Handhaving en overlast
Casusonderzoek Grachtengordel Zuid

Onderzoeksrapport - deel 2

Grachtengordel Zuid

Introductie buurt

Grachtengordel Zuid is onderdeel van Centrum-Oost: 1 van de 22 gebieden in de stad. Centrum-Oost bestaat daarnaast uit de buurtcombinaties 1011 en Oost. Net als in de rest van de binnenstad kenmerkt de uitdaging om een goede balans te vinden tussen wonen, werken en recreëren ook Centrum-Oost. Dit geldt in het bijzonder voor het deelgebied Grachtengordel Zuid, waarin rustige woonbuurten direct naast drukke uitgaansgebieden liggen. De Grachtengordel Zuid is het gebied tussen de Amstel (oostzijde), het Singel (noordzijde), de Leidsegracht (westzijde) en de Prinsengracht (zuidzijde). Volgens de indeling van het gebiedsgericht werken, valt Grachtengordel Zuid in het grotere gebied van Deelgebied Zuid, wat bijvoorbeeld ook het Leidseplein omvat. Wij richten ons in de eerste plaats op het gebied zoals afgebakend in de Veiligheidsindex, en kijken waar relevant op het bredere niveau van Deelgebied Zuid.

Met de combinatie van de 17e eeuwse, UNESCO Werelderfgoed grachtengordel en twee grote uitgaanspleinen (Rembrandtplein en Leidseplein) met daarop en -omheen een veelheid aan restaurants, clubs en cafés, trekt deelgebied Zuid jaarlijks een grote stroom aan bezoekers. Ook de vier grote winkelstraten die door het gebied lopen (Utrechtsestraat, Vijzelstraat, Nieuwe Spiegelstraat en de Leidsestraat) zorgen voor de nodige drukte. Daarnaast kent het gebied een aantal rustige woonbuurten (zoals op en rondom het Amstelveld en de Weteringbuurt).  Deelgebied Zuid wordt gekenmerkt door een grote vertegenwoordiging van nieuwe stedelingen (mensen van autochtone, westerse afkomst tussen de 18 en 54 jaar die na hun 17e in Amsterdam zijn komen wonen). Dit aandeel is anderhalf keer zo groot als gemiddeld in Amsterdam en geeft de aantrekkelijkheid aan van dit gebied voor mensen met een hoge sociaaleconomische positie.

De problematiek

In deze paragraaf beschrijven we de overlastproblematiek in de openbare ruimte van Grachtengordel Zuid. We maken daarin onderscheid tussen drie bronnen: (1) de centraal stedelijke monitoring van de beleving van overlast en de ervaren leefbaarheid en veiligheid, tussen 2013 en 2017 (paragraaf 2.1); (2) het beleid van het stadsdeel (paragraaf 2.2); en (3) de ambtelijke organisatie (paragraaf 2.3). In de deelconclusie geven we een oordeel over het gemeentelijk inzicht in de lokale problematiek door deze drie bronnen met elkaar te vergelijken.

In de verantwoording voor het casusonderzoek is een uitgebreide uitleg Verantwoording casusonderzoekopgenomen over de uitgangspunten en doelen van deze aanpak (zie ook paragraaf 6.3).

Verantwoording casusonderzoek

Als onderdeel van het rekenkameronderzoek Handhaving en Overlast hebben we gekozen voor casusonderzoek in de vorm van vijf gebiedsbeschrijvingen. In paragraaf 6.2 leggen we uit wat hiervan de meerwaarde is, hoe we deze buurten hebben geselecteerd en hoe we de bevindingen hiervan in het rapport hebben opgenomen.

Problematiek volgend uit monitoring

We hebben de ontwikkelingen in Grachtengordel Zuid ten aanzien van de beleving van overlast, veiligheid en leefbaarheid in de afgelopen vijf jaar bekeken en vergeleken met de ontwikkelingen in de stad Amsterdam.

Hoe monitort de gemeente Amsterdam overlast?De ontwikkelingen in de problematiek hebben we in beeld gebracht op basis van de Veiligheidsindex en het centraal stedelijke onderzoek Wonen in Amsterdam (WiA).

Hoe monitort de gemeente Amsterdam overlast?

Ontwikkelingen in overlast kunnen in beeld worden gebracht aan de hand van de Veiligheidsindex en aan de hand van het Wonen in Amsterdam (WiA) onderzoek.

De Veiligheidsindex wordt viermaandelijks vastgesteld en bestaat uit enerzijds objectieve gegevens en anderzijds subjectieve ervaringsgegevens. De objectieve gegevens komen voort uit politiecijfers. De ervaringsgegevens worden geïnventariseerd door middel van een enquête onder Amsterdammers die elke vier maanden wordt afgenomen.

Het WiA brengt elke twee jaar aan de hand van een vragenlijst onder Amsterdammers onder meer in kaart wat bewoners vinden van hun woonsituatie en welke woonwensen zij hebben. Onderdeel van dit onderzoek is het vragen naar de mening over de leefbaarheid en veiligheid in de buurt.  Het WiA rapporteert ook over ervaren overlast door bewoners. Dit gebeurt door bewoners naar diverse bronnen van die overlast te vragen (buren, parkeren, vervuiling, horeca, etc.). Dit zijn andere bronnen of omschrijvingen dan in de Veiligheidsmonitor worden uitgevraagd. In 2017 is de meest recente inventarisatie uitgevoerd, metingen daarvoor vonden plaats in 2015 en 2013.

Ontwikkelingen in de beleving van overlast
Om te achterhalen wat de overlastproblematiek in Grachtengordel Zuid inhoudt, vergelijken we de overlastcijfers van Grachtengordel Zuid met de gemiddeldes voor heel Amsterdam. Hierbij kijken we naar het overlastniveau in 2014 en de ontwikkeling hiervan in de periode tot 2017.

Interactieve kaart
Klik op onderstaande afbeelding en verken de ontwikkelingen van overlast in Amsterdam via de interactieve kaart.

Figuur 2.1 Ontwikkelingen personenoverlast in Grachtengordel Zuid, 2014-2017, Veiligheidsindex 

Figuur 2.1 laat zien dat het overlastniveau in Grachtengordel Zuid in 2014 een stuk hoger ligt dan gemiddeld in Amsterdam. Er is sindsdien bovendien sprake van een toename: de ontwikkeling duidt op een verslechtering van de situatie. Als we gedetailleerder kijken naar personenoverlast (deelindex van de overlastindex) dan zien we dat die een vergelijkbaar patroon toont: het oorspronkelijke niveau van personenoverlast ligt in 2014 een stuk hoger dan gemiddeld in Amsterdam en de personenoverlast neemt over de periode 2014-2017 sterk toe. Hierbij geldt dat de toename nog sterker is dan die van de overall overlastindex.  Met name de meldingen van personenoverlast liggen in 2014 in Grachtengordel Zuid aanzienlijk hoger dan gemiddeld in Amsterdam (297 versus 147). Maar ook de ontwikkeling is ongunstig: vanaf 2015 neem het meldingsniveau personenoverlast sterk toe en in 2017 ligt het ruim twee keer zo hoog als gemiddeld in Amsterdam. Het niveau van ervaren overlast ligt in 2014 voor Grachtengordel Zuid onder dat van Amsterdam, maar neemt in de periode 2014-2017 sterk toe. In 2017 ligt het niveau van ervaren overlast in Grachtengordel Zuid een stuk boven het gemiddelde van Amsterdam. We constateren dat er in Grachtengordel Zuid een stuk meer personenoverlast wordt ervaren en gemeld dan gemiddeld in Amsterdam, en de situatie ten opzichte van 2014 bovendien sterk verslechterd is.

Om meer in detail te begrijpen waar bewoners in Grachtengordel Zuid het meest overlast van ervaren, bekijken we de ervaring van verschillende overlastvormen in Grachtengordel Zuid volgens de WiA-data 2013-2017. Inwoners van Amsterdam beoordelen in deze vragenlijst verschillende aspecten van hun buurt op schaal van 1 tot 10. Voor de overlast-vragen geldt dat een 10 staat voor geen overlast en dus een positieve waardering en een 1 voor ernstige overlast en dus een negatieve waardering. Onderstaande tabel geeft de beoordelingen weer voor bewoners van Grachtengordel Zuid en Amsterdam in zijn geheel.

Tabel 2.1 Ontwikkeling ervaren overlast in Grachtengordel Zuid 2013-2017, per overlastbron, in vergelijking met Amsterdam, WiA 
OverlastvormGrachtengordel Zuid Amsterdam  
10 is geen overlast, 1 is ernstige overlast201320152017201320152017
Overlast buren7,67,17,67,37,37,3
Overlast vervuiling6,45,95,96,26,26,2
Overlast andere groepen mensen6,05,85,77,07,06,9
Overlast horeca6,56,06,57,97,87,6
Overlast parkeren5,85,65,77,37,37,3
Overlast criminaliteit6,96,26,86,26,26,2

Tabel 2.1 laat zien dat bewoners van Grachtengordel Zuid het meest overlast ervaren van parkeren, gevolgd door overlast van andere groepen mensen. Voor beide overlastvormen geldt dat de situatie een stuk minder gunstig is dan gemiddeld in Amsterdam en bovendien is verslechterd sinds 2013, hoewel niet veel. Ook wordt er in toenemende mate overlast ervaren door vervuiling, maar die beoordeling wijkt voor Grachtengordel Zuid in 2017 niet erg sterk af van het gemiddelde voor Amsterdam. Bewoners van Grachtengordel Zuid ervaren verder meer horecaoverlast dan gemiddeld in Amsterdam en vergeleken met 2013 is die situatie in 2017 min of meer gelijk gebleven.

We constateren op basis van de WiA-data dat inwoners van Grachtengordel Zuid met name meer parkeeroverlast en meer overlast door andere groepen mensen ervaren dan gemiddeld in Amsterdam. We zien bovendien een lichte verslechtering van de situatie over de periode 2013-2017.

Ontwikkeling onveiligheidsgevoel en leefbaarheid
Naast de gerapporteerde mate van ervaren overlast en specifieke overlastbronnen bekijken we breder hoe bewoners de buurt ervaren in termen van veiligheid en leefbaarheid. Ook hiervoor gebruiken we zowel data uit de Veiligheidsindex als WiA-data.

Figuur 2.2 Ontwikkeling ervaren onveiligheid in Grachtengordel Zuid, 2014-2017, Veiligheidsindex 

Uit de Veiligheidsindex blijkt dat Grachtengordel Zuid veiliger wordt ervaren dan gemiddeld in Amsterdam. De onveiligheidsbelevingsindex ligt een stukje lager dan gemiddeld in Amsterdam, hoewel er na 2016 een lichte stijging zichtbaar is en het niveau in 2017 rond het stedelijk gemiddelde ligt. Ook de mate waarin bewoners van Grachtengordel Zuid zich onveilig voelen is gunstiger dan gemiddeld in Amsterdam. Tot slot zijn inwoners van Grachtengordel Zuid een stuk minder geneigd om locaties te vermijden dan gemiddeld in Amsterdam. Hierin is na een gunstige trend tussen 2014 en 2016 echter wel sprake van een verslechtering tussen 2016 en 2017. Maar ook in 2017 zijn inwoners van Grachtengordel Zuid nog minder geneigd om locaties te vermijden dan gemiddeld in Amsterdam.

De WiA-data bieden de mogelijkheid om in meer detail te bekijken hoe bewoners hun buurt beoordelen. Figuur 2.2 toont de ontwikkeling in het oordeel van bewoners van Grachtengordel Zuid over de tevredenheid met de buurt, de ontwikkeling van de buurt en de veiligheid in de buurt overdag en 's avonds.

Tabel 2.2 Ontwikkeling veiligheidsgevoel, buurttevredenheid en ontwikkeling buurt in Grachtengordel Zuid 2013-2017, in vergelijking met Amsterdam 
VeiligheidGrachtengordel ZuidAmsterdam
 201320152017201320152017
Veiligheid in de buurt overdag8,68,78,68,38,38,2
Veiligheid in de buurt 's avonds7,87,77,97,37,37,2
Buurttevredenheid8,18,37,97,47,57,5
Ontwikkeling buurt7,67,56,67,17,17,1

Het overall beeld dat Tabel 2.2 laat zien, is dat inwoners van Grachtengordel Zuid hun buurt in 2014 op alle vlakken gunstiger beoordelen dan gemiddeld in Amsterdam. Zo ligt de beoordeling van de veiligheid in de buurt overdag en 's nachts hoger dan het stedelijk gemiddelde, zijn inwoners van Grachtengordel Zuid tevredener met hun buurt en beoordelen ze de verwachte ontwikkeling hoger dan gemiddeld in Amsterdam. Dit laatste verandert na 2015: in 2017 ligt de beoordeling van de verwachte ontwikkeling van de buurt voor Grachtengordel Zuid lager dan gemiddeld in Amsterdam. De beoordeling van de veiligheid is bovendien stabiel over de periode 2014-2017. Wel is er sinds 2015 sprake van een ongunstige trend voor wat betreft de beoordeling van buurttevredenheid en de ontwikkeling van de buurt. Bewoners zijn over beide aspecten iets minder positief dan in 2014, waarbij de beoordeling van de verwachte ontwikkeling in de buurt in 2017 zelfs daalt onder het stedelijk gemiddelde.

Problematiek beschreven in het beleid

In deze paragraaf gaan we in op de overlast zoals het stadsdeel deze heeft beschreven in het beleid. Dit toetsen we aan de hand van onderstaande norm.

De problematiek die speelt in de buurt is beschreven in het beleid.

Beleid op stadsdeelniveau
In HUP 2014 is nog relatief uitgebreid per thema beschreven wat de problematiek is die speelt.  In het HUP van 2015 is alleen een (hele) korte toelichting opgenomen per handhavingsthema, zoals groepsoverlast en horecaoverlast.  In de HUP's 2016, 2017 en 2018 worden hierbij de toenemende drukte en druk op de openbare ruimte en het combineren van de functies wonen, werken en recreëren als uitdadingen voor de binnenstad genoemd. De nadruk ligt in deze HUP's meer op de voorgenomen activiteiten om aan de prioriteiten te werken, dan de achterliggende problemen waaraan de prioriteiten gerelateerd zijn. Er is in de HUP's geen uitgebreidere beschrijving van de problemen opgenomen. 

Gebiedsstukken
De Gebiedsagenda Centrum-Oost 2016-2019 besteedt aandacht aan de relatief grote mate van overlast die bewoners van deelgebied Zuid ervaren. Hierbij worden taxi's, horecagelegenheden en overlastgevende bezoekers en jeugd genoemd als oorzaak. Ook wordt de openbare orde problematiek gerelateerd aan de uitgaanspleinen beschreven. Hierbij worden overmatig drank- en drugsgebruik, geluidsoverlast en het gedrag van bezoekers als factoren genoemd, net als problemen rondom lichte criminaliteit (zakkenrollerij, diefstal en straatroof). 

De gebiedsplannen Centrum-Oost zijn opgebouwd aan de hand van de prioriteiten die gelden voor dat gebied. Elke prioriteit wordt kort ingeleid met een beschrijving van de situatie, waaruit de prioriteit volgt. Zo wordt bij de prioriteit Veiligheid uitgaanspleinen het uitgaansgeweld genoemd als gevolg van overmatig drank- en drugsgebruik, en de overlast die bewoners ervaren van uitgaanspubliek (poepende en kotsende bezoekers) en toeterende taxi's. Bij horecagerelateerde overlast gaat het onder andere om proppers, zwerfvuil dat komt van fastfoodbedrijven, geluidsoverlast afkomstig uit de horeca, slapers in auto's en (groepen) mensen die drinken op straat.  In de gebiedsplannen vanaf 2017 zijn deze prioriteiten minder expliciet en de bijbehorende beschrijvingen meer gericht op de handhavingsinzet.

Naast de HUP's en in de gebiedsstukken is de aanpak van de overlastproblematiek in de binnenstad voor een deel vormgegeven in integrale aanpakken: het Binnenstad Offensief en de pilot Rembrandtplein. Voor het Binnenstad Offensief geldt dat de aanpak niet is vastgelegd in een plan van aanpak of andere beleidsdocumenten. De doelstellingen en tussentijdse rapportages zijn opgenomen in raadsbrieven. Hoewel hierin ook wordt ingegaan op de problematiek, is dat te beperkt om te spreken van een beschrijving van de problematiek in het beleid. Voor de pilot Rembrandtplein geldt dat er meer stukken zijn waarin de aanpak van de pilot is vastgelegd, maar ook daarin wordt de problematiek niet uitvoerig beschreven. Het onderzoek van de VU in samenwerking met de Traineepool van de gemeente Amsterdam, dat de aanleiding vormde voor de pilot, valt niet onder de gemeentelijke beleidsdocumenten.

