Handhaving en overlast
Casusonderzoek Oude Pijp

Onderzoeksrapport - deel 2

Oude Pijp

Introductie buurt

De Oude Pijp is een buurt in het gebied De Pijp en Rivierenbuurt. De Pijp bestaat uit de buurten Oude Pijp, Nieuwe Pijp en Zuid-Pijp. Samen met de gebieden Buitenveldert, Zuidas en Oud-Zuid vormen de Pijp en Rivierenbuurt het stadsdeel Zuid. Er wonen bijna vijftienduizend mensen in de Oude Pijp. Vergeleken met andere wijken zijn er weinig kinderen: een op de tien inwoners is jonger dan achttien jaar. Het aandeel eenpersoonshuishoudens (63% in 2018) en nieuwe stedelingen  (48% in 2018) is hoger dan in andere wijken, en het aandeel niet-westerse migranten (19%) is lager. De werkloosheid is laag in vergelijking met andere wijken (8%). De woningen zijn relatief klein (18,5% heeft een oppervlakte tot 40 m2) en vaak in handen van particuliere verhuurders (43%).  De Oude Pijp grenst aan het stadscentrum en is een druk gebied met trekpleisters als de Albert Cuypmarkt en het Marie Heinekenplein.  Aan de zuidkant van de wijk ligt het Sarphatipark. De wijk wordt gekenmerkt door een mix van woningen, winkels en horeca.

De problematiek

In deze paragraaf beschrijven we de overlastproblematiek in de openbare ruimte van de Oude Pijp. Daarbij baseren we ons op drie bronnen: (1) de centraal stedelijke monitoring van de beleving van overlast en de ervaren leefbaarheid en veiligheid tussen 2013 en 2017 (paragraaf 2.1), (2) het beleid van het stadsdeel (paragraaf 2.2) en (3) de ambtelijke organisatie (paragraaf 2.3). In de deelconclusie geven we een oordeel over het inzicht van stadsdeel Zuid in de lokale problematiek door deze drie bronnen met elkaar te vergelijken.

In de verantwoording voor het casusonderzoek is een uitgebreide uitleg Verantwoording casusonderzoekopgenomen over de uitgangspunten en doelen van deze aanpak (zie ook paragraaf 6.3).

Verantwoording casusonderzoek

Als onderdeel van het rekenkameronderzoek Handhaving en Overlast hebben we gekozen voor een casusonderzoek in de vorm van vijf gebiedsbeschrijvingen. In paragraaf 6.2 leggen we uit wat hiervan de meerwaarde is, hoe we deze buurten hebben geselecteerd en hoe we de bevindingen hiervan in het rapport hebben opgenomen.

Problematiek volgend uit monitoring

We hebben de ontwikkelingen in de Oude Pijp ten aanzien van de beleving van overlast, veiligheid en leefbaarheid van de afgelopen vijf jaar bekeken en vergeleken met de ontwikkelingen in De Pijp, het gehele stadsdeel Zuid en de stad Amsterdam.

De ontwikkelingen in de problematiek hebben we in beeld gebracht op Hoe monitort de gemeente Amsterdam overlast?basis van de Veiligheidsmonitor en het centraal stedelijke onderzoek Wonen in Amsterdam (WiA).

Hoe monitort de gemeente Amsterdam overlast?

Ontwikkelingen in overlast worden door gemeente Amsterdam gemonitord aan de hand van de Veiligheidsindex en het Wonen in Amsterdam (WiA) onderzoek.

De Veiligheidsindex wordt viermaandelijks vastgesteld en bestaat uit enerzijds objectieve gegevens en anderzijds subjectieve ervaringsgegevens. De objectieve gegevens komen voort uit politiecijfers. De ervaringsgegevens worden geïnventariseerd door middel van een enquête onder Amsterdammers die elke vier maanden wordt afgenomen. Hoe lager het cijfer, hoe veiliger het is. De index wordt berekend voor alle 108 buurten in de politieregio Amsterdam. Daaronder vallen de gemeenten Amsterdam, Aalsmeer, Amstelveen, Diemen, Ouder-Amstel en Uithoorn. De index maakt het mogelijk buurten met elkaar te vergelijken en laat zien hoe de veiligheid verandert in de tijd. 2014 is het basisjaar voor het regiogemiddelde (het indexcijfer 100) en daar worden alle (toekomstige) cijfers tegen afgezet.

Het WiA brengt elke twee jaar aan de hand van een vragenlijst onder Amsterdammers onder meer in kaart wat bewoners vinden van hun woonsituatie en welke woonwensen zij hebben. Onderdeel van dit onderzoek is het vragen naar de mening over de leefbaarheid en veiligheid in de buurt.  Het WiA rapporteert ook over ervaren overlast door bewoners. Dit gebeurt door bewoners naar bronnen van die overlast te vragen (buren, parkeren, vervuiling, horeca, etc.). Dit zijn andere bronnen of omschrijvingen dan in de Veiligheidsmonitor worden uitgevraagd. In 2017 is de meest recente inventarisatie uitgevoerd, metingen daarvoor vonden plaats in 2015 en 2013.

Ontwikkelingen in de beleving van overlast
In de periode 2014-2017 is er in de Oude Pijp sprake van een hoge tot zeer hoge mate van overlast in vergelijking met het gebied De Pijp en Rivierenbuurt, stadsdeel Zuid en de stad Amsterdam als geheel. In 2016 en 2017 zijn de indexcijfers voor personenoverlast, overlastmeldingen en ervaren personenoverlast ook nog eens flink gestegen ten opzichte van 2014 en 2015. Dat het totale indexcijfer voor overlast niet hetzelfde beeld laat zien, kan worden verklaard door twee andere aspecten, die samen met het indexcijfer voor personenoverlast het totale overlastindexcijfer bepalen: verloedering en het slachtoffer worden van vernieling zijn namelijk flink afgenomen. We zien in het gehele stadsdeel (net als in heel Amsterdam) dat de meldingen over personenoverlast toenemen.  Maar de Oude Pijp is een uitzonderlijke wijk: gekeken naar het gebied De Pijp en Rivierenbuurt en het stadsdeel, speelt er in de Oude Pijp veel meer personenoverlast dan gemiddeld, wordt dat ook veel vaker negatief beoordeeld en zijn er meer meldingen over.

Interactieve kaart
Klik op onderstaande afbeelding en verken de ontwikkelingen van overlast in Amsterdam via de interactieve kaart.

Bewoners in de Oude Pijp rapporteren in het WiA-onderzoek naar de leefbaarheid in de wijk vooral vervuiling en parkeren als de grootste overlastbronnen. Ook zeggen bewoners meer dan gemiddeld in Amsterdam overlast te ervaren van horeca en van andere groepen mensen. In de Oude Pijp ervaren bewoners iets minder overlast van criminaliteit, ten opzichte van andere Amsterdammers.  De onderstaande tabel laat zien welke ontwikkelingen er zijn in de ervaren overlast in de Oude Pijp ten opzichte van Amsterdam.

Tabel 2.1 Ontwikkeling ervaren overlast in de Oude Pijp 2013-2017, per overlastbron, in vergelijking met Amsterdam, WiA 
OverlastvormOude Pijp  Amsterdam  
10 is geen overlast, 1 is ernstige overlast201320152017201320152017
Overlast buren6,96,77,17,37,37,3
Overlast vervuiling5,15,35,16,26,26,2
Overlast andere groepen mensen6,56,66,37,07,06,9
Overlast horeca6,66,56,57,97,87,6
Overlast parkeren5,34,84,76,86,76,6
Overlast criminaliteit6,66,57,06,56,66,7

Ontwikkeling onveiligheidsgevoel en leefbaarheid
De Oude Pijp wordt door bewoners als een veilige woonomgeving beschouwd. De indexcijfers in de laatste jaren zijn redelijk stabiel. We zien dat alleen vermijding als onderdeel van de veiligheidsbeleving in 2017 wat is toegenomen. Zie ook de onderstaande figuur waarin de indexcijfers voor de Oude Pijp zijn afgebeeld, evenals die voor Amsterdam.

Figuur 2.1. Ontwikkeling veiligheid in de Oude Pijp, 2014-2017, Veiligheidsindex, in vergelijking met Amsterdam 

Ook als de leefbaarheidsgegevens in ogenschouw worden genomen, blijkt dat de bewoners in de Oude Pijp over het algemeen (heel) tevreden zijn met hun leefomgeving: ze voelen zich overdag en 's avonds veiliger dan andere Amsterdammers. Dit geldt voor het gehele stadsdeel en ook voor het gebied De Pijp en Rivierenbuurt. Ook de tevredenheid met de wijk is groter dan in heel Amsterdam, maar in vergelijking met het gehele stadsdeel is men in de Oude Pijp wat minder tevreden. Het oordeel over de ontwikkeling in de buurt is vergelijkbaar met de mening van alle Amsterdammers, maar men is hier wat minder positief ten opzichte van alle bewoners in stadsdeel Zuid. 

Tabel 2.2 Ontwikkeling veiligheidsgevoel, buurttevredenheid en ontwikkeling buurt in de Oude Pijp 2013-2017, in vergelijking met Amsterdam 
VeiligheidOude Pijp  Amsterdam  
 201320152017201320152017
Veiligheid in de buurt overdag8,68,58,78,38,38,2
Veiligheid in de buurt 's avonds7,77,67,97,37,37,2
Buurttevredenheid7,87,87,87,47,57,5
Ontwikkeling buurt7,27,27,07,17,17,1

Problematiek beschreven in het beleid

In deze paragraaf gaan we in op de overlast zoals het stadsdeel deze heeft beschreven in het beleid. Dit beleid toetsen we aan de hand van onderstaande norm.

De problematiek die speelt in de buurt is beschreven in het beleid.

Voor de HUP's in de onderzochte periode geldt dat per prioriteit een beschrijving van de problematiek in het stadsdeel wordt gegeven. Daarbij worden specifieke locaties genoemd, zoals straten of parken, waar de problematiek zich voordoet. De HUP's leggen daarnaast de verbinding met het gebiedsgericht werken; in de HUP's is de probleemanalyse verwerkt die in de gebiedsplannen is uitgewerkt tot gebiedsopgaves. In het HUP van 2016 zijn bijlagen opgenomen waarin voor elk gebied afzonderlijk een beschrijving is gegeven van de problemen en de benodigde handhavingsinzet.  In het HUP van 2015 wordt voor het eerst gesignaleerd dat de centrumfunctie uitbreidt naar stadsdeel Zuid, ook naar de Pijp, vanwege de toegenomen aantrekkingskracht op toeristen, en dat dit leidt tot een grotere druk op de openbare ruimte die zich uit in een toename in parkeeroverlast, afvalproblematiek en horecaoverlast.  In 2014 bevat het HUP een volgordelijke opsomming van overlast en de dertien prioriteiten in de openbare ruimte die hieruit volgen. Hieruit blijkt dat het stadsdeel zelf afvalproblematiek, horecaoverlast en overlast door groepen op straat als de drie grootste problemen in dat jaar beschouwt. 

Door de genoemde probleemlocaties in het HUP van 2018 per prioriteit naast elkaar te leggen, en deze te vergelijken met de gebiedsopgaven uit 2017 en de jaren daarvoor, ontstaat een beeld van de vormen van overlast die zich specifiek in de Oude Pijp voordoen:

  • Horecaoverlast: in de Oude Pijp zijn enkele horeca-intensieve buurten die overlast geven door uitwaaierende terrassen, door geluid of stank uit de horecagelegenheid, en door de bezoekers die de horecaondernemingen verlaten (bijvoorbeeld geluidsoverlast en wildplassen);
  • Afvalproblematiek door verkeerd geplaatst huisvuil en grofvuil door zowel bewoners als ondernemers;
  • Verkeerd of hinderlijk geplaatste fietsen en fietswrakken (verspreid over de hele wijk) en scooteroverlast door rijden op trottoirs of in voetgangersgebieden (in de Sarphatiparkbuurt);
  • Parkeeroverlast als gevolg van sluipverkeer in de spits, verkeerd parkeren op enkele hotspots, en verkeerd gebruik van laad- en losplekken;
  • Overlast door verslaafden en daklozen in het Sarphatipark.

De problematiek in stadsdeel Zuid is beschreven in de HUP's, en daar waar de problematiek is geconcentreerd in bepaalde gebieden is dat benoemd in de plannen. Hierbij is beschreven dat enkele overlastvormen verergeren als gevolg van de uitdijende centrumfunctie, maar is niet voor elke overlastvorm afzonderlijk weergegeven hoe de problematiek zich heeft ontwikkeld.

Problematiek benoemd door de uitvoering

In deze paragraaf gaan we in op de overlast zoals de medewerkers in de uitvoering deze zelf omschrijven. Dit toetsen we aan de hand van onderstaande norm.

De problematiek die speelt in de buurt is bekend bij de uitvoering.

Het team HOR, de medewerkers van de afdeling Veiligheid en het gebiedsteam geven aan dat de overlast in de Oude Pijp toeneemt. Dit geldt met name voor horecaoverlast en personenoverlast. De afvalproblematiek is volgens de medewerkers van afdeling Veiligheid nog steeds aanzienlijk, maar zij zeggen dat op de aanpak van deze overlast nu grondig wordt ingezet, door het uitvoeren van diverse projecten.  De gesprekspartners verklaren de toename van overlast enerzijds door de toenemende drukte vanwege met name toeristen (als gevolg van toename Airbnb, bezoek aan de Albert Cuypmarkt en de Heineken Experience) en anderzijds de veranderde bevolkingssamenstelling. Ze vertellen dat de Oude Pijp een volksbuurt was, en dat er nu meer mensen zijn komen wonen die weinig binding hebben met de wijk.  De overlastproblemen in de Oude Pijp zijn volgens het team van diverse aard:

  • Personenoverlast die voor een deel wordt veroorzaakt door horecabezoekers en voor een deel door overmatig alcoholgebruik van bewoners uit een tijdelijke opvang en van daklozen.
    • Volgens het team HOR is het gebied een overloopgebied van het Leidseplein. Op het Gerard Douplein en het Marie Heinekenplein is meer horecaoverlast, geluidsoverlast van terrassen, wildplassen, en zijn er extra veel fietsen.
    • Er is een opvangcentrum voor uitgeprocedeerden gekomen. Het betreft veel Oost-Europeanen die voor alcoholoverlast en agressie zorgen en winkeldiefstal plegen. Het gaat om personen die in de openbare ruimte slapen, bedelaars, dronken mensen op straat, schreeuwers, agressief gedrag, etc.
    • Een medewerker van de afdeling Veiligheid zegt dat wat betreft personenoverlast de toename voor een deel veroorzaakt wordt doordat er in de binnenstad specifieke projecten zijn ontwikkeld die als neveneffect hebben dat de overlast zich verplaatst. Politieagenten geven volgens de medewerker soms aan dat zij overlastgevers uit het centrum weer terugzien in de Pijp: er is sprake van een waterbedeffect. In de zomer van 2018 is onderzocht waar precies de kern van het probleem zit. De resultaten daarvan zijn niet bekend. 
  • Afvalproblematiek: toeristen zijn weinig bekend met de normen rond afval. Ook ondernemers zijn niet zorgvuldig met afval. Er zijn binnen het stadsdeel nog diverse afvalsystemen, zowel ondergronds als met zakken bovengronds, en er zijn verschillende inzamelaars die op verschillende tijden werken, wat voor veel verkeer zorgt. Daarnaast is gezegd dat er veel wordt verbouwd wat tot extra afvalcontainers leidt, en dat bezorgdiensten voor veel extra afval zorgen, vanwege de grote hoeveelheden karton.
  • Fietsparkeren: de opening van de Rode Loper en de Noord-Zuidlijn zullen waarschijnlijk leiden tot extra handhavingstaken. Bij de stations van de Noord-Zuidlijn zullen problemen rondom fietsgedrag en fietsparkeren ontstaan, waar handhaving tegen moet optreden.

