Lastige zaken?
Onderzoeksrapport

Opvolgingsonderzoek Afhandeling van horecaklachten in Amsterdam

Relevante ontwikkelingen na afronding onderzoek (2014)

Om de huidige stand van zaken omtrent de afhandeling van horecaklachten in perspectief te kunnen plaatsen, geven we eerst een globale indruk van de ontwikkeling van het aantal horecaondernemingen en -klachten in de stadsdelen Centrum en Zuid. We hebben daartoe bij stadsdelen Centrum en Zuid informatie opgevraagd over de situatie in 2018. Op basis van deze informatie hebben we de onderstaande tabellen opgesteld waarin de situaties ten tijde van ons onderzoek (2013) en dit opvolgingsonderzoek (2018) worden vergeleken.

Tabel 1 - Aantallen horecaondernemingen en horecaklachten Centrum in 2013 en 2018  
Centrum20132018Absoluut verschilProcentueel verschil
Horecaondernemingen    
Aantal horecaondernemingen in Centrum2.0282.087+ 59+ 3%
Aantal horecaondernemingen waarover in Centrum werd geklaagd432636+ 204+ 47%
     
Klachten    
Aantal klachten over geluid en stank1.4261.829+403+ 28%
Aantal klachten over terras292644352+ 121%
Overige klachten5836- 22- 38%
Totaal aantal horecaklachten1.7762.509+733+ 41%
Tabel 2 - Aantallen horecaondernemingen en horecaklachten Zuid in 2013 en 2018  
Zuid20132018Absoluut verschilProcentueel verschil
Horecaondernemingen    
Aantal horecaondernemingen in Zuid828872+ 44+ 5%
Aantal horecaondernemingen waarover in Zuid werd geklaagd180300+ 120+ 67%
     
Klachten    
Aantal klachten over geluid en stank4041.004+600+ 149%
Aantal klachten over terras84217+ 133+ 158%
Overige klachten1868+ 50+ 278%
Totaal aantal horecaklachten5061.289+ 783+ 155%

Uit de tabellen blijkt dat er, ondanks de relatief geringe toename van het aantal horecazaken, in beide stadsdelen aanzienlijk over meer horecazaken wordt geklaagd en neemt het totaal aantal horecaklachten in beide stadsdelen toe. Vooral de stijging van 155% in Zuid is opvallend.

In het kader van dit opvolgingsonderzoek hebben we naar mogelijke redenen voor deze stijging gevraagd. Tijdens de interviews die we daar hebben afgenomen zijn onder meer de volgende oorzaken aangedragen: 

  • Een toename van de drukte in de (binnen)stad;
  • Een toename van het aantal horecazaken;
  • Een zichtbare verandering in type horecazaken: van de meer traditionele vormen zoals restaurant of bar hanteren nieuwe horecazaken vaak een mengvorm waarbij zowel restaurant- als barfunctie zichtbaar is en langere openingstijden worden gehanteerd;
  • Een toename van bezoekers van horecazaken met als neveneffect:
    • Drukker op straat;
    • Rokende bezoekers op straat;
    • Meer bezoekers buiten vanwege terrasverwarming;
  • Een toename van geluidsoverlast door gebruik van installaties:
    • Toename van het gebruik van airco's;
  • Een toename van de meldingsbereidheid van Amsterdammers:
    • Tolerantie bewoners neemt af;
    • Melden van overlast is eenvoudiger geworden;
    • Media besteden veel aandacht aan vormen van overlast.

Stand van zaken per aanbeveling

De rekenkamer deed in 2014 in haar onderzoek Lastige Zaken? naar de afhandeling van horecaklachten in Amsterdam vier aanbevelingen, die allen door de gemeenteraad en het college van B en W zijn overgenomen. We zijn nagegaan op welke wijze het college uitvoering heeft gegeven aan de aanbevelingen. Per aanbeveling geven we aan of de aanbeveling niet (rood), gedeeltelijk (oranje) of volledig (groen) is overgenomen en uitgevoerd. Normaliter gebruiken we ook de categorie in uitvoering (blauw). Aangezien we dit opvolgingsonderzoek vijf jaar na het oorspronkelijke onderzoek uitvoeren, zien we hier echter af van de categorie in uitvoering. We verwachten namelijk dat binnen vijf jaar de aanbevelingen zijn opgevolgd.

