Handhaving vakantieverhuur
Onderzoeksrapport

Toelichting en leeswijzer

Inleiding

Dit is het onderzoeksrapport van het onderzoek Handhaving van vakantieverhuur van de Rekenkamer Amsterdam. Hierna schetsen we de aanleiding voor dit onderzoek, gevolgd door een overzicht van de ontwikkeling van het beleid en de regels voor vakantieverhuur. Daarna gaan we in op de afbakening en het doel van het onderzoek. Vervolgens beschrijven we de onderzoeksvragen die we hebben gehanteerd en de gevolgde aanpak van het onderzoek. Tot slot volgt de leeswijzer voor het verdere onderzoeksrapport.

Aanleiding onderzoek

De afgelopen jaren heeft de toeristische verhuur van particuliere woningen een enorme vlucht genomen. In 2012 werden 1.860 woningen  aangeboden via Airbnb (het grootste platform voor verhuur van particuliere woningen), in 2015 waren dat ongeveer 8.000 woningen en inmiddels 20.000 woningen. Hoewel de opkomst van deze vorm van toeristische verhuur aanvankelijk als een positief uitvloeisel van de deeleconomie werd gezien, wordt er steeds meer aandacht gevraagd voor de nadelige effecten ervan. Het gaat dan veelal om overlast en de effecten op de Amsterdamse woningmarkt. Tegelijkertijd is ook de handhaving geïntensiveerd en ontwikkelt de gemeente nieuwe instrumenten om grip te krijgen op dit fenomeen.

Ontwikkeling van het beleid en regels voor vakantieverhuur (en de handhaving daarvan)

Het beleid voor vakantieverhuur vormt het uitgangspunt waarbinnen toezicht en handhaving van vakantieverhuur plaatsvindt. De beleidsuitgangspunten voor vakantieverhuur zijn vanaf 2014 continu in ontwikkeling en staan veelvuldig in de politieke en maatschappelijke belangstelling. De ontwikkeling van het beleid en het expliciet stellen van regels voor vakantieverhuur begint in 2012 en loopt door tot de dag van vandaag. Hierna beschrijven we de start in 2012, de bijstellingen na de evaluatie in 2016, het vaststellen van de Huisvestingsverordening 2016 (in 2017) en het verder aanscherpen van deze regels in 2019. Tot slot staan we stil bij lopende ontwikkelingen.

De start in 2012

Basis voor het vakantieverhuurbeleid
In de zomer van 2012 hebben de wethouders Wonen en Economische Zaken opdracht gegeven uit te zoeken hoe de gemeente om moest gaan met het fenomeen vakantieverhuur. In de notitie Toeristische verhuur van woningen (juni 2013) worden de eerste contouren geschetst van het gemeentelijk beleid. Het uitgangspunt van het college was dat vakantieverhuur goed past bij een stad als Amsterdam. De gedachte was dat vakantieverhuur kan zorgen voor een beter gebruik van de woningvoorraad en dat het een stimulans kan zijn voor toerisme en economie. Tegelijkertijd zag het college ook risico’s op het gebied van brandveiligheid, overlast, woningonttrekking, illegale hotels, concurrentievervalsing en toeristenbelasting. Het uitgangspunt voor vakantieverhuur werd daarom 'ja, tenzij'.  Vervolgens zijn in de notitie Ruimte voor gasten uit 2014 - en vastgesteld door de gemeenteraad  - voorwaarden opgenomen wanneer vakantieverhuur is toegestaan: 

• als de verhuurder ook hoofdbewoner is en ingeschreven staat bij de GBA;
• als er aan niet meer dan vier personen wordt verhuurd;
• als het om incidentele verhuur gaat;
• als de verhuurder zich meldt bij gemeentebelastingen en toeristenbelasting afdraagt;
• als de woning aan de brandveiligheidseisen voldoet;
• als er geen overlast wordt veroorzaakt en buren worden geïnformeerd;
• als de eigenaar toestemming heeft gegeven voor verhuur.

Incidentele verhuur of bedrijfsmatige verhuur
In de notitie Toeristische verhuur van woningen (juni 2013) staat vooral de vraag centraal of er bij vakantieverhuur sprake is van bedrijfsmatige verhuur of dat het gaat om (toegestane) incidentele verhuur. Als leidraad neemt het college hiervoor een totaal van drie maanden per kalenderjaar: als dit wordt overschreden, is er sprake van bedrijfsmatige verhuur.  Dit criterium wordt in de notitie Ruimte voor gasten uit 2014 bijgesteld naar twee maanden.

Handhaven op basis van woningonttrekking, bouwbesluit en bestemmingsplan
Voor de handhaving van de regels worden er vervolgens drie grondslagen gehanteerd: woningonttrekking, bouwbesluit en het bestemmingsplan. Bij woningonttrekking moet blijken dat de verhuurder de woning niet meer structureel als hoofdverblijf wil gebruiken; er is dan sprake van een illegaal hotel. Bij een toetsing op het bouwbesluit gaat het om de reguliere veiligheidseisen voor wonen en om de brandveiligheidseisen voor logies bij bedrijfsmatige verhuur. Van een strijdig gebruik op basis van het bestemmingsplan kan sprake zijn als de ruimtelijke uitstraling zodanig wordt aangetast dat geen sprake meer lijkt te zijn van een woonfunctie. 

Prioriteiten voor toezicht en handhaving
Voor handhaving van het ja, tenzij-beleid voor vakantieverhuur werden in 2013 twee prioriteiten gesteld die betrekking hebben op de afhandeling van meldingen:

• Bij meldingen van overlast, hinder of vervuiling wordt altijd een onderzoek ingesteld.
• Bij een melding van de aanwezigheid van toeristen wordt een onderzoek ingesteld als er een vermoeden is van een bedrijfsmatig karakter (als er sprake is van drie maanden per kalenderjaar verhuur van de woning). 

Later (2014) werd dit nog aangevuld met handhaving die meer op projectbasis wordt uitgevoerd. Bij deze projectmatige handhaving ligt de focus op bedrijfsmatige verhuur van woningen.  Om beter zicht te krijgen op de meldingen wilde het college inzetten op het realiseren van één meldpunt bij bureau Zoeklicht, zodat alle meldingen van burgers gerelateerd aan woonfraude op een centrale plek zouden binnenkomen. 

Onderzoeken naar mogelijkheden tot aanpassingen (2016)

Eerste evaluatie vakantieverhuurbeleid
In juni 2016 is een evaluatiedocument opgesteld waarin het beleid voor toeristische verhuur uit 2014 wordt geëvalueerd. De vraag die in deze evaluatie centraal stond, was of de beleidsregels toereikend zijn om het toeristische gebruik van woningen op een eerlijke, rustige en veilige manier te faciliteren zonder de woningvoorraad aan te tasten. Deze evaluatie had naast vakantieverhuur, ook betrekking op bed & breakfasts en shortstay. Voor wat betreft de regels voor vakantieverhuur komt naar voren dat 70% van de Amsterdammers het goed vindt dat er regels worden gesteld aan toeristische verhuur van woningen. Na de evaluatie ziet het college aanleiding om te onderzoeken of de regels voor vakantieverhuur op de volgende punten kunnen worden aangescherpt of aangepast:

• het verkorten van de maximale termijn van 60 dagen;
• het mogelijk maken dat gezinnen die uit meer dan vier personen bestaan kunnen verblijven in woningen binnen het beleid voor vakantieverhuur. 

Bij de behandeling van deze evaluatie in de gemeenteraad worden door de gemeenteraad veel moties ingediend en aangenomen. Deze moties hebben op uiteenlopende zaken betrekking, zoals het instellen van een denktank om mogelijk nieuwe handhavingsinstrumenten te onderzoeken, het toepassen van informatiegestuurd handhaven, het informeren van Verenigingen van Eigenaars ('VvE's') of het opzetten van een gezamenlijke lobby richting de Europese Commissie. 

In vervolg op deze evaluatie laat het college in november 2016 aan de gemeenteraad weten dat dat ze ervoor kiest het maximum van 60 dagen niet te verlagen naar 30 dagen. De reden is dat dit een juridisch risico zou kunnen betekenen voor de handhaving van het vakantieverhuurbeleid. 

Ook bij deze behandeling neemt de gemeenteraad moties aan waarin het college onder meer wordt verzocht om: de mogelijkheden te onderzoeken om het maximaal aantal dagen vakantieverhuur te verlagen tot maximaal 30 dagen , te onderzoeken of er gehandhaafd kan worden op sleutelbedrijven  en of er informatie kan worden gedeeld met de belastingdienst.  Overigens informeert het college in 2018 de gemeenteraad dat het niet haalbaar is om overnachtingen voor meer dan vier personen toe te staan. De redenen hiervoor zijn dat het een aanpassing vergt van de bestaande regels met het oog op brandveiligheid, de handhaving meer ingewikkeld maakt en het niet past bij het beleidsvoornemen om de omvang van vakantieverhuur te verminderen. 

Evaluatie van de praktische uitvoerbaarheid van de regels
In de evaluatie toeristische verhuur wordt ook uitgebreid stil gestaan bij de mate waarin de voorwaarden voor vakantieverhuur kunnen worden gehandhaafd. De focus lag in de evaluatie op de aanpak van illegale toeristische verhuur zonder hoofdbewoning (illegale hotels). De reden hiervoor was dat de negatieve maatschappelijke effecten hiervan het grootste waren. De algemene conclusie is dat illegale toeristische verhuur van woningen voldoende kan worden gehandhaafd. Alleen de handhaving van de maximale termijn van 60 dagen bij individuele woningen blijkt lastig. Het college wil daarvoor extra handhaving of nieuw te ontwikkelen methoden inzetten. 

Opname van voorwaarden in Huisvestingsverordening (2017)

Voorwaarden vastgelegd in Huisvestingsverordeningen invoeren meldplicht
Bij de wijziging van de Huisvestingsverordening 2016 die per oktober 2017 van kracht werd, werden voor het eerst voorwaarden opgenomen om vakantieverhuur toe te staan zonder dat er een vergunning voor woningonttrekking vereist is. Hierin werd voor het eerst de maximale termijn van 60 dagen vastgelegd en werd de meldplicht voor vakantieverhuur geïntroduceerd. De volgende voorwaarden werden opgenomen:

• de hoofdbewoner moet de woning feitelijk als hoofdverblijf hebben en ook als zodanig in de basisadministratie staan ingeschreven;
• vakantieverhuur mag maximaal 60 dagen per jaar plaatsvinden;
• er mag aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak worden verleend;
• er geen sprake is van een huurwoning in eigendom van een woningcorporatie, en
• dat de hoofdbewoner, elke keer voordat het gebruik ten behoeve vakantieverhuur start, deze wijze van gebruik van de woonruimte door middel van een door burgemeester en wethouders voorgeschreven formulier elektronisch heeft gemeld bij burgemeester en wethouders. 

Woonfraude prioriteit in stedelijk handhavingsprogramma
In het Stedelijk Handhavingsprogramma 2017-2018 is woonfraude een van de stedelijke handhavingsprioriteiten. De handhaving van toeristische verhuur maakt daar onderdeel van uit. Het college wil met de handhaving op woonfraude de woonfunctie beschermen en overlast en ongewenste woonvormen moet tegengaan. Specifiek voor toeristische verhuur wordt genoemd dat - als gevolg van een toenemende populariteit van toeristische verhuur - er binnen de ring woningen zijn die niet langer worden gebruikt als woning. Dit zorgt ervoor dat er sprake is van een afname van het woningaanbod met een negatief effect op het woon- en leefmilieu. Ook blijkt dat de toeristische verhuur van woningen leidt tot brandonveilige situaties. De handhaving van woonfraude is daarmee een van de handhavingsprioriteiten van 2017 en 2018. De handhavingsaanpak houdt in dat bewoners woonfraude kunnen melden en daarnaast het uitvoeren van controles op illegale hotels. 

Verdere aanscherping van de regels (2019)

Aanscherping regels Huisvestingsverordening
Met ingang van januari 2019 is de Huisvestingsverordening 2016 weer aangepast en op dat moment zijn ook de regels - mede op verzoek van de gemeenteraad - voor vakantieverhuur verder aangescherpt: het maximaal aantal dagen dat een woning per jaar mag worden aangeboden voor vakantieverhuur wordt teruggebracht naar 30 dagen. De reden om dit nu wel te doen was een uitspraak van de rechtbank. In deze uitspraak geeft de rechtbank aan dat zodra een woning niet gebruikt wordt als woning vanwege toeristische verblijf en ook als er nog sprake is van een hoofdbewoner, er in feite al sprake is van woningonttrekking. Dit bood voor het college de mogelijkheid om het maximum aantal dagen vakantieverhuur te verlagen naar 30 dagen. 

Toekomstige ontwikkelingen

Wijzigingen in Huisvestingsverordening
In mei 2019 heeft het college weer een nieuwe gewijzigde Huisvestingsverordening voor inspraak voorgelegd. Deze zou dan per januari 2020 ingegaan. Daarin wordt voorgesteld om woonboten gelijk te stellen aan andere woningen. Concreet betekent dit dat ook verhuurders van woonboten aan dezelfde regels voor vakantieverhuur moeten voldoen, zoals de meldplicht en een maximale termijn van 30 dagen. Ook wordt daarin de mogelijkheid gecreëerd om gebieden aan te wijzen waar een verbod op vakantieverhuur gaat gelden. 

Landelijke Huisvestingswet
Naast de gemeentelijke ontwikkeling rondom het beleid voor vakantieverhuur zijn er ook landelijke ontwikkelingen van invloed op het gemeentelijk beleid. Zo heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 15 maart 2019 een concept wijziging van de Huisvestingswet aangeboden voor inspraak.  De bedoeling van deze wetswijziging is om de gemeenten instrumenten te geven om handhaving mogelijk te maken en indien noodzakelijk de neveneffecten van de toeristische verhuur van woonruimte te kunnen voorkomen of beperken. De grootste verandering ligt in het bieden van de mogelijkheid voor een registratie-, meld- of vergunningplicht. Daarnaast worden enkele maatregelen voorgesteld zodat gemeenten op basis van de Huisvestingswet effectiever kunnen optreden tegen woonfraude.  De verwachting is dat dit voorstel (op zijn vroegst) per juli 2020 wordt ingevoerd. 

Samenvatting

Het beleid en de regels voor vakantieverhuur beginnen in 2012 vanuit een voorzichtig enthousiasme voor het nieuwe fenomeen vakantieverhuur. Enthousiast, omdat men mogelijkheden zag voor een economische stimulans en een beter gebruik van de woningvoorraad. Voorzichtig, omdat men zich bewust was van risico’s op het gebied van brandveiligheid, overlast, woningonttrekking, illegale hotels, concurrentievervalsing en toeristenbelasting. Vanwege deze risico's worden in 2014 de eerste voorwaarden geformuleerd voor vakantieverhuur in Amsterdam en vertaald naar prioriteiten voor toezicht en handhaving: als er sprake is van overlast of een vermoeden van bedrijfsmatig gebruik van een woning als hotel, wordt altijd onderzoek ingesteld. Gaandeweg wordt er steeds kritischer gekeken naar het fenomeen vakantieverhuur en neemt de roep toe om strengere regels. Deze roep om strengere regels uit zich via moties van de gemeenteraad. Dit leidt tot het instellen van de meldplicht voor vakantieverhuurders per oktober 2017 en tot het verlagen van het maximaal toegestane dagen vakantieverhuur van 60 naar 30 dagen per januari 2019. Toekomstige gemeentelijke en landelijke ontwikkelingen wijzen op verdere mogelijke aanscherpingen van regels die vooral samenhangen met grip krijgen op woningonttrekking en het sturen op de omvang van het aanbod van vakantieverhuur.

Afbakening en doel onderzoek

Met dit onderzoek willen we inzicht geven in de doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering van het handhavingsproces van de regels voor vakantieverhuur van particuliere woningen.

Toeristische verhuur en vakantieverhuur

Dit onderzoek richt zich op vakantieverhuur in Amsterdam. Bezoekers van Amsterdam mogen op verschillende manieren overnachtingsmogelijkheden worden aangeboden. Het aanbieden van particuliere woningen voor vakantieverhuur is een van deze mogelijkheden voor toeristische verhuur in Amsterdam. Andere vormen van toeristische verhuur zijn hotels, shortstay en bed & breakfasts. Elk van deze vormen van toeristische verhuur kent specifieke regels ten aanzien van onder meer een vergunningplicht, minimale en maximale verblijfsduur en hoofdbewoning. 

Tabel 1.1 - Vormen van toeristische verhuur

Bron: Gemeente Amsterdam, Schema toeristische verhuur aan gasten (maart 2015).

De gemeente Amsterdam streeft met het stellen van regels voor de verschillende vormen van toeristische verhuur uiteenlopende doelen na. Zo wil de gemeente niet dat woningen ongeoorloofd aan de woningvoorraad worden onttrokken doordat ze alleen of gedeeltelijk nog maar aan bezoekers worden verhuurd. Verder wil de gemeente voorkomen dat er brandonveilige situaties ontstaan, dat de leefbaarheid en sociale cohesie in buurten te lijden heeft onder toeristische verhuur en dat hotels te maken krijgen met oneerlijke concurrentie. 

Regels voor vakantieverhuur

Zoals in 1.2 is beschreven, is in 2013 voor het eerst een beleidskader voor vakantieverhuur in Amsterdam opgesteld.  Voor vakantieverhuur zijn de regels gaandeweg steeds verder aangescherpt. De grondslag van de regels bestaat onder meer uit de Huisvestingsverordening, het Bestemmingsplan en het Bouwbesluit. Bij aanvang van dit onderzoek gelden, volgens de gemeentelijke website, de volgende regels voor vakantieverhuur:

• de verhuurder van de woning moet ook hoofdbewoner zijn;
• verhuur wordt vooraf gemeld bij de gemeente;
• de woning (of woonboot) mag uitsluitend incidenteel worden verhuurd voor ten hoogste 30 dagen per kalenderjaar (in het geval van woonboten: 60 dagen); 
• de woning mag ten hoogste aan vier personen tegelijk worden verhuurd;
• ruimtes buiten de woningen, zoals tuinhuisjes, mogen niet worden verhuurd;
• de woning is brandveilig;
• de gasten veroorzaken geen overlast;
• de eigenaar van de woning of de vereniging van eigenaars heeft toestemming gegeven voor verhuur van de woning;
• vakantieverhuur van sociale huurwoningen is niet toegestaan;
• over de opbrengsten uit vakantieverhuur moet toeristenbelasting worden afgedragen. 

Handhaving regels voor vakantieverhuur

De handhaving van de regels voor vakantieverhuur begint met preventie: voorkomen dat regels (bewust of onbewust) worden overtreden. De preventieve maatregelen bestaan voor een belangrijk deel uit het geven van voorlichting en het genereren van publiciteit rondom handhavingsacties. Daarnaast golden tot eind 2018 afspraken met platforms voor vakantieverhuur (zoals Airbnb en Booking.com) om naleving van de regels van vakantieverhuur te bevorderen. Het gaat dan om het onmogelijk maken om een woning langer dan het toegestane maximum aantal dagen te verhuren.

Naast preventie gaat het handhaven van de regels voor vakantieverhuur uiteindelijk ook om het opsporen en aanpakken van overtreders. Een belangrijke rol is hierbij weggelegd voor het Team Vakantieverhuur van de afdeling Toezicht en Handhaving van Wonen. Toezichthouders van dit team onderzoeken signalen van illegale verhuur van woningen aan toeristen. Dit doen zij veelal door de situatie bij de betreffende woning ter plaatse te beoordelen. Als daadwerkelijk een overtreding is geconstateerd, leggen de handhavers vervolgens sancties op.

De grondslag voor sancties kan zijn gelegen in de Huisvestingsverordening, het Bestemmingsplan en het Bouwbesluit. Sancties kunnen, simpel gezegd, bestaan uit directe sluiting op grond van brandveiligheid, een boete (€ 20.500) op grond van woningonttrekking of een boete (€ 6.000) in het geval er niet aan de meldplicht is voldaan. Ook is het mogelijk dat een last onder dwangsom wordt opgelegd (doorgaans € 50.000).

Bij het toezien op de naleving van deze regels voor vakantieverhuur is ook Belastingen van de gemeente Amsterdam betrokken. Belastingen is verantwoordelijk voor het heffen en innen van de toeristenbelasting. Ook zorgt Belastingen voor het innen van de opgelegde boetes en de verbeurde dwangsommen.

Afbakening en doel onderzoek

Dit onderzoek richt zich op de handhaving van de regels voor vakantieverhuur door de gemeente Amsterdam. Centraal staat daarbij het handhavingsproces zelf: draagt de gemeente Amsterdam op een doeltreffende en doelmatige wijze zorg voor de naleving van de regels voor vakantieverhuur?

Tot het handhavingsproces rekenen wij allereerst activiteiten die vooral een preventief of randvoorwaardelijk karakter hebben. Het gaat dan bijvoorbeeld om preventieve activiteiten zoals het vergroten van de bewustwording over de regels voor vakantieverhuur en het maken van afspraken met platforms voor vakantieverhuur om niet-toegestane vormen van verhuur onmogelijk te maken. Een belangrijke randvoorwaarde is een goede informatiepositie die het mogelijk maakt om de naleving van de regels voor vakantieverhuur te monitoren en handhaven.

Vervolgens zullen wij ook kijken naar de verdere uitvoering van het toezicht en handhavingsproces. De focus ligt daarbij op de inspanningen die het Team Vakantieverhuur van de afdeling Toezicht en Handhaving van Wonen pleegt om illegale verhuur van woningen aan toeristen op te sporen en te sanctioneren. Concreet richten we ons op de afhandeling van signalen en meldingen van vermoedens van overtredingen van de regels voor vakantieverhuur. Het gaat daarbij niet alleen om signalen afkomstig van burgers, maar ook om handhavingsacties die zijn ingezet naar aanleiding van analyses gemaakt door de ambtelijke organisatie zelf. Verder onderzoeken wij ook in hoeverre geconstateerde overtredingen leiden tot sancties.

Tot slot onderzoeken wij de doelmatigheid van toezicht en handhaving van de regels voor vakantieverhuur. Daarvoor gaan wij na in hoeverre de kosten en opbrengsten inzichtelijk zijn. Vervolgens onderzoeken we hoe deze zich verhouden tot de behaalde resultaten. Ook gaan wij na in hoeverre inzichtelijk is in rapportages tot welke maatschappelijke effecten toezicht en handhaving van de regels voor vakantieverhuur leidt.

Onderzoeksvragen

De centrale onderzoeksvraag voor dit onderzoek luidt:

Is de uitvoering van het handhavingsproces van de regels voor vakantieverhuur doeltreffend en doelmatig?

Voor de beantwoording van deze onderzoeksvraag ordenen we ons onderzoek langs de volgende deelvragen:

1. Heeft de gemeente aandacht voor preventieve maatregelen om het naleven van de regels voor vakantieverhuur te bevorderen? (preventie)
2. Beschikt de gemeente over toereikende informatie om naleving van de regels voor vakantieverhuur te kunnen monitoren en handhaven? (informatiepositie)
3. Worden signalen en meldingen van overtredingen van de regels voor vakantiehuur adequaat afgehandeld? (afhandeling)
4. Leiden geconstateerde overtredingen tot sancties? (sancties)
5. Is de uitvoering van het handhavingsproces doelmatig? (doelmatigheid)

Aanpak

Voor dit onderzoek hebben wij documenten en (financiële) overzichten van de gemeente Amsterdam geanalyseerd. In het bijzonder hebben wij diepgaande kwantitatieve analyses gemaakt op basis van de administratie van Team Vakantieverhuur van Wonen om inzicht te krijgen in het verloop en de resultaten van het handhavingsproces.

Daarnaast hebben wij interviews afgenomen met betrokken ambtenaren uit betrokken organisatieonderdelen van de gemeente. Onderdeel hiervan waren drie groepsgesprekken met toezichthouders, projectmedewerkers en projecthandhavers van Team Vakantieverhuur.

Voor dit onderzoek hebben wij ook nadrukkelijk gezocht naar ervaringen en inzichten van Amsterdammers en betrokken organisaties. Zo hebben wij via enquêtes zowel melders als verhuurders bevraagd over hun ervaringen.  Verder hebben wij contact gezocht met internetplatforms voor vakantieverhuur, alleen in het geval van Airbnb heeft dit geleid tot daadwerkelijk contact. Tot slot is ook gesproken met vertegenwoordigers van Amsterdam Gastvrij, de belangenvereniging voor bed & breakfasthouders en vakantieverhuurders.

Dit onderzoek is uitgevoerd van januari tot en met september 2019.

Leeswijzer

De opbouw van het verdere onderzoeksrapport is als volgt. Eerst volgt het hoofdstuk waarin we ingaan op preventie. In het daaropvolgende hoofdstuk beschrijven we onze bevindingen ten aanzien van de informatiepositie. Daarna presenteren we onze bevindingen over, achtereenvolgens, de uitvoering van het toezicht en van de handhaving. Het laatste hoofdstuk gaat in op de doelmatigheid van de uitvoering van toezicht en handhaving. In de bijlagen is vervolgens meer informatie te vinden over door ons gemaakte kwantitatieve analyses, de afgenomen enquêtes en de door ons gesproken personen en geraadpleegde documenten voor dit onderzoek.

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen

Preventie

Handhaving bestaat uit zowel preventieve als repressieve maatregelen. Bij preventieve handhaving probeert de overheid burgers en bedrijven te verleiden zich uit eigen beweging aan de wet houden via het belonen en bevorderen van naleving, bijvoorbeeld door voorlichting of overleg. Bij repressieve handhaving wordt juist door het opleggen van sancties geprobeerd naleving te bewerkstelligen.  In dit hoofdstuk gaan we na of de gemeente aandacht heeft voor de preventieve kant van de handhaving van de regels voor vakantieverhuur. De onderzoeksvraag luidt als volgt:

Heeft de gemeente aandacht voor preventieve maatregelen om het naleven van de regels voor vakantieverhuur te bevorderen?

In het normenkader dat we voor de beantwoording van deze vraag hebben opgesteld, staan we eerst stil bij de vraag of de gemeente voldoende zicht heeft op (factoren die van invloed zijn op) het naleefgedrag en of de gemeente bij het opstellen van de regels al heeft nagedacht over de handhaafbaarheid ervan. Vervolgens hebben de normen betrekking op invulling van de preventieve maatregelen door de gemeente. Daarbij richten we ons allereerst op de mate waarin de gemeente aandacht heeft voor preventie, gevolgd door communicatie. Tot slot kijken we ook naar een specifiek aspect van preventie: namelijk preventie door samenwerking te zoeken met derde partijen en op die wijze naleving van de regels te bevorderen. Onderstaande tabel geeft het normenkader weer dat we gebruiken voor de beantwoording van deze onderzoeksvraag.

Tabel 2.1 - Normenkader en toetsaspecten deelvraag 1

In het vervolg van dit hoofdstuk onderzoeken we achtereenvolgens de normen uit het normenkader: aandacht voor preventie in het algemeen, analyse van het naleefgedrag, het doordenken van de handhaafbaarheid van regels, communicatie over de regels van vakantieverhuur en het maken van afspraken met derden.

Aandacht voor preventie

In het Stedelijk Handhavingsprogramma wordt handhaving omschreven als een keten van activiteiten, gericht op het naleven van regels en voorschriften door burgers, bedrijven en overheden. Volgens de gemeente zijn alle activiteiten die zijn gericht op het bevorderen van de regelnaleving, een schakel van handhaving. De gemeente benoemt de volgende schakels: preventie, toezicht (signalering), oordeelsvorming en sanctionering. De gemeente geeft ook aan dat preventieve en repressieve handhaving complementair zijn. Preventieve handhaving heeft de voorkeur van de gemeente en omvat gerichte communicatie met burgers en bedrijven en kwalitatieve dienstverlening. Bij repressief optreden vullen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavingsinstrumenten elkaar aan en wordt er gewerkt met eenduidige toezicht- en sanctiestrategieën.  De samenhang tussen preventieve en repressieve maatregelen is ook weer te geven in een zogenaamde handhavingspiramide, zoals bijvoorbeeld in figuur 2.1.

Figuur 2.1 - Voorbeeld handhavingspiramide

Bron: Ayres & Braithwaite (1992).

Preventie en het gemeentelijk handhavingsbeleid

In verschillende documenten en gesprekken die we voerden over vakantieverhuur blijkt dat de gemeente aandacht heeft voor de preventieve kant bij de handhaving van de regels voor vakantieverhuur. Bij de start van het beleid en de regels voor vakantieverhuur in 2013 gaf de gemeente al aan dat goede informatie en voorlichting van de regels het startproces van de handhaving is. Goede communicatie moet ongewenste effecten, onbegrip en verwarring over het beleid voorkomen, zegt de gemeente in 2013. Ook in de latere documenten, zoals de bijlage van de Memorandum of Understanding met Airbnb of Evaluatie toeristische verhuur (beide uit 2016), komt het belang van preventie in relatie tot vakantieverhuur terug. Uit gesprekken die we voerden in 2018 en 2019 kwam dit naar voren. De nadruk lag daarbij op het vergroten van de bewustwording van de regels en de mogelijke sancties bij overtreding van de regels bij de verhuurders. Het doel is om ervoor te zorgen dat zoveel mogelijk verhuurders zich uit zichzelf aan de regels houden, zonder dat het nodig is dat de gemeente sanctionerend optreedt. 

Conclusie

De gemeente onderschrijft het belang van preventieve handhaving om het naleefgedrag van de regels voor vakantieverhuur te vergroten. De gemeente legt hierbij de nadruk op voorlichting en communicatie.

Analyse van het naleefgedrag

In deze paragraaf richten ons op de analyse van het naleefgedrag van de regels voor vakantieverhuur. Het maken van een dergelijke analyse helpt om te bepalen welke interventies naar verwachting het meest succesvol zijn om de naleving van regels te bevorderen. Hierna gaan we na in hoeverre een dergelijke analyse is gemaakt. Eerst gaan we daarvoor in op wat wij verstaan onder een analyse van het naleefgedrag. Vervolgens beoordelen we in hoeverre een dergelijke analyse daadwerkelijk is gemaakt. Daarbij maken we onderscheid tussen Wonen, waar het gaat om de naleving van de regels in het algemeen, en Belastingen, waar het specifiek gaat om de naleving van de regels voor de toeristenbelasting.

Kenmerken van een analyse van het naleefgedrag

Om te bepalen welke handhavingsinstrumenten (zowel preventief als repressief) het beste kunnen worden ingezet om naleving van de regels te stimuleren, is het relevant een analyse van het naleefgedrag te maken. Daarbij moet onderzocht zijn wat de redenen zijn waarom een specifieke groep zich wel of niet aan de regels houdt en wat je eraan kan doen om ervoor te bevorderen dat zij dit wel doen.  We bedoelen daarmee of de gemeente zicht heeft in de mate waarin de verschillende doelgroepen bereid zijn de regels voor vakantieverhuur na te leven en in hoeverre de gemeente oog heeft voor de wijze waarop het naleefgedrag van deze groepen vergroot kan worden.

Doelgroepen en mogelijk naleefgedrag bij vakantieverhuur
Wat is naleefgedrag? Om daar een indruk van te geven hebben we schematisch een mogelijke denkrichting aangegeven. In dit schema is zoveel mogelijk uitgegaan van de huidige situatie rondom vakantieverhuur bij de gemeente Amsterdam. Tegelijkertijd geven we aan dat dit schema vooral gezien moet worden als mogelijke denkrichting. Het schema in figuur 2.2 is opgesteld op basis van onze eigen inzichten en geldt zeker niet als blauwdruk van hoe de situatie werkelijk is of zou moeten zijn.

Figuur 2.2 - Doelgroepen en mogelijk naleefgedrag bij vakantieverhuur

Bron: Rekenkamer Amsterdam (2019).

In ons schema wordt ervan uitgegaan dat de gemeente de regels voor vakantieverhuur heeft opgesteld om ervoor te zorgen dat woningen worden gebruikt om in te wonen. Daarnaast wil de gemeente dat de Amsterdamse bewoners die hun woning voor vakantieverhuur aanbieden, zich aan de regels houden. De mate waarin deze groep bereid is de regels na te leven kan verschillen en daar liggen mogelijk verschillende oorzaken aan ten grondslag. Zo kan een bewoner de regels keurig naleven; een andere bewoner kan ook zonder intentie daartoe de regels overtreden vanwege een gebrek aan kennis; en het is ook mogelijk dat een bewoner bewust de regels overtreedt, omdat deze bewoner voor ogen heeft om veel geld te verdienen. Voor deze verschillende afwegingen geldt dat andere handhavingsinstrumenten moeten worden ingezet om het naleefgedrag te vergroten.

Naast de verhuurders als primaire doelgroep kunnen er nog andere betrokkenen zijn die invloed kunnen hebben op de mate waarin de regels worden nageleefd. Het gaat hier om platforms (zoals Airbnb), sleutelbedrijven (zoals bnbmanager) en om belangengroepen (zoals Amsterdam Gastvrij). De platforms bieden de verhuurders de mogelijkheid hun woning aan te bieden en te verhuren via speciaal daarvoor opgezette websites. De sleutelbedrijven nemen de organisatorische werkzaamheden van de verhuurders over. Beide soorten bedrijven zorgen er dus voor dat het de inwoners van Amsterdam makkelijk wordt gemaakt om de woning aan te bieden voor vakantieverhuur. De platforms en de sleutelbedrijven zijn commerciële partijen die verdienen aan de woningen die voor vakantieverhuur worden aangeboden. Zij zijn niet verplicht zich te houden aan de regels voor vakantieverhuur, maar zij kunnen wel invloed hebben op de mate waarin de verhuurders de regels naleven.  De visie die de organisaties hebben op vakantieverhuur speelt - naar verwachting - een rol bij de mate waarin zij bereid zijn een bijdrage te leveren aan het vergroten van het naleefgedrag van de doelgroep. Zo kunnen er organisaties zijn die vooral willen verdienen aan de vakantieverhuur. Andere organisatie kunnen meer vanuit idealistische overtuigingen helpen bij het aanbod voor vakantieverhuur. Daarnaast speelt hierbij een rol in welke mate deze organisaties een taak voor zichzelf zien als het gaat om het naleven van regels; is dit uitsluitend een taak van de overheid of kan een platform daar ook aan bijdragen? Voor de gemeente is het belangrijk zicht te krijgen op de achterliggende redenen voor de manier van handelen van deze bedrijven en op basis daarvan te bepalen hoe deze bedrijven het beste benaderd kunnen worden om ervoor te zorgen dat ook deze bedrijven bijdragen aan het naleven van de regels door de inwoners van Amsterdam.

Een andere groep zijn de belangengroepen, ook zij kunnen invloed hebben op de naleving van de regels door de vakantieverhuurders. Zij kunnen in meer of mindere mate mee- of tegenwerken met de gemeente. Zij kunnen in overleg tot wederzijdse overeenstemming komen over de regels en daarmee de naleving stimuleren, maar zij kunnen ook uit protest oproepen tot het bewust niet-naleven van de regels of het faciliteren van bezwaar- en beroepsprocedures.

Analyse van het naleefgedrag van de regels voor vakantieverhuur

Wonen heeft geen analyse gemaakt van het naleefgedrag van de doelgroep(en) voor vakantieverhuur, de achterliggende redenen voor het wel of niet naleven van de regels en de inzet van de juiste handhavingsinstrumenten. Wel heeft Wonen enkele keren zichtbaar aandacht voor de mate waarin de regels worden nageleefd en op welke manier dit naleefgedrag mogelijk kan worden vergroot. Zo onderkent Wonen het belang van communicatie over de regels om ervoor te zorgen dat de doelgroep de regels kan naleven, daarnaast besteedt Wonen aandacht aan de noodzaak tot het vaststellen van hoge boetes vanwege de afschrikwekkende werking.  In verschillende documenten noemt Wonen andere organisaties, platforms, sleutelbedrijven en VvE's, die een rol spelen bij het naleven van de regels voor vakantieverhuur door de doelgroep.

Wonen is van mening dat platforms de verplichting hebben richting verhuurders om de gemeentelijke regels duidelijk te communiceren. Daarnaast vindt Wonen dat de platforms een rol hebben bij het voorkomen van illegale toeristische verhuur. Wonen zoekt de samenwerking met de platforms, maar ervaart dat de platforms voor zichzelf geen echte rol zien bij het bevorderen van het naleven van de regels. Volgens de platforms ligt de verantwoordelijkheid tot naleving van de regels bij de verhuurders zelf en is het de taak van de gemeente om de regels te handhaven.  Airbnb herkent het door de gemeente geschetste beeld niet en wijst erop dat Airbnb weldegelijk verantwoordelijk neemt. Ondanks het ontbreken van formele afspraken met de gemeente worden advertenties die meer dan 60 dagen worden verhuurd geblokkeerd. Volgens Airbnb is dit een actieve en impactvolle bijdrage aan het naleven van regels gefaciliteerd door Airbnb. Ook geeft Airbnb aan waarde te hechten aan het proactief ondersteunen van hosts om zich aan geldende wet- en regelgeving te houden. Zo communiceert Airbnb regelmatig de geldende regelgeving in Amsterdam naar de hosts. 

Wat betreft de sleutelbedrijven zag Wonen hen aanvankelijk ook als partij die kon helpen om de naleving van de regels te bevorderen. Later is dit inzicht veranderd omdat de gemeente constateerde dat teveel sleutelbedrijven ongunstig in het nieuws kwamen met betrekking tot hun activiteiten betreffende vakantieverhuur. De gemeente verwacht nu van deze (professionele) organisaties dat zij de regels kennen.  VvE's spelen een rol bij vakantieverhuur als een partij die toestemming moet geven voor vakantieverhuur. De gemeente voorziet VvE's van informatie. Het informeren en de ondersteuning van VvE's heeft de gemeente bij !Woon ondergebracht.  De gemeente zoekt niet op andere manieren samenwerking met hen om de naleving van de regels voor vakantieverhuur actief te bevorderen. 

Duidelijk is dat Wonen wel oog heeft voor andere partijen die een rol (kunnen) spelen bij de naleving van regels bij vakantieverhuur, zoals de afspraken die de gemeente met de platforms heeft gemaakt. Wonen heeft echter geen systematische en grondige analyse gemaakt van de verschillende betrokken partijen en daarbij bekeken hoe zij kunnen bijdragen aan de handhaving.

Analyse van het naleefgedrag van regels toeristenbelasting bij vakantieverhuur

Voor het naleven van de regels voor toeristenbelasting door verhuurders zijn geen analyses gemaakt van het naleefgedrag. Belastingen, de directie die verantwoordelijk is voor het heffen en innen van gemeentelijke belastingen, geeft aan niet te beschikken over analyses waarin afwegingen worden gemaakt tussen de inzet van controlemaatregelen en sancties en de kans op het niet-naleven van de regels door belastingplichtigen.  Belastingen wijst er aanvullend op dat het niet gangbaar is dat lokale belastingdiensten eigen onderzoek of analyses maken van het naleefgedrag. Hiervoor steunen zij op wetenschappelijk onderzoek, onderzoek van de rijksbelastingdienst en onderlinge kennisdeling. 

In het algemeen geeft Belastingen aan dat er wordt gestreefd naar een optimale balans hiertussen. In het bijzonder wijst Belastingen in dit licht ook op de twee overeenkomsten die zijn gesloten met platforms voor toeristische verhuur van woningen die er volgens Belastingen toe leiden dat de kans op niet-naleven sterk vermindert. Daarbij stelt Belastingen dat er geen signalen zijn dat de regels voor toeristenbelasting onvoldoende worden nageleefd, wat zou betekenen dat er geen aanleiding is om de huidige werkwijze aan te passen.  Een nadere onderbouwing van deze stellingname is echter niet beschikbaar. 

Daarentegen ontvangt Belastingen elke maand signalen van Zoeklicht (zogenoemde 'processen verbaal'). Belastingen geeft aan elk van deze signalen te onderzoeken. Daarbij richt Belastingen zich op het beoordelen of er sprake is van een mogelijk belastbaar feit voor de toeristenbelasting. Indien dit het geval is, gaat Belastingen na of de betrokken persoon of het object reeds bekend is als belastingplichtige. Nog niet bekende personen of objecten worden vervolgens door Belastingen in de administratie voor de toeristenbelasting opgenomen en zullen worden aangeschreven voor een aangifte. In 2017 ontving Belastingen 1.222 processen verbaal van Zoeklicht. Hiervan was er in 583 gevallen geen sprake van een vermoeden van een belastbaar feit. Bij de overige gevallen, waar er wel een dergelijk vermoeden was, betrof het in 349 gevallen reeds bekende belastingplichtigen. In 290 gevallen in 2017 bleek, tot slot, dat de betreffende persoon of het object nog niet als belastingplichtige voor de toeristenbelasting bij Belastingen bekend was.  

Wij constateren dat er geen analyse bestaat van het naleefgedrag van de regels voor toeristenbelasting. Hoewel Belastingen aangeeft dat er geen signalen zijn dat de regels onvoldoende worden nageleefd, kan deze stelling niet verder worden onderbouwd. In tegendeel, het blijkt uit het opvolgen van de signalen van Zoeklicht dat er alleen al in 2017 290 nieuwe belastingplichtigen werden ontdekt die zich in ieder geval niet hadden geregistreerd bij Belastingen.

Doordenken van handhaafbaarheid

Bij het opstellen van beleid is het van belang dat ook wordt nagedacht over de handhaafbaarheid van de regels. Voorkomen moet worden dat er beleid en regels worden vastgesteld, waarvan later blijkt dat deze helemaal niet kunnen worden gehandhaafd.  Dit vereist in ieder geval dat de regels zoveel mogelijk zijn gericht op zichtbare, objectief constateerbare feiten en dat de regels werkbaar zijn voor degenen die ze moeten naleven en voor degenen die ze moeten handhaven. 

In deze paragraaf richten we ons op de vraag of de gemeente heeft bepaald in hoeverre de regels voor vakantieverhuur daadwerkelijk kunnen worden gehandhaafd. We onderzoeken of hier bij het opstellen van de (nieuwe) regels voldoende aandacht voor was. In hoeverre dit in de praktijk ook op die manier uitpakt, is een vraag die ook bij de beantwoording van de andere onderzoeksvragen aan de orde komt.

Hierna onderzoeken we eerst in hoeverre er oog is geweest voor de juridische handhaafbaarheid van de regels voor vakantieverhuur. Daarna gaan we in op de aandacht voor de praktische handhaafbaarheid.

Juridische handhaafbaarheid

Sinds 2014 gelden er regels voor vakantieverhuur in de gemeente Amsterdam. Bij het opstellen van de regels is aandacht voor het juridisch kader waarin de regels voor vakantieverhuur zouden passen.