De problematiek die speelt in de Oude Pijp is bekend bij de uitvoering. In het beleid wordt jaarlijks gewezen op de toenemende druk op het gebied als gevolg van de uitbreiding van de centrumfunctie. Afvalproblematiek, horecaoverlast en personenoverlast worden (in 2014) als de drie grootste problemen genoemd. Het team HOR signaleert dezelfde problemen als het meest omvangrijk en constateert dat horecaoverlast en personenoverlast nog steeds toenemen. De toelichting hierbij is dat behalve de uitbreiding van de centrumfunctie, een veranderende bevolkingssamenstelling en een waterbedeffect optreden, waardoor overlastproblematiek nog verder toeneemt. Ook zegt het team dat afvalproblematiek nog steeds aanzienlijk is. Zij geven daarbij aan dat de aanpak op afvaloverlast nu grondig is doordat er diverse projecten zijn gestart. De bewoners ervaren in 2017 nog geen verbetering in de afvalproblematiek en de toename van de personenoverlast is duidelijk zichtbaar in de monitoringsgegevens van de ervaren overlast.

Deelconclusie inzicht stadsdeel Zuid in lokale problematiek

De beschrijving en de bekendheid met de lokale problematiek in het beleid en in de uitvoering zijn getoetst aan de hand van twee normen:

  • De problematiek die speelt in de buurt is beschreven in het beleid;
  • De problematiek die speelt in de buurt is bekend bij de uitvoering.

De monitoringsgegevens maken duidelijk zichtbaar dat de afvalproblematiek en de parkeeroverlast in de ogen van de bewoners fors zijn, en niet verbeteren tussen 2014 en 2017. Een toenemend probleem is personenoverlast, door horeca(bezoekers) en door groepen mensen op straat. Dat blijkt zowel uit de monitoringsgegevens, de HUP's, als uit de gesprekken met het team handhaving. De HUP's bieden de mogelijkheid op buurtniveau in te zoomen op de problemen die er spelen. Dat is het meest overzichtelijk gedaan in 2016, waar voor elk gebied afzonderlijk een beschrijving is gegeven van de problemen en de benodigde handhavingsinzet. De beleidsdocumenten laten niet aan de hand van monitoringsgegevens zien hoe de overlastproblematiek zich door de jaren heeft ontwikkeld, wel wijzen ze op extra druk op de openbare ruimte en de extra overlast die hiermee gepaard gaat.

In de HUP's wordt het probleem van personenoverlast toegelicht. Sinds 2015 wijst het team Handhaving in de HUP's op de nieuwe centrumfunctie van de buurt: het is er veel drukker geworden door bezoeken van toeristen en dagjesmensen, en de horeca en winkels trekken meer en meer mensen. Het uitvoerende team HOR bevestigt dit beeld en biedt nog een uitgebreide analyse door eraan toe te voegen dat de veranderde bevolkingssamenstelling in de buurt tot extra overlast leidt, evenals het waterbedeffect in de personenoverlast dat wordt veroorzaakt door de verspreiding van toeristen over de andere stadsdelen door het tegengaan van de toenemende drukte en overlast in de binnenstad. Deze aanvullende verklaringen voor de toegenomen personenoverlast, worden in de HUP's niet beschreven.

De probleemanalyse die is uitgevoerd door de afdeling Handhaving ten behoeve van de HUP's, en de gesprekken met het uitvoerende team HOR laten zien dat de grootste overlastproblemen, zoals deze aan de hand van de monitoringsgegevens bekend zijn, goed in beeld zijn: parkeren (zowel fietsen als auto's), afval en horecaoverlast zijn in de Oude Pijp de grootste problemen. Het team duidt de problemen gedetailleerd en wijst bovendien op de onderlinge verbanden tussen de diverse overlastproblemen, zoals de komst van toeristen in Airbnb-woningen en de onbekendheid met de normen over het plaatsen van afval. Het is nog onduidelijk welke effecten van de forse inzet op afvalproblematiek, zoals genoemd door het team HOR, zullen worden ervaren door de bewoners. In 2017 ervaren bewoners dit als een groot en constant probleem.

De aanpak

In dit hoofdstuk beschrijven we hoe het stadsdeel de sociale overlast in de openbare ruimte wil aanpakken. Daarmee beantwoorden we de vraag of het handhavingsbeleid gericht op het verminderen van sociale overlast in buurten van voldoende kwaliteit is. We gaan achtereenvolgens in op:

  • De organisatie van de aanpak (paragraaf 3.1);
  • De doelen en plannen van het handhavingsbeleid in het stadsdeel (paragraaf 3.2). Hierbij belichten we projecten die worden uitgevoerd om overlast in de Oude Pijp te bestrijden;
  • De beschikbare capaciteit en het budget (paragraaf 3.3).

Organisatie van de handhavingsaanpak door het stadsdeel Zuid

De afdelingsmanager VTH stuurt de teammanagers van vier teams aan: de teams Handhaving Openbare Ruimte (HOR), Vergunningen, Bouw en Gebruik, en Procesuitvoering.

Regie en samenwerking in de aanpak van sociale overlast
De afdeling VTH werkt samen met de andere stadsdelen en de centraal stedelijke diensten en binnen stadsdeel Zuid met de afdelingen Schoon/Heel, Afvalinzameling, Bestuur en Organisatie (team Veiligheid), de gebiedsteams en de gebiedspool. De afdeling werkt daarnaast sinds een aantal jaar samen met de politie, met name op het gebied van leefbaarheidshandhaving zoals bij het Donkere Dagen Offensief . Het stadsdeel wil de samenwerking met de politie binnen de kaders van bestaande deelconvenanten intensiveren. Er is een convenant openbare ruimte, een convenant taxi en een convenant Veilig Openbaar Vervoer.  

De koppels handhavers en toezichthouders van stadsdeel Zuid hebben elke dag taken op het gebied van de stedelijke handhavingsprioriteiten, en hebben daarnaast vaste taken die ze moeten uitvoeren (de going concerntaken) zoals het afhandelen van binnengekomen meldingen, of het controleren van stopverboden in straten met veel verkeer en het verwijderen van onjuist geparkeerde fietsen. Daarnaast zijn sommige taken periodiek: de Zomeraanpak voor de parken is een vaste taak in de maanden april tot oktober, en het Donkere Dagen Offensief van november tot februari. Naast de prioriteiten en de going concerntaken zijn er incidentele taken.  Het HUP en de gebiedsplannen worden in stadsdeel Zuid volgens het team Handhaving Openbare Ruimte in samenhang bekeken om inzetplannen te kunnen maken, waarbij per seizoen op basis van de bezetting werkopdrachten worden gemaakt en er briefings worden gegeven.  Indien de benodigde inzet in een van de drie gebieden in stadsdeel Zuid niet kan worden gerealiseerd door ziekte of verlof en dergelijke, wordt gekeken of er tijdelijk capaciteit kan worden geleverd vanuit de twee andere gebieden in stadsdeel Zuid.  In stadsdeel Zuid is de analist regelmatig aanwezig bij briefings en de-briefings en levert hier input bij. Bij afwezigheid vindt er alsnog informatiedeling met de analist plaats via onder meer dagrapporten. Wekelijks vindt er overleg plaats tussen de analist en coördinatoren.

Gebiedsgericht werken
Het gebiedsteam levert met de gebiedsscans input voor de risicoanalyse waarop de stedelijke (en lokale) handhavingsprioriteiten zijn gebaseerd en daarnaast over waar en in welke mate gesignaleerde problemen zich voordoen. Deze informatie wordt door de afdeling VTH gebruikt als input voor de HUP's. Vanuit de gebiedsteams worden verzoeken gedaan voor de inzet van toezicht en handhaving. In het HUP van 2018 is bij elk thema een outputparagraaf opgenomen, waarbij de verzoeken zijn opgenomen.  Er is geen structureel periodiek overleg tussen de gebiedsteams en het team Handhaving Openbare Ruimte.

Doelen en plannen van het handhavingsbeleid stadsdeel Zuid

In deze paragraaf wordt de stadsdeelbrede aanpak van sociale overlast beschreven, en daarna gaan we in op de specifieke doelen en plannen rond horecaoverlast en personenoverlast in de Oude Pijp. In elke deelparagraaf behandelen we de vraag of een probleemanalyse is uitgevoerd om tot doelen en plannen te komen, en of de prestaties en beoogde effecten zijn beschreven.

We bekijken in deze paragraaf de aanpak van het handhavingsbeleid aan de hand van de HUP's. Daar waar we geen doelen met betrekking tot de aanpak van overlastproblemen in de Oude Pijp uit het HUP kunnen destilleren, bekijken we ook de doelen die in de gebiedsgerichte aanpak van stadsdeel Zuid in de Oude Pijp zijn geformuleerd aan de hand van de gebiedsplannen.

De doelen en aanpak van het handhavingsbeleid toetsen we aan onderstaande normen.

Prioritering in aanpak vindt plaats op basis van probleemanalyse;

De prestaties en beoogde effecten zijn benoemd en er is aandacht voor de effecten op korte en lange termijn;

De prestaties en beoogde effecten hebben een samenhang met de gekozen aanpak en bieden voldoende mogelijkheden om effectiviteit te beoordelen.
Doelen en plannen stadsdeel Zuid in de aanpak van sociale overlast

We hebben gezien dat de HUP's een goede weergave bieden van de problemen die spelen in stadsdeel Zuid. Hier beschrijven we of deze probleemanalyse ook resulteert in een prioritering in de aanpak in de gebieden in stadsdeel Zuid.

Probleemanalyse
De HUP's van stadsdeel Zuid zijn volgens het team HOR een uitwerking van zowel de stedelijke prioriteiten uit het SHP als de gebiedsplannen.  Daarbij zijn volgens het team Handhaving interne partners betrokken geweest: het gebiedsteam, de afvalinzameling, beheer openbare ruimte en het team Veiligheid.  In alle jaren tussen 2014 en 2018 zien we dat de gebiedsscans (als onderdeel van de gebiedscyclus) input leveren voor zowel de risicoanalyse waarop de stedelijke en lokale handhavingsprioriteiten zijn gebaseerd als voor de lokalisering van gesignaleerde problemen, en daarmee voor specifieke verzoeken ten aanzien van wenselijke activiteiten uitgevoerd door het team HOR.  Dit is niet voor elke medewerker uit het gebied duidelijk zichtbaar; zo ziet één gesprekspartner geen vertaling van de eigen plannen in het HUP. Het gebiedsteam en de afdeling Veiligheid zeggen dat zij hun eigen plannen uitwerken, aan de hand van onder meer de prioriteiten uit het SHP en de HUP's. In het Actieplan Veiligheid wordt, daar waar relevant, gerefereerd aan de inzet van het team Handhaving Openbare Ruimte.  Dit gebeurt ook in de gebiedsplannen.

Lokale prioriteiten
Stadsdeel Zuid benoemt jaarlijks lokale prioriteiten. Sinds 2014 is dat het gebruik van openbaar groen en de parken en sinds 2017 is dat het Donkere Dagen Offensief .  In 2016 zijn er zes lokale prioriteiten. We noemen hier één prioriteit die gerelateerd is aan personenoverlast: drugs- en alcoholverslaving, drugsgebruik en -handel.   In het HUP wordt in de probleemanalyse en de aanpak bij deze prioriteit de nadruk gelegd op jongeren als de doelgroep. Er wordt één zin gewijd aan alcohol- en druggerelateerde overlast in de Oude Pijp en daarin wordt gemeld dat deze overlast zich vooral voordoet in het Sarphatipark.  Het Sarphatipark is een van de parken in het stadsdeel dat met de prioriteit openbaar groen en parken een doellocatie vormt, en waar uit de beschrijving van het probleem duidelijk wordt dat de overlast daar door (volwassen) alcoholverslaafden en daklozen wordt veroorzaakt.  

Lokale prioriteit: Integraal handhaven in De Pijp
Het Integraal handhaven in De Pijp en het Museumplein is een lokale prioriteit in 2015 (en er is ook in 2014 een aantal uur voor begroot).  Met het Integraal handhaven lijkt stadsdeel Zuid de verschillende problemen die ontstaan als gevolg van de grotere druk door bezoekers en toeristen op de diverse trekpleisters in het stadsdeel te willen aanpakken. Het gaat om zowel aantrekkelijke locaties voor toeristen, zoals de Albert Cuypmarkt, als drukte ten tijde van grote evenementen.  In een overleg is volgens het stadsdeel een wijkgerichte methode ontwikkeld die vormgeeft aan integrale handhaving. Partners in het overleg zijn Beheer Openbare Ruimte, afvalinzameling en de politie.  Het integrale karakter lijkt te zitten in het toepassen van informatiegestuurde handhaving, het deelnemen aan ketenoverleggen (uitwisselen van informatie) en een wijkgerichte, op actuele problemen gerichte, uitvoering volgens een integraal plan van aanpak. Dit is opgesteld op basis van ervaringen van het team Handhaving, input van bewoners en ondernemers, MORA-meldingen en ervaringen van ketenpartners.  In 2015 zijn de aandachtspunten in de Oude Pijp volgens dit plan van aanpak: horecaoverlast, auto- en fietsparkeeroverlast, het fietsen op de stoep en het onjuist buitenzetten van afval.  Een afzonderlijke prioriteit voor de bouw- en woningtoezichtinspecteurs (toezicht op de fysieke ruimte) in 2014, is horeca. Deze maakt deel uit van het integraal toezicht en handhaven op horecaoverlast. 

Prioriteiten per wijk
Het stadsdeel is in de HUP's tot en met 2016 opgedeeld in hotspotwijken, waarbij voor elke wijk is aangegeven welke prioriteiten daar onderdeel vormen van de handhavingsaanpak. Deze verdeling van prioritering is het resultaat van overleg met wijkmanagers, het analyseren van de meldingen en een rapport over de kwaliteit van de openbare ruimte. In de Oude Pijp wordt op alle dertien prioriteiten in de openbare ruimte gehandhaafd.  Vanaf 2017 is deze verdeling van prioritering naar wijken in de HUP's niet meer gemaakt. In het Gebiedsplan van 2018 is het verbeteren van de leefbaarheid in de woonbuurten, in met name de Oude Pijp en zoeken naar een balans met de centrumfuncties de eerste prioriteit. 