Overgenomen en uitgevoerde aanbevelingen

AanbevelingOvergenomenUitgevoerd
1. Maak een duidelijk onderscheid in type klacht en stem in een zo vroeg mogelijk stadium de te volgen werkwijze hierop af.

2. Vertaal de stedelijke kaders voor horeca- en handhavingsbeleid in richtlijnen voor klachtafhandeling en geef aan binnen welke bandbreedte (voor bestuurscommissies) maatwerk mogelijk blijft.
3. Scherp het gebruik van de doelen en indicatoren aan, zodat de gemeente in staat wordt gesteld om de doeltreffendheid van de klachtafhankelijk te meten, evalueren en om indien nodig, de aanpak (op onderdelen) aan te passen.
4. Verbeter de informatievoorziening bij horecaklachten door: 1) verbetering van de kwaliteit van de gegevens, 2) betere ICT-systemen die workflowmanagement ondersteunen en 3) verbetering van de data-analyses.

Achtereenvolgens zetten we onze bevindingen uiteen waarop onze conclusie is gebaseerd. In groen omlijnde kaders staat een toelichting op de oorspronkelijke aanbeveling en de reactie van het college op de aanbeveling.

Aanbeveling 1 Maak onderscheid in type klacht

Aanbeveling 1: Maak een duidelijk onderscheid in type klacht en stem in een zo vroeg mogelijk stadium de te volgen werkwijze hierop af.

Toelichting aanbeveling 1
Horecaklachten is een verzamelnaam voor verschillende soorten klachten. Het onderscheid wordt enerzijds veroorzaakt door de van toepassing zijnde regels en anderzijds door de mate van complexiteit. Om efficiënt klachten te kunnen afhandelen, is het belangrijk om zo snel mogelijk te achterhalen wat de aard van de klacht is. Zo kan het in sommige gevallen efficiënter zijn de klachten op te sparen en in een later stadium een integrale controle uit te voeren. In andere gevallen kan het beter zijn om direct te reageren. En soms kan het beter zijn om de klacht in eerste instantie terug te leggen bij klager en horecaondernemer.

Horecaklachtenen handhavingsverzoeken
Meldingen van overlast en handhavingsverzoeken zijn in juridische zin verschillend. Bij een overlastmelding (horecaklacht) is er geen (wettelijke) voorgeschreven wijze van werken; bij een handhavingsverzoek wel. Bij een handhavingsverzoek is de gemeente verplicht om een formeel besluit te nemen en kenbaar te maken aan de verzoeker.

Type horecaklacht
Een horecaklacht kan betrekking hebben op verschillende ‘omgevingsregels’ zoals de APV, Wet milieubeheer en Drank- en Horecawet. Uit onze data-analyse uit 2014 bleek dat veel (circa 80%) klachten gaan over ‘geluids- en stankoverlast’ (Wet Milieubeheer).

Complexiteit van de horecaklacht
De helft van de klachten die de stadsdelen ontvangen is eenmalig en relatief eenvoudig op te lossen. De andere helft heeft betrekking op ondernemingen waarover herhaaldelijk en soms heel vaak geklaagd wordt. Zo waren er in 2014 in Zuid 3 ondernemingen die verantwoordelijk zijn voor wel 21,5% van alle horecaklachten. Deze complexe casussen worden veroorzaakt door notoire klagers, notoire overtreders of door algemene buurtontevredenheid.

Voor een effectieve en efficiënte afhandeling is een duidelijk onderscheid in soorten klachten nuttig. De stadsdelen brachten hier weinig ordening in aan. Zij hadden alleen bij een notoire klager gekozen voor een andere werkwijze. Na drie onderzochte meldingen zonder constatering van een overtreding wordt aan de klager medegedeeld dat Reactie college december 2014het stadsdeel hier verder niets meer in kan betekenen. Wij vonden het van belang dat voor de afhandeling van horecaklachten vaker een afweging werd gemaakt naar type klacht.