Verlagen van maximaal aantal dagen vakantieverhuur
Een van de eerste voorwaarden die aan vakantieverhuur werden gesteld, was dat er sprake moest zijn van incidentele vakantieverhuur van de woning. De vraag die dit oproept, is wanneer er geen sprake meer is van incidentele verhuur, maar van bedrijfsmatige verhuur. De gemeente heeft hier aandacht voor en geeft aan dat per casus zal moeten worden beoordeeld of er sprake is van gebruik in strijd met het bestemmingsplan. De reden is dat de gemeenteadvocaat en de juristen van de gemeente hebben aangeven dat er op grond van jurisprudentie geen ruimte is om een absolute grens te stellen. Volgens de gemeente is dit zowel voor de handhaver als de burger onduidelijk. Het college stelt daarom in het handhavingsbeleid prioriteiten om daarmee meer duidelijkheid te geven in welke gevallen handhaving aan de orde kan zijn. Een van die prioriteiten heeft betrekking op een vermoeden van bedrijfsmatige verhuur. Hiervan kan sprake zijn als de woning frequent verhuurd wordt, zoals wanneer de woning ieder weekend voor vakantieverhuur wordt aangeboden of wanneer het een aanzienlijk deel van het jaar betreft (drie maanden).  Later wordt in de notitie Ruimte voor gasten de grens van incidentele verhuur beperkt tot twee maanden.  Uit de discussies die vervolgens regelmatig gevoerd worden over vakantieverhuur in de gemeenteraad blijkt dat de grens van het maximaal aantal toegestane dagen vakantieverhuur een belangrijke voorwaarde vormt. 

Op meerdere momenten wordt de wens geuit door het college of de gemeenteraad om deze grens nog verder in te perken. Zo wordt bij de evaluatie van het beleid voor toeristische verhuur in 2016 gesteld dat de handhaving van de 60-dagengrens lastig is op grond van de Huisvestingswet, omdat het dan nodig is om aan te tonen dat er geen sprake meer is van permanente bewoning. Hoewel de gemeente volgens het evaluatiedocument de bevoegdheid heeft om zelf grenzen te stellen aan vakantieverhuur, is de verwachting dat de rechter uiteindelijk de grens gaat toetsen aan de Huisvestingswet. Op grond hiervan wordt een verdere aanscherping van de grens van 60 dagen ‘niet aannemelijk’ geacht.  Desondanks staat in het evaluatiedocument wel dat het college gaat onderzoeken of het maximaal aantal dagen verder kan worden verlaagd. In november 2016 schrijft het college in een brief aan de gemeenteraad vervolgens dat de grens van 60 dagen niet verder zal worden verlaagd. Op advies van de gemeenteadvocaat wordt dit niet gedaan, omdat het moeilijk te bewijzen is dat er geen sprake meer is van 'duurzame bewoning'.  Toch vraagt de gemeenteraad via een motie om de mogelijkheden te onderzoeken het maximaal aantal dagen vakantieverhuur te verlagen naar 30 dagen. 

Per brief kondigt het college in januari 2018 aan dat het college voornemens is de grens van 60 dagen (die eerder is vastgelegd in de Huisvestingsverordening) te verkorten naar 30 dagen. Dit is volgens het college nu mogelijk na een nieuwe uitspraak van de rechtbank Amsterdam. In deze uitspraak geeft de rechtbank aan dat zodra een woning niet meer gebruikt wordt als woning, er in feite al sprake is van woningonttrekking. Om deze reden ziet het college de mogelijkheid om het maximaal aantal dagen vakantieverhuur lager te stellen dan 60 dagen.  Met ingang van de aangepaste Huisvestingsverordening 2016 per januari 2019 is het maximaal aantal dagen vakantieverhuur vastgesteld op 30 dagen. Overigens bestrijden andere partijen zoals Airbnb en Amsterdam Gastvrij dat de inperking van vakantieverhuur naar 30 dagen is toegestaan. Amsterdam Gastvrij heeft hierover zelfs een formele klacht ingediend bij de Europese Commissie. 

Invoeren van de meldplicht
Een andere voorwaarde waar langere tijd over is gedacht om deze te stellen, is de meldplicht. In april 2015 overweegt het college het invoeren van een meldplicht. Met een meldplicht moet - zowel voor de gemeente als de buren - inzichtelijk worden wie wanneer zijn woning verhuurt aan toeristen. Ondanks dat de meldplicht mogelijkheden biedt de handhaving te vergemakkelijken, blijkt dat het vooralsnog beter is de maatregel volgens de inzichten van het college niet in de voeren, omdat er onvoldoende juridische onderbouwing voor is. 

Later verandert dit inzicht. Per 1 oktober 2017 is de Huisvestingsverordening 2016 gewijzigd waarin als aanvullende voorwaarde voor vakantieverhuur de meldplicht is opgenomen. In de toelichting bij dit besluit is opgenomen dat de gemeente heeft overlegd met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op basis waarvan deze voorwaarde is opgenomen.  Ook hier geldt dat het college eerst voldoende vertrouwen wilde hebben over de juridische houdbaarheid van de voorwaarde, voordat deze werd vastgelegd.

Conclusie
Uit bovenstaande blijkt dat het college steeds voorzichtig is geweest met het aanscherpen van de regels voor vakantieverhuur. Bij het opstellen van de nieuwe regels, zoals het beperken van de maximale termijn en het instellen van de meldplicht, keek het college uitvoerig naar de ruimte die de wetgever bood en de jurisprudentie die hierover beschikbaar was. Pas toen het college voldoende vertrouwen had dat een sanctie hierop stand zou houden bij de rechtbank, zijn regels hierover opgenomen in de Huisvestingsverordening en later nog verder aangescherpt. 

Praktische handhaafbaarheid

Om het handhaven van regels in de praktijk mogelijk te maken, moet aan bepaalde minimale randvoorwaarden voldaan worden. Zo moet het mogelijk zijn om (niet-)naleving van de regels objectief vast te stellen en moeten de regels zelf ook werkbaar zijn. Hierna kijken we eerst naar de aandacht voor het objectief kunnen constateren van overtredingen bij het opstellen van nieuwe regels. Daarna gaan we in op overwegingen over de werkbaarheid van de regels voor de organisatie zelf: de benodigde financiën en capaciteit.

Objectief constateren van overtredingen
Om overtredingen te kunnen constateren, moet er bewijs verzameld worden. De vraag die hier centraal staat is in hoeverre de gemeente bij het opstellen van het beleid en de regels heeft stilgestaan bij de vraag of het mogelijk is om dat bewijsmateriaal te verzamelen. We kijken hier specifiek naar het maximaal aantal dagen vakantieverhuur dat is toegestaan en naar de invoering van de meldplicht.

Maximaal aantal dagen vakantieverhuur
Bij het opstellen van het beleid voor vakantieverhuur in 2013 werd als belangrijke voorwaarde gesteld dat er geen sprake mocht zijn van bedrijfsmatige verhuur. Er was ook aandacht voor de wijze waarop dat geoperationaliseerd moest worden, door te bepalen dat de frequentie van de vakantieverhuur daarbij een rol speelde en dat een maximum van drie - later twee - maanden aaneengesloten verhuur daarbij een leidraad vormde. Ook was er aandacht voor de praktische handhaafbaarheid van deze voorwaarde. Er was namelijk opgenomen dat om te beoordelen of er sprake was van toeristische verhuur het aanbod van websites zou worden geanalyseerd.  Bij de vaststelling van de notitie Ruimte voor gasten blijkt dat de het college zich ook wil inzetten om informatie te verkrijgen van de platforms over de adressen en verhuurgegevens waar vakantieverhuur plaatsvindt. Het college geeft daarnaast aan dat de platforms op hier grond van privacyoverwegingen terughoudend in zijn. Behalve als er een expliciet en juridisch onderbouwd verzoek aan ten grondslag ligt.

Later constateert het college in de evaluatie van het beleid naar toeristische verhuur uit juni 2016 dat er twee knelpunten zijn bij de handhaving van de regels voor vakantieverhuur: 1) het sluitend krijgen van bewijs en 2) de onbekendheid van adressen. In deze evaluatie worden ook twee oplossingen genoemd. Voor het eerste knelpunt gaat de gemeente burgers de mogelijkheid bieden om een vermoeden van illegale toeristische verhuur van woningen te melden bij de gemeente. Het tweede knelpunt, de onbekendheid van de adressen, wil de gemeente oplossen door het scrapen van websites en het melden van vakantieverhuur door de verhuurder. Het college concludeert zelf dat het wettelijke instrumentarium in combinatie met de nieuwe methoden voor handhaving voldoende handvatten biedt om effectief te kunnen handhaven op permanente verhuur van woningen. 

Meldplicht
Per oktober 2017 is de Huisvestingsverordening 2016 aangepast, zodat vakantieverhuurders verplicht zijn iedere keer als zij hun woning aanbieden voor vakantieverhuur, hiervan melding te doen bij de gemeente. Bij de inwerkingtreding van deze voorwaarde is wel vermeld dat het niet-voldoen aan de meldplicht een boete oplevert van € 6.000, maar voor de manier waarop de gemeente deze voorwaarde zelf gaat handhaven is geen aandacht. De voorwaarde om de meldplicht in te stellen is juist mede ingegeven om informatie te verkrijgen over de adressen waar vakantieverhuur plaatsvindt, om de handhaving van de overige voorwaarden te vereenvoudigen.   Uit een brief van het college richting de gemeenteraad uit mei 2019 blijkt juist dat de naleving van de meldplicht nog onvoldoende is en dus te weinig informatie oplevert. Het college is daarom voornemens strenger te gaan handhaven op meldplicht.  Het Team Vakantieverhuur heeft wel ideeën op welke manieren dit vorm gegeven kan worden, maar in de brief van het college laat men zich hier nog niet in detail over uit.

Financiën en capaciteit
De gemeente heeft bij het opstellen van de regels voor vakantieverhuur aandacht voor enkele randvoorwaarden die noodzakelijk zijn bij de handhaving van de regels. Vanaf 2015 stelt de gemeente extra geld beschikbaar voor de handhaving van de regels van toeristische verhuur. Deze middelen werden ingezet voor het vergroten van de handhavingscapaciteit, het instellen van een hotline voor meldingen over toeristische verhuur en het verbeteren van de mogelijkheden van de data van internet. 

Vermeldenswaardig hierbij is dat in gesprekken die wij hebben gevoerd, medewerkers die zijn betrokken bij toezicht en handhaving opmerkingen bij deze maatregelen plaatsen. Zo wordt aangegeven dat zij ervaren dat er steeds meer behoefte is om vakantieverhuur te reguleren. De ontwikkelingen hieromtrent gaan snel wat tot gevolg heeft dat de handhaving continu wordt geconfronteerd met nieuwe regelgeving en de werkwijze daarop moet aanpassen. Het is volgens hen goed dat er extra geld beschikbaar wordt gesteld, maar het aantrekken van de benodigde capaciteit kent altijd (enige) vertraging. Daarnaast wijzen zij erop dat het informatiesysteem waar Wonen meewerkt niet continu kan worden aangepast aan de nieuwe regelgeving. Hierdoor moet men in de praktijk steeds nieuwe oplossingen bedenken om in te spelen op nieuwe regels gegeven de beperkingen van het informatiesysteem. 

Conclusie
Al met al zien we dat de praktische handhaafbaarheid van de regels voor vakantieverhuur zeker de aandacht heeft. Problemen met toereikende informatie om overtredingen te kunnen vaststellen zijn aanleiding tot het treffen van nieuwe maatregelen. Ook wordt het belang van toereikende financiën en capaciteit onderkend. Het gaat echter elke keer om maatregelen die worden genomen in reactie op ontstane problemen bij het handhaven van de ingestelde regels voor vakantieverhuur. Het lijkt er niet op dat de mogelijkheid van problemen bij het handhaven in de praktijk een belangrijke rol speelt bij het overwegen of opstellen van nieuwe regels. Analyses waaruit dergelijke overwegingen zouden kunnen blijken, hebben wij ook niet aangetroffen.

Conclusie

Bij het opstellen van de regels voor vakantieverhuur heeft de gemeente veel oog voor juridische handhaafbaarheid, maar weinig aandacht voor de praktische handhaafbaarheid. Als de gemeente wel aandacht heeft voor de praktische handhaafbaarheid van de regels, dan heeft dit vaak het karakter van het achteraf oplossen van de problemen. Het lijkt dat de aanscherping van de regels met name wordt ingegeven vanuit de politiek-maatschappelijk druk en dat toezicht en handhaving vervolgens oplossingen moet bedenken om handhaving van de regels mogelijk te maken.

Communicatie

De gemeente ziet communicatie en voorlichting als onderdeel van de preventieve handhaving en daarmee als belangrijke schakel in het handhavingsproces. Het informeren van de betrokkenen over de geldende regels, de wijze waarop toezicht wordt gehouden op het naleven van de regels en de manier waarop de gemeente vervolgens handhaaft, moeten bijdragen aan het vergroten van het naleefgedrag. De gemeente moet hierover actief communiceren en zorgen dat de boodschap eenduidig en duidelijk is.

De gemeente heeft geen communicatiestrategie vastgesteld voor de communicatie rondom de regels voor vakantieverhuur. De gemeente geeft aan wel verschillende doelgroepen van de communicatieboodschap te zien, maar brengt eenduidig dezelfde boodschap naar buiten, die meerdere doelen dient. Deze boodschap richt zich allereerst op het bekend maken van de regels voor vakantieverhuur. Het gaat dan om het continu aandacht genereren voor de bekendheid van de geldende regels, maar ook om extra aandacht genereren op het moment dat regels worden gewijzigd. Daarnaast zet de gemeente in op het zichtbaar maken van de handhavingsactiviteiten van de gemeente. Tot slot wil de gemeente de ernst van de problematiek onder de aandacht brengen om de noodzaak van de regels te duiden en te wijzen op de mogelijkheid om overlast te melden. 

In deze paragraaf gaan we na op welke manier de gemeente deze verschillende soorten informatie en boodschappen onder de aandacht brengt bij de verschillende doelgroepen. Achtereenvolgens kijken we daarvoor naar:

• informatie over de regels voor vakantieverhuur;
• informatie over de regels voor toeristenbelasting;
• het zichtbaar maken van de inzet van handhavingsinstrumenten;
• het wijzen op de mogelijkheid van het melden van illegale toeristische verhuur van woningen en overlast;
• het geven van voorlichting aan toeristen.

Tot slot onderzoeken we in deze paragraaf in hoeverre de gemeente zicht heeft op de bekendheid van de regels en of dit aanleiding is voor de gemeente om de wijze van communiceren met de doelgroep aan te passen.

Regels voor vakantieverhuur

De gemeente wil dat de regels voor vakantieverhuur bekend zijn bij de inwoners van Amsterdam. Dit zijn zowel de verhuurders van woningen voor vakantieverhuur als de omwonenden. De gemeente geeft aan dat platforms en sleutelbedrijven professionals zijn die geacht worden de regels zelf te kennen. Van huurders van vakantiewoningen verwacht de gemeente niet dat zij de regels kennen, omdat wereldwijd er een groot verschil is tussen diverse steden.  De gemeente heeft in de loop der jaren de regels voor vakantieverhuur op verschillende manieren gecommuniceerd. Dit was via:

• website gemeente Amsterdam
• voorlichtingscampagnes
• reguliere media
• informatie via derden

Website gemeente Amsterdam
Het is belangrijk dat de regels voor vakantieverhuur volledig en juist worden gecommuniceerd via de website van de gemeente. De regels voor vakantieverhuur zijn vermeld op de website. De website van de gemeente bevat een aparte pagina voor 'particuliere vakantieverhuur', waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen particuliere vakantieverhuur en bed & breakfast. Na het klikken op 'particuliere vakantieverhuur' worden de voorwaarden vermeld . Ook biedt de website hier de mogelijkheid tot het melden van vakantieverhuur in het kader van de meldplicht.

Op de website staat het brede pallet aan regels dat van toepassing is bij vakantieverhuur: de regels uit de Huisvestingsverordening en de regels over brandveiligheid, toestemming van de eigenaar/VvE, afdragen toeristenbelasting, voorkomen van overlast door toeristen, verbod op verhuur van tuinhuisjes en boten.  Op één punt sluit de tekst op de website niet volledig aan bij de tekst in de Huisvestingsverordening. 

De verhuurders die hun woning voor vakantieverhuur aanbieden, zijn verplicht om iedere keer dat zij de woning verhuren hiervan melding te doen via de website van de gemeente. Wanneer een verhuurder dit doet wordt hij/zij gewezen op de regels voor vakantieverhuur. De verhuurder moet aanvinken dat ze kennis hebben genomen van de regels, voordat ze zich kunnen registreren en een melding kunnen doen van een overnachting. 

Voorlichtingscampagnes
De gemeente maakt op dit moment geen gebruik van voorlichtingscampagnes, zoals mailingen, om de regels voor vakantieverhuur extra onder de aandacht te brengen. Uit de evaluatie Toeristische verhuur uit 2016 blijkt dat de gemeente dit in het verleden wel deed. Ook zette de gemeente handhavingsacties in die specifiek gericht waren op voorlichting, waarbij bij potentiële verhuurders werd aangebeld om ze te informeren over de regels.  Dergelijke acties zijn sinds 2016 niet meer uitgevoerd. 

Reguliere media
De gemeente maakt actief gebruik van het feit dat er in de media momenteel veel aandacht is voor het fenomeen vakantieverhuur. De gemeente zoekt daarom actief de media op om de regels voor vakantieverhuur onder de aandacht te brengen (en de handhaving van deze regels, zie paragraaf 2.4.3). De gemeente doet dit bijvoorbeeld door het uitbrengen van persberichten, het actief benaderen van journalisten, het laten meelopen van de media met de toezichthouders, contacten leggen met buitenlandse media, het benutten van sociale media of via de wethouder zelf. Dit levert de gemeente vrije publiciteit op, waarmee de Amsterdamse regels en de wijze van handhaving onder de aandacht gebracht kan worden. Ook draagt dit bij aan het realiseren van Europese samenwerking. 

Informatie via derden
De gemeente wil ook dat andere partijen, zoals platforms en sleutelbedrijven, de gemeentelijke regels voor vakantieverhuur onder de aandacht brengen van verhuurders. De gemeente gaat er vanuit dat platforms en sleutelbedrijven professionele partijen zijn die de regels kennen en zich daarvoor ook inspannen. De gemeente heeft daarom geen aparte communicatieacties gericht op deze partijen. De gemeente benadert de sleutelbedrijven dan ook niet actief. De platforms worden wel gebruikt als intermediair om de regels bij de hosts onder de aandacht te brengen. De gemeente stimuleert de platforms om een link naar de website op te nemen. Op die manier wordt er altijd doorverwezen naar de meest actuele regels. Daarnaast vraagt de gemeente platforms actief te informeren over (nieuwe) regels.  In paragraaf 2.5.3 gaan we nader in op de praktische uitwerking bij het verstrekken van informatie over de gemeentelijke regels voor vakantieverhuur via derden.

Regels toeristenbelasting bij vakantieverhuur

De gemeente Amsterdam heeft op de website ook de regels voor toeristenbelasting opgenomen. Zo is op de website duidelijk te vinden dat er toeristenbelasting moet worden afgedragen wanneer een woning voor vakantieverhuur wordt aangeboden. De website vermeldt dat als een woning wordt verhuurd via Airbnb of via HomeAway, deze organisaties de toeristenbelasting in 2019 afdragen aan de gemeente. Voor 2018 waren dat Airbnb en House Boat Hotel.  Op de website wordt ook duidelijk gemaakt dat de hoofdbewoner zich altijd eerst moet aanmelden bij Belastingen en vervolgens jaarlijks aangifte moet blijven doen (en de reeds via het platform afgedragen toeristenbelasting dan als aftrekpost kan opnemen). Op de site van de gemeente is hiervoor een aanmeldformulier voor particulieren opgenomen. Op de website van de gemeente is bij de toelichting over de toeristenbelasting ook een link opgenomen naar de regels voor vakantieverhuur. 

Aandacht voor de inzet van handhavingsinstrumenten

Actieve communicatie over de handhavingsinstrumenten die de gemeente inzet kan een afschrikwekkende en preventieve werking hebben. De gemeente zet hiervoor de eigen website in en vraagt hier aandacht voor via de reguliere media.

Website
De website van de gemeente bevat wel informatie over de handhavingsinstrumenten die de gemeente inzet bij een overtreding van de Huisvestingswet, maar geeft geen specifieke informatie over gevallen waarin overtredingen zijn aangepakt. Ook is de informatie niet volledig en versnipperd over de website. Zo geeft de gemeente op de website geen expliciete informatie over de boetes die gelden voor overtreding van de regels voor vakantieverhuur. Er wordt wel in algemene zin informatie gegeven over de mogelijke sancties bij overtredingen van bepalingen uit de Huisvestingsverordening: de bestuurlijke boete en de last onder dwangsom. Ook is op de website van de gemeente te lezen dat de bestuurlijke boetes kunnen oplopen tot € 20.500 bij woningonttrekking.  Daarnaast meldt de gemeente op de webpagina waar de vakantieverhuur gemeld moet worden dat een boete van € 6.000 wordt opgelegd als niet voldaan wordt aan de meldplicht.  De gemeente vermeldt op de website niet dat als bijvoorbeeld niet voldaan wordt aan de brandveiligheid, een pand via spoedeisende bestuursdwang direct gesloten kan worden.

Reguliere media
De gemeente maakt gebruik van de huidige tijdgeest waarbij berichten over vakantieverhuur veel aandacht van de media krijgen. De gemeente maakt hiervan gebruik door inwoners van Amsterdam via de reguliere media te informatie over de handhavingsacties die de gemeente uitvoert en de sancties die daarbij zijn opgelegd. De gemeente stelt hiervoor bijvoorbeeld persberichten op die hierover informatie geven. 

Melden van illegale toeristische verhuur van woningen en overlast

De gemeente wil de inwoners van Amsterdam actief informeren dat het mogelijk is om overlast van toeristen en vermoedens van woonfraude - waaronder illegale toeristische verhuur van woningen - te melden de gemeente. De gemeente vindt het daarbij belangrijk om ook de regels voor vakantieverhuur te vermelden. Dit moet duidelijk maken dat vakantieverhuur binnen bepaalde voorwaarden wel is toegestaan en daarmee moeten onnodige meldingen worden voorkomen.  De gemeente zet hiervoor de website in en heeft zogenoemde buurtgerichte acties ingezet.

Website
Op de website van de gemeente staat informatie over op welke manier een vermoeden van illegale toeristische verhuur van woningen of overlast gemeld kan worden. Als iemand een melding wil doen kan dat op drie manieren, waarbij belangrijk is of er op dat moment overlast van toeristen ervaren wordt of dat er een algemene melding van een vermoeden van woonfraude wordt gedaan: 

• Overlast van toeristen: melder moet telefonisch contact opnemen met de gemeente en vragen naar het team Zoeklicht Direct.
• Een vermoeden van illegale toeristische verhuur van woningen: melden via een meldingsformulier woonfraude of bellen met de gemeente.

Op de website van de gemeente waar dit wordt uitgelegd, wordt ook de voor de gemeenten belangrijkste regels voor vakantieverhuur nog een keer toegelicht: dat maximaal 30 dagen toeristische verhuur per toegestaan en dat er niet meer dan vier mensen per keer mogen overnachten. Vervolgens kan een link worden aangeklikt voor de volledige lijst van regels voor de toeristische verhuur van woningen.

Buurtgerichte acties
In buurten waar het vermoeden bestaat dat er veel vakantieverhuur plaatsvindt, voert de gemeente buurtgerichte acties uit. In de periode vóór 2016 waren de buurtgerichte acties vooral gericht op voorlichting van potentiële vakantieverhuurders. Hiervoor werd bij potentiële verhuurders aangebeld om ze te informeren over de regels.  Deze werkwijze wordt nu niet meer uitgevoerd. De gemeente wil nu met een buurtgerichte actie de nadruk leggen op het onder de aandacht brengen van de mogelijkheden om overlast van vakantieverhuur en vermoedens van illegale toeristische verhuur van woningen te melden bij de gemeente. De nadruk ligt daardoor nu op het voorlichten van potentiële melders. Een buurtgerichte actie komt bijvoorbeeld tot stand na een melding van een buurtplatform of omdat uit data-analyse blijkt dat er sprake is van een hoge concentratie meldingen. De gemeente maakt hiervoor gebruik van het huis-aan-huis verspreiden van voorlichtingsmateriaal en sociale media. 

Voorlichting aan toeristen

De gemeente zet zich niet actief in om toeristen voor te lichten over het gewenste gedrag bij het huren van een woning. De gemeente heeft wel in overleg en afspraken met de platforms benadrukt dat zij toeristen voorlichten over het gewenste gedrag. Ook geeft de gemeente via andere kanalen voorlichting over het gewenste gedrag van toeristen. Ook heeft de gemeente in het kader van vakantieverhuur een informatiefolder op de website beschikbaar gesteld die verhuurders aan hun gasten kunnen aanbieden.  In deze folder staan bezienswaardigheden buiten het centrum van Amsterdam en enkele regels over bijvoorbeeld afval, wildplassen en geluidsoverlast.  Deze voorlichting is daarmee vooral gericht op het bevorderen van wenselijk gedrag in het algemeen en niet specifiek op het huren van woningen.

Inzicht in bekendheid regels

De inzet van communicatie door de gemeente moet ertoe leiden dat de boodschap en informatie van de gemeente goed bekend zijn bij de doelgroep. Het is hiervoor belangrijk dat de wijze van communiceren goed aansluit op de doelgroep en de informatie voldoende begrijpelijk is. Hierna onderzoeken we eerst wat er bekend is over het effect van de gemeentelijke communicatie en vervolgens gaan we na of de gemeente naar aanleiding van inzicht in het effect de wijze van communiceren aanpast om de effectiviteit te vergroten.

We zien dat de gemeente in 2015 en 2016 heeft gekeken in hoeverre de inwoners van Amsterdam de regels kennen en weten waar ze overlast van vakantieverhuur kunnen melden. Zo blijkt bijvoorbeeld uit een onderzoek van OIS uit maart 2015 dat 59% van de bewoners in het Centrum de regels kenden (en 42% in de rest van de stad). De gemeente heeft toen onderzocht in hoeverre bewoners bekend waren met de mogelijkheid om overlast te melden. Het bleek dat in 2015 25% daarmee bekend was en in 2015 50%. Van hen noemt 30% 14020, en ongeveer 20% Meldpunt Zoeklicht of de website van de gemeente. 

Daarna is er door de gemeente niet meer expliciet onderzocht in hoeverre de inwoners van Amsterdam bekend zijn met de regels. Wel houdt de gemeente aantallen bij van bezoekers van de website en sociale media. Daaruit blijkt dat de website goed bezocht wordt en dat ook het aantal bekeken berichten op sociale media hoog scoort. De cijfers over de aantallen lezers en bezoekers worden niet gebruikt om de manier van communiceren aan te passen. 

Wij hebben zelf in juni 2019 aan melders en verhuurders gevraagd hun ervaringen via een enquête met ons te delen.  Aan verhuurders hebben wij in deze enquête ook vragen gesteld over de bekendheid met de regels voor vakantieverhuur. Het bleek dat bijna 92% van de verhuurders zegt bekend te zijn met de (belangrijkste) regels voor het verhuren van hun woning aan toeristen. Ook was een groot deel bekend (89%) met het feit dat de gemeente sancties kan opleggen bij het overtreden van de regels voor het verhuren van woningen aan toeristen. Een meerderheid vond de regels voor het verhuren van woningen aan toeristen echter onvoldoende duidelijk (67%). Sommige verhuurders gaven aan dat de regels vaak aangepast worden, multi-interpretabel zijn of dat de regels niet duidelijk op de website staan.  De uitkomsten van de enquêtes onder melders en verhuurders is opgenomen in bijlage 2.

In de zomer van 2018 heeft de gemeente de voorlichtingscampagnes voor Meldpunt Zoeklicht geëvalueerd. Hiervoor zijn 50 Amsterdammers gedetailleerd bevraagd. Deze evaluatie had geen betrekking op de bekendheid van de regels, maar op de wijze waarop bewoners aankijken tegen woonfraude in het algemeen en de mate waarin bewoners bereid zijn om bij te dragen aan de aanpak van woonfraude. Voor vakantieverhuur kwam specifiek naar voren dat de respondenten zien dat vakantieverhuur toeneemt in de stad, maar dat ze soepel aankijken tegen de maximale termijnen. Het belangrijkste punt hierbij is dat zolang een bewoner er geen last van heeft, er geen reden is om in actie te komen. Volgens de onderzoekers is dit een aandachtspunt waarop kan worden ingespeeld bij de communicatievorm die gekozen wordt. De gemeente kijkt naar aanleiding van deze evaluatie samen met de corporaties naar een nieuwe aanpak rondom het Meldpunt Zoeklicht. 

Conclusie

De gemeente zet zich in om de regels voor vakantieverhuur, de handhavingsinstrumenten die zij inzet en de mogelijkheid om een melding te doen, op verschillende manieren aan de inwoners van Amsterdam bekend te maken. De voornaamste manier waarop de gemeente dat doet, is via het gebruik van eigen communicatiemiddelen, zoals de informatie op de website en sociale media. De gemeente maakt gebruik van sociale media campagnes om te wijzen op de regels voor vakantieverhuur, de meldplicht en de mogelijkheid om illegale vakantieverhuur te melden. Ook maakt de gemeente gebruik van reguliere media om de bekendheid van de regels te vergroten, dit levert meer op dan uitsluitend het gebruik van de eigen kanalen. De gemeente wil verder dat de platforms de regels voor vakantieverhuur van de gemeente juist en actief communiceren aan de verhuurders van woningen. De gemeente is minder actief als het gaat om het voorlichten van toeristen over de gedragsregels in Amsterdam bij het huren van een woning. De gemeente doet wel onderzoek naar de bekendheid van de regels en naar de vorm van communicatie. De gemeente gebruikt deze informatie slechts beperkt om de wijze van communiceren aan te passen.

Afspraken over preventieve maatregelen met derden

Om de naleving van de regels voor vakantieverhuur te vergroten kan de gemeente afspraken maken met derden die een rol spelen bij het aanbod van vakantieverhuur. In de paragraaf over de communicatie rondom de regels voor vakantieverhuur is al opgenomen dat de gemeente graag wil dat de platforms en sleutelbedrijven de regels van de gemeente Amsterdam kenbaar maken aan (potentiële) verhuurders van woningen voor vakantieverhuur.

In deze paragraaf gaan we na in hoeverre de gemeente afspraken heeft gemaakt met derde partijen over andere preventieve maatregelen om de naleving van de regels te vergroten. We kijken daarbij specifiek naar de volgende aspecten:

• Of de gemeente derden (zoals platforms en belangenvertegenwoordigers) betrekt bij het opstellen van nieuwe regels.
• Of de gemeente afspraken heeft gemaakt met platforms over het bevorderen van de naleving van de regels.
• Of de gemeente afspraken heeft gemaakt met andere betrokken derden over het bevorderen van de naleving van de regels.
• Of de gemeente controleert of derden zich aan de gemaakte afspraken houden.

Betrekken van derden bij het opstellen van nieuwe regels

Het tijdig met betrokken partijen in overleg treden over het opstellen van nieuwe regels kan mogelijk verschillende voordelen bieden. Zo kan het bijdragen aan het vergroten van het draagvlak voor de nieuwe regels. Ook kan het informatie opleveren over potentiële knelpunten bij het naleven van de regels door de doelgroep. Het is zelfs denkbaar dat uit contacten met derden (betere) alternatieven ontdekt worden om problemen op te lossen.

Bij de meest recente veranderingen in de regels voor vakantieverhuur (de invoering van de meldplicht (2017) en de verkorting van de maximale termijn van 60 naar 30 dagen (2019) en de voorgestelde wijzigingen voor 2020) zijn de betrokken partijen in de gelegenheid gesteld om via de reguliere inspraakprocedure te reageren op de voorstellen. De gemeente heeft de grotere betrokken partijen niet-actief vooraf betrokken bij het opstellen van de regels. Airbnb geeft daarover aan dat de bijdragen van derden zelden tot nooit leiden tot een aanpassing van het beleid. Ter illustratie wijst Airbnb op een voorstel om met de hoogte van de toeristenbelasting meer spreiding van toeristen te bewerkstelligen. 

Afspraken met platforms

Het college onderkent vanaf het begin van het vakantieverhuurbeleid dat platforms een rol spelen bij de naleving van de regels door verhuurders. De gemeente vindt dat de platforms een verplichting hebben richting de verhuurders als het gaat om de communicatie van de regels. Het college vindt daarnaast dat platforms een rol spelen bij het voorkomen van illegale toeristische verhuur. Het college wil daarom dat platforms adresgegeven delen met de handhavers van de gemeente.  Het college voert hierover gesprekken, maar het blijkt dat de interpretatie van de privacywetgeving door de platforms leidt tot de afweging dat deze informatie niet met de gemeente gedeeld kan worden. De gemeente zet desondanks in op samenwerking met de platforms, maar geeft wel aan dat als resultaten uitblijven juridische stappen worden overwogen.  Nadat er in 2014 een eerste overeenkomst met een platform is gesloten, constateert de gemeente dat de platforms niet kunnen worden gezien als mede-handhaver van het gemeentelijk beleid van vakantieverhuur.  Uit de evaluatie in 2016 blijkt dat de gemeente in 2015/2016 17 partijen heeft benaderd om afspraken te maken.

De gemeente geeft aan dat het lastig is om afspraken te maken met de platforms. Volgens de gemeente zijn hiervoor meerdere redenen te geven. Allereerst werken platforms wereldwijd en maken daarbij gebruik van een uniforme website. Daarbij hebben de platforms te maken met verschillende regels in verschillende steden. Daarbij geeft de gemeente aan dat platforms zich erop beroepen dat de regels voor vakantieverhuur gelden voor de verhuurders en niet voor de platforms zelf. Tot slot vinden de platforms volgens de gemeente dat het handhaven van de regels voor vakantieverhuur een taak is van de gemeente en niet van de platforms. Dit geldt ook voor het treffen van preventieve maatregelen. 

De gemeente heeft tussen 2014 en 2019 afspraken gemaakt met twee platforms over de wijze waarop de platforms de regels van de gemeente over vakantieverhuur communiceren naar de verhuurders. Met Airbnb was in 2014 een zogenaamd Memorandum of Understanding afgesloten. Daarna werd een overeenkomst afgesloten voor de periode januari 2017 tot januari 2019. Het uitgangspunt was het terugdringen van illegale toeristische verhuur en het verbeteren van de voorlichting en communicatie over toeristische verhuur van woningen. De gemeente heeft met Booking.com een overeenkomst gesloten voor de periode van 1 januari 2018 tot en met 31 december 2018.

Voor de periode vanaf 2019 zijn de gemeente en de platforms niet tot nieuwe overeenkomsten gekomen over de wijze waarop de platforms kunnen bijdragen aan het tegengaan van illegaal aanbod. De reden hiervoor is dat de gemeente geen afspraken wil maken met de platforms als zij niet willen meewerken aan het tegengaan van verhuringen boven de maximale termijn van 30 dagen. Volgens Airbnb voldoet deze limiet van 30 dagen echter niet aan de Europese regelgeving en is het onderwerp van een formele klacht bij de Europese commissie.  De gemeente geeft aan dat er nog wel contact is met de platforms over het informeren van verhuurders over de regels voor de verhuur van woningen.  Airbnb geeft ook aan dat zij de nieuwe regels met de maximale verhuurtermijn van 30 dagen wel heeft gecommuniceerd richting de hosts in december 2018 via een email en door de regels op de website te plaatsen.

Airbnb geeft aan dat in eerdere overeenkomsten met de gemeente was opgenomen dat de gemeente overeenkomsten met andere platforms zou sluiten. De gemeente is er alleen in geslaagd afspraken met Booking.com te maken. Om een gelijk speelveld te garanderen heeft Airbnb daarom voorgesteld om met de gezamenlijke platforms afspraken te maken. De gemeente heeft hier positief op gereageerd, maar helaas heeft dit niet geleid tot het sluiten van een platformbrede overeenkomst. 

Drie platforms hebben daarnaast bij de gemeente maatregelen voorgesteld om gezamenlijk maatregelen te nemen die bijdragen aan het tegengaan van overlast. Het college wil hier volgens Airbnb niet op ingaan. Ook neemt Airbnb een afwijzende houding waar bij Wonen voor een initiatief om tot afspraken te komen over het delen van informatie over de naleving van de regels per platform. De platforms (Airbnb, HomeAway/Expedia en Booking.com) hebben gezamenlijk de volgende nieuwe samenwerking voorgesteld :

• Helpen van overheden met de informatie die zij nodig hebben:
  • Ondersteunen van de plannen voor een nationaal online registratiesysteem;
  • Airbnb zet zich in om op een nieuwe manier geaggregeerde gegevens over de impact van vakantieverhuur te delen;
• Vakantieverhuurders helpen om verantwoord te verhuren:
  • Bijhouden aantal dagen verhuur;
  • Informeren over lokale wetgeving.
• Host helpen bij afdragen toeristenbelasting
• Tegengaan van overlast en aanpakken van misbruik:
  • Ontwikkelen systeem zodat overheden klachten direct kan delen met platforms; zodat gezamenlijk actie kan worden ondernomen.
• Onderzoeken van nieuw ingestelde limiet van 30 dagen op rechtmatigheid en doeltreffendheid
• Steunen van een brede toerisme strategie

Afspraken met derden

Andere partijen die een rol spelen bij het aanbod en naleving van de regels bij de vakantieverhuur in Amsterdam zijn de Verenigingen van Eigenaars, sleutelbedrijven en Amsterdam Gastvrij.

Vereniging van eigenaars
Volgens OIS zijn er in Amsterdam 20.000 Vereniging van Eigenaars (VvE). Dit komt neer op 230.000 woningen die zijn aangesloten bij een VvE, wat 53% van het totaal aantal woningen in Amsterdam is.  Een van de voorwaarden waaronder de gemeente vakantieverhuur toestaat, is als er toestemming is van de eigenaar of de Vereniging van Eigenaars (VvE). Een VvE kan in de splitsingsakte of in het huishoudelijk reglement voorwaarden opnemen waaronder vakantieverhuur is toegestaan, of opnemen dat vakantieverhuur verboden is.

In de meeste moderne splitsingsaktes is vakantieverhuur niet toegestaan. Dit is ook opgenomen in het Modelreglement splitsingsakte uit 2017.  Dit is een privaatrechtelijke voorwaarde. Dit betekent dat de gemeente er niet op handhaaft, maar dat een VvE zelf een privaatrechtelijke procedure kan aanspannen.  De gemeente en de VvE hebben wel een gezamenlijk belang als het gaat om naleving van de regels voor vakantieverhuur. Dat betekent dat het in potentieel ligt om vanuit preventief oogpunt samen te werken met VvE's. Zowel het college als de gemeenteraad heeft wel oog gehad voor de rol die de gemeente kan innemen richting de VvE's.

Zo communiceert de gemeente op de website dat VvE's bepalingen voor vakantieverhuur kunnen opnemen in de splitsingsakte of het huishoudelijk reglement  en heeft de gemeente afspraken gemaakt met !WOON  over de communicatie van de regels voor vakantieverhuur richting de VvE's. Ook geeft !WOON cursussen om VvE's behulpzaam te zijn bij de wijze waarop zij voorwaarden of een verbod kunnen opnemen in de splitsingsakte of het huishoudelijk reglement.  De gemeente communiceert - in tegenstelling tot de situatie in 2016 - zelf niet actief richting VvE's over de regelgeving. Uit de evaluatie van 2016 blijkt dat de gemeente in het verleden zelf actiever was richting de Amsterdamse VvE's. Volgens de evaluatie verzond de gemeente toen 5.000 brieven aan de VvE's en was de gemeente aanwezig op de jaarlijkse VvE-beurs. 

Vanuit de gemeenteraad wordt het belang van de rol van de VvE's ook gezien. Zo neemt de gemeenteraad in 2016 een motie aan waarin VvE's zouden moeten worden gezien als bondgenoot in de strijd tegen overlast als gevolg van vakantieverhuur. De gemeenteraad stelt voor dat de gemeente met Wijksteunpunten Wonen in gesprek gaat om te komen tot informatievoorzieningen aan VvE's over de wijze waarop vakantieverhuur aan banden gelegd kan worden. De gemeente heeft hierover afspraken gemaakt met !WOON en heeft informatie beschikbaar op de website. Daarnaast roept de gemeente corporaties op om met VvE's in gesprek te gaan om vakantieverhuur actief te verbieden  Ook in 2016 nam de gemeenteraad een motie aan om een zogenaamde 'opt-out regeling’ in te stellen, zodat woningeigenaren en VvE's hun woning actief uit kunnen schrijven voor vakantieverhuur, zodat dit bekend is bij de gemeente.  In 2018 reageerde het college hierop en gaf aan dat een dergelijke regeling niet mogelijk is, omdat dit privaatrechtelijk geregeld moet worden. Wel zegt het college bereid te zijn om op termijn, en op verzoek, informatie uit het meldregister vakantieverhuur van de gemeente te verstrekken aan belanghebbenden zoals VvE's en verhuurders. 

In februari 2018 heeft de Denktank toeristische verhuur van woonruimte aanbevelingen gedaan gericht op het bewaken van de balans tussen het aantal bewoners en het aantal overnachtende bezoekers.  De denktank geeft daarbij aan gebruik te willen maken van de kracht van VvE's. Zij geven aan dat VvE's een sleutel in handen hebben om vakantieverhuur of illegale hotels te voorkomen. Zij maken onderscheid tussen VvE's die hun beheer hebben uitbesteed aan commerciële VvE-beheerders. Deze groep heeft over het algemeen meer mogelijkheden om actie te ondernemen. Voor kleinere VvE's ligt dat lastiger. De volgende aanbevelingen hebben daarop betrekking:

• VvE’s moeten beter geïnformeerd worden over vakantieverhuur, er wordt geadviseerd om:
  • een voorlichtingsbijeenkomst op te laten zetten om VvE’s en VvE-besturen in te lichten;
  • de website van !WOON uit te breiden met Frequently Asked Questions (FAQ’s) over vakantieverhuur, standaardteksten voor het opstellen van een huishoudelijk reglement en standaardbrieven;
  • een brochure (en voorlichtingsplan) te laten ontwikkelen voor Amsterdamse NVM Makelaars, Amsterdamse notarissen en VvE beheerders. 
• Daarnaast zou het voor omwonenden goed zijn om zicht te hebben in de feitelijke verhuur van woningen. De denktank beveelt aan de mogelijkheden te onderzoeken van uitwisseling van gegevens rondom de registratieplicht van vakantieverhuur met verhuurders en VvE's. 

Zoals hiervoor al genoemd kan een VvE zelf een privaatrechtelijke procedure aanspannen tegen een overtreder om ervoor te zorgen dat een medebewoner de regels naleeft. Maar dit is voor een VvE-bestuur veelal een lastige stap. Zo blijkt ook uit het relaas dat wij van een VvE-bestuurder hebben ontvangen. Uit dit relaas blijkt duidelijk dat het veel gevraagd is van (veelal) vrijwilligers om in te grijpen bij ongewenste vakantieverhuur. Niet alleen hebben zij te maken met verschillende regels (de privaatrechtelijke regels van de VvE en de regels voor vakantieverhuur), maar ook het verzamelen van toereikend bewijs en samenwerking met de gemeente bleek volgens deze bestuurder moeilijk. Bovenal laat het relaas de persoonlijke dimensie van deze problematiek zien: het gaat in dit geval om het aanpakken van een directe buur. 