Prestaties en beoogde effecten
Informatie uit de gebiedsscans is in de HUP's vertaald naar de gewenste output  of (indien van toepassing) naar een gebiedsopgave, waarin duidelijk wordt welke inzet vanuit handhaving nodig is in de gebieden, en wat er met de inzet wordt beoogd.  Zo wordt de probleemanalyse op papier dus uitgewerkt in de plannen. In het algemeen constateren we dat elke prioriteit in het HUP een beschrijving biedt van de prestaties van het team Handhaving. In 2014 en 2015 heeft het stadsdeel het Integraal handhaven in (onder meer) de Oude Pijp als aparte aanpak benoemd. Bij deze prioriteit lijkt de aanpak voort te komen uit actuele problemen die op dat moment om inzet vragen en die via het ketenoverleg zijn gesignaleerd. Naast de afstemming met ketenpartners heeft het team als doel om samen met de bewoners de grootste knelpunten op handhavingsgebied in de Oude Pijp in kaart te brengen. In het HUP van 2015 wordt een aantal activiteiten genoemd, onder meer het controleren op verkeerd geparkeerde auto's rond een parkeergarage in aanbouw, het controleren van geluidsoverschrijdingen bij evenementen, en controle en handhaving bij horecaondernemingen.  De afdeling Handhaving en Toezicht van het stadsdeel zou de initiatieven op het gebied van handhaving, fietsparkeren en laden en lossen samen met de bewoners verder gaan vormgeven. 

Bij de prioriteiten in de HUP's is weergegeven welke prestaties het team Handhaving zou moeten leveren en op hoofdniveau wat er met de inzet wordt beoogd. Wij constateren dat de problemen in de Pijp in de jaren na het Integraal handhaven in de Pijp en op het Museumplein verder zijn toegenomen, maar dat deze prioriteit niet is gecontinueerd als afzonderlijk doel, en ook niet in de aanpak.

Concluderend kan worden gesteld dat de probleemanalyse van het team Handhaving resulteert in een beschrijving van de situatie in stadsdeel Zuid, voor de stedelijke prioriteiten en voor lokale prioriteiten. Een van de lokale prioriteiten was Integrale handhaving in de Pijp en het Museumplein, en het is opvallend dat deze prioriteit na 2015 niet meer is gecontinueerd, terwijl de horecaoverlast in de Oude Pijp is toegenomen, het team Handhaving deze (nog steeds toenemende) Focus op horeca- en personenoverlastproblemen ook zelf signaleert, en de Oude Pijp in de recentere gebiedsplannen wel een aandachtsgebied is.

De focus ligt in deze casus verder op horeca- en personenoverlast

In de Oude Pijp lijkt de grootste bron van sociale overlast enerzijds de horeca en de horecabezoekers te zijn en anderzijds mensen met sociaalmaatschappelijke en psychiatrische problemen. We zien dat afvalproblematiek en parkeeroverlast ook als urgente problemen binnen het gehele stadsdeel Zuid worden benoemd door het stadsdeel, maar we hebben verder gekeken naar de aanpak van de meest urgente sociale overlastproblemen in de Oude Pijp.

Doelen en plannen stadsdeel Zuid in de aanpak van horeca- en personenoverlast

Zoals eerder is beschreven bestaat de personenoverlast in de Oude Pijp uit enerzijds horecaoverlast uit of nabij uitgaansgelegenheden en anderzijds uit mensen op straat die vanwege alcohol- of drugsgebruik niet goed aanspreekbaar zijn of agressief gedrag vertonen.

Probleemanalyse en prioriteiten horecaoverlast
De prioriteiten in de aanpak van horecaoverlast zijn in de uitvoeringsplannen van het team Handhaving beschreven aan de hand van specifieke locaties. De HUP's vanaf 2014 benoemen straten in de Oude Pijp die horecaintensief zijn: de Eerste van der Helstraat en het Gerard Douplein.  Het HUP van 2018 biedt een top-5 van overlastgevende meldingen per straat over overlast door bezoekers en overlast door terrassen. De eerste vier straten zijn gelegen in de wijk de Oude Pijp: het Marie Heinekenplein, de Saenredamstraat, de Ruysdaalkade en de Van Woustraat.  In 2018 worden twee specifieke probleemlocaties genoemd met betrekking tot terrassenoverlast: een horecabedrijf op het Marie Heinekenplein en een terras in de Saenredamstraat. 

Probleemanalyse en prioriteiten personenverlast
Een probleemanalyse of prioritering ten aanzien van overlast door personen of groepen op straat (anders dan jeugd) wordt in het HUP van 2018 beschreven onder de prioriteit Gebruik openbaar groen en parken. De HUP's van 2014 tot en met 2018 vermelden jaarlijks dat er in het Sarphatipark verslaafden en daklozen komen die regelmatig voor overlast zorgen. Dit probleem wordt verder niet toegelicht, en ook worden geen ontwikkelingen geschetst. De afdeling Veiligheid zegt hierover dat er in het algemeen meer zicht nodig is op de problematiek die wordt veroorzaakt door mensen met sociaalmaatschappelijke of psychiatrische problemen. Er worden op het gebied van de probleemanalyse stappen gezet samen met GGD Veldwerk en de politie. Doordat er gezamenlijk met politie en GGD Veldwerk (persoonsgericht) naar de problematiek wordt gekeken verbetert de informatiepositie van iedereen. De GGD krijgt meer zicht op de problematiek op straat en de gemeente kan persoonsgerichte informatie bundelen tot meer algemene beelden. Vervolgens kan men gerichter kijken welke inzet er wanneer door wie nodig is. 

Prestaties en beoogde effecten horecaoverlast
In de aanpak van horecaoverlast volgt het stadsdeel het stedelijke horecabeleid. De aanpak van horecaoverlast bestaat uit het controleren van horecaondernemingen, door informatiegestuurde handhaving. Hierbij is naast de inzet van het team HOR, de inzet van het flexteam Horeca van belang. Dit team gaat in de weekendavonden en -nachten op pad om klachten en meldingen te onderzoeken, bijvoorbeeld over overtredingen van de sluitingstijden en de grenzen van de terrassen.  Bij klachten wordt zowel contact opgenomen met de klager als met de exploitant van het horecabedrijf.  De stadsbrede hoofddoelstellingen van de het flexteam Horeca zijn het verminderen van de overlast in en bij horecagelegenheden en het stimuleren van het beter naleven van regels vanuit de wet Milieubeheer, DHW en APV.  Tot en met 2016 wordt in de HUP's weergegeven dat maximaal één uur na de melding opvolging van een klacht plaatsvindt.  Indien klachten gegrond zijn, en nalatigheden herhaaldelijk aan de orde zijn, wordt toezicht en handhaving geïntensiveerd. Deze aanpak is gedurende de periode 2015-2018 niet veranderd. 

De reguliere inzet op horecaondernemingen wordt geleverd door gebruiksinspecteurs vanuit de afdeling VTH van stadsdeel Zuid. Zij controleren geluidsinstallaties en de maatregelen die horecaondernemingen treffen om stank- en geluidsoverlast tegen te gaan. In de Pijp brengt de afdeling VTH in 2016 markeringen aan op straat die de grenzen van de terrassen aangeven. Voorheen werd de terrassencontrole uitgevoerd door het team HOR. Het leek het stadsdeel efficiënter deze controles onderdeel te laten vormen van het takenpakket van de gebruiksinspecteurs, die zodoende horecabedrijven integraal konden gaan controleren. Het aantal fte gebruiksinspecteurs was wat krap, mede vanwege de extra taak is door het stadsdeel 3 fte aan inspecteurs geworven. 

Stadsdeel Zuid beschrijft enkele concrete activiteiten als onderdeel van de aanpak gericht op horecaoverlast. Het merendeel van de genoemde overlastlocaties is gelegen in de Oude Pijp:

  • Advies geven over de nog te maken terrasplannen voor de Van Woustraat, Frans Halsbuurt, het zuidelijk deel van de Ferdinand Bolstraat, de Albert Cuypstraat en de Ceintuurbaan;
  • Controle en handhaving op basis van IGH van de uitwaaierende terrassen in de Eerste Van Der Helstraat, de Scheldestraat, het Gerard Douplein, het Marie Heinekenplein en de Valeriusstraat;
  • Handhaving op de Drank- en Horecawet na constatering door het flexteam;
  • Toezicht en handhaving intensiveren indien er sprake is van nalatig gedrag. 

Het HUP van 2017 beschrijft merendeels dezelfde overlastlocaties. In de HUP's van 2014 tot en met 2017 is een van de genoemde activiteiten de toezichtlast verminderen voor horecabedrijven die op orde zijn. In 2018 ontbreekt deze activiteit. Ook het uitvoeren van het terrassenbeleid en het stappenplan Horeca en de preventieve controle op open ramen en deuren van notoire overtreders ontbreken in 2018. 

Aanpak van overlastgevende horecabezoekers
Behalve de aanpak van overlastgevende horecaondernemingen bestaat de aanpak van horecaoverlast uit het verminderen van overlast door horecabezoekers. Hierover is in het HUP van 2018 niets opgenomen. Met name deze bron van overlast wordt door omwonenden als het meest urgent ervaren, zo blijkt uit een analyse die door het stadsdeel is uitgevoerd. Het HUP van 2017 vermeldt dat is gesproken met bewoners, horecaondernemers en handhavers, en dat uit deze gesprekken naar voren kwam dat het stemgeluid van uitgaanspubliek dat zich verplaatst van terras naar terras of na sluitingstijd, de meeste overlast veroorzaakt.  Als we kijken naar de aanpak van horecaoverlast blijkt dat het team HOR dit in 2016 als een proces beschouwt: het wijst op het samen met bewoners en ondernemers (in het verband G250 Werkt!) zoeken naar nieuwe maatregelen, waaronder gedragsbeïnvloeding van overtreders. Het is onduidelijk of dit de horecaondernemers betreft, of de horecabezoekers. Dit zou volgens het HUP kunnen leiden tot een afname aan de benodigde handhavingscapaciteit. 

Het Gebiedsplan noemt drie maatregelen en één maatregel is gericht op de overlast van horecabezoekers, namelijk het inzetten van gastheren:

  • Actualisering van het bestemmingsplan de Pijp: uitbreiding horeca onmogelijk maken en horecafuncties stopzetten bij panden die nu geen horecafunctie hebben;
  • Terrasplannen opstellen met gebiedsspecifieke voorwaarden;
  • Introductie van gastheren op het Gerard Douplein en omgeving, die letten op geluids-, fietsparkeer- en afvaloverlast. 

In de Gebiedsplannen van 2017 en 2016 is de aanpak van horecaoverlast eveneens een prioriteit. Hierbij wordt bovendien de rol van het team Handhaving afzonderlijk beschreven. We noemen hier twee zaken met betrekking tot horecaoverlast waarop handhavers zich volgens het Gebiedsplan in 2017 kunnen focussen:

  • Hinder door uitwaaierende terrassen in de Eerste Van der Helststraat en de Scheldestraat;
  • Geluidsoverlast in het weekend door de horeca in de Oude Pijp. 

Prestaties en beoogde effecten personenoverlast
In het HUP van 2018 is opgenomen (bij de prioriteit jeugd- en groepsoverlast) dat het team Handhaving frequent toezicht houdt en handhaaft op twee van de acht alcoholverboden in het stadsdeel, een van deze gebieden met een alcoholverbod is de Sweelinckpassage in de Oude Pijp.  Daarnaast wordt in het HUP van 2018 aangegeven welke aanpak het team in het Sarphatipark wil toepassen (bij de prioriteit Gebruik openbaar groen en parken). De handhavers zullen in het Sarphatipark periodiek surveilleren en een oog-en-oorfunctie vervullen voor de politie. De handhavers zien er daarnaast op toe dat het geldende alcoholverbod wordt nageleefd en er niet illegaal wordt gebarbecued.  Deze aanpak wijkt niet af van de aanpak die in de voorgaande jaren in de HUP's is opgenomen. 

We concluderen dat de problematiek met betrekking tot horecaoverlast en de prioriteiten daarin vrij gedetailleerd in beeld zijn, maar de ontwikkeling van die problematiek is niet weergegeven. Dit geldt ook voor de personenoverlast in het Sarphatipark, waarbij wordt aangegeven dat de afdeling Veiligheid samen met ketenpartners een probleemanalyse maakt. Daarnaast concluderen we dat er ten aanzien van horecaoverlast een scheiding lijkt te zijn tussen de taken die het flexteam Horeca uitvoert, de gebruiksinspecteurs en het team Handhaving Openbare Ruimte. Het is echter in het beleid niet geëxpliciteerd bij welke handhavers welke taken worden neergelegd. De prestaties en beoogde effecten zijn genoemd, maar zijn niet heel concreet. Zo wordt onder meer aangegeven dat twee van de acht alcoholverboden 'frequent' zullen worden gehandhaafd, maar wat dit betekent is niet uitgelegd en een toelichting op de aanpak in de overige zes gebieden met een alcoholverbod is er ook niet. De enige prestatie die meetbaar is, is de opvolgingstermijn op klachten over horeca: binnen één uur moet er een opvolging zijn. Deze is tot en met 2016 in de HUP's opgenomen. De prestaties en doelstellingen hebben bovendien alleen betrekking op de overlast veroorzaakt door horecaondernemingen. De gebiedsplannen besteden wel enige aandacht aan de wijze waarop de overlast door bezoekers zou kunnen worden tegengegaan. Ten aanzien van personenoverlast zijn geen beoogde effecten genoemd, en geeft de doelstelling periodiek surveilleren naar onze mening weinig inzicht in de wijze waarop het team Handhaving dit probleem kan verminderen.

Capaciteit en toerusting team HOR

In deze paragraaf beschrijven we hoeveel capaciteit aan handhaving in de openbare ruimte het stadsdeel ter beschikking heeft. We gaan daarnaast in op de mate waarin de handhavers zijn toegerust op de taken die ze moeten uitvoeren. We toetsen de beoogde inzet aan de hand van de onderstaande normen.

De beoogde inzet van mensen en middelen is concreet geformuleerd;

De toerusting van handhavers is voldoende;

Er is voldoende aandacht voor de verschuivende rol van de handhaving ten opzichte van de politie.
Capaciteit en budget

In de HUP's is beschreven welke capaciteit voor handhaving openbare ruimte beschikbaar is, en in sommige daarvan is opgenomen hoe het stadsdeel deze inzet op de stedelijke prioriteiten, waaronder de flexprioriteiten. Onderstaande figuur laat zien welke capaciteit er in stadsdeel Zuid voor handhaving in de openbare ruimte qua formatie beschikbaar was tussen 2014 en 2018.