We constateren dat de gebiedsstukken een beschrijving bevatten van de problematiek, maar dat die over de jaren wel beknopter lijkt te worden. In de Handhavingsuitvoerinsgplannen was de probleembeschrijving in de eerste jaren beperkt en vanaf 2017 ontbreekt die helemaal. We concluderen dat de problematiek niet uitvoerig is beschreven in het beleid, maar in de gebiedsstukken nog wel beknopt aan de orde komt.

Problematiek benoemd door de uitvoering

In deze paragraaf gaan we in op de overlast zoals de medewerkers in de uitvoering deze zelf omschrijven. Dit toetsen we aan de hand van onderstaande norm.

De problematiek die speelt in de buurt is bekend bij de uitvoering.

De projectleider van het Binnenstad Offensief beschrijft de overlastproblematiek in de binnenstad als zeer divers. Het gaat om jeugdoverlast (op de Oostelijke Eilanden en in de Jordaan), overlast op hele specifieke plekken in de stad (zoals de 9-straatjes, het grachtengordelgebied, en de buurt rondom Utrechtsestraat) en er is nog steeds sprake van drugsoverlast, hoewel daar sinds een jaar of 10 redelijk succesvol tegen wordt opgetreden. Ook noemt zij de problemen rondom nepdrugs: hierbij gaat het om handel van nepdope, veelal door jonge en niet-verslaafde dealers. Dat vindt vaak plaats op locaties waar veel bezoekers komen (uitgaanspleinen en de Wallen), gaat gepaard met toerisme en is de afgelopen jaren een aanhoudende problematiek. Het optreden hiertegen is een tijdrovend en administratief belastend proces (iemand moet worden aangehouden, meegenomen naar het bureau, etc.). Gegeven de andere prioriteiten in de binnenstad is dit probleem slechts van één klein team een specifiek aandachtspunt. Dat maakt het voor de dealers lucratief: er is een lage pakkans, een lage strafkans en het kent als APV-overtreding een relatief lage strafmaat. De nep-dealers leveren bijbehorende problematiek op zoals intimiderend gedrag naar bewoners, ondernemers en (potentiële) klanten. Daarbij hebben ze vaak geweldsincidenten op hun naam. Daarnaast wordt het delen van nep-drugs in toenemende mate gecombineerd met dealen in ‘echte’ drugs.

Verschillende gesprekspartners noemen daarnaast de overlast rondom de combinatie van wonen, werken en recreëren. Met name de grote toename aan toeristen en bezoekers is een grote overlastgevende factor. Hierbij gaat het om afvalproblematiek, overlastgevende personen op straat, nepdrugs, taxi’s, illegale verhuur, vercommercialisering van de openbare ruimte, overlast op het water, overcrowding (het gevoel dat mensen kunnen hebben dat het te druk is, ook al is het fysiek niet gevaarlijk druk). Team HOR van Centrum noemt daarnaast de specifieke groep bezoekers die de binnenstad tegenwoordig trekt en de onmiskenbare overlastgevende gevolgen van dit publiek. , 

We constateren dat de uitvoering de overlastproblematiek in Centrum goed in beeld heeft, en dat het hierbij voornamelijk gaat om problematiek die speelt in de gehele binnenstad. Uit gesprekken met het gebiedsteam en de projectleiders van de integrale aanpak op het Rembrandtplein blijkt echter dat de uitvoering ook bekend is met de horeca- en uitgaansoverlastproblematiek die speelt in Grachtengordel Zuid.

Deelconclusie inzicht van stadsdeel Centrum in lokale problematiek

We hebben de beschrijving van en de bekendheid met de lokale problematiek in het beleid en in de uitvoering getoetst aan de hand van twee normen:

  • De problematiek die speelt in de buurt is beschreven in het beleid;
  • De problematiek die speelt in de buurt is bekend bij de uitvoering.

We zien dat de overlastproblematiek in Grachtengordel Zuid over de jaren minder uitgebreid wordt beschreven in de HUP's. Vanaf 2017 beschrijven deze beleidsdocumenten voornamelijk de activiteiten die worden gepland, en minder de problematiek waar die op gericht zijn. In de gebiedsstukken komt de problematiek daarentegen wel uitgebreid aan de orde. De problematiek rondom de uitgaanspleinen en horecaoverlast in deelgebied Zuid nemen een centrale plek in de Gebiedsagenda in. Wel zien we ook in de gebiedsplannen dat de beschrijving van de problematiek sinds 2017 minder uitgebreid is. Voor zover er documenten zijn rondom de integrale aanpakken van de binnenstad en specifiek het Rembrandtplein, constateren we dat een beschrijving van de problematiek daarin grotendeels ontbreekt. We constateren dat de overlastproblematiek nauwelijks is beschreven in het handhavingsbeleid van stadsdeel Centrum.

Daarnaast constateren we dat de uitvoering de overlastproblematiek goed in beeld heeft. Dit geldt voor team HOR voornamelijk op het niveau van de gehele binnenstad, hetzelfde geldt voor de projectleider van het Binnenstad Offensief. Beide beschrijven uitvoerig welke overlastproblemen er in het centrum spelen. Maar ook op het niveau van Grachtengordel Zuid, en nog specifieker, het Rembrandtplein, lijkt de uitvoering goed te weten wat de problematiek inhoudt. Dit geldt in ieder geval voor de gebiedsteams en de projectleiders van de integrale aanpak op het Rembrandtplein.

We constateren kortom dat het gemeentelijke inzicht in de lokale problematiek goed is. De problemen zijn zowel in beleid als in de uitvoering goed in beeld. De problematiek is bovendien in de gebiedsstukken beschreven. Wel constateren we dat de beschrijving van de problematiek in het beleid sinds 2017 beknopter is, en in de HUP's sindsdien zelfs helemaal ontbreekt.

De aanpak

In deze paragraaf beschrijven we hoe het stadsdeel de sociale overlast in de openbare ruimte wil aanpakken. Daarmee beantwoorden we de vraag of het handhavingsbeleid gericht op het verminderen van sociale overlast in buurten van voldoende kwaliteit is. We gaan in op welke doelen zijn geformuleerd in het beleid en welke plannen zijn vastgesteld om deze doelen te bereiken (paragraaf 3.2). We gaan ten slotte in op de beschikbare capaciteit van het team HOR (paragraaf 3.3).

Organisatie van de handhavingsaanpak door stadsdeel Centrum

Handhaving Openbare Ruimte valt onder de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH). Deze afdeling wordt aangestuurd door de manager VTH, er is ook een teammanager Handhaving Openbare Ruimte (HOR). De teammanager HOR wordt ondersteund door de zogenaamde procesunit, bestaande uit een informatieanalist, een planner en iemand voor de logistiek. De procesunit is ook verantwoordelijk voor het jaarlijks opstellen van het HUP.  

Doelen en aanpak van het handhavingsbeleid stadsdeel Centrum

We bekijken in deze paragraaf de aanpak van het handhavingsbeleid aan de hand van de Handhavingsuitvoeringsplannen. Daar waar we geen doelen met betrekking tot de aanpak van overlastproblemen in Grachtengordel Zuid uit het HUP kunnen destilleren, bekijken we ook de doelen die in de gebiedsstukken van Centrum-Oost (deelgebied Zuid) zijn geformuleerd. De doelen en aanpak van het handhavingsbeleid toetsen we aan de hand van onderstaande normen.

Prioritering in aanpak vindt plaats op basis van probleemanalyse;

De prestaties en beoogde effecten zijn benoemd en er is aandacht voor de effecten op korte en lange termijn;

De prestaties en beoogde effecten hebben een samenhang met de gekozen aanpak en bieden voldoende mogelijkheden om effectiviteit te beoordelen.

Achtereenvolgens gaan we in op de prioriteiten in de aanpak, of hiertoe een probleemanalyse is uitgevoerd en de beschreven prestaties en beoogde effecten.

Prioriteiten en probleemanalyse

Anders dan in andere stadsdelen bevatten de Handhavingsuitvoeringsprogramma's van Centrum geen consequente uitwerking van de stedelijke prioriteiten op het gebied van handhaving. In 2014 en 2015 wordt nog wel een hele lijst thema's uitgewerkt, maar in 2016 is een selectie gemaakt. Vanaf 2017 worden in de HUP's vier prioriteiten uitgewerkt, die in 2018 min of meer gelijk zijn. In 2017 zijn ze als volgt geformuleerd: , 

  • Het bewaken en verbeteren van de leefbaarheid, als gevolg van drukte;
  • het bewaken en verbeteren van de functiebalans (wonen, werken, recreëren);
  • Het behoud van de kwaliteit en optimaal gebruik van de openbare ruimte;
  • Het verbeteren van de veiligheid.

Naast deze vier prioriteiten, wordt het Binnenstad Offensief in het HUP van 2017 als aparte prioriteit aangemerkt. 

De HUP's van 2016 en 2017 van Centrum hebben een aparte bijlage waarin wordt beschreven wat het stadsdeel niet doet als het gaat om handhaving en toezicht. Het bevat vijf specifieke inhoudelijke onderwerpen waarop door HOR niet of minder gehandhaafd wordt (horecaoverlast en illegale hotels; mengformules; bankjes, bloembakken en dergelijke bij woningen; opbrekingen; overlast op het water buiten hotspots) en één categorie 'overige thema's en gebieden'). Op hoofdlijnen geeft het stadsdeel aan dat het vanwege gebrekkige capaciteit niet overal aandacht aan kan besteden en het zich daarom richt op de 'grootste problemen' in plaats van kleinere overtredingen. Het onderwerp horecaoverlast en illegale hotels komt onder andere prioriteiten wel terug, en noemt het stadsdeel hier alleen om aan te geven dat niet op elke klacht of melding een directe actie vanuit HOR zal volgen. 

Op gebiedsniveau
In de gebiedsstukken van Centrum-Oost zijn vijf prioriteiten geformuleerd, waarvan er twee specifiek betrekking hebben op personenoverlast in deelgebied Zuid: Veiligheid Uitgaanspleinen en horecaoverlast. ,  Veiligheid uitgaanspleinen is een prioriteit vanwege het uitgaansgeweld op de pleinen en de hoeveelheid overlast van uitgaanspubliek en toeterende taxi's ervaren door bewoners. Hierbij is het gedrag van het uitgaanspubliek een belangrijk aandachtspunt. Horecaoverlast is een prioriteit vanwege de geluidsoverlast en overlast in de openbare ruimte. In de gebiedsplannen van 2017 en 2018 komt personenoverlast in de openbare ruimte niet als aparte hoofdprioriteit naar voren. Wel komt het herhaaldelijk terug onder de prioriteiten 'bewaken en verbeteren van de leefbaarheid' (overlast horeca en uitgaanspubliek, overlast van grote groepen toeristen)  en 'verbeteren van de veiligheid' (alcohol en drugsoverlast, (nep)dopedealers). 

In het merendeel van de HUP's is niet beschreven hoe de prioriteiten tot stand gekomen zijn. In het HUP van 2016 staat vermeld dat er een stedelijke risicoinventarisatie is gedaan om te komen tot de prioritering van onderwerpen in zowel het HUP als het Stedelijk Handhavingsprogramma. Voor de lokale prioriteiten geldt volgens dit HUP dat de speerpunten uit het bestuursakkoord van de bestuurscommissie stadsdeel Centrum belangrijke richtlijnen vormden. De prioriteiten in de gebiedsplannen komen voort uit de gebiedsagenda, die op basis van de gebiedsanalyses, specifieke gebiedskennis en bestuurlijke ambities tot stand komt. 

Over de totstandkoming van de prioriteiten geeft team HOR van het stadsdeel aan dat de gebiedsplannen in principe leidend zijn. Zo is het vrijhouden van de doorloop als lokale prioriteit in het HUP terechtgekomen, terwijl het geen stedelijke prioriteit is. Verder geldt dat de prioriteiten in het SHP voor een heel groot deel overeenkomen met de lokale prioriteiten. Volgens team HOR is er in ieder geval sinds 2016 geen risicoanalyse meer gemaakt in voorbereiding op het HUP. Doelgroepanalyses worden wel gemaakt, bijvoorbeeld rondom afval, taxioverlast en overlast van grote groepen personen. De recent gestarte communcatiecampagne Enjoy & Respect is gebaseerd op een analyse van de doelgroep (Nederlandse en Britse mannen tussen de 18 en 34 jaar). De campagne spreekt bezoekers aan op hun gedrag en benadrukt het belang van respect voor de stad en haar bewoners, als voorwaarde om plezier te hebben van alles wat de stad te bieden heeft. 

We constateren dat de prioritering in de HUP's sinds 2017 voornamelijk voortbouwt op de gebiedsplannen en de probleemanalyse waarop ze zijn gebaseerd. De stedelijke risicoinventarisatie die ten grondslag zou moeten liggen aan de prioritering in de HUP's, is sinds 2016 immers niet meer gemaakt.

Prestaties en beoogde effecten

De gemeente zet een breed palet aan instrumenten in om de overlast in stadsdeel Centrum te bestrijden. Hierbij gaat het onder andere om maatregelen gericht op een schonere openbare ruimte, meer ruimte op de stoep, ontwikkelingen in de functiebalans, het verminderen van het aantal laad- en losbewegingen, het verminderen van het aantal touringcars, geluidsoverlast op het water, het handhaven op proppers. Ook zijn er instrumenten specifiek gericht op het tegengaan van personenoverlast. In 2015 en 2016 zijn er twee integrale projecten gestart om de (uitgaans)overlast in de binnenstad en specifiek op het Rembrandtplein tegen te gaan:

  • Pilot Gastvrij en Veilig Rembrandtplein (per 1 juli 2015);
  • Binnenstad Offensief (per oktober 2016).

Daarnaast zijn er nog allerlei andere maatregelen getroffen die moeten bijdragen aan het bestrijden van sociale overlast in de binnenstad: 

  • Aanwijzen overlastgebied;
  • Cameratoezicht;
  • Alcohol- en messenverbod;
  • Specifieke aanpak nepdrugshandel  ;
  • Handhavingsinzet flex Horeca;
  • Bij veelplegers: persoonsgerichte aanpak ;
  • Ingrepen in de openbare ruimte (gericht op een verlichte en schone omgeving);
  • Maatregelen vanuit het gebiedsteam.

Voor de maatregelen die specifiek gericht zijn op het tegengaan van sociale overlast in de binnenstad, bespreken we in hoeverre prestaties en effecten zijn benoemd in het beleid.

Pilot Gastvrij en Veilig Rembrandtplein
De kern van de aanpak gericht op de prioriteit Veiligheid Uitgaanspleinen is de Pilot Gastvrij en Veilig Rembrandtplein (zie paragraaf 4.1.1). ,  Deze pilot is ontwikkeld in reactie op de toenemende overlast op de grote uitgaanspleinen in de binnenstad (Rembrandtplein en Leidseplein). In 2012 al startte een reeks gesprekken tussen horecaondernemers, politie, Openbaar Ministerie en de gemeente met als doel te komen tot een innovatieve aanpak voor dit probleem. Dit mondde op 4 december 2014 uit in het Samenwerkingsakkoord gastvrije en veilige Amsterdamse uitgaanspleinen. De aanpak in het samenwerkingsakkoord is nader uitgewerkt in het Convenant Uitvoering pilot Gastvrij en Veilig Rembrandtplein, ondertekend op 26 juni 2015 door politie, horecaondernemers en de gemeente. 

De zogenaamde festivalbenadering vormt de kern van de aanpak die werd bedacht: het toepassen van succesfactoren van een festival om uitgaansgeweld terug te dringen.  Dit was gebaseerd op het idee dat de situatie op uitgaanspleinen in veel opzichten vergelijkbaar is met die op festivals (uitgaanssfeer, drukte, mensen onder invloed van middelen dicht op elkaar) en dus geleerd kan worden van de manier waarop festivals hiermee omgaan.  De vier hoofdmaatregelen van de pilot zijn:

  1. Inzet van hosts;
  2. Kwaliteitsverbetering horecapersoneel;
  3. Pleinregels, pleinregie en pleinmarketing (branding);
  4. Bonus/malusregeling voor ondernemers.

In de beleidsdocumenten waarin de aanpak van het Rembrandtplein is vastgelegd, wordt een beoogd eindbeeld geschetst.  Verder is in de bijlage aangegeven wat de twee hoofddoelstellingen zijn van de aanpak.  Deze zijn echter niet concreet gemaakt. Tot slot wordt wel per maatregel aandacht besteed aan het beoogde doel, maar ook hier geldt dat doelen niet concreet zijn geformuleerd.  Het convenant bevat per maatregel wel een uitwerking van de beoogde prestaties. Zo wordt bijvoorbeeld per maatregel beschreven wat de uitgangspunten zijn en, waar relevant, wat de inzet zal zijn. De documenten bevatten geen concreet benoemde beoogde effecten aan de hand waarvan het succes van de aanpak beoordeeld kan worden.  Volgens gesprekspartners is er ook gaandeweg geen plan ontwikkeld om de aanpak vast in de lijn op te nemen. 

