sociale cohesie waarneembaar als we specifiek kijken naar de betrokkenheid van de buurt en de omgang van buurtbewoners met elkaar. Het is denkbaar dat de Integrale aanpak overlast Dijkgraafplein en de wijze waarop het team Handhaving met meldingen omgaat hieraan een bijdrage heeft geleverd door het invoeren van een stroomschema; er wordt door alle betrokkenen aangegeven dat bewoners zich meer gehoord voelen en bewoners worden actief betrokken bij de leefbaarheid op het Dijkgraafplein. Opvallend is dat het team Handhaving en het gebiedsteam zich wel bezig houden met activiteiten gericht op het verbeteren van sociale cohesie maar voor zichzelf nauwelijks een rol zien als het gaat op de groeiende polarisatie in het stadsdeel.

Cameratoezicht
Het effect van het cameratoezicht is lastig vast te stellen. In de eerste plaats is het aantal door de politie geregistreerde incidenten in de drie cameragebieden Osdorpplein, Tussenmeer en Dijkgraafplein in de periode 2016-2017 gelijk gebleven, vergeleken met de voorgaande periode 2015-2016. Dat blijkt uit de evaluatie van het cameratoezicht in de stad in 2017.  In de tweede plaats is, gekeken naar de registraties door de cameraobservanten, ook niet eenduidig te concluderen of het cameratoezicht een effect op de objectieve veiligheid heeft gehad. Er werden veel incidenten waargenomen en geregistreerd (478 incidenten in de periode 2016-2017), maar er waren relatief weinig slachtoffers. Daarnaast werden relatief weinig incidenten (namelijk 6) door cameraobservanten geregistreerd die als prioritaire incidenten  konden worden gedefinieerd, te weten overvallen, jeugdoverlast, straatroof en zakkenrollerij . Dat is 1% van het totaal aantal incidenten dat met de camera is geregistreerd. Het is opvallend dat jeugdoverlast, straatroof en zakkenrollerij  in de politieregistraties uit dezelfde drie cameragebieden zowel absoluut als relatief veel vaker voorkomt in deze periode. Van alle politieregistraties vormen deze prioritaire incidenten 20% van alle geregistreerde incidenten, namelijk 206 keer van alle 1.027 registraties.  Dit leidde in de evaluatie tot een onbeslist oordeel over het cameraproject in de drie gebieden. In het eindoordeel over het effect van het cameraproject werd ook de subjectieve veiligheid meegewogen. Met name omdat de bewoners en bezoekers positief bleken over cameratoezicht, heeft men uiteindelijk geconcludeerd dat het instrument proportioneel was en is het advies het cameratoezicht te verlengen  opgevolgd door de burgemeester. 

Zienswijze bewoners

Met bewoners uit De Punt is gesproken over ontwikkelingen die zij signaleren in de overlast in de buurt en over wat ze vinden van het effect van het optreden van het team Handhaving Openbare Ruimte. De bewoners hebben de indruk dat de overlast in De Punt alleen maar is toegenomen. Cijfers over de ervaren leefbaarheid die centraal stedelijk worden verzameld, ondersteunen deze beleving als het gaat over jeugdoverlast, maar duiden verder op een afname van de ervaren overlast.

Het effect van het optreden van het team Handhaving van het stadsdeel wordt kritisch beoordeeld. Handhaving en Toezicht is niet te zien in de wijk, is de indruk van de bewoners. Het stadsdeel geeft aan dat er een capaciteitstekort is, maar volgens de bewoners zijn de oplossingen die het stadsdeel biedt niet passend. Het voorstel van het stadsdeel om afvaladoptant te worden, zal volgens een bewoner juist nog verder ten koste gaan van de handhavingsinzet. De bewoners vinden juist dat er structureel meer handhavingsinzet zou moeten komen. Bewoners zien een beperkt budget niet als een argument om de capaciteit niet verder uit te breiden, omdat 'het geld op straat ligt'. Zodra handhavers zich in de buurt zouden begeven, zijn in elke straat boetes te geven. 