In de praktijk was de beschikbare capaciteit minder. Het team HOR is niet altijd volledig inzetbaar als gevolg van een hoog fluctuerend ziekteverzuim. In 2016 was het ziekteverzuimpercentage van HOR Zuid: 10%, in 2017: 13,4% en in de eerste twee kwartalen van 2018: 13,6%.   In 2018 is er door ziekteverzuim sprake van minimaal 6 fte onderbezetting in stadsdeel Zuid. In de jaren daarvoor was dat volgens het team Handhaving nog groter. Daarnaast is de inzetbare capaciteit minder als gevolg van verlof, cursussen en vakanties.

Figuur 3.1. Totale formatie (fte) van het team HOR stadsdeel Zuid, 2014-2018

De aantallen in de figuur geven de totale handhavingscapaciteit op straat weer. Alleen het HUP van 2014 bevat een uitsplitsing naar functies bij de weergave van de capaciteit. Stadsdeel Zuid beschikte in 2014 over 38 fte boa's voor de openbare ruimte en 2 fte handhavers zonder boa-bevoegdheden. Daarbovenop bestond de formatie uit 6 fte boa's tijdelijke inhuur. Er waren 4 fte aan coördinatoren binnen het team HOR.  In 2016 waren er incidentele middelen waarmee aanvullende formatie is gedekt: er was toen € 100.000 toegekend om fietswrakken en weesfietsen te verwijderen.  Over de formatie van handhaving is in 2018 in het geheel niets in het HUP opgenomen. De totale formatie is gebaseerd op de informatie die we van het team HOR ontvingen.  

Een vergelijking van de planning in uren van de inzet HOR op overlastvormen voor de jaren 2014 tot en met 2018 is niet te maken. Alleen in 2014 en 2015 is weergegeven hoe de formatie is verdeeld naar prioriteiten. In 2014 is het aantal productieve uren voor de Integrale handhaving in Noord-Pijp, Zuid-Pijp en het Museumplein 1.200 (0,9 fte). Voor toezicht en handhaving in de parken en in de openbare ruimte is 11.250 uur gereserveerd (8,7 fte, inclusief incidentele inhuur). De inzet op horeca bedraagt 2.800 uur (2,2 fte). Overlast op straat wordt met 2.000 uur (1,5 fte) tegengegaan.  Deze capaciteitsinzet bedraagt samen 27% van het totaal aantal uren. 

De capaciteit voor een structurele aanpak van horecaoverlast lijkt in 2014 onvoldoende. Het team HOR noemt structurele opvolging van horecaklachten buiten het weekend in het HUP van 2014 namelijk te kostbaar om uit te voeren. Periodiek worden extra avondrondes uitgevoerd om stank- of geluidsoverlast te constateren.  De tekst suggereert dat deze avondrondes doordeweeks plaatsvinden.

In 2015 is eveneens 2,2 fte HOR toegewezen aan de aanpak van horecaoverlast. Ter vergelijking: in datzelfde jaar is 14,4 fte in het stadsdeel toegewezen aan afval- en parkeeroverlast, inclusief fietsoverlast is dat 18,3 fte.  Stadsdeel Zuid heeft in 2015 iets minder capaciteit geraamd voor de Integrale handhaving in de Pijp en op het Museumplein (0,6 fte).  Het aandeel in de formatie dat zich in 2015 bezighoudt met overlast op straat, horecaoverlast, overlast in de parken en openbare ruimte en de Integrale handhaving in de Pijp en het Museumplein is samen 25% van de totale formatie. De andere HUP's bevatten geen gegevens uitgesplitst naar handhavingsprioriteit.

Het aantal koppels dat ingezet wordt in het gebied de Pijp fluctueert. Het streven is om minimaal één koppel in de gehele Pijp werkzaam te laten zijn, zowel één koppel overdag als één koppel 's avonds.  Het is niet duidelijk of dit streven in de praktijk altijd wordt gerealiseerd. Zoals hierboven is aangegeven door het team, is de beschikbare capaciteit in de praktijk jaarlijks lager dan de totale formatie, met name vanwege ziekteverzuim, ander verlof en vakanties. Daarnaast wordt duidelijk dat de capaciteit niet is meegegroeid met de taakstelling. Zo meldt het team HOR dat het aantal taken de afgelopen jaren is toegenomen. Als voorbeelden geeft het team:

  • De opening van de Noord-Zuidlijn, die tot extra toezichttaken leidt. Het stadsdeel heeft de centrale organisatie er bij het verschijnen van het definitief ontwerp op gewezen dat de overlast bij de grote stations zou toenemen met de opening van de Noord-Zuidlijn, en dat hiervoor extra handhavingscapaciteit nodig is. Er komen niet alleen meer mensen, er worden ook meer fietsen rond de stations geplaatst en de (nood)uitgangen moeten door toezichthouders worden vrijgehouden. Extra budget was echter niet mogelijk; het stadsdeel kreeg terug dat ze in 2018 zelf binnen de beschikbare capaciteit een oplossing moesten vinden. Het stadsdeel schatte het extra budget voor HOR destijds € 109.000 in het eerste jaar, aflopend naar
    € 85.000 voor de structurele inzet van één ploeg, voor één keer per dag controleren van de metro-in- en uitgangen en de fietsparkeervakken. 
  • Extra taken als gevolg van de opening van de Rode Loper. De winkeliers op de Rode Loper mogen niet meer hetzelfde als andere winkeliers in het stadsdeel. Dit vraagt om extra aandacht voor het uitleggen van regels rond terrassen, reclame en uitspanningen, en de wijze van laden en lossen. 
  • De komst van een opvang voor uitgeprocedeerde asielzoekers in de Havenstraat (voormalige huis van bewaring). Aan het team HOR is door de centraal ambtelijke organisatie gevraagd om extra inzet te leveren voor de leefbaarheid en veiligheid voor de omgeving.
  • Ten slotte signaleert het team dat het aantal overlastmeldingen elk jaar met ongeveer 20% toeneemt. 

Het team HOR vertelt dat externe handhavers op projectbasis worden ingehuurd om te ondersteunen bij de opgaven in het Vondelpark (in de zomer) en bij projecten in de Pijp. De externe inhuur voor de projecten Toezicht op de Pijp en Schone Pijp (8 fte) is gefinancierd door Beheer Openbare Ruimte bij het stadsdeel. De Schone Pijp bestaat uit een samenwerking tussen stadsdeel, ondernemers en bewoners, en is gericht op gedragsbeïnvloeding. Het verzoek aan het team HOR was om het proces van gedragsverandering te ondersteunen met een handhavingsinzet (2 fte).  Vanuit de afdeling Veiligheid kwam het verzoek bij het team HOR om meer toezicht op straat als gevolg van een reeks gewelddadige winkeldiefstallen. 

Tijdens de gesprekken met het stadsdeel is aangegeven dat de inhoudelijke capaciteit van de handhavers niet voldoende toereikend is om de doelgroep aan te pakken; hiervoor is meer specialistische kennis nodig (zie ook de volgende paragraaf). Daarnaast is opgemerkt dat de handhavingscapaciteit in de openbare ruimte stadsbreed te beperkt is. Dit wordt gezien als een knelpunt voor de interne samenwerking. Er wordt waargenomen dat de totale beschikbare capaciteit vastzit en dat er centraal stedelijk keuzes worden gemaakt over waar men handhaving op wil inzetten en waar niet. Handhavingsverzoeken worden daarnaast altijd in een breder perspectief geplaatst, waardoor de inzet eerder wordt toegekend aan gebieden met nog hogere overlastcijfers (zoals stadsdeel Centrum). Dit heeft ertoe geleid dat afdeling Veiligheid om deze redenen zelf twee toezichthouders heeft ingehuurd, speciaal geselecteerd op hun capaciteiten om met de doelgroep om te gaan. 

Samenvattend vallen ons enkele punten op als het gaat om de kwaliteit van de gegevens over de formatie in de HUP's:

  • Gedetailleerde informatie over de beschikbare formatie ontbreekt. Het is niet duidelijk waaruit de formatie die is genoemd in de HUP's is samengesteld. Er wordt met uitzondering van 2014 in de HUP's niet aangegeven dat de beschikbare formatie is aangevuld met externe inhuur. Ook wordt geen koppeling gemaakt tussen de beschikbare formatie en taken en/of prioriteiten.
  • Informatie over de flexinzet ontbreekt in de HUP's. Het team HOR vertelt dat stadsdeel Zuid 20% van de uren die beschikbaar waren, heeft ingezet. In 2015 was dit volgens het team 5 fte. In de jaren erna is, in overleg de projectleiders van de flexinzet, het aantal te leveren flexuren gecorrigeerd voor verlof, ziekte, rooster en cursussen. Door deze andere berekeningswijze is door stadsdeel Zuid in 2016, 2017 en 2018 4 fte geleverd.  Op de totale formatie voor deze jaren is dat nog geen 10%.

Concluderend kunnen we zeggen dat de bestaande formatie die specifiek op horeca- en personenoverlast wordt ingezet in het gehele stadsdeel Zuid relatief klein is, en dat er gezien het feit dat het team streeft naar de inzet van één koppel voor de gehele Pijp, en dat handhavers zich overwegend met parkeeroverlast en afvalproblematiek bezighouden, waarschijnlijk sprake zal zijn van een zeer beperkte inzet op horecaoverlast in de Oude Pijp. Het flexteam Horeca zal deze beperkte capaciteit in het weekend deels kunnen opvangen. Daarnaast concluderen we dat er sprake is van structurele onderbezetting, vooral als gevolg van het hoge ziekteverzuim, en dat de beoogde inzet van mensen en middelen niet concreet is geformuleerd in de HUP's. Bovendien vallen ons nog twee andere punten op:

  • De toegenomen taken die worden gegeven door de centraal ambtelijke organisatie, moeten worden opgevangen binnen de huidige capaciteit. Het stadsdeel heeft een begroting gemaakt om aan te tonen welke capaciteit extra nodig is, waarmee duidelijk wordt gemaakt dat het opvangen van de extra taken volgens het stadsdeel niet lukt binnen de huidige capaciteit.
  • De capaciteit lijkt structureel te worden aangevuld met externe inhuur, die deels wordt gefinancierd uit budgetten van andere beleidsafdelingen van het stadsdeel.
Toerusting handhaving

In het HUP van 2014 noemt het stadsdeel Zuid in het algemeen de beperkte bevoegdheden van boa's om in de openbare ruimte de openbare orde te bewaken, in vergelijking met de politie die primair verantwoordelijkheid is voor de openbare orde en veiligheid. Voor de uitvoering betekent dit dat boa's een signalerende rol hebben als het gaat om het tegengaan van maatschappelijke overlast zoals jeugdoverlast of dronken horecabezoekers. Handhavers zouden het waarnemen en constateren van zulke vormen van overlast moeten doorspelen naar de politie.  Een jaar later is door het stadsdeel aangegeven dat handhaving wel kan en moet optreden om overlast door (bijvoorbeeld) jongeren tegen te gaan. 

Het team HOR is in de breedte inzetbaar en opgeleid om te kunnen optreden tegen een veelheid aan verschillende problemen. Tegelijkertijd vergt het benaderen van jongeren of volwassen overlastgevende personen op straat specialistische kennis, volgens de medewerkers Veiligheid. Voor jeugdoverlast wordt daarom vaker samengewerkt met de straatcoaches Stichting Aanpak Overlast Amsterdam (SAOA), die speciaal hiervoor getraind zijn. Voor verwarde personen op straat wordt de samenwerking gezocht met GGD Veldwerk en de politie. In beide gevallen geldt volgens een medewerker dat de capaciteiten van handhavers openbare ruimte niet goed aansluiten op het omgaan met specifieke doelgroepen die overlast veroorzaken in de openbare ruimte.  Zij worden, naar het lijkt, alleen ingeschakeld voor het handhaven op de APV, als dat gezien de doelgroep mogelijk is. Het leggen van contacten om de problematiek meer structureel op te lossen, lijkt niet als de primaire taak van de handhavers te worden beschouwd. Het is volgens de gesprekspartner wel belangrijk om binnen de organisatie de ruimte en flexibiliteit te hebben om gezamenlijk in te spelen op nieuwe ontwikkelingen. De wil is er vaak wel, maar de middelen en capaciteit zijn niet altijd beschikbaar. Dat maakt het wel lastig, want om effectief te kunnen handhaven moeten de randvoorwaarden op orde zijn, zoals voldoende flexibel kunnen werken, voldoende kwalitatief goede informatie, en de wil om informatie te delen,. 

Over de toerusting van de handhavers kunnen we concluderen dat de interne partners van het team HOR van mening zijn dat deze onvoldoende is om de overlast door specifieke doelgroepen tegen te gaan. Dat lijkt het gevolg van een beperkte specialistische kennis binnen de formatie handhavers, die wordt veroorzaakt door enerzijds een capaciteitstekort en anderzijds een gebrek aan flexibiliteit bij de managementlaag. Over de aandacht die er is voor de verschuivende rol van de handhaving ten opzichte van de politie, kan worden gezegd dat dit in 2014 een kentering liet zien; in de uitvoeringsplannen is na 2014 benadrukt dat handhavers een rol hebben in het handhaven op personenoverlast, daar waar dergelijke overlast eerder werd doorgespeeld naar de politie.

Deelconclusie over de aanpak van sociale overlast in de openbare ruimte

In deze paragraaf gaan we eerst in op onze conclusies over de doelen en de aanpak van sociale overlast in de openbare ruimte van stadsdeel Zuid, zoals deze is gepresenteerd in het beleid van het stadsdeel, en daarna op de conclusies over de capaciteit die het team Handhaving Openbare Ruimte ter beschikking heeft.

Deelconclusie totstandkoming van het beleid en de aanpak van stadsdeel Zuid

De doelen van het beleid en de voorgestelde aanpak van sociale overlast zijn getoetst aan de hand van drie normen:

  • Prioritering in aanpak vindt plaats op basis van probleemanalyse;
  • De prestaties en beoogde effecten zijn benoemd en er is aandacht voor de effecten op korte en lange termijn;
  • De prestaties en beoogde effecten hebben een samenhang met de gekozen aanpak en bieden voldoende mogelijkheden om effectiviteit te beoordelen.