Reactie college december 2014

Veel ondernemers nemen hun verantwoordelijkheid en proberen overlast voor omwonenden zoveel mogelijk te voorkomen. Dit komt naar voren in de gesprekken die wij voeren met de horeca en dit wordt onderschreven door uw rapport. Daarin concludeert u dat er relatief weinig over horecaondernemingen wordt geklaagd en dat de overlastmeldingen vaak beperkt blijven tot één horecaklacht. Een klein aantal zaken zorgt echter voor veel klachten. Met name in deze complexe zaken waarbij de relatie tussen ondernemer en bewoner vaak al ernstig is verstoord, zien wij een belangrijke rol voor de gemeente als handhavende instantie (bij geconstateerde overtredingen) en wanneer mogelijk als bemiddelaar.

        Conclusie aanbeveling 1: de aanbeveling is uitgevoerd

Bij de afhandeling van horecaklachten wordt nu meer en in een vroeger stadium onderscheid gemaakt naar type horecaklacht. Dit is het directe resultaat van de invoering van een nieuw meldingssysteem (SIA).

Overgang van KIM/MORA naar SIA
In 2014 kwamen de horecaklachten op verschillende manieren bij de stadsdelen binnen. Zo kwamen klachten binnen via Meldingen Openbare Ruimte (KIM/MORA) maar ook via de Horeca Overlast Telefoon (HOT), via een webformulier en werden de inspecteurs ook zelf gebeld. Sinds 8 augustus 2018 is het oude meldingssysteem KIM/MORA vervangen door het meldingssysteem Signalen Informatievoorziening Amsterdam (SIA). SIA is de centrale plek waar alle digitale of telefonische overlastmeldingen van Amsterdammers binnenkomen. De overgang behelste meer dan alleen de vervanging van het ICT-systeem. Met de invoering van SIA zijn ook de mogelijkheden om overlast te melden, teruggebracht tot de volgende varianten:

  1. het gebruikmaken van het algemene telefoonnummer van de gemeente Amsterdam (14020);
  2. het gebruikmaken van de website van de gemeente Amsterdam. 

Bij de overlast van horecazaken zijn drie vormen van wetgeving van toepassing: Wet Milieubeheer, Algemeen Plaatselijke Verordening (APV) en de Drank- en Horecawet. De horecaklachten worden in het Signalen Informatievoorziening Amsterdam van de gemeente (SIA) op basis van een algoritme in de volgende subcategorieën verdeeld :

Type melding in SIACategorie wetgeving
  • Geluidsoverlast door installaties
  • Stank-/geuroverlast van horeca-inrichtingen

Overige klachten betreffende horeca en bedrijven (afval, stof, licht, trilling, et cetera)
  • Wet Milieubeheer
  • Overlast door bezoekers en terrassen
  • APV
  • Geen meldingen categorie
  • Drank- en Horecawet

Aanbeveling 2 Richtlijnen voor klachtafhandeling

Aanbeveling 2: Vertaal de stedelijke kaders voor
horeca- en handhavingsbeleid in richtlijnen voor klachtafhandeling en geef aan binnen welke bandbreedte (voor bestuurscommissies) maatwerk mogelijk blijft.

Toelichting aanbeveling 2
Uniformering van de werkwijze en ruimte voor maatwerk
Tot 2014 mochten de stadsdelen zelf bepalen op welke wijze zij horecaklachten afhandelden. Vanaf 2014 wilde het college van burgemeester en wethouders steeds meer onderdelen standaardiseren, zoals het uniformeren van de gehele klachtafhandeling. Een van de aanleidingen hiervoor was de herziening van het bestuurlijk stelsel (op 19 maart 2014). De toenmalige directie Openbare Orde en Veiligheid en de bestuurscommissies werkten toen aan de ontwikkeling van één uniforme werkwijze voor de afhandeling van horecaklachten. Volgens het college moest deze nieuwe werkwijze geen dogma worden, maar moest er ruimte blijven voor maatwerk. Deze ruimte voor maatwerk was ons inziens inderdaad belangrijk. Omdat buurten en wijkenverschillen, zal eenzelfde (generieke) aanpak Reactie college december 2014immers niet altijd het optimale effect hebben. Zodra er mogelijkheden worden gecreëerd voor maatwerk, moet het echter ook duidelijk worden wat de grenzen daarvan zijn.