Als bewoners al handhavers op straat tegenkomen, dan is het optreden meestal niet naar tevredenheid. De bewoners geven aan dat sommige handhavers wel hun best doen, maar daar tegenover staat dat handhavers te laat arriveren, soms niet ingrijpen, of zeggen niets te kunnen doen omdat ze de bevoegdheid missen. Voorbeelden hiervan zijn:

  • Het melden van parkeeroverlast bij de moskee ten tijde van het vrijdagmiddaggebed, een wekelijks terugkerend probleem. De bewoner werd op zondagmorgen door het stadsdeel teruggebeld om te vragen waar de verkeerd geparkeerde auto’s staan, terwijl de auto's dan al lang weer verdwenen zijn.
  • De reactie van handhavers op het verzoek van een bewoner op te treden tegen de bestuurders van een busje met een buitenlands kenteken, die illegaal grofvuil stortten. De handhavers reageerden hierop door te zeggen dat ze toch niets konden doen, omdat het buitenlanders betrof.
  • Grofvuil dat door ondernemers consequent verkeerd wordt aangeboden, wordt iedere ochtend opgehaald nadat bewoners hierover veelvuldig klachten hebben geuit.
  • Bewoners hebben het gevoel dat het stadsdeel soepeler omgaat met ondernemers van wie bekend is dat ze lastig op hun gedrag zijn aan te spreken. Zij zien bijvoorbeeld dat dit gedrag niet wordt gesanctioneerd, en concluderen dat slecht gedrag wordt beloond.  En zij concluderen dat niet wordt gehandhaafd op het verbod op de terrassen van de horecaondernemingen op het Dijkgraafplein en het desondanks voorkomen van geluidsoverlast door groepen jongeren die tot diep in de nacht buiten staan.

Over het cameratoezicht wordt door bewoners gezegd dat het wel helpt, maar dat het overlastprobleem zich hierdoor verplaatst naar locaties buiten het zicht van de camera. 

Volgens de bewoners dragen de onduidelijkheid over regels en het gebrek aan sanctioneren er mede aan bij dat mensen zich niet aan de regels houden. De gesprekspartners zien een duidelijke taak voor het team Handhaving bij het verbeteren van de leefbaarheid in de buurt: handhavers zouden het gedrag van mensen in de buurt kunnen sturen door uit te leggen wat de regels zijn, en indien mensen zich moedwillig niet aan de regels houden, door overtredingen te beboeten. Bewoners zien het liefste weer een vaste aanwezigheid van handhavers en de wijkagent in de buurt, zoals die er voorheen ook was. 

Deelconclusie effectiviteit van de handhavingsinzet

De effectiviteit van de handhavingsinzet in de openbare ruimte is getoetst aan de hand van de volgende normen:

  • Ernstigste problematiek wordt minder (zowel objectief als subjectief);
  • Beoogde prestaties en effecten zijn behaald;
  • Er is een relatie tussen de prestaties en effecten;
  • Ketenpartners, bewoners en ondernemers hebben vertrouwen in de aanpak en het effect daarvan.

Of de ernstigste overlastproblemen in De Punt minder worden, is met de huidige wijze van registreren nog niet inzichtelijk. De gegevens uit het WiA en de Veiligheidsindex over overlast in het algemeen zijn niet eenduidig en de gegevens die door het team HOR over jeugdoverlast worden verzameld bieden evenmin een betrouwbaar beeld. Hoewel de ervaren personenoverlast in De Punt tussen 2013 en 2017 in het algemeen flink lijkt te zijn afgenomen, geldt dat niet voor specifieke vormen van overlast. De overlastproblematiek in De Punt, met name op het Dijkgraafplein, is hardnekkig. Het aantal bewoners dat daarnaast jeugdoverlast ervaart, neemt nog steeds toe. We zien ten slotte dat het aantal meldingen over sociale overlast in de openbare ruimte is verdrievoudigd.

Objectieve gegevens over de behaalde prestaties en de effecten daarvan zijn vrijwel niet beschikbaar. Volgens betrokkenen lijkt de handhavingsinzet als onderdeel van de gebiedsgerichte aanpak en intensieve samenwerking met ketenpartners te leiden tot een verbetering van de leefbaarheid en het versterken van de zelfredzaamheid van bewoners. Hierbij zien we dat de rol van handhaving in De Punt als het gaat om het tegengaan van jeugdoverlast en de overlast op het Dijkgraafplein beperkt is, zowel in het geformuleerde beleid (de Integrale aanpak overlast Dijkgraafplein is opgenomen in het Gebiedsplan, niet in het HUP) als in de uitvoering (de Integrale aanpak wordt aangestuurd sinds 2017 door een externe projectleider samen met de gebiedsmakelaar en jeugdoverlast wordt aangestuurd door het team Jeugd en Veiligheid). We zien dat de handhavingsinzet sinds 2017 mogelijk bijdraagt aan het in kaart brengen en monitoren van jeugdoverlast door waarnemingen te registreren. Er zijn in De Punt nog geen waarschuwingen geregistreerd. Op deze registraties wordt gestuurd door het stadsdeel. Het is echter niet bekend of de registraties nu consequent en volledig zijn, en hoe de waarnemingen vervolgens worden gebruikt ten behoeve van het informatiegestuurde handhavingsproces. Gegevens hierover zijn in de dashboards niet beschikbaar.