De projectleiders van de pilot benoemen tot slot dat de pilot expliciet was bedoeld om te experimenteren met verschillende maatregelen tegen uitgaansoverlast, 4 maatregelen van de pilot Rembrandtpleinom zo te leren over wat werkt en wat niet, ook met het oog op eventuele toekomstige projecten. 

De vier maatregelen van de pilot Rembrandtplein

Inzet van hosts
Met positieve gedragsbeïnvloeding en preventie als doel worden elke weekendnacht zo'n 10 hosts (5 koppels) ingezet op het plein. Zij zijn primair vanuit een gastvrijheidsgedachte aanwezig, maken een praatje met bezoekers en wijzen hen de weg. Daarnaast treden ze indien nodig de-escalerend op, om zo overlast en geweld te voorkomen. Tot slot hebben zij een signalerende functie voor portiers, de politie en de gemeente. 

Kwaliteitsverbetering horecapersoneel
Deze maatregel bestaat uit het opleiden van portiers en het barpersoneel van de BIZ-ondernemingen. Het opleiden van het personeel is gericht op hun rol in het voorkomen van overlast en geweld. Het is een voorwaarde voor ondernemers die aanspraak willen maken op de bonus/malusregeling (zie verderop). 

De festivalbenadering: pleinregels, pleinregie en pleinmarketing (branding)
Het doel is te komen tot duidelijke gedragsregels (pleinregels) voor bezoekers aan het plein, die tegelijk ook de basis vormen van een op de doelgroep(en) gerichte campagne (pleinmarketing). Ter ondersteuning van de totale aanpak uitgaansgeweld zullen op het Rembrandtplein verschillende maatregelen in de openbare ruimte worden genomen (pleinregie). Deze maatregelen zijn verder uitgewerkt in het Actieplan Openbare Ruimte Rembrandtplein. , 

Bonus/malusregeling ondernemers
Ondernemers in de BIZ Rembrandtplein die zich aan de regels houden, de afspraken uit het convenant nakomen en zich daarnaast extra inspannen om overlast en drankmisbruik tegen te gaan, kunnen als tegenprestatie in aanmerking komen voor ruimere openingstijden in het weekend (bonus).  Ondernemers die zich niet aan de regels houden worden aangepakt. En ondernemers die de bonus van een ruimere openingstijd hebben ontvangen, kunnen deze weer verliezen als zij zich niet aan de specifieke bonusvoorwaarden of de regels houden (malus). 

Binnenstad Offensief
In oktober 2016 is in korte tijd het Binnenstad Offensief opgestart om de overlast in het centrum van Amsterdam (breder dan alleen de uitgaanspleinen) te bestrijden. De aanleiding was de toenemende drukte in de binnenstad door de grote stijging in bezoekers- en bewonersaantallen, de gevolgen daarvan voor de leefbaarheid en het feit dat er nog steeds geen oplossing voor dit bekende probleem was. Het Binnenstad Offensief startte als een gezamenlijk team van 70 politiehandhavers en 70 gemeentelijke handhavers dat zich specifiek richt op (nep)drugsdealers, zakkenrollers, straatroof en overlast (zoals afval, verkeer en intimiderend gedrag op straat). Middels een informatiegestuurde werkwijze worden zij op die momenten en op die plekken ingezet waar dat het hardst nodig is. Het Binnenstad Offensief is de eerste aanpak waarbij de gemeente en de politie zo intensief met elkaar optrekken om een probleem te bestrijden. Daarnaast werkt het team volgens de rapportage nauw samen met andere vormen van gemeentelijke handhaving, met andere bevoegdheden en andere kennis (zoals horecahandhaving, handhaving op illegale verhuur en taxihandhaving). Er is aandacht voor het 'waterbedeffect'; deze inzet moet niet tot grote problemen elders leiden.  Het Binnenstad Offensief zou in beginsel ingezet worden voor de duur van een half jaar, maar is voor onbepaalde tijd verlengd. 

Voor het Binnenstad Offensief zijn drie doelen geformuleerd: 1) het substantieel verminderen van criminaliteit en overlast, 2) het verbeteren van de leefbaarheid en 3) handhaving is zichtbaar op straat en geeft vertrouwen. ,  Deze doelen zijn echter niet concreet, bij gebrek aan streefwaarden en soms ook richting. Ook zijn er geen concrete resultaten benoemd die moeten leiden tot het bereiken van deze doelen.

Handhavingsinzet flex Horeca
Naast de inzet van het team HOR vindt in de binnenstad ook inzet plaats van het stedelijke flexteam Horeca. Dit team gaat in de weekendavonden en -nachten op pad om klachten en meldingen te onderzoeken, bijvoorbeeld over overtredingen van de sluitingstijden en de grenzen van de terrassen. Bij klachten wordt zowel contact opgenomen met de klager als met de exploitant van het horecabedrijf. De stadsbrede hoofddoelstellingen van de flex Horeca zijn het verminderen van de overlast in en bij horecagelegenheden en het stimuleren van het beter naleven van regels vanuit de wet Milieubeheer, DHW en APV. Er zijn dus wel beoogde doelen voor deze handhavingsinzet benoemd, maar deze zijn niet concreet gemaakt of gekoppeld aan specifieke prestaties of effecten. 

Aanwijzen overlastgebied
In Grachtengordel Zuid heeft de burgemeester twee typen overlastgebieden aangewezen op en rondom de uitgaanspleinen: een algemeen overlastgebied (sinds juli 2018) en een dealeroverlastgebied (sinds januari 2017). ,  Dat betekent dat de politie hier voor zowel geweld en geweldgerelateerde overtredingen als voor drugs en dealergerelateerde overtredingen verwijderingsbevelen kan uitdelen. Hoewel dit een bevoegdheid is van de politie, wordt in het kader van het Binnenstad Offensief op dit gebied wel samengewerkt tussen team HOR en politie. Gemeentelijke handhavers en politieagenten worden gezamenlijk ge(de)brieft, waarbij ook informatie wordt gedeeld over in het overlastgebied gesignaleerde personen.  Er zijn voor deze maatregel geen specifieke prestaties of effecten benoemd. , 

Cameratoezicht
Op 7 december 2015 besloot de burgemeester het cameratoezicht op het Leidse- en Rembrandtplein te verlengen tot en met 31 december 2019.  Uit de Evaluatie Cameratoezicht Amsterdam 2015 blijkt dat er op beide uitgaanspleinen nog altijd sprake is van een verstoring van de openbare orde. Aanvulling van cameratoezicht op de bestaande maatregelen werd nog steeds noodzakelijk geacht ter handhaving van de openbare orde, gelet op de uitkomsten van de evaluatie. Het gebied in Grachtengordel Zuid, waarin tot en met 31 december 2019 cameratoezicht wordt ingezet, is te zien op onderstaande plattegrondjes. Ook voor het cameratoezicht zijn geen specifieke prestaties of beoogde effecten benoemd. 

Alcoholverbod
Sinds april 1999 geldt er een alcoholverbod op en rondom het Leidseplein en sinds maart 2015 geldt er ook één op het Rembrandtplein. Deze verboden betekenen dat op het nuttigen of bij zich hebben van alcohol in aangebroken flessen, blikjes en dergelijke een boete staat van € 95, op grond van artikel 2.17, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening. Het verbod geldt niet op een terras (op grond van artikel 2.17, derde lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening). Zowel uit de processen verbaal als uit de consultatie van professionals eind 2017 blijkt dat de alcoholgerelateerde problemen op en rondom de uitgaanspleinen onverminderd hoog zijn. Voor beide besluiten geldt dat ze op 1 maart 2018 voor het laatst zijn verlengd en voor onbepaalde tijd geldig zijn. Er zijn geen specifieke prestaties of effecten benoemd voor het instellen van het alcoholverbod.

Messenverbod
Op en rondom de uitgaanspleinen in de Amsterdamse binnenstad is een messenverbod ingesteld tegelijkertijd met het aanwijzen van dat gebied als dealeroverlastgebied. Dit betekent dat het sinds 5 januari 2017 in die gebieden niet meer toegestaan is om messen of andere voorwerpen die als steekwapen gebruikt kunnen worden bij zich te hebben (tenzij deze zodanig zijn ingepakt dat deze niet voor dadelijk gebruik kunnen worden aangewend).  Ook voor het messenverbod zijn geen specifieke prestaties of beoogde effecten benoemd.

Capaciteit en toerusting team HOR

In deze paragraaf beschrijven we hoeveel capaciteit aan handhaving in de openbare ruimte het stadsdeel ter beschikking heeft. We gaan daarnaast in op de mate waarin de handhavers zijn toegerust op de taken die ze moeten uitvoeren. We toetsen de beoogde inzet aan de hand van de onderstaande normen.

De beoogde inzet van mensen en middelen is concreet geformuleerd;

De toerusting van handhavers is voldoende;

Er is voldoende aandacht voor de verschuivende rol van de handhaving ten opzichte van de politie.
Capaciteit en budget

In de HUP's van 2013-2016 is beschreven welke capaciteit voor Handhaving Openbare Ruimte (HOR) beschikbaar is, en hoe het stadsdeel deze inzet op de stedelijke prioriteiten, waaronder de flexprioriteiten. In de HUP's van 2017 en 2018 is de inzet alleen gepresenteerd bij de verschillende activiteiten horend bij de prioriteiten. Hierin is wel (2017, indicatief) of geen (2018) onderscheid gemaakt tussen de verschillende handhavingsactoren (toezichthouders, boa's, juridisch medewerkers handhaving). De HUP's van 2017 en 2018 bevatten geen concrete of volledige informatie over de inzetverdeling van team HOR en zijn daarom niet te vergelijken met de inzetverdeling van de jaren daarvoor.  Tabel 3.1 laat voor de periode 2013-2016 zien hoe de beschikbare capaciteit HOR over de verschillende prioriteiten wordt verdeeld.

Tabel 3.1 Inzet HOR in fte per prioriteit, 2013 t/m 2016
 2013 fte201420152016
Overlast op straat 44,23,21
Evenementen1111
Afval-46,53,5
Verkeer en parkeren465,95
Vuurwerkoverlast--0,20,2
Scooteroverlast--1-
Horecaoverlast-1,11,62
Overlast op het water0,50,50,50,5
Overige taken HOR -1-6
Lokale prioriteiten  (gebruik van panden en openbare ruimte; markten)-42,51
Per kwartaal bepaald 15,3---
T.b.v. flexinzet5,25,25,66,8
Totaal team HOR exclusief flexinzet20,821,822,420,2
Totaal team HOR inclusief flexinzet26272827
Aantal fte HOR26272827

De tabel brengt een aantal zaken in beeld die we hieronder puntsgewijs opsommen. We gaan eerst in op de kwaliteit van de gegevens en de mate waarin de gegevens met elkaar te vergelijken zijn:

  • Het totaal aantal fte beschikbaar voor HOR nam in de periode 2013-2016 licht toe, maar werd in 2017 weer minder;
  • De meeste capaciteit wordt ingezet op afval en parkeren. Voor beide aspecten neemt de inzet eerst licht toe tot 2016, en in 2017 weer af;
  • De capaciteit gereserveerd voor het stedelijke flexprogramma is in 2014 minder, en in 2016 meer dan 20%;
  • De capaciteit gereserveerd voor overlast op straat neemt over de jaren af;
  • De capaciteit die wordt gereserveerd voor een gebiedsgerichte inzet neemt over de jaren toe (minimaal 20 fte HOR in 2018).

Team HOR van het stadsdeel geeft aan bij de inzetverdeling voor het HUP altijd te worstelen met de vraag of inzet het best kan worden bepaald op basis van activiteiten of op basis van te bereiken resultaten. Op sommige thema's is de inzet goed concreet te maken op basis van activiteiten, soms is het echter lastiger om in te schatten hoeveel capaciteit nodig is, bijvoorbeeld als inzet gericht is op een gebied in plaats van een thema. Sinds 2017 is de keuze gemaakt inzet meer te bepalen aan de hand van te bereiken resultaten, in plaats van specifieke activiteiten. 

Tot juni 2018 bestond het team HOR volgens het stadsdeel uit ongeveer 30 fte: hoewel dat meer is dan de capaciteit die wij in de HUP's terug zien, is 30 fte volgens team HOR van het stadsdeel veel te weinig voor structurele handhavingsinzet. Vanaf juni 2018 is team HOR van het stadsdeel samengevoegd met een deel van de Vliegende Brigade, waardoor het totaal aantal handhavers HOR in de binnenstad nu neerkomt op 90 fte. Volgens team HOR is hiermee een stap gezet om de extra inzet van het Binnenstad Offensief structureel op te nemen in de lijn. Hiermee is ook de nachtelijke inzet vergroot naar zes koppels per nacht. Er wordt vanwege de veiligheid gewerkt met een minimum van twee koppels per gebied, wat betekent dat er in drie gebieden in de binnenstad ingezet kan worden. Hoewel de situatie recentelijk is verbeterd, blijft de nachtelijke handhavingsinzet volgens team HOR een druppel op een gloeiende plaat. De discussie over het gebrek aan capaciteit wordt volgens team HOR wel gevoerd (via de manager VTH, de ambtelijke stuurgroep, de burgemeester en uiteindelijk de Driehoek). Het Rembrandtplein is sinds de start van de pilot vast een van die drie gebieden. Om de aanpak van overlast in de binnenstad structureel te kunnen borgen is volgens team HOR een structurele investering in de capaciteit nodig. 

Toerusting handhaving

Wat betreft de toegerustheid van de handhavers op straat vormt in Centrum de noodzakelijke back-up door de politie een knelpunt. De algemene ontwikkeling is dat de politie zich steeds richt meer op ‘zwaardere’ criminaliteit, en leefbaarheidsgerelateerde kwesties zoals overlast, overlaat aan de handhaving. Tegelijkertijd zijn handhavers, in termen van opleiding en bevoegdheden, beperkt toegerust voor deze taak. Handhavers worden verplicht getraind in de omgang met agressie en geweld en de-escalerend optreden, omdat zij over geweldsmiddelen beschikken via de Regeling Toetsing Geweldsbeheersing BOA (RTGB). Maar dat wordt niet in alle gevallen als afdoende ervaren. Op het moment dat de politie niet beschikbaar is om de nodige back-up te leveren, kan er voor de handhavers een risicovolle situatie ontstaan. Hiermee ontstaat een spanning tussen wat van handhavers gevraagd wordt en wat zij kunnen waarmaken. Back-up door de politie vormt een noodzakelijke voorwaarde voor handhavers om effectief en veilig te kunnen optreden tegen personenoverlast. Met de samenvoeging van het deel handhavers vanuit het Binnenstad Offensief met het reguliere HOR-team van Centrum is dit probleem toegenomen: er zijn in de nacht extra koppels HOR actief, terwijl de politiecapaciteit gelijk is gebleven. Vanuit de politie is de boodschap op dit gebied dubbel: enerzijds liggen het geweldsmonopolie en bijbehorende taken bij de politie, anderzijds maken zij een terugtrekkende beweging en wordt er meer aan team HOR overgelaten. 

Ook de teamleider van de Vliegende Brigade geeft aan handhavers uit zijn team met het oog op hun veiligheid selectiever in te zetten, namelijk minder in de nachtelijke uren en minder in de binnenstad. Andere knelpunten als gevolg van de terugtrekkende beweging van de politie doen zich voor rondom het vervoer van arrestanten en de geloofwaardigheid van de politie om beloofde inzet te kunnen waarmaken. 

Deelconclusie over de aanpak van sociale overlast in de openbare ruimte

In deze paragraaf gaan we eerst in op onze conclusies over de doelen en de aanpak van sociale overlast in de openbare ruimte van stadsdeel Centrum, zoals deze is in het beleid van het stadsdeel is gepresenteerd, en daarna op de conclusies over de capaciteit die het team HOR ter beschikking heeft.

Deelconclusie totstandkoming van het gemeentelijk beleid en de aanpak

De doelen van het beleid en de voorgestelde aanpak van sociale overlast zijn getoetst aan de hand van drie normen:

  • Prioritering in aanpak vindt plaats op basis van probleemanalyse;
  • De prestaties en beoogde effecten zijn benoemd en er is aandacht voor de effecten op korte en lange termijn;
  • De prestaties en beoogde effecten hebben een samenhang met de gekozen aanpak en bieden voldoende mogelijkheden om effectiviteit te beoordelen.