Reactie college december 2014

Samen met de bestuurscommissies wordt gewerkt aan een uniforme werkwijze voor de afhandeling van overlastmeldingen. Daarbij wordt onder andere helder onderscheid gemaakt tussen melding, handhavingsverzoek en klacht. Ook zullen daarbij duidelijke uitgangspunten geformuleerd worden die leidend zijn bij de afhandeling van klachten.

Conclusie aanbeveling 2: de aanbeveling is gedeeltelijk uitgevoerd

Het uitgangspunt van het college uit 2014 om een uniforme werkwijze voor alle stadsdelen vast te stellen bij de uitvoering van de afhandeling horecaklachten is (nog) niet uitgevoerd. De gemeente heeft na ons onderzoek uit 2014   wel de nodige acties ondernomen, maar er is nog geen sprake van een uniforme werkwijze die binnen de gehele gemeentelijke organisatie wordt gevolgd. Zowel de invoering van het SIA, ASC, de horecaflexaanpak en het programma informatiegericht handhaven (IGH) hebben er toe bijgedragen dat er een duidelijke voorkeur bestaat om de ontwikkelde horecaflex-werkwijze als gemeentelijke standaard werkwijze te gaan gebruiken. Dit is echter (nog) niet geformaliseerd en de bandbreedtes waarbinnen maatwerk voor stadsdelen mogelijk blijft, zijn nog niet uitgewerkt. Anders dan de horecaflex, zijn er (nog) geen wezenlijke veranderingen zichtbaar in de wijze van afhandeling van horecaklachten bij stadsdelen ten opzichte van die van 2014. Ook is nog onduidelijk hoe de acties van het programma IGH na juli 2019 een vervolg krijgen.

Stand van zaken april 2019
Horecaflex en Informatiegestuurd handhaven (IGH)
In 2015 is de flexaanpak horeca ingevoerd. De flexaanpak zorgt ervoor dat tijdens de momenten waarop de meeste overlast wordt gemeld (in het weekend op vrijdag en zaterdag van 19:30 tot 04:00 uur) inspecteurs beschikbaar zijn voor het opvolgen van overlastmeldingen van horecabedrijven. Door de flexaanpak is het mogelijk om binnen redelijke tijd na ontvangst van de melding een zaak op te pakken. De stadsdelen leveren medewerkers voor de bemensing van de flex aanpak horeca.  Voor de horecaflexdienst wordt een eigen informatiesysteem gebruikt (Horecaflex app).

Vanaf 2017 werkt de gemeente Amsterdam aan het centraal stedelijke programma Informatie Gestuurd Handhaven (IGH). Het belangrijkste doel van IGH is om te voorkomen dat ongericht op alle meldingen wordt afgegaan, maar dat een bewuste afweging (op basis van type klacht en complexiteit) wordt gemaakt bij welke meldingen dit wel nodig is en welke meldingen op een later moment kunnen worden afgehandeld. IGH dient bij te dragen aan een effectievere inzet van de beperkt beschikbare 'handhavingscapaciteit' van de gemeente. Vanaf 2018 werkt de gemeente aan de implementatie van IGH-horeca. Een belangrijk onderdeel van IGH-horeca is het project 'informatiegerichte horecaflex' waarbij het meldingenproces binnen de horecaflexaanpak is geoptimaliseerd. 