"Wij hebben een eigenaar die speciaal van Den Bosch naar Amsterdam is verhuisd in 2016, om zijn eigendom Air BnB te verhuren. Dat deed hij eerst in den Bosch. Hij is hier direct na verkrijging van de woning mee begonnen, en heeft zelfs de woning hier speciaal voor verbouwd zodat hij een extra kamer te verhuren had. Toen wij als bestuur door hadden dat er illegaal vakantieverhuur plaats vond, hebben wij dit lid op de hoogte gebracht dat dit niet mocht. Meneer beloofde plechtig het niet meer te doen en ging vervolgens gewoon door. Als wij hem met dit feit confronteerde had hij allerlei smoezen dat het geen commercieel verhuur was want vrienden of couchsurfing e.d.

Al die tijd stond zijn huis aangeboden op Air BnB en op Booking.com. Steeds als hij door ons betrapt werd maakte hij een ander account aan, zodat hij weer even onder de radar bleef.

Wij meldden het verhuur bij zoeklicht en er is een keer een boete opgelegd door de gemeente, voor het niet melden van het verhuur. Hij heeft vanaf dat moment verhuur steeds gemeld bij de gemeente.

Hij staat nu als Bed en Breakfast verhuurder te boek, omdat dit door ons als bestuur minder goed te bewijzen valt, hij is namelijk zelf in de woning aanwezig.

En van de handhaving heeft hij geen last meer, want hij hoeft niet te melden en kan het hele jaar door verhuren.

Ook door de VvE zijn inmiddels twee boetes opgelegd, twee keer 2500 euro. Ons heeft hij niet betaald, maar wij weten niet of de gemeente betaald is bijvoorbeeld.

[…]

Ondertussen moet het bestuur het doen met waarnemingen in en om de woning, en zijn Airbnb account opzoeken zodra hij weer wisselt, de recensies die daarop worden geplaatst.

Aanbellen is al geen optie meer, hij kan mijn bloed wel drinken inmiddels, en wordt behoorlijk intimiderend als ik alleen al langs zijn raam loop en naar binnen kijk.

Deze meneer woont in mijn portiek en is mijn beneden buurman. Ik moet bijna iedere dag langs zijn raam."

Bron: e-mail van een bestuurder van een VvE.

Zowel het college als de gemeenteraad zien het belang van de VvE's. Er wordt gedacht aan mogelijkheden om VvE's bij te staan bij het opstellen van voorwaarden voor vakantieverhuur in de splitsingsakte of het huishoudelijk reglement. Ook verhuurders worden gewezen op de voorwaarde dat een VvE akkoord moet gaan met de vakantieverhuur. Vanuit de gemeenteraad is gedacht aan aanvullende mogelijkheden om de adressen van VvE's waar vakantieverhuur verboden is, al bij voorbaat uit te sluiten van vakantieverhuur via het systeem voor meldplicht. We constateren dat de aandacht voor VvE's er is, maar dat de gemeente voor zichzelf geen effectieve rol ziet weggelegd bij het aanpakken van privaatrechtelijke zaken. 

Sleutelbedrijven
Sleutelbedrijven faciliteren het proces van verhuur van woningen aan toeristen of nemen het zelfs helemaal over van verhuurders. Dit is een sterk groeiende bedrijfstak en daarmee een doelgroep van het gemeentelijk beleid voor toeristische verhuur. In 2016 had de gemeente met 25 van deze sleutelbedrijven contact. De gemeente wilde sleutelbedrijven inzetten om de gemeentelijke regels tijdens bijeenkomsten te communiceren.  In tegenstelling tot de situatie in 2016, ziet de gemeente in 2019 de sleutelbedrijven niet meer als doelgroep voor communicatie of als partner bij het bevorderen van de naleving van de regels voor vakantieverhuur. De reden hiervoor is dat volgens de gemeente deze (professionele) groep de regels goed kent en teveel bleek dat sleutelbedrijven zelf actief of passief bij overtredingen betrokken zijn en niet als één groep optreden . 

Tabel 2.2 - Regels vakantieverhuur op websites platforms en sleutelbedrijven 

Bron: Waarneming Rekenkamer Amsterdam (d.d. 11 september 2019).

Van de sleutelbedrijven waarvan we de website hebben bekeken, verwijzen de meeste wel naar de geldende regels in Amsterdam, maar zijn de regels niet actueel (zo wordt nog het maximum van 60 dagen vermeld in plaats van het geldende maximum van 30 dagen), alleen 60DAYS gaf hierover de actuele informatie door. Wat betreft de afdracht van toeristenbelasting geven sleutelbedrijven nog wel aan dat deze door Airbnb wordt afgedragen, maar ze vermelden niet dat de verhuurder zelf nog steeds een aangifte moet doen.

Amsterdam Gastvrij
Amsterdam Gastvrij behartigt de belangen van bed & breakfasthouders en vakantieverhuurders. De gemeente en Amsterdam Gastvrij hebben zo'n vier keer per jaar overleg. De gemeente ziet Amsterdam Gastvrij met name als partij die een belangrijke rol speelt bij het informeren van belanghebbenden over de regels voor vakantieverhuur. Amsterdam Gastvrij brengt bij de gemeente de ervaringen van verhuurders in en punten ter verbetering rondom het proces van regelgeving, en toezicht en handhaving vakantieverhuur. Amsterdam Gastvrij heeft bijvoorbeeld met de gemeente gesproken over de ervaringen van de verhuurders met de toezichthouders en handhavers van het Team Vakantieverhuur en over het probleem van de ervaren overlast van gasten en welke bijdrage Amsterdam Gastvrij wil leveren om dit te verminderen. Amsterdam Gastvrij is niet heel positief over de wijze waarop de gemeente de voorstellen oppakt. Volgens de gemeente wordt per voorstel van Amsterdam Gastvrij beoordeeld of dit wenselijk of uitvoerbaar is. Amsterdam Gastvrij is met name kritisch op de gemeentelijke regels voor toeristische verhuur van woningen. Dit uit zich onder meer in de diverse keren dat Amsterdam Gastvrij heeft ingesproken bij de gemeenteraad en in de communicatie richting de leden over de wijze waarop juridische procedures kunnen worden aangespannen. Ook heeft Amsterdam Gastvrij zelf een klacht ingediend tegen de gemeente bij de Europese Commissie met betrekking tot de nieuwe regels. 

Controle nakomen afspraken

De gemeente had met Airbnb en Booking.com afspraken gemaakt om het naleven van de regels voor vakantieverhuur te bevorderen. De gemeente heeft geen werkwijze gericht op controle op het nakomen van de afspraken door de platforms. Wel toetst de gemeente na een wijziging van de regels of de platforms de regels op een correctie manier op de website hebben overgenomen of ernaar verwijzen. De gemeente controleert dit niet bij sleutelbedrijven.  In de evaluatie uit 2016 spreekt de gemeente ook over de mogelijkheid dat platforms en sleutelbedrijven op informatiebijeenkomsten voor potentiële verhuurders naar de regels zouden moeten verwijzen en over het uitsturen van een mailing door Airbnb aan de verhuurders. Wonen controleert niet in hoeverre de platforms mailings uitsturen naar de verhuurders en Wonen de laatste jaren niet aanwezig geweest bij informatiebijeenkomsten. Volgens Wonen komt dit omdat Airbnb nauwelijks meer bijeenkomsten houdt of niet meldt bij de gemeente en dat Amsterdam Gastvrij de gemeente niet meer uitnodigt. Wonen stemt wel altijd in met verzoeken om bijeenkomsten bij te wonen. 

Wat de gemeente ook aangeeft, is dat zij geholpen wordt door derden en de media die op zoek zijn naar overtredingen door de platforms. Volgens de gemeente is het wel de vraag of de aangedragen vermoedelijke overtredingen bewuste pogingen van de platforms betreffen om de regels te overtreden of te omzeilen, of dat ze voortkomen uit het business model van het platform dat anders is dan het wettelijk model van de gemeente. 

Om te bekijken in hoeverre de platforms en sleutelbedrijven op hun websites aandacht hebben voor de Amsterdamse regels voor vakantieverhuur, hebben we een selectie gemaakt van platforms. In onderstaande tabel zijn onze bevindingen samengevat.

Tabel 2.3 - Naleving afspraak over publiceren gemeentelijke regels op website 

Bron: Waarneming Rekenkamer Amsterdam (d.d. 11 september 2019).

Uit de tabel blijkt dat Airbnb en Booking.com de regels voor vakantieverhuur in Amsterdam op de website hebben staan. De regels zijn echter niet prominent aanwezig, maar kunnen via het zoeken op lokale regelgeving wel worden gevonden.  We zien wel dat de website van Airbnb tegenstrijdige signalen afgeeft door ook te vermelden dat er zo'n € 3.500 per maand kan worden verdiend met het verhuren van een woning voor vakantieverhuur in Amsterdam. Airbnb hanteert hier het uitgangspunt van 15 nachten per maand. Airbnb geeft daarbij wel aan dat de verdiensten afhankelijk zijn van de geldende lokale wet- en regelgeving. 

Conclusie

De gemeente betrekt derden niet actief bij het opstellen van nieuwe regels. Derde partijen, zoals platforms en Amsterdam Gastvrij, krijgen net als iedereen de mogelijkheid om te reageren gedurende de inspraakprocedure. Op die manier betrekt de gemeente de betrokken partijen niet actief bij het opstellen van nieuwe regels, terwijl de gemeente deze partijen wel een rol geeft bij de naleving van de regels.

De gemeente had tot 2019 concrete afspraken met twee platforms over de wijze van communiceren en over de bijdrage van het platform aan het stimuleren van de naleving van de regels. Voor de periode vanaf 2019 zijn de gemeente en de platforms niet tot nieuwe overeenkomsten gekomen. De gemeente wil alleen overleggen met de platforms als zij actief meewerken met het naleven van de limiet van 30 dagen. De platforms stellen dat deze limiet in strijd is met Europese regelgeving en willen eerst een onderzoek naar de rechtmatigheid en doelmatigheid van deze regel. Dit zorgt voor een impasse tussen de gemeente en de platforms. Wel hebben drie platforms gezamenlijk een voorstel gedaan voor een nieuwe samenwerking tussen de gemeente en de platforms. Van een constructief overleg hierover is op dit moment geen sprake.

De gemeente ziet dat VvE's belangrijke spelers zijn bij het stellen van voorwaarden voor vakantieverhuur en de naleving van de regels. Ondanks dat hier op meerdere momenten aandacht voor is, heeft dit niet geleid tot een concrete uitwerking van de mogelijkheid om de samenwerking met VvE's te intensiveren. De gemeente heeft zich in het verleden wel ingezet om afspraken te maken met sleutelbedrijven, maar daarvan is nu geen sprake meer. Met Amsterdam Gastvrij heeft de gemeente regelmatig overleg. Volgens de gemeente wordt bij de voorstellen van Amsterdam Gastvrij bekeken of deze wenselijk of uitvoerbaar zijn, terwijl Amsterdam Gastvrij niet heel positief is over de wijze waarop de gemeente de voorstellen oppakt. De gemeente en Amsterdam Gastvrij hebben ook geen onderlinge afspraken gemaakt.

De gemeente heeft slechts beperkt gecontroleerd of de platforms waarmee zij afspraken heeft, deze afspraken ook nakomen. Ook bekijkt de gemeente niet of de sleutelbedrijven de regels op een correcte wijze communiceren richting hun klanten.

Conclusie

De gemeente heeft in het handhavingsbeleid duidelijk aandacht voor preventieve maatregelen die het naleven kunnen bevorderen. Dit komt vooral tot uitdrukking in het communicatiebeleid. Daarbij ligt de nadruk op het verhogen van de bekendheid van de regels bij verhuurders en bewoners. Verder zet de gemeente nadrukkelijk in op het afschrikwekkende effect van zware sancties bij overtreding van de regels. Ook is onderkend dat platforms een belangrijke rol kunnen spelen bij het bevorderen van de naleving, echter de samenwerking hierbij is inmiddels stukgelopen. Voor VvE's signaleert de gemeente ook dat zij een belangrijke speler zijn in het beperken van het aanbod van woningen voor vakantieverhuur en het naleven van de regels. De gemeente zorgt dat de VvE's worden geïnformeerd over de mogelijkheden, maar van een intensieve vorm van samenwerking is geen sprake.

De gemaakte keuzes voor deze preventieve maatregelen ogen op het eerste gezicht niet onlogisch. Tegelijkertijd ontbreekt een analyse van welke factoren uiteindelijk echt van belang zijn om de naleving van de regels zo groot mogelijk te maken. Zonder een dergelijke analyse is het denkbaar dat mogelijkheden om preventie effectiever te maken over het hoofd worden gezien. Zowel Wonen als Belastingen hebben een dergelijke analyse niet gemaakt. Het argument van Belastingen daarbij is dat er naar hun inzicht geen probleem is met de naleving van de regels voor toeristenbelasting. Dit kon niet worden onderbouwd en is ook niet overtuigend. Dit laatste komt doordat in het meest recente afgeronde belastingjaar 2017 na onderzoek van signalen afkomstig van Zoeklicht 290 belastingplichtigen in beeld kwamen die nog niet bekend waren bij Belastingen. 

Onderdeel van preventie is ook dat de opgestelde regels geloofwaardig zijn doordat er vooraf goed is nagedacht over de handhaafbaarheid. Bij het opstellen van nieuwe regels is er dan ook veel aandacht voor de juridische handhaafbaarheid daarvan. Ook zien wij dat er aandacht is voor praktische en organisatorische voorwaarden om in de praktijk te kunnen handhaven. Dit heeft echter vaak het karakter van het achteraf oplossen van ontstane problemen. De praktische handhaafbaarheid van regels lijkt daarmee geen echte rol te spelen bij opstellen van nieuwe regels. Verder hebben wij de indruk dat er minder aandacht is voor het vergroten van het draagvlak voor en de acceptatie van (nieuwe) regels voor vakantieverhuur. Het betrekken van belanghebbenden, platforms en andere betrokken derden bij het opstellen van nieuwe regels is veelal beperkt tot de reguliere inspraakmogelijkheden. Daarmee lijken de belangrijkste factoren die een rol spelen bij het opstellen van nieuwe regels te bestaan uit de juridische handhaafbaarheid en de politieke en maatschappelijke wenselijkheid daarvan.

Informatiepositie

De gemeente heeft in de Huisvestingsverordening opgenomen dat vakantieverhuur is toegestaan mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Om te kunnen bepalen of aan de voorwaarden is voldaan, heeft de gemeente informatie nodig om de naleving te kunnen monitoren en controleren. Een goede informatiepositie is ook nodig om te kunnen bepalen op welke manier, waar en op welk moment de handhavingscapaciteit het beste kan worden ingezet. We willen nagaan in hoeverre de gemeente beschikt over de informatie die hiervoor nodig is. In dit hoofdstuk beantwoorden we daarom onderstaande onderzoeksvraag.

Beschikt de gemeente over toereikende informatie om naleving van de regels voor vakantieverhuur te kunnen monitoren en handhaven?

Voor de beantwoording van deze onderzoeksvraag hebben we de verschillende informatiebronnen die de gemeente tot haar beschikking heeft als uitgangspunt genomen. In onderstaand normenkader laten we zien hoe we antwoord geven op de onderzoeksvraag.

Tabel 3.1 - Normenkader Informatiepositie

In dit hoofdstuk geven we eerst een beschouwing van de soorten informatie die de gemeente nodig heeft om de naleving van de regels te kunnen monitoren. Daarna beoordelen we de verschillende informatiebronnen die de gemeente ter beschikking heeft op geschiktheid. Vervolgens geven we een indruk van toekomstige veranderingen in de wet- en regelgeving, en welk gevolg dit kan hebben op de informatiepositie van de gemeente. Tot slot staan we stil bij de informatie die de gemeente verzamelt over eventuele neveneffecten.

Benodigde informatie

De regels voor vakantieverhuur zijn gedetailleerd en uiteenlopend van aard. Dit betekent dat de gemeente veel verschillende soorten informatie moet verzamelen voor een toereikende informatiepositie. In deze paragraaf geven we een overzicht van de regels voor vakantieverhuur en geven we een indruk van de informatie die de gemeente nodig heeft om te kunnen beoordelen of er sprake is van naleving of een overtreding.

Regels vakantieverhuur volgens de Huisvestingsverordening 2016 en de Verordening toeristenbelasting onderzocht
In ons onderzoek hebben we de naleving van de regels voor vakantieverhuur onderzocht zoals die volgen uit de Huisvestingsverordening 2016 (artikel 1.3.2) en de Verordening toeristenbelasting. Wij verwachten dat de gemeente over de naleving van deze regels systematisch informatie verzamelt over in hoeverre deze regels worden nageleefd. In de Huisvestingsverordening 2016 is vakantieverhuur omschreven als "het tijdens afwezigheid van de hoofdbewoner hotelmatig in gebruik nemen van een woonruimte". In artikel 3.1.2 zijn uitzonderingen op de vergunningplicht opgenomen om een woning te verhuren voor vakantieverhuur, mits aan voorwaarden wordt voldaan. In onderstaande tabel geven we een overzicht van deze voorwaarden, aangevuld met het voorschrift voor de afdracht van toeristenbelasting. Daarbij illustreren we wat voor soort informatie nodig is om zicht te kunnen krijgen op de naleving van de regels. Uiteraard ligt het voor de hand dat er voor alle voorwaarden geldt dat het noodzakelijk is om weten waar de vakantieverhuur plaatsvindt: het adres van de betreffende woning. Dit nemen we niet apart op.

Tabel 3.2 - Regels vakantieverhuur en benodigde informatie voor zicht op naleving

Overige voorwaarden vakantieverhuur onderdeel toezichtcontrole
Op de website van de gemeente staan nog andere voorwaarden waaraan een verhuurder moet voldoen als hij/zij de woning aanbiedt voor vakantieverhuur. Deze voorwaarden hebben een andere grondslag dan de Huisvestingsverordening en zijn erg uiteenlopend. Wij verwachten dat de gemeente controle op deze regels meeneemt op het moment dat er een vermoeden is van een overtreding (of in het geval van de inkomstenbelasting: dat deze controles door Rijksbelastingdienst worden uitgevoerd), we gaan niet na in hoeverre de gemeente zelf actief informatie verzamelt om een overtreding op basis van deze regels te constateren. Het gaat op hoofdlijnen om de volgende nadere voorwaarden:

• Het betalen van inkomstenbelasting;
• De woning heeft een woonbestemming;
• Toestemming van eigenaar of Vereniging van Eigenaars (VvE);
• Gasten veroorzaken geen overlast;
• De woning is brandveilig;
• Ruimtes buiten de woning verhuren aan toeristen mag niet, zoals in tuinhuisjes, tenten en bootjes.

Informatiebronnen

In deze paragraaf beschrijven we verschillende informatiebronnen: meldingen van burgers, internet, platforms, meldplicht van verhuurders en de aangifte toeristenbelasting. We beoordelen in hoeverre de informatiebron relevante informatie oplevert voor een beter inzicht in de mate waarin de regels worden nageleefd en of het informatie oplevert om de handhaving aan te sturen. We doen dit door voor iedere informatiebron eerst een algemene beschrijving te geven, de informatiewaarde inzichtelijk te maken, een indruk te geven van de betrouwbaarheid van de informatie en we sluiten af met een conclusie over de geschiktheid.

Meldingen burgers

Beschrijving
Bewoners of professionals kunnen een vermoeden van illegale toeristische verhuur van woningen of overlast van toeristen melden bij de gemeente. Alleen meldingen die voldoende informatie geven om een onderzoek in te stellen, worden geregistreerd.

Naast de meldingen die bij de gemeente via Meldpunt Zoeklicht binnen komen, kunnen inwoners van Amsterdam een vermoeden van woonfraude door illegale verhuur of overlast melden bij woningcorporaties, !WOON of Airbnb. De gemeente heeft geen toegang tot deze informatie. Ook kunnen inwoners overlast melden via het Meldpunt Meldingen Openbare Ruimte en bij het Meldpunt Zorg en Overlast. Het is bij Toezicht en Handhaving van Wonen niet bekend dat er bij de andere meldpunten onterecht meldingen terechtkomen waar mogelijk sprake is van illegale toeristische verhuur van woningen. Deze andere meldpunten hebben we verder niet meegenomen in ons onderzoek.

Informatiewaarde
De melder wordt bij een melding bij Meldpunt Zoeklicht de volgende zaken gevraagd: 

• Het adres waar de melding over gaat;
• Of er sprake is van een woonboot of een woning;
• Informatie over de hoofdbewoner (naam, woonlocatie);
• Informatie over de eigenaar;
• Het soort vermoede fraude (o.a. illegale verhuur/bewoning, een woning of een woonboot die aan toeristen wordt verhuurd, meer dan vier volwassenen in één woning of woonboot);
• Een omschrijving van wat er aan de hand is;
• Hoeveel mensen er op het adres verblijven;
• Het tijdstip waarop iemand kan worden aangetroffen op het adres;
• Mogelijkheid om foto's toe te voegen;
• De vraag of de melder anoniem wil blijven;
• Contactgegevens van de melder.

Een melding levert voor de gemeente relevante informatie op over een vermoeden van (illegale) vakantieverhuur op een specifiek adres. Ook kan de informatie uit de meldingen gebruikt worden om analyses uit te voeren. Deze analyses kunnen inzicht geven in de wijken of buurten waar veel meldingen vandaan komen of meer informatie geven over de redenen waarom inwoners van Amsterdam een melding doen. Dit is een indicatie voor locaties waar veel vakantieverhuur plaatsvindt en/of veel overlast wordt ervaren. Deze informatie kan gebruikt worden als informatiebron bij een informatiegestuurde handhaving. Het Team Vakantieverhuur gebruikt de meldingen van burgers alleen als signaal voor illegale toeristische verhuur van woningen en niet voor dergelijke nadere analyses ten behoeve van informatiegestuurd handhaven. Op basis van de melding gaat het Team Vakantieverhuur op zoek naar aanvullende informatie en voert een onderzoek op locatie uit, voordat een handhavingsprocedure gestart kan worden.

Betrouwbaarheid
Of meldingen een betrouwbare bron van informatie zijn, hangt voor een groot deel van de melders zelf af. Melders die goed op de hoogte zijn van de regels en zich niet laten leiden door oneigenlijke belangen zullen eerder bruikbare meldingen opleveren. (In dit verband wijzen wij in paragraaf 2.4 op het onder de aandacht brengen van de regels voor vakantieverhuur onder vakantieverhuurders én bewoners.)

Maar het is minstens zo belangrijk dat melders bereid zijn om te melden. Deze meldingsbereidheid (in combinatie met de bekendheid en toegankelijkheid van het melden) bepaalt in hoeverre de ontvangen meldingen een volledig beeld opleveren van vermoedelijke overtredingen van de regels. Dit is onderzocht door Onderzoek, Informatie en Statistiek van de gemeente Amsterdam (OIS). OIS heeft hierover in 2015, 2016 en in 2018 vragen gesteld aan de inwoners van Amsterdam.

In andere onderzoeken kwam de bekendheid van het melden aan bod. Zo wist in 2015 een kwart van de respondenten die tijdelijke particuliere verhuur in de buurt vermoeden, waar zij overlast van vakantieverhuur konden melden. Zij gaven aan dat overlast kon worden gemeld via 14020, bij Meldpunt Zoeklicht of anders (politie of VvE).  In 2016 wist de helft niet waar de overlast gemeld kon worden, 31% noemt 14020 en 19% een digitaal meldingsformulier van Meldpunt Zoeklicht op de website van de gemeente en 18% noemt een andere manier. 

Een van de onderwerpen die daarbij aan de orde kwam, was het melden van een vermoeden van illegale toeristische verhuur van woningen of overlast als gevolg van vakantieverhuur. Uit het onderzoek uit 2018 blijkt dat ongeveer de helft van de respondenten (47%) weleens een vermoeden heeft gehad dat een woning in de buurt niet geheel volgens de regels aan toeristen is verhuurd. Slechts 9% heeft dit vermoeden gemeld bij de gemeente (24 van de 271 respondenten). Als respondenten overlast ervaren van toeristen dan onderneemt 51% geen actie, ongeveer een kwart trekt aan de bel bij de eigenaar van de woning, 16% belt bij de toeristen aan en 10% neemt contact op met de gemeente. Van de respondenten die geen actie ondernemen als zij overlast ervaren, heeft 44% geen zin in gedoe en 40% verwacht niet dat het effect zal hebben.  In de evaluatie van de gemeente uit 2018 naar de Zoeklicht voorlichtingscampagne komt naar voren dat bewoners alleen willen melden als zij overlast ervaren, en daarbij zouden zij dit eerst in de informele en persoonlijke sfeer proberen op te lossen. 

Deze resultaten laten zien dat in 2016 ongeveer de helft van de inwoners van Amsterdam wist waar een vermoeden van illegale toeristische verhuur van woningen kon worden gemeld. Uit onderzoeken uit 2018 blijkt dat als er sprake was van een vermoeden van woonfraude of overlast, slechts ongeveer 10% hiervan melding zou doen bij de gemeente. Dit laat zien dat de betrouwbaarheid van de informatie die de meldingen oplevert nog wel verder verbeterd kan worden.

Conclusie
Een melding levert bruikbare informatie op voor de handhaving van de regels voor vakantieverhuur uit de Huisvestingsverordening:

• Hoofdbewoner woont op het betreffende adres;
• Adres van de woning die wordt aangeboden voor vakantieverhuur;
• Aantal personen dat op het betreffende adres verblijft;
• Woning is een corporatiewoning.

De meldingen die het Team Vakantieverhuur ontvangt van burgers uit de stad over vakantieverhuur, leveren waardevolle informatie op van vermoedens van (illegale) toeristische verhuur van woningen. De meldingen geven op zichzelf onvoldoende betrouwbare informatie om een handhavingstraject te starten. Er zal altijd nog aanvullende informatie gezocht moeten worden. Een controle ter plekke is nodig om de overtreding te kunnen constateren.

Daarnaast bieden de meldingen op een meer geaggregeerd niveau waardevolle informatie over bijvoorbeeld locaties waar mogelijk vakantieverhuur plaatsvindt. Ook geeft het inzicht in welke regels mogelijk overtreden worden en waar overlast van toeristen wordt ervaren. Dit levert bruikbare informatie op om de inzet van toezichthouders en handhavers te bepalen. De gemeente gebruikt de meldingen niet voor dergelijke analyses.

De meldingsbereidheid van de inwoners van Amsterdam lijkt op basis van onderzoeken niet heel groot. Dit zorgt ervoor dat de meldingen nog een beperkt inzicht geven in de locaties waar mogelijk sprake is van illegale toeristische verhuur van woningen en dat geldt ook voor de informatie die de analyses zouden kunnen opleveren.

Internet

Beschrijving
De gemeente kan informatie verzamelen over de vakantieverhuur in de stad door het gebruik van data die beschikbaar is op internet en sociale media. De gemeente is in 2016 gestart met digitaal toezicht, via het zogenaamde scrapen als onderdeel van het reguliere handhavingsproces. Het doel hiervan is om op grotere schaal achter adressen van woningen te komen waar sprake is van (illegale) toeristische verhuur.

Sinds april 2019 is de werkwijze van het digitaal toezicht aangepast. Het digitaal toezicht is nu professioneler en gebeurt op grotere schaal, aldus het Team Vakantieverhuur. De gemeente ‘scrapet’ drie keer per maand het belangrijkste platform voor toeristische vakantieverhuur (Airbnb). Bij kleinere platforms is de scrape frequentie lager. 

Informatiewaarde
De scrapes gebruikt de gemeente om de volgende informatie te verzamelen: 

• Trends en ontwikkelingen op de vakantieverhuurmarkt;
• Inzicht in mogelijke grote spelers op de vakantieverhuurmarkt;
• Indicatie van de locatie van de advertenties;
• Inzicht in advertenties van woningen die worden aangeboden voor meer dan vier personen;
• Inzicht in een potentiële overtreding van de meldplicht;
• Inzicht in het aantal overnachtingen;
• Informatie om bij sanctionering de bewijslast te vergroten.

Bij het digitaal toezicht maakt de gemeente gebruik van de informatie die op internet te vinden is. De informatiewaarde is dus mede afhankelijk van de informatie die op internet te vinden is. In de praktijk wordt vooral gebruikgemaakt van informatie die staat op de websites van platforms. De platforms veranderen de structuur en de inhoud van de website echter met enige regelmaat. Om ervoor te zorgen dat de scrapes relevante informatie blijven opleveren, moeten de scrapes continu worden aangepast. Dit maakt het scrapen een arbeidsintensief proces. 

De platforms geven over het algemeen geen gedetailleerde adresinformatie op de website. Dit betekent dat deze informatie dus ook niet kan worden achterhaald via digitaal toezicht. Om een adres te achterhalen moet het Team Vakantieverhuur aanvullende informatie gebruiken. 

In de beginperiode leverde het digitaal toezicht van de websites met name inzicht in trends, ontwikkelingen en in potentieel grote spelers.  De recente ontwikkeling laat zien dat het scrapen van websites van de platforms, in combinatie met een handmatig onderzoek, meer relevante formatie oplevert. Het Team Vakantieverhuur gaat ook experimenteren met direct handhaven op basis van de verkregen informatie uit de scrapes.  De gemeente gebruikt de informatie die het digitaal toezicht oplevert niet om de beschikbare handhavingscapaciteit op een gerichte manier in te zetten in bepaalde buurten of gebieden.

Betrouwbaarheid
De informatie de gemeente van internet kan halen is op zichzelf over het algemeen te weinig gedetailleerd om daadwerkelijke meteen bruikbare informatie op te leveren over een overtreding. De informatie van internet levert geen specifiek adres op, maar slechts een foto en een gebied waarbinnen de specifieke locatie zich bevindt. Vervolgens is een aanvullend onderzoek nodig (op locatie) om het exacte adres te achterhalen. Daarnaast levert de scrape wel een vermoeden op van een overtreding, bijvoorbeeld als er sprake is van een boeking van meer dan vier personen of een indruk verkregen wordt dat er meer overnachtingen zijn geweest dan toegestaan. Tot op heden leverde de informatie uit het digitaal toezicht vooral aanleiding op om een onderzoek op locatie uit te gaan voeren. (Hoewel het Team Vakantieverhuur, zoals hiervoor al genoemd, van plan is te experimenteren met direct handhaven op basis van informatie verkregen via scrapes.) Wél biedt het scrapen waardevolle informatie om een nader onderzoek te starten en indien nodig een bezoek te brengen aan het gevonden adres. De verkregen informatie is daarmee vooral geschikt als signaal en om, meer in het algemeen, trends en ontwikkelingen te monitoren.

Conclusie
Het digitaal toezicht op basis van scrapes van het internet levert informatie op over mogelijke overtredingen van de volgende voorwaarden voor vakantieverhuur:

• Indicatie van het adres van de woning die wordt aangeboden voor vakantieverhuur;
• Aantal personen dat op adres verblijft;
• Aantal overnachtingen dat heeft plaatsgevonden in de woning.

Het internet is steeds meer een waardevolle informatiebron om zicht te krijgen op potentiële overtredingen van de regels voor vakantieverhuur. Deze nieuwe werkwijze bij het digitaal toezicht is recent van start gegaan en moet zich nog wel gaan bewijzen. In potentie biedt dit meer mogelijkheden voor het Team Vakantieverhuur om op een proactieve manier te handhaven. Ook kan het digitaal toezicht mogelijk voldoende informatie opleveren om direct te kunnen gaan handhaven, zonder dat een onderzoek op locatie noodzakelijk is.

Nadeel van deze werkwijze is dat het arbeidsintensief is. Als de platforms aanpassingen aanbrengen in de websites, dan moeten de scrapes ook worden aangepast. Ook is de gemeente afhankelijk van de informatie die de platforms op het internet weergeven. Immers, alleen informatie die op de website van de platforms is opgenomen, kan worden verzameld. 

De gemeente gebruikt de informatie uit het digitaal toezicht ook om ontwikkelingen te monitoren en trends te signaleren. Deze informatie wordt echter niet gebruikt om op een meer informatiegestuurde manier te gaan handhaven.

Platforms

Beschrijving
De gemeente had tot 2019 afspraken met twee platforms over het delen van informatie. Deze afspraken zijn niet verlengd. De gemeente had met Airbnb afspraken over het delen van geaggregeerde data met de gemeente: 

• Totaal aantal actieve vakantieverhuurders (minimaal één verhuring in het afgelopen kalenderjaar);
• Totaal aantal niet actieve vakantieverhuurders;
• Totaal aantal actieve advertenties;
• Totaal aantal geboekte nachten in het afgelopen kalenderjaar;
• Advertenties gehele woningen, nachten hele woningen;
• Advertenties privé-/gedeelde kamers, nachten privé-/gedeelde kamers;
• Nachten geboekt voor gehele woningen in het afgelopen kalenderjaar (onderverdeeld: korter dan 60 nachten, tussen 61 en 90, tussen 91 en 120, tussen 121 en 180 nachten, 180+-nachten);
• Aantal advertenties van adressen waarbij het verhuurde aan meer dan vier personen wordt aangeboden.

Airbnb heeft bij de gemeente over de resultaten van 2018 nog gegevens aangeleverd bij de gemeente. De verwachting van de gemeente is dat Airbnb geen gegevens meer zal aanleveren over 2019.  Airbnb geeft aan bereid te zijn afspraken te maken met de gemeente over het delen van gegevens.  De gemeente had met Booking.com vastgelegd dat het bedrijf inzicht zou bieden in de verhuur, door de adressen van het aanbod te vermelden in de advertenties. 

Informatiewaarde
Airbnb levert alleen informatie op geaggregeerd niveau en niet over individuele objecten waar vakantieverhuur plaatsvindt. Volgens het platform is het op basis van Europese privacyregelgeving niet mogelijk om data op adresniveau aan te leveren.  Volgens Wonen was het doel van de informatie ook om inzicht te verkrijgen in de ontwikkeling en omvang van vakantieverhuur, het aantal nachten per afgesproken cohort en het onderscheid tussen vakantieverhuur en bed & breakfasts.  Deze informatie geeft daarmee wel een beeld van de naleving van de regels op totaalniveau, maar biedt geen aanknopingspunten voor het handhaven van specifieke gevallen op het niveau van individuele adressen.  De gemeente lobbyt samen met andere Europese steden bij de Europese Commissie om te zorgen dat platforms voor vakantieverhuur informatie over verhuur gaan delen met overheden.  Booking.com en HomeAway/Expedia leveren geen periodieke informatie aan de gemeente, maar hebben dat in 2018 wel eenmalig gedaan ten behoeve van de rapportage over vakantieverhuur. Booking.com en HomeAway/Expedia wilden volgens Wonen echter als beursgenoteerde bedrijven deze beursgevoelige informatie niet onverkort openbaar maken.  Op de website van Booking.com staat bij sommige advertenties het volledige adres.  Dat betekent dat de gemeente alleen informatie kreeg aangeleverd van Airbnb en niet van andere platforms. De informatiewaarde van de informatie van de platforms is daarmee niet erg groot. Het geeft een indruk van de ontwikkelingen, maar niet meer dan dat. De gemeenteraad nam in dit kader in januari 2017 zelfs nog een motie aan waarin het college werd opgeroepen om zelf informatie over vakantieverhuur te blijven verzamelen, en zo te voorkomen dat er een te grote afhankelijkheid van Airbnb ontstaat. 

Betrouwbaarheid
In de overeenkomst tussen de gemeente en Airbnb is opgenomen dat de informatie die Airbnb aanlevert moet worden voorzien van een verklaring van een onafhankelijke derde instantie, zoals een accountant of notaris, zodat de gemeente erop kan vertrouwen dat de informatie betrouwbaar is.  Airbnb heeft de aangeleverde data wel met een verklaring van een derde aangeleverd, maar het lijkt er niet op dat dit, zoals bedoeld, een verklaring van een onafhankelijke derde instantie of persoon is. Dit betekent dat de gemeente aan de verklaring niet de zekerheid kan ontlenen zoals bedoeld in de overeenkomst met Airbnb. Wonen en Airbnb benadrukken dat de verklaring wel voldoet aan ‘de geest’ van de overeenkomst. 

Conclusie
De informatie die de platforms zouden kunnen leveren, hebben in theorie een hoge informatiewaarde. De bruikbaarheid van de data wordt door de volgende knelpunten beperkt:

• alleen Airbnb levert data aan de gemeente;
• de aangeleverde informatie is op een geaggregeerd niveau;
• Europese privacywetgeving staat - volgens de platforms - aanleveren adresgegeven in de weg;
• de verwachting is dat Airbnb over het jaar 2019 geen informatie meer zal aanleveren bij de gemeente.

De informatie die de platforms leveren, betreft uitsluitend het geaggregeerde niveau. Dit betekent dat de aangeleverde data wel inzicht geven in de ontwikkeling van het aanbod (aantal advertenties) maar dat het weinig informatie biedt om nuttig te zijn voor de aansturing van de toezichthouders en handhavers. De meegezonden verklaring bij de informatie afkomstig van Airbnb biedt overigens niet de zekerheid zoals bedoeld in de overeenkomst tussen Airbnb en de gemeente, maar voldoet volgens Wonen en Airbnb wel aan 'de geest' van de overeenkomst.

Meldplicht vakantieverhuurders

Beschrijving
Met ingang van oktober 2017 is in de Huisvestingsverordening 2016 van de gemeente Amsterdam opgenomen dat de hoofdbewoner elke keer melding moet doen als de woning wordt gebruikt voor vakantieverhuur. Het invoeren van de meldplicht moet ervoor zorgen dat de gemeente beter zicht krijgt in de omvang en mate van vakantieverhuur, om zo effectiever op illegale toeristische verhuur te kunnen handhaven, zodat de schaarse woningvoorraad beter beschermd wordt en de negatieve effecten op leefbaarheid kan worden tegengegaan.  De hoofdbewoner moet de volgende gegevens online aanleveren voorafgaand aan de verhuring van de woning: 

• Persoonlijke gegevens (inloggen via DigiD);
• Data waarop de gasten komen en vertrekken.

Informatiewaarde
De meldplicht zelf maakt het mogelijk om vast te stellen of een vakantieverhuurder voldoet aan de meldplicht. Daarnaast biedt de meldplicht in potentie relevante informatie over het object waar de vakantieverhuur plaatsvindt om de regels uit de Huisvestingsverordening te kunnen handhaven:

• Informatie om vast te stellen dat de hoofdbewoner ook de verhuurder is;
• Informatie dat het maximaal aantal dagen verhuur niet wordt overschreden;
• Informatie dat de verhuurde woning geen corporatiewoning is.

De gemeente vraagt de vakantieverhuurders bij de meldplicht niet om informatie aan te leveren over het platform waarvan hij/zij gebruikmaakt, een link naar de advertentie, de ListingID of dat de eigenaar of VvE akkoord is met de vakantieverhuur.  Dit zou het Team Vakantieverhuur relevante informatie kunnen opleveren en de handhaving vergemakkelijken. 

Bij een goede naleving van de meldplicht door de vakantieverhuurders levert dit voor de gemeente relevante informatie op. Het betekent ook dat de gemeente minder afhankelijk wordt van de medewerking van platforms om zicht te krijgen op waar, wanneer en door wie wordt verhuurd.

Ook kan de informatie uit de meldplicht relevante informatie opleveren over de locaties waar vakantieverhuur plaatsvindt. Deze informatie kan, in het kader van informatiegestuurd handhaven, dan ook worden gebruikt om de toezichthouders gericht aan te sturen.

Betrouwbaarheid
Een voorwaarde voor de betrouwbaarheid van de informatie die de meldplicht moet opleveren, is dat de hoofdbewoners ook daadwerkelijk melding doen van de vakantieverhuur. Om de naleving van deze regel te bevorderen heeft de gemeente een boete vastgesteld van € 6.000 wanneer een hoofdbewoner niet voldoet aan de meldplicht. Uit de brief van het college aan de gemeenteraad over de resultaten van de handhaving woonfraude, blijkt dat de naleving van de meldplicht achterblijft bij het aantal overnachtingen. Om de naleving hiervan te verbeteren, gaat de gemeente meer handhaven op het niet-melden van vakantieverhuur. 

In onderstaande tabel 3.3a geven we een overzicht van het totaal aantal meldingen, het aantal overnachtingen dat is gemeld en het aantal unieke adressen dat is gemeld bij de gemeente. Ook laten we zien bij hoeveel adressen er op basis van de informatie uit de meldplicht sprake is van een overschrijding van het maximale aantal dagen vakantieverhuur. In tabel 3.3b bieden we inzicht in het aantal woningen dat minimaal 1 keer is verhuurd in 2017 en 2018 en geven we een inschatting van het aantal hele woningen dat op basis van de data van Airbnb op 1 januari van 2017, 2018 en 2019 beschikbaar is voor verhuur.

Tabel 3.3a - Meldingen en overnachtingen in 2017, 2018 en 2019 

Bron: Analyse Rekenkamer Metropool Amsterdam op basis van ontvangen data meldplichtregistratie gemeente.

Tabel 3.3b - Aantal advertenties en aantal gehele woning volgens Airbnb

Bron: Analyse Rekenkamer Metropool Amsterdam op basis van gegevens Airbnb opgenomen in: Gemeente Amsterdam, Toeristische verhuur van woonruimte, 1 januari - 31 december 2018, 24 april 2019, p. 14.

In bovenstaande tabellen zien we dat op basis van de meldplichtregistratie van de gemeente geconstateerd kan worden dat in 2018 iets meer dan 5.000 woningen werden aangeboden voor vakantieverhuur. Op basis van de data van Airbnb zouden er tussen de 15.000 en 16.500 gehele woningen zijn aangeboden voor vakantieverhuur in 2018. Dat zou betekenen dat slechts een derde van het aantal woningen dat wordt aangeboden voor vakantieverhuur wordt gemeld bij de gemeente. In de rapportage aan de gemeenteraad uit mei 2019 constateert de gemeente dit ook. 

Uit de tabel blijkt ook dat er vakantieverhuurders zijn die meer dan het aantal toegestane dagen vakantieverhuur melden. In 2018 waren dat er 191. Dat was 3,5% van het totaal aantal unieke adressen die voldoen aan de meldplicht. Volgens de cijfers van Airbnb verhuurt in 2017 5% van de vakantieverhuurders meer dan het toegestane aantal dagen en, in 2018 is dat 3%.  

De informatie die de meldplichtregistratie oplevert geeft (nog) geen sluitend beeld over waar vakantieverhuur plaatsvindt. Het blijkt ook lastig om overtredingen van de meldplicht te kunnen constateren. Het is immers niet bekend waar vakantieverhuur plaatsvindt. Een overtreding van de meldplicht kan vooralsnog alleen geconstateerd worden als er toeristen aanwezig zijn en als uit de meldplichtregistratie blijkt dat er geen melding is gedaan van toeristische verhuur. Het is wel de bedoeling dat door de versterking van de inzet op het digitaal toezicht in combinatie met de meldplichtregistratie direct kan worden gehandhaafd. 

Ook wordt de informatie die de meldplichtregistratie oplevert door het Team Vakantieverhuur nog niet gebruikt om direct een handhavingsprocedure te starten. Hierdoor is het melden van meer dan 30 dagen toeristische verhuur in de praktijk vooralsnog geen overtreding. Dit geldt ook voor het melden van toeristische verhuur in een corporatiewoning. Het uitgangspunt is dat er eerst nog een buitenonderzoek moet plaatsvinden om de overtreding daadwerkelijk te constateren voordat er gehandhaafd kan worden.  Volgens Juridische Zaken van Wonen is het echter wel mogelijk om op basis van de meldplicht te sanctioneren op een overtreding van het maximaal aantal dagen vakantieverhuur. Dit maakt dat de meldplichtregistratie vooralsnog alleen een signaalwaarde heeft voor toezicht en handhaving.   Wonen benadrukt dat de meldplichtregistratie ook een bewijswaarde heeft, doordat het adres bekend is geworden. 