Prioritering in aanpak berust grotendeels op analyse gebiedsstukken
Met betrekking tot de prioritering in de aanpak constateren we dat de gebiedsstukken een grote invloed hebben op de prioritering in de HUP's. De stedelijke prioriteiten komen in de HUP's onder de afzonderlijke prioriteiten wel terug, maar zijn niet als dusdanig uitgewerkt. Team HOR van het stadsdeel geeft aan dat er in ieder geval de laatste paar jaar geen risicoanalyse is gemaakt. De prioriteiten in de gebiedsstukken zijn gebaseerd op de gebiedsanalyses en specifieke gebiedskennis, en de prioriteiten in de HUP's komen daar dus ook uit voort. De speerpunten uit het bestuursakkoord van de bestuurscommissie vormen daarnaast belangrijke richtlijnen. We concluderen dat er wel een analyse van de situatie ten grondslag ligt aan de prioritering, maar dat deze niet bestaat uit een risico- of doelgroepanalyse specifiek gericht op HOR.

Consistente beschrijving concrete doelen en prestaties ontbreekt
Wat betreft de twee integrale aanpakken gericht op personenoverlast in de binnenstad, de pilot Gastvrij en Veilig Rembrandtplein en het Binnenstad Offensief, constateren we dat er wel doelen zijn geformuleerd, maar dat die niet concreet zijn. Specifieke prestaties zijn voor de pilot op het Rembrandtplein, rondom de inzet van maatregelen, wel benoemd, maar voor het Binnenstad Offensief niet.

We concluderen dat het beleid voor het bestrijden van sociale overlast in de binnenstad voornamelijk gevormd is op basis van de analyses uit de gebiedsstukken en een bestuurlijke afweging. Er zijn wel doelen geformuleerd, maar die zijn meestal niet concreet. Ook beoogde prestaties en beoogde effecten zijn niet consistent beschreven. Het is dus niet mogelijk om de samenhang tussen de gekozen aanpak en beoogde prestaties en effecten te beoordelen. De documenten bieden om deze reden te weinig aanknopingspunten op basis waarvan de effectiviteit van de aanpak beoordeeld kan worden. Wij zien dit als tekortkomingen van het handhavingsbeleid van stadsdeel Centrum.

Deelconclusie capaciteit en toerusting handhaving in de openbare ruimte

De mate waarin de capaciteit en de toerusting voldoende zijn, is getoetst aan de hand van vier normen:

  • De beoogde inzet van mensen en middelen is concreet geformuleerd;
  • De toerusting van handhavers is voldoende;
  • Er is voldoende aandacht voor de verschuivende rol van team HOR ten opzichte van de politie.

Beoogde inzet van mensen en middelen is niet (meer) concreet geformuleerd
We zien dat de beoogde verdeling van de capaciteit in de jaren 2013 tot en met 2016 steeds concreter in het beleid is opgenomen. In 2017 en 2018 echter wordt de inzet een stuk minder concreet gepresenteerd en wordt er geen onderscheid meer gemaakt tussen team HOR en overige betrokkenen. Het is uit deze HUP's niet duidelijk op te maken op welke thema's het stadsdeel hoeveel inzet vanuit HOR wil gaan plegen. We concluderen dat de beoogde inzet van mensen en middelen tot 2016 wel, maar daarna niet meer concreet is geformuleerd.

Toerusting van handhavers schiet ondanks verbeteringen tekort
De toerusting van handhavers is de afgelopen jaren wel verbeterd, maar schiet desondanks tekort. Zo is de capaciteit van team HOR sinds de samenvoeging met de inzet vanuit het Binnenstad Offensief (voor 2018) sterk toegenomen. Tegelijkertijd blijft daarmee het knelpunt rondom de back-up van de politie bestaan en wordt dat zelfs groter: zonder gegarandeerde back-up van handhavers door de politie, is het voor handhavers niet veilig om op te treden tegen personenoverlast. Ook is de totale capaciteit handhavers beschikbaar voor de binnenstad nog steeds ontoereikend.

Wel aandacht voor verschuivende rol, maar oplossing blijft uit
Hoewel de terugtrekkende beweging van de politie door verschillende gesprekspartners wordt benoemd, zien we niet dat partijen actief naar een oplossing voor dit probleem aan het zoeken zijn. Men is zich echter wel bewust van de problemen die ontstaan als gevolg van de verschuivende rol van team HOR ten opzichte van de politie. Dit spreekt ook uit het feit dat steeds vaker de keuze wordt gemaakt om handhavers vanwege veiligheidsrisico's niet in te zetten op personenoverlast, maar in plaats daarvan op thema's als afval en verkeer. We concluderen dat er wel aandacht voor de kwestie is, maar zien het uitblijven van een structurele oplossing voor dit probleem als een risico.

De uitvoering

In deze paragraaf gaan we in op de uitvoering gericht op het verminderen van overlast zoals het stadsdeel deze heeft beschreven in het beleid. Daarmee beantwoorden we de vraag in hoeverre de uitvoering van het handhavingsbeleid gericht op het verminderen van sociale overlast in buurten van voldoende kwaliteit is. Dit toetsen we aan de hand van onderstaande normen.

De uitvoering is flexibel en is probleemgeoriënteerd;

In de uitvoering wordt samengewerkt met interne ketenpartners;

In de uitvoering wordt samengewerkt met externe ketenpartners;

De opvolging van meldingen is adequaat en er is voldoende meldingsbereidheid.

Uitvoering door Handhaving Openbare Ruimte

Gebiedsgerichte versus informatiegestuurd
Binnen stadsdeel Centrum wordt er zowel informatiegestuurd (voornamelijk rondom afval en verkeer) als gebiedsgericht (Waterlooplein en de Elandsgracht) ingezet. De laatste jaren vindt de uitvoering van HOR in Centrum steeds meer gebiedsgericht plaats. Alle handhavers hebben een eigen (deel)wijk waarin zij verantwoordelijk zijn voor het basistoezicht. De handhavers werken echter ook aan specifieke opdrachten in de hele binnenstad, zoals de aanpak van afval-hotspots en propperacties. , 

Team HOR van het stadsdeel ziet deze gecombineerde werkwijze als hinken op twee gedachten, die bovendien met elkaar op gespannen voet staan. Enerzijds zorgt de informatiegestuurde werkwijze voor een zinvolle inzet die anders minder gestructureerd zou werken. Anderzijds is niet alle relevante informatie in systemen te vatten en is het voor de effectiviteit van handhavers belangrijk dat zij weten wat er in een gebied speelt. Ook het gevoel van eigenaarschap en het onderling vertrouwen tussen handhavers en bewoners/ondernemers, dat ontstaat bij meer gebiedsgerichte inzet, is nodig voor een effectieve handhaving. Team HOR geeft aan voornamelijk de rol van de gebiedsmakelaar belangrijk te vinden als het gaat om het krijgen van een beeld waar inzet nodig is. Dit werkt volgens hen beter dan sturen op uitsluitend 'harde' informatie en het afwachten van meldingen alvorens capaciteit in te zetten. Overigens zit hierin tussen thema's nog wel verschil: voor afval en horecaoverlast kan het bijvoorbeeld wel goed werken. Als het gaat om personenoverlast is volgens team HOR met name zachte informatie, zoals indrukken van professionals, belangrijk. De wens bestaat om de gebiedsgerichte inzet uit te breiden, maar vooralsnog ontbreken zowel de capaciteit als de eenduidige sturingswijze die daarvoor nodig zijn. 

Ook het gebiedsteam constateert een spanning tussen informatiegestuurde en gebiedsgerichte inzet: enerzijds heeft team HOR de taak om op te treden tegen geprioriteerde thema's, een taak die grotendeels programmeerbaar is op basis van cijfers. Anderzijds is het nodig dat handhavers zichtbaar aanwezig zijn in de buurt en daar kennis verzamelen die vervolgens gebruikt kan worden om effectiever en efficiënter op te treden. De informatiegestuurde inzet van handhavers daar waar de problemen het grootst zijn, staat op gespannen voet met de aanwezigheid van handhavers als vast aanspreekpunt in de buurt voor bewoners en ondernemers. 

Uitvoering Binnenstad Offensief
Het Binnenstad Offensief is sinds 1 december 2016 in werking en opereert vanuit het politiegebouw op de Nieuwmarkt. De projectleider geeft aan dat de korte tijd waarin het Binnenstad Offensief operationeel moest worden, zorgde voor een aantal grote operationele uitdagingen. Zo moesten er communicatiemiddelen komen voor de handhavers op straat, de uitvalsbasis moest een verbouwing ondergaan, de sanitaire voorzieningen moesten worden uitgebreid, er waren te weinig parkeerplekken en er was nog geen vervoer. In korte tijd moest elke (politie)handhaver bovendien op hetzelfde kennisniveau gebracht worden rondom alle mogelijke bestuurlijke instrumenten die voor een handhaver in de binnenstad beschikbaar zijn om in te zetten (alcohol- en messenverboden, dealeroverlastgebieden, algemene overlastgebieden, cameratoezicht en APV-verordeningen). De hele operatie is in drie weken uit de grond gestampt, hoewel op dat moment ook nog niet alles operationeel was. 

De opzet van het Binnenstad Offensief was dat het 70 fte politiehandhavers en 70 fte gemeentelijke handhavers zou bestaan. In de praktijk werd het Binnenstad Offensief voor wat betreft de gemeentelijke handhavers voor ruwweg de helft gevormd uit handhavers die al actief waren in de binnenstad. Na driekwart jaar is de capaciteit van het Binnenstad Offensief bovendien teruggeschroefd naar twee derde van de oorspronkelijke capaciteit (voor de gemeentelijke handhavers van 70 fte naar 46 fte). Volgens de projectleider waren de extra middelen rondom de Voorjaarsnota 2017 (€ 3,1 miljoen) niet voldoende om aan het Binnenstad Offensief een extra impuls te geven. Er was meer nodig geweest, niet alleen om het tekort dat al bestond op te vullen, maar ook om de gevolgen van de toegenomen drukte te lijf te gaan.  De teamleider van de Vliegende Brigade geeft aan dat ook de politie kampt met een capaciteitstekort: alleen in de eerste twee maanden van het Binnenstad Offensief is het gelukt om de 70 fte aan capaciteit te halen. De politie wordt hierover wel steeds opener.  Vanuit de Vliegende Brigade waren er voor het Binnenstad Offensief steeds wel voldoende mensen beschikbaar.  Het gebiedsteam geeft aan dat de inzet vanuit het Binnenstad Offensief voornamelijk plaatsvond op de Wallen en het Rembrandtplein, waardoor er weinig capaciteit geleverd kon worden voor het Leidseplein. 

Flex Horeca
Uit de jaarrapportages van 2016 en 2017 blijkt dat het flexteam Horeca ongeveer een derde van haar acties houdt in stadsdeel Centrum. Hierbij constateerde het team in 2017 bij ongeveer een kwart van de gevallen een overtreding, in 2016 was dat het geval bij ongeveer een vijfde van de acties. De grootste aanleiding in 2017 voor het flexteam om in actie te komen is naar aanleiding van MORA-meldingen, gevolgd door opdrachten van stadsdelen. 

Overige knelpunten in de uitvoering
Een knelpunt in de uitvoering van handhaving is volgens het stadsdeel automatisering. Sommige bestanden of gegevens zijn voor team HOR niet op straat direct en snel toegankelijk, maar zouden wel een bijdrage kunnen leveren aan een effectievere handhaving (informatie over sluitingstijden, terrasplattegronden, afgegeven vergunningen etc.). Er ligt ook een knelpunt rondom de bestuurlijke boete zoals die is ingevoerd per 1 januari 2017. In plaats van een strafbeschikking van het CJIB legt de gemeente nu zelf een boete op. De redenering hierachter is dat de gemeente er op deze manier zelf geld aan verdient. Het knelpunt in de praktijk is dat de gemeente alleen bij Nederlanders in staat is de boete daadwerkelijk te innen, omdat er geen verdragen zijn die de inning van bestuurlijke boetes bij buitenlanders mogelijk maken. Tegelijkertijd bestaat een (over)groot deel van de bezoekers van de Wallen en de uitgaanspleinen uit buitenlandse toeristen. In 2018 is een pilot Mobiel pinnen gestart als mogelijke oplossing voor dit probleem. 

De teamleider van de Vliegende Brigade benadrukt het belang van het blijven terugleggen bij het bestuur van de gevolgen van een prioriteitsverschuiving in de praktijk: zodat zij zich ook realiseren dat een versterking van de inzet op één plek, een directe afname betekent van de inzet op een andere plek. Hij ziet dit soort discussie momenteel weinig en observeert soms een grote afstand van het bestuur tot de praktijk. Overleggen hebben vaak een instemmend karakter, waarbij het wenselijke beeld het soms wint van het werkelijke beeld. 

Uitvoering aanpak Rembrandtplein

De pilot Gastvrij en Veilig Rembrandtplein is op 1 juli 2015 van start gegaan. Voor de afloop op 1 juli 2018 is besloten de maatregelen met een halfjaar te verlengen, zodat er geen gat zou vallen ten tijde van de pilotevaluatie.

Inzet van hosts
Elk weekend zijn er 27 actief hosts op het plein, waarvan zeven specifiek gericht op het beheersen van de fietsoverlast aan de randen van het plein. De overige hosts richten zich in de praktijk meer op hun rol als gastheer-/vrouw (94-97% van de acties) dan dat ze de-escalerend optreden (6-3% van de acties). Sinds november 2015 registreren hosts de acties die zij uitvoeren in een app. , 

De festivalbenadering: pleinregels, pleinregie en pleinmarketing
Het markeren van de toegangspoorten van het plein, het fietsvrij maken, het aanbrengen van specifieke (gevel)verlichting en het inzetten op een schoner plein vormen onderdeel van deze maatregel. Sinds 2016 mag er niet meer gefietst worden op het plein en zijn er specifieke plekken aangewezen om fietsen te parkeren. Ook de branding rondom het plein is ontwikkeld, in samenwerking met de ondernemers. Verder is er ingezet op een verbetering van wayfinding: maatregelen om de bezoekersstromen in goede banen te leiden, zoals met zuilen die onderscheid maken tussen de dag- en nachtinformatie. 

Kwaliteitsverbetering horecapersoneel
Het opleiden van de portiers en het barpersoneel heeft in de praktijk met name plaatsgevonden bij de bedrijven die in aanmerking wilden komen voor de bonus/malusregeling. Sinds de start van de pilot zijn er in totaal 109 trainingen gevolgd door personeel of portiers van het Rembrandtplein. De Bar Smart training is het vaakst gevolgd. Van 68 alcoholschenkende bedrijven in de BIZ Rembrandtplein, hebben er 20 bedrijven personeel of portiers laten trainen. De afspraken voor de trainingen gelden echter voor alle (alcoholschenkende) horecabedrijven in de BIZ. 

Bonus/malusregeling
Ongeveer een kwart van de bedrijven op en rondom het Rembrandtplein maakt gebruik van het bonus/malusbeleid. De ervaringen met de regeling in de praktijk zijn overwegend positief. Het team rondom de pilot geeft aan dat het gespreid vertrekken van het uitgaanspubliek een bijkomend voordeel voor de gemeente is van de verruimde openingstijden. , 

Experimenteren
Projectleiders van de pilot geven aan dat er verschillende maatregelen zijn uitgeprobeerd onder het karakter van de pilot om te experimenteren. Zo is er een experiment rondom wildplassen en een experiment met een verlicht kunstwerk uitgevoerd, beide in samenwerking met het programma Gedragsbeïnvloeding. Een voorbeeld van een maatregel die geen effect had en daarom weer is ingetrokken, is de extra fietsenstalling voor de Stopera, als oplossing voor overlast rondom fietsparkeren. In de praktijk werd deze fietsenstalling niet of nauwelijks gebruikt, waarna werd geconcludeerd dat de oplossing voor dit probleem in een andere richting gezocht moest worden. 

Deelconclusie
De uitvoering van de handhavingsaanpak in Centrum gericht op het bestrijden van sociale overlast getuigt van flexibiliteit, in zoverre dat er in korte tijd een integrale aanpak is gestart om in te spelen op de actualiteit van een snel groeiende problematiek (Binnenstad Offensief). Ook wordt er op sommige thema's informatiegestuurd gewerkt, maar dat geldt niet voor personenoverlast. De toename in capaciteit is de flexibiliteit ten goede gekomen, maar het totaal is nog steeds te beperkt om in de gehele binnenstad te kunnen optreden tegen personenoverlast. Met name 's nacht is er slechts capaciteit voor de Wallen en het Rembrandtplein. De aanpak op het Rembrandtplein heeft daarnaast tot doel te experimenteren met maatregelen, waaruit ook flexibiliteit in de aanpak spreekt. De mate waarin de aanpak probleemgeoriënteerd is, verschilt echter per onderdeel. De inzet van handhavers door team HOR en in kader van het Binnenstad Offensief lijkt met name gericht op de uitwassen van overlastproblematiek, meer dan het aanpakken van de onderliggende problemen. Dat is volgens ons niet sterk probleemgeoriënteerd. De pilot op het Rembrandtplein bevat echter allerlei maatregelen gericht op het structureel aanpakken van de onderliggende problematiek op het plein, en is volgens ons wel sterk probleemgeoriënteerd. Voor de aanpak van de binnenstad concluderen we dat deze wel flexibel, maar niet erg probleemgeoriënteerd is. Voor de specifieke aanpak op het Rembrandtplein concluderen we dat deze zowel flexibel als probleemgeoriënteerd is.