Stadsdeel Zuid werkt in de HUP's aan de hand van een probleemanalyse aan een prioritering. Ook lokale prioriteiten zijn gedefinieerd. Tot en met 2016 is in de plannen duidelijk gemaakt dat bewoners bij de probleemanalyse van horecaoverlast betrokken zijn geweest, en dat een plan van aanpak vervolgens gezamenlijk is vormgegeven. De aanpak ten aanzien van horecaoverlast door horecaondernemingen is in de meest recente HUP's beperkt uitgewerkt. We zien bijvoorbeeld helemaal geen aanpak gericht op de bezoekers van horecaondernemers. Die is wel, zij het beperkt, gegeven in het Gebiedsplan voor 2018 waarin is vermeld dat met gastheren en gastvrouwen zal worden gewerkt aan het verbeteren van gedrag van horecabezoekers op het Gerard Douplein. En tot en met 2015 was er nog ruime aandacht voor de problematiek rond horeca in de actie Integraal handhaven in De Pijp. Het feit dat er een integrale aanpak is ontwikkeld, sluit goed aan op de uitkomsten van de probleemanalyse in het gebied. De uitwerking daarvan is concreet, er worden per thema diverse activiteiten genoemd. Het integrale karakter van de aanpak in de zin dat het team HOR zou aansluiten bij overlegvormen over de problematiek, is ook niet belicht in de evaluatie. Het is onduidelijk of deze aanpak is doorgezet in de jaren erna. Het wordt in ieder geval niet vermeld in de HUP's. Het lijkt daarmee geen prioriteit meer te zijn. Dit is verrassend, gezien het feit dat de ervaren overlast als gevolg van personen in het gebied sindsdien alleen maar is toegenomen.

Prestaties en beoogde effecten ten aanzien van horecaoverlast zijn vrijwel niet concreet en hebben alleen betrekking op de overlast veroorzaakt door ondernemingen, niet door (dronken) bezoekers die zich verplaatsen door het gebied, terwijl eerder duidelijk werd dat dit door de bewoners als een groot probleem werd ervaren.

Het beoogde effect bij de aanpak van personenoverlast in het Sarphatipark is dat de politie informatie aangereikt krijgt van de handhavers door middel van de oog-en-oorfunctie. Een verdere verduidelijking ontbreekt in de HUP's. Het effect hiervan is niet inzichtelijk gemaakt door het stadsdeel. Omdat prestaties en beoogde effecten nauwelijks concreet zijn gemaakt, kunnen we ook niet zeggen of de gekozen aanpak daarmee samenhangt. Met andere woorden: of er een effect is bereikt, is op basis van de aanpak in de HUP's niet na te gaan. Enige uitzondering hierop vormt het plan Integraal handhaven in de Pijp, dat is geëvalueerd, op sommige vlakken resultaten kan laten zien en aanbevelingen aanreikt over de (vervolg)aanpak.

Deelconclusie capaciteit en toerusting handhaving in de openbare ruimte

De mate waarin de capaciteit en de toerusting voldoende zijn, zijn getoetst aan de hand van drie normen:

  • De beoogde inzet van mensen en middelen is concreet geformuleerd;
  • De toerusting van handhavers is voldoende;
  • Er is voldoende aandacht voor de verschuivende rol van de handhaving ten opzichte van de politie.

De bestaande formatie die op specifiek horeca- en personenoverlast wordt ingezet in het gehele stadsdeel Zuid is relatief klein: er is minimaal één koppel voor de Pijp voor de handhaving op alle soorten overlast. Het is onduidelijk of het streven naar één koppel wordt gehaald. Er is sprake van een structurele onderbezetting als gevolg van ziekteverzuim en verlof; tegelijkertijd neemt het aantal taken toe dat door handhaving zou moeten worden opgepakt, en neemt ook het aantal meldingen jaarlijks met 20% toe. De komst van de Rode Loper en het nieuwe metrostation van de Noord-Zuidlijn in de Pijp zullen voor grotere overlast en nieuwe taken zorgen, zo signaleert het team. Taken, die volgens het team niet binnen de huidige bezetting kunnen worden opgevangen. Het team heeft dit probleem in kaart gebracht, en heeft dit probleem vervolgens geadresseerd bij de centrale stad. Er is geen budget voor extra capaciteit beschikbaar gemaakt. De totale formatie is gedurende de afgelopen vijf jaar vrij constant. Om de capaciteit aan te vullen worden regelmatig externe handhavers ingehuurd, gefinancierd door andere afdelingen van het stadsdeel.

We zien dat er relatief een zeer beperkte inzet op horecaoverlast is in de Oude Pijp en dat bij de aanpak van de problematiek wordt gerekend op de uitvoering van taken door het flexteam Horeca. De beoogde inzet van mensen en middelen is niet uitgesplitst naar medewerkers of naar prioriteiten in het laatste HUP.

De uitvoering

In deze paragraaf gaan we in op de uitvoering gericht op het verminderen van overlast zoals het stadsdeel deze heeft beschreven in het beleid. Daarmee beantwoorden we de vraag in hoeverre de uitvoering van het handhavingsbeleid gericht op het verminderen van sociale overlast in buurten van voldoende kwaliteit is. Dit toetsen we aan de hand van onderstaande normen.

De uitvoering is flexibel en is probleemgeoriënteerd;

In de uitvoering wordt samengewerkt met interne ketenpartners;

In de uitvoering wordt samengewerkt met externe ketenpartners;

De opvolging van meldingen is adequaat en er is voldoende meldingsbereidheid.

Uitvoering door Handhaving Openbare Ruimte

Stadsdeel Zuid geeft aan dat het beleid halfjaarlijks wordt gemonitord, er worden aan de hand van prestatie-indicatoren uit het SHP cijfers verzameld, en bijgehouden in managementrapportages in de vorm van een Excelbestand. Jaarlijks levert het stadsdeel voor het SHP een uitgebreide rapportage aan de Regie-unit. Eén keer per jaar is er dan ook een bestuurlijke rapportage, dit is een uitgebreide evaluatie van het voorgaande HUP.  Deze rapportages zijn beschikbaar voor de jaren 2014, 2015 en 2016. Gegevens over de uitvoering zijn eveneens opgenomen in het HUP van het opvolgende jaar.

In de jaarrapportage over de uitvoering door het team Handhaving in 2014 zijn gegevens over de output opgenomen, met uitzondering van de activiteiten die onder centraal stedelijke regie zijn uitgevoerd. Het was volgens stadsdeel Zuid destijds niet haalbaar voor alle benodigde indicatoren de managementinformatie uit de systemen te halen. Dit kostte het stadsdeel te veel tijd. Het stadsdeel vermeldde dat zij in 2015 een verdere verbeterslag zouden doorvoeren om de gewenste indicatoren te monitoren en daarmee trends zichtbaar te maken. 

Uitvoering horeca- en personenoverlast

Het stadsdeel rapporteert in de jaarrapportages (2014-2016) en de HUP's over het aantal meldingen en met name in de jaarrapportages is opgenomen welke activiteiten zijn uitgevoerd. We gaan eerst in op de uitgevoerde activiteiten gericht op horecaoverlast. Daarna beschrijven we de activiteiten gericht op personenoverlast.

Er is gedurende de afgelopen jaren, sinds de start van de flexinzet Horeca zowel in het weekend als doordeweeks ingezet op het tegengaan van horecaoverlast. Onderstaande tabel geeft weer welke inzet door het flexteam Horeca is gepleegd voor de jaren 2017 en 2016 en voor een deel van 2015.

Tabel 4.1 Inzet van het flexteam Horeca in stadsdeel Zuid, 2015-2017
Flexteam Horeca stadsdeel Zuid   
JaarAantal inspecties (% van het totaal in de stad)Aantal overtredingen geconstateerd
(% van totaal aantal inspecties)
Aanleiding
inspecties -
opdrachten stadsdeel
Aanleiding
inspecties - klachten
2017 1.032 (28%)194 (19%)621 keer373 keer
2016 710 (23%)177 (25%)367 keer320 keer
2015 450 (17%)150 (33%)Niet bekendNiet bekend

Het team HOR werkt in de reguliere aanpak van horecaoverlast met integrale horecabezoeken om de voornaamste aspecten van verschillende vakdisciplines in de controle te betrekken, aan de hand van horecachecklists. Hierin is bijvoorbeeld ook het ontdoen van afval opgenomen.  In de jaarrapportage over het HUP van 2016 zijn de volgende activiteiten samengevat:

  • Registratie van klachten;
  • Bij elke klacht telefonisch contact leggen met klager;
  • Bij constatering van overtredingen handhavend optreden conform de Handhavingsstrategie Horeca;
  • Drank- en Horecawet: controles avondwinkels en supermarkten (jongeren), controles horecabedrijven;
  • Inzet leveren voor flexinzet Horeca in de weekenden. 

Over de controles en constateringen die door het team HOR zijn uitgevoerd, zijn enkele resultaten gerapporteerd:

  • In 2014 zijn 211 integrale horecabezoeken afgelegd, waarbij 50% direct aan de geldende voorschriften voldeed en 25% na een hercontrole voldeed.  Na een controle waarbij geen gebreken zijn geconstateerd, krijgt de onderneming de status 'horecabedrijf op orde' wat betekent dat de onderneming eenmaal per acht jaar wordt gecontroleerd, in plaats van eenmaal per vier jaar.  Wat de gepleegde activiteiten zijn geweest met betrekking tot de overige 25% (de ondernemingen die na hercontrole nog niet aan de voorschriften voldeden) is niet gerapporteerd. In 2016 worden andere termijnen gehanteerd: eenmaal per zes jaar voor een horecabedrijf op orde en eenmaal per drie jaar wanneer er bij een controle wel gebreken zijn geconstateerd. 
  • In 2015 is het team Handhaving volgens een integraal plan van aanpak gaan werken.  Deze aanpak was gericht op meerdere problemen in de Oude Pijp, waaronder stank- en geluidsoverlast en uitwaaierende terrassen. Door het team Handhaving is dat jaar ingezet op het inventariseren en afbakenen van terrassen door het plaatsen van markeringen in de grond, het informeren en in gesprek gaan met ondernemers en het vervolgens controleren van de terrassen. Ten slotte heeft het team Handhaving besprekingen met bewoners gehad, zowel voor de activiteiten als erna. Een van de aanbevelingen na de evaluatie was het laten aanleveren bij de afdeling VTH van de terrasmaten door Beheer Openbare Ruimte, bij nieuwe exploitatievergunningen. 
  • Over de jaren 2015 tot en met 2017 is over de integrale horecabezoeken niet gerapporteerd. Er is na 2014 ook niet meer gerapporteerd over de mate waarin de horecaondernemingen na controles opereren volgens de geldende voorschriften.
  • Over de uitgevoerde controles op horecaoverlast in het weekend, zegt de afdeling Handhaving dat meldingen binnen de gestelde termijn zijn opgevolgd, maar dat het te kostbaar was om meldingen over horeca buiten het weekend structureel op te volgen. 
  • Klachten die overdag niet geconstateerd kunnen worden, zijn door het team Handhaving opgespaard en gecontroleerd in de avondrondes.  Het team heeft in 2014 en begin 2015 periodiek 's avonds controles kunnen uitvoeren om stank- en geluidsoverlast te constateren. Daarnaast heeft het team Handhaving tot 1 april 2015 ook in de weekendnachten meldingen opgevolgd. Met de start van de flexinzet Horeca op 1 april 2015 is deze taak door het flexteam overgenomen. 
  • De afdeling Handhaving zegt in elke jaarlijkse verantwoording dat na een melding over horecaoverlast behalve met de exploitant ook met elke bewoner contact is opgenomen, met name om te bepalen of een bezoek aan de bewoner nodig was.
  • De constateringen die in 2015 zijn gedaan, laten zien dat geluidshinder en stank als bronnen van overlast minder vaak als overtreding worden geconstateerd door de handhavers, dan de exploitatie van terrassen en het overschrijden van de sluitingstijden. Deze laatste twee overtredingen vormen samen 61% van de constateringen. 
  • We kunnen geen feitelijk beeld geven van de uitvoering gericht op de aanpak van horecaoverlast omdat gegevens over de inzet in uren, of over de gepleegde interventies ontbreken. We weten daardoor niet of de geraamde uren voor het tegengaan van horecaoverlast ook (met dat doel) zijn ingezet. Wel zien we dat het stadsdeel Zuid in 2017 relatief veel opdrachten aan het flexteam Horeca heeft gegeven, en dat er relatief veel inspecties hebben plaatsgevonden.

Uitgevoerde activiteiten gericht op personenoverlast
De afdeling Handhaving van het stadsdeel rapporteert summier over de aanpak van overlast in het Sarphatipark. Over het optreden is behalve het uitvoeren van de 'oog- en oorfunctie' en het doorspelen van signalen naar de politie geen inzicht gegeven in het optreden van het team Handhaving. Er wordt nergens ingegaan op mogelijke veranderingen in de omvang en/of kenmerken van de groep mensen die overlast veroorzaken.

Als conclusie kan worden gesteld dat over de uitvoering van het team HOR in de HUP's beperkt is gerapporteerd. De reden hiervoor is dat de monitoringsgegevens direct aan de Regie-unit worden geleverd, ten behoeve van de evaluatie van het SHP. Er is dus weinig bekend over wat er in het stadsdeel Zuid is gedaan, en we weten niets over wat dit volgens het stadsdeel heeft opgeleverd. De evaluatie van het Integraal handhaven actiegebied De Pijp vormt hierop een positieve uitzondering. Uit de evaluatie blijkt wat de inzet is geweest, wat dit heeft opgeleverd en zijn aandachtspunten naar voren gekomen. Over de flexinzet Horeca is ook gerapporteerd op stedelijk niveau. De HUP's en de jaarrapportages bevatten geen beschrijvingen van de effecten van controles of die nu door het flexteam Horeca zijn gedaan of door het team HOR, en geven ook niets weer over de uitkomsten van gesprekken met melders: hoe vaak daadwerkelijk sprake was van overlast, of bewoners tevreden zijn over de afhandeling, etc. De aanpak van overlast in het Sarphatipark kan uitsluitend worden gezien in het licht van de geschreven bekeuringen. De aard en de omvang van de overtredingen wisselen per jaar en zeggen vrijwel niets over de wijze waarop de overlastgevende doelgroep is aangepakt.

Samenwerking intern

Naast de samenwerking met de andere stadsdelen en de centraal stedelijke diensten werkt stadsdeel Zuid samen met de afdelingen Schoon/Heel, afvalinzameling, het team Veiligheid, de gebiedsteams en de gebiedspool, die vanuit de centraal stedelijke diensten flexibele ondersteuning verleent bij het realiseren van gebiedsplannen. 