De relatie tussen prestaties en effecten is niet duidelijk. Jeugdoverlast wordt in het SHP als prioriteit bestempeld, dat betekent dat het ook in de HUP's van stadsdelen wordt uitgewerkt als onderdeel van de handhavingsaanpak. Maar de aanpak van jeugdoverlast lijkt primair een verantwoordelijkheid van Jeugd en Veiligheid en van de partner SAOA. De bijdrage van handhaving wordt als essentieel gezien, maar er zijn weinig bevoegdheden en er zijn geen extra handhavers voor aangesteld. Het team HOR is als overlegpartner betrokken bij de totstandkoming van de aanpak maar heeft volgens ons een beperkte bijdrage in de uitvoering. In de HUP's wordt de afweging die hieraan ten grondslag ligt niet toegelicht. Het is niet duidelijk of de beperkte inzet van het team Handhaving op jeugdoverlast een gevolg is van de keuze om de beschikbare uren op andere prioriteiten in te zetten (parkeeroverlast en afvalproblematiek) of dat het stadsdeel zelf heeft besloten dat jeugdoverlast op een andere manier moet worden aangepakt en de handhavingsinzet hierbij bewust beperkt is tot een klein aantal uren. Het team HOR geeft zelf aan dat de inzet eerder preventief van aard is, en dat ook deze preventieve inzet (het aanspreken van de jongeren) er veelal toe leidt dat het probleem zich simpelweg verplaatst.

Het vertrouwen dat bewoners hebben in de aanpak van overlast door middel van de handhavingsinzet, is laag. Bewoners zeggen dat Handhaving en Toezicht nauwelijks aanwezig is, en áls ze er zijn, heeft het optreden geen gedragsverandering tot gevolg omdat zij vaak te laat komen, regels niet altijd uitleggen of omdat ze overtredingen niet beboeten. De gesprekspartners vinden het een taak van het team HOR om uitleg te geven over wat wel en niet mag, omdat gedrag niet door henzelf bij te sturen is. Dat betekent volgens hen dat regels duidelijker moeten worden uitgelegd en dat overtredingen door bewoners en ondernemers ook echt gesanctioneerd moeten worden.

Verantwoording

Verantwoording voor het casusonderzoek

Als onderdeel van het rekenkameronderzoek Handhaving en overlast hebben we gekozen voor casusonderzoek resulterend in vijf gebiedsbeschrijvingen. In deze paragraaf leggen we uit wat hiervan de meerwaarde is, hoe we deze gebieden of buurten hebben geselecteerd, waarnaar we hebben gekeken en hoe we de bevindingen vervolgens hebben gebruikt om tot algemene conclusies te komen.

De reden dat we casusonderzoek hebben uitgevoerd

Casusonderzoek biedt de mogelijkheid de werking van diverse kenmerken van de handhavingsinzet in een complexe context te bestuderen. Hierdoor wordt - na onderlinge vergelijking van de vijf gebiedsbeschrijvingen - zichtbaar wat werkt en welke knelpunten effectieve inzet over het algemeen belemmeren.

De selectie van de buurten in het casusonderzoek

We veronderstellen dat de handhavingsinzet - deels afhankelijk van de complexe context - in de ene situatie effectief kan zijn, en in de andere minder of niet. Hetzelfde geldt voor de overlastsituatie. Deze kan ook worden beïnvloed door afzonderlijke activiteiten en gebeurtenissen. Daarom hebben we ervoor gekozen in het casusonderzoek niet alleen gebieden te kiezen waar de overlastsituatie is verslechterd, maar ook voor gebieden waar deze is verbeterd of is gelijk gebleven tussen 2014 en 2017.

  1. We hebben vijf gebieden onderzocht:
  2. Grachtengordel-Zuid (toename overlast);
  3. Oude Pijp (toename overlast);
  4. De Punt (afname overlast);
  5. Dapperbuurt (afname overlast);
  6. Bijlmer-Centrum (overlast gelijk gebleven).

Voor de selectie van de buurten hebben we gebruikgemaakt van de Veiligheidsmonitor voor ervaren overlast in de buurt.  De index van ervaren overlast is opgebouwd uit antwoorden van bewoners op vragen naar zelf ervaren vormen van overlast in de buurt.