Samenwerking intern

Het beleid zoals vastgelegd in het SHP en de HUP wordt uitgevoerd door HOR. Dat doen zij samen met interne samenwerkingspartners, waaronder de directe OOV en het gebiedsteam. Voor een succesvolle aanpak is het nodig dat deze partijen elkaar goed weten te vinden en goed met elkaar kunnen samenwerken.

Centrale stad en stadsdeel
Een groot deel van de instrumenten die worden ingezet voor de bestrijding van sociale overlast in de openbare ruimte komt voort uit centraal stedelijke besluiten. Zowel het Binnenstad Offensief als de pilot Rembrandtplein vallen onder de regie van de directie Openbare Orde en Veiligheid. Dit geldt ook voor de algemene maatregelen zoals het aanwijzen van een overlastgebied, het instellen van cameratoezicht en specifieke verboden zoals die gericht op alcohol en messen. De bevoegdheid tot maatregelen in de openbare ruimte ligt bij het stadsdeel. Op dit punt is er in de context van de pilot op het Rembrandtplein nauw samengewerkt tussen de directie OOV en het stadsdeel. Het stadsdeel was vanwege dit aspect ook medeondertekenaar van het convenant. Team HOR van het stadsdeel is niet actief betrokken bij de totstandkoming van de overige elementen van de pilot.

Er is sinds kort ook interne samenwerking als het gaat om de inzet van handhavers. Tot juni 2018 was er volgens team HOR sprake van een verspreide inzet van handhavers in Centrum. Team HOR van het stadsdeel opereerde parallel aan, maar niet in samenwerking met de inzet van de Vliegende Brigade onder de noemer van het Binnenstad Offensief. Het waren dus twee handhavingsteams die separaat in de binnenstad opereerden. Er vond daarnaast inzet plaats via het centraal stedelijke flexprogramma. Per 1 juni 2018 zijn de handhavers OR van het stadsdeel en de handhavers uit de Vliegende Brigade samengevoegd tot één handhavingsteam openbare ruimte. Sindsdien wordt er meer gezamenlijk en integraal gewerkt. 

HOR en gebiedsteam
Team HOR geeft aan dat er bij de totstandkoming van het HUP sprake is van interne samenwerking tussen het stadsdeel en het gebiedsteam, waarbij met name de gebiedsmakelaars input leveren.  Het gebiedsteam geeft aan dat de gebiedscoördinator samenwerkt met de manager Handhaving. De gebiedsmakelaars staan in contact met de senior handhavers op straat. De organisatie van stadsdeel Centrum kent echter een informeel karakter, dat maakt het mogelijk om ook buiten hiërarchische lijnen met betrokkenen contact op te nemen als een probleem daarom vraagt. Het opstellen van het HUP wordt volgens het gebiedsteam voornamelijk door de afdeling HOR gedaan. Het gebiedsteam levert via gesprekken tussen gebiedsteams en handhavingsmanagers wel input in de vorm van een beschrijving van de problematiek. Er wordt geen specifieke capaciteit gevraagd, want HOR bepaalt hoe de capaciteit over de vraag wordt verdeeld. Het gebiedsteam geeft aan dat stadsdeel Centrum waar het maatregelen in de openbare ruimte betrof, werd betrokken bij de besluitvorming rondom de pilot. 

Samenwerking extern

Bij de aanpak van sociale overlast in de openbare ruimte zijn veel verschillende partijen betrokken: gemeentelijke handhaving, politie, hosts, ondernemers, bewoners. Een goede samenwerking tussen al deze partijen is noodzakelijk voor een succesvolle aanpak.

De samenwerking in de uitvoering is de afgelopen jaren verbeterd. Zo is er gaandeweg de pilot een vaste overlegstructuur ontstaan op het Rembrandtplein. Ook sluit de projectleider van de pilot af en toe aan bij bijeenkomsten van Bewonersvereniging de Nachtwacht. Daarnaast vindt er eens in de twee weken een operationeel overleg plaats tussen de gebiedsmakelaars, senior handhavers, de wijkagent en gebiedsbeheer. Hierin wordt 'zachte' informatie opgehaald door gebiedsmakelaars gedeeld met team HOR. Indien wenselijk sluit een partij als SAOA hier af en toe bij aan. Ook in de context van het Binnenstad Offensief wordt overleg gevoerd, waarin politie en gemeentelijke informatie wordt gebundeld (IGP en IGH), en waarbij iemand aansluit die ook aanwezig is bij de buurtpanels, zodat die informatie wordt meegewogen bij het bepalen van de inzet. Het Horecateam van de politie, de handhavers vanuit de gemeente en de hosts aangestuurd door SAOA komen daarnaast allemaal uit vaste 'poules': doordat dezelfde mensen worden ingezet zijn de partijen bekend met elkaar en weten ze elkaar beter te vinden. Vanuit het Binnenstad Offensief is de samenwerking toegenomen doordat gemeentelijke handhavers en politiehandhavers dezelfde uitvalsbasis en (de)briefings rondom hun diensten hebben. Ook vinden er met enige regelmaat gezamenlijke acties van politie en gemeente plaats, zoals scootercontroles, en hebben beide partijen een signalerende functie richting elkaars taak. , 

Ook in de totstandkoming van beleid wordt de samenwerking de laatste jaren meer gezocht. Zo is de politie medeondertekenaar van het convenant op het Rembrandtplein en is ook het Binnenstad Offensief in nauwe samenwerking met de politie (en het Openbaar Ministerie) tot stand gekomen. Ook andere ketenpartners (zoals brandweer) worden steeds meer in de voorbereiding van het HUP betrokken.

Tegelijkertijd signaleren gesprekspartners een aantal knelpunten die een goede samenwerking soms nog in de weg staan. Bijvoorbeeld rondom de terugtrekkende beweging van de politie op het gebied van overlast (zie paragraaf 3.3.2). Soms zijn knelpunten meer operationeel van aard, zoals een gebrek aan communicatiemiddelen (zoals bij het Binnenstad Offensief) of beperkingen op het gebied van informatie-uitwisseling. Deze beperkingen liggen volgens gesprekspartners deels binnen de gemeente zelf, deels zijn zij het gevolg van wetgeving. 

Ondernemers
Vanuit het perspectief van de integrale aanpak is een nauwe samenwerking met bewoners en ondernemers uit de buurt ook van belang voor een succesvolle aanpak. Eén voorwaarde voor de pilotaanpak was dan ook het bestaan van een BIZ-vereniging. De BIZ Rembrandtplein was al actief en is als medeondertekenaar van het convenant betrokken bij de pilot. 

De samenwerking tussen de gemeente en de BIZ krijgt in de pilot vorm door de gezamenlijke financiering van de hosts en de bonus/malusregeling. Over de loop van de pilot zijn daarnaast andere samenwerkingsvormen gevonden, bijvoorbeeld rondom extra schoonmaak. Vanwege het feit dat portieken onder privé-eigendom vallen was het voor de gemeente niet mogelijk daar schoonmaakmaatregelen te treffen. Gegeven de overlast van wildplassende, -poepende en kotsende pleinbezoekers was dit voor de bewoners een groot probleem. De BIZ had wel de ruimte om extra schoonmaakmaatregelen te treffen. Uiteindelijk is de organisatie toebedeeld aan de BIZ-vereniging, die het contracteren van de schoonmakers op zich nam terwijl de gemeente het financiert.

Dit is een voorbeeld van hoe een goede samenwerking tussen ondernemers en de gemeente tot een oplossing kan leiden die beide partijen niet afzonderlijk hadden kunnen realiseren. Het besef dat het herstellen en bewaken van de goede orde op het plein een gezamenlijkBIZ Rembrandtplein belang van alle partijen (inclusief de vastgoedeigenaren) is, speelt hierin volgens de ondernemers een centrale rol. 

BIZ Rembrandtplein

Ondernemers op en rondom het Rembrandtplein hadden zich al georganiseerd in de Rembrandtpleinvereniging, de voorloper van wat op 2014 werd opgericht als de BIZ Rembrandtplein/Thorbeckeplein. In dit verband zetten ondernemers zich dus al langer in om de overlast en criminaliteit rondom het plein te verminderen. De BIZ bestaat nu ongeveer vijf jaar, heeft een begroting van zo'n 140.000 euro en is medeondertekenaar van het convenant Gastvrij en Veilig Rembrandtplein.

Bewoners
De samenwerking met bewoners op en rondom het Rembrandtplein kende een valse start, doordat bewoners pas bij de pilot werden betrokken nadat deze grotendeels was vormgegeven (naar eigen zeggen volgens de gemeente in consultatie met alle betrokken partijen). Ook vreesden zij dat het verruimen van de openingstijden, onderdeel van de bonus/malusregeling, juist voor meer overlast zou zorgen. In reactie hierop organiseerden de bewoners zich in Stichting Buurtplatform de Nachtwacht (zie kader). Naar aanleiding hiervan vonden verschillende bijeenkomsten tussen bewoners en de gemeente plaats waarbij ook de toenmalige burgemeester aanwezig was. Dit leidde tot het besluit om eerst een inhaalslag te maken in de vorm van extra handhaving en tevens de belofte dat maatregelen die niet werkten ook direct weer stopgezet zouden worden. Gedurende de looptijd van de pilot is er aandacht voor de bewoners en de problematiek gebleven en is de samenwerking verbeterd. In het kader van de samenwerking noemt de bewonersvereniging nog één ander punt van discussie tussen de gemeente en bewoners, rondom de maatregel om fietsen te verwijderen van het plein. Deze maatregel leidde tot ophef onder bewoners omdat de fietsparkeermogelijkheden ter vervanging van die op het plein verplaatst werden naar de steegjes rondom het plein, onder het slaapkamerraam van bewoners. Hoewel deze discussie nog niet volledig Bewonersvereniging de NachtWachtis opgelost, zijn beide partijen het erover eens dat de samenwerking duidelijk verbetert en deze tegenwoordig gewoon goed verloopt. 

Bewonersvereniging de NachtWacht

Bewonersvereniging Stichting Buurtplatform de NachtWacht is opgericht rondom de start van de pilot op het Rembrandtplein in juli 2015. Er zijn zo'n 100 van de 320 huishoudens uit de buurt lid van de vereniging. Een groot deel van de overige woningen wordt verhuurd via Airbnb of shortstay. Met enige regelmaat vinden er bijeenkomsten plaats waarin de ontwikkelingen op en om het plein worden besproken. Soms sluit de projectleider van de pilot hierbij aan. De secretaris van de vereniging geeft aan dat de bewonersvereniging niet alleen geholpen heeft voor bewoners om hun geluid hoorbaar te maken voor de gemeente, maar ook gezorgd heeft voor meer sociale cohesie in de buurt.

Verwerking van meldingen

In het HUP van 2016 staan de verschillende manieren genoemd waarop Amsterdammers overlast kunnen melden: via het formulier ‘meldingen openbare ruimte’, telefonisch via telefoonnummer 14020 (op werkdagen tussen 08.00 en 18.00 uur), via het algemene politienummer 0900-8844 of in geval van spoed via 112. 

Opvolging van meldingen

In de HUP's van 2017 en 2018 staat dat het afhandelen van overlastmeldingen uit MORA niet is opgenomen als aparte handhavingsactiviteit. Er wordt ook niet direct op iedere individuele melding geacteerd. In geval van een overlastmelding die betrekking heeft op afval, parkeren, terrassen of rondleidingen wordt een analyse uitgevoerd van een groter aantal meldingen op basis waarvan de inzet wordt bepaald. In het HUP van 2017 is toegevoegd dat de melder over deze werkwijze geïnformeerd wordt. 

Team HOR van het stadsdeel geeft aan dat er afhankelijk van het type melding verschillende opvolgingsprocedures zijn. Zo worden afval- en verkeersgerelateerde meldingen informatiegestuurd afgehandeld: ze worden geanalyseerd op locatie en frequentie, toegevoegd aan een hotspotlijst en op die manier systematisch afgewerkt. De lijsten worden maandelijks bijgesteld en de terugkoppeling aan bewoners bestaat uit een beschrijving van deze procedure. 

Er wordt wel gekeken hoe het proces van melden kan worden verbeterd. Zo is er een 24/7 meldkamer Handhaving en Toezicht ingericht, waar mensen terechtkomen die melden via het telefoonnummer 14020. Meldingen worden daar ter plekke van informatie voorzien en indien urgent, direct doorgezet naar de handhaver op straat. Meldingen die niet urgent zijn worden meegenomen in het reguliere (MORA-)proces. Er zijn speciaal mensen aangenomen en opgeleid om de meldkamer te bemensen. Het is ook mogelijk om (niet-urgent) te melden via Actie Service CentrumWhatsApp. Voor deze processen geldt dat het in de praktijk nog niet altijd goed gaat. 

Actie Service Centrum

In het Actie Service Centrum (ASC) worden meldingen verrijkt met andere relevante informatie (bij evenementenoverlast bijvoorbeeld of er sprake is van een vergunning). In het ASC wordt ter plekke bepaald of een melding zinvol kan worden doorgezet naar handhavers op straat, of dat het naar het backoffice gaat. In de huidige situatie kan het nog voorkomen dat meldingen die vrijdag gedaan worden, op maandag pas uitgezet worden. Vaak is directe actie dan niet meer zinnig. Het is de bedoeling dat het ASC 24/7 gaat werken, maar ook daar is veel capaciteit voor nodig. Het is nu nog niet duidelijk hoe dat georganiseerd gaat worden.

Meldingsbereidheid

Volgens team HOR komen de meeste meldingen in stadsdeel Centrum binnen via de website, 14020 of de app (alleen Rembrandtplein). Een deel komt ook binnen via de gebiedsmakelaars, bijvoorbeeld in de vorm van mailtjes die dan worden doorgestuurd aan HOR. De afgelopen jaren worden gekenmerkt door een enorme stijging in het aantal meldingen (20% per jaar). , 

Voor de pilot op het Rembrandtplein konden meldingen in Grachtengordel Zuid alleen via de algemene kanalen worden gedaan. Het was dan voor de melder niet altijd duidelijk wat er met een melding gebeurde, soms kreeg die de status 'afgehandeld' voordat er iets mee gedaan was (behalve doorgestuurd naar de juiste afdeling) of kwam er de eerstvolgende werkdag, wanneer de melding inmiddels achterhaald was, pas reactie. Bij de bewoners rondom het Rembrandtplein bestond er veel frustratie over het meldproces. Dit was bekend bij de gemeente en vormde een aandachtspunt bij het ontwikkelen van de pilot op het Rembrandtplein. Er is toen besloten te experimenteren met een zogenaamde meldingsapp. Bewoners kunnen via deze app in weekendnachten direct bij de handhaver op straat overlastmeldingen doen. De handhaver op straat ontvangt de melding, handelt hem af en koppelt direct terug naar de melder. Op deze manier hebben bewoners het gevoel invloed te kunnen uitoefenen op de situatie en merken zij direct gevolg van hun melding. Handhavers geeft het voldoening te weten dat ze direct voor iemand een probleem oplossen. , 

Twee factoren maken dat de meldingsapp rondom het Rembrandtplein zo goed werkt: sinds de pilot is er vaste handhavingsinzet op en rondom het plein en de omvang van het gebied is behapbaar. Er is dus altijd voldoende capaciteit om op meldingen te reageren en handhavers hoeven weinig afstand te overbruggen om ter plekke te kunnen zijn. De combinatie van deze factoren is een voorwaarde voor een succesvolle werkwijze met een meldingsapp. Dit is tevens de reden dat gesprekspartners het niet haalbaar achten om de werkwijze met de meldingsapp uit te rollen over de gehele binnenstad. Dan is de handhavingscapaciteit niet altijd gegarandeerd en bovendien is het gebied te groot voor handhavers om direct ter plekke te kunnen zijn. 

Desondanks blijkt uit het belevingsonderzoek dat deel uitmaakt van de monitoring van de pilot op het Rembrandtplein dat ongeveer twee derde van de bewoners het nooit meldt wanneer ze op weekendavonden of -nachten overlast ervaren. Dit percentage is over de jaren min of meer onveranderd gebleven. De reden voor het niet-melden die respondenten het vaakst geven is 'het heeft geen zin, het helpt toch niet'. Daarnaast zijn redenen dat het te veel moeite kost, dat men de situatie niet belangrijk genoeg vindt of dat men niet weet waar hij of zij een klacht kan indienen. We constateren dat de meld-app het meldproces op het Rembrandtplein verbeterd heeft, maar dat nog steeds een aanzienlijk deel van de omwonenden overlast niet meldt. De meldingsbereidheid is op het Rembrandtplein nog steeds laag. 