Er is een regulier inzetoverleg onder regie van de afdeling Jeugd en Veiligheid, waaraan het team HOR deelneemt (hieraan nemen ook de externe partijen stichting SAOA, het jongerenwerk en de politie deel). Een gezamenlijk overleg tussen alle partners die actief zijn in toezicht en handhaving in de openbare ruimte heeft op stadsdeelniveau één keer plaatsgevonden. Hieraan nam de politie deel, en medewerkers van de Aanpak Schoon en Heel, medewerkers uit het sociaal domein, handhaving openbare ruimte, het gebiedsteam en anderen. Het gebiedsteam zou het nuttig vinden dit soort overleggen periodiek te voeren, maar dan wel op gebiedsniveau. Dat overleg vindt nu niet plaats. Uitwisseling van informatie is er alleen doordat het gebiedsteam meldingen over overlast, of specifieke klachten van bewoners of ondernemers doorgeeft aan het team HOR.  Maar het team Handhaving wordt door het gebiedsteam gezien als sluitpost, en wordt pas ingeschakeld wanneer preventieve maatregelen niet werken. Bij jeugdoverlast is er eerst contact met Jeugd en Veiligheid, gaat het om horecaoverlast dan schakelt het gebiedsteam het horecateam in en voor afval wordt contact gezocht met de medewerkers van de afvalprojecten.  Wat verder opvalt is dat in de rapportage over het HUP van 2014, de inzet op jeugdoverlast en overlast door groepen op straat, is samengesteld door de afdeling Jeugd en Veiligheid en in 2015 apart wordt gerapporteerd door Jeugd en Veiligheid.  Vanaf 2016 rapporteert het team HOR wel over de handhavingsinzet op overlast op straat.

Naast het reguliere overleg met Jeugd en Veiligheid kijken de afdelingen Veiligheid en het gebiedsteam bij elke aanpak naar welke partijen in welke rol het beste hierin betrokken kunnen worden. Zo wordt de basis voor interne samenwerking gelegd.  Indien het team HOR als een partner wordt gezien, dan wordt het team bij het overleg betrokken. Bij een structureel probleem (zoals een problematische jeugdgroep) wordt er een plan van aanpak opgesteld. Of dat daadwerkelijk in de uitvoering tot een samenwerking leidt, is niet duidelijk. De beperkte handhavingscapaciteit lijkt hierin een knelpunt te vormen. Er wordt gesignaleerd dat het team HOR niet flexibel kan opereren omdat de handhavingscapaciteit en inzet rigide zijn vastgelegd in het HUP. Het gebiedsteam vindt het daardoor soms lastig om in te spelen op verschuivingen of nieuwe ontwikkelingen in het gebied. 

De gesprekspartners van het stadsdeel vertellen dat de samenwerking is verbeterd, tegelijkertijd lijkt het nog niet voor elke partij geheel duidelijk wat ze aan elkaar kunnen vragen en van elkaar mogen verwachten, en wie de regie daarop heeft. Het gebiedsteam ziet zichzelf als een intermediair tussen de buurt en de gemeentelijke organisatie. Om buurtgericht te werken is een goede relatie met de buurt nodig. Dit vraagt om merkbare resultaten die helpen bij het bouwen aan een goede reputatie van de gemeente. Hiervoor zijn in ieder geval regie en voldoende handhavingscapaciteit noodzakelijk.  Het gebiedsteam vindt dat de regie op de interne samenwerking met team HOR en de taakverdeling momenteel ontbreekt. Er is geen centrale aansturing en er is ook niet één partij die overzicht houdt. Het stadsdeel geeft aan dat de regie tot integrale samenwerking in een gebied bij de gebiedsteams ligt. In gebied Oud-Zuid en Buitenveldert/Zuidas wordt (onder regie van de desbetreffende gebiedsteams) integraal overlegd, waarbij de handhaving aangesloten is. Op themaniveau wordt periodiek overleg gevoerd in de Pijp. Als voorbeeld wordt de handhaving van het fietsparkeren op de Rode Loper genoemd: vier partijen houden zich daarmee bezig: de GVB, V&OR, HOR en gastheren/-vrouwen. Het gebiedsteam kan niet voor andere partijen een goede inschatting maken van wat er nodig is. Vanuit de afdeling HOR werd de boodschap gegeven dat de capaciteit te beperkt is om ook de regie nog op zich te nemen.  Een ander voorbeeld van ontbrekende regie wordt door het team Handhaving zelf gegeven. Sinds begin 2018 is de Taskforce Handhaving Afval actief, dit is een team dat valt onder de Vliegende Brigade en dat zich bezighoudt met zwerfafval, bedrijfsafval en morgensterren (mensen die grofvuil doorzoeken en daardoor meer rommel veroorzaken). Stadsdeel Zuid was niet altijd op de hoogte van de activiteiten van deze taskforce, maar na verloop van tijd werd de samenwerking volgens het team Handhaving beter.  Wie hierover de regie voert, en of dit als voldoende wordt ervaren, is niet gezegd door het team HOR.

We concluderen dat er geen structureel periodiek overleg is waardoor er momenteel eigenlijk geen sprake is van samenwerking. Er wordt informatie uitgewisseld over incidenten. Het gezamenlijk bedenken van oplossingen en een aanpak voor specifieke problemen is nauwelijks aan de orde; interne partners zien handhaving als sluitpost als een preventieve aanpak niet werkt. In dergelijke gevallen wordt het team HOR uitgenodigd aan te schuiven. Door de interne ketenpartners genoemde knelpunten in het samenwerken met het team HOR zijn: het ontbreken van regie op handhavings- en toezichttaken en de beperkte capaciteit, waardoor het flexibel kunnen optreden wordt beperkt.

Samenwerking extern

De HUP's noemen jaarlijks externe partners met wie wordt samengewerkt. Het gaat onder meer om de politie, stichting SAOA, de Werkgroep Schone Pijp en het ondernemersoverleg KVO. Deze samenwerking wordt in de HUP's meestal niet verder geconcretiseerd: het gaat om overlegvormen die ertoe zouden moeten leiden dat informatie wordt uitgewisseld, problemen worden geanalyseerd en een aanpak wordt bereikt waarin taken worden verdeeld. Maar over het algemeen wordt weinig informatie gegeven over hoe de samenwerking met externe partijen er in de praktijk uitziet, welke informatie wordt uitgewisseld of welke specifieke doelen er aan samenwerking zijn gesteld. Zo schrijft het stadsdeel over de samenwerking met de politie dat de politie een vaste partner is van het stadsdeel op het gebied van leefbaarheidshandhaving. Als voorbeeld wordt in het HUP van 2018 het Donkere Dagen Offensief gegeven.  Stadsdeel Zuid benoemt in het HUP van 2018 het belang van het betrokken zijn bij planvorming over de inrichting van de openbare ruimte. Het is volgens het stadsdeel bijvoorbeeld een voorwaarde voor adequate handhaving dat de bebording duidelijk en voldoende is aangebracht. 

Samenwerking met bewoners en ondernemers wordt incidenteel in HUP's beschreven. De horecaoverlast wordt (in 2016) aangepakt samen met de bewoners en ondernemers, verenigd in G250 Werkt!  Het team HOR geeft aan dat samenwerking met bewoners en ondernemers in de praktijk wel tot stand komt: er is bijvoorbeeld regelmatig overleg met bewoners en ondernemers in de buurt. Dit is volgens het team nodig om signalen uit de buurten te krijgen en om het werk goed te kunnen doen. Ze sluiten bijvoorbeeld aan bij wijkavonden. Het team Handhaving is daarnaast vertegenwoordigd in de Werkgroep Schone Pijp, een initiatief van bewoners en ondernemers in de Pijp, die met het Actieplan Schone Pijp kwamen. Handhaving zat ook in KVO’s  en in de werkgroep Noord-Zuidlijn, waar politie en bewoners in zaten. Er zijn afvaladoptanten en er is daarnaast contact met de wijkagent.  Het team Handhaving signaleert zelf in de contacten met burgers en ondernemers dat de agressie naar handhavers op straat toeneemt. 

De afdeling Veiligheid geeft aan dat overleg met externe partijen nodig is om tot een goede taakverdeling te komen. Wat betreft de bestrijding van personenoverlast gebeurt dat bijvoorbeeld met de IND, met als doel om oplossingen te vinden voor de lange termijn. 

De conclusie is dat samenwerking met externe ketenpartners plaatsvindt, dat men dit ook noodzakelijk vindt, maar dat er weinig bekend is over welke specifieke doelen er aan samenwerking zijn gesteld en over wat dit oplevert, anders dan signalen die het team HOR gebruikt bij het bepalen van de inzet.

Verwerking van meldingen

In het HUP van zowel 2017 als 2018 is beschreven dat er prioriteiten worden gesteld, en dat dit betekent dat niet alle overtredingen door het team Handhaving Openbare Ruimte worden opgepakt. Ze beamen dat ook kleine overtredingen en overtredingen in gebieden waar zich relatief weinig problemen voordoen voor sommige mensen hinderlijk kunnen zijn, maar ze willen niet “aan alles een beetje doen”. In 2018 betekent dit dat de aandacht wordt geconcentreerd op bepaalde straten, problemen, overtreders en branches. Dit betekent dat meldingen of klachten die over andere zaken gaan meestal geen opvolging krijgen, tenzij er een dringende noodzaak is. Maar ook bij meldingen die betrekking hebben op prioriteiten, hoeft niet per se een actie te volgen. De inzet van toezicht en handhaving in het stadsdeel wordt namelijk bepaald door het combineren van informatiebronnen als klachten van burgers, signalen van politie en andere partners, eigen waarnemingen of eerder geconstateerde overtredingen. De bewoner krijgt wel altijd informatie over wat er met de melding of klacht gebeurt.  In de praktijk is dit echter niet altijd duidelijk voor de bewoner. Uit het gesprek met het team Handhaving blijkt dat de informatie ontoereikend is. Een administratief medewerker bepaalt waar de melding die via MORA en 14020 wordt gedaan, heen moet: bijvoorbeeld de afdeling Beheer (met betrekking tot afvalinzameling) of de handhaving in dat gebied. Als er een vinkje staat bij 'de melding is afgehandeld', lijkt het voor de bewoner als deze hierover wordt geïnformeerd, 'afgehandeld'. Maar dit kan feitelijk twee dingen betekenen: het probleem is opgelost, of de melding is doorgezet naar een andere afdeling (en het is daarmee nog niet duidelijk of het probleem is opgelost). Dit gehele proces vindt digitaal plaats. Het nieuwe meldingssysteem wordt als een mogelijke verbetering van dit probleem gezien door het team. 

Meldingsbereidheid

Het aantal klachten neemt ieder jaar toe. Dit kan volgens de afdeling Handhaving te maken hebben met de snelle opvolging van de klachten, waardoor bewoners zien dat klachten snel behandeld worden. Daarnaast kunnen mensen steeds makkelijker melden door onder meer gebruik te maken van Twitter.  Het team Handhaving zegt in de HUP's van 2017 en 2018, zoals hiervoor al geschetst, dat ze bij de inzet van de capaciteit de aandacht concentreren op de grootste problemen. Op meldingen, klachten en handhavingsverzoeken die over andere niet prioritaire problemen gaan, zal vaak geen actie worden ondernomen tenzij er een dringende aanleiding voor is. 

Ten aanzien van jeugdoverlast wordt nog door het stadsdeel opgemerkt dat de meldingen over jeugdoverlast bij de gemeente vele malen lager liggen dan bij de politie. Dit zou volgens stadsdeel Zuid te maken kunnen hebben met de ernst en aard van de overlast. Overlast die gepaard gaat met criminele gedragingen (drugshandel, drugsgebruik, diefstal, vernieling) wordt wellicht eerder bij de politie gemeld. Er wordt aangegeven dat er verder geen onderzoek naar is gedaan.  Hierbij maken wij de meer algemene constatering dat meldingen misschien ook niet goed zichtbaar waren voor het stadsdeel vóór 2018, omdat tot 2017 stadsdeel Zuid en de gemeentelijke organisatie als geheel meldingen over jeugdoverlast sowieso niet konden monitoren, omdat hiertoe geen aparte categorie in het meldsysteem beschikbaar was.

Zienswijze bewoners

Er is gesproken met twee bewoners van de Oude Pijp en daarnaast een vertegenwoordiger van de Werkgroep Schone Pijp. Aan hen is de vraag voorgelegd hoe vaak ze handhavers zien in de buurt, wat ze vinden van de wijze waarop door het stadsdeel met meldingen wordt omgegaan, en wat ze vinden van de wijze waarop het stadsdeel het overleg met de bewoners voert. 

Handhavers zijn zelden te zien op straat, is de gedeelde ervaring. Wel praten de bewoners over de gastheren en gastvrouwen en over de medewerkers van Beheer Openbare Ruimte. De gastheren en -vrouwen gaan simpelweg ergens staan zonder verder rond te lopen om te kijken waar de overlast het grootst is, is de indruk van een bewoner. Zij spreken soms wel mensen aan, en zijn dan gastvrij en leggen vriendelijk uit wat de regels zijn, maar aan het eind van de dag hebben ze niet actief een rondje gelopen en meldingen doorgegeven. De bewoners geven als positief voorbeeld de tijdelijke intensieve inzet in een straat, dan zijn de handhavers volgens hen tijdelijk goed zichtbaar en heeft die aanwezigheid effect op het gedrag van mensen. Voorbeeld is aanwezigheid op de Sweelinckstraat en de Ferdinand Bol, voordat de Rode Loper werd ‘geopend’.

Het meldsysteem werkt niet bij overlastsituaties, volgens de bewoners. Er is veel frustratie over de reactietijd, en in de uitzonderlijke situatie dat er al een handhaver komt is dat te laat (men ziet dan in de afhandeling van de melding dat het probleem niet is geconstateerd). De bewoners benadrukken dat het MORA-systeem goed werkt als het gaat om klachten over de infrastructuur (bijvoorbeeld een losse stoeptegel). Zij zien dan dat er heel snel een oplossing is. Ze zeggen dat bewoners niet meer melden; tegelijkertijd is er het besef dat het niet meer melden ertoe leidt dat de overlastcijfers dalen en als gevolg daarvan misschien nog wel minder wordt gehandhaafd.

Men vindt dat het stadsdeel weinig doet en te veel van de bewoners verwacht het probleem zelf op te lossen. Het vraagt al lef om een MORA-melding te doen. Je bent dan als bewoner ook niet altijd anoniem, een kwaadwillende ondernemer vraagt aan het stadsdeel wie er heeft gemeld. Bewoners geven aan dat als ze een melding doen over horecaoverlast, dan van het stadsdeel de reactie krijgen dat ze eerst zelf in gesprek moeten gaan met de onderneming die overlast veroorzaakt, of met de (dronken) horecabezoeker. Dat vraagt lef en brutaliteit, want de ondernemer is niet altijd gewillig en kan vervelend reageren. Ook is het lastig omdat je als bewoner niet weet wie je erop kunt aanspreken – de eigenaars wisselen snel, er zit telkens iemand anders, en de eigenaar is zelf nooit aanwezig. Een kelner die terrassen bedient, kan er zelf ook niets aan doen dat het rumoerig is, die wil je er ook niet mee lastig vallen.

Er is door de bewoners verteld dat ze regelmatig zien dat horecapersoneel illegaal bedrijfsafval in containers dumpt, die eigenlijk voor bewoners op het Heinekenplein zijn bedoeld. Er is door het team Handhaving tegen bewoners gezegd dat ze als ze een overtreder zien een foto van hem of haar moeten maken, zodat het team HOR erop af kan gaan. Het bekeuren kan namelijk nu alleen als de handhaver daar is, en het 'een heterdaadje' is. Met behulp van dergelijk bewijsmateriaal zou het team Handhaving meer kunnen doen. Maar bewoners vinden dit ver gaan: het foto’s maken wordt ervaren als een grens overgaan, iets wat je liever niet doet, maar dus wel nodig blijkt te zijn.