De onderwerpen die we in het casusonderzoek hebben bekeken

Het casusonderzoek bestaat uit twee stappen: (1) een beschrijving van de gebieden en (2) een vergelijking van de gebieden (zie de volgende paragraaf). (1) De gebiedsbeschrijvingen gaan in op de onderwerpen die we in het casusonderzoek hebben bekeken. De beschrijvingen zijn elk samengesteld uit de volgende onderdelen:

  • De ontwikkelingen in de sociale overlastproblematiek in de gebieden aan de hand van drie bronnen. De drie bronnen en de reden waarom we deze bronnen hebben geraadpleegd en onderling met elkaar vergelijken, lichten we hier toe:
    • De centraal stedelijke monitoring van de beleving van overlast en de ervaren leefbaarheid en veiligheid, tussen 2013 en 2017
    • Deze bron bestuderen we om de ontwikkelingen weer te geven; inzichtelijk te maken wat bewoners als de meest urgente problemen ervaarden (de uitgangssituatie) en of ze deze in de meest recente inventarisatie beter of slechter beoordelen. Hiermee geven we zowel de achterliggende argumentatie voor de casusselectie als het bredere kader om te kunnen beoordelen of de handhavingsinzet op sociale overlast effect heeft gehad.
    • Het beleid van het stadsdeel
    • Deze bron bestuderen we om de aansluiting tussen de problematiek zoals deze blijkt uit de monitoring en de probleembeschrijving van het stadsdeel in het beleid te kunnen beoordelen. We bekijken of het stadsdeel prioriteiten heeft gesteld, met betrekking tot de meest urgente problematiek.
    • De ambtelijke organisatie
    • Door gesprekken met de ambtelijke organisatie kunnen we inzichtelijk maken wat de uitvoering als sociale overlastproblematiek benoemt, en wat zij als de meest urgente problemen zien. We bekijken of deze overeenkomen met wat er in het beleid van het stadsdeel is geschetst.
  • De aanpak en de doelen van het stadsdeel, zoals deze zijn vastgelegd in beleidsdocumenten. We bekijken hier of de meest urgente sociale overlastproblematiek in de onderzochte buurt is beschreven in het beleid, en of er een aanpak is ontwikkeld gericht op die problematiek. Hierbij is ook aandacht voor de beschikbare capaciteit, de verdeling daarvan tussen gemeentelijke en/of lokale prioriteiten en de toerusting van het team Handhaving Openbare Ruimte.
  • De uitvoering door het team Handhaving Openbare Ruimte en de eventuele interne en externe ketenpartners. We bekijken of de uitvoering is gericht op de meest urgente sociale overlastproblematiek en welke prestaties met betrekking tot deze problematiek zijn gerealiseerd. Hierbij is ook aandacht voor de wijze waarop het stadsdeel omgaat met meldingen van bewoners en voor de mening van bewoners en eventueel ondernemers over de aanpak van sociale overlast.
  • De effecten van de aanpak door het team Handhaving Openbare Ruimte en de eventuele bijdrage daarin door interne en externe ketenpartners. We bekijken met name de effecten van de aanpak op de meest urgente sociale overlastproblematiek. Ook beschrijven we de mening van bewoners en eventueel ondernemers over de aanpak.

Elk van de vijf gebiedsbeschrijvingen is tot stand gekomen door een combinatie van data-analyse, deskresearch, interviews en groepsgesprekken. We hebben in elk van de gebieden gesproken met diverse vertegenwoordigers van het stadsdeel en met bewoners en - indien relevant - met ondernemers. Het gaat in ieder geval om de volgende gesprekspartners:

  • Managers van het team Handhaving Openbare Ruimte;
  • Handhavingscoördinatoren, soms uitvoerende handhavers;
  • Adviseurs Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH);
  • Vertegenwoordigers van Jeugd en Veiligheid;
  • Vertegenwoordigers van Veiligheid;
  • Vertegenwoordigers van het Gebiedsteam.

In veel gevallen zijn externe partners gesproken:

  • Wijkagenten ;
  • Een straatcoach van stichting SAOA ;
  • Leden van bewonerscommissies en/of individuele burgers;
  • Ondernemersverenigingen .

De conclusie die we uit het casusonderzoek kunnen trekken

De laatste stap van het casusonderzoek is het formuleren van algemene conclusies. Dit hebben we bereikt door de werking van diverse kenmerken van de handhavingsinzet te analyseren. We hebben de vijf gebiedsbeschrijvingen op de vier onderdelen (beleid, aanpak, uitvoering en effect) onderling met elkaar vergeleken door onderlinge verschillen te benoemen en te kijken waar samenhang is, en rekening te houden met de rol die de complexe context hierin speelde. Op deze manier is zichtbaar geworden waar HOR een bijdrage heeft geleverd aan het tegengaan van sociale overlastproblematiek en welke knelpunten een effectieve handhavingsinzet over het algemeen belemmeren.