Zienswijze bewoners en ondernemers

Meldingsproces kan beter
Op een aantal punten zien bewoners echter ruimte voor verbetering, hoewel het algemene oordeel over de pilot positief is (zie paragraaf 5.4). Zo benadrukken zij het belang van goede communicatie en juiste verwachtingen rondom het meldingsproces. Soms krijgen bewoners de boodschap dat hun melding is afgehandeld, terwijl deze in feite alleen is doorgestuurd naar een andere afdeling en er verder nog geen actie is ondernomen. Volgens de Nachtwacht begrijpen bewoners dat meldingen via sommige kanalen met name nut hebben voor registratiecijfers in plaats van acute opvolging en is dat niet erg, mits daar goed over gecommuniceerd wordt. Met betrekking tot meldingsbereidheid geeft de bewonersvereniging aan dat de gemeente wel weet wat de problemen zijn, en daarom niet veel bewoners melden. Dat kan volgens de vereniging ook niet van bewoners verwacht worden: dat zou betekenen dat bewoners meerdere keren per nacht moeten melden, terwijl de gemeente al op de hoogte is en er in sommige gevallen ook al een aanpak loopt. In plaats daarvan is met de gemeente afgesproken dat bewoners af en toe aangeven waar de meeste overlast is en dat het flexteam Horeca dat in haar planning meeneemt. Volgens de vereniging worden incidentele overlastsituaties wel degelijk gemeld.

Strategie handhavers wisselt
Verder benadrukken ze het belang van het kijken naar de kwaliteit van handhavers. Er bestaat soms een groot verschil tussen de manier waarop verschillende handhavers omgaan met dezelfde situatie. Sommige handhavers leggen contact met groepjes rondhangende jongeren op het plein, om een praatje te maken en te laten weten dat ze er zijn, terwijl anderen ervoor kiezen de jongeren te vermijden met als reden dat er geen overtreding plaatsvindt en er dus niet beboet kan worden. Beide benaderingen hebben een andere uitwerking op de sfeer op het plein en de rol van handhaving daarbinnen. 

Deelconclusie uitvoering

De mate van integrale samenwerking in de uitvoering van handhaving in de openbare ruimte zijn getoetst aan de hand van de volgende normen:

  • De uitvoering is flexibel en is probleemgeoriënteerd;
  • In de uitvoering wordt samengewerkt met interne ketenpartners;
  • In de uitvoering wordt samengewerkt met externe ketenpartners;
  • De opvolging van meldingen is adequaat en er is voldoende meldingsbereidheid.

De mate van integrale samenwerking in de uitvoering van handhaving in de openbare ruimte zijn getoetst aan de hand van de volgende normen:

De uitvoering is beperkt flexibel en beperkt probleemgeoriënteerd
Met betrekking tot de uitvoering van de handhavingsinzet vanuit team HOR zien we dat de flexibiliteit is toegenomen sinds de capaciteit is uitgebreid met het Binnenstad Offensief. In de praktijk is het echter ook met deze extra inzet beperkt mogelijk om flexibel op te treden tegen personenoverlast in de binnenstad. Daarnaast lijkt de aanpak vooral gericht op de ergste uitwassen van de problematiek en minder op de onderliggende problemen. De pilot op het Rembrandtplein is specifiek gericht op de problemen die daar spelen en heeft daarbinnen tot doel om te experimenteren met verschillende maatregelen. Voor de aanpak van de binnenstad concluderen we dat deze wel flexibel, maar niet erg probleemgeoriënteerd is. Voor de specifieke aanpak op het Rembrandtplein concluderen we dat deze zowel flexibel als probleemgeoriënteerd is.

In de uitvoering wordt steeds meer samengewerkt met interne ketenpartners
Zowel bij de totstandkoming als de uitvoering van het beleid wordt samengewerkt met interne ketenpartners. Wat de totstandkoming betreft zien we deze succesvolle samenwerking met name rondom de HUP's, tussen het stadsdeel en het gebiedsteam. In de uitvoering is de interne samenwerking veelal georganiseerd in overleggen waaraan ook de externe ketenpartners deelnemen. In deze overleggen worden de inzet besproken en relevante informatie uitgewisseld. Sinds het samenvoegen van de handhavers van HOR van het stadsdeel met de handhavers die vanuit het Binnenstad Offensief werkzaam waren in het centrum, is de interne samenwerking verder verbeterd. We concluderen dat er geen knelpunten zijn in de samenwerking tussen interne ketenpartners.

In de uitvoering wordt samengewerkt met externe ketenpartners
Het Binnenstad Offensief is de eerste aanpak waarin handhavers van de politie en de gemeente op dergelijke schaal gezamenlijk optrekken. Ook hier geldt dat de aanpak zowel gezamenlijk tot stand is gekomen, als gezamenlijk wordt uitgebreid. We zien ook dat de samenwerking in de uitvoering nog wel beter kan, bijvoorbeeld door koppels gemeentelijke handhavers en politiehandhavers samen de straat op te laten gaan. Bij de aanpak op het Rembrandtplein zijn veel verschillende partijen betrokken. De pilot heeft eraan bijgedragen dat de samenwerking tussen deze partijen aanzienlijk is verbeterd. Met inzet vanuit een 'vaste' poule zijn hosts, handhavers, politie, portiers, etc. met elkaar bekend. De vaste overlegstructuren zorgen ervoor dat men elkaar met regelmaat spreekt en relevante informatie uitwisselt. Ook ondernemers en bewoners worden bij de uitvoering van de pilot betrokken. Waar er knelpunten in de samenwerking zijn, bevinden die zich voornamelijk rondom een gebrek aan capaciteit (terugtrekkende beweging van de politie), operationele zaken (gebrek aan communicatiemiddelen) en informatieuitwisseling (gemeentelijke en wettelijke beperkingen).

De opvolging van meldingen is adequaat en er is voldoende meldingsbereidheid
Op het niveau van de binnenstad zien we dat het aantal meldingen de afgelopen paar jaar sterk is toegenomen, zowel bij de politie als bij het gemeentelijke MORA. Er wordt met de ontwikkeling van een Actie Service Centrum ingezet op het stroomlijnen van de meldingssystematiek. Op het Rembrandtplein is de meldingssystematiek met de komst van de speciale meld-app voor het Rembrandtplein aanzienlijk verbeterd. Bewoners kunnen direct melden bij de handhaver op straat, krijgen een terugkoppeling van hun melding en ervaren op deze manier invloed op de situatie. Hierdoor is de meldingsbereidheid toegenomen. Bewoners van het Rembrandtplein geven aan alleen incidenten te melden, zaken waarvan de gemeente al op de hoogte is, melden zij niet.

De effecten

In deze paragraaf gaan we in op de prestaties en effecten en op de relatie tussen de gepleegde inzet en de effecten. Daarmee beantwoorden we de vraag in hoeverre de wijze waarop handhaving wordt ingezet effectief is in het bestrijden van sociale overlast in buurten. Allereerst worden de ontwikkelingen in het gebied van de laatste vier jaar samengevat aan de hand van door de gemeente geregistreerde gegevens over de veiligheid en leefbaarheid, en gegevens uit de stedelijke dashboards (blijkend uit de Veiligheidsindex, het Wonen in Amsterdam onderzoek en de MORA-meldingen). Tot slot gaan we in op de ervaringen van bewoners (paragraaf 5.4). De effectiviteit toetsen we aan de hand van onderstaande normen.

Ernstigste problematiek wordt minder (zowel objectief als subjectief);

Beoogde prestaties en effecten zijn behaald;

Er is een relatie tussen de prestaties en effecten;

Ketenpartners, bewoners en ondernemers hebben vertrouwen in de aanpak en het effect daarvan.

Ontwikkelingen in de beleving van overlast, leefbaarheid en veiligheid

Hoewel in Grachtengordel Zuid veel meer dan gemiddeld personenoverlast wordt ervaren, voelen bewoners zich relatief veilig in hun buurt en nauwelijks geneigd om bepaalde locaties te vermijden. Bewoners zijn over de jaren bovendien min of meer stabiel in dat oordeel. Daarnaast zijn inwoners van Grachtengordel Zuid relatief tevredener met hun buurt dan de gemiddelde Amsterdammer, hoewel men in toenemende mate lijkt te verwachten dat de buurt erop achteruit zal gaan.

De overlastsituatie in Grachtengordel Zuid is er sinds 2014 echter niet op vooruitgegaan. Waar het overlastniveau toen al hoger lag in Amsterdam, is dat sindsdien alleen maar toegenomen. Dit geldt voor de totale overlastindex, en nog sterker voor de personenoverlastindex. Zowel het aantal meldingen als de gerapporteerde ervaren overlast is sterk toegenomen in de periode 2014-2017.

Ontwikkelingen in meldingen

Voor de weergave van de ontwikkeling in meldingen hebben we de gegevens uit de stede-lijke dashboards bekeken en geanalyseerd. De dashboards zijn gebaseerd op de MORA-meldingen en de meldingen bij de politie. We gaan eerst in op de MORA-meldingen. Om de ontwikkelingen in meldingen in hun context te begrijpen, maken we waar relevant de vergelijking met het stadsdeel en de gehele stad.

Figuur 5.1 Aantallen MORA-meldingen 2014-2017 in Grachtengordel Zuid, naar onderwerp

In bovenstaand figuur valt meteen op dat het totaal aantal MORA-meldingen sinds 2014 ruim is verdrievoudigd. Deze ontwikkeling zien we over het gehele stadsdeel Centrum. Over de jaren is afval het onderwerp waarop het meeste wordt gemeld: in 2017 betreft bijna de helft van de meldingen afval. Als we kijken naar sociale overlast, dan valt voornamelijk de sterke toename tussen 2016 en 2017 op. Dit komt deels doordat de categorie 'overlast van en door personen of groepen' sinds maart 2017 is toegevoegd aan MORA, maar dit betekent voor Grachtengordel Zuid slechts 79 extra meldingen en verklaart de plotselinge toename dus niet volledig. Uit bovenstaand figuur blijkt dat de enorme toename in het totaal aantal meldingen redelijk evenredig is verspreid over de categorieën.

Tabel 5.1. Aantallen meldingen bij de politie in 2014-2017 in Grachtengordel Zuid, naar onderwerp
 2014201520162017
Burenruzie4124
Conflictbemiddeling244228274256
Geluid219168190175
Jeugd33234145
Persoon188171281334
Vuurwerk5246
Totaal693593792820

Ook in meldingen gedaan bij de politie zien we een stijging (van 693 naar 820) in de periode 2014-2017, hoewel minder uitgesproken dan bij de gemeente. In 2017 gaat het grootste deel van de meldingen gedaan bij de politie voor Grachtengordel Zuid over personenoverlast (334 in 2017). Dit aantal is bovendien bijna verdubbeld ten opzichte van 2014. Deze sterke toename zien we op het niveau van het stadsdeel en Amsterdam ook..

Effecten van de handhavingsinzet

In deze paragraaf is eerst beschreven welke interventies door het team HOR zijn uitgevoerd aan de hand van de stedelijke dashboards. We schetsen hiermee de ontwikkelingen in de inzet in het gebied, in navolging van de ontwikkelingen in overlast. Daarna gaan we in op hetgeen het stadsdeel zelf monitort en rapporteert over de prestaties van de handhavingsinzet. Ten slotte vergelijken we deze ontwikkelingen om tot de beantwoording van de vraag te komen of de handhavingsinzet heeft bijgedragen aan het verminderen van sociale overlast in de openbare ruimte.

Figuur 5.2 Aantallen sancties 2014-2017 in Grachtengordel Zuid, door handhaving, naar onderwerp

Figuur 5.2 laat zien dat het totaal aantal sancties uitgedeeld door Handhaving Openbare Ruimte in de periode 2014-2017 bijna is verdrievoudigd (van 2731 naar 6289). Ook op het niveau van stadsdeel Centrum zien we een toename, hoewel minder sterk; in de gehele stad zien we daarentegen een (lichte) afname van het totaal aantal uitgedeelde sancties. Dit duidt op een verplaatsing van de locaties waar sancties uitgedeeld worden richting de binnenstad. We zien ook dat het merendeel van de sancties in Grachtengordel Zuid wordt uitgedeeld voor overtredingen op het gebied van parkeren, verkeer en afval. Het aantal sancties voor sociale overlast is in 2015 ruim verdubbeld (van 420 naar 1047), maar sinds 2016 neemt het weer af. In 2015 en 2016 werd ruim een derde van de sancties nog uitgedeeld voor sociale overlast, in 2017 is dat aandeel nog slechts een achtste. Dit patroon zien we ook op het niveau van stadsdeel Centrum, hoewel minder uitgesproken: in 2014 ging iets meer dan een kwart van de sancties over sociale overlast, in 2017 is dat nog maar een vijfde. De meeste overtredingen op het gebied van sociale overlast zijn gerelateerd aan wildplassen, alcohol en overlast op straat. Tegelijkertijd zien we het aantal sancties voor verkeer en in mindere mate ook scooteroverlast (onderdeel van de categorie 'overig') sterk toenemen: dit duidt op een verschuiving van de sanctionering van sociale overlast naar parkeren, scooters en verkeer. Deze verschuiving van sancties op sociale overlast naar andere terreinen zien we ook in de gehele binnenstad (met name richting scooters en verkeersovertredingen). Op het niveau van Amsterdam zien we dit patroon niet.

In 2017 is voor het eerst geregistreerd welke interventies worden uitgevoerd door het team HOR. De mogelijke interventies die in het dashboard zijn opgenomen zijn sancties (verzamelcategorie voor meerdere soorten), waarschuwingen, waarnemingen en preventies. In Grachtengordel Zuid is echter niet of nauwelijks preventief opgetreden (één keer voor parkeren). Onderstaand figuur laat de verdeling zien van de verschillende interventies per vorm van overlast.

Figuur 5.3 Aantallen waarnemingen, waarschuwingen en sancties in 2017 in Grachtengordel Zuid, door handhaving, naar onderwerp

Uit Figuur 5.3 maken we op dat een sanctie de meest voorkomende interventie is in 2017 in Grachtengordel Zuid. Op afstand volgt een waarneming als interventie, waarschuwingen worden het minst uitgedeeld. Veruit de meeste interventies worden in 2017 gepleegd op het gebied van verkeer. Waarnemingen worden vooral gedaan op het gebied van afval, binnen deze categorie is dat ook de meest gepleegde interventie. Sociale overlast wordt voornamelijk gesanctioneerd in plaats van waargenomen of dat er een waarschuwing wordt uitgedeeld, maar dit is op één na de categorie waarop in 2017 het minst wordt geïntervenieerd. Op het niveau van stadsdeel Centrum zien we net een ander patroon: het aantal waarnemingen op afval is daar hoger en daar wordt het meest op afval geïntervenieerd in plaats van verkeer.

Effectiviteit handhavingsinzet niet beschreven in het beleid
De evaluatie van het HUP 2017 is net als het HUP zelf, ingedeeld aan de hand van de vier hoofdprioriteiten van stadsdeel Centrum. Voor elk van de prioriteiten zijn een aantal thema's uitgewerkt, met een toelichting op het doel, uitgevoerde activiteiten, behaalde resultaten en plannen voor de toekomst. Onder het thema 'Overlast horeca en evenementen' wordt wel verwezen naar de pilot op het Rembrandtplein en, bijbehorend, de evaluatie daarvan door de directie Openbare Orde en Veiligheid. Er worden geen specifieke activiteiten of resultaten genoemd voor personenoverlast. Ook bij de prioriteit gericht op het verbeteren van de veiligheid gaat de evaluatie niet in op specifieke activiteiten of behaalde resultaten. De informatie in de HUP-evaluatie is dus niet toereikend om uitspraken te doen over de effectiviteit van handhavingsinzet op sociale overlast in de openbare ruimte. 

Team HOR van het stadsdeel geeft aan dat overlast door groepen personen bijna niet effectief te bestrijden is met handhaving. De doelgroep bestaat vaak uit bezoekers, dus er is nauwelijks sprake van een leereffect. De verwachtingen van de effectiviteit van handhavingsinzet op personenoverlast zijn volgens hen dan ook te hoog gesteld: twee koppels HOR kunnen niet veel betekenen tegen de enorme hoeveelheid overtredingen die (in de nacht) in de binnenstad worden begaan, nog los van de veiligheidsrisico's die daarmee gepaard gaan. Het stadsdeel constateert dat er bij de ambtelijke top en in bepaalde mate ook bestuurlijk soms te weinig besef is van de opgave waar handhavers op straat voor staan. Door beperkte capaciteit, beperkte back-up van politie en een beperkte toerusting van handhavers, loopt de ambitie van het bestuur vooruit op de slagkracht van de handhaving. De ambitie is jaar op jaar uitgebreid, maar de capaciteit is niet navenant meegegroeid. Het stadsdeel geeft aan dat er recentelijk wel meer oog voor deze spanning lijkt te zijn. 