Integratie in ASC bij horecaflex
Sinds juli 2018 kent de afhandeling van meldingen bij de gemeente Amsterdam een nieuwe werkwijze via het Actie Service Centrum (ASC) waar alle meldingen centraal binnenkomen. Vanaf 2019 is de afhandeling van horecaklachten tijdens de horecaflexdiensten daarbij aangesloten. De horecklachten worden door het een regisseur van het ASC opgepakt. Deze regisseur van het ASC zorgt voor het verbeteren van aannemen, analyseren, verrijken, routeren, bewaken en terugkoppelen van overlastmeldingen in de openbare ruimte. De 'regisseur Horeca' van het ASC bekijkt de melding en verrijkt desgewenst de informatie van de melder door:

  • informatie uit het (horeca)dashboard (dat gevoed wordt met andere mogelijk relevante data) te verzamelen. In het dashboard kan bijvoorbeeld worden nagegaan of over de betreffende horecazaak vaker meldingen zijn ontvangen, welke relevante informatie over de vergunning beschikbaar is en welke acties mogelijk al gestart zijn maar nog niet zichtbaar voor de melder.
  • indien nodig contact op te nemen met de melder voor nadere informatie.

Op basis van deze informatie bepaalt de 'regisseur Horeca' of een melding al dan niet direct dient te worden opgevolgd. Het programma IGH-horeca en de stadsdelen werken samen aan een stroomschema waarin is vastgelegd op welke manier horecaklachten worden opgevolgd. De bedoeling is dat de ervaring vanuit de flexaanpak horeca ertoe gaat leiden dat deze werkwijze wordt uitgerold over de stadsdelen, waardoor er meer uniformiteit komt in de aanpak van horecaklachten bij de stadsdelen. 

Hoewel IGH-horeca onder meer heeft kunnen bijdragen aan de verbetering van de horecaflex-aanpak heeft het niet alle doelen kunnen behalen omdat de gewenste uniformering van de handhavingsprocessen bij de stadsdelen niet gerealiseerd is en het beoogde nieuwe ICT-systeem (SBA-leef) niet geïmplementeerd is. Zie ook aanbeveling 4. Het programma IGH eindigt in juli 2019 en er wordt momenteel samen met het management van Vergunningen, Toezicht en Handhaving (MT VTH) gewerkt aan een transitieplan om ervoor te zorgen dat IGH-horeca verder doorgang vindt. In welke vorm is ons echter nog niet bekend.

(Reguliere) afhandeling van horecaklachten door de stadsdelen
Tijdens reguliere werktijden (buiten de horecaflextijden) bepalen de stadsdelen nog zelf hun eigen werkwijze bij de afhandeling van horecaklachten. Bij de werkwijze die Centrum en Zuid volgen, zien we zowel overeenkomsten als verschillen. Een overeenkomst in deze werkwijze is dat het volgens beide stadsdelen eenvoudig is om een onderscheid te maken tussen een horecaklacht en een handhavingsverzoek, aangezien een horecaklacht via ASC/SIA binnenkomt en een handhavingsverzoek schriftelijk (via Decos) dient te worden ingediend.  Het onderscheid naar type klachten wordt nu automatisch gemaakt via SIA. De werkwijze die de stadsdelen vervolgens kiezen na binnenkomst van de klacht verschilt echter. Beide stadsdelen maken in eerste instantie een onderscheid tussen terrasklachten en overige horecaklachten. Beide stadsdelen kiezen ervoor geen directe actie te ondernemen bij een klacht over een terras. Stadsdeel Centrum reageert alleen in specifieke gebieden en stadsdeel Zuid verzamelt de klachten voor controles op een zomerse dag. Bij de overige klachten laat stadsdeel Centrum de werkwijze over aan de inspecteur die verantwoordelijk is voor de horecazaak en stadsdeel Zuid geeft aan dat bij klachten over geluids- en geuroverlast een afspraak wordt gemaakt voor een constatering. Beide stadsdelen houden bij de afhandeling van horecaklachten rekening met de mate van complexiteit van de klacht. Bij stadsdeel Centrum is besloten om voor specifieke klachten van enkele bekende veelklagers niet meer te reageren. Dit is ook gecommuniceerd met de betreffende klagers en de ombudsman. Voor stadsdeel Zuid krijgen klachten over horecazaken waar vaak over wordt geklaagd, de prioriteit boven eenmalige horecaklachten. De keuze van het al dan niet inzetten van een mediationtraject laten beide stadsdelen afhangen van de