Tot nu toe leverde de meldplicht voor de gemeente nog weinig relevante informatie op. De gemeente heeft oog voor het beperkte naleefgedrag van deze regel. De gemeente wil dit vergroten door meer te gaan handhaven op overtredingen van de meldplicht. De data die tot nu toe op basis van de meldplicht zijn verkregen, hebben vooral een signaalwaarde en geven nog geen volledig beeld van de adressen van vakantieverhuur in Amsterdam.

Conclusie
De informatie die de gemeente op basis van de meldplicht ontvangt, is in potentie waardevolle informatie om te gebruiken bij de inzet van de handhavingscapaciteit. We constateren echter dat de naleving van de meldplicht door de vakantieverhuurders nog onvoldoende is om een volledig beeld te krijgen van de adressen waar vakantieverhuur plaatsvindt. Daarnaast zien we dat het Team Vakantieverhuur tot nu toe terughoudend is om de informatie die de gemeente uit de meldplicht verkrijgt direct te gebruiken om overtredingen van andere regels voor vakantieverhuur te handhaven.

Toeristenbelasting

Beschrijving
Toeristenbetaling moet worden afgedragen als tegen vergoeding een overnachting wordt aangeboden aan personen die niet in de gemeente Amsterdam staan ingeschreven. Dit gaat onder andere om overnachtingen bij hotels en andere vormen van toeristische verhuur, zoals vakantieverhuur. De hoogte van het tarief voor niet-beroepsmatig verhuurde ruimten (wat ook vakantieverhuur omvat) is een percentage van de overnachtingsprijs. In 2018 bedroeg dit percentage 6%, in 2019 is dit verhoogd naar 7%. De heffing en inning van toeristenbelasting is belegd bij Belastingen van de gemeente Amsterdam. 

Iedereen die zijn woning aanbiedt voor vakantieverhuur moet zich registreren bij Belastingen als belastingplichtige. Dit moeten zij vooraf doen. Informatie die dan moet worden verstrekt, betreft onder andere de persoonsgegevens van de vakantieverhuurder en eventuele bemiddeling door een internetplatform. Vervolgens moet de verhuurder elk jaar aangifte doen. Bij de aangifte moet de omzet worden opgegeven en voorzien van een onderbouwing. De onderbouwing kan bestaan uit bijvoorbeeld bankafschriften of uit overzichten van internetplatforms die hebben bemiddeld bij de verhuur van de woning. 

Belastingen heeft ook zogenoemde vaststellingsovereenkomsten gesloten met internetplatforms. In deze overeenkomsten spreekt Belastingen met internetplatforms af dat zij bij alle vakantieverhuurders (en houders van bed & breakfasts) de verschuldigde toeristenbelasting innen en vervolgens aan Belastingen afdragen. Hiervoor is een overeenkomst gesloten met Airbnb en, met ingang van 2019, ook een ander internetplatform (voor 2019 was er ook sprake van een overeenkomst met een derde platform, echter deze overeenkomst is niet verlengd). Vakantieverhuurders (en houders van bed & breakfasts) die via een van deze internetplatforms verhuren, moeten nog steeds ook zelf aangifte doen. Zij mogen echter de reeds afgedragen toeristenbelasting via het internetplatform als een aftrekpost opvoeren. 

Tot slot vormt het meldingenregister van Wonen voor de meldplicht ook een interessante bron voor Belastingen om zicht te krijgen op de naleving van de regels voor toeristenbelasting. In dit meldingenregister moeten immers vakantieverhuurders iedere keer dat zij hun woning aanbieden voor vakantieverhuur hiervan melding doen en daarbij ook opgave doen van het aantal overnachtingen. Deze informatie is voor Belastingen op dit moment echter niet beschikbaar. Dit komt omdat op dit moment nog niet wordt voldaan aan de eisen van privacyregelgeving om deze informatie te kunnen delen. Bij de registratie bij Wonen wordt namelijk aan vakantieverhuurders niet bericht dat hun informatie met Belastingen kan worden gedeeld. Medewerkers van Belastingen verwachten dat de nodige aanpassingen nog in 2019 worden doorgevoerd zodat Belastingen wél over deze informatie kan beschikken en deze ook kan gebruiken voor haar controles. 

Informatiewaarde
Allereerst is de informatie die Belastingen verzamelt van belang om de volledigheid van de opbrengsten uit toeristenbelasting op toeristische verhuur van woningen te borgen. Alleen met betrouwbare informatie over waar verhuur heeft plaatsgevonden kan Belastingen zeker stellen dat waar toeristenbelasting verschuldigd is, deze ook daadwerkelijk wordt afgedragen.

De informatie die Belastingen hiervoor verzamelt zou ook relevant kunnen zijn voor het grip krijgen op de naleving van de overige regels voor vakantieverhuur. Doordat elke verhuurder zich moet registreren en elk jaar bij de aangifte toeristenbelasting informatie moet geven over de omzet uit de verhuur van zijn of haar woning beschikt Belastingen over veel informatie over vakantieverhuur in Amsterdam. In theorie zou met deze informatie bijvoorbeeld eenvoudig inzicht kunnen worden verkregen in welke woningen worden verhuurd, door wie en welke omzet ermee gemoeid is.

In de praktijk is het niet mogelijk om deze informatie te gebruiken om de naleving van de regels voor vakantieverhuur te monitoren of te handhaven: de informatie die Belastingen verzamelt over belastingplichtigen mag op grond van artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen uitsluitend worden gebruikt om de aangiftes te controleren.  Dit betekent dat de verzamelde informatie wel gebruikt kan worden voor de naleving van de regels voor vakantieverhuur voor zover dit de afdracht van toeristenbelasting betreft, maar niet voor de naleving van alle overige regels.

Betrouwbaarheid
Voor de betrouwbaarheid van de verzamelde informatie inzake toeristenbelasting voor vakantieverhuur steunt Belastingen grotendeels op de overeenkomsten die zijn afgesloten met twee platforms. “ Op basis van interviews en de inhoud van de betreffende vaststellingsovereenkomsten die in 2019 gelden hebben wij beoordeeld of dit leidt tot voldoende grip op de volledigheid van de afgedragen toeristenbelasting. Wij constateren dat, met ingang van 2018, de werkwijze van Belastingen en de daarvoor door Belastingen opgevraagde informatie bij de betreffende platforms niet volledig de gewenste houvast biedt voor het vaststellen van de volledigheid daarvan.  

Bij Belastingen wordt onderkend dat er verder geen houvast is om de volledigheid van de afgedragen toeristenbelasting vast te stellen. Zo is het voor Belastingen niet inzichtelijk voor welke belastingplichtigen de internetplatforms de toeristenbelasting afdragen, omdat deze informatie, met een beroep op privacyregelgeving, niet wordt verstrekt. Het risico dat de afdracht van de internetplatforms onvolledig is, wordt als gering ingeschat. Medewerkers van Belastingen geven hiervoor als redenen de constructieve houding van de internetplatforms, het afbreukrisico voor de internetplatforms dat te groot zou zijn en het feit dat de opbrengsten van toeristenbelasting tot nu toe altijd meer zijn dan door de gemeente geraamd. In het algemeen stellen zij dat Belastingen er met deze werkwijze op een uitermate doelmatige wijze in slaagt om het grootste deel van de verschuldigde toeristenbelasting te innen.  Volgens Belastingen maken de vaststellingsovereenkomsten het mogelijk een zo volledig mogelijke opbrengst te genereren die zonder deze overeenkomsten niet mogelijk was geweest. 

Belastingen kan ook boekencontroles uitvoeren bij belastingplichtigen om na te gaan of zij volledig aangifte hebben gedaan van de verschuldigde toeristenbelasting. De ervaring van door ons gesproken medewerkers is dat boekencontroles bij individuele vakantieverhuurders en houders van bed & breakfasts weinig oplevert. De mate waarin Belastingen deze (arbeidsintensieve) controles uitvoert, is afgestemd op het vertrouwen van Belastingen in de volledigheid van de door internetplatforms afgedragen toeristenbelasting. Boekencontroles bij dergelijke verhuurders van woningen zijn volgens hen ook nooit een speerpunt geweest.  Daarbij merken de medewerkers op dat het intensiveren van de huidige beperkte controle-inspanningen een aanzienlijke uitbreiding van de ambtelijke capaciteit zou vergen. 

Tot slot voert Belastingen ook controlewerkzaamheden uit om na te gaan of iedereen die doet aan verhuur van woningen aan toeristen, zich ook daadwerkelijk heeft geregistreerd als belastingplichtige en aangifte doet. In het verleden heeft Belastingen geëxperimenteerd met digitale recherche en het scrapen van websites. Meer structureel vindt ook onderzoek plaats voor het opvolgen van signalen die Belastingen krijgt van Meldpunt Zoeklicht. In 2017 ontving Belastingen 1.222 signalen. In 290 gevallen leidde dit tot het identificeren van tot dan toe nog niet bekende belastingplichtigen (zie hoofdstuk 2.2.3 voor meer informatie).  Dit wijst erop dat de informatie die Belastingen verzamelt over belastingplichtigen niet volledig is.

Conclusie
De informatie die Belastingen verzamelt, is vooral bedoeld voor het borgen van de juistheid en volledigheid van de opbrengsten uit toeristenbelasting. Hierbij steunt Belastingen vooral op de gemaakte afspraken met een tweetal internetplatforms die bij vakantieverhuurders en houders van bed & breakfasts de verschuldigde toeristenbelastingen innen en vervolgens weer afdragen. Belastingen verricht beperkte werkzaamheden om zelfstandig de volledigheid van deze afdracht vast te stellen. Dit is mede ingegeven vanuit het oogpunt van doelmatigheid en de inschatting dat de betrokken internetplatforms geen belang hebben om de geïnde toeristenbelasting niet volledig af te dragen aan Belastingen. Uit het opvolgen van signalen van Meldpunt Zoeklicht blijkt echter een duidelijke aanwijzing dat Belastingen geen volledig zicht heeft op de belastingplichtigen voor de toeristenbelasting. Daarnaast biedt de wijze waarop de afdracht van toeristenbelasting door twee platforms wordt gecontroleerd met ingang van 2018 niet volledig de gewenste houvast voor het vaststellen van de volledigheid daarvan. Tot slot zou de informatie die Belastingen via de aangiften verzamelt in theorie ook waardevol kunnen zijn om grip te krijgen op de naleving van de overige regels voor vakantieverhuur. In de praktijk is dit niet toegestaan op grond van wet- en regelgeving.

Toekomstige veranderingen

De wet- en regelgeving rondom vakantieverhuur is continu in ontwikkeling. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft een voorstel voor wetswijzing gemaakt die van invloed is op de toeristische verhuur in de stad en het college heeft een nieuwe versie van de Huisvestingsverordening voor inspraak vrijgegeven. In deze paragraaf beschrijven we deze ontwikkelingen en geven we een indruk van de veranderingen die dit teweegbrengt rondom de informatiepositie van de gemeente bij handhaving van vakantieverhuur.

Wet toeristische verhuur

De gemeente Amsterdam wil graag de mogelijkheid hebben een registratieplicht in te voeren om het aanbod van vakantieverhuur beter te kunnen reguleren en handhaven. De gemeente werkt hiervoor samen met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en in Europees verband met diverse andere steden. Ook de platforms, zoals Airbnb en Booking.com, hebben aangegeven voorstander van een registratieplicht te zijn, net als Koninklijke Horeca Nederland. 

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft op 15 maart 2019 een concept-wijziging van de Huisvestingswet aangeboden voor inspraak.  De bedoeling van deze wetswijziging is om de gemeenten instrumenten te geven om handhaving mogelijk te maken en indien noodzakelijk de neveneffecten van de toeristische verhuur van woonruimte te kunnen voorkomen of beperken. De grootste verandering ligt in het bieden van de mogelijkheid voor een registratie-, meld- of vergunningplicht. Daarnaast worden enkele maatregelen voorgesteld, zodat gemeenten op basis van de Huisvestingswet effectiever kunnen optreden tegen woonfraude.  De verwachting is dat dit voorstel (op zijn vroegst) met ingang van 1 juli 2020 ingevoerd kan worden.  In onderstaande tabel geven we op hoofdlijnen aan welke wijzigingen in het concept-wetsvoorstel zijn opgenomen en wat dit de gemeente zou kunnen opleveren aan aanvullende informatie om te kunnen handhaven.

Tabel 3.4 - Relevante wijzigingen in concept wet toeristische verhuur 

Vakantieverhuur als bedrijfsmatige activiteit

De gemeente heeft de mogelijkheden om het aanbieden van een woning voor vakantieverhuur te zien als een bedrijfsmatige activiteit waarvoor inschrijving bij de Kamer van Koophandel vereist is, zoals in Barcelona wordt toegepast, onderzocht. Het blijkt dat dit juridisch niet mogelijk is, omdat de inschrijving in het handelsregister niet op grond van de huisvestingsverordening kan worden geëist. 

Zicht op neveneffecten

De gemeente heeft de regels voor vakantieverhuur in de loop der jaren steeds verder aangescherpt. Zo is een maximum gesteld aan het aantal nachten dat een woning voor vakantieverhuur mag worden aangeboden en is een meldplicht ingevoerd voor iedere nacht dat een woning voor verhuur wordt aangeboden. De aanscherping van regels kan onbedoelde effecten hebben, waarbij bijvoorbeeld manieren gevonden worden om de regels te omzeilen. We verwachten dat de gemeente bij het opstellen van nieuwe regels ook aandacht heeft voor mogelijke risico's van ongewenste neveneffecten.

Wonen geeft aan dat het stellen van strengere regels in eerste instantie moet leiden tot een afname van de mogelijkheden voor het omzeilen van de regels. Deze mogelijkheden blijken er volgens Wonen echter altijd te zijn. Zo bleek het maximale aantal nachten verhuur te kunnen worden omzeild door een nieuwe advertentie aan te maken, de woning aan te bieden via een ander platform of de woning als kamer aan te bieden. In de rapportage aan de gemeenteraad over toeristische verhuur in 2017 had de gemeente oog voor deze ontwikkeling en heeft gekeken of er sprake was van een verschuiving in het aanbod van hele woningen en privékamers. Uit die rapportage blijkt dat het aanbod aan gehele woningen  in 2017 enigszins gelijk is gebleven: het verminderde van 15.060 woningen (begin 2017) naar 14.934 woningen (eind 2017). Er was een stijging zichtbaar in het aanbod aan privékamers: van 3.482 (begin 2017) naar 3.935 (eind 2017). Een verklaring die hiervoor wordt gegeven, is dat Airbnb per 2017 een systeemwijziging had ingevoerd waarmee de verhuur van woningen voor meer dan 60 dagen werd geblokkeerd. Volgens Airbnb zijn hier ook nog andere verklaringen mogelijk, zoals een natuurlijke groei van het aanbod of een toename van het aantal hotelkamer dat via Airbnb wordt aangeboden.  Daarnaast constateert de gemeente dat de toename van het aanbod van privékamers in de tweede helft van 2017 komt door de invoering van de meldplicht voor vakantieverhuur.  Daarnaast heeft de aanscherping van de regels volgens de gemeente geleid tot een constructie waarbij woningeigenaren woningen verhuren en de verhuurder verplichten een bed & breakfast te runnen. De opbrengsten moeten vervolgens worden afgedragen aan de eigenaar of worden gebruikt om een huur (die ver boven de marktwaarde ligt) te betalen. Voor deze constructie is in de concept-huisvestingsverordening een voorstel gedaan om dit in de toekomst te voorkomen. 

Het Team Vakantieverhuur heeft verder geen rapportage of analyse beschikbaar van de (on)gewenste (neven)effecten van de regels voor vakantieverhuur. Wonen zegt dat signalen van bewoners, belanghebbenden en/of belangenverenigingen informatiebronnen zijn voor de gemeente die worden meegewogen bij het opstellen van nieuw beleid. 

De gemeente ziet dat er (ongewenste) neveneffecten optreden als gevolg van de voorwaarden die worden gesteld aan vakantieverhuur. De gemeente analyseert deze mogelijkheden niet zelf, maar maakt daarbij gebruik van signalen uit het veld. Als het volgens de gemeente dan noodzakelijk is om in te grijpen, dan zoekt de gemeente hiervoor naar oplossingen.

Conclusie

De gemeente beschikt op dit moment nog niet over een toereikende informatiepositie om de naleving van de regels voor vakantieverhuur te kunnen monitoren en om gericht de naleving te controleren. De gemeente kan de beschikbare informatie wel gebruiken voor het maken van een analyse om de handhaving daar in te zetten waar dat het meest noodzakelijk zou zijn, maar doet dat nog niet. Dit maakt een doeltreffende en doelmatige uitvoering van het handhavingsproces lastig. Ook is de informatiepositie van Belastingen ontoereikend om zelfstandig zicht te krijgen op de volledigheid van de afgedragen toeristenbelasting door vakantieverhuurders. Belastingen vertrouwt voor de volledigheid van de inning voornamelijk op de afdracht van internetplatforms.

De belangrijkste bron van informatie om zicht te krijgen op mogelijke overtredingen van de regels voor vakantieverhuur zijn meldingen van burgers over de aanwezigheid van toeristen of een vermoeden van illegale toeristische verhuur van woningen. Deze meldingen bieden waardevolle informatie, maar moeten altijd verrijkt worden met aanvullende gegevens en vragen om een nadere controle op locatie om te kunnen beoordelen of er wel of niet sprake is van een overtreding. Het college had afspraken gemaakt met een platform over het aanleveren van informatie. De afspraken die de gemeente met een platform had gemaakt waren bedoeld om een globaal inzicht te krijgen in de trends en ontwikkelingen van vakantieverhuur in Amsterdam. Die informatie is niet bruikbaar om te kunnen handhaven.

De gemeente zet wel steeds stappen om de informatiepositie te verbeteren. Zo heeft het college een meldplicht voor vakantieverhuur ingesteld om meer zicht te krijgen op de adressen waar vakantieverhuur plaatsvindt en zo het proces van toezicht en handhaving beter in te kunnen zetten. Het blijkt dat de naleving van de meldplicht vooralsnog onvoldoende is. Dit zorgt ervoor dat de informatie die de meldplicht oplevert onvolledig en daarmee fragmentarisch is. Daarnaast heeft het Team Vakantieverhuur het digitaal toezicht in het voorjaar van 2019 weer nieuw leven ingeblazen. De bedoeling is dat dit meer relevante informatie oplevert, waardoor de gemeente enerzijds proactief af kan gaan op vermoedens van illegale toeristische verhuur van woningen en anderzijds direct kan gaan handhaven zonder dat een controle op locatie noodzakelijk is. De verwachting is dat dit bijdraagt aan bruikbare informatie voor het handhavingsproces. Wel is het zo dat dit een arbeidsintensief proces is. De websites van de platforms worden regelmatig aangepast. Deze aanpassingen hebben tot gevolg dat ook de gemeente de scrapes continu moeten aanpassen. De verwachting is dat er landelijk regels worden gesteld voor een registratieplicht, gekoppeld aan een meldplicht om inzicht te krijgen in het aantal verhuurde nachten. De registratieplicht biedt naar verwachting een beter zicht op de adressen waar vakantieverhuur plaatsvindt. Wel blijft het naleefgedrag van de meldplicht een aandachtspunt om grip te krijgen op het aantal dagen dat een woning wordt verhuurd.

Toezicht

In dit hoofdstuk onderzoeken we de wijze waarop de gemeente toezicht houdt op de naleving van de regels voor vakantieverhuur. Dit toezichtproces begint bij een vermoeden van illegale toeristische verhuur van woningen en eindigt met de start van een handhavingsprocedure. Het verdere verloop van de handhavingsprocedure behandelen we in het volgende hoofdstuk (0).

We richten ons in dit hoofdstuk op de beantwoording van de volgende onderzoeksvraag:

Worden de signalen en meldingen van overtredingen van de regels voor vakantieverhuur adequaat afgehandeld?

In het eerste deel van de beantwoording van deze onderzoeksvraag bespreken we de gemeentelijke strategie die de kaders geeft voor de uitvoering van het toezicht op de regels voor vakantieverhuur. In het tweede deel beschrijven we de werkwijze van het Team Vakantieverhuur dat verantwoordelijk is voor het uitvoeren van het toezicht. Vervolgens kijken we naar de praktijk van het toezicht en onderzoeken we hoe keuzes gemaakt in de strategie en werkwijze invloed hebben op de behaalde resultaten. Tot slot kijken we in hoeverre de gemeente vorm heeft gegeven aan informatiegestuurd handhaven bij de aanpak van illegale toeristische verhuur van woningen. We hanteren bij de beantwoording van de onderzoeksvraag het volgende normenkader:

Tabel 4.1 - Normen en toetsaspecten onderzoeksvraag 3

Het Team Vakantieverhuur van de afdeling Handhaving en Toezicht van Wonen houdt zich bezig met toezicht en handhaving op illegale toeristische verhuur van woningen. Dat is meer dan alleen vakantieverhuur en omvat ook de regelgeving rondom bed & breakfasts en shortstayvergunningen. Dat betekent dat zij bij het toezicht alle vormen van toeristische verhuur tegenkomen en onderzoeken. Om deze reden spreken we in dit hoofdstuk van illegale toeristische verhuur van woningen. Hiermee bedoelen we de door Toezicht geconstateerde afwijkingen van de regels voor vakantieverhuur, maar ook van andere vormen van gereguleerde toeristische verhuur van woningen.

Toezichtstrategie en instructies

In deze paragraaf onderzoeken we de strategie en instructies voor het uitvoeren van het toezicht. Onder strategie verstaan wij de algemene uitgangspunten en keuzes die zijn gemaakt voor het toezicht. Het gaat dan bijvoorbeeld om keuzes in de prioritering. Instructies gaan daarentegen over de werkwijze bij het uitvoeren van het toezicht zoals interne richtlijnen voor huisbezoeken. Hierna gaan we eerst in op de toezichtstrategie en daarna op de instructies.

Toezichtstrategie

De toezichtstrategie is niet formeel gedocumenteerd, maar de gemeente hanteert wel uitgangspunten voor het uitvoeren van het toezicht. We bespreken dit hieronder.

Geen formele gedocumenteerde strategie, wel informele uitgangspunten
Een gedocumenteerde toezichtstrategie waarin prioriteiten en algemene uitgangspunten voor het toezicht zijn vastgelegd, hebben wij niet aangetroffen. Het document Toezicht vakantieverhuur is met name gericht op het bieden van richtlijnen voor de toezichthouders bij de uitvoering van het toezicht. Het document biedt geen houvast voor, bijvoorbeeld, hoe vaak er controles worden uitgevoerd, ook is niet vastgelegd of er specifieke situaties of regels zijn die frequenter worden gecontroleerd.

Uit gesprekken die de we hebben gevoerd bij het Team Vakantieverhuur, kan wel worden opgemaakt dat er bij de uitvoering van het toezicht in de praktijk wel verschillende uitgangspunten worden gehanteerd, maar dat deze niet zijn vastgelegd in een gedocumenteerde toezichtstrategie.

Uitgangspunt: alle meldingen worden onderzocht
Het uitgangspunt is dat alle meldingen die binnenkomen ook serieus worden genomen en de gemelde adressen worden bezocht ('gelopen') voor onderzoek. Dit betekent dat in principe naar aanleiding van alle meldingen ook daadwerkelijk onderzoek ter plaatse moet worden uitgevoerd door toezichthouders. 

Uitgangspunt: urgente meldingen hebben prioriteit boven reguliere meldingen
Ook wordt het uitgangspunt gehanteerd dat urgente meldingen, waarbij toeristen aanwezig zijn, prioriteit hebben op andere reguliere meldingen of eigen projecten. Het gaat hier om meldingen waarbij de melder expliciet aangeeft dat er op dat moment toeristen aanwezig zijn. Bij een dergelijke urgente melding geven de projectmedewerkers aan in het systeem dat deze adressen door de toezichthouders zo snel mogelijk gelopen moeten worden. Als het kan dan moet een adres meteen gelopen worden, maar in de praktijk komt het erop neer dat een adres wordt uitgezet voor de volgende ochtend. Dit geldt zowel voor meldingen die in het weekend binnen komen, als voor meldingen die doordeweeks worden gedaan. In de praktijk is het dus zo dat urgente meldingen binnen 24 uur dienen belopen te worden. Deze urgente meldingen worden de dag erop op de looplijst geplaatst. Als het gaat om een reguliere melding van een vermoeden van illegale verhuur, dan is het uitgangspunt dat binnen 48 uur contact wordt opgenomen met de melder en dat het adres binnen een week onderzocht wordt. 

Instructies

Hieronder bespreken we de werkinstructies voor het uitvoeren van het toezicht.

Richtlijnen voor werkwijze toezichthouders zijn gedocumenteerd
Het Team Vakantieverhuur werkt met het eerder genoemde document Toezicht vakantieverhuur. Hierin zijn richtlijnen beschreven voor de werkwijze van de toezichthouders. In deze richtlijnen is beschreven: 

• op welke manier de toezichthouders een woning kunnen betreden,
• welke objecten van belang zijn voor een fotoverslag,
• welke informatie zij in een rapport van bevindingen moeten opnemen,
• wanneer overgegaan kan worden tot sluiting van een woning en wat er dan moet gebeuren;
• wat de voorwaarden zijn voor het aanbieden van een woning voor vakantieverhuur;
• nadere aandachtspunten voor bewijsvoering bij een vermoeden van illegale toeristische verhuur van woningen als gevolg van een overtreding op grond van de regel:
  • dat de vakantieverhuurder de hoofdbewoner is van de woning;
  • dat vakantieverhuur is toegestaan voor maximaal vier personen.
• wat de afwijkende regelgeving voor woonboten is.

Niet voor alle regels nadere richtlijnen
Wat opvalt is dat in de richtlijnen voor het toezicht vakantieverhuur geen nadere richtlijnen zijn opgenomen voor het onderzoek op een mogelijke overtreding van de regels op:

• een overtreding van een overschrijding van het maximaal aantal nachten;
• een overtreding door het niet-voldoen aan meldplicht.

Uit gesprekken met de toezichthouders blijkt dat ze bekend zijn met het bestaan van de instructies. De meer ervaren toezichthouders geven aan niet frequent de instructies te bekijken. Zij zeggen voldoende kennis te hebben van de richtlijnen. Meer onervaren toezichthouders geven aan wel veel houvast te hebben aan de richtlijnen en ze ook regelmatig te gebruiken. 

Tot slot constateren we dat er geen vastgelegde werkinstructies zijn voor meldingen die de regels van overlast betreffen. Op overlast wordt niet gehandhaafd. Tijdens onze gesprekken met medewerkers van Team Vakantieverhuur is ons verteld dat meldingen die over overlast gaan wel een aanleiding vormen om een buitenonderzoek in te stellen. De reden hiervoor is dat op deze adressen wel andere onrechtmatigheden geconstateerd kunnen worden. Een medewerker gaf aan dat melders ook worden doorverwezen naar Meldpunt Overlast. 

Conclusie

Hoewel er geen formeel gedocumenteerde toezichtstrategie is die inzicht geeft in de gemaakte keuzes en prioriteiten, is er wel sprake van een informele strategie met duidelijke uitgangspunten. Hieruit blijkt dat het de bedoeling is dat alle meldingen leiden tot een onderzoek ter plaatse. Daarbij wordt ook een prioritering gehanteerd: urgente meldingen moeten in principe binnen 24 uur worden onderzocht, voor reguliere meldingen moet dit binnen een week gebeuren. Wél is er sprake van gedocumenteerde richtlijnen voor het uitvoeren van het onderzoek ter plaatse. Daarbij constateren we dat er niet voor elk geldende regel voor vakantieverhuur duidelijk is omschreven op welke manier daar toezicht op gehouden kan worden en waar op gelet moet worden bij een onderzoek. Team Vakantieverhuur heeft geen handhavingsmogelijkheden voor meldingen die over de regels van overlast gaan.

Beschrijving toezichtproces

Hieronder in figuur 4.1 hebben we het toezichtproces globaal weergegeven dat we vervolgens in deze paragraaf zullen behandelen. Hierin is te zien dat het proces start bij vermoedens van illegale toeristische verhuur van woningen. Dit kunnen zowel geregistreerde (urgente en reguliere) meldingen van burgers zijn, als projecten van de gemeente zelf. Vervolgens worden deze vermoedens verrijkt door er informatie aan toe te voegen en vindt een prioritering plaats. Daarna start het buitenonderzoek waarbij toezichthouders langs de adressen gaan om deze te controleren. Indien sprake is van illegale toeristische verhuur van woningen, dan start de handhaving. Dit laatste bespreken we in het volgende hoofdstuk (0).

Figuur 4.1 - Toezichtproces vakantieverhuur, tot aan de handhavingsprocedure

Vermoedens van illegale toeristische verhuur van woningen

Toezicht begint bij een vermoeden van illegale toeristische verhuur van woningen. Een vermoeden van illegale toeristische verhuur van woningen kan voortkomen uit informatie van:

• een melding van een burger:
  • over een algemeen vermoeden van illegale toeristische verhuur van woningen (reguliere meldingen);
  • over de aanwezigheid van toeristen (urgente meldingen).
• een eigen project.

Vermoedens van illegale toeristische verhuur van woningen kunnen op verschillende manieren ontstaan. Ten eerste kunnen burgers een melding doen. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen meldingen van burgers waarbij wel of niet expliciet wordt aangegeven dat er toeristen in de betreffende woning aanwezig zijn. Aan de meldingen waarbij dit wél expliciet wordt aangegeven, geeft de gemeente urgentie. Daarnaast zijn er de overige, algemene, meldingen over vermoedens van illegale toeristische verhuur van woningen. Dit noemen we reguliere meldingen.

Meldingen van burgers
Meldingen van burgers zijn een belangrijke bron van informatie voor de start van het toezichtproces. Burgers kunnen een vermoeden van illegale toeristische verhuur van woningen zeven dagen per week melden bij de gemeente. Burgers kunnen zowel digitaal als telefonisch een melding doen en komen zo direct in contact met een projectmedewerker van het Team Vakantieverhuur. 

Op de informatiepagina van de gemeente op de website wordt een onderscheid gemaakt tussen een melding als er een toerist aanwezig is, en een algemene melding. De gemeente geeft urgentie aan meldingen waarbij er op het moment van melden volgens de melder toeristen aanwezig zijn. Als er een toerist aanwezig is, wordt de melder gevraagd telefonisch contact op te nemen met de gemeente. Via het Call Center Amsterdam komt de melder dan direct in contact met een projectmedewerker van het Team Vakantieverhuur.

Als er sprake is van een algemeen vermoeden van illegale verhuur, dan kan een webformulier worden ingevuld. De meldingen worden bij binnenkomst gescreend om te zorgen dat ze bij de goede afdeling terecht komen. Meldingen die binnenkomen via het formulier, worden naar het Team Vakantieverhuur toegestuurd. De melding wordt vervolgens opgepakt door een projectmedewerker van het Team Vakantieverhuur.

De projectmedewerkers staan de melders telefonisch te woord. Zij vragen meer specifieke informatie aan de melders over het specifieke adres, en of er toeristen aanwezig zijn. Als de melding te weinig concreet is, bijvoorbeeld omdat er onduidelijkheid is over het adres, of als er op dat adres al een handhavingstraject loopt, dan wordt de melding niet geregistreerd. 

Eigen projecten
Het Team Vakantieverhuur verzamelt op verschillende manieren informatie waarbij sprake kan zijn van illegale toeristische verhuur van woningen. Hierbij maakt Team Vakantieverhuur onderscheidt naar verschillende projecten. De projecten kunnen betrekking hebben op :

• specifieke gebieden;
• samenwerking met corporaties;
• gebruik van mystery guests;
• analyse van informatie op internet (advertenties, sociale media);
• moeilijk toegankelijke adressen;
• opsporen van brandonveilige gebouwen;
• controles van woonboten.

Als deze projecten aanleiding geven om nader onderzoek te doen op een specifiek adres, dan wordt dit adres geregistreerd in het systeem.

Plannen buitenonderzoek

Geregistreerde vermoedens van illegale toeristische verhuur van woningen worden aangevuld met relevantie informatie en vervolgens ingepland voor toezicht.

Verrijken van informatie
Als projectmedewerkers aanleiding zien om de melding uit te zetten voor onderzoek, dan zoeken zij aanvullende informatie bij het adres. Dit kan gaan om informatie zoals het type woning en wie er staat ingeschreven. Deze informatie halen zij uit het BWV (zie kader hieronder), Citydata en Atlas. Met deze informatie kunnen toezichthouders beter voorbereid op pad gaan en daarmee meer doelgericht onderzoek doen.

Plannen buitenonderzoek
Eén projectmedewerker stelt een keer per week een looplijst samen voor de toezichthouders. De looplijst wordt samengesteld op basis van gegevens uit een digitaal dashboard. Bij het samenstellen van de looplijst wordt gelet op het postcodegebied en het toezichtstadium waarin een adres zich bevindt. Indien er bijvoorbeeld veel adressen openstaan voor een tweede controle, dan worden er meerdere adressen voor tweede controle uitgezet. Hetzelfde geldt voor derde controles, enzovoort. Dagelijks wordt de looplijst definitief vastgesteld, waarbij ook wordt gekeken naar meldingen die zijn binnengekomen. Bij het opstellen van de looplijst hebben urgente meldingen altijd voorrang. 

Buitenonderzoeken waarbij toezichthouders niet binnen zijn gekomen, worden in principe een maand later opnieuw ingepland.  Indien dit om urgente meldingen gaat, dan wordt de melder teruggebeld om te vragen of er nog toeristen aanwezig zijn. Als er nog toeristen zijn, dan wordt het buitenonderzoek weer geprioriteerd op de looplijst. 

Weekend- en avondtoezicht
In het weekend werkt er een team van één projectmedewerker, twee toezichthouders en een projecthandhaver. Het hoofddoel van het weekendteam is het nalopen van meldingen van burgers waarbij wordt aangegeven dat er toeristen aanwezig zijn.  Daarnaast krijgt het weekendteam altijd nog vijf aanvullende adressen die gelopen kunnen worden als er geen urgente meldingen binnenkomen.  Verder kunnen de projectmedewerkers en de toezichthouders sinds afgelopen jaar in het systeem aangeven dat een adres het beste in de avonduren kan worden onderzocht. 

Buitenonderzoek

Bij het buitenonderzoek gaan toezichthouders langs de adressen om deze te controleren. Hieronder bespreken we de verschillende onderdelen van het buitenonderzoek.

Voorbereiding
De toezichthouders beginnen 's ochtends met het bekijken van de looplijst en het opzoeken en uitprinten van aanvullende informatie over het adres. Het uitgangspunt is dat de toezichthouders zo snel mogelijk naar buiten gaan voor onderzoek, om daarmee de mogelijkheid om toeristen aan te treffen zo groot mogelijk te maken. 

Onderzoek
De onderzoeken zijn erop gericht te controleren of de woningen rechtmatig en veilig worden gebruikt. Deze onderzoeken vinden onaangekondigd plaats. Bij het benaderen van een woning is het de bedoeling de bewoners en huurders laagdrempelig worden benaderd en respectvol worden behandeld, terwijl er tegelijk zorgvuldig onderzoek kan plaatsvinden. 

Nadat de toezichthouders de benodigde informatie hebben verzameld, bekeken en geprint, gaan de toezichthouders op pad. De toezichthouders beschikken over auto's en fietsen om de adressen te bezoeken. Bij het adres aangekomen proberen de toezichthouders de betreffende woning te betreden om onderzoek te doen. Afhankelijk van de situatie wordt de melder gebeld om binnen te kunnen komen of wordt bijvoorbeeld aan buren gevraagd om open te doen zodat een gedeelde portiek kan worden betreden. Als de deur wordt opengedaan dan geven ze aan wie ze zijn, wat ze komen doen en vragen toestemming om binnen te komen. Alleen op basis van vrijwillige toestemming van de betrokken bewoner of aanwezige toerist mag een toezichthouder naar binnen. 

De toezichthouders controleren de gegevens van bewoners en de toeristen, het boekingsbewijs van de toeristen, registreren kenmerken van de woning en worden er foto's gemaakt van de woning. Voor het nemen van foto's en het openen van kasten en lades wordt toestemming gevraagd van de aanwezige toerist of bewoner. De toezichthouders kunnen gebruikmaken van een iPad voor het opzoeken en registreren van informatie uit het onderzoek. 

Contact tussen projecthandhavers en toezichthouders
Vooraf en tijdens het onderzoek worden er afhankelijk van het adres instructies meegegeven aan de toezichthouders. Bij een vermoeden van een overtreding is het de bedoeling dat er contact is tussen de toezichthouders op locatie en de projecthandhaver op kantoor. De projecthandhaver overlegt dan met de toezichthouders of er voldoende bewijsmateriaal is verzameld om een sanctie op te leggen. Als dit niet het geval is, hebben de toezichthouders op dat moment nog de gelegenheid om nadere informatie te verzamelen. 

Debriefing
Nadat de toezichthouders klaar zijn met de buitenonderzoeken, gaan zij terug naar kantoor. Er vindt dan, nog dezelfde dag, een debriefing plaats met de projecthandhaver. De projecthandhaver bepaalt dan of er nog aanvullende onderzoek nodig is of dat het verzamelde feitenmateriaal toereikend is. 

Rapport van bevindingen
De toezichthouders zijn vervolgens de rest van de dag bezig met het opstellen van een rapport van bevindingen inclusief het maken van een beeldverslag. Het rapport en het beeldverslag worden gelijk na de debriefing uitgewerkt, en binnen een termijn van uiterlijk twee werkdagen aangeboden bij de projecthandhaver.

Het doel van dit rapport is tweeledig. Allereerst heeft dit rapport de functie van bewijsmiddel. Ten tweede dient de verslaglegging een complete en gedetailleerde weergave te zijn van de aangetroffen situatie. Onderdeel van het rapport is een beeldverslag waarin de situatie wordt vastgelegd. Dit gaat om foto's zoals van de legitimatie, boekingsbewijzen en koffers. 

Terugkoppeling melder
Als een onderzoek is uitgevoerd, nemen de projectmedewerkers contact op met de melder om de uitkomst van het onderzoek terug te koppelen. Ook als het niet gelukt is om naar aanleiding van de melding onderzoek te doen, wordt dit teruggekoppeld.  Er wordt, indien alles in orde is, geen terugkoppeling aan de vakantieverhuurder gegeven. Uit de gesprekken blijkt dat bij medewerkers van Team Vakantieverhuur niet geheel duidelijk is waarom er geen terugkoppeling wordt gegeven. Een medewerker suggereert dat er bij geen constatering van woonfraude geen terugkoppeling wordt gegeven, omdat dit bij toekomstige buitenonderzoeken tegen de gemeente kan worden gebruikt. 

Praktijk van het toezichtproces

In deze paragraaf gaan we in op de praktijk van het toezichtproces. Dit doen we door te kijken naar de resultaten van de uitvoering van het toezicht. Daarbij bekijken we in hoeverre dit afwijkt van het 'gewenste' toezichtproces zoals hierboven beschreven in paragraaf 4.2.

Dit deel van het onderzoek hebben we uitgevoerd aan de hand van kwantitatieve gegevens, groepsgesprekken en enquêtes. De gegevens komen uit het systeem BWV (zie kader in 4.2.2). In het groene kader hieronder bespreken we het gebruik van deze gegevens. De groepsgesprekken hebben we gedaan met toezichthouders, projecthandhavers van Team Vakantieverhuur. De enquêtes zijn door ons gehouden onder melders en vakantieverhuurders. In bijlage 1 staat een uitgebreide analyse van de enquêtes en beschrijving van onze methode.

Vermoedens van illegale toeristische verhuur van woningen

Hierna bespreken we de registraties van vermoedens van illegale toeristische verhuur. We bespreken hieronder met welke aanleiding een melding is gedaan en het aantal registraties van meldingen en projecten in 2017 en 2018.

Aanleiding van melden
In onze enquête hebben we aan de melders (238 melders hebben onze enquête ingevuld) gevraagd wat de aanleiding was voor het doen van een melding bij het meldpunt (via het meldformulier en telefonisch) voor illegale toeristische verhuur van woningen.

De meest genoemde aanleiding was overlast van toeristen die in de woning verbleven (bijvoorbeeld geluids- en/of afvaloverlast, of door drugs-, en alcoholgebruik). Deze aanleiding werd door 59% van de bevraagde melders genoemd. Verder gaf 34% van de bevraagde melders aan dat zij, onder meer, een melding deden omdat ze van mening waren dat er al te veel woningen in de buurt werden verhuurd. Bij 10% van de melders was zelfs een dreigende of intimiderende situatie als gevolg van de aanwezigheid van toeristen een aanleiding om te melden. De nadruk op overlast als aanleiding om te melden is opvallend, omdat de regels voor vakantieverhuur juist vooral toezien op het bestrijden van ongeoorloofde woningonttrekking en niet zo zeer op overlast.

"Veel vuilniszakjes op straat elke dag, huurfietsen tegen onze voordeur, lawaai etc.""Ik ben directe achterbuur en ik zie duidelijk dat het geen shortstay is maar een hotel. Stelselmatig kortere verhuur dan 7 dagen. Maar ik krijg de indruk van de gemeente dat ze dit geen prioriteit geven en zo zitten de mensen in de aansluitende binnentuin met blowende toersten opgescheept ipv werkende, tijdelijke gasten!""[…] In het betreffende pand is er echter ook brand uitgebroken in verhuurde staat. […]"

Bron: Melders in onze enquête.

Verder noemen de melders als aanleiding voor de melding het niet-naleven van de regels van toeristische verhuur van woningen. Het gaat dan om woningen die niet worden bewoond door de vakantieverhuurder (45%), woningen die te veel nachten worden verhuurd (35%) of aan te veel toeristen tegelijkertijd (32%). Door 22% van de bevraagde melders werd aangegeven dat de woning tegen de afspraken van de VvE in aan toeristen werd verhuurd.

Registraties van vermoedens van illegale toeristische verhuur van woningen in 2017 en 2018
In dit onderdeel kijken we naar de registraties van vermoedens van illegale toeristische verhuur van woningen en in hoeverre deze registraties hebben geleid tot een buitenonderzoek. Hierin zijn de meldingen en de projecten samengevoegd. In figuur 4.2 hebben we dit schematisch weergegeven.

Figuur 4.2 - Registraties van meldingen en signalen in 2017 en 2018 

Bron: Gemeente Amsterdam, bewerking Rekenkamer Amsterdam.

Aantal registraties en start buitenonderzoeken
In figuur 4.2 is te zien is dat in 2017 er 2.417 vermoedens van illegale toeristische verhuur van woningen van woningen zijn geregistreerd. In 2018 waren dit er 1.568. Dit is een daling van 35%.