Er zou bij bewoners meer begrip voor HOR ontstaan als bewoners wordt uitgelegd wie wat doet, en wie welke bevoegdheden heeft. Bovendien is volgens hen meer informatie nodig over de regels: als de regels niet bekend zijn, bijvoorbeeld door goede bebording op straat of informatie aan burgers, vraagt het veel initiatief van de handhaver deze ter plekke aan overtreders uit te leggen.

De bewoners uit de Oude Pijp zijn geneigd veel zelf te doen. Ze hebben het initiatief de Schone Pijp gestart waar het stadsdeel bij is aangehaakt. Men heeft over het algemeen de ervaring dat het stadsdeel het contact met ondernemers voorrang geeft, boven bewoners. Indien het stadsdeel een bepaald probleem wil oppakken wordt door het stadsdeel altijd eerst contact gelegd met de ondernemers. De bewoners ervaren dat de gemeente bewoners soms als ‘de vijand’ beschouwt. De gesprekspartners geven aan juist te willen meedenken over goede oplossingen en vragen daartoe soms ook om informatie. Zodra een bewoner iets wil weten, bijvoorbeeld de terrasafmetingen die in een vergunning staan, is het ingewikkeld om deze informatie bij het stadsdeel op te vragen – men is in eerste instantie niet echt bereid de informatie te geven. Het is überhaupt lastig om bij het stadsdeel de juiste mensen te spreken te krijgen, ervaren de bewoners: “het is geen landschap waar je zomaar doorheen wandelt”.

Deelconclusie uitvoering

De mate van integrale samenwerking in de uitvoering van handhaving in de openbare ruimte is getoetst aan de hand van de volgende normen:

  • De uitvoering is flexibel en is probleemgeoriënteerd;
  • In de uitvoering wordt samengewerkt met interne ketenpartners;
  • In de uitvoering wordt samengewerkt met externe ketenpartners;
  • De opvolging van meldingen is adequaat en er is voldoende meldingsbereidheid.

Stadsdeel Oude Pijp maakt de keuze om over de uitvoering van het team HOR in de HUP’s beperkt te rapporteren. De reden hiervoor is dat de monitoringsgegevens direct aan de Regie-unit worden geleverd, ten behoeve van het SHP. De reden hiervoor is dat de monitoringsgegevens direct aan de Regie-unit worden geleverd, ten behoeve van de evaluatie van het SHP. Er is dus weinig bekend over wat er in het stadsdeel Zuid is gedaan, en we weten niets over wat dit volgens het stadsdeel heeft opgeleverd om het probleem op te lossen. Alleen in de evaluatie van de Integrale handhaving in de Oude Pijp is aandacht voor wat er nog nodig is om de hardnekkige problematiek verder aan te pakken.

De beleidsdocumenten lijken op stadsdeelniveau met elkaar verweven, ze refereren aan elkaar en benoemen elkaars prioriteiten, maar als gekeken wordt naar de uitvoering is er onderling weinig (integrale) samenwerking. Er wordt informatie uitgewisseld over incidenten. Het gezamenlijk bedenken van oplossingen en een aanpak voor specifieke problemen is nauwelijks aan de orde; interne partners zien handhaving als sluitpost als een preventieve aanpak niet werkt. In dergelijke gevallen wordt het team HOR uitgenodigd aan te schuiven. Door de interne ketenpartners genoemde knelpunten in het samenwerken met het team HOR zijn het ontbreken van regie op handhavings- en toezichttaken en de beperkte capaciteit, waardoor het flexibel kunnen optreden wordt beperkt. Er lijkt dus meer vertrouwen nodig in de aansturing en in de mate waarin zichtbare resultaten kunnen worden behaald. Samenwerking met externe ketenpartners vindt plaats, maar er is weinig bekend over welke specifieke doelen er aan samenwerking zijn gesteld en over wat dit oplevert, anders dan signalen die het team HOR gebruikt bij het bepalen van de inzet.

Het beleid van stadsdeel Zuid is dat in de handhavingsinzet prioriteiten worden gesteld, en dat dit betekent dat niet alle overtredingen door het team Handhaving Openbare Ruimte worden opgepakt. Wel is het doel dat alle melders een terugkoppeling krijgen. Aangegeven is dat dit niet altijd voldoende duidelijk is voor de melder. Het aantal meldingen neemt nog altijd sterk toe, maar vertrouwen in een duurzame oplossing van overlastproblemen is er niet. Er is veel frustratie over de reactietijd, en in de uitzonderlijke situatie dat er al een handhaver komt, is dat te laat. Men vindt dat het stadsdeel weinig doet en te veel van de bewoners verwacht het probleem zelf op te lossen. Als bewoners vervolgens zelf aan de gang willen, worden ze niet goed op weg geholpen. Het is lastig de juiste contacten bij het stadsdeel of de juiste informatie te krijgen.

De effecten

In deze paragraaf gaan we in op de beoogde prestaties en effecten en op de relatie tussen de gepleegde inzet en de effecten. Daarmee beantwoorden we de vraag in hoeverre de wijze waarop handhaving wordt ingezet, effectief is in het bestrijden van sociale overlast in buurten. Daarna gaan we in op de ervaringen van de bewoners (paragraaf 5.4). De effectiviteit toetsen we aan de hand van onderstaande normen.

Ernstigste problematiek wordt minder (zowel objectief als subjectief);

Beoogde prestaties en effecten zijn behaald;

Er is een relatie tussen de prestaties en effecten;

Ketenpartners, bewoners en ondernemers hebben vertrouwen in de aanpak en het effect daarvan.

Ontwikkelingen in de beleving van overlast, leefbaarheid en veiligheid

We hebben aan de hand van de gegevens uit de Veiligheidsmonitor en het WiA laten zien dat de ontwikkelingen in de beleving van overlast in de buurt de Oude Pijp overall gezien, wijzen op een sterke toename van zowel ervaren als gemelde personenoverlast, zoals horecaoverlast en overlast van groepen mensen op straat. Dit lijkt, samen met de overlast als gevolg van afval en parkeren, de grootste bronnen van overlast te vormen in een woonomgeving die door de bewoners van de Oude Pijp verder als positief wordt ervaren. Bewoners ervaren relatief heel weinig onveiligheid, en zijn redelijk tevreden over de buurt en over de ontwikkeling van de buurt als de cijfers worden vergeleken met geheel Amsterdam. Ten opzichte van geheel stadsdeel Zuid is de mening van de bewoners in de Oude Pijp over de buurt wel iets minder positief.

Ontwikkelingen in meldingen

Voor de weergave van de ontwikkeling in meldingen hebben we de gegevens uit de stedelijke dashboards bekeken en geanalyseerd. De dashboards zijn gebaseerd op de MORA-meldingen en de meldingen bij de politie. We gaan eerst in op de MORA-meldingen. Onderstaande figuur geeft het aantal meldingen per jaar weer, over overlastsituaties in de Oude Pijp.

Figuur 5.1 Aantallen MORA-meldingen 2014-2017 in de Oude Pijp, naar onderwerp

In 2017 lag het totaal aantal MORA-meldingen over overlastsituaties in de Oude Pijp op 4.696; en dit was meer dan een verdubbeling van het aantal meldingen in 2014 (2.071). Ruim 40% van de meldingen in de buurt betreft afval. Het aantal meldingen over sociale overlast is verdubbeld tussen 2014 en 2017 (355 in 2014 en 706 in 2017).

De ontwikkelingen in de MORA-meldingen met betrekking tot overlast in de Oude Pijp hebben we vergeleken met de meldingen die in heel stadsdeel Zuid zijn gedaan, en met de stad Amsterdam. Ook in stadsdeel Zuid is het totale aantal MORA-meldingen tussen 2014 en 2017 meer dan verdubbeld. In heel Amsterdam is het aantal meldingen vrijwel verdubbeld. Specifiek gekeken naar meldingen over sociale overlast, is het aantal meldingen in stadsdeel Zuid meer dan verdubbeld, en in heel Amsterdam gaat het om bijna een verdubbeling tussen 2014 en 2017. Dit betekent dat het aantal meldingen over sociale overlast in de Oude Pijp wat minder sterk is toegenomen, dan in het hele stadsdeel Zuid.

Het aantal door de politie geregistreerde incidenten is redelijk stabiel. Tussen 2014 en 2017 ligt het aantal overlastincidenten ruwweg tussen de 479 en 500 (met in 2015 uitschieter naar beneden (332)). Het aantal criminaliteitsincidenten daalt van 1.944 in 2014 tot 1.532 in 2017. In 2014 deden bewoners 978 meldingen bij de politie, voornamelijk over geluidsoverlast, en in 2017 waren dat 1.030 meldingen. Er is gedurende de afgelopen vier jaren flink meer gemeld over personen bij de politie (273 meldingen in 2014 en 452 in 2017).

Effecten van de handhavingsinzet

In deze paragraaf is eerst beschreven welke interventies door het team Handhaving zijn uitgevoerd aan de hand van de stedelijke dashboards. We schetsen hiermee de ontwikkelingen in de inzet in het gebied, in navolging van de ontwikkelingen in overlast. Daarna gaan we in op hetgeen het stadsdeel zelf monitort en rapporteert over de prestaties van de handhavingsinzet. Ten slotte vergelijken we deze ontwikkelingen om tot de beantwoording van de vraag te komen of de handhavingsinzet heeft bijgedragen aan het verminderen van sociale overlast in de openbare ruimte.

Gepleegde interventies door handhaving - opgenomen in de dashboards
Het aantal sancties in de Oude Pijp ligt in 2017 hoger dan de jaren daarvoor: 2.826. In heel Zuid is het totaal aantal sancties dalende: in 2014 waren het er nog 19.269 en dit aantal is in 2017 13.362. Het sanctioneren door de afdeling Handhaving en Toezicht in de Oude Pijp betreft vrijwel altijd overtredingen op het gebied van parkeren of verkeer, inclusief scooters en bromfietsen. Verder valt op dat het aantal sancties op het gebied van sociale overlast  minimaal is. Onderstaande figuur geeft het overzicht.

Figuur 5.2 Aantallen sancties 2014-2017 in de Oude Pijp door handhaving, naar onderwerp

In 2017 is voor het eerst geregistreerd welke interventies worden uitgevoerd door het team Handhaving Openbare Ruimte. De mogelijke interventies die in het dashboard zijn opgenomen, zijn sancties (verzamelcategorie voor verschillende soorten sancties), waarschuwingen, waarnemingen en preventies. Preventieve acties zijn niet gepleegd (of geregistreerd) in de Oude Pijp, en ook niet in heel stadsdeel Zuid. Er zijn wel preventieve acties geregistreerd in de hele stad, maar dat is (nog) minimaal. Onderstaande figuur geeft de aantallen waarnemingen, waarschuwingen en sancties voor 2017, uitgevoerd in de Oude Pijp.

Figuur 5.3 Aantallen waarnemingen, waarschuwingen en sancties in 2017 in de Oude Pijp, door handhaving, naar onderwerp

Zoals hiervoor al beschreven, zijn sancties voornamelijk gegeven voor verkeer- en parkeerovertredingen (inclusief door scooters en bromfietsen). Het aantal waarnemingen van afvaloverlast is hoog. Het team Handhaving zet deze waarnemingen waarschijnlijk door naar de afdeling Beheer Openbare Ruimte, die het afval opruimt. Ook wordt waargenomen op het onderwerp sociale overlast. Dit aantal (33 keer) blijft echter sterk achter, vergeleken met afvaloverlast (1.044 keer). Er is 4 keer gewaarschuwd op dit thema. Waarschuwingen betreffen vooral bromfietsers en scooterrijders (130 keer); en er worden ook voor het verkeerd plaatsen van afval waarschuwingen gegeven.

Effectiviteit handhavingsinzet beschreven in het beleid
Het stadsdeel biedt in de rapportages en HUP's een vergelijking van de meldingen en de handhavingsinzet met het voorgaande jaar, daarom zijn op basis van de afzonderlijke documenten geen uitspraken over ontwikkelingen op de langere termijn mogelijk. Hiervoor is het nodig de gegevens van meerdere jaren naast elkaar te leggen, en zelfs dan is een vergelijking over de meldingen door de jaren heen op basis van alleen deze absolute aantallen niet voldoende om uitspraken te kunnen doen over de effecten van de handhavingsinzet. De gegevens zijn niet voldoende vergelijkbaar omdat ze niet volledig zijn, de cijfers over één jaar in het ene document anders zijn dan in het andere, en omdat ze niet zijn uitgesplitst naar bron van overlast.

Effecten van de handhavingsinzet horecaoverlast en personenoverlast

We beschrijven eerst de effecten van de handhavingsinzet op horecaoverlast. De cijfers over meldingen die in de HUP's worden getoond zijn niet bruikbaar als het gaat om het monitoren van ontwikkelingen in de horecaoverlast. Onderstaande figuur geeft weer welke meldingen tussen 2014 en 2017 zijn gedaan over overlast door bedrijven en horeca.

Figuur 5.4 Meldingen over overlast door bedrijven en horeca in de Oude Pijp, 2014-2017, verdeeld naar onderwerp

Sinds 2013 is het algemene beeld dat het aantal klachten over horeca toeneemt. Dat komt deels overeen met de gegevens uit het dashboard die laten zien dat met name het aantal meldingen over installaties in 2017 is afgenomen. Gekeken naar de meldingen zijn de meest geuite klachten, klachten over geluidsoverlast door installaties van horeca en door muziek, gevolgd door terrassen en stank. Dit beeld komt overeen met hetgeen in de HUP's wordt gepresenteerd. Er wordt vanaf 2016 wat meer gemeld over overlast door horecabezoekers die zich niet op een terras bevinden.

Het stadsdeel constateert dat er ieder jaar vaak meerdere klachten over hetzelfde horecabedrijf zijn. Het stadsdeel clustert deze meldingen zodat ze in samenhang met elkaar kunnen worden geanalyseerd.  Het is niet duidelijk wat het team HOR heeft gedaan om op te treden tegen specifieke bedrijven en welk effect dit heeft gehad. Het doel van het team was dat handhaving en toezicht intensiever op deze bedrijven zou worden ingezet. Of dit daadwerkelijk is gebeurd, is niet aan te tonen. Gegevens over de gepleegde inzet in uren of de acties gericht op specifieke horecabedrijven ontbreken in de verantwoording. De gegevens over meldingen die het team in de HUP's en de jaarrapportages presenteert zijn niet overzichtelijk en lijken elkaar soms tegen te spreken. Een verklaring voor de stijging van het aantal klachten is volgens het stadsdeel dat er sinds 2016 veelvuldig wordt geklaagd over dezelfde horecabedrijven.  