Binnenstad Offensief

De effectiviteit van het Binnenstad Offensief is volgens betrokkenen lastig vast te stellen. Er was ten tijde van de start van de aanpak geen heldere doelstelling en er is ook geen 0-meting gedaan. Daarnaast gaat het om sterk subjectieve problematiek, die per definitie onderhevig is aan de ervaring van mensen, die weer wordt beïnvloed door allerlei verschillende factoren. Ook zijn de omstandigheden niet gelijk gebleven, met de aanhoudende toename in drukte. 

De drie doelen van het Binnenstad Offensief zijn tijdens de looptijd van het project wel elke drie maanden gemonitord en de voortgang gepresenteerd aan de raad in tussenrapportages. Uit de vijfde tussenrapportage van zomer 2018 maken we het volgende op bij de drie doelen van de aanpak: 

  • Substantieel verminderen van overlast en criminaliteit
    De aantallen overlast- en (lichte) criminaliteitsincidenten liggen lager dan een jaar eerder (december-mei 2018). Het aantal overlastincidenten lijkt bijna met een kwart verminderd. Het aantal meldingen van personenoverlast is bij de politie licht toegenomen en bij de gemeente licht afgenomen. Het aantal boetes uitgedeeld voor personenoverlast ligt in de eerste helft van 2018 lager dan in de eerste helft van 2017 (afname van bijna 20%). Uit de enquête onder bewoners blijkt dat 60% meer overlast is gaan ervaren in de eerste helft van 2018 dan in het najaar van 2017, en 3% is minder overlast gaan ervaren. Hierbij gaat het voornamelijk om geluidsoverlast. Als we de trendlijnen zakkenrollerij, straatroof en (nep)drugs incidenten geregistreerd bij de politie van 2015-2016 vergelijken met die van 2016-2017 en die van de eerste helft van 2018, dan zien we het volgende: het patroon van zakkenrollerij gedurende het jaar is vergelijkbaar met vóór de start van het Binnenstad Offensief, al liggen de totalen in 2017 iets en in 2018 nog een stuk lager dan in 2015-2016. Het patroon voor (nep)drugs incidenten wijkt begin 2018 niet sterk af van eerdere jaren, maar ook hier liggen de totalen wel iets lager dan in 2016 en 2017. Het patroon van straatroofincidenten is over de tijd min of meer onveranderd.
  • Leefbaarheid verbeteren
    Op het gebied van leefbaarheid is voornamelijk de extra inzet op afval en parkeren terug te zien: het aantal boetes is meer dan verdubbeld. In de ogen van bewoners is de situatie vergeleken met een half jaar eerder echter verslechterd, met name als het gaat om groepen bezoekers (75% rapporteert een verslechtering) en de leefbaarheid van de buurt (55% rapporteert een verslechtering). Het percentage bewoners dat een verslechtering rapporteert als het gaat om overlast van groepen bezoekers is het hoogst van alle metingen rondom het Binnenstad Offensief tot nu toe. Uit de trendlijn maken we op dat er over het algemeen gedurende het jaar meer meldingen worden gedaan van afval- en verkeeroverlast dan in de periode vóór de pilot, maar minder dan in het eerste half jaar van de pilot.
  • Handhaving is zichtbaar op straat en geeft vertrouwen
    Uit de enquête onder bewoners blijkt dat ruim een derde van de bewoners (37%) de zichtbaarheid van de politie en team HOR negatief beoordeelt. Ruim een kwart van de bewoners (28%) beoordeelt de zichtbaarheid van politie en handhaving positief. Hierbij is geen vergelijking gemaakt met eerdere jaren.

Bij gebrek aan concreet geformuleerde beoogde prestaties en effecten is het lastig te beoordelen in hoeverre het Binnenstad Offensief haar doelen bereikt. We zien een afname van het aantal overlastincidenten, een min of meer gelijk blijven van het aantal meldingen, een daling in het aantal uitgedeelde boetes en een verslechtering van de leefbaarheid en overlastsituatie in de ogen van bewoners. Het is onduidelijk of de afname in incidenten en boetes duidt op een afname in de problematiek, of meer op een afname in de inzet. Het lijkt erop dat bewoners de inzet van team HOR en politie waarderen, maar dat de aanpak er nog niet in slaagt de problematiek terug te dringen. De tussenrapportage laat echter ook zien dat deze cijfers lastig te interpreteren zijn, doordat het in sommige gevallen gaat om haaldelicten (zoals bij zakkenrollerij en (nep)drugs gerelateerde incidenten) en een afname in geregistreerde incidenten dus ook een afname in de inzet kan reflecteren, in plaats van een afname in het daadwerkelijke aantal incidenten.

De projectleider van het Binnenstad Offensief is kritisch over de effecten die met het Binnenstad Offensief zijn bereikt. Zo zijn er geen grote schommelingen zichtbaar in de ontwikkeling van de overlastsituatie, niet toen de aanpak startte en ook niet toen deze in oktober 2017 werd teruggeschroefd. Terwijl een expliciet doel was dat bewoners en ondernemers in de binnenstad een 'knik' zouden ervaren. De meeste winst is geboekt op het gebied van zakkenrollerij en straatroof, maar er was een speciaal team van de politie parallel aan het Binnenstad Offensief actief om dit probleem te bestrijden. Dit kan dus niet een op een worden toegeschreven aan de extra inzet vanuit het Binnenstad Offensief. Bewoners uit de binnenstad ervaren nog steeds veel overlast door groepen personen en vinden ook dat die situatie niet verbeterd is sinds de start van het Binnenstad Offensief. Wel zijn bewoners, zo geeft de projectleider aan, blij met de extra inzet van (politie)handhavers in de binnenstad. 

Volgens betrokken leidinggevenden is de inzet vanuit het Binnenstad Offensief niet voldoende om de problemen in de binnenstad tegen te gaan. Een redelijke pakkans, die nu ontbreekt, vormt een belangrijke voorwaarde voor een effectieve handhaving. Ook is het met de huidige capaciteit, ondanks de extra inzet vanuit het Binnenstad Offensief, slechts beperkt mogelijk om op te treden tegen personenoverlast in de binnenstad. 

Effecten van de pilot Rembrandtplein

De voortgang van de pilot wordt gemonitord in de vorm van halfjaarlijkse rapportages. Hierin wordt verslag gedaan van de voortgang en bereikte effecten met elk van de vier maatregelen van het project. Daarnaast vindt elk jaar een belevingsonderzoek plaats onder bewoners, bezoekers en ondernemers, met een 0-meting voor 1 juli 2015.

'Harde' informatie
De centrale doelstelling van de pilot is het verminderen van het uitgaansgeweld en het beperken van de overlast voor bewoners. De indicatoren hiervoor in de rapportage zijn politieregistraties van geweldsincidenten en van overlastincidenten. De ontwikkelingen in deze indicatoren laten zich als volgt samenvatten: 

Tabel 5.2 Ontwikkeling in de objectieve indicatoren voor uitgaansgeweld en -overlast in de periode juni 2015-juli 2017, Rembrandplein en Leidseplein 
IndicatorGebied201520162017
Politieregistraties geweld Rembrandtplein736767
Leidseplein103-74
Politieregistraties overlast Rembrandtplein116107100
Leidseplein243-145

Om een beeld te krijgen van de effecten van de pilot maken we waar relevant de vergelijking tussen het Rembrandtplein (met pilot) en het Leidseplein (zonder pilot). In bovenstaande tabel vallen ons de volgende zaken op:

  • De aantallen overlastincidenten liggen een stuk hoger dan de aantallen geweldsincidenten.
  • Er lijkt sprake van een afname in het aantal geweldsincidenten sinds 2015, met name op het Leidseplein. Dit komt overeen met de cijfers in de rapportages rondom het Binnenstad Offensief.
  • Het aantal geweldsincidenten op het Leidseplein ligt in 2017 ongeveer gelijk aan dat van het Rembrandtplein, terwijl het begin 2015 aanzienlijk hoger lag. Er is op het Leidseplein dus sprake van een sterkere afname in het aantal geregistreerde geweldsincidenten, terwijl daar geen pilot is uitgevoerd.
  • Op beide pleinen is het totale aantal overlastincidenten afgenomen, waarbij de afname op het Leidseplein een stuk sterker is dan die op het Rembrandtplein (verschil van 98 versus 16 incidenten).
  • Het totaal aantal geregistreerde overlastincidenten ligt op het Leidseplein aanzienlijk hoger dan op het Rembrandtplein, ondanks de afname in de periode 2015-2017.

Uit de monitor blijkt verder dat de meeste geweldsincidenten gaan over eenvoudige mishandelingen. Er is wel een afname zichtbaar in deze categorie (net als in de categorieën bedreiging, zware mishandelingen en openlijke geweldpleging tegen personen). Het aantal incidenten van ruzies/twisten, vechtpartijen en wederspannigheid (verzet tegen een ambtenaar) is daarentegen (licht) toegenomen ten opzichte van het eerste half jaar in 2015. De meeste overlastincidenten in het eerste halfjaar van 2017 (totaal: 170) betroffen samenscholingen, ongeregeldheden en ordeverstoringen (58%), gevolgd door nep-dope incidenten (12%) en vernielingen (10%). 

'Zachte' informatie
Om de cijfermatige gegevens over de uitwerking van de pilot aan te vullen met meer 'zachte' gegevens hebben wij met verschillende betrokkenen op en rondom het Rembrandtplein gesproken. Hieruit bleek dat met de pilot resultaten zijn bereikt die zich niet zo makkelijk laten vangen in kwantitatieve gegevens. Zo benadrukken zowel ambtenaren, als ondernemers, als bewoners in afzonderlijke gesprekken het feit dat dankzij de pilot de sociale structuur rondom het plein aanzienlijk is verbeterd. Verschillende betrokkenen bij het plein hebben elkaar en elkaars belangen beter leren kennen. Er is een samenwerkingsstructuur ontstaan waardoor er nu vanuit gedeeld gevoel van gezamenlijke verantwoordelijkheid naar oplossingen wordt gezocht. Deze ontwikkeling maakt dat men optimistisch gestemd is over de toekomst. 

Overige maatregelen

We constateren dat de effectiviteit van de overige maatregelen (cameratoezicht, aanwijzen overlastgebied, instellen alcoholverbod en messenverbod) in het bestrijden van sociale overlast niet vast te stellen is. Zoals beschreven in paragraaf 3.2, ontbreken bij deze maatregelen concreet geformuleerde doelen, prestaties en effecten op basis waarvan de effectiviteit beoordeeld kan worden. Voor cameratoezicht en de maatregel om een gebied aan te wijzen als overlastgebied geldt dat gemeente regelmatig de balans opmaakt. Bij cameratoezicht wordt elke twee jaar een evaluatie gehouden en daarnaast wordt er als een besluit afloopt tussentijds geëvalueerd. Overlastgebieden Oost en Zuidoost worden elk jaar kort geëvalueerd om te beslissen of het gebied weer voor een jaar wordt aangewezen, en eenmaal in de twee jaar is er een grote evaluatie van de gebieden. Overlastgebied Centrum is voor onbepaalde tijd aangewezen, omdat het de verwachting is dat het gebied voorlopig aan de criteria voor een overlastgebied zal blijven voldoen. De meest recente evaluatie van het cameratoezicht op de uitgaanspleinen komt uit 2015 en leidde tot een verlenging van het toezicht tot 31 december 2019. De evaluatie van de overlastgebieden presenteert cijfers van geregistreerde incidenten en uitgedeelde verwijderingsbevelen (door de politie en door de burgemeester) voor elk van de gebieden die zijn aangewezen als overlastgebied. Dit laatste geeft voornamelijk het gebruik van het instrument door de politie weer en beschouwen we als context bij dit onderzoek. De politieregistraties van incidenten zijn in deze paragraaf al uitvoerig aan bod gekomen.

Zienswijze bewoners

Om een beeld te krijgen van de zienswijze van bewoners op het optreden van de gemeente hebben we gesproken met de bewonersvereniging rondom het Rembrandtplein. Daarnaast hebben we gekeken naar het belevingsonderzoek van de gemeente zelf, gehouden onder omwonenden van het Rembrandtplein.

Bewonersvereniging positief over de pilot
Omwonenden van het Rembrandtplein zijn volgens bewonersvereniging de Nachtwacht overwegend enthousiast over uitvoering van de pilot. Ten tijde van de start van de pilot heeft de bewonersvereniging een onderzoek gedaan onder omwonenden van het plein, met als doel te achterhalen wat de problematiek precies inhield. Hieruit kwam een vijftal overlastvormen naar voren, die zich concentreerden in de weekendnachten: taxi's, wildplassen, kots en andersoortige rommel, schreeuwende mensen en overlastgevende horecazaken. Elk van deze thema's is gedurende de pilot geadresseerd en veel van de thema's zijn succesvol aangepakt. Zo is de maatregel om de Herengracht in de weekendnachten af te zetten om taxioverlast tegen te gaan succesvol, is er in het begin van de pilot geëxperimenteerd met een aantal maatregelen om wildplassen te verminderen en komen er binnenkort extra plasvoorzieningen, is er extra schoonmaak georganiseerd en heeft bij de start van de pilot een uitgebreide controle van horecazaken plaatsgevonden waarbij veel van de problemen zijn opgelost. Daarnaast is het meldproces verbeterd en is er een goede samenwerking met de gemeente, ondernemers en de politie ontstaan. De overlast van schreeuwende bezoekers bestaat nog steeds: bewoners zijn sceptisch over maatregelen op het gebied van communicatie, zoals YouTube filmpjes of een mediacampagne als Enjoy & Respect. Het merendeel van de nachtelijke bezoekers van het Rembrandtplein is onder invloed van drank en/of middelen wanneer zij 's nachts het café uitkomen en zijn dan niet erg vatbaar voor boodschappen die ze eerder een keer hebben gezien. Bewoners pleiten voor preventieve maatregelen of maatregelen die op straat direct ingrijpen op de situatie, hoewel zij ook begrip hebben voor de complexiteit van de problematiek. 

Het belevingsonderzoek dat hoort bij de pilot Rembrandtplein brengt de mening van bewoners over een aantal kernaspecten van de aanpak in kaart (buurttevredenheid, veiligheidsgevoel, geweld, overlast, gastvrijheid en de maatregelen van de pilot). Om de vergelijking te kunnen maken, worden deze aspecten zowel op het Rembrandt- als het Leidseplein gemeten. Onderstaande tabel geeft op hoofdlijnen de belangrijkste uitkomsten weer met betrekking tot sociale overlast in de openbare ruimte.

Tabel 5.3 Uitkomsten belevingsonderzoek 0-, 1- en 2-meting (op hoofdlijnen)
Belevingsonderzoek - bewoners (respons 22%)Gebied0-meting1-meting2-meting
Tevredenheid met de buurt overdag doordeweeks (gemiddeld cijfer)Rembrandtplein7,87,67,6
Leidseplein7,77,57,3
Tevredenheid met de buurt 's avonds/'s nachts in het weekend (gemiddeld cijfer)Rembrandtplein4,65,14,7
Leidseplein4,84,94,4
Veiligheidsgevoel (gemiddelde cijfer)Rembrandtplein5,56,36,1
Leidseplein6,06,06,0
Geweld - kans slachtofferschap (% dat de kans (heel) groot acht)Rembrandtplein302319
Leidseplein201716
Overlast - geluidsoverlast van mensen(% dat veel overlast ervaart)Rembrandtplein707262
Leidseplein697282
Overlast - wildplassen (% dat veel overlast ervaart)Rembrandtplein625250
Leidseplein445152
Overlast - mensen onder invloed (% dat veel overlast ervaart)Rembrandtplein554947
Leidseplein495260
Overlast - rondhangende jongeren (% dat veel overlast ervaart)Rembrandtplein413435
Leidseplein223239
Overlast - drugshandel op straat (% dat veel overlast ervaart)Rembrandtplein241622
Leidseplein1289
Gastvrijheid (% dat zich (zeer) onprettig voelt op en rond het plein in weekendavonden/nachten)Rembrandtplein473635
Leidseplein344446

In bovenstaande tabel vallen ons de volgende zaken op: 

  • De cijfers voor de uitgaanspleinen werken sterk af van de gemiddelden van Grachtengordel Zuid. Zo is de buurttevredenheid 's nachts een dikke onvoldoende (in Grachtengordel Zuid rond de 8) en ligt het gemiddelde veiligheidsgevoel ruim twee punten lager dan gemiddeld in Grachtengordel Zuid (5,5-6,2 versus 8,2).
  • Doordeweeks en in de weekenden overdag scoort de tevredenheid met de buurt wel een ruime voldoende, hoewel het cijfer ook dan iets lager ligt dan het gemiddelde van Grachtengordel Zuid.
  • Er is sprake van een lichte verbetering in de beoordeling van de buurttevredenheid in de weekendnachten, door omwonenden van het Rembrandtplein. Deze verbetering heeft op het Leidseplein niet plaatsgevonden: er is zelfs sprake van een verslechtering.
  • Het veiligheidsgevoel op het plein is voor de omwonenden van het Rembrandtplein gestegen van een 5,5 in 2015 naar een 6,1 in 2017.
  • Het percentage mensen dat de kans (zeer) groot acht om zelf slachtoffer te worden van geweld is over de jaren voor het Rembrandtplein met 10% verminderd (op het Leidseplein met 5%).
  • Rondom de overlastindicatoren komt het duidelijkst een patroon naar voren: waar op het Rembrandtplein een daling te zien is in de percentages omwonenden die (veel) overlast ervaren, geldt voor het Leidseplein dat die percentages zijn toegenomen (met stijgingen tussen de 8 en 17%). Ook het percentage mensen dat zich (zeer) onprettig voelt op het plein neemt voor het Rembrandtplein af (met 12%), terwijl het voor het Leidseplein toeneemt (met 12%).
  • Er zijn minder omwonenden die (veel) overlast ervaren van andere mensen en er zijn in juli 2017 minder omwonenden die aangeven zich (zeer) onprettig te voelen op het Rembrandtplein dan in 2015 (35% versus 47%).