Het aantal meldingen van burgers ligt overigens hoger dan geregistreerd, omdat projectmedewerkers vooraf meldingen screenen. Het uitgangspunt is dat alle meldingen worden geregistreerd, er zijn echter enkele uitzonderingen, zoals meldingen waarbij het adres te onduidelijk is om te achterhalen of als telefonisch al duidelijk is dat er geen regels worden overtreden. Indien bijvoorbeeld een melding binnenkomt dat er drie toeristen aanwezig zijn en op het adres vakantieverhuur is geregistreerd, dan wordt er meestal vanuit gegaan dat alles in orde is. Meldingen die over overlast gaan, worden wel onderzocht. 

Relatief gezien, ten opzichte van het aantal registraties, zijn er in 2018 meer buitenonderzoeken gestart. In 2017 is er 1.598 keer buitenonderzoek gestart, dit is 66% van het totaal aantal registraties. In 2018 was dit aantal 1.223, dit is 78%.

Urgente meldingen
(Meer dan) een kwart van de binnengekomen meldingen waren urgent, hier waren bij het maken van melding volgens de melder toeristen aanwezig. In 2017 waren er 602 (van de 2.417, 25%) urgente meldingen geregistreerd en in 2018 463 (van de 1.568, 30%). Deze urgente meldingen komen met name telefonisch binnen. In sommige gevallen waren er bij binnengekomen urgente meldingen, die per telefoon worden aangenomen, toch geen toeristen aanwezig. Een projectmedewerker gaf ons aan dat soms bij 14 020 wordt vergeten navraag te doen of er toeristen aanwezig zijn. Indien telefonisch blijkt dat er geen toeristen aanwezig zijn, dan worden de melders gevraagd terug te bellen als er wel toeristen aanwezig zijn. 

Registraties die niet leiden tot een buitenonderzoek
In figuur 4.2 is te zien dat niet alle registraties worden opgevolgd met de start van een buitenonderzoek. Ongeveer een derde van de opgevoerde registraties wordt alsnog overgedragen of afgesloten in de beginperiode.

Het komt voor dat registraties over andere vormen van woonfraude gaan, zoals leegstand, woningdelen, illegaliteit of onderverhuur. In deze gevallen is de screening niet goed gegaan bij binnenkomst van een melding. Voornamelijk meldingen die via het meldformulier zijn binnenkomen, blijken niet altijd voor vakantieverhuur te zijn. Projectmedewerkers geven aan dat deze meldingen onduidelijk zijn geformuleerd waardoor een goede screening vooraf niet altijd goed mogelijk blijkt. Bij meldingen die telefonisch zijn binnengekomen komt dit minder voor, onduidelijkheden zijn dan namelijk direct na te vragen. In sommige gevallen blijft het lastig te onderscheiden, bijvoorbeeld als niet-Nederlandssprekende personen illegaal in een woning verblijven. 

Daarnaast worden er registraties gedaan om administratieve redenen. In deze gevallen worden de registraties direct weer afgesloten, zonder het uitzetten van een buitenonderzoek. Dit komt voor als een projectmedewerker extra informatie heeft ontvangen en deze wil toevoegen aan een eerdere afgesloten registratie. Deze afgesloten registratie kan niet meer worden geopend. Daarom wordt een nieuwe registratie gedaan, om alsnog de nieuwe informatie vast te leggen. 

Geregistreerde meldingen in kaart
Voor dit onderzoek hebben wij de meldingen (die via het meldformulier en telefonisch zijn binnengekomen) van vermoedens van illegale toeristische verhuur die de gemeente in 2017 en 2018 heeft ontvangen op wijkniveau in kaart gebracht.  Dit hebben we niet gedaan voor de projecten.

Figuur 4.3 - Geregistreerde meldingen vakantieverhuur in 2017

Bron: Gemeente Amsterdam, bewerking Rekenkamer Amsterdam.

In 2017 waren er 1.772 meldingen geregistreerd en in 2018 ging dit om 1.432 meldingen. In figuur 4.3 en 4.4 laten wij zien hoe vaak er per wijk een melding is geregistreerd in 2017 en 2018. In 2017 kwamen de meeste meldingen voor in de Jordaan (169), Nieuw-markt/Lastage (139) en Oude Pijp (134). In 2018 waren de meeste meldingen geregistreerd in de Jordaan (117), Grachtengordel-West (94) en De Weteringschans (89). In de meeste wijken is een daling van het aantal meldingen waarneembaar. In de wijk Grachtengordel-West zijn er daarentegen in 2018 meer meldingen gedaan, namelijk 20 meldingen meer dan in 2017.

Afhandeling van buitenonderzoeken

Tijdens het buitenonderzoek gaan toezichthouders langs een woning om te bepalen of er werkelijk sprake is van illegale toeristische verhuur van woningen. Hieronder bespreken we de afhandeling en uitkomsten van deze buitenonderzoeken. Daarnaast bespreken we twee praktische aspecten van het buitenonderzoek: het contact voor en tijdens buitenonderzoek en het lopen van avondrondes.

Afhandeling en uitkomsten buitenonderzoek
In figuur 4.5 hebben we schematisch de afhandeling en uitkomsten van een buitenonderzoek weergegeven. Te zien is dat een buitenonderzoek verschillende uitkomsten kan hebben, namelijk: het starten van handhaven, het constateren dat er geen sprake is van illegale toeristische verhuur van woningen en het vastlopen van het buitenonderzoek. Tot slot kan het ook nog zo zijn dat het onderzoek nog steeds loopt.

Figuur 4.5 - Resultaten toezicht per meldingsjaar 

Bron: Gemeente Amsterdam, bewerking Rekenkamer Amsterdam.

In figuur 4.5 is te zien dat van alle buitenonderzoeken (2017 en 2018) ongeveer 20% (respectievelijk 21% en 18%) resulteert in het starten van een handhavingsprocedure. Bij de meeste buitenonderzoeken constateren toezichthouders geen illegale toeristische verhuur van woningen, namelijk bij iets minder dan de helft (respectievelijk 48% en 43%). Bij ongeveer een kwart (respectievelijk 21% en 26%) loop het toezicht vast. Tot slot loopt ongeveer 10% (respectievelijk 9% en 13%) van alle buitenonderzoeken nog.

Succesvol buitenonderzoek
Een succesvol onderzoek is als toezichthouders zijn binnengekomen en kunnen beoordelen of de woning rechtmatig wordt gebruikt. Hiervoor kijken we naar de uitkomsten 'handhaving gestart' en 'toezicht, geen illegale toeristische verhuur van woningen'. Daarbij kijken we specifiek of het toezichthouders is gelukt om woonfraude te constateren en de handhaving starten.

Te zien is dat ongeveer twee derde van de buitenonderzoeken succesvol is. In 2017 is 69% van de buitenonderzoeken succesvol afgehandeld en in 2018 gaat dit om 61%. Hier hebben toezichthouders kunnen beoordelen of de woning rechtmatig wordt gebruikt.

Daarnaast zien we dat bij ongeveer een vijfde van de buitenonderzoeken een handhavingsprocedure is gestart. In 2017 is bij 21% van de buitenonderzoeken een handhavingsprocedure gestart. In 2018 was dit 18%. Dit betekent dat geen illegale toeristische verhuur van woningen is geconstateerd bij een relatief groot aantal buitenonderzoeken.

Toezicht vastgelopen
Uit de cijfers blijkt dat het ook regelmatig voorkomt dat het toezicht vastloopt. Toezichthouders is het dan niet gelukt om een woning binnen te komen. Uit het commentaar in de gegevens is af te lezen dat toezichthouders niemand aantreffen. 

Het blijkt voor de toezichthouders in de praktijk niet altijd mogelijk om de looplijst volledig af te lopen. Dit is vrijwel altijd een knelpunt op het moment dat de toezichthouders een illegale situatie aantreffen voordat de andere adressen op de looplijst zijn onderzocht. Op dat moment wordt namelijk direct een handhavingsprocedure gestart en is er vaak geen tijd meer om de overige adressen langs te gaan. Ook in het weekend blijkt dat wanneer er op een adres een handhavingsprocedure wordt gestart, niet de gehele looplijst afgehandeld kan worden. 

Adressen waar de toezichthouders niet aan toe komen om te onderzoeken, worden doorgeschoven naar een later moment. Deze worden ingepland op een nieuwe looplijst. De projectmedewerker die de planning maakt, zorgt ervoor dat de adressen waar toeristen aanwezig zouden zijn alsnog de dag erna gelopen worden. Hiervoor wordt eerst contact gelegd met de melder om de urgentie van de melding opnieuw vast te stellen. De overige adressen worden op een later moment weer gelopen, waarbij het streven is om dit nog in dezelfde week te doen, in de praktijk blijkt echter dat dit meestal een week later is. 

Toezicht loopt nog
Verder zijn er buitenonderzoeken die nog lopen en op het moment van dit onderzoek nog niet zijn afgesloten.  Dit gaat om ongeveer 10% van de buitenonderzoeken, namelijk in 2017 9% en in 2018 13%.

Vanuit de ontvangen gegevens constateren we dat een aanzienlijk deel van deze buitenonderzoeken die nog lopen al een geruime tijd niet meer zijn opgevolgd met nieuwe activiteiten. In de ontvangen gegevens is hiervoor geen (eenduidige) oorzaak te vinden. Mogelijk heeft dit te maken met de prioritering voor recente en urgente meldingen. Toezichthouders geven aan dat doorgeschoven adressen uit het zicht verdwijnen omdat ze worden doorgegeven aan andere toezichthouders. Het zou volgens de door ons gesproken toezichthouders wel prettig zijn een adres te kunnen volgen om zodoende meer zicht te krijgen wat er speelt.  Registraties die lang openstaan, worden op een gegeven moment afgesloten. Periodiek gaan de projectmedewerkers openstaande registraties af om te beoordelen of ze gesloten kunnen worden. 

Contact en informatie voor en tijdens het buitenonderzoek
In de groepsgesprekken komt naar voren dat projecthandhavers en toezichthouders veel contact hebben voor en tijdens het buitenonderzoek. Projecthandhavers en toezichthouders communiceren met elkaar waar extra op gelet kan worden tijdens het buitenonderzoek. De inbreng wordt meestal gebaseerd op ervaringen van eerder onderzoek. Hierover zijn geen specifieke formele afspraken gemaakt. Ons is aangegeven dat dit contact intensief is en naar tevredenheid verloopt. 

Een kanttekening die toezichthouders geven, is dat het lastig blijkt om op straat (zelf) gegevens te raadplegen en te registreren. Toezichthouders beschikken over iPads, maar om verschillende redenen vinden ze dit niet goed werken. 

Daarbij speelt ook dat het lastig is om vooraf informatie te verzamelen. Dit is lastig, omdat de toezichthouders worden verwacht om 's ochtends te starten met de buitenonderzoeken. Toezichthouders proberen daar soms op in te spelen door de dag ervoor informatie te verzamelen. Ze zijn daarin echter terughoudend, omdat het kan voorkomen dat de verdeling van de adressen in de ochtend nog wijzigt. 

Avondrondes
In het verleden is geëxperimenteerd met een project waarbij controles in de avond werden uitgevoerd, maar vooralsnog is hiervan geen sprake meer. Wel zien we in de registratie dat wordt aangegeven om in de avond te gaan lopen. Dit gebeurt echter nog niet. Zowel de projectmedewerkers als de toezichthouders geven aan dat het nuttig zou zijn om avondrondes te lopen. Bij de medewerkers van Team Vakantieverhuur is het onbekend waarom er momenteel geen avondrondes worden uitgevoerd. 

Keuzes in het toezicht nader bekeken

In deze paragraaf kijken we naar de behaalde resultaten in relatie tot enkele gemaakte keuzes in het toezicht op vakantieverhuur. Hieronder bespreken we drie keuzes: het principe dat alle meldingen worden gelopen, het streven om binnen 24 uur na een urgente melding de buitencontrole uit te voeren en de keuze om de toezichtcapaciteit vooral op werkdagen in te zetten (en minder in het weekend). In bijlage 1 zijn de achterliggende kwantitatieve analyses van de onderstaande bevindingen te vinden.

Keuze: in principe worden alle meldingen 'gelopen'
Het is de bedoeling dat alle meldingen door toezichthouders worden gelopen. Zoals hiervoor beschreven (zie subparagraaf 4.2.1.) zijn er verschillende soorten aanleidingen om een adres in onderzoek te nemen. We hebben voor deze analyse een onderscheid gemaakt tussen reguliere meldingen, urgente meldingen en projecten. Belangrijk hierbij vinden we het onderscheid tussen reguliere en urgente meldingen, omdat aan de laatstgenoemde meer prioriteit wordt gegeven. Daarnaast vinden we het onderscheid met de projecten interessant omdat dit een ander startpunt heeft, namelijk selecties en speurwerk van de gemeente zelf.

We zijn nagegaan of de herkomst van een melding (regulier of urgent) invloed heeft op de mate waarin een buitenonderzoek succesvol is. Onze bevinding is dat urgente meldingen meer succesvol worden afgehandeld. We constateren dat toezichthouders bij ongeveer 60% (in 2017 61% en in 2018 55%) van de buitenonderzoeken van reguliere meldingen op het adres binnenkomen.  Bij buitenonderzoeken van urgente meldingen waren toezichthouders bij ongeveer 75% binnengekomen (74% in 2017 en 75% in 2018). Daarbij komen we tot de bevinding dat buitenonderzoeken van urgente meldingen vaker leiden tot het starten van een handhavingsprocedure. In 2017 heeft 32% van de buitenonderzoeken op basis van urgente meldingen geleid tot het starten van een handhavingsprocedure en in 2018 was dit 28%. Voor de reguliere meldingen was dit respectievelijk 11% en 13%. Deze bevindingen passen bij de werkwijze van de gemeente om urgente meldingen prioriteit te geven, maar het laat ook zien dat de keuze van de gemeente om alle meldingen af te lopen bij reguliere meldingen veel minder oplevert.

De projecten zijn relatief gezien redelijk succesvol. In 2017 is bij 32% van de buitenonderzoeken een handhavingsprocedure gestart en bij 54% geen illegale toeristische verhuur van woningen geconstateerd. In 2018 was dit relatief gezien 15% (handhaving gestart) en 44% (geen illegale toeristische verhuur van woningen). In een gesprek met medewerkers van Wonen is ons verteld dat het project Sahara succesvolle resultaten laat zien. Wij hebben dit niet meegenomen in onze analyse, maar we hebben gekeken naar de eerste resultaten die zijn opgenomen in het dashboard van Team Vakantieverhuur. We kregen de indruk dat project Sahara een redelijk grote slagingskans heeft op het vinden van een overtreding. 

Keuze: afhandelen van urgente meldingen binnen 24 uur
Verder hebben we gekeken naar de snelheid waarmee een melding is opgevolgd met een buitenonderzoek in relatie tot de afhandeling ervan. Zoals aangegeven heeft de gemeente als doel urgente meldingen, waar volgens de melder op het moment van melden toeristen aanwezig zijn, idealiter binnen 24 uur op te volgen. We kijken hiermee naar de ambitie van de gemeente om zo snel mogelijk deze urgente meldingen te prioriteren, met de verwachting dat de afhandeling hiervan meer succesvol is.

We merken op dat Team Vakantieverhuur urgente meldingen niet altijd binnen 24 uur kan opvolgen. In 2017 waren van de 535 urgente meldingen, er 318 binnen 24 uur opgevolgd. In 2018 waren 293 urgente meldingen binnen 24 uur opgevolgd. Een mogelijke reden hier is dat er eerder die dag al bij een woning een illegale situatie is aangetroffen. Dit kost veel capaciteit van Team Vakantieverhuur. Andere meldingen worden dan doorgeschoven naar een later moment. Van de meldingen die worden doorgeschoven, wordt het merendeel diezelfde week nog behandeld. In 2017 waren dit er 137 en in 2018 92. Hiervoor wordt eerst de melder gebeld om na te vragen of er nog toeristen aanwezig zijn. Indien er dan toeristen aanwezig zijn, wordt er alsnog prioriteit aan gegeven. Een klein deel van de urgente meldingen wordt na een week opgevolgd met een buitenonderzoek. In 2017 ging dit om 80 meldingen en in 2018 om 37 meldingen.

Verder constateren we dat de inzet van de gemeente loont om urgente meldingen binnen 24 uur op te volgen. Vooral in 2017 was deze inzet succesvol, waarbij 36% van de buitenonderzoeken vervolgens heeft geleid tot een handhavingsproces. In een groepsgesprek vond een medewerker het zonde dat urgente meldingen, na het starten van een handhavingsprocedure elders, niet meer die dezelfde dag konden worden gelopen. In 2018 heeft 27% van de urgente meldingen dat binnen 24 uur is opgevolgd, geleid tot een handhavingsprocedure. Dit is minder dan in 2017. Wel valt op dat in 2018 urgente meldingen die later in de week zijn opgevolgd, opvallend succesvol zijn afgehandeld. Mogelijk is dit het gevolg van de werkwijze die wordt gehanteerd om melders terug te bellen als een buitenonderzoek wordt doorgeschoven en om melders te attenderen terug te bellen als er (weer) toeristen zijn.

Keuze: toezicht houden in het weekend
Tot slot hebben we gekeken naar de keuze om toezicht te houden in het weekend en om doordeweeks met meer teams buitenonderzoek te doen dan in het weekend. We hebben dit onderzocht door te kijken op welke werkdagen de meeste buitenonderzoeken plaatsvinden en op welke dagen dit vooral heeft geleid tot een handhavingsprocedure.

We constateren vanuit de door ons bewerkte gegevens dat zowel in 2017 als in 2018 de meeste buitenonderzoeken doordeweeks plaatsvinden, tijdens de reguliere werkdagen. In het weekend vinden er aanzienlijk minder buitenonderzoeken plaats. Gemiddeld gezien (over 2017 en 2018) vinden er doordeweeks om en nabij om vier keer zo vaak buitenonderzoeken plaats. Dit is gezien de inzet van de teams niet opvallend, doordeweeks zijn er namelijk meer teams op pad dan in het weekend. Verder valt op dat op zaterdag in 2018 relatief meer buitenonderzoeken hebben plaatsgevonden dan in 2017.

Uit ons onderzoek zien we dat het loont om in het weekend buitenonderzoeken te lopen. Relatief gezien leidt een buitenonderzoek in het weekend minimaal twee tot drie keer zo vaak tot het starten van een handhavingsprocedure dan op de dagen doordeweeks. We zien daarbij dat in 2018 de buitenonderzoeken die in het weekend plaatsvonden relatief gezien (ten opzichte van buitenonderzoeken doordeweeks) vaker hebben geleid tot een handhavingsprocedure dan in 2017.

Ervaringen melders met toezichtproces

We hebben melders via een enquête gevraagd hoe zij het toezicht in de praktijk hebben ervaren. Deze ervaringen beschrijven we hieronder. In bijlage 2 is een meer uitgebreide analyse van de enquête onder melders te vinden en een beschrijving van de methodologie. Hoewel de enquête strikt genomen niet representatief is, hechten wij wel veel waarde aan de uitkomsten vanwege het grote aantal respondenten (238 melders hebben onze enquête ingevuld). We bespreken met de melders hun ervaringen over het contact met de gemeente rondom het toezicht en over de afhandeling van de melding.

Contact met de gemeente over voortang
Melders waren kritisch over de terugkoppeling van de melding. Slechts een derde van de melders gaf aan goed te zijn geïnformeerd over de voortgang van de melding. Zo'n 39% van alle melders was door de gemeente geïnformeerd over het uiteindelijke resultaat van de melding. Dit percentage lag hoger bij melders waarbij de melding had geleid tot het starten van een handhavingsprocedure (57%). De citaten hieronder illustreren de kritiek van melders op de informatie die zij kregen over de voortgang bij hun meldingen.

"Er is controle geweest terwijl de illegale toeristen aanwezig waren, maar mij is niet gemeld of aan de verhuurder een sanctie is opgelegd."

"De gemeente moet als zij belooft over de voortgang te berichten deze belofte nakomen. Dat is in deze zaak nooit gebeurd."

"We hebben niets gehoord! En de verhuur gaat door."

"In 70% van mijn meldingen hoor ik niets meer van zoeklicht.""Er was totaal geen communicatie of terugkoppeling"

"Aan de illegale verhuur is door ons een einde gemaakt met medewerking van Handhaving. Echter er is wel veel ergernis over terug koppeling, reageren e.d. van de afdeling handhaving. Dat moet toch veel beter kunnen!"

"I made a report several years ago and this survey is the first response I received."

"Over mijn melding heb ik niets vernomen, geen feedback, wat een demotiverend effect op mij heeft..."

"Ik was heel blij dat ik meteen werd teruggebeld en dat er de volgende ochtend iemand voor de deur stond bij de woning (toen er toeristen waren). ik heb echter geen idee hoe het is afgelopen."

"Gemeente geeft geen terugkoppeling over de melding, daarnaast is het onduidelijk of ze de ernst ervan in zien."

Bron: Melders in onze enquête.

Afhandeling van de melding
Melders waren ook kritisch over de afhandeling van de melding. 39% van melders vond dat de melding niet snel genoeg was afgehandeld (37% vond dat de melding wel snel genoeg was afgehandeld, de rest had geen mening). Daarbij had de afhandeling volgens 57% van de melders niet het gewenste resultaat opgeleverd, waarbij de meeste melders aangaven dat de situatie niet was veranderd (44%) of zelfs verslechterd (4%). Het uiteindelijk rapportcijfer dat melders gaven voor de afhandeling van hun melding was een 5.1. Uit onderstaande citaten van melders in onze enquête blijkt dat kritiek vooral te maken heeft met het niet snel genoeg reageren op meldingen en een verondersteld gebrek aan doortastendheid bij de toezichthouders.

"De gemeente gaf aan dat er is aangebeld bij de woning maar dat er niet werd opengedaan. Dus helaas konden ze niets meer doen. Ik laat het bellen dus voortaan maar zitten."

"Er zijn nog steeds regelmatig groepen toeristen te zien (4 tot 6 per keer). Ik heb dus geen idee of er iets met mijn meldingen gebeurd is en zo ja, wat het resultaat was. Het resultaat is in ieder geval niet dat er nu permanente bewoners zijn. Misschien is de eigenaar overgestapt op HomeAway of Booking.com."

"De woning is gecontroleerd maar [geen overtreding is] geconstateerd. Het is dus duidelijk dat men de regels niet kent en dus niet adequaat kan optreden. Deze B&B had gesloten moeten worden."

"Het is lastig om aan de voorwaarde te voldoen dat de huurders op heterdaad moeten worden betrapt. Het is dat ik met pensioen ben waardoor ik zicht had op (in dit geval) [de] woonboot en kon waarschuwen dat er huurders waren. Ik kan nog veel andere illegale verhuurpraktijken aangeven in mijn directe buurt maar heb het idee dat er toch niet genoeg mee gedaan wordt. Te stroperig."

"Het betreft hier de verhuur van bijboten van woonboten die op zichzelf ook al illegaal zijn (de bijboten). Meerdere spelers, waternet, stadsdeel, zoeklicht, toezicht boten Port of Amsterdam etc. Gevraagd om heterdaad maar gebeurt als meldposten dicht zijn. In het weekend en na 17.00. Werd door toezicht wonen zeer onheus bejegend in de mail. Eigenlijk dat ik niet moet zeuren."

"De melding werd niet direct opgepakt waardoor een heterdaad betrapping niet (meer) mogelijk was. Wellicht direct controleren zou beter resultaat opgeleverd hebben."

"Pas nadat de huurder via de rechter het huis uit was gezet belde de gemeente mij om te vragen wat de status van de woning nu was. Ook wilde niemand gaan kijken omdat het vrijdag was en pas na het weekend iemand tijd zou hebben."

"[…] De onderhuurster werd op haar woord geloofd. Er is geen onderzoek gedaan naar hoe vaak de echte verhuurder aanwezig was. De onderhuurster verhuurt op haar beurt weer aan toeristen tijdens feestdagen als Pasen en Pinksteren. Toen ik bezwaar maakte tegen het niet verder uitzoeken van mijn klacht werd mij verteld dat hun dienst er niet is om burenruzies te beslechten. Ik was met stomheid geslagen en heb het er verder bij gelaten."

"De melding viel in het weekend en dan werkt de gemeente niet! Dat zou anders moeten wil je het beleid handhaven."

"De handhavers hebben een aantal keer voor de deur gestaan, […maar ze konden niet binnenkomen..], dus moesten ze onverrichter zaken weer terug."

"De gemeente neemt pas de volgende werkdag contact op, dat is veel te traag. Dan vraagt diegene, die de melding afhandelt, of de toeristen thuis zijn maar dat weet ik dan niet aangezien het al een dag later is. De mensen die de afhandeling doen zijn okay, maar de snelheid van de afhandeling is echt te traag waardoor het geen effect heeft."

"Na ongeveer 8 maanden kwam er eens iemand langs van de gemeente!!!! Deze dachten, dat ik zelf verhuurde, terwijl de aanvraag goed was ingevuld. Dit vond ik geen vlotte afhandeling!"

"Het is jammer dat er 1 keer een controle is gedaan die niets heeft opgeleverd en daarna pas na 10 maanden een tweede controle."

Bron: Melders in onze enquête.

Melders waar handhaving had plaatsgevonden waren meer tevreden over het resultaat van de afhandeling van hun melding (een 6,0). Hieronder volgt een aantal positieve citaten van melders.

"Ik was heel blij dat ik meteen werd teruggebeld en dat er de volgende ochtend iemand voor de deur stond bij de woning (toen er toeristen waren)."

"Duidelijk en snel antwoord."

"Meldingsafhandeling: heel goed. Men doet wat men kan. […]"

Bron: Melders in onze enquête.

Ervaringen verhuurders met toezichtproces

Ook hebben we de verhuurders via een enquête gevraagd naar hun ervaringen met het ingestelde buitenonderzoek naar hun woning.  De uitkomsten van de enquête zijn waarschijnlijk niet representatief, maar zijn zeker wel illustratief voor het soort kritiek dat vakantieverhuurders en houders van bed & breakfasts hebben op de werkwijze van Team Vakantieverhuur . Meer informatie over de enquête en onze methodologie staat in bijlage 2. Een groot deel van de verhuurders die de vragenlijst had ingevuld, waren onderwerp geweest van een (onaangekondigd) onderzoek door de gemeente. De meesten gaven aan dat de aanleiding van het onderzoek voor hen onbekend was.

De verhuurders waren ontevreden over het contact met de gemeente tijdens en rondom het toezichtproces. De verhuurders beoordeelden de wijze waarop de gemeente hen en de huurders van de woning hebben behandeld met een 2,4. Een rode draad uit de antwoorden van verhuurders is grote onvrede over de wijze waarop het onderzoek ter plaatse werd verricht. Zo werd veel genoemd dat zij de sfeer bij de onderzoeken als intimiderend en onvriendelijk hebben ervaren.

"Er werd aangebeld door 2 mannen, het bleken handhavers te zijn. Ze hadden een anonieme melding ontvangen en vroegen of ze mijn woonsituatie mochten bekijken. Ik heb ze binnengelaten om er vanaf te zijn, maar had er naderhand spijt van. Het was net good cop-bad cop, Een was vriendelijk, de andere ronduit onbeschoft en intimiderend, ik voelde me behandeld als een crimineel. Ik heb mijn B&B bijna 10 jaar en heb nog nooit problemen gehad […]Uiteindelijk hebben de heren hun excuses aangeboden toen ze weggingen. "Wij doen ook maar ons werk"."

"Zeer intimiderend. Mij werd gedreigd dat ik een apart huisnummer zou krijgen voor het niet-zelfstandige deel van mijn woning en daarna dus in overtreding zou komen."

"Ik ben behandeld als een crimineel. […]"

"De controleurs waren erg onvriendelijk en gaven mij een zeer onprettig gevoel in mijn eigen huis."

"Het onderzoek was niet aangekondigd. Binnenlaten was verplicht: opsporings bevoegd. Was heel intimiderend. Men denkt dat wij een ilegaal hotel hebben en werden behandeld als criminelen."

"Bij bezoek: vreselijk opdringerig, brutaal en ongepast. Alsof ik een crimineel was. Terwijl ik gewoon in mijn eigen huis was! En zij dus te gast. Het was echt beangstigend, heel vervreemdend. Nog steeds krijg ik de rillingen als ik maar een handhavingsauto zie. Echt heel kwalijk, mijn inziens."

"Ik vond de manier waarop onze woning werd doorzocht ronduit onbeschoft."

"De gemeente heeft zonder mijn toestemming de woning betreden. En zonder mijn toestemming de woning doorzocht. Zij hebben de gasten geïntimideerd en niet op hun of mijn rechten gewezen. Ik zie dit als ernstige huisvredebreuk en een aantasting van mijn privacy."

"Alles klopte keurig, het alleen zomaar binnenvallen voelt verkeerd. Ik ga geen kromme vergelijkingen trekken, maar zo ga je niet te werk."

Bron: Verhuurders in onze enquête.

Daarnaast blijkt uit de reacties van de verhuurders weinig vertrouwen in de oprechte intenties van het onderzoek. Men heeft de indruk dat het onderzoek vooringenomen is en stelt ook dat feiten niet goed worden weergegeven.

"De verslagen die de handhavers maken, kloppen niet. Ze staan vol leugens, zodat de conclusie kan worden getrokken dat er een woning wordt onttrokken of dat men een illegaal hotel exploiteert."

"De gemeente lijkt bij een controle vooral te zoeken naar iets wat ze kunnen gebruiken om je te sluiten of te beboeten. Niet of je je aan de regels houdt. Dat resulteert in absurde aannames. Een wasbak met kraan en een stopcontact in de buurt is een keuken. Dus de ruimte wordt als zelfstandige woonruimte gekwalificeerd en ben je dus in overtreding."

"Ongenuanceerde conclusie inspecteur in verslag. Zeer vooringenomen, onjuiste feiten, om tot een strafbaar feit te komen. Terwijl gemeente regels voor BenB steeds aanscherpt."

"Onaangekondigd, intimiderende vooringenomen suggestieve vragen, rapportage die niet klopte, maandenlang moeten wachten op de bevindingen heel frustrerend temeer omdat ik geen fouten had gemaakt."

"Ik heb later rapport op gevraagd. Tot mijn grote verbazing stonden hier zaken 'naar waarheid op getekend' die onwaar waren en fysiek onmogelijk. Zoals dat er een elektronische deurbel was en er door intercom contact was en de huurders hun bovenaan de trap verwelkomden etc. Dat is niet de feitelijke situatie, dit kan nooit zijn gebeurd, hetgeen doet vermoeden dat de handhavers verschillende invallen door elkaar halen bij het opmaken van hun rapporten. Ik vond dit schokkend."

"Het onderzoek was gebaseerd op onjuiste en verouderde gegevens. Vraagstelling aan de deur was suggestief en agressief."

Bron: Verhuurders in onze enquête.

Tot slot is een veelgenoemde klacht dat er te weinig wordt gecommuniceerd. 57 van de door ons gesproken verhuurders heeft te maken gehad met een onderzoek. Bij 51% van hen is inmiddels informatie gegeven over de uitkomst van het onderzoek. Het is, zo blijkt ook uit de reacties in onze enquête, verhuurders onduidelijk wat de uitkomst is van het onderzoek en er wordt niet gereageerd op klachten. Verschillende verhuurders geven aan dat de onzekerheid over (mogelijke) sancties en de daarmee gemoeide grote bedragen tot spanningen hebben geleid.

"Onaangekondigd langskomen, niet informeren over de daadwerkelijke reden, dwangsom opleggen, geen concrete informatie geven, nooit meer iets vernomen."

"De huidige gang van zaken bij de gemeente is erbarmelijk. Ik heb een nette, maar duidelijke klacht ingediend over mijn ervaring met de gemeente, hier is nooit meer op gereageerd."

"Wat ik ook vreemd vond is dat ik geen feedback kreeg. Toen ik de gemeente belde om te horen hoe de zaak ervoor stond, zeiden ze: u krijgt alleen bericht als de B&B niet aan de regels voldoet. Bij navraag bleek mijn dossier gesloten. Al met al geen fijne ervaring. Ik zou niemand meer binnenlaten....."

"Pas na enorm aandringen ‘uitslag’ van het onderzoek ontvangen - daar deden ze normaal gesproken geen uitspraak over, maar omdat ik zo had gezeurd kreeg ik 2/3 weken later een telefoontje dat er bij mij geen overtredingen waren geconstateerd. Nog verder gezeurd en uiteindelijk ook op de mail gekregen want ik wilde dat per se zwart op wit."

"In eerste instantie kregen we een brief met last onder dwangsom: we moesten binnen twee weken dicht. Dat hebben we ook gedaan. We hebben toen 1 deur weggehaald en gevraagd of ze nog een keer wilden komen. Dat hebben ze toen gedaan en toen werd ons mondeling medegedeeld dat het nog steeds niet goed was (vanwege zelfstandigheid). 3 maanden laten bleek tijdens de hoorzitting dat bij de tweede controle tijdens de evaluatie van het bezoek aan ons huis was gebleken dat de nieuwe situatie (dus minus 1 deur) toch mocht. Waren ze alleen vergeten schriftelijk aan ons door te geven. Per saldo zijn we bijna 4 maanden dicht geweest vanwege 1 deur. Tja."

"Na mijn klacht bij de gemeente maanden niets gehoord en wederom (met dezelfde informatie) bezocht. Weer schriftelijk klacht ingediend welke uiteindelijk soort van gehonoreerd is met een e-mail van 1 regel. Onprofessioneel, knullig, hapsnap uitvoering en onfatsoenlijk handelen door de gemeente."

"Januari 2018 stonden er inspecteurs van de gemeente voor de deur om mijn B&B te controleren. Na afloop kreeg ik een rapport van bevindingen thuis gestuurd. In dit rapport stonden feitelijke onjuistheden, toch is dit rapport als basis gebruikt voor een ''voornemen tot boeteoplegging'' en ''voornemen tot sluiting onder dwangsom''. Ik heb een zienswijze ingediend en de argumenten van de gemeente verworpen. Hiervoor heb ik meer dan 1000 euro aan juridische kosten gemaakt en een flink aantal slapeloze nachten gehad. Er hing immers een boete van 20.000 euro boven mijn hoofd. […]Vervolgens heb acht maanden geen reactie gekregen totdat ik op 9 november 2018 een informatiebrief kreeg met als onderwerp: ''handhaving inzake mijn woning'' De kern van deze brief is dat er niet gehandhaafd wordt vanwege tijdsverloop. […]"

"[…] In mijn geval een rapportage vol fouten, een boete onder voorbehoud van 20.500 euro en een dwangsom onder voorbehoud van 50.000 euro boven mijn hoofd. Ik heb nooit toestemming gegeven, conclusies kloppen niet. Deze idiote manier van handelen schrikt dusdanig af dat 80% van de. mensen die dit overkomt per direct stopt met bed & breakfast omdat ze de spanning van 70.500 euro boete en dwangsom niet trekken."

"Waarom in godsnaam dit soort hoge bedragen gebruiken. Het voelt echt heel slecht. Al met al deden we alles goed en is het vervallen."

"De manier van binnenvallen is ook erg intimiderend en vreselijk. Dat je vervolgens niet meteen hoort wat er gebeurt is ook heel erg vervelend."

Bron: Verhuurders in onze enquête.

Conclusie

Wij constateren dat de afhandeling van toezicht op illegale toeristische verhuur van woningen in het algemeen redelijk goed gaat. Een belangrijke reden hiervoor is onze constatering dat een groot deel van de meldingen die bij de gemeente binnenkomen worden opgevolgd met een succesvol buitenonderzoek. Dit geldt ook voor de projecten die de gemeente zelf start. Wel constateren we dat bij slechts een klein deel van deze succesvolle buitenonderzoeken daadwerkelijk woonfraude wordt geconstateerd. Daarnaast zien we dat de mate waarin er sprake is van succesvolle buitenonderzoeken en het constateren van woonfraude een relatie hebben met de keuzes die de gemeente heeft gemaakt.

Daarbij zijn we positief over de keuzes waarbij het gaat om het prioriteren van urgente meldingen en het belopen van buitenonderzoeken in het weekend. We zien dat er meer succesvolle buitenonderzoeken plaatsvinden bij urgente meldingen en vooral als deze meldingen binnen 24 uur na melden worden opgevolgd. Daarbij zien we dat er vaker handhaving wordt gestart bij meldingen die in het weekend worden gelopen.

Daarentegen constateren we dat het direct aflopen van alle meldingen niet altijd lukt, waaronder urgente meldingen waarbij de melder heeft aangeven dat er op moment van melden toeristen aanwezig zijn. Dit komt meestal omdat er elders een handhavingsprocedure is gestart waar veel capaciteit van Team Vakantieverhuur voor nodig is.

Tot slot constateren we dat melders en verhuurders kritisch zijn op het toezicht. Melders zijn kritisch over het contact tussen de gemeente en melders en de uiteindelijke afhandeling van de melding. Gemiddeld genomen geven zij de afhandeling van de melding een 5,0. Vakantieverhuurders zijn vooral ontevreden over de wijze waarop de buitenonderzoeken verlopen en geven aan geen (of slechts met veel moeite) terugkoppeling te krijgen op uitkomsten van het buitenonderzoek.

Informatiegestuurd handhaven

De handhaving op woonfraude - waarvan vakantieverhuur deel uitmaakt - is onderdeel van het Stedelijk Handhavingsprogramma. In dit programma worden de handhavingsprioriteiten bepaald. Uit het Stedelijk Handhavingsprogramma van de gemeente Amsterdam blijkt dat een van de leidende principes van de gemeente bij het handhaven van de regels is om meer informatiegestuurd te werken. Het doel hiervan wordt omschreven als:  

Het doel van informatiegestuurde handhaving is handhaving daar in te zetten waar de risico’s op niet naleven van de regels en/of de nadelige effecten daarvan het grootst zijn. Het is daarbij van belang om alle relevante informatie te gebruiken om sturing te geven en de schaarse handhavingscapaciteit zo doelmatig mogelijk in te zetten.

De gemeente beschrijft dat het voor informatiegestuurd handhaven relevant is te beschikken over voldoende kennis van de handhavingsopgave en het naleefgedrag van de doelgroep. Daarnaast is het noodzakelijk dat er een goede informatiepositie is. De organisatie moet ook kunnen beschikken over goede informatie(-analyses) om daarmee de beschikbare handhavingscapaciteit zo doelmatig mogelijk in te zetten. 

Om te beoordelen in hoeverre het Team Vakantieverhuur bij de aanpak van illegale toeristische verhuur van woningen gebruikmaakt van informatiegestuurde handhaving hebben we eerst bekeken in hoeverre de gemeente gebruikmaakt van de beschikbare informatie om te bepalen op welke manier en op welke plekken de beschikbare toezicht- en handhavingscapaciteit het beste kan worden ingezet. We maken hierbij een onderscheid tussen algemeen beschikbare informatie en de informatie die beschikbaar is vanuit de uitvoeringsproces. Ook hebben we bekeken of de kwaliteit van de informatie wel toereikend is om betrouwbare analyses te doen. Ten slotte beschrijven we de recente ontwikkelingen bij de afdeling Toezicht en Handhaving die relevant zijn bij het (verder) ontwikkelen van informatiegestuurde handhaving.

Gebruik van algemene informatie

Informatie van internet
Vanaf 2016 maakt Team Vakantieverhuur gebruik van de mogelijkheid om beschikbare informatie van internet te halen om daarmee te bepalen bij welke advertenties, adressen of gebieden in meer of mindere mate sprake is van mogelijke illegale toeristische verhuur van woningen. In paragraaf 3.2.2 beschrijven we uitgebreid op welke manier dit digitaal toezicht in zijn werk gaat. De gemeente gebruikt de informatie uit het digitaal toezicht om gerichte controles uit te voeren en de huidige registraties te verrijken. Verder hebben we eerder geconstateerd positief te zijn over project Sahara waarbij op basis van scrapen buitenonderzoeken worden ingesteld.

Informatie uit de meldingen burgers
Zoals we ook in paragraaf 3.2.1 aangaven kan de informatie uit de meldingen van burgers worden gebruikt om analyses uit te voeren. Deze analyses kunnen inzicht geven in de wijken of buurten waar veel meldingen vandaan komen of meer informatie geven over de redenen waarom inwoners van Amsterdam een melding doen. Dit is een indicatie voor locaties waar veel vakantieverhuur plaatsvindt en/of veel overlast wordt ervaren. Deze informatie kan gebruikt worden als informatiebron bij een informatiegestuurde handhaving. Het Team Vakantieverhuur gebruikt de meldingen van burgers alleen als signaal voor illegale toeristische verhuur van woningen en niet voor dergelijke nadere analyses ten behoeve van informatiegestuurd handhaven.

Informatie uit de meldplicht verhuurders
De meldplichtregistratie geeft informatie over de adressen waar vakantieverhuur plaatsvindt en hoe lang. Dit kan relevante opleveren over de locaties waar sprake is van een intensief gebruik van woningen als vakantieverhuur-adres. Dit bespraken we ook in paragraaf 3.2.4. Deze informatie kan aanleiding zijn om bijvoorbeeld de intensiteit van het toezicht te verhogen in gebieden waar de druk van vakantieverhuur erg groot is. De informatie uit de meldplichtregistratie wordt op deze manier niet gebruikt.

Gebruik van procesinformatie

De informatie die is opgenomen in het workflowmanagementsysteem kan waardevolle informatie opleveren over de momenten waarop de inzet van de toezichthouders het meest succesvol is. Het Team Vakantieverhuur maakt sinds enkele jaren gebruik van zogenaamde dashboards. Deze dashboards geven informatie over de stand van zaken van het toezicht- en handhavingsproces en dit wordt met name gebruikt om de inzet van de toezichthouders te plannen. De informatie uit het systeem wordt echter niet gebruikt voor grondige analyse van het proces om te bepalen welke vorm van inzet, op welk moment op welke locatie het meest succesvol is. Volgens de data-analisten komt dit, omdat het huidige systeem onvoldoende mogelijkheden biedt om dit te kunnen doen en omdat de kwaliteit van de data hiervoor onvoldoende is. Wij constateerden dit ook, op basis van de uitgevoerde data-analyses. Daarentegen zien we dat er - ondanks de beperkingen - mogelijkheden zijn die vooralsnog niet door de gemeente worden toegepast. Het is bijvoorbeeld wel mogelijk om vast te stellen bij welke reden voor onderzoek (urgente melding, reguliere melding of projecten) de beste resultaten behaald worden (zie paragraaf 4.3.3). Deze informatie kan al gebruikt worden om het proces zo doelmatig mogelijk in te richten.

Kwaliteit van de informatie

Uit verschillende gesprekken en onze eigen data-analyse is gebleken dat de kwaliteit van de beschikbare informatie onvoldoende is om precieze analyses uit te voeren. Dit geldt zowel voor de informatie die van internet, de meldplichtregistratie (zie hoofdstuk 3) als de informatie die door het Team Vakantieverhuur wordt geregistreerd. De gebrekkige kwaliteit van de informatie die het informatiesysteem BWV van het Team Vakantieverhuur oplevert, komt enerzijds door de inrichting van het systeem. Zoals we al eerder hebben aangegeven is het BWV-systeem verouderd en is het niet voldoende toegerust op het proces van toezicht en handhaving van woonfraude. Dit leidt ertoe dat het niet mogelijk is om alle noodzakelijke informatie te registreren, zoals de exacte datum en het tijdstip waarop buitenonderzoeken zijn uitgevoerd. Ook kunnen bevindingen uit de buitenonderzoeken niet handig geregistreerd worden.  Anderzijds ligt de oorzaak in het gebruik van het systeem door de medewerkers. De projectmedewerkers voelen zich duidelijk verantwoordelijk voor de kwaliteit van de informatie zoals in het BWV-systeem is opgenomen. Tegelijkertijd hebben zij de indruk dat andere medewerkers niet altijd het belang onderkennen van een goede registratie. Dit leidt tot een gebrek aan uniform gebruik van invoervelden. Ook geven zij aan dat registraties (van stadia) fouten bevatten. Ook wordt gewezen op het probleem dat er steeds aanpassingen noodzakelijk zijn in BWV als gevolg van nieuwe politiek-maatschappelijke prioriteiten. In de praktijk is het lastig om nieuwe relevante informatie goed te (laten) registreren in BWV. 