In de evaluatie van de Integrale handhaving in de Oude Pijp worden de volgende effecten gedeeld: door de diverse problemen die in de openbare ruimte speelden op handhavingsgebied integraal aan te pakken zien bewoners, ondernemers en handhavers openbare ruimte verbeteringen in het actiegebied. Daarnaast heeft het aanbrengen van de markering voor de terrasgrenzen ertoe geleid dat de terrasgrenzen door de ondernemers in 2015 beter werden nagekomen dan in 2014.  Dit is ook wat het team Handhaving zelf heeft toegelicht over de effecten van de handhavingsinzet: het slaan van terraspinnen heeft bijgedragen aan het verminderen van de uitwaaiering van terrassen van horecaondernemingen.  Daarnaast is door het team verteld dat het gebied schoner is geworden.

Uit de evaluatie van de Integrale handhaving in de Oude Pijp blijkt dat er gedurende een korte periode veel capaciteit is ingezet op het controleren van de terrassen (900 uur) en dat het merendeel van de horecaondernemingen snel gewend was aan de (soms) nieuwe afmetingen voor hun terras. Het naleefgedrag werd door de duidelijke markeringen beter. Ook de bewoners zagen verbeteringen. Over de aanpak van geluids- en geuroverlast is in de evaluatie geen effect benoemd. 

Als conclusie kunnen we stellen dat het onduidelijk is welke effecten de inzet van het team Handhaving en de flexinzet Horeca hebben gehad op het terugdringen van horecaoverlast in de Oude Pijp. Over de flexinzet Horeca is wel gerapporteerd, maar uit de gegevens kan niet worden opgemaakt of de inzet heeft bijgedragen aan het verminderen van klachten. We kunnen alleen zien dat het stadsdeel relatief veel opdrachten tot inspectie heeft gegeven. Het is ook niet duidelijk wat het flexteam Horeca heeft gedaan om op te treden tegen de horecabedrijven die veelvuldig de bron van klachten vormen, en welk effect dit heeft gehad, behalve dat handhaving en toezicht intensiever op deze bedrijven is ingezet. Het Integraal handhaven in actiegebied De Pijp heeft wel effect gehad, maar dat dit effect blijvend is, is niet waarschijnlijk, aangezien het totaal aantal meldingen van terrassenoverlast daarna nog flink is toegenomen in de Oude Pijp.

Effecitviteit van de handhavingsinzet op personenoverlast
De laatste jaren zijn door het team Handhaving boetes uitgedeeld in het Sarphatipark. De aantallen boetes die zijn geschreven lopen sterk uiteen door de jaren heen, en hetzelfde geldt voor de overtredingen die worden beboet. Wat wel is vermeld is het aantal bonnen dat is geschreven (122), en deze zijn overwegend gegeven voor verkeerd parkeren.  In 2015 is deze uitsplitsing naar boetes (123 stuks) niet gegeven.  In 2016 gaat het om 8 bonnen, voornamelijk voor het overtreden van het alcoholverbod en scooteroverlast , maar ook deze cijfers zijn niet inzichtelijk. In het HUP van 2016 staat dat er in 2015 96 bonnen zijn gegeven  en in het HUP van 2017 staat dat in de eerste twee kwartalen van 2016 12 bonnen zijn gegeven.  Over 2017 is gerapporteerd dat in totaal 128 boetes zijn gegeven voor het slapen op of aan de weg en het overtreden van het alcoholverbod.  Dit aantal lijkt ons hoog, aangezien het totaal aantal sancties in 2017 voor de categorie alcoholoverlast, inclusief de categorieën 'overig' niet boven de 50 uitkomt.

Zienswijze bewoners

Bewoners zeggen dat de overlast is toegenomen de laatste jaren; met name als gevolg van de aantrekkingskracht op het gebied op toeristen en horecabezoekers. Er zijn meer winkels, eettentjes en terrassen gekomen. Daarnaast is het voor de bewoners zelf lastiger geworden om grip te houden op de leefbaarheid in de eigen woonomgeving: de bevolkingssamenstelling is veranderd doordat mensen die dat willen en kunnen, vertrekken, en doordat daarvoor in de plaats woonruimte wordt verhuurd aan expats en toeristen, die geen binding met de buurt hebben.

De ervaring van de bewoners is dat degene die het brutaalst en het meest aanhoudend is, bij het stadsdeel de aandacht krijgt voor de aanpak van klachten die met overlast te maken hebben. Dit heeft volgens hen te maken met de grote overlastproblematiek en de beperkte capaciteit waardoor je in concurrentie komt te staan met anderen. De indruk bestaat ook wel dat de gemeente zich wat afzijdig houdt als het probleem heel ingewikkeld is. En dat is volgens hen het geval bij de aanpak van horecaondernemers. Bewoners roepen de vraag op of ondernemers dan niet zelf de problemen moeten gaan aanpakken, bijvoorbeeld door gastheren aan te nemen die het horecapubliek begeleiden. Aan de andere kant wordt ook door hen gezegd dat handhavers zichzelf kunnen terugverdienen als ze door de straten zouden lopen, er zijn overal boetes uit te delen.

Men heeft de hoop dat toezichthouders op straat, zoals de gastheren en gastvrouwen, maar ook de vegers en afvalophaaldiensten zouden kunnen bijdragen aan het verbeteren van de leefbaarheid door als ogen en oren te dienen, dus om signalen (foto’s maken, meldingen doen) door te geven aan het team HOR dat er vervolgens mee aan de gang zou kunnen gaan. Er zijn voorbeelden van straatvegers die dat heel goed doen. De bewoners vinden dat het begint bij handhavers – en toezichthouders – die kunnen uitleggen wat de regels zijn.

Deelconclusie effectiviteit van de handhavingsinzet

De effectiviteit van de handhavingsinzet in de openbare ruimte is getoetst aan de hand van de volgende normen:

  • Ernstigste problematiek wordt minder (zowel objectief als subjectief);
  • Beoogde prestaties en effecten zijn behaald;
  • Er is een relatie tussen de prestaties en effecten;
  • Ketenpartners, bewoners en ondernemers hebben vertrouwen in de aanpak en het effect daarvan.

In de Oude Pijp wordt de ernstigste problematiek groter, dit blijkt uit zowel de registraties door het stadsdeel Zuid zelf, als uit de Veiligheidsmonitor en het Wonen in Amsterdam onderzoek, als uit de gesprekken met bewoners. Het is een ontwikkeling die door alle partijen wordt gezien, en waarbij alle partijen dezelfde oorzaken zien.

Het is onduidelijk welke effecten de inzet van het team Handhaving en de flexinzet Horeca hebben gehad op het terugdringen van horecaoverlast in de Oude Pijp. Over de flexinzet Horeca is wel gerapporteerd, maar uit de gegevens over de prestaties kan niet worden opgemaakt of de inzet heeft bijgedragen aan het verminderen van klachten. We kunnen alleen zien dat het stadsdeel relatief veel opdrachten tot inspectie heeft gegeven. Het is ook niet duidelijk wat het team Horeca heeft gedaan om op te treden tegen de horecabedrijven die veelvuldig de bron van klachten vormen, en welk effect dit heeft gehad, behalve dat handhaving en toezicht intensiever op deze bedrijven is ingezet. Het Integraal handhaven in actiegebied De Pijp heeft wel effect gehad, maar dat dit effect blijvend is, is niet waarschijnlijk. Deze inzet is naar het schijnt niet gecontinueerd. Over de prestaties en effecten met betrekking tot de personenoverlast is niets gerapporteerd in de HUP's.

Bewoners hebben weinig vertrouwen in de aanpak van het team Handhaving: zij zien vrijwel geen handhaving op straat en ze zien geen verbetering van de situatie. Daarvoor is de beschikbare capaciteit te gering en is de betrokkenheid van toezichthouders te laag. Bewoners moeten veel zelf oplossen, is de indruk, maar volgens de bewoners is een samenwerking tussen alle partijen nodig om echt een verbetering tot stand te brengen. Ze zien daarnaast verbeteringsmogelijkheden door toezichthouders en medewerkers van Beheer Openbare Ruimte in te zetten om problemen te signaleren.

Verantwoording

Verantwoording voor het casusonderzoek

Als onderdeel van het rekenkameronderzoek Handhaving en overlast hebben we gekozen voor casusonderzoek resulterend in vijf gebiedsbeschrijvingen. In deze paragraaf leggen we uit wat hiervan de meerwaarde is, hoe we deze gebieden of buurten hebben geselecteerd, waarnaar we hebben gekeken en hoe we de bevindingen vervolgens hebben gebruikt om tot algemene conclusies te komen.

De reden dat we casusonderzoek hebben uitgevoerd

Casusonderzoek biedt de mogelijkheid de werking van diverse kenmerken van de handhavingsinzet in een complexe context te bestuderen. Hierdoor wordt - na onderlinge vergelijking van de vijf gebiedsbeschrijvingen - zichtbaar wat werkt en welke knelpunten effectieve inzet over het algemeen belemmeren.

De selectie van de buurten in het casusonderzoek

We veronderstellen dat de handhavingsinzet - deels afhankelijk van de complexe context - in de ene situatie effectief kan zijn, en in de andere minder of niet. Hetzelfde geldt voor de overlastsituatie. Deze kan ook worden beïnvloed door afzonderlijke activiteiten en gebeurtenissen. Daarom hebben we ervoor gekozen in het casusonderzoek niet alleen gebieden te kiezen waar de overlastsituatie is verslechterd, maar ook voor gebieden waar deze is verbeterd of is gelijk gebleven tussen 2014 en 2017.

  1. We hebben vijf gebieden onderzocht:
  2. Grachtengordel-Zuid (toename overlast);
  3. Oude Pijp (toename overlast);
  4. De Punt (afname overlast);
  5. Dapperbuurt (afname overlast);
  6. Bijlmer-Centrum (overlast gelijk gebleven).

Voor de selectie van de buurten hebben we gebruikgemaakt van de Veiligheidsmonitor voor ervaren overlast in de buurt.  De index van ervaren overlast is opgebouwd uit antwoorden van bewoners op vragen naar zelf ervaren vormen van overlast in de buurt.

De onderwerpen die we in het casusonderzoek hebben bekeken

Het casusonderzoek bestaat uit twee stappen: (1) een beschrijving van de gebieden en (2) een vergelijking van de gebieden (zie de volgende paragraaf). (1) De gebiedsbeschrijvingen gaan in op de onderwerpen die we in het casusonderzoek hebben bekeken. De beschrijvingen zijn elk samengesteld uit de volgende onderdelen:

  • De ontwikkelingen in de sociale overlastproblematiek in de gebieden aan de hand van drie bronnen. De drie bronnen en de reden waarom we deze bronnen hebben geraadpleegd en onderling met elkaar vergelijken, lichten we hier toe:
    • De centraal stedelijke monitoring van de beleving van overlast en de ervaren leefbaarheid en veiligheid, tussen 2013 en 2017
    • Deze bron bestuderen we om de ontwikkelingen weer te geven; inzichtelijk te maken wat bewoners als de meest urgente problemen ervaarden (de uitgangssituatie) en of ze deze in de meest recente inventarisatie beter of slechter beoordelen. Hiermee geven we zowel de achterliggende argumentatie voor de casusselectie als het bredere kader om te kunnen beoordelen of de handhavingsinzet op sociale overlast effect heeft gehad.
    • Het beleid van het stadsdeel
    • Deze bron bestuderen we om de aansluiting tussen de problematiek zoals deze blijkt uit de monitoring en de probleembeschrijving van het stadsdeel in het beleid te kunnen beoordelen. We bekijken of het stadsdeel prioriteiten heeft gesteld, met betrekking tot de meest urgente problematiek.
    • De ambtelijke organisatie
    • Door gesprekken met de ambtelijke organisatie kunnen we inzichtelijk maken wat de uitvoering als sociale overlastproblematiek benoemt, en wat zij als de meest urgente problemen zien. We bekijken of deze overeenkomen met wat er in het beleid van het stadsdeel is geschetst.
  • De aanpak en de doelen van het stadsdeel, zoals deze zijn vastgelegd in beleidsdocumenten. We bekijken hier of de meest urgente sociale overlastproblematiek in de onderzochte buurt is beschreven in het beleid, en of er een aanpak is ontwikkeld gericht op die problematiek. Hierbij is ook aandacht voor de beschikbare capaciteit, de verdeling daarvan tussen gemeentelijke en/of lokale prioriteiten en de toerusting van het team Handhaving Openbare Ruimte.
  • De uitvoering door het team Handhaving Openbare Ruimte en de eventuele interne en externe ketenpartners. We bekijken of de uitvoering is gericht op de meest urgente sociale overlastproblematiek en welke prestaties met betrekking tot deze problematiek zijn gerealiseerd. Hierbij is ook aandacht voor de wijze waarop het stadsdeel omgaat met meldingen van bewoners en voor de mening van bewoners en eventueel ondernemers over de aanpak van sociale overlast.
  • De effecten van de aanpak door het team Handhaving Openbare Ruimte en de eventuele bijdrage daarin door interne en externe ketenpartners. We bekijken met name de effecten van de aanpak op de meest urgente sociale overlastproblematiek. Ook beschrijven we de mening van bewoners en eventueel ondernemers over de aanpak.

Elk van de vijf gebiedsbeschrijvingen is tot stand gekomen door een combinatie van data-analyse, deskresearch, interviews en groepsgesprekken. We hebben in elk van de gebieden gesproken met diverse vertegenwoordigers van het stadsdeel en met bewoners en - indien relevant - met ondernemers. Het gaat in ieder geval om de volgende gesprekspartners:

  • Managers van het team Handhaving Openbare Ruimte;
  • Handhavingscoördinatoren, soms uitvoerende handhavers;
  • Adviseurs Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH);
  • Vertegenwoordigers van Jeugd en Veiligheid;
  • Vertegenwoordigers van Veiligheid;
  • Vertegenwoordigers van het Gebiedsteam.

In veel gevallen zijn externe partners gesproken:

  • Wijkagenten ;
  • Een straatcoach van stichting SAOA ;
  • Leden van bewonerscommissies en/of individuele burgers;
  • Ondernemersverenigingen .

De conclusie die we uit het casusonderzoek kunnen trekken

De laatste stap van het casusonderzoek is het formuleren van algemene conclusies. Dit hebben we bereikt door de werking van diverse kenmerken van de handhavingsinzet te analyseren. We hebben de vijf gebiedsbeschrijvingen op de vier onderdelen (beleid, aanpak, uitvoering en effect) onderling met elkaar vergeleken door onderlinge verschillen te benoemen en te kijken waar samenhang is, en rekening te houden met de rol die de complexe context hierin speelde. Op deze manier is zichtbaar geworden waar HOR een bijdrage heeft geleverd aan het tegengaan van sociale overlastproblematiek en welke knelpunten een effectieve handhavingsinzet over het algemeen belemmeren.