Op basis van deze indicatoren lijkt de situatie op het Rembrandtplein sinds juli 2015 dus verbeterd. Omwonenden voel zich (iets) veiliger, er zijn minder mensen die (veel) overlast ervaren en het aandeel mensen dat zich (zeer) onprettig voelt op het plein is kleiner geworden. Voor het Leidseplein geldt het tegenovergestelde: er is een verslechtering van de buurttevredenheid en steeds meer mensen ervaren overlast van allerlei verschillende bronnen. Deze bevindingen duiden erop dat de pilot op het Rembrandtplein in de opvatting van omwonenden een positieve bijdrage heeft geleverd aan het verbeteren van de overlastsituatie op het Rembrandtplein. Dit bleek ook uit de zienswijze van bewoners op de pilot zoals besproken aan het begin van deze paragraaf.

Ook ondernemers zijn positief en geven aan dat het succes van vijf jaar BIZ duidelijk zichtbaar is. Er is collectiviteit ontstaan waarmee succesvolle maatregelen tot stand zijn gekomen (schoonmaak, beelden, etc.). Toch geeft de BIZ aan twee weeffouten in de pilot waar te nemen: het verplaatsen van de fietsen van het plein naar plekken rondom het plein, waar bewoners er juist meer overlast van ondervonden. Een structurele oplossing hiervoor ontbreekt nog steeds. De andere fout was volgens de BIZ het niet betrekken van bewoners bij het ontwikkelen van de pilot, hoewel het contact met bewoners inmiddels wel in ere lijkt te zijn hersteld. 

Tot slot is vanuit de bewoners een vraag hoe de pilot, na de verlenging tot eind 2018, voortgezet zal worden. De inschatting is dat alle maatregelen voor niets zullen zijn geweest als de aanpak nu stopt en de situatie weer wordt zoals die was voor de pilot. Of erger, vanwege de toegenomen drukte. Ook volgens de ondernemers is het belangrijk dat de inzet gecontinueerd wordt. Een cultuuromslag kost tijd en is na vijf jaar nog niet afgerond. Het zou volgens hen zonde zijn als de ingezette verbeteringen niet overeind gehouden worden.

Deelconclusie effectiviteit van de handhavingsinzet

De effectiviteit van de handhavingsinzet in de openbare ruimte is getoetst aan de hand van de volgende normen:

  • Ernstigste problematiek wordt minder (zowel objectief als subjectief);
  • Beoogde prestaties en effecten zijn behaald;
  • Er is een relatie tussen de prestaties en effecten;
  • Ketenpartners, bewoners en ondernemers hebben vertrouwen in de aanpak en het effect daarvan.

Ernstigste problematiek objectief nauwelijks verminderd, subjectief wel
Op basis van data uit de Veiligheidsindex en WiA constateren we dat de overlastproblematiek in Grachtengordel Zuid over de periode 2013-2017 niet verbeterd is. Integendeel, er is sprake van een stijgend overlastniveau en met name de ervaren personenoverlast en het aantal meldingen personenoverlast tonen een sterk stijgende trend. De stijging in het aantal meldingen zien we ook in de MORA-meldingen terug: deze zijn in Grachtengordel Zuid in de periode 2013-2017 bijna verdubbeld. Als we kijken naar de ontwikkeling in overlastcijfers zoals gepresenteerd in de tussenrapportage zien we binnenstadbreed in het eerste half jaar van 2018 een lichte daling in het aantal overlastincidenten, vergeleken met de periode voor de start van het Binnenstad Offensief. Maar het is mogelijk dat hieraan vooral een afname in inzet ten grondslag ligt (terugschroeving Binnenstad Offensief in oktober 2017), meer dan een daadwerkelijke afname in de overlast.

Deze cijfers laten zien hoe lastig het is om een objectief beeld te vormen van de ontwikkeling van overlast. Inzet van politie en handhaving is sterk bepalend voor het aantal geregistreerde incidenten en het aantal uitgedeelde boetes. Meldingen worden ook sterk beïnvloed door meldingsbereidheid. De stijging in meldingen in Grachtengordel Zuid is echter zo onmiskenbaar, dat wij in combinatie met de cijfers uit de Veiligheidsindex en het WiA constateren dat de ernstigste problematiek in de binnenstad objectief gezien niet minder geworden is.

Het subjectieve oordeel van bewoners van de binnenstad is eenduidig: twee derde van de bewoners vindt dat de leefbaarheid in de binnenstad het afgelopen jaar is verslechterd. We constateerden al dat de ervaren personenoverlast in Grachtengordel Zuid in de Veiligheidsindex sterk toeneemt. Tegelijkertijd zien we op het niveau van het Rembrandtplein wel enige verbetering. Zo is de buurttevredenheid licht toegenomen, voelt men zich veiliger op het plein en nemen de percentages af van mensen die (veel) overlast ervaren van verschillende overlastbronnen. Bovendien zien we deze verbeteringen niet of in mindere mate op het Leidseplein, wat duidt op een positieve invloed van de pilot op de situatie op het Rembrandtplein. We concluderen dat de ernstigste problematiek op het niveau van de binnenstad niet is verbeterd, maar op het niveau van het Rembrandtplein wel.

Beoogde prestaties niet benoemd, dus onbekend of resultaten zijn behaald
Noch het Binnenstad Offensief, noch de pilot op het Rembrandtplein bevatten in het beleid concreet geformuleerde beoogde prestaties en effecten (zie paragraaf 4.2.2) die gebruikt kunnen worden om de effectiviteit van de aanpak te beoordelen. We zien wel dat team HOR in de binnenstad meer slagkracht heeft gekregen sinds het samenvoegen van de verschillende handhavingsteams die opereerden in het centrum. Tegelijkertijd is de capaciteit nog steeds te beperkt om de binnenstad, met name 's nachts, van voldoende handhavingskoppels te voorzien. Op het niveau van de binnenstad zien we daarnaast dat de inzet van team HOR en politie verschuift van sociale overlast naar afval en verkeer. Het lijkt erop dat bewoners de inzet van handhaving en politie waarderen, maar dat de aanpak er nog niet in slaagt de ernstigste overlastproblemen terug te dringen.

Op het niveau van het Rembrandtplein ligt het anders. Alle vier de maatregelen zijn uitgevoerd of nog in uitvoering. Voor zover er prestaties zijn benoemd voor de pilot zijn deze dus grotendeels behaald. De pilot heeft daarnaast geleid tot vaste handhavingsinzet, met als gevolg dat onder andere het meldproces sterk is verbeterd. Ook is de samenwerking rondom het plein dusdanig verbeterd dat gesprekspartners spreken over een stevige sociale structuur rondom het plein. De pilot op het Rembrandtplein laat volgens ons zien dat handhaving, onder de voorwaarde van continue inzet en betrokkenheid van alle ketenpartners, een bijdrage kan leveren aan het bestrijden van overlast. Continuïteit en betrokkenheid bij alle ketenpartners geldt hierbij als belangrijke voorwaarde. Pas op het moment dat er in gezamenlijkheid gedurende langere periode aandacht is voor de problematiek in een gebied kan men hier effectief tegen optreden.

Ketenpartners en bewoners Rembrandtplein voorzichtig positief
Uit gesprekken met bewoners en ondernemers maken we op dat de pilot een positieve bijdrage heeft geleverd aan de verbeterde situatie op het plein. Het succes lijkt voornamelijk te zitten in de integraliteit van de aanpak op het Rembrandtplein. Er is op verschillende elementen tegelijkertijd intensief ingezet, met betrokkenheid van alle actoren in de buurt. Er is een sociale structuur ontstaan die ervoor zorgt dat partijen elkaar goed weten te vinden en gezamenlijk naar oplossingen zoeken. De meldingsapp met bijbehorende handhavingsinzet heeft ervoor gezorgd dat bewoners direct gehoord worden en het gevoel hebben invloed te kunnen uitoefenen op overlastgevende situaties.

Parallel aan de positieve waardering van de pilot uiten gesprekspartners, zowel binnen de gemeente als daarbuiten, hun zorgen met betrekking tot de voortzetting van de pilot. Ten tijde van het onderzoek werd de pilot geëvalueerd, en hoewel de looptijd van de pilot tussentijds is verlengd tot de evaluatie klaar is, is de voortzetting van de verschillende maatregelen nog niet geregeld. Gesprekspartners vrezen dat de situatie op het plein grotendeels weer terug bij af zal zijn als de pilotmaatregelen niet worden verlengd. 

Verantwoording

Verantwoording voor het casusonderzoek

Als onderdeel van het rekenkameronderzoek Handhaving en overlast hebben we gekozen voor casusonderzoek resulterend in vijf gebiedsbeschrijvingen. In deze paragraaf leggen we uit wat hiervan de meerwaarde is, hoe we deze gebieden of buurten hebben geselecteerd, waarnaar we hebben gekeken en hoe we de bevindingen vervolgens hebben gebruikt om tot algemene conclusies te komen.

De reden dat we casusonderzoek hebben uitgevoerd

Casusonderzoek biedt de mogelijkheid de werking van diverse kenmerken van de handhavingsinzet in een complexe context te bestuderen. Hierdoor wordt - na onderlinge vergelijking van de vijf gebiedsbeschrijvingen - zichtbaar wat werkt en welke knelpunten effectieve inzet over het algemeen belemmeren.

De selectie van de buurten in het casusonderzoek

We veronderstellen dat de handhavingsinzet - deels afhankelijk van de complexe context - in de ene situatie effectief kan zijn, en in de andere minder of niet. Hetzelfde geldt voor de overlastsituatie. Deze kan ook worden beïnvloed door afzonderlijke activiteiten en gebeurtenissen. Daarom hebben we ervoor gekozen in het casusonderzoek niet alleen gebieden te kiezen waar de overlastsituatie is verslechterd, maar ook voor gebieden waar deze is verbeterd of is gelijk gebleven tussen 2014 en 2017.

  1. We hebben vijf gebieden onderzocht:
  2. Grachtengordel-Zuid (toename overlast);
  3. Oude Pijp (toename overlast);
  4. De Punt (afname overlast);
  5. Dapperbuurt (afname overlast);
  6. Bijlmer-Centrum (overlast gelijk gebleven).

Voor de selectie van de buurten hebben we gebruikgemaakt van de Veiligheidsmonitor voor ervaren overlast in de buurt.  De index van ervaren overlast is opgebouwd uit antwoorden van bewoners op vragen naar zelf ervaren vormen van overlast in de buurt.

De onderwerpen die we in het casusonderzoek hebben bekeken

Het casusonderzoek bestaat uit twee stappen: (1) een beschrijving van de gebieden en (2) een vergelijking van de gebieden (zie de volgende paragraaf). (1) De gebiedsbeschrijvingen gaan in op de onderwerpen die we in het casusonderzoek hebben bekeken. De beschrijvingen zijn elk samengesteld uit de volgende onderdelen:

  • De ontwikkelingen in de sociale overlastproblematiek in de gebieden aan de hand van drie bronnen. De drie bronnen en de reden waarom we deze bronnen hebben geraadpleegd en onderling met elkaar vergelijken, lichten we hier toe:
    • De centraal stedelijke monitoring van de beleving van overlast en de ervaren leefbaarheid en veiligheid, tussen 2013 en 2017
    • Deze bron bestuderen we om de ontwikkelingen weer te geven; inzichtelijk te maken wat bewoners als de meest urgente problemen ervaarden (de uitgangssituatie) en of ze deze in de meest recente inventarisatie beter of slechter beoordelen. Hiermee geven we zowel de achterliggende argumentatie voor de casusselectie als het bredere kader om te kunnen beoordelen of de handhavingsinzet op sociale overlast effect heeft gehad.
    • Het beleid van het stadsdeel
    • Deze bron bestuderen we om de aansluiting tussen de problematiek zoals deze blijkt uit de monitoring en de probleembeschrijving van het stadsdeel in het beleid te kunnen beoordelen. We bekijken of het stadsdeel prioriteiten heeft gesteld, met betrekking tot de meest urgente problematiek.
    • De ambtelijke organisatie
    • Door gesprekken met de ambtelijke organisatie kunnen we inzichtelijk maken wat de uitvoering als sociale overlastproblematiek benoemt, en wat zij als de meest urgente problemen zien. We bekijken of deze overeenkomen met wat er in het beleid van het stadsdeel is geschetst.
  • De aanpak en de doelen van het stadsdeel, zoals deze zijn vastgelegd in beleidsdocumenten. We bekijken hier of de meest urgente sociale overlastproblematiek in de onderzochte buurt is beschreven in het beleid, en of er een aanpak is ontwikkeld gericht op die problematiek. Hierbij is ook aandacht voor de beschikbare capaciteit, de verdeling daarvan tussen gemeentelijke en/of lokale prioriteiten en de toerusting van het team Handhaving Openbare Ruimte.
  • De uitvoering door het team Handhaving Openbare Ruimte en de eventuele interne en externe ketenpartners. We bekijken of de uitvoering is gericht op de meest urgente sociale overlastproblematiek en welke prestaties met betrekking tot deze problematiek zijn gerealiseerd. Hierbij is ook aandacht voor de wijze waarop het stadsdeel omgaat met meldingen van bewoners en voor de mening van bewoners en eventueel ondernemers over de aanpak van sociale overlast.
  • De effecten van de aanpak door het team Handhaving Openbare Ruimte en de eventuele bijdrage daarin door interne en externe ketenpartners. We bekijken met name de effecten van de aanpak op de meest urgente sociale overlastproblematiek. Ook beschrijven we de mening van bewoners en eventueel ondernemers over de aanpak.

Elk van de vijf gebiedsbeschrijvingen is tot stand gekomen door een combinatie van data-analyse, deskresearch, interviews en groepsgesprekken. We hebben in elk van de gebieden gesproken met diverse vertegenwoordigers van het stadsdeel en met bewoners en - indien relevant - met ondernemers. Het gaat in ieder geval om de volgende gesprekspartners:

  • Managers van het team Handhaving Openbare Ruimte;
  • Handhavingscoördinatoren, soms uitvoerende handhavers;
  • Adviseurs Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH);
  • Vertegenwoordigers van Jeugd en Veiligheid;
  • Vertegenwoordigers van Veiligheid;
  • Vertegenwoordigers van het Gebiedsteam.

In veel gevallen zijn externe partners gesproken:

  • Wijkagenten ;
  • Een straatcoach van stichting SAOA ;
  • Leden van bewonerscommissies en/of individuele burgers;
  • Ondernemersverenigingen .

De conclusie die we uit het casusonderzoek kunnen trekken

De laatste stap van het casusonderzoek is het formuleren van algemene conclusies. Dit hebben we bereikt door de werking van diverse kenmerken van de handhavingsinzet te analyseren. We hebben de vijf gebiedsbeschrijvingen op de vier onderdelen (beleid, aanpak, uitvoering en effect) onderling met elkaar vergeleken door onderlinge verschillen te benoemen en te kijken waar samenhang is, en rekening te houden met de rol die de complexe context hierin speelde. Op deze manier is zichtbaar geworden waar HOR een bijdrage heeft geleverd aan het tegengaan van sociale overlastproblematiek en welke knelpunten een effectieve handhavingsinzet over het algemeen belemmeren.