Ontwikkelingen

Er zijn twee belangrijke ontwikkelingen die in de toekomst moeten bijdragen aan meer informatiegestuurd handhaven: een nieuw informatiesysteem en data-gedreven onderzoek voor illegale verhuur van woningen.

Ontwikkeling nieuw informatiesysteem
De gemeente is bezig met het testen van een nieuw informatiesysteem. Dit systeem zal BWV vervangen en meer gericht zijn op woonfraude. Onlangs is gestart met het testen van het nieuwe systeem. Verschillende medewerkers van Team Vakantieverhuur hebben de mogelijkheid mee te denken over het nieuwe systeem. Belangrijk hierbij is dat het nieuwe systeem een oplossing moet bieden voor de knelpunten met het huidige systeem. 

Data-gedreven onderzoek
Het Focusteam van het CTO (Chief Technology Officer) innovatieteam werkt aan het ontwikkelen van 'een woonfraude indicatiemodel'. Dit systeem moet op basis van 'machine learning' voorspellen waar woonfraude plaatsvindt. Dit project heeft verschillende doelen om daarmee de handhaving van woonfraude te verbeteren. Dit gaat om de volgende doelen:

• Ondersteuning van de handhavers door bijvoorbeeld een automatische prioritering aan te maken op welke melding direct moet worden gelopen en welke nog kan blijven liggen;
• Eerdere signalering van woonfraude;
• Grote trefzekerheid van fraudeonderzoek;
• Afname van de woonfraude;
• Passend laten wonen van Amsterdammers.

Voor dit project wordt van verschillende interne en externe informatiebronnen gebruikgemaakt. Het was de bedoeling de eerste testen uit te voeren in september 2019 voor de handhaving op illegale onderhuur. De huidige verwachting is dat het vervolgens nog een à twee jaar zal duren voordat de andere onderdelen - waaronder vakantieverhuur - volgens deze methode zullen gaan werken. 

Conclusie

Bij het Team Vakantieverhuur wordt informatiegestuurde handhaving (nog) niet gebruikt om de beschikbare handhavingscapaciteit zo doeltreffend en doelmatig mogelijk in te zetten. Als oorzaak hiervoor wordt de gebrekkige kwaliteit van de beschikbare informatie genoemd en we zien dat er een breder project bezig is om informatiegestuurde handhaving van woonfraude te implementeren. Onze data-analyses laten echter zien dat het, ondanks de kanttekeningen die te plaatsen zijn bij de kwaliteit van de data, toch mogelijk is om beter inzicht te krijgen in welke werkwijze het meest succesvol is. Deze informatie kan nu al worden gebruikt voor het bepalen van de meest optimale inzet van de beschikbare capaciteit. We zien wel dat het digitaal toezicht geïntensiveerd is. Dit biedt relevante informatie voor het toezicht om gerichte controles uit te voeren. Ook zien we dat er wordt gebruikgemaakt van informatie uit de dashboards om te plannen waar de buitenonderzoeken plaatsvinden. Deze werkwijze is waardevol, maar meer gericht op het grip houden op de werkvoorraad. Team Vakantieverhuur wil meer inzetten op informatiegestuurd handhaven door het implementeren van een nieuw registratiesysteem en data-gedreven onderzoek.

Conclusie

We zijn van mening dat de afhandeling van toezicht op illegale toeristische verhuur van woningen in het algemeen redelijk goed gaat. Een groot deel van de meldingen die bij de gemeente binnenkomt, wordt opgevolgd met een succesvol buitenonderzoek: er wordt bij tussen de 60% en 70% van de gestarte buitenonderzoeken vastgesteld dat er óf sprake is van woonfraude óf dat het gebruik van de woning volgens de regels is.

Dat neemt niet weg dat het aandeel van buitenonderzoeken waarin daadwerkelijk woonfraude wordt geconstateerd, relatief laag is: rond de 20%. Dit lijkt vooral veroorzaakt te worden door de strategie om álle meldingen op te volgen met onderzoek. Dit leidt ertoe dat ook alle reguliere meldingen worden onderzocht, terwijl gemiddeld ongeveer 11% van deze gevallen leidt tot het constateren van woonfraude. Bij het opvolgen van urgente meldingen (waarbij is aangegeven dat er toeristen aanwezig zijn) en (in iets mindere mate) projecten ligt dit percentage aanzienlijk hoger: ongeveer tegen de 30%. Verder zien we dat het opvolgen van urgente meldingen binnen 24 uur en het uitvoeren van onderzoek in het weekend de kans op het constateren van woonfraude aanzienlijk verhoogt. In de praktijk lukt het echter niet altijd om urgente meldingen binnen 24 uur op te volgen en is ervoor gekozen in het weekend minder toezichtcapaciteit in te zetten dan op doordeweekse dagen.

De waardering door melders voor de afhandeling van hun meldingen is gemiddeld een onvoldoende: een 5,0. Vaak geven zij aan dat de situatie niet is verbeterd sinds hun melding. In het bijzonder valt op dat de meest genoemde aanleiding voor het doen van een melding bestaat uit het ervaren van overlast (en bij 10% van de door ons gesproken melders werd er zelfs een dreigende of intimiderende sfeer ervaren), terwijl dit juist een aspect is dat bij het toezicht geen of weinig aandacht krijgt. Maar ook verhuurders zijn kritisch op de afhandeling. De door ons gesproken verhuurders zijn kritisch over de wijze waarop de buitenonderzoeken worden uitgevoerd. Ook werd het gebrek aan terugkoppeling over de uitkomst van ingestelde onderzoeken als vervelend ervaren.

Tot slot concluderen we dat informatiegestuurd handhaven beperkt wordt ingezet. We constateren dat informatiegestuurd handhaven met toenemende mate wordt ingezet voor het verrijken van signalen, zoals bij project Sahara. Daarentegen wordt informatiegestuurd handhaven nog niet gebruikt voor planning en inzet van de toezichtcapaciteit. Dit heeft ook te maken met problemen met de kwaliteit van de beschikbare informatie en het sterk verouderde BWV-systeem. Team Vakantieverhuur wil meer inzetten op informatiegestuurd handhaven door het implementeren van een nieuw registratiesysteem en data-gedreven onderzoek.

Handhaving

In dit hoofdstuk laten we zien hoe het proces verloopt vanaf het moment dat een handhavingsprocedure in gang wordt gezet. We onderzoeken of het in de praktijk mogelijk is om de door de toezichthouders geconstateerde overtredingen ook daadwerkelijk te sanctioneren. En of de opgelegde sancties er ook voor zorgen dat er weer sprake is van een rechtmatig gebruik van de woning. De vraag die hierbij centraal staat, luidt als volgt:

Leiden de geconstateerde overtredingen tot sancties?

Onderstaande tabel laat zien waar we op gelet hebben bij de beantwoording van deze onderzoeksvraag.

Tabel 5.1 - Normen en toetsaspecten onderzoeksvraag 4

We gaan in dit hoofdstuk eerst in op de handhavingsstrategie. We beschrijven de mogelijke sancties die de gemeente kan opleggen bij een overtreding van de voorwaarden voor vakantieverhuur. Vervolgens maken we inzichtelijk in hoeverre de gemeente beschikt over een handhavingsstrategie. Daarna gaan we aan de hand van het handhavingsproces de bovengenoemde normen na. We geven weer op welke manier de sancties worden opgelegd, daarna laten we zien in hoeverre de sancties stand houden bij bezwaar en beroepsprocedures, vervolgens geven we inzicht in de stand van zaken bij het innen van de boetes en ten slotte beschrijven we de controles die de gemeente uitvoert om te bepalen of de opgelegde sancties zijn nageleefd.

Handhavingsstrategie

Een handhavingsstrategie draagt bij aan een eenduidige en passende wijze van handhaving in vergelijkbare situaties. Hierna beschrijven we eerst de verschillende mogelijke sancties die bij overtredingen kunnen worden opgelegd. Daarna ga we in op het beleid ten aanzien van het daadwerkelijk opleggen van deze sancties: de strategie.

Mogelijke sancties

De gemeentelijke voorwaarden waaronder vakantieverhuur mag plaatsvinden, zonder dat er een vergunning voor woningonttrekking nodig is, zijn opgenomen in de Huisvestingsverordening. Daarnaast zijn de regels uit het Bouwbesluit van toepassing en geldt het bestemmingsplan als mogelijke grond tot handhaven. Bij een handhavingsprocedure kan de gemeente de volgende sancties opleggen:

• Bestuurlijke boete
• Last onder dwangsom
• Last onder (spoed)bestuursdwang

Bestuurlijke boete
De regels voor vakantieverhuur zijn opgenomen in de Huisvestingsverordening. Als er sprake is van een overtreding kan een bestuurlijke boete worden opgelegd voor woningonttrekking op basis van de Huisvestingswet. Met een bestuurlijke boete legt de gemeente een straf op bij de overtreder in de vorm van een geldbedrag. De overtreding zelf wordt er niet ongedaan door gemaakt.

De hoogte van deze boetes is vastgelegd in de Huisvestingsverordening:

• € 20.500 voor het geheel of gedeeltelijk onttrekken van woonruimte aan de woningvoorraad;
• € 6.000 voor het niet melden van de vakantieverhuur.

Als er sprake is van meerdere overtredingen, zoals een overschrijding van het maximaal aantal personen en het niet-voldoen aan de meldplicht, dan is het niet mogelijk om bestuurlijke boetes te stapelen. De overtredingen hebben allemaal dezelfde grondslag, namelijk het overtreden van de Huisvestingswet. Oftewel: er is sprake van woningonttrekking, omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor vakantieverhuur, zoals opgenomen in de Huisvestingsverordening van de gemeente. Een bestuurlijke boete kan ook worden opgelegd als de brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit worden overtreden. Voor overtredingen van regels uit het bouwbesluit geldt een bestuurlijke boete van € 20.500. 

Last onder dwangsom
Voor overtredingen van de regels voor vakantieverhuur volgens de Huisvestingsverordening, het Bouwbesluit en het bestemmingsplan is bepaald dat een last onder dwangsom van doorgaans € 50.000 kan worden opgelegd aan zowel de vakantieverhuurder als de eigenaar van een woning.

Het doel van het opleggen van een last onder dwangsom is dat de overtreder de gelegenheid krijgt om de overtreding binnen een bepaalde termijn te beëindigen. Als dat niet gebeurt, dan moet de overtreder de dwangsom betalen. Een last onder dwangsom kan naast een bestuurlijke boete worden opgelegd, maar niet gelijktijdig met een last onder bestuursdwang.

Last onder bestuursdwang
De last onder bestuursdwang kan bijvoorbeeld worden opgelegd als een appartement in strijd met het bestemmingsplan als hotel wordt gebruikt. Een last onder (spoed)bestuursdwang kan bijvoorbeeld worden gebruikt als er in een pand sprake is van een (brand)onveilige situatie op basis van het bouwbesluit.

Een last onder (spoed)bestuursdwang is gericht op het ongedaan maken van de illegale situatie door de gemeente. Bij een last onder bestuursdwang wordt gebruikgemaakt van een begunstigingstermijn. Een last onder (spoed)bestuursdwang wordt alleen opgelegd bij een ernstige overtreding.

Aanpassingen in de Wet toeristische verhuur
In hoofdstuk 3 gaven we aan dat er per 2020 mogelijk een nieuwe Wet toeristische verhuur van kracht wordt. In deze wet zijn ook een aantal bepalingen opgenomen die betrekking hebben op de sanctiemogelijkheden. Zo wordt voorgesteld een maximale hoogte van de bestuurlijke boete voor het niet voldoen aan de registratieplicht en de meldplicht per verhuring € 4.150 bedraagt, voor het niet voldoen aan de vergunningplicht geldt een maximale bestuurlijke boete van € 20.750). Daarnaast wordt voorgesteld dat bij een herhaaldelijke overtreding van hetzelfde verbod de gemeente de mogelijkheid heeft een hogere bestuurlijke boete op te leggen. Het maximum daarvoor wordt € 83.000. Het verhogen van deze boete moet de afschrikwekkende werking vergroten wat een positieve uitwerking zou moeten hebben op het naleefgedrag. De gemeente krijgt daarnaast een bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen bij onvoldoende medewerking van de platforms. De platforms zijn verplicht gegevens te verstrekken als de toezichthouder constateert dat een woonruimte wordt aangeboden voor toeristische verhuur, zonder registratienummer. Als een platform die niet doet, dan kan het college een last onder dwangsom opleggen. De gemeente krijgt hiermee meer mogelijkheden om de platforms te dwingen om informatie aan te leveren. Dit betreft echter alleen woningen waar een registratienummer ontbreekt of aantoonbaar onjuist is. 

Handhavingsstrategie

Een handhavingsstrategie kan voorkomen dat de verschillende medewerkers andere afwegingen maken bij het opleggen van sancties. De gemeenteraad heeft de uitgangspunten voor het opleggen van sancties vastgelegd in de Huisvestingsverordening: 

• Boetes zijn effectiever dan een last onder dwangsom;
• Sancties worden op duidelijk en snelle wijze opgelegd aan overtreders;
• De boetes moeten dermate hoog zijn dat er een afschrikwekkende werking vanuit gaat;
• Alleen na een verzoek van de overtreder en in bijzondere omstandigheden kan een lagere boete worden opgelegd.

In deze paragraaf en de rest van het hoofdstuk gaan wij niet gedetailleerd in op deze handhavingsstrategie. De beschrijvingen blijven globaal. Wonen wil namelijk niet dat de details van de handhavingsstrategie algemeen bekend worden. Dit zou een negatief effect hebben op de naleving van de regels en de handhaving daarop.

Het Team Vakantieverhuur van de afdeling Toezicht en Handhaving van Wonen heeft een handhavingsstrategie opgesteld voor overtreding van de regels voor toeristische verhuur. Overtreding van de regels voor vakantieverhuur maken daar deel van uit. De handhavingsstrategie is opgesteld in de vorm van een stappenplan waarbij is aangegeven bij welke soort overtreding welke sanctie wordt opgelegd, en aan wie. Dit stappenplan geeft richting aan de handhaving. Uit het stappenplan blijkt dat het uitgangspunt is om zowel de verhuurder als de eigenaar een boete op te leggen en daarnaast blijkt dat veelal een combinatie een bestuurlijke boete en een last onder dwangsom wordt opgelegd. De reden hiervoor is dat de gemeente de overtreder een sanctie wil opleggen, maar ook dat de overtreding ongedaan gemaakt wordt. Gekozen is voor het opleggen van de hoogst mogelijke boete. Dit sluit aan bij de uitgangspunten die zijn vastgelegd in de Huisvestingsverordening. 

Conclusie
We zien dat het Team Vakantieverhuur op hoofdlijnen wel beschikt over een handhavingsstrategie. De uitgangspunten voor het handhaven op overtredingen van de voorwaarden voor vakantieverhuur zijn beschreven in de Huisvestingsverordening. Daarnaast heeft het Team Vakantieverhuur heeft een stappenplan opgesteld. In dit stappenplan staat bij welke overtreding welke sanctie wordt opgelegd, en aan wie.

Handhavingsproces

In het vorige hoofdstuk beschreven we dat de toezichthouders het buitenonderzoek uitvoeren en moeten zorgen voor de noodzakelijke informatie voor de projecthandhavers om een sanctie op te kunnen leggen. In dit hoofdstuk gaan we verder met het proces vanaf het moment dat de projecthandhavers beoordelen of er voldoende bewijs is om een sanctie op te kunnen leggen. Hieronder in figuur 5.1 geven we het handhavingsproces globaal weer.

Figuur 5.1 - Handhavingsproces vakantieverhuur

Figuur 5.1 laat zien dat na het toezichtproces (hoofdstuk 4) de handhavingsprocedure start. Indien dit het geval is, beoordelen de projecthandhavers of er op basis van het verzamelde bewijs een sanctie opgelegd kan worden. De overtreder ontvangt een voornemen van het besluit van de gemeente en kan daar een zienswijze op indienen. Als de gemeente nog steeds voldoende aanleiding ziet om een sanctie op te leggen, dan wordt het definitieve besluit (sanctie) verstuurd. De belanghebbende kan vervolgens een bezwaar- en beroepsprocedure starten om het besluit aan te vechten. Tegelijkertijd begint het proces van het innen van de boetes. Nadat de sanctie is opgelegd en de overtreder de kans heeft gekregen om de situatie te herstellen, wordt er door de toezichthouders een controle uitgevoerd om de situatie te beoordelen. Als na de controle blijkt dat de situatie is hersteld, dan wordt het dossier afgesloten. Als dat niet het geval is, dan wordt er opnieuw een handhavingsprocedure gestart of de last onder dwangsom wordt verbeurd.

In deze paragraaf gebruiken we op onderdelen de uitkomsten van onze enquête onder verhuurders. Meer informatie over deze enquête staat in bijlage 2.

Opleggen sanctie

Beoordelen informatie toezichthouders
Zoals in het vorige hoofdstuk besproken, werken de toezichthouders en de handhavers samen om ervoor te zorgen dat er voldoende bewijsmateriaal wordt verzameld om een overtreding te kunnen vaststellen. De communicatie tussen toezichthouders en projecthandhavers is essentieel om uiteindelijk een sanctie te kunnen opleggen. Om hiervoor te zorgen, geven de projecthandhavers in sommige gevallen specifieke instructies mee aan de toezichthouders, hebben zij gedurende het buitenonderzoek telefonisch contact, volgt na het buitenonderzoek een gezamenlijke debriefing en stellen toezichthouders een rapport en beeldverslag op. Deze informatie biedt voor de projecthandhavers de basis om de afweging te maken om wel of niet een handhavingstraject te starten. De projecthandhavers beoordelen de verkregen informatie en besluiten op basis daarvan met behulp van de handhavingsstrategie of er voldoende bewijs is om een sanctie op te leggen. De projecthandhavers geven aan dat zij gezamenlijk met de toezichthouders voldoende bewijs kunnen verzamelen om een sanctie op te kunnen leggen. Slechts in een beperkt aantal gevallen blijkt na de debriefing dat er toch onvoldoende bewijs is en dat het adres opnieuw moet worden bezocht voor een buitenonderzoek. 

Versturen voornemen
Op het moment dat de projecthandhavers besluiten een sanctie op te leggen, sturen zij hiervan een voornemen naar de verhuurder en/of de eigenaar. De verhuurder en/of de eigenaar krijgt dan de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen. De projecthandhavers beoordelen de zienswijze en leggen op basis daarvan wel of niet een definitieve sanctie op. Van de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen, wordt volgens de projecthandhavers veel gebruikgemaakt.

Opleggen sanctie
Als er geen zienswijze wordt ingediend, of als er na het beoordelen van de zienswijze voldoende bewijs overblijft voor het opleggen van een sanctie, wordt de sanctie daadwerkelijk opgelegd. De projecthandhavers maken bij het beoordelen van de situatie gebruik van de mogelijkheden die de regelgeving biedt en die zijn vastgelegd in de handhavingsstrategie. Ook overleggen zij met elkaar als er sprake is van een onduidelijke situatie. Daarbij wijst de praktijk uit dat de volgende uitgangspunten worden gehanteerd bij het opleggen van de sancties:

• Het opleggen van een bestuurlijke boete is een zware sanctie, waarbij een hoge boete wordt opgelegd. Om een bestuurlijke boete op te leggen moet deze wel in verhouding staan tot de overtreding. Ook zijn de eisen aan de bewijslast zwaarder bij een bestuurlijke boete dan bij een last onder dwangsom. 
• Met het opleggen van een last onder dwangsom krijgt de overtreder de tijd om zijn overtreding te herstellen. Hoeveel hersteltijd hiervoor wordt gegeven, is afhankelijk van de ernst van de overtreding en de maatregelen die moeten worden genomen om de overtreding te herstellen. Het uitgangspunt is dat een tot twee weken worden gegeven om de overtreding ongedaan te maken. 
• Het opleggen van sancties gebeurt overwegend op basis van overtredingen volgens de Huisvestingswet en dan specifiek de voorwaarden die voor vakantieverhuur zijn opgelegd in de Huisvestingsverordening van de gemeente Amsterdam.  Alleen als het niet mogelijk is te handhaven op basis van de Huisvestingswet wordt gekeken of het bestemmingsplan mogelijkheden heeft. De Huisvestingswet biedt meer mogelijkheden tot handhaving dan vroeger. 
• De eigenaar van een woning heeft een eigenaarsverantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat de huurder de regels naleeft. Als de eigenaar deze verantwoordelijkheid onvoldoende is nagekomen, dan kan de sanctie ook aan de eigenaar worden opgelegd. 

Aantallen sancties
Hierna geven we weer hoeveel sancties worden opgelegd voor illegale toeristische verhuur van woningen. We geven dit op twee verschillende manieren weer:

• het aantal woningen met sancties;
• het aantal opgelegde sancties.

Het aantal woningen met een sanctie laat zien op hoeveel locaties er sprake is van een overtreding. Het totale aantal sancties kan echter hoger liggen, omdat per woning meerdere sancties kunnen worden opgelegd. Wij geven hier daarom ook een beeld van het totale aantal sancties.

Aantal woningen met een sanctie
Onderstaande figuur laat zien in hoeveel gevallen er na het uitvoeren van een buitenonderzoek is gestart met een handhavingstraject. Vervolgens is te zien bij hoeveel adressen een sanctie is opgelegd, de handhaving is beëindigd of dat de handhaving nog loopt.

Figuur 5.2 - Woningen waar handhaving leidt tot het opleggen van sancties (per meldingsjaar) 

De gegevens in figuur 5.2 laten zien dat er in 2017 342 keer een handhavingstraject is gestart en in 2018 223 keer. Ongeveer 70% resulteert in het opleggen van een sanctie, in 2017 was het percentage 73% en in 2018 was het 65%. Indien er geen sanctie is opgelegd, is de handhaving beëindigd of loopt de handhaving nog. In 2017 is bij 14% van de adressen de handhaving beëindigd en bij 13% loopt de handhavingsprocedure nog. In 2018 is bij slechts 4% de handhaving beëindigd en bij 30% loopt de handhaving nog. Het aantal sancties dat voor overtredingen die in 2018 zijn opgelegd, kan nog hoger worden.

Totaal aantal opgelegde sancties
In het voorgaande overzicht was te zien bij hoeveel adressen er een sanctie is opgelegd. Het is echter mogelijk dat er per adres meerdere sancties worden opgelegd. Dat betekent dat er in totaal meer sancties worden opgelegd, dan in bovenstaand overzicht is opgenomen. Zo kunnen zowel de eigenaar als de verhuurder een sanctie opgelegd krijgen, maar kan er per adres ook zowel een bestuurlijke boete als een last onder dwangsom worden opgelegd. Daarom geven we in onderstaande tabel een overzicht van het totale aantal sancties dat is opgelegd voor toeristische verhuur.  De informatiesystemen waarmee gewerkt wordt, maken het niet mogelijk een koppeling te maken tussen het aantal sancties en het totale aantal woningen waar sancties zijn opgelegd.

Tabel 5.2 - Opgelegde sancties illegale toeristische verhuur van woningen

Bron: Opgave Gemeente Amsterdam, Wonen, 3 juli 2019.

Uit de tabel blijkt dat er in 2018 365 voornemens tot het opleggen van een sanctie zijn gedaan, in 2017 waren dat er nog 562. Dit heeft ook geresulteerd in minder opgelegde bestuurlijke boetes en sluitingen in 2018 ten opzichte van 2017. In 2018 zijn er wel wat meer lasten onder dwangsom opgelegd dan in 2017.

Redenen voor het opleggen van een sanctie
Wonen beschikt niet over een overzicht waaruit gehaald kan worden wat de specifieke overtreding is geweest waarom een sanctie is opgelegd. Uit gesprekken die de rekenkamer heeft gevoerd bij het Team Vakantieverhuur maken wij op dat de meeste boetes worden uitgeschreven voor overtredingen op basis van het onttrekken van een woning aan de woningvoorraad. We zien dat tot op heden niet alle overtredingen in gelijke mate worden gesanctioneerd, volgens de gemeente omdat de ene overtreding sneller en adequater te bewijzen is dan de andere. Zo is de overschrijding van de verhuurtermijn vaak lastiger eenduidig te constateren dan het in gebruik zijn van een pand als illegaal hotel. Daarnaast kan de weging van de ernst van de overtreding binnen de beschikbare capaciteit ook tot keuzes leiden waar de ene overtreding sneller wordt gesanctioneerd dan de andere. We zien dat met name bij de overschrijding van het maximaal aantal dagen toegestane verhuur er minder vaak wordt gesanctioneerd. Het komt wel voor dat deze overtredingen worden geconstateerd, maar als dit in combinatie met een andere overtreding is dan kiest de gemeente ervoor om overtreding te sanctioneren waarbij de bewijsvoering het makkelijkste is. Het is namelijk niet mogelijk om tegelijkertijd voor meerdere overtredingen van de huisvestingsverordening een sanctie op leggen.  

Verhuurders vinden sancties buitenpoportioneel
Uit onze enquête die door 89 verhuurders is ingevuld, blijkt dat de verhuurders de opgelegde sancties vaak buitenproportioneel vinden. Volgens de verhuurders werkt het niet om met deze sancties woningonttrekking of toerisme terug te dringen. Daarbij is het volgens sommige verhuurders noodzakelijk om hun woning aan toeristen te verhuren, omdat dit een noodzakelijke inkomstenbron is om rond te kunnen komen.

"Dankzij de enorme woningkrapte en overspannen markt is het vrijwel onmogelijk zonder (vakantie)verhuur rond te komen. Zeker als je schulden hebt en op deze manier probeert hier uit te komen. De woningruimte is aan niemand onttrokken behalve aan mijzelf terwijl ik bij vrienden logeerde. Bovendien gaat het niet om een sociale huurwoning."

"Waarom in godsnaam dit soort hoge bedragen gebruiken. Het voelt echt heel slecht. Al met al deden we alles goed en is het vervallen."

Bron: Reactie verhuurders in onze enquête.

Conclusie
De samenwerking tussen de toezichthouders en de projecthandhavers verloopt naar tevredenheid. De projecthandhavers ontvangen voldoende informatie om een sanctie op te kunnen leggen. Als er overtredingen worden geconstateerd tijdens het toezichtproces, leidt dat in ongeveer 70% van de gevallen tot het opleggen van een sanctie. We zien dat niet alle overtredingen in gelijke mate worden geconstateerd en gesanctioneerd. Dit zien we vooral bij de overschrijding van het maximaal aantal dagen toegestane verhuur dat minder vaak wordt gesanctioneerd. Het is wel mogelijk dat een dergelijke overtreding wordt geconstateerd, maar dat de gemeente er dan voor kiest om vanwege de bewijslast te sanctioneren op basis van een andere overtreding.

Bezwaar en beroep

Nadat een sanctie (handhavingsbesluit) is opgelegd, heeft een belanghebbende de mogelijkheid om in bezwaar te gaan op het besluit. Als een bezwaar niet het gewenste effect heeft kan vervolgens in beroep gegaan worden bij de rechter of als vervolg daarop naar de hogere rechter.

Gesanctioneerde verhuurders maken gebruik van zienswijze, bezwaar en beroep
De 89 verhuurders die onze enquête hebben ingevuld geven aan dat zij bijna allemaal ofwel een zienswijze hebben ingediend of een bezwaar- of beroepsprocedure zijn gestart (mits ze een sanctie opgelegd hebben gekregen). De huidige status waarin de procedure zich bevindt, is divers. Er zijn verhuurders die geen antwoord hebben gekregen op hun zienswijze, waardoor de zaak daarmee werd afgedaan. Als er een bezwaar- of beroepsprocedure was gestart, gaven vier verhuurders aan dat zij succesvol bezwaar hebben gemaakt of geprocedeerd tegen besluit van de gemeente. Bij vier anderen is het bezwaar of beroep tegen het besluit verworpen. Acht respondenten gaven aan dat de uitkomst van het bezwaar of zienswijze nog niet bekend was.

Bezwaarprocedures
Bij een bezwaarprocedure vindt een heroverweging van het besluit plaats. Deze heroverweging wordt uitgevoerd door andere medewerkers dan de projecthandhavers die betrokken waren bij het opleggen van de sanctie. De bezwaren voor illegale toeristische verhuur van woningen worden op grond van de Huisvestingsverordening afgehandeld door de afdeling Juridische Zaken Wonen. Bezwaren op overtredingen van het bestemmingsplan of het Bouwbesluit worden afgehandeld door het Juridisch Bureau van de gemeente. 

Bezwaren kunnen vervolgens gegrond, ongegrond of niet-ontvankelijk worden verklaard. Bij een gegrond bezwaar wordt de indiener in het gelijk gesteld, als het ongegrond is niet. Als een bezwaar niet-ontvankelijk is, dan wordt het bezwaar niet in behandeling genomen. Ook kan een indiener van het bezwaar, het bezwaar weer intrekken. Dit proces van bezwaarafhandeling kan waardevolle informatie opleveren voor de manier waarop de sancties worden opgelegd en de mate waarin de onderbouwing daarvan toereikend is. Wij kijken hierom hoeveel bezwaren er zijn binnengekomen, waarop het besluit betrekking heeft en of het bezwaar wel of niet gegrond is verklaard.

Om hier een beeld van te krijgen, hebben we gegevens over de ingediende bezwaren en de afhandeling daarvan opgevraagd bij Juridische Zaken van Wonen en het Juridisch Bureau. Het blijkt dat de informatiesystemen het niet mogelijk maken om een koppeling te maken tussen het oorspronkelijke besluit en het bezwaar. Ook werkt de afhandeling van bezwaren per februari 2018 met een nieuw systeem. Dit leidt ertoe dat het niet mogelijk is een ontwikkeling te zien in het aantal ingediende bezwaren gerelateerd aan vakantieverhuur.

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de bezwaren die worden afgehandeld door Juridische Zaken bij Wonen naar aanleiding van het opleggen van bestuurlijke boetes voor toeristische verhuur. In de tabel is zichtbaar gemaakt hoeveel bezwaren gegrond, ongegrond en niet-ontvankelijk zijn verklaard en op welke overtreding het bezwaar betrekking heeft. Het betreft de bezwaren van de periode februari 2018 tot en met 31 december 2018. 

Tabel 5.3 - Aantal bezwaren op bestuurlijke boetes toeristische verhuur vanaf februari 2018 tot en met 31 december 2018

Bron: Gemeente Amsterdam, JZ Wonen, Excelbestand - Bezwaar boete onttrekking 2018 onttrekking gecorrigeerd versie rekenkamer _ Bewerkt door Rekenkamer Amsterdam.

Uit de tabel blijkt dat er vanaf februari 2018 84 bezwaren op bestuurlijke boetes zijn ingediend. Hiervan zijn 5 bezwaren gegrond verklaard, waarvan 2 bezwaren te maken hadden met de meldplicht. Vrijwel alle ingediende bezwaren worden ongegrond verklaard. De meeste bezwaren (37) hadden betrekking op de voorwaarde dat de hoofdbewoner ook de verhuurder is, gevolgd door de meldplicht (21) en het maximale aantal personen (12). De overige bezwaren hebben onder meer betrekking op sancties die niet te maken hebben 40/60% regel voor regels voor bed & breakfast en het ontbreken van een vergunning voor shortstay.

Eenzelfde overzicht geven we hier voor het aantal bezwaren dat is ingediend op een last onder dwangsom voor toeristische verhuur.

Tabel 5.4 - Aantal bezwaren op last onder dwangsom toeristische verhuur vanaf februari 2018 tot en met 31 december 2018

Bron: Gemeente Amsterdam, JZ Wonen, Excelbestand - Bezwaar lod onttrekking gecorrigeerd versie rekenkamer _ Bewerkt door Rekenkamer Amsterdam.

Van de 12 ingediende bezwaren op een last onder dwangsom is geen enkel bezwaar gegrond verklaard. Voor een overtreding van de voorwaarde dat de hoofdbewoner ook de verhuurder is zijn de meeste bezwaren ingediend (10).

Van de bezwaarprocedures die worden afgehandeld door het Juridisch Bureau hebben we het totaal bezwaarprocedures ontvangen vanaf februari 2017 tot en met juli 2019. Het blijkt dat er 22 bezwaarschriften in behandeling zijn genomen die te maken hebben met toeristische verhuur. Dit gaat dus over sancties die te maken hebben met brandveiligheid en bestemmingsplannen. 

Beschouwing ontwikkeling bezwaren
Volgens Wonen worden er veel bezwaren ingediend op besluiten die te maken hebben met de Huisvestingsverordening. Bezwaren op besluiten die te maken hebben met vakantieverhuur vallen daaronder. Tijdens het gesprek kwam naar voren dat er sprake lijkt van een trend dat er ten opzichte van het aantal zogenoemde primaire besluiten meer bezwaren worden ingediend. Hiervoor worden twee mogelijke oorzaken genoemd: 

• Er worden zowel bestuurlijke boetes opgelegd aan de verhuurder als aan de eigenaar van een woning. De eigenaren (grote vastgoedbedrijven) tekenen vaak bezwaar aan, omdat zij vinden dat zij niet verantwoordelijk zijn voor de overtreding die de verhuurder begaat.
• Er komen meer professionele partijen die hulp bieden bij het indienen van bezwaren.

Op basis van de ontvangen data hebben we niet kunnen beoordelen in hoeverre er sprake is van een ontwikkeling waarbij er meer bezwaren worden ingediend. Vanwege de implementatie van nieuwe systemen is het niet mogelijk om een trendanalyse te maken van de ontwikkeling van de bezwaren.

Beroepsprocedures
Het komt ook voor dat beroepsprocedures gestart worden. Na de bezwaarprocedures kunnen belanghebbenden in beroep gaan bij de rechter. Dan bepaalt niet een bezwaarcommissie, maar de rechter of er een terecht besluit is genomen. Hierbij zijn ook bovengenoemde afdelingen betrokken en de handhavingsjurist van het Team Vakantieverhuur, maar deze handelen dan vanuit het belang van de gemeente. De jurisprudentie die hieruit voortvloeit is relevant voor de interpretatie van de regels.  

Onderstaande tabel geeft een overzicht van het aantal beroepszaken die betrekking hebben op een bestuurlijke boete. Het aantal beroepszaken op een last onder dwangsom zijn met vier zaken zo beperkt dat we die niet hebben meegenomen. 

Tabel 5.5 - Aantal beroepszaken op bestuurlijke boetes toeristische verhuur vanaf februari 2018 tot en met 31 december 2018

Bron: Gemeente Amsterdam, JZ Wonen, Excelbestand - beroep en hoger beroep onttrekking gecorrigeerd versie rekenkamer_ Bewerkt door Rekenkamer Amsterdam.

Uit de tabel blijkt dat de meeste beroepszaken die door Juridische Zaken van Wonen worden gevoerd, ongegrond worden verklaard en dat er verder veel beroepszaken nog lopende zijn. Bij het Juridisch Bureau zijn vanaf februari 2018 12 beroepsprocedures gestart en bij 2 zaken is een hoger beroepsprocedure gestart.  

Leren van bezwaar- en beroepszaken
Zoals hierboven naar voren komt, zijn de mogelijkheden om analyses te maken met de beschikbare data beperkt. Wel vindt er terugkoppeling plaats op basis van de ervaringen die met de afhandeling van bezwaren worden opgedaan. Deze informatie wordt gebruikt om ervoor te zorgen dat de bewijsvoering steviger wordt bij de volgende keren dat een vergelijkbare sanctie wordt opgelegd. Het leren van beroepszaken duurt langer. Het kan zijn dat pas na verloop van tijd in een beroepsprocedure blijkt dat de wijze van handhaven bij de rechter geen stand houdt. Dit kan gevolgen hebben voor de sancties die al eerder zijn opgelegd. Als dit het geval is, dan loopt de gemeente het risico dat er meer bezwaar- en beroepszaken worden aangespannen bij vergelijkbare sancties en dat de werkwijze moet worden aangepast. Het Juridisch Bureau kijkt hierom wel kritisch naar de werkwijze bij Wonen. 

Conclusie
Uit de data blijkt dat het overgrote deel van de bezwaar- en beroepsprocedures niet gegrond verklaard wordt. Dat betekent dat de opgelegde sancties overwegend standhouden.

De gemeente is niet in staat om via analyse informatie naar boven te halen op basis van de data van de bezwaar- en beroepsprocedures in relatie tot de opgelegde sancties. Dit komt doordat er geen koppeling is te leggen tussen de oorspronkelijk opgelegde sancties en de (uitkomsten van) bezwaar- en beroepsprocedures. Ook is niet precies te achterhalen welke bezwaar- en beroepsprocedures betrekking hebben op vakantieverhuur. Ten slotte is het niet mogelijk om een analyse te maken van de ontwikkeling van de bezwaar- en beroepsprocedures over een langere periode.

Innen boetes

De projecthandhavers van het Team Vakantieverhuur leggen de boetes en lasten onder dwangsom op. Wonen levert hiervoor informatie aan bij Belastingen die een zogenaamd besluit invorderingsbesluit oplegt voor boetes en verbeurd verklaarde dwangsommen. Belastingen gaat vervolgens over tot het starten van het inningsproces. Als er bezwaar wordt gemaakt tegen de opgelegde boete of de verbeurd verklaarde last onder dwangsom, dan wordt het invorderingsproces opgeschort tot er een besluit over het bezwaar is genomen. Als er een beroepsprocedure wordt gestart tegen het besluit op bezwaar dan wordt het invorderingsproces niet opgeschort. Deze werkwijze heeft Belastingen samen met Wonen vastgelegd. 

Betalingen boetes blijven achter bij verwachtingen
De gemeenteraad is in 2018 en 2019 geïnformeerd over de incassoresultaten van de opgelegde boetes bij woonfraude. In die rapportage wordt aangegeven het noodzakelijk is dat boetes ook betaald worden, om ervoor te zorgen dat het opleggen van boetes ook daadwerkelijk een prikkel is om het gewenste naleefgedrag te stimuleren. Uit de gemeentelijke rapportages blijkt dat de betaalde boetebedragen achterblijven bij de verwachtingen. Het college geeft hiervoor als de verklaring dat het incasseren van bestuurlijke boetes een langdurig en weerbarstig proces is. Langdurig omdat veel boetes pas worden betaald als invorderingstraject en meerdere fases daarvan zijn doorlopen (reguliere incassoprocedure, minnelijke fase, gerechtelijke fase en beslaglegging) is gestart. Weerbarstig omdat niet alle opgelegde boetes kunnen worden geïnd, vanwege de beperkte verhaalsmogelijkheden bij de schuldenaar en uiteindelijke uitkomsten van de juridische procedures.  Aanvullend hierop geeft Belastingen als verklaring dat de bestuurlijke boetes en verbeurde dwangsommen bij woonfraude hoog zijn. Dit is een bewuste keuze, aangezien er vanuit de boetes (en dwangsommen) een afschrikwekkende werking uit moet gaan, zoals ook is vastgesteld in de Huisvestingsverordening. Dit betekent ook dat er slechts in uitzonderingsgevallen betalingsregelingen worden getroffen. Dit leidt tot grote vorderingen bij partijen die daar lang niet altijd de middelen voor hebben. 

Maatregelen om proces te verbeteren
In de rapportage van 2018 over het invorderingsproces wordt genoemd dat het nodig is om maatregelen te nemen om het inningsproces te optimaliseren. Het gaat enerzijds om maatregelen om het inningsproces te verkorten en anderzijds om de inning van opgelegde boetes te verhogen. In 2018 worden concreet de volgende maatregelen genoemd die zijn genomen: ontwikkeling dashboard bestuurlijke boetes, het intensiveren van de samenwerking tussen Wonen en Belastingen en het vaker inzetten op beslaglegging. In 2019 wordt gesteld dat het inningsproces weliswaar beter op gang is gekomen, maar dat er nog steeds dezelfde maatregelen nodig zijn om het inningsproces verder te optimaliseren.

Volgens Belastingen zijn er verbeteringen doorgevoerd doordat er inmiddels tweewekelijks overleg plaatsvindt tussen Wonen en Belastingen over de stand van zaken met de vorderingen. Daarnaast maakt Belastingen ook ieder kwartaal een rapportage over de vorderingen die met Wonen wordt gedeeld. Wat Belastingen verder aan maatregelen heeft genomen, is ons niet bekend. Wel geeft Belastingen aan dat een groot deel van de problemen met het inningsproces te maken had met de implementatie van een nieuw informatiesysteem. 

Geen koppeling van systemen en onvoldoende differentiatie bij registratie van gegevens
Een koppeling tussen de systemen van Wonen en Belastingen is niet te maken. Dat komt omdat Wonen de opgelegde sancties per object aanlevert en bij Belastingen de vorderingen per debiteur worden geboekt. Dat betekent in de praktijk dat als Wonen meerdere boetes oplegt aan één persoon vanwege overtredingen bij meerdere panden, Belastingen hiervoor dan één vordering heeft staan. Het bleek voor Belastingen vooralsnog ook niet mogelijk een onderscheid te maken tussen bestuurlijke boetes en dwangsommen. Ook is het voor Belastingen niet mogelijk om uitsplitsingen te maken naar soort overtreding. De verwachting is dat dit in de toekomst wel kan, echter kan dit inzicht dan niet met terugwerkende kracht worden verkregen. 

Ontwikkeling invordering bestuurlijke boetes en dwangsommen
In onderstaand overzicht geven we de stand van zaken van de invordering van de opgelegde boetes en lasten onder dwangsom die door Wonen zijn aangeleverd. In het overzicht maken we onderscheid tussen betaalde, gecrediteerde en oninbare vorderingen. Bij betaalde vordering is het geld ontvangen, een gecrediteerde vordering betekent dat de vordering is vervallen omdat een debiteur succesvol bezwaar of beroep heeft gemaakt en een oninbare vordering is afgeboekt omdat de vordering niet geïnd kon worden. 

Figuur 5.3 - Stand van zaken invordering bestuurlijke boetes en dwangsommen wonen 

Bron: Gemeente Amsterdam, Opgave belastingen, 2 juli 2019.

Uit de figuur blijkt dat er tussen 2016 en 2017 een sterke stijging is van het bedrag dat overtreders moeten betalen. Hierbij merken wij op dat Belastingen aangeeft pas vanaf eind oktober 2016 te zijn gestart met het invorderen van sancties in opdracht van Wonen. De gepresenteerde stand van zaken in 2015 en 2016 is daardoor mogelijk niet volledig.  Voor 2018 ligt de hoogte van de vorderingen weer wat lager. Voor 2019 is uitsluitend de stand van zaken voor een half kalenderjaar te zien en is daarmee moeilijk met eerdere jaren te vergelijken. Wat verder opvalt is dat in 2017 nog 52% moet worden betaald en voor 2018 is dat 58%. Het percentage dat oninbaar wordt geacht is echter (nog) niet zo hoog (voor 2017 is dat 4% en voor 2018 1%). Dit betekent dat vooralsnog de verwachting is dat deze boetes nog wel betaald zullen worden.

Conclusie
Het innen van opgelegde boetes blijkt een langdurig proces. Voor de jaren 2017 en 2018 staat nog ruim 50% van de vorderingen open. De verwachting is dat deze vorderingen nog wel geïnd zullen worden. Er zijn maatregelen voorgesteld om het inningsproces te optimaliseren. Buiten het verhelpen van inningsproblemen als gevolg van de implementatie van een nieuw informatiesysteem in 2017 en het verbeteren van de samenwerking tussen Wonen en Belastingen is niet duidelijk welke maatregelen er worden genomen om het proces verder te verbeteren.

Hercontrole

Het uiteindelijke doel van het opleggen van sancties bij overtredingen is dat de ongewenste situatie wordt hersteld. Het is daarom van belang dat de gemeente na het opleggen van een sanctie ook controleert of de situatie is hersteld. Het Team Vakantieverhuur voert hercontroles uit om te beoordelen of de (eerder gesanctioneerde) situatie weer hersteld is.

Aanleiding en doel hercontrole
Bij alle woningen waar een sanctie is opgelegd moet een hercontrole plaatsvinden. Bij een hercontrole beoordelen de toezichthouders of de illegale situatie ongedaan is gemaakt. Als na controle blijkt dat dit niet het geval is, dan kan opnieuw een handhavingsproces gestart worden. In het geval van een last onder dwangsom kan een hercontrole, als de situatie niet is hersteld binnen de daarvoor gestelde termijn, tot gevolg hebben dat de dwangsom verbeurd wordt. De opgelegde hersteltermijn hiervoor is afhankelijk van de ernst van de overtreding en de verwachtingen over de termijn waarbinnen de overtreding redelijkerwijs kan worden hersteld. De termijn varieert tussen de een en twee weken. Er zijn uitzonderingen mogelijk waarbij meer dan twee weken de tijd wordt gegeven om de overtreding te herstellen. Het uitgangspunt is dat uiterlijk twee maanden nadat een sanctie is opgelegd een hercontrole plaats moet vinden. Het maakt hierbij niet uit of er een bestuurlijke boete of een last onder dwangsom is opgelegd. De hercontroles worden vervolgens net zo vaak uitgevoerd totdat voldoende onderzoek kon worden gedaan om te constateren of de overtreding wel of niet ongedaan is gemaakt. 

Werkwijze hercontrole
De werkwijze van de toezichthouders is gelijk aan het uitvoeren van een buitenonderzoek (zie hoofdstuk 0 voor een uitgebreide bespreking hiervan). Uiteindelijk beoordeelt de projecthandhaver op basis van de bevindingen van de toezichthouders of de situatie in orde is. Als er nog sprake is van een overtreding wordt er opnieuw gehandhaafd. Dit kan door opnieuw een bestuurlijke boete op te leggen of de dwangsom te verbeuren. Als de overtreding ongedaan is gemaakt en de woonfunctie is hersteld, dan wordt het dossier afgesloten.  De eigenaar van de woning of de verhuurder krijgt geen bericht van de bevindingen van de uitgevoerde hercontrole. Als mogelijke reden hiervoor wordt genoemd dat dit om juridische afwegingen niet wordt gedaan; een dergelijke bevestiging moet namelijk niet worden gezien als garantie voor de toekomst.  Uit de enquête die we in juni 2019 onder verhuurders afnamen, bleek dat verhuurders graag willen weten of ze aan de regels voldoen zodat ze geen risico lopen dat de gemeente in een later stadium alsnog een sanctie oplegt.

"Wat ik ook vreemd vond is dat ik geen feedback kreeg. Toen ik de gemeente belde om te horen hoe de zaak ervoor stond, zeiden ze: u krijgt alleen bericht als de B&B niet aan de regels voldoet. Bij navraag bleek mijn dossier gesloten. Al met al geen fijne ervaring. Ik zou niemand meer binnenlaten....."

"In eerste instantie kregen we een brief met last onder dwangsom: we moesten binnen twee weken dicht. Dat hebben we ook gedaan. We hebben toen 1 deur weggehaald en gevraagd of ze nog een keer wilden komen. Dat hebben ze toen gedaan en toen werd ons mondeling medegedeeld dat het nog steeds niet goed was (vanwege zelfstandigheid). 3 maanden laten bleek tijdens de hoorzitting dat bij de tweede controle tijdens de evaluatie van het bezoek aan ons huis was gebleken dat de nieuwe situatie (dus minus 1 deur) toch mocht. Waren ze alleen vergeten schriftelijk aan ons door te geven. Per saldo zijn we bijna 4 maanden dicht geweest vanwege 1 deur. Tja."

Bron: Reactie verhuurders in onze enquête.

Hercontroles in 2017 en 2018
Figuur 5.4 laat zien voor de jaren 2017 en 2018 in hoeveel gevallen er na het opleggen van een sanctie een hercontrole is uitgevoerd. Vervolgens is te zien bij hoeveel adressen de hercontrole is afgesloten.

Figuur 5.4 - Sancties en hercontroles per meldingsjaar 

Uit onze eigen data-analyse blijkt dat in 2017 bij 85% van de adressen, waar een sanctie is opgelegd, er een hercontrole is uitgevoerd. In 2018 was dit 81%. Uit een nadere analyse blijkt dat de toezichthouders gemiddeld twee keer langs een adres moeten, voordat er een controle kan plaatsvinden. In 2018 was dit gemiddeld 1,65 keer. In 2017 is er bij 73% geconstateerd dat er geen sprake meer in van een illegale situatie. Bij een kwart is dit (nog) niet mogelijk geweest. In 2018 is ongeveer de helft (51%) afgesloten. Waarschijnlijk moet een (deel van de) hercontroles hier nog gelopen worden.

Ervaring van de medewerkers met hercontroles
Uit de groepsgesprekken die wij hebben gevoerd met de projectmedewerkers, toezichthouders en projecthandhavers zijn wel kanttekeningen bij het uitvoeren van de hercontroles naar voren gekomen. Zij geven aan dat:

• hercontroles soms te vroeg worden ingepland. Dit is bijvoorbeeld het geval als de hersteltermijn bij een last onder dwangsom nog niet is verlopen of als er nog een procedure loopt over de sanctie. 
• het noodzakelijk is dat de vakantieverhuurder van de woning aanwezig is om een succesvolle hercontrole uit te voeren. Dit is vaak in het weekend en avonduren het geval. De ruimte om hercontroles in de avonduren en in het weekend uit te voeren is beperkt. In 2018 werd een project uitgevoerd waarbij in de avonduren controles werden uitgevoerd bij adressen waar het moeilijk was binnen te komen. Op dit moment worden adressen wel voor avondrondes in het systeem gezet, maar er is geen mogelijkheid om op dat moment ook controles uit te voeren. Voor het weekend geldt dat er één team beschikbaar is voor het uitvoeren van buitenonderzoek. Dit team heeft als prioriteit zicht te richten op urgente meldingen. Alleen als er tijd over is, kan er bijvoorbeeld een hercontrole worden uitgevoerd. 
• het voor de toezichthouders niet altijd eenvoudig is om te controleren of alle herstelwerkzaamheden zijn uitgevoerd. Dit komt enerzijds omdat het voor de toezichthouders niet altijd eenvoudig is om de oorspronkelijke overtreding en de noodzakelijke herstelwerkzaamheden te achterhalen. Dit is bijvoorbeeld het geval als er veel juridische termen gebruikt worden als het besluit voor meerdere soorten uitleg vatbaar is. Anderzijds kan in de praktijk blijken dat het moeilijk te controleren is dat de herstelwerkzaamheden zijn uitgevoerd. Dit kan bijvoorbeeld een rol spelen als moet worden vastgesteld dat er sprake is van permanente bewoning door de verhuurder. 

Behalen termijn belopen hercontroles
Als uitgangspunt hanteert het Team Vakantieverhuur dat er binnen twee maanden nadat woonfraude is geconstateerd, een hercontrole moet worden uitgevoerd. In hoeverre het Team Vakantieverhuur deze termijn voor de hercontrole haalt, is op basis van de verkregen data niet te achterhalen. Het Team Vakantieverhuur geeft aan dat zij regelmatig overleggen of er voldoende resultaten worden behaald, als zij een indicatie hebben - op basis van het aantal behaalde resultaten uit voorgaande jaren of het aantal adressen waar nog een hercontrole moet worden uitgevoerd - dan worden er meer hercontroles ingepland. 

Conclusie
Het Team Vakantieverhuur controleert bij alle gesanctioneerde woningen of de woning weer aan de regels voldoet en de noodzakelijke herstelwerkzaamheden zijn uitgevoerd. Deze controles worden net zo vaak uitgevoerd, totdat er geen sprake meer is van een overtreding. Het moment waarop en, in het bijzonder, het tijdstip waarop de hercontroles worden uitgevoerd, lijkt regelmatig een effectieve controle in de weg te staan.

Verwijderen adressen

De gemeente heeft met Airbnb en Booking.com afgesproken dat adressen waar woonfraude is geconstateerd van het platform worden verwijderd.  Het gaat in dit geval om de volgende soorten overtredingen: structurele hotelexploitatie, woningen waarvan geen sprake is van reguliere bewoning door de hoofdbewoner, bij sluitingen van panden als gevolg van de brandveiligheid en indien de 30-dagentermijn en het maximaal aantal personen wordt overschreden. De bedoeling is dat de gemeente aan de platforms periodiek een lijst verstrekt met adressen die moeten worden verwijderd. Tot 2018 gebeurde dit ook. In 2018 is dit echter nagelaten. Dit is volgens Wonen het gevolg van een miscommunicatie. Voor 2019 is deze taak door het Team Vakantieverhuur weer opgepakt en zal in 2019 weer periodiek worden doorgegeven welke adressen de platforms moeten verwijderen.  De gemeente controleert vervolgens niet of de woningen ook daadwerkelijk van de platforms zijn verwijderd.  Gezien de impasse waarin het overleg tussen de platforms en de gemeente is geraakt, is vooralsnog onduidelijk in hoeverre de platforms hier nog aan willen meewerken. Airbnb geeft in een reactie aan dat de platforms bereid zijn om aanpakken van misbruik en klachten aan te pakken door het gezamenlijk met de gemeente een 'notice & takedown-procedure’ te ontwikkelen. Volgens Airbnb wil het college hier echter niet op ingaan. 

Op basis van gegevens van de gemeente kunnen we concluderen dat in 2016 en 2017 de volgende aantallen te verwijderen woningen zijn doorgegeven aan Airbnb en Booking,com. Beide platforms hebben in 2017 dezelfde lijsten met adressen ontvangen.

Tabel 5.6 - Aantal doorgegeven adressen ter verwijdering door de platforms 

Bron: Overzicht opgave gemeente, bewerkt door Rekenkamer Amsterdam.

Uit de tabel blijkt dat het aantal te verwijderen woningen van 2015 tot en met 2017 is toegenomen. Met name het aantal te verwijderen woningen op basis van overtredingen van de Huisvestingsverordening neemt toe.

Conclusie
De gemeente heeft afspraken gemaakt met twee platforms om de woningen waar een sanctie is opgelegd te verwijderen van de platforms. Het blijkt echter dat de gemeente in 2018 heeft nagelaten de adressen bij de platforms door te geven. De gemeente geeft wel aan dat dit vanaf 2019 weer zal worden opgepakt. Daarbij vindt geen controle plaats of deze woningen ook daadwerkelijk van de platforms zijn verwijderd.

Conclusie

Het handhavingsproces tot het opleggen van sancties lijkt redelijk goed te verlopen. De communicatie tussen toezichthouders en projecthandhavers verloopt naar behoren en buitenonderzoeken leveren voor de meeste overtredingen voldoende bewijsmateriaal op om sancties te kunnen opleggen. We zien dat niet alle overtredingen in gelijke mate worden geconstateerd en gesanctioneerd. Dit zien we vooral bij de overschrijding van het maximaal aantal dagen toegestane verhuur dat minder vaak wordt gesanctioneerd. Van de mogelijkheid tot het indienen van een bezwaar wordt veelvuldig gebruikgemaakt, maar de bezwaren worden in de meeste gevallen niet gegrond verklaard, wat betekent dat de opgelegde sancties bij een herbeoordeling stand houden. We zien dat de opvolging van de sancties met het innen van boetes, het uitvoeren van hercontroles en het verwijderen van advertenties door de platforms moeizamer verloopt.

Doelmatigheid

In dit laatste deel van het onderzoek onderzoeken we de doelmatigheid van de uitvoering van toezicht en handhaving op het naleven van de regels voor vakantieverhuur. Bij de inrichting en uitvoering van toezicht en handhaving zijn keuzes gemaakt en worden prioriteiten gesteld. In dit hoofdstuk onderzoeken we of deze keuzes leiden tot een doelmatige aanpak en in hoeverre de maatschappelijke effecten van de aanpak inzichtelijk zijn. De onderzoeksvraag voor dit hoofdstuk luidt daarom als volgt:

Is de uitvoering van het handhavingsproces doelmatig?

Voor de beantwoording van deze vraag gaan we eerst na wat de kosten en opbrengsten van toezicht en handhaving op het naleven van de regels voor vakantieverhuur zijn en of deze inzichtelijk zijn. Vervolgens analyseren we de geleverde inspanningen voor toezicht in relatie tot de behaalde resultaten. In het bijzonder kijken we daarbij naar verschillen bij de inspanningen en resultaten bij het opvolgen van reguliere meldingen, meldingen waar sprake is van aanwezigheid van toeristen en projectmatige activiteiten. Tot slot onderzoeken we in hoeverre er zicht is op de behaalde maatschappelijke effecten met het toezicht en handhaving op het naleven van de regels voor vakantieverhuur.

Bij de beantwoording van de onderzoeksvraag hanteren we de volgende normen en toetspunten:

Tabel 6.1 - Normenkader voor deelvraag 5

Hierna beschrijven we eerst onze bevindingen ten aanzien van de (inzichtelijkheid van) de kosten en opbrengsten van toezicht en handhaving. Daarna volgt de analyse van de kosten in relatie tot inspanningen en resultaten. Tot slot gaan we in op de inzichtelijkheid van de maatschappelijke effecten van toezicht en handhaving op het naleven van de regels voor vakantieverhuur.

Kosten en opbrengsten van toezicht en handhaving

De aandacht voor toezicht en handhaving op het naleven van de regels voor vakantieverhuur heeft zich ook vertaald in een stijgend budget. Hierna brengen we eerst de ontwikkeling van het budget in beeld. Vervolgens bekijken we achtereenvolgens de ontwikkeling van de werkelijk gemaakte kosten en gerealiseerde opbrengsten. Tot slot volgt een conclusie over de inzichtelijkheid van de kosten en opbrengsten van toezicht en handhaving.

Budget

Het budget voor toezicht en handhaving op het naleven van de regels voor vakantieverhuur is ondergebracht bij het programmaonderdeel Wonen en bouwen (van het programma Wonen en groen). Vanuit dit programmaonderdeel worden de kosten van de afdeling Toezicht en Handhaving van Wonen gedekt. Deze afdeling is niet alleen verantwoordelijk voor toezicht en handhaving op het naleven van de regels voor vakantieverhuur, maar heeft ook allerlei andere taken. Voor het Team Vakantieverhuur, belast met toezicht en handhaving op het naleven van de regels voor vakantieverhuur, is geen afzonderlijk budget bepaald.  Dit betekent dat de ontwikkeling van het budget alleen op het niveau van de gehele afdeling Toezicht en Handhaving is te volgen. Het ontbreken van een specifiek budget voor Team Vakantieverhuur is volgens Wonen nodig omdat dit meer flexibiliteit biedt bij de inzet van personeel en er daardoor beter kan worden ingespeeld op seizoenpatronen (in de wintermaanden vindt bijvoorbeeld minder vakantieverhuur plaats) en wisselende politieke prioriteiten.

Volgens opgave van Wonen is het budget voor de totale apparaatskosten  van de afdeling Toezicht en Handhaving in de periode van 2017 tot met 2019 van € 5,2 miljoen toegenomen tot bijna € 7 miljoen.  Tegelijkertijd nam de (begrote) personeelsformatie van de afdeling Toezicht en Handhaving in dezelfde periode toe van 56,56 fte in 2017 tot 98,04 fte in 2019.

Hoewel er geen afzonderlijk budget is voor Team Vakantieverhuur heeft de afdeling Toezicht en Handhaving een indicatie kunnen geven van het budget en de formatie van het Team Vakantieverhuur. Wonen geeft hierover zelf de volgende toelichting. De stijging van het budget van de afdeling Toezicht en Handhaving in de afgelopen jaren heeft ervoor gezorgd dat sinds 2017 (de start van Zoeklicht Direct) structureel middelen en capaciteit is vrijgemaakt voor handhaving en toezicht op het naleven van de regels voor vakantieverhuur. Sinds 2017 is naar schatting € 1,8 miljoen van het budget van de afdeling Toezicht en Handhaving bestemd voor handhaving en toezicht op het naleven van de regels voor vakantieverhuur. De (begrote) capaciteit van het Team Vakantieverhuur is in 2017 gegroeid naar circa 25 fte en daarna constant gebleven. Dit aantal fluctueert gedurende het jaar afhankelijk van (politieke) prioriteiten. Indien nodig wordt ook capaciteit van andere teams ingezet of wordt capaciteit van het Team Vakantieverhuur elders ingezet binnen de afdeling Toezicht en Handhaving. Overigens is hierbij alleen gekeken naar de formatie en het budget binnen de afdeling Toezicht en Handhaving. Daarnaast werken ook bijvoorbeeld juristen van andere afdelingen aan de opvolging van bezwaar- en beroepzaken en wordt bij toename van de formatie ook budget afgedragen aan de ondersteunende/faciliterende directies binnen de gemeente voor o.a. werkplekken, ICT, personeelsdiensten etc. 

De ontwikkeling van het totale budget voor apparaatskosten en personeelsformatie van de afdeling Toezicht en Handhaving en de indicatie van het budget voor Team Vakantieverhuur zijn hieronder in tabel 6.2 weergegeven.

Tabel 6.2 - Ontwikkeling budget apparaatskosten en personeelsformatie 2017 - 2019

Bron: Beantwoording vragenlijst, 16 juli 2019.

Wonen benadrukt dat de ontwikkeling van het budget en de formatie van Team Vakantieverhuur moet worden bezien in relatie met de uitgangspositie in 2016. Ten opzichte van 2016 is op basis van de van de toegekende structurele prioriteit van
€ 1 miljoen voor de handhaving op het naleven van de regels voor vakantieverhuur (vanaf 2017)  de formatie uitgebreid en meer structureel gemaakt. Van een helder afgebakend budget en formatie voor Team Vakantieverhuur was in 2016 nog geen sprake, waardoor deze toename niet goed zichtbaar kan worden gemaakt met de beschikbare financiële en personele informatie. De incidentele prioriteit van € 0,5 miljoen in 2018, bestemd voor de toezicht en handhaving bij bed & breakfasts valt overigens niet waar te nemen in de ontwikkeling van het budget van Team Vakantieverhuur (dat ook controles uitvoert bij bed & breakfasts).

Werkelijke kosten

Omdat er geen specifiek budget is voor Team Vakantieverhuur wordt ook niet afzonderlijk bijgehouden wat de werkelijk gemaakte kosten zijn voor toezicht en handhaving op het naleven van de regels voor vakantieverhuur. Dit is, volgens opgave van Wonen, alleen bij benadering mogelijk. In tabel 6.3 is het overzicht van de werkelijke apparaatskosten van de gehele afdeling Toezicht en Handhaving en de indicatie van de kosten van Team Vakantieverhuur weergegeven. Ook is in deze tabel de werkelijke ontwikkeling van de personeelsbezetting opgenomen.

Tabel 6.3 - Ontwikkeling werkelijke apparaatskosten en bezetting 2017 - 2018

Bron: Beantwoording vragenlijst, 16 juli 2019.

Uit tabel 6.3 blijkt dat de apparaatskosten van de gehele afdeling Toezicht en Handhaving sinds 2017 gestegen zijn. In 2017 waren de kosten nog € 3,7 miljoen, waarna het in 2018 toenam tot circa € 4,9 miljoen.  Opvallend is dat de bestedingen achterblijven op het beschikbare budget in de genoemde jaren. In 2017 bleef € 1,4 miljoen van het totale beschikbare budget onbenut en in 2018 € 1,0 miljoen. In 2017 en 2018 is er dan ook sprake van een onderbesteding. De verklaring die Wonen hiervoor geeft is dat de intensiveringen van toezicht en handhaving hebben plaatsgevonden bij de voorjaarsnota's.  Omdat de besluitvorming over de voorjaarsnota halverwege het lopende begrotingsjaar plaatsvindt, resteert er slechts een half jaar resteert om het verhoogde budget daadwerkelijk te besteden.  Volgens Wonen is dit in de praktijk niet haalbaar waardoor er in het betreffende jaar een onderbesteding ontstaat. 

Daarentegen zijn, aldus Wonen, de bestedingen en de (beschikbare) capaciteit voor toezicht en handhaving op het naleven van de regels voor vakantieverhuur sinds 2017 stabiel gebleven, te weten ± € 1,8 miljoen en ± 25 fte.  Volgens de afdeling Toezicht en Handhaving is er dan ook geen sprake van een onderbesteding van het budget voor toezicht en handhaving op het naleven van de regels voor vakantieverhuur.  Meer gedetailleerde informatie was niet beschikbaar om deze opgave van Wonen te verifiëren. Uit de door Wonen opgegeven bezetting is het eerder beschreven financiële patroon van achterblijvende kosten echter niet zichtbaar.

Opbrengsten

De (gerealiseerde) opbrengsten van vakantieverhuur vallen uiteen in twee soorten: de opbrengsten uit toeristenbelasting en de opbrengsten uit boetes en verbeurde dwangsommen. Belastingen is verantwoordelijk voor het heffen en innen van de toeristenbelasting en de bestuurlijke boetes en dwangsommen. Zowel de opbrengsten uit de toeristenbelasting als de opbrengsten uit boetes/dwangsommen zullen hieronder worden beschreven. We baseren onze bevindingen wederom op de gemeentelijke jaarstukken en de informatie uit de gesprekken met de ambtelijke organisatie.

Toeristenbelasting
Iedereen die in Amsterdam logies tegen betaling aanbiedt, is verplicht toeristenbelasting te betalen.  De gemeente rapporteert over de ontvangen toeristenbelasting in de jaarrekening. In de paragraaf lokale heffingen wordt echter uitsluitend een totaalbedrag van de toeristenbelasting weergegeven. Dit totaal aan toeristenbelasting omvat niet alleen de belastinginkomsten uit vakantieverhuur, maar ook alle andere (bedrijfsmatige) vormen van toeristische verhuur zoals hotels en bed & breakfasts. De opbrengsten van toeristische verhuur zijn meer dan verdubbeld: van € 37,9 miljoen in 2012 tot € 82,7 miljoen in 2017 en zelfs € 104,7 miljoen in 2018.   De stijging van de opbrengsten komt volgens het college door een verdere groei van het areaal (oplevering van een aantal nieuwe, grote hotels), een hogere bezettingsgraad en stijgende kamerprijzen. 

Het is niet precies te bepalen hoeveel toeristenbelasting is opgebracht door vakantieverhuur. Toeristenbelasting uit vakantieverhuur wordt niet apart geregistreerd door Belastingen. Bij benadering is volgens betrokken ambtenaren van Belastingen in 2017 ongeveer € 10 miljoen afkomstig van vakantieverhuur en bed & breakfasts.  Hiervan komt het overgrote deel binnen via platforms , zoals Airbnb, waarmee de gemeente overeenkomsten heeft gesloten over het afdragen van toeristenbelasting aan de gemeente. Airbnb geeft aan sinds 2015 meer dan € 25 miljoen aan toeristenbelasting te hebben afgedragen aan de gemeente.  

Bestuurlijke boetes en verbeurde dwangsommen
Bij overtreding van de regels voor vakantieverhuur worden sancties opgelegd. Afhankelijk van de soort overtreding kunnen dit verschillende sancties zijn. De sancties met een (direct) financieel gevolg en als (financiële) baten worden gerapporteerd zijn: de bestuurlijke boetes en verbeurde dwangsommen. Beiden worden geïnd door Belastingen.

Medio 2019 is aan de gemeenteraad gerapporteerd over de incassoresultaten van woonfraude.  Deze rapportage bevatte een totaaloverzicht van de opgelegde sancties en verdere informatie over welk deel van de opgelegde sancties is ingevorderd, gecrediteerd of oninbaar is verklaard, en welk bedrag op dat moment nog openstond. In deze rapportage wordt echter geen onderscheid gemaakt tussen sancties als gevolg van overtreding van de regels voor vakantieverhuur en andere vormen van woonfraude. Bovendien geeft de rapportage niet aan welk deel van de sancties bestuurlijke boetes betreft en welk deel verbeurde dwangsommen.

Volgens Belastingen is het niet mogelijk om op basis van hun administratie deze uitsplitsingen te maken. In tabel 6.4 is daarom uitsluitend de totale ontwikkeling van de opgelegde en gefactureerde sancties weergegeven tot en met het tweede kwartaal van 2019 weergegeven. Dit overzicht bevat de aantallen sancties woonfraude die zijn gefactureerd, het daarmee gemoeide geldbedrag en het deel dat, vanwege tussentijds gehonoreerd bezwaar en beroep is komen te vervallen. Een verdere analyse van de daadwerkelijke inning van deze sancties is te vinden in 5.2.3.

Tabel 6.4 - Ontwikkeling invorderingen sancties woonfraude (in miljoenen euro)

Bron: Opgave invordering sancties woonfraude Belastingen, 4 juli 2019.

Uit de tabel is op te maken dat in de periode 2015 - 2018 het jaarlijkse bedrag aan opgelegde boetes en dwangsommen is toegenomen van € 115 duizend in 2015 tot € 4 miljoen in 2018.  Of er ook bij de opgelegde sancties voor het overtreden van de regels van vakantieverhuur sprake is van een dergelijke toename is niet duidelijk.

Conclusie inzichtelijkheid kosten en opbrengsten

Het budget, de werkelijke kosten en opbrengsten van handhaving en toezicht op het naleven van de regels voor vakantieverhuur zijn niet inzichtelijk en in het beste geval uitsluitend bij benadering te bepalen. Wat betreft de kosten is de reden hiervoor de wens van Wonen om flexibel in te spelen op onder meer seizoenpatronen. Echter, hierdoor kan niet goed gevolgd worden of de toegekende structurele prioriteit ter hoogte van € 1 miljoen en de incidentele prioriteit van € 0,5 miljoen (bestemd voor toezicht op bed & breakfasts) ook daadwerkelijk hebben geleid tot meer inzet.

Inspanningen en resultaten

In hoofdstuk 0 over de uitvoering van het toezicht hebben we beschreven dat er drie soorten aanleidingen zijn op grond waarvan toezichthouders bij een woning onderzoek kunnen instellen. Het gaat dan om 'gewone' meldingen van burgers (reguliere meldingen), meldingen van burgers waarbij expliciet is aangegeven dat er op dat moment toeristen aanwezig zijn (urgente meldingen) en adressen die in het kader van projecten worden onderzocht (projecten). Hierna gaan we eerst na in hoeverre de gepleegde inspanningen van Team Vakantieverhuur zich verhouden tot de behaalde resultaten met deze drie soorten ingestelde onderzoeken. Daarvoor beschrijven we eerst onze methode en daarna de uitkomsten van onze analyse.

Methode

Centraal in onze analyse staan twee begrippen die we tegen elkaar afzetten: inspanningen en resultaten van het uitgevoerde toezicht. Deze twee begrippen lichten we nu toe.

Inspanningen
Voor het toezicht worden uiteenlopende werkzaamheden uitgevoerd. Om de mate van de gepleegde inspanningen te meten hanteren wij een benadering. Deze benadering bestaat eruit dat wij per ingesteld onderzoek het aantal keer tellen dat toezichthouders ter plaatse onderzoek hebben uitgevoerd (de 'buitenonderzoeken'). Bij onderzoeken waar vaker dergelijke buitenonderzoeken nodig zijn veronderstellen wij dat de noodzakelijke inspanningen navenant hoger waren dan bij onderzoeken waar dit minder vaak nodig was. Het aantal buitenonderzoeken hebben wij geteld op basis van de administratie van Team Vakantieverhuur.  In de navolgende analyse noemen we de getelde inspanningen 'toezichtactiviteiten'.

Resultaten
Het behaalde resultaat van het uitgevoerde toezicht bepalen vanuit twee verschillende invalshoeken. Beide invalshoeken geven naar onze mening waardevolle inzichten in wat het uitgevoerde toezicht heeft opgeleverd. Bij de eerste invalshoek kijken we of de ingestelde onderzoeken succesvol zijn afgehandeld. Een succesvolle afhandeling houdt in dit verband in dat de toezichthouders hebben kunnen vaststellen dat er sprake is van overtreding van de regels of hebben kunnen uitsluiten dat er sprake is van illegale toeristische verhuur van een woning. Deze invalshoek biedt vooral inzicht in de mate waarin onderzoeken doelmatig worden uitgevoerd. De tweede invalshoek richt zich uitsluitend op de vraag of er sprake is van overtreding van de regels. Bij deze invalshoek is een onderzoek dat resulteert in de constatering dat geen sprake is van illegale toeristische verhuur van een woning dus geen succes. De relevantie van deze invalshoek bestaat er vooral uit dat het inzicht geeft in de doelmatigheid bij het opsporen van woonfraude.

Analyse

In de onderstaande tabel zijn de toezichtactiviteiten van het Team Vakantieverhuur en de resultaten van de ingestelde onderzoeken in de periode 2017-2018 weergegeven. De uitkomsten zijn, zoals hiervoor toegelicht, uitgesplitst naar 'reguliere meldingen', urgente meldingen' en 'projecten'.

Tabel 6.5 - Inspanningen en resultaten van ingestelde onderzoeken in de periode 2017-2018

Bron: Gemeente Amsterdam, bewerking Rekenkamer Amsterdam.

De tabel laat zien dat voor de reguliere meldingen en de urgente meldingen de meeste inspanningen worden verricht (respectievelijk 42% en 43% van alle toezichtactiviteiten). De door de gemeente geïnitieerde projecten kost het Team Vakantieverhuur slechts 16% van alle toezichtactiviteiten. Kijken we naar de inspanningen per onderzoek, dan blijkt dat de urgente meldingen gemiddeld meer inspanningen per onderzoek vergen (2,7 toezichtactiviteiten) dan de reguliere meldingen en de projecten (respectievelijk 2,0 en 1,9 toezichtactiviteiten per onderzoek).

Als we kijken naar het aantal toezichtactiviteiten in relatie tot het percentage van succesvol afgeronde onderzoeken dan verandert dit beeld niet veel. Ook hier blijkt uit onze analyse dat reguliere meldingen gemiddeld minder toezichtactiviteiten vergen per succesvol afgerond onderzoek (3,4) dan de urgente meldingen (3,7). Wél neemt het verschil met projecten toe, deze kosten per succesvol afgerond onderzoek de minste toezichtactiviteiten (2,5).

Het beeld verandert zodra gekeken wordt naar geconstateerde woonfraudes. Zoals in hoofdstuk 4 over de uitvoering van het toezicht eerder is gemeld zien we dat de reguliere meldingen minder vaak leiden tot de constatering woonfraude (12%) ten opzichte van meldingen met aanwezigheid toerist (30%) of een project van de gemeente (22%). Dit leidt ertoe dat per geconstateerde woonfraude bij reguliere meldingen er veel meer toezichtactiviteiten nodig zijn (16) dan bij meldingen met aanwezigheid toerist (9,2) of bij projecten (8,4).

Conclusie inspanningen en resultaten

De reguliere meldingen en urgente meldingen vergen het Team Vakantieverhuur de meeste inspanningen en de minste inspanningen zijn gepleegd voor onderzoeken naar aanleiding van projecten. Als we deze inspanningen afzetten tegen het aantal succesvol afgeronde onderzoeken dan ontlopen de verschillende soorten aanleidingen voor het instellen van onderzoek elkaar weinig. Dit verandert als we kijken naar de benodigde inspanningen ten opzichte van geconstateerde woonfraude. Dan blijkt dat reguliere meldingen veel meer inspanningen vergen (gemiddeld 16 toezichtactiviteiten per geconstateerde woonfraude) dan urgente meldingen (9,1) en projecten (8,4).

Inzicht in maatschappelijke effecten

In deze paragraaf onderzoeken we in hoeverre de gemeente inzicht heeft in de mate waarin de nagestreefde maatschappelijke effecten met handhaving worden bereikt. Hiervoor moet de gemeente niet alleen zich hebben op de ontwikkelingen bij de nagestreefde effecten, maar moet het ook helder zijn wat handhaving daaraan bijgedragen heeft. Hiervoor brengen we eerst de nagestreefde effecten in beeld. Daarna gaan we in op de mate waarin de gemeente inzicht heeft op de invloed van handhaving op deze effecten. Tot slot volgt onze conclusie over het inzicht in maatschappelijke effecten.

Nagestreefde maatschappelijke effecten

De doelen en nagestreefde maatschappelijke effecten van de handhaving van de regels voor vakantieverhuur zijn opgenomen in het Stedelijk Handhavingsprogramma. In dit programma is de prioriteit Woonfraude: illegale hotels / illegale pensions opgenomen.  Deze prioriteit beschrijft de inzet van de afdeling Toezicht en Handhaving van Wonen voor het bestrijden van woonfraude als gevolg van illegale toeristische verhuur van woningen. Het beschreven doel luidt: "Het beschermen van de woonfunctie. Afname van het aantal woningen dat illegaal en/of onveilig wordt gebruikt." Daarbij is ook opgetekend dat het ook gaat om het tegengaan van overlast en ongewenste woonvormen. 

In het programma zijn vervolgens ook de nagestreefde maatschappelijke effecten van handhaving opgenomen. Het om de volgende maatschappelijke effecten:

• Het aantal woningen waarin weer wordt gewoond is toegenomen
• Toeristen kunnen met een veilig gevoel een overnachting boeken
• Eerlijke concurrentie voor legale hotels
• Brandveiligheid in de stad neemt toe
• Leefbaarheid en sociale cohesie nemen toe 

Zicht op invloed handhaving op maatschappelijke effecten

Informatie over de mate waarin handhaving de gewenste maatschappelijke effecten tot gevolg heeft is beperkt tot het aantal woningen waarin weer wordt gewoond. Over de mate waarin handhaving bijdraagt aan de andere nagestreefde maatschappelijke effecten zijn geen rapportages of analyses beschikbaar.  Daarbij past wat ons betreft wel de nuancering dat het gaat om maatschappelijke effecten waarbij niet alleen het meten ingewikkeld is, maar het ook lastig zal zijn om de invloed van handhaving overtuigend vast te stellen.

Jaarlijks verstuurt de gemeente een brieven met de behaalde resultaten bij de aanpak van woonfraude. In deze brieven wordt ook ingegaan op de aantallen woningen die zijn vrijgekomen door handhaving. De precieze informatie die hierover wordt gegeven is echter niet elk jaar hetzelfde.  Door deze brieven aan te vullen met informatie uit de gemeentelijke jaarverslagen over 2016 en 2018 is de ontwikkeling hiervan te volgen voor de periode 2013 - 2018. In tabel 6.6 is deze ontwikkeling weergegeven.

Tabel 6.6 - Aantallen vrijgekomen woningen door handhaving

Bron: Gemeente Amsterdam, brieven 23 maart 2016, 7 maart 2018 en jaarverslagen 2016 en 2018 en opgave Wonen 31 juli 2019.

Bij deze gerapporteerde aantallen vrijgekomen woningen passen twee kanttekeningen. Ten eerste betreffen de gerapporteerde aantallen de woningen die zijn vrijgekomen als gevolg van alle vormen van woonfraude. Dit betekent dat hierin ook woningen zijn meegeteld waar sprake was van andere overtredingen dan illegale toeristische verhuur van de woning. Volgens een opgave van Wonen is er in 2017 bij 367 woningen een overtreding van de regels voor vakantieverhuur geconstateerd  en ook vastgesteld dat deze overtreding na handhaving is beëindigd. In 2018 ging het om 306 woningen. 

De tweede kanttekening heeft te maken met de letterlijke formulering van het nagestreefde effect: het aantal woningen waarin weer wordt gewoond is toegenomen. Het constateren (en herstellen) van een overtreding van de regels voor vakantieverhuur hoeft niet te betekenen dat er sprake is van een woning waarin eerst niet werd gewoond en vervolgens wél. Dit zou, bijvoorbeeld, het geval zijn als een woning eerst vrijwel het hele jaar door zou zijn verhuurd aan toeristen en, na handhaving, weer gewoon bewoond zou worden. Volgens Wonen komen dit soort gevallen, zoals bij het sluiten van illegale hotels, zeker voor, maar is het niet mogelijk om in de administratie te achterhalen om precies hoeveel gevallen het gaat. 

Conclusie inzicht in maatschappelijke effecten

Het inzicht in de mate waarin handhaving op het naleven van de regels voor vakantieverhuur leidt tot de gewenste maatschappelijke effecten bestaat uit het aantal woningen dat na overtreding van de regels voor vakantieverhuur weer conform de regels wordt bewoond. Er zijn geen analyses of rapportages voorhanden waarin zichtbaar wordt welke invloed handhaving heeft op de overige nagestreefde maatschappelijke effecten zoals die zijn gedefinieerd in het Stedelijk Handhavingsprogramma.

Conclusie doelmatigheid

De informatie die nodig is om tot een helder oordeel over de doelmatigheid van de handhaving op het naleven van de regels voor vakantieverhuur te komen is slechts (zeer) gedeeltelijk voorhanden. Zo is het slechts mogelijk een indicatie te krijgen van de kosten en opbrengsten die met deze activiteit gemoeid zijn. Voor zover de informatie over kosten beschikbaar is blijkt daaruit niet helder in hoeverre de extra structurele prioriteit ter hoogte van € 1 miljoen en de incidentele prioriteit van € 0,5 miljoen (bestemd voor toezicht op bed & breakfast) hebben geleid tot meer inzet van mensen en middelen. Over de maatschappelijke effecten die zijn bereikt met handhaving is alleen informatie beschikbaar over het aantal woningen dat, na constatering van een overtreding, weer gewoon conform de regels wordt bewoond.

Meer zicht hebben we weten te verkrijgen over de inspanningen die toezichthouders leveren om onderzoeken uit te voeren. Daaruit blijkt dat het aantal inspanningen om onderzoeken succesvol af te ronden redelijk beperkt oogt. Dat beeld verandert als we kijken naar het aantal inspanningen dat nodig is om woonfraude te constateren. Dan blijkt dat met name het opvolgen van 'reguliere meldingen' veel inspanningen vergt en daarmee ondoelmatig oogt: per geconstateerde woonfraude moet dan 16 keer een buitenonderzoek worden verricht. Dit ligt lager bij onderzoeken die worden ingesteld naar aanleiding van urgente meldingen (9) of naar aanleiding van projecten (8).

Bijlagen

Gedetailleerde analyses keuzes en resultaten toezicht

In deze bijlage kijken we meer gedetailleerd naar de behaalde resultaten in relatie tot enkele gemaakte keuzes in het toezicht op vakantieverhuur. Hieronder bespreken we drie keuzes: het principe dat alle meldingen worden gelopen, het streven om binnen 24 uur na een melding de buitencontrole uit te voeren en de keuze om de toezichtcapaciteit vooral op werkdagen in te zetten (en minder in het weekend).

Uitsplitsing buitenonderzoek afhandeling van vermoedens van illegale toeristische verhuur van woningen

In dit onderdeel kijken we naar het verschil in afhandeling van het buitenonderzoek tussen reguliere meldingen, urgente (waarbij op het moment van melden toeristen aanwezig zijn) en projecten die zijn geïnitieerd door de gemeente. Wij hebben dit verschil geanalyseerd op basis van de gegevens die we van Team Vakantieverhuur hebben ontvangen.

We bespreken hieronder de resultaten, dit doen we allereerst voor het meldingsjaar 2017 en daarna voor 2018.  

Uitsplitsing afhandeling van vermoedens van illegale toeristische verhuur van woningen in 2017.
In figuur B.1.1 is te zien de afhandeling van het buitenonderzoek van vermoedens van illegale toeristische verhuur van woningen in 2017. Hierbij hebben we een uitsplitsingen gemaakt naar reguliere meldingen, urgente meldingen en project van de gemeente.

Figuur B.1.1 - afhandeling signalen uit het meldingsjaar 2017, uitsplitsing reguliere meldingen, urgente meldingen en projecten

Bron: Gemeente Amsterdam, bewerking Rekenkamer Amsterdam.

In 2017 is te zien dat de opvolging van reguliere meldingen minder succesvol werd afgehandeld dan urgente meldingen en de projecten die de gemeente zelf had gestart. In 2017 kwamen er 635 reguliere meldingen in aanmerking voor een buitenonderzoek. Daarvan was bij slechts 11% een handhavingsprocedure gestart. Bij 50% van de reguliere meldingen, waar een buitenonderzoek heeft plaatsvonden, was er geen illegale toeristische verhuur van woningen geconstateerd. Tegelijk is ongeveer een kwart van de reguliere meldingen vastgelopen. Bij de meeste van deze meldingen zijn de toezichthouders na drie controles niet binnen gekomen.

Bij meldingen waarbij sprake is van een urgente melding was de afhandeling in 2017 meer succesvol. Van de 535 buitenonderzoeken bij urgente meldingen is ongeveer een derde (32%) opgevolgd met het starten van een handhavingsprocedure. Dit is aanzienlijk hoger dan de reguliere meldingen. Toezichthouders troffen bij urgente meldingen in 42% geen illegale toeristische verhuur van woningen aan. Het toezicht is vastgelopen bij 18% van de buitenonderzoeken die in deze categorie vielen.

Bij de projecten is 23% van de buitenonderzoek uitgemond in een handhavingsprocedure en bij 54% is er geen illegale toeristische verhuur van woningen geconstateerd. Dit komt er op neer dat ongeveer driekwart van de buitenonderzoek succesvol wordt afgehandeld.

Uitsplitsing afhandeling van vermoedens van illegale toeristische verhuur van woningen in 2018.
In figuur B.1.2 is te zien de afhandeling van het buitenonderzoek van vermoedens van illegale toeristische verhuur van woningen in 2018.

Figuur B.1.2 - afhandeling signalen uit het meldingsjaar 2018, uitsplitsing reguliere meldingen, urgente meldingen en projecten

Bron: Gemeente Amsterdam, bewerking Rekenkamer Amsterdam.

In figuur B.1.2 is te zien dat ook in 2018 het buitenonderzoek van reguliere meldingen minder succesvol is afgehandeld dan urgente meldingen. In 2018 kwamen er 702 reguliere meldingen in aanmerking voor een buitenonderzoek. Dit heeft bij 13% geleid tot een handhavingsprocedure. Bij 42% van de reguliere meldingen is er geen illegale toeristische verhuur van woningen geconstateerd. Tegelijk is ongeveer een derde van de reguliere meldingen vastgelopen.

Bij urgent meldingen werd net als in 2017 ook in 2018 het buitenonderzoek met meer succes afgehandeld dan de reguliere meldingen. Van de 422 buitenonderzoeken is 28% opgevolgd met het starten van een handhavingsprocedure. Bij 47% hebben toezichthouders geen illegale vakantiehuur geconstateerd. Het toezicht is vastgelopen bij 19% van de buitenonderzoeken.

In 2018 waren er aanzienlijk minder buitenonderzoeken op basis van projecten gestart dan in 2017, namelijk 80. Hiervan is 15% geresulteerd in een handhavingsprocedure en bij 44% is er geen illegale toeristische verhuur van woningen geconstateerd.

Streven om urgente meldingen binnen 24 uur op te volgen met buitenonderzoek

In deze analyse kijken we naar het streven om binnen 24 uur na een melding de buitencontrole uit te voeren. Daarbij hebben we gekeken of deze prioritering gevolgen heeft voor de afhandeling. We hebben voor deze analyse de urgente meldingen opgedeeld in drie groepen.  De eerste categorie is 'Binnen 24 uur'. Deze meldingen zijn een dag na de melding op de looplijst geplaatst, in sommige gevallen nog dezelfde dag van melden. De tweede categorie is '2 t/m 7 dagen' en de derde categorie is 'Langer dan 1 week'.

We bespreken hieronder eerst de resultaten van het meldingsjaar 2017 en vervolgens die van 2018. 

Figuur B.1.3 - Snelheid belopen en afhandeling van urgente meldingen uit het meldingsjaar 2017

Bron: Gemeente Amsterdam, bewerking Rekenkamer Amsterdam.

In figuur B.1.3 is te zien dat in 2017 van de 535 buitenonderzoeken er 318 binnen 24 uur zijn opgevolgd. Verder zijn er in 2017 137 meldingen tussen de 2 en 7 dagen opgevolgd. Tot slot waren er 80 urgente meldingenpas na een week opgevolgd.

In figuur B.1.3 is te zien dat urgente meldingen, waarbij toeristen aanwezig zijn die binnen 24 uur zijn opgevolgd, relatief gezien met meer succes worden afgehandeld. Bij meer dan een derde (36%) van deze meldingen heeft het buitenonderzoek geleid tot een handhavingsprocedure. Bij de meldingen die na langer dan een week zijn opgevolgd is dit 24%. Tegelijk lopen meldingen die direct zijn opgevolgd minder snel vast, namelijk 17%. Meldingen waarvan het buitenonderzoek pas na een week plaatsvindt, loopt een kwart (25%) vast.

Figuur B.1.4 - Snelheid belopen en afhandeling van urgente meldingen uit het meldingsjaar 2018

Bron: Gemeente Amsterdam, bewerking Rekenkamer Amsterdam.

In figuur B.1.4 zien we dat ook in 2018 urgente meldingen in veel gevallen snel zijn opgevolgd . Van de 424 buitenonderzoeken zijn er 293 binnen 24 uur opgevolgd. Er zijn 92 urgente meldingen geweest die binnen 2 t/m 7 dagen zijn opgevolgd en 37 meldingen na een week.

In 2018 zijn 27% van de buitenonderzoeken waar binnen 24 een buitenonderzoek heeft plaatsgevonden, opgevolgd met een handhavingsprocedure. Bij meldingen die na een week zijn opgevolgd met een buitenonderzoek, is er bij 22% een handhavingsprocedure gestart. Tegelijk is te zien dat de buitenonderzoeken die binnen 24 uur zijn opgevolgd voor 21% zijn vastgelopen, terwijl buitenonderzoeken die na week van de melding zijn gestart voor 32% vastlopen.

Meldingen die na 2 tot en met 7 dagen zijn opgevolgd met een buitenonderzoek, zijn met succes afgehandeld. Bij 33% is er een handhavingsprocedure gestart en slechts bij 9% is het toezicht vastgelopen.

Toezichtcapaciteit en werkdagen buitenonderzoeken

Hieronder kijken we op welke dagen buitenonderzoeken plaatsvinden en op welke dagen buitenonderzoeken hebben geleid tot een handhavingsprocedure.

Dagen toezichtsactiviteiten
In dit onderdeel bekijken we op welke dagen buitenonderzoeken plaatsvinden. Hiervoor hebben we gekeken naar de dag waarop een 1e controle, 2e controle of 3e controle heeft plaatsgevonden.

In tabel B.1.1 geven we per dag het aantal uitgevoerde buitenonderzoeken voor het meldingsjaar 2017 en 2018. 

Tabel B.1.1 - Toezichtactiviteiten in 2017 en 2018

Bron: Gemeente Amsterdam, bewerking Rekenkamer Amsterdam.

Hierboven in tabel B.1.1 is te zien dat zowel in 2017 als in 2018 de meeste buitenonderzoeken plaatsvinden doordeweeks, tijdens de reguliere werkdagen. In het weekend vinden er minder buitenonderzoeken plaatsen. Verder is te zien dat er in 2018 relatief meer is gelopen op de zaterdag dan in 2017.

Werkdagen toezichtactiviteiten waarvan uitkomst start handhaving
Vervolgens hebben we een analyse gemaakt waarbij we hebben gekeken op welke dagen het toezicht heeft geleid tot het starten van handhaving. Dit hebben we geduid in percentages; het percentage van waarbij handhaving is gestart van alle toezichtactiviteiten op een dag. Deze verhouding geeft voor ons redelijk beeld van de werkelijk situatie. 'Redelijk' omdat we verwachten dat in werkelijkheid de percentages verhoudingsgewijs hoger zijn. De reden hiervoor leggen we uit in het groene kader hieronder. Daarna geven we eerst de resultaten voor 2017 en vervolgens voor 2018.

Tabel B.1.2 - Toezichtactiviteiten in 2017 en handhavingsprocedure

Bron: Gemeente Amsterdam, bewerking Rekenkamer Amsterdam.

Tabel B.1.2 laat zien dat in 2017 relatief gezien op zaterdag de meeste buitenonderzoeken (1e, 2e en 3e controles) leiden tot het starten van een handhavingsprocedure. Op zaterdag heeft van alle 145 buitenonderzoeken 16% geleid tot een handhavingsprocedure. Op maandag en dinsdag wordt in 2017 het minst vaak een buitenonderzoek opgevolgd met een handhavingsprocedure, in beide gevallen namelijk 9%.

Tabel B.1.3 - Toezichtactiviteiten in 2018 en handhavingsprocedure

Bron: Gemeente Amsterdam, bewerking Rekenkamer Amsterdam.

In tabel B.1.3 zien we dat in 2018 in de weekenddagen de meeste buitenonderzoeken hebben geleid tot het starten van een handhavingsprocedure. Relatief gezien leidt een buitenonderzoek in het weekend ongeveer twee tot drie keer zo vaak (14-18%) tot het starten van een handhavingsprocedure dan op de dagen doordeweeks (5-8%).

In vergelijking met 2017 hebben de buitenonderzoeken 2018 vaker in het weekend geleid tot het starten van handhaven. Tegelijkertijd resulteren buitenonderzoeken in 2018 doordeweeks minder vaak tot het starten van een handhavingsprocedure.

Uitkomsten enquêtes melders en verhuurders

Voor dit onderzoek wilden we ook weten wat de ervaringen waren van melders van (vermoedens van) illegale toeristische verhuur van woningen (hierna: melders). Ook waren we geïnteresseerd in de ervaringen van verhuurders die hun woningen aanbieden voor toeristische verhuur (hierna: verhuurders) met onderzoeken van de gemeente naar aanleiding van meldingen.

Hiervoor hebben we in juni 2019 zowel melders als verhuurders enquêtes afgenomen. Met behulp van online vragenlijsten hadden melders en verhuurders de mogelijkheid om hun ervaringen (anoniem) met ons te delen. Voor melders gingen de vragenlijsten voornamelijk in op het contact met de gemeente en de aanleiding en het resultaat van de melding. Aan verhuurders hebben wij vragen gesteld over de bekendheid met de regels voor het toeristisch verhuren van woningen en de ervaringen met door de gemeente ingesteld onderzoek naar hun woningen.

Hierna bespreken we eerst de door ons gevolgde werkwijze bij het enquêteren van melders en verhuurders. Daarna beschrijven we achtereenvolgens de uitkomsten van de enquêtes van melders en verhuurders.

Werkwijze

Wij hebben melders en verhuurders afzonderlijk benaderd met aparte vragenlijsten. Hierna volgt eerst de beschrijving van de werkwijze bij de enquête onder melders en daarna de werkwijze bij de enquête onder verhuurders.

Enquête onder melders
Voor deze enquête hebben wij melders die bij hun melding contactgegevens hebben doorgegeven aan de gemeente direct per e-mail benaderd om de vragenlijst (anoniem) in te vullen. Wij hebben hiervoor alleen melders benaderd die in de periode 2018 tot en met maart 2019 (de meest recente peildatum op dat moment) een melding hebben gedaan.

De door ons direct benaderde melders kregen 2 weken de tijd om de vragenlijst in te vullen. In totaal zijn 744 uitnodigingen verstuurd, waarvan 211 melders de vragenlijst (volledig) hebben ingevuld (28%).  Vooraf hebben wij melders in vier categorieën ingedeeld op basis van de uitkomst van hun melding. De categorieën en response per categorie zijn in het onderstaande tabel weergegeven.

Tabel B.2 - Toelichting en response per categorie

Bij de gemeente komen ook anonieme meldingen binnen. Van anonieme melders zijn vanzelfsprekend geen contactgegevens bekend. Om deze melders toch ook in staat te stellen hun ervaringen met ons te delen hebben we ook de mogelijkheid opengesteld om op de website van de rekenkamer een vragenlijst in te vullen. Ook maakte dit het mogelijk Amsterdammers die wel een melding hadden willen doen, maar dit uiteindelijk niet hebben gedaan te bevragen.  Via sociale media en onze website hebben we deze vragenlijst onder de aandacht gebracht. Dit leverde 27 extra ingevulde vragenlijsten op van melders, waarmee het totaal aantal melders van (vermoedens van) illegale toeristische verhuur van woningen die de vragenlijst ingevuld hebben uitkwam op 238.

Enquête onder verhuurders
Voor het direct benaderen van verhuurders waren geen geschikte bestanden met contactgegevens beschikbaar. Om deze reden konden verhuurders alleen, op eigen initiatief, op onze website een vragenlijst invullen. Deze vragenlijst hebben via onze website, sociale media en via de belangenvereniging Amsterdam Gastvrij onder de aandacht gebracht. De vragenlijst voor verhuurders is uiteindelijk 89 keer ingevuld.

Ervaringen van melders

Wij hebben melders over de volgende onderwerpen bevraagd met onze vragenlijst:

• De ervaring met het indienen van een melding
• De aanleiding en verwachtingen bij het melden
• De voortgang en afhandeling van de melding
• Waardering voor het resultaat van de melding

Indienen van de melding

Hoe is de melding ingediend?
Meer dan de helft van de melders (55%) gaf aan dat hij/zij de melding had gedaan via een online formulier op de website van de gemeente Amsterdam. Een derde heeft telefonisch een melding gedaan. Meldingen via andere kanalen, bijvoorbeeld per e-mail (3%) of brief (1%), kwamen zelden voor. Bij meer dan driekwart van de meldingen gaven melders aan dat op het moment van hun melding toeristen aanwezig waren in de verhuurde woning.

Figuur B.2.1 - Wijze van indienen van de meldingen

De bevraagde Amsterdammers die hebben afgezien om een melding te doen gaven hiervoor onder andere als reden dat ze niet wisten hoe ze een melding moesten doen of dat ze bang waren dat bekend zou worden dat ze een melding hadden gedaan. Andere bevraagden dachten dat een melding het probleem niet zou oplossen of gaven aan dat ze geen of onvoldoende bewijs konden leveren voor het overtreden van de regels voor het toeristisch verhuren van woningen.

Hoe verliep het indienen van de melding?
Het grootste deel van de bevraagde melders (meer dan driekwart) vond het duidelijk hoe een melding moest worden gedaan. Voor 11% was dit niet duidelijk. Verder vond de helft van de melders dat de melding door de gemeente serieus werd genomen. Van alle bevraagde melders vond echter 32% dat niet duidelijk werd gemaakt wat met de melding zou gebeuren. De grootste groep van de bevraagde melders (44%) vond wel dat duidelijk werd wat er melding zou gebeuren (24% was hier noch positief noch negatief over of had geen mening).

Is er contact gezocht met de verhuurder?
Van de bevraagde melders gaf 41% aan vóór het melden geprobeerd te hebben om het probleem zelf op te lossen door contact te zoeken met de verhuurder. In de meeste gevallen gaven de melders aan geen contact te hebben gezocht met de verhuurder (59%). Desgevraagd hadden de meest genoemde redenen om geen contact te zoeken te maken met verhuurders die niet aanspreekbaar waren, niet bekend waren of waarvan er geen contactgegevens bekend waren. Ook, maar minder vaak, werd als reden genoemd dat contact met de verhuurder het probleem niet zou oplossen of dat men bang was de relatie met buren te verstoren (of dat deze relatie al verstoord was). Een enkeling gaf aan dat hij/zij het aanspreken een taak van de gemeente vond of dat de verhuurder geen Nederlands sprak.

Aanleidingen en verwachtingen bij het melden

Wat was de aanleiding voor de melding?
De meest genoemde aanleiding voor het doen van melding was overlast van toeristen die in de woning verbleven (bijvoorbeeld, geluids- en/of afvaloverlast of door drugs-, en alcoholgebruik). Deze aanleiding werd door 59% van de bevraagde melders genoemd. Andere veelgenoemde aanleidingen hangen samen met (het vermoeden van) het niet naleven van de regels voor toeristische verhuur van woningen. Het gaat dan om woningen die niet worden bewoond door de verhuurder (45%), woningen die te veel nachten worden verhuurd (35%) of aan te veel toeristen tegelijkertijd (32%). Ook werd door 22% van de bevraagde melders aangegeven dat er sprake was van verhuur woning die tegen de afspraken van een Vereniging van Eigenaars.

Er werden ook andere reden voor het doen van een melding genoemd. Zo gaf 34% van de bevraagde melders aan dat zij, onder meer, een melding deden omdat ze van mening waren dat er al te veel woningen in de buurt werden verhuurd. Zorgen over de brandveiligheid van de woning (6%), verhuur van een sociale huurwoning (9%) of vandalisme aan eigen woning of openbare ruimte (6%) werden minder vaak genoemd als aanleiding. Bij 10% van de melders was een dreigende of intimiderende situatie als gevolg van de aanwezigheid van toeristen een aanleiding om te melden.

Een enkeling gaf tot slot aan te vermoeden dat de woning niet volgens regels van shortstay of bed & breakfasts werd verhuurd, dat er een verhuurverbod dat in het verkoopcontract was opgenomen werd geschonden of dat de woning zonder toestemming van de verhuurder werd onderverhuurd. Ook vond een melder dat de toeristen die in de woning verbleven geregeld zijn of haar privacy schonden. Een kleine 20% van de meldingen had uitsluitend als aanleiding het overtreden van de regels voor het toeristisch verhuren van woningen.

Figuur B.2.2 - Aanleidingen van de meldingen 

In de categorie handhaving gestart gaf, ten opzichte van de andere categorieën, een grotere groep melders aan dat de aanleiding van hun melding was: dat de verhuurde woning niet door de verhuurder werd bewoond (65% versus 39%), voor meer nachten werd verhuurd dan toegestaan (52% versus 30%) of aan meer toeristen tegelijk werd verhuurd (39% versus 29%). Vaak gaven deze melders ook aan last te hebben van overlast van de toeristen die in de woning verbleven. Dit kwam echter procentueel even vaak voor als bij de melders in de categorieën vastgelopen en geen overtreding.

Wat wilden de melders bereiken met de melding?
De melders wilden in de meeste gevallen met de melding bereiken dat de overlast zou stoppen (62%) en/of dat de verhuurder zou worden aangesproken voor het verhuur van de woning (58%). Ook wordt het melden vaak gebruikt om ergernissen kenbaar te maken over de verhuur van de woning (45%). Vaak wilde melders ook dat de verhuur volledig zou stoppen (44%), dat een boete wordt opgelegd (43%), en/of dat het aantal keer dat woning wordt verhuurd vermindert (34%). Ongeveer de helft van de melders had al een keer eerder een melding gedaan over dezelfde woning en met dezelfde aanleiding.

Figuur B.2.3 - Verwachtingen bij de meldingen 

Voortgang en afhandeling van de melding

Hoe werd de melder geïnformeerd over de voortgang en afhandeling van de melding?
Slechts één derde van de melders vond dat hij/zij goed werd geïnformeerd over de voortgang van de melding. Ook was maar bij een derde van de melders duidelijk wat met de melding was gedaan. 39% van alle melders was door de gemeente geïnformeerd over het uiteindelijke resultaat van de melding. Voor meldingen waarbij handhaving had plaatsgevonden was dit 57%.

Werd de melding snel afgehandeld?
Ongeveer een gelijk aantal melders was het (helemaal) eens dan wel (helemaal) oneens met de stelling dat de melding snel werd afgehandeld (respectievelijk 37% en 39%). Overige melders waren het noch eens, noch oneens over de stelling of hadden geen mening.

Waardering van het resultaat van de melding

Heeft de melding het gewenste resultaat opgeleverd?
Van alle bevraagde melders vond 57% dat de melding niet het gewenste resultaat had opgeleverd. Bij de helft van alle bevraagde melders was de situatie niet veranderd (44%) of zelfs verslechterd (4%). 39% van de melders vond dat de situatie wel was verbeterd. De overige melders (13%) konden niet aangeven wat de situatie op dit moment was doordat ze bijvoorbeeld waren verhuisd.

Door ons bevraagde melders waarvan de melding tot handhaving heeft geleid waren positiever. Van deze groep vond 46% dat de melding wél het gewenste resultaat had opgeleverd (versus 16% bij de andere categorieën). Ook vond 52% van deze categorie melders dat de situatie was verbeterd.

Figuur B.2.4 - Situatie na de melding per categorie en in totaal 

Er is geen verband gevonden tussen de soort verwachting die de melders hebben van hun melding (bijvoorbeeld dat de overlast stopt) en of de melding volgens de melder het gewenste resultaat heeft opgeleverd. Insgelijks lijkt het ervaren resultaat niet samen te hangen met hoe de melding is ingediend (bijvoorbeeld een online formulier of telefonisch).

Hoe wordt de afhandeling van de melding gewaardeerd?
Het uiteindelijke rapportcijfer dat melders gaven voor de afhandeling van hun melding was een 5,1. De melders die in de categorie vielen waarbij naar aanleiding van de melding er sprake is geweest van handhaving gaven de afhandeling van hun melding een 6,0. Toch is een aanzienlijk deel van de melders bereid om opnieuw een melding te doen als de situatie daar om vraagt (73%). Melders die afhandeling met een cijfer van 5 of lager scoorden gaven onder andere de volgende toelichtingen op het cijfer:

• de melder heeft na de melding niets meer van de gemeente vernomen;
• de gemeente kwam te laat langs nadat er was gemeld;
• de gemeente gaf aan dat de toeristen niet aanwezig waren, er niet werd geopend, of dat de toegang tot de woning werd ontzegd door de aanwezige toeristen. Hierdoor kon de gemeente niets doen;
• dat de gemeente aangaf dat de regels van bed & breakfast gecompliceerd en moeilijk handhaafbaar zijn, hierdoor kon de gemeente weinig doen.

Melders die de afhandeling met een cijfer hoger dan een 5 beoordeelden gaven als toelichting dat zij het positief vonden dat:

• de gemeente ook in het weekend actief is;
• de gemeente hij of haar snel teruggebeld heeft nadat er gemeld was;
• dat de gemeente vriendelijk en begripvol was op het moment dat er gemeld werd.

Samenvatting melders

Meldingen worden met name gedaan via een online formulier. De aanleiding van de melding is vaak overlast veroorzaakt door toeristen, maar ook dat de verhuurder niet aan de gemeentelijke verhuurregels houdt. Uitsluitend het overtreden van de verhuurregels als aanleiding van de melding kwam bij slecht een klein deel van de melders voor. Daarnaast laat de uitkomsten van de enquête zien dat de gemeente bij meldingen die gaan over het overtreden van de regels van toeristisch verhuur eerder lijkt over te kunnen gaan tot handhaving.

De melders willen in de meeste gevallen bereiken met de melding dat de overlast stopt en/of de verhuurder werd aangesproken voor het verhuur van de woning. De helft van de melders had al een keer eerder een melding gedaan over dezelfde woning. In de meeste gevallen gaven de melders aan voor de melding geen contact te hebben gezocht met de verhuurder. Dit was meestal omdat de verhuurders niet aanspreekbaar waren, niet bekend waren of er geen contactgegevens van bekend waren.

Hoewel het voor mensen wel duidelijk was hoe melding moest gedaan worden, vond maar de helft dat de gemeente de melding serieus nam. Ook werd maar slechts een klein deel goed geïnformeerd over de voorgang en was het onduidelijk wat er met de melding was gedaan. Voor meer dan helft van de melders had het melden niet tot het gewenste resultaat geleid. De melders beoordeelde de afhandeling met een onvoldoende, voornamelijk omdat na de melding niets meer van de gemeente was vernomen, dat de gemeente de woning te laat bezocht of aangaf niets voor de melder te kunnen betekenen. De meldingen waarbij wel een handhaving gestart was waren de melders meer tevreden over het uiteindelijke resultaat van hun melding. Ook beoordeelde zij de afhandeling van hun melding met een hoger cijfer.

Ervaringen verhuurders

De verhuurders die de vragenlijst hebben ingevuld verhuurde hun woning in de meeste gevallen in de vorm van een bed & breakfast (72%). Dit werd gevolgd door vakantieverhuur (20%). Shortstay kwam beperkt voor (5%). 3% wist niet onder welke vorm de verhuur van hun woning precies viel.

Wij hebben verhuurders over de volgende onderwerpen bevraagd met onze vragenlijst:

• Bekendheid met de regels
• Ervaring met ingestelde onderzoeken naar hun woning
• Bekendheid en acceptatie van uitkomst onderzoek

Figuur B.2.5 - Soorten verhuur van woning aan toeristen

Bekendheid met de regels

Zijn verhuurders bekend met de regels?
Bijna 92% van de verhuurders zegt bekend te zijn met de (belangrijkste) regels voor het verhuren van hun woning aan toeristen. Ook was een groot deel bekend (89%) met het feit dat de gemeente sancties kan opleggen bij het overtreden van de regels voor het verhuren van woningen aan toeristen.

Vinden verhuurders de regels duidelijk?
De meeste verhuurders die onze enquête hebben ingevuld vonden de regels voor het verhuren van woningen aan toeristen onvoldoende duidelijk (67%). Sommige verhuurders gaven aan dat de regels vaak aangepast worden, multi-interpretabel zijn of dat de regels niet duidelijk op de website staan vermeld. Daarnaast willen verhuurders graag vooraf weten of ze aan de regels voldoen, zodat ze geen risico lopen dat de gemeente in een later stadium alsnog een sanctie opgelegd.

Ervaring met ingestelde onderzoeken naar hun woning

Zijn verhuurders bekend met de aanleiding voor het ingestelde onderzoek?
Bij 57 (64%) verhuurders die de vragenlijst hebben ingevuld heeft de gemeente een keer een onderzoek ingesteld naar de verhuur van de woning. Hiervan werd bijna niemand vooraf op de hoogte gesteld (95%). Meer dan de helft van deze verhuurders wist niet de aanleiding van het instellen van een onderzoek. Van diegene die dit wel wisten was de aanleiding zeer divers (verhuur niet gemeld, melding van overlast, vermoeden dat de woning te vaak of aan te veel toeristen wordt verhuurd, vermoeden dat de verhuurder niet in de woning woonde en/of een anonieme melding).

Hoe werd het contact met de gemeente ervaren?
Bijna twee derde van de verhuurders waar een onderzoek was ingesteld gaf aan dat zij met de gemeente hadden gesproken tijdens het onderzoek. De verhuurders beoordeelde de wijze waarop de gemeente hun en de huurders van de woning heeft behandelde met een 2,4. Verhuurders gaven onder andere de volgende toelichtingen op het cijfer:

• men vond dat de toezichthouders zich onbeschoft, intimiderend gedroegen en de huurder/gasten slecht behandelden;
• er sprake was van privacy-schending doordat (onaangekondigd) zonder toestemming de woning betreden en doorzoeken;
• de gasten niet op hun rechten werden gewezen;
• de regels telkens veranderen en niet goed door de gemeente worden gecommuniceerd;
• de gemeente geen informatie gaf over reden van bezoek of onderzoek;
• de conclusies van gemeente over het overtreden van regels voor verhuur ongegrond zijn en/of onjuistheden bevatten;
• het huisbezoek als laatste middel zou moeten worden ingezet en niet eerste middel;
• de ambtenaren geen goed voorwerk hadden gedaan en met onjuiste informatie kwamen;
• de gemeente is niet bereikbaar om na te gaan of volgens de regels wordt gehandeld;
• de uitslag van het onderzoek werd pas gedeeld na meerdere keren vragen.

Bekendheid en acceptatie van uitkomst van het ingestelde onderzoek?

Zijn verhuurders geïnformeerd over de uitkomst van het onderzoek?
Van de 57 verhuurders waar de gemeente een keer een onderzoek ingesteld heeft naar de verhuur van de woning zegt 51% inmiddels geïnformeerd te zijn over de uitkomst van het onderzoek. Bij 46% is door de gemeente een (voornemen tot) boete en/of dwangsom opgelegd. 26% zegt dat dat er geen overtreding is geconstateerd. 25% weet nog niet wat de uitkomst is van het onderzoek. Bij de overige verhuurders is onbekend wat de uitkomst van het onderzoek was (2%).

Accepteren verhuurders de uitkomst van het onderzoek?
In bijna alle gevallen waarbij verhuurders een (voornemen tot) boete en/of dwangsom was opgelegd hebben door ons bevraagde verhuurders een zienswijze ingediend of bezwaar aangetekend dan wel een juridische procedure aangespannen. De status van het bezwaar of procedure is divers. Sommige hebben succesvol bezwaar gemaakt of geprocedeerd tegen besluit van de gemeente (4). Bij anderen is het bezwaar of beroep tegen het besluit verworpen (4). Ook kwam het voor dat het antwoord van de gemeente op de zienswijze te lang uitbleef waardoor zaak daarmee werd afgedaan. Ook gaven een aantal aan dat de uitkomst van het bezwaar of zienswijze nog niet bekend was (8).

Vaak vinden de verhuurders de opgelegde sancties buitenproportioneel, werkt het volgens hun niet om woningonttrekking of toerisme terug te dringen. Sommige stellen dat het verhuren van hun woning aan toeristen een noodzakelijke inkomstenbron is om rond te komen.

Samenvatting verhuurders

De meeste verhuurders die de vragenlijst hebben ingevuld verhuurden hun woning in de vorm van een bed & breakfast. In de meeste gevallen zijn de verhuurders bekend met de (belangrijkste) regels voor verhuur van woningen aan toeristen, maar vaak vinden ze deze regels wel onduidelijk. Zo vinden ze dat de regels vaak aangepast worden, op meerdere manieren uit te leggen zijn of dat de regels niet duidelijk op de website staan vermeld. Sommige verhuurders gaven dan ook aan dat zij graag vooraf geïnformeerd zouden willen worden of zij voldoen aan de regels.

Een groot deel van de verhuurders die vragenlijst hebben ingevuld zijn onderwerp geweest van een (onaangekondigd) onderzoek door de gemeente. De aanleiding van het onderzoek was bij de meesten onbekend. De verhuurders beoordeelden de wijze waarop de gemeente hun en de huurders van de woning heeft behandelde met een zware onvoldoende. De reden hiervoor zijn divers. De verhuurders vonden dat zij slecht door de toezichthouders bejegend werden, dat hun privacy tijdens het onderzoek werd geschonden, en dat de gasten niet op hun rechten werden gewezen. Ook gaven ze aan dat ze pas van de gemeente uitslag van het onderzoek kregen wanneer zij hier meerdere keren om hadden gevraagd.

Van de verhuurders die geïnformeerd zijn over het onderzoek van de gemeente heeft een groot deel een (voornemen tot) boete en/of dwangsom opgelegd kregen, waarbij alle verhuurders een zienswijze ingediend of bezwaar aangetekend dan wel een juridische procedure aangespannen. Vaak vinden de verhuurders de opgelegde sancties te hoog of dat de gemeente de onjuiste conclusies trekt over het wel dan wel niet voldoen aan de regels voor verhuur van woningen aan toeristen. Sommige verhuurders stelden bovendien dat het verhuren van hun woning aan toeristen een noodzakelijke inkomstenbron is om rond te kunnen komen.

Geïnterviewde personen

Geraadpleegde documenten

Gemeente Amsterdam

• Brief aan raadscommissie Wonen en Bouwen, Beantwoording motie 521: opt-out voor VvE's, 6 februari 2018.
• Brief aan raadscommissie Wonen en Bouwen, Bijlage 1 Handhaving vakantieverhuur, 12 februari 2014.
• Brief aan raadscommissie Wonen en Bouwen, Handhaving illegale toeristische verhuur van woningen, 30 augustus 2016.
• Brief aan raadscommissie Wonen en Bouwen, Eerste contouren nieuwe aanpak woonfraude, 4 juli 2019.
• Brief aan raadscommissie Wonen en Bouwen, Ruimte voor gasten - uitwerking notitie toeristische verhuur van woningen (vakantieverhuur), 7 januari 2014.
• Brief aan raadscommissie Wonen en Bouwen, Verlengen inzet digitaal toezicht, 14 maart 2017.
• Brief aan de leden van de gemeenteraad, Handhaven meldplicht vakantieverhuur, 11 juni 2019 [KABINET].
• Brief aan de leden van de gemeenteraad, Rapportage toeristische verhuur van woningen 2018, 7 mei 2019.
• Brief aan de leden van de gemeenteraad, Resultaten handhaving en incassoresultaten woonfraude over 2018, 7 mei 2019.
• Brief aan de leden van de gemeenteraad, Resultaten handhaving en incassoresultaten woonfraude 1e helft 2018, 17 juli 2018.
• Brief aan de leden van de gemeenteraad, Verkorten van de termijn vakantieverhuur, 9 januari 2018.
• Brief aan de leden van de gemeenteraad, Toeristische verhuur voor gezinnen, 6 februari 2018.
• Concept Bijlage 1 - Handhaving vakantieverhuur; toelichting en kader, 12 februari 2014.
• College van B en W, Bijlage evaluatie toeristische verhuur, 1 juni 2016.
• College van B en W, Denktank toeristische verhuur van woonruimte, Aanbevelingen, 20 februari 2018.
• College van B en W, Verlenging van het Memorandum of Understanding tussen de gemeente Amsterdam en Airbnb en opheffen van de geheimhouding MOU.
• College van B en W, Voordracht, Instemmen met de brief inzake handhaven meldplicht vakantieverhuur, 11 juni 2019 [KABINET].
• Commissievergadering Wonen en Bouwen, Evaluatie overeenkomst Airbnb, 7 maart 2018.
• Dienst Belastingen, Jaarrekening 2012, 1 februari 2013.
• Evaluatie toeristische verhuur van woningen - Vakantieverhuur, short stay en Bed and Breakfast, 1 juni 2016.
• Gemeenteraad, Motie 52, Motie van het lid Moorman inzake de overeenkomst van de gemeente met Airbnb (blijven monitoren), 3 februari 2017.
• Gemeenteraad, Motie 522, Motie van de leden Flentge en Moorman inzake de evaluatie toeristische verhuur van woningen (maak VvE's bondgenoot in de strijd tegen overlast vakantieverhuur), 15 juni 2016.
• Gemeenteraad, Motie 526, Motie van het raadslid Marjolein Moorman (PvdA) inzake Evaluatie vakantieverhuur en notitie van ING Economisch Bureau inzake prijsopdrijvend effect (gezamenlijke lobby Europa).
• Gemeenteraad, Motie het raadslid van Dantzig (D66) c.s. inzake kennisnemen van de evaluatie toeristische verhuur van woningen (opt-out vakantieverhuur voor eigenaren VvE's), 2016.
• Gemeenteraad, Motie van de leden Flentge en Moorman inzake de evaluatie toeristische verhuur van woningen (maak VvE's bondgenoten in de strijd tegen overlast vakantieverhuur), 15 juni 2016.
• Gemeenteraad, Motie van de leden Nuijens en Moorman inzake het targeten van aanbieders van meerdere verschillende adressen tegelijk op (vakantieverhuurplatforms) als Airbnb, 15 juni 2016.
• Gemeenteraad, Motie van de leden Moorman en Nuijens inzake de brief over de handhaving van illegale toeristische verhuur (gegevens delen met de Belastingdienst).
• Gemeenteraad, Motie van het raadslid Marjolein Moorman (PvdA), Nuijens (GroenLinks), Lammeren (PvdD), Flentge SP inzake de brief over de handhaving van illegale toeristische verhuur (maximeren vakantieverhuur 30 dagen als doel), 9 november 2016.
• Gemeenteraad, Motie van het raadslid Marjolein Moorman (PvdA), Nuijens (GroenLinks), Lammeren (PvdD), Flentge SP inzake de brief over de handhaving van illegale toeristische verhuur (regulering sleutelbedrijven).
• Gemeenteraad, Raadsbesluit, Vaststellen van de notitie getiteld: 'ruimte voor gasten, een uitwerking van de notitie toeristische verhuur van woningen (vakantieverhuur)'.
• Gemeenteraad, Raadsbesluit, Wijzigen van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, 26 juli 2017.
• Gemeenteraad, Raadsnotulen, 8 februari 2017.
• Gemeenteraad, Voordracht voor de raadsvergadering, Wijzigen van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, 19 en 20 juli 2017.
• Gemeenteblad, Wijziging van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (2017, nr 229/848), 18 augustus 2017.
• Gemeente Amsterdam, Airbnb, Overeenkomst Gemeente Amsterdam & Airbnb / Agreement City of Amsterdam & Airbnb, november 2016.
• Gemeente Amsterdam, Alert, Kwalitatief onderzoek Campagne Meldpunt Zoeklicht, 2 augustus 2018.
• Gemeente Amsterdam, Excelbestand, kopie van adressen naar Airbnb en Booking 2015 t/m 2017.
• Gemeente Amsterdam, Huisvestingsverordening 2016, 1 januari 2019.
• Gemeente Amsterdam, JZ Wonen, Begeleidende brief bij excel bestanden boete/LOD vanwege onttrekking.
• Gemeente Amsterdam, JZ Wonen, Excelbestand, Beroep lod gecorrigeerd versie rekenkamer.
• Gemeente Amsterdam, Wonen, Memo aan Rekenkamer, Beantwoording vragenlijst, 3 juli 2019.
• Gemeente Amsterdam, Wonen, Memo aan Rekenkamer, Beantwoording vragenlijst, 16 juli 2019.
• Gemeente Amsterdam, Wonen, Team Vakantieverhuur, Schema toeristische verhuur aan gasten, maart 2015.
• Gemeente Amsterdam, Wijzigen van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, 18 augustus 2017.
• Gemeente Amsterdam, Wijzigen Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 - Nota van Beantwoording, 4 juli 2017.
• Gemeente Amsterdam, Wijzigen Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 - Nota van Beantwoording, 20 november 2018.
• Gemeente Amsterdam & Booking.com, Brief van Booking.com en de gemeente Amsterdam, 8 november 2017.
• Gemeente Amsterdam - Airbnb, Memorandum of Understanding Gemeente Amsterdam & Airbnb, 9 maart 2016.
• Gemeente Amsterdam - Airbnb, Overeenkomst Gemeente Amsterdam & Airbnb, 22 november 2016.
• Gemeentelijke begroting 2017.
• Gemeentelijke begroting 2018.
• Handleiding Hotline, 19 mei 2017.
• Modelreglement bij splitsing in appartementsrechten 2017.
• Onderzoek Informatie en Statistiek, Draagvlak verhuur woningen aan toeristen, februari 2016.
• Onderzoek Informatie en Statistiek, Online Vakantieverhuur platforms in Amsterdam, november 2018.
• Onderzoek Informatie en Statistiek, Particuliere vakantieverhuur en samenwerking Airbnb, maart 2015.
• Kwalitatief onderzoek campagne meldpunt zoeklicht, 2 augustus 2018.
• Persberichten van Laurens Ivens, Amsterdam deelt voor € 4,2 miljoen aan boetes uit tegen illegale vakantieverhuur.
• Resultaten handhaving en incassoresultaten woonfraude, 7 mei 2019.
• Toeristische verhuur van woonruimte - Rapportage 1 januari 2018 - 31 december 2018, 24 april 2019.
• Toeristische verhuur van woningen ("vakantieverhuur") in Amsterdam, juni 2013.
• Presentatie Woonfraude indicatie model, 24 juni 2019.
• Raadscommissie Bouwen en Wonen, Rapportage vakantieverhuur, 15 april 2015.
• Raadscommissie Bouwen en Wonen, Rapportage vakantieverhuur, 15 april 2016.
• Raadscommissie Bouwen en Wonen, Vaststellen derde verordening tot wijziging van de Huisvestingsverordening 2016, 12 december 2018.
• Raadscommissieverslag, 14 december 2016.
• Stedelijk Handhavingsprogramma 2017-2018 - Centrale stad en stadsdelen, december 2016.
• Voordacht voor de raadsvergadering, Kennisnemen van de evaluatie toeristische verhuur van woningen, 1 juni 2016.
• Wonen, Toezicht Vakantieverhuur, datum onbekend.
• Wonen, Team Vakantieverhuur, Stappenplan Toeristen, 22 maart 2019.

Overig

• Airbnb, brief aan college met de titel: Reactie op verkorting termijn vakantieverhuur, 10 januari 2018.
• Airbnb, Memo in reactie op vragen Rekenkamer, 24 juli 2019.
• Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Wijziging van de Huisvestingswet 2014 in verband met de aanpak van ongewenste neveneffecten van toeristische verhuur van woonruimte - Memorie van toelichting, 15 maart 2019.
• Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Brief aan Tweede Kamer der Staten-Generaal, Voortgang aanpak woningmarkt, 25 september 2018.
• Kenniscentrum Wetgeving en Juridische Zaken, Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving, 3 januari 2019.
• CCV, Interventiekompas, november 2017.
• KCWJ, Aanwijzing 2.7 Handhaafbaarheid, 15 mei 2019, p1-p2 & KCWJ, Handleiding uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, 28 juni 2018.
• Mastenbroek en Versluis, Naleven en Handhaven uit: Overheidsbeleid 2014.
• EY confirmation Airbnb, 7 december 2018.
• Wettenbank, Algemene Wet inzake rijksbelasting, artikel 67, 1 januari 2019.
• Vaststellingsovereenkomsten internetplatforms.

Websites

• https://60days.nl/veelgestelde-vragen/
• https://bnbmanagernl.zendesk.com/hc/nl/articles/115002460589-Wat-zijn-precies-de-regelt-omtrent-vakantieverhuur-
• https://bnbmanagernl.zendesk.com/hc/nl/articles/115005310085-Hoe-werkt-de-meldplicht-Gemeente-Amsterdam-
• https://formulieren.amsterdam.nl/TripleForms/LoketAmsterdam/formulier/nl-NL/evAmsterdam/scVakantieverhuur.aspx/fVakantie_Inleiding, 1 februari 2019 en 25 april 2019.
• https://join.booking.com/host_requirements.html?aid=304142&label=gen173nr-1FCAEoggI46AdIM1gEaKkBiAEBmAEcuAEGyAEP2AEB6AEB-AELiAIBqAIDuAK4kuPrBcACAQ
• https://join.expediapartnercentral.com/nl/faq/
• https://partner.booking.com/nl/hulp/juridische-zaken-veiligheid/lokale-wetten-en-regelgeving
• https://press.airbnb.com/nl/airbnb-stelt-nieuwe-vorm-van-toeristenbelasting-voor-in-amsterdam/, 30 april 2019.
• https://rentals.tripadvisor.com/nl/register?m=35771
• https://thefriendlyhost.nl/faq/
• https://wetten.overheid.nl/BWBR0001854/2019-04-01#BoekEerste, 23 mei 2019.
• https://www.amsterdam.nl/belasting-heffingen/ondernemers/toeristenbelasting/, 23 januari 2019.
• https://www.amsterdam.nl/formulieren/wonen-leefomgeving/woonfraude-melden/, 23 januari 2019.
• https://www.amsterdam.nl/veelgevraagd/?productid=%7B6DDBA95B-F95C-460F-917B-08B34CBEC384%7D#%7B08819CEA-3D9F-4B04-B6A7-87564671F574%7D, 25 april 2019.
• https://www.amsterdam.nl/veelgevraagd/?productid=%7B6DDBA95B-F95C-460F-917B-08B34CBEC384%7D#%7BB17A212F-B95E-4C19-91E9-702C5D7EB7C2%7D, 1 mei 2019.
• https://www.amsterdam.nl/veelgevraagd/?productid=%7BF5FE8785-9B65-443F-9AA7-FD814372C7C2%7D#case_%7B18454A51-4360-4389-BA3A-9DEADD78BBF0%7D, 30 april 2019 en 6 oktober 2019.
• https://www.amsterdam.nl/veelgevraagd/?caseid=%7BDA4DC2E8-BCAC-4645-B8FC-F0542F7EB79B%7D, 28 mei 2019.
• https://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/wonen/particuliere/, 1 april 2019.
• https://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/wonen/sancties-boetes/bestuurlijke-boete/, 3 januari 2019.
• https://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/wonen/vereniging-eigenaars/vakantieverhuur/, 18 september 2019.
• https://www.amsterdamgastvrij.com/nieuws/2019/6/22/bijeenkomst-20-6-voordracht-overtoerisme-professor-jan-van-der-borg-en-behandeling-voorstel-nieuwe-huisvestingsverordening-2020/2019/2/12/vakantieverhuurders-en-bampbs-dienen-klacht-in-bij-europese-commissie-over-disproportionele-amsterdamse-regels?rq=europese%20commissie, 21 februari 2019.
• https://www.amsterdamgastvrij.com/ 10 juli 2019.
• https://www.airbnb.nl/help/article/656/my-neighbor-is-an-airbnb-host--what-do-i-need-to-know, 30 april 2019.
• https://www.airbnb.nl/help/article/860/amsterdam
• https://www.airbnb.nl/help/article/1293/how-do-i-file-a-complaint-if-my-neighbor-is-an-airbnb-host, 30 april 2019.
• https://www.airbnb.nl/help/topic/1155/neighbors, 30 april 2019.
• https://www.airbnb.nl/host/homes, 11 september 2019.
• https://www.airbnb.nl/neighbors, 30 april 2019.
• https://www.internetconsultatie.nl/verhuur, 23 mei 2019.
• https://www.ois.amsterdam.nl/nieuwsarchief/2018/helft-van-de-woningen-in-amsterdam-onderdeel-van-vve, 16 september 2019.
• NOS.nl, Landelijke registratieplicht voor Airbnb in de maak, 26 september 2018.
• NOS.nl, Landelijke registratieplicht voor Airbnb in de maak, 26 september 2018.
• Website gemeente Amsterdam, informatie over voorwaarden vakantieverhuur (geraadpleegd op 16 januari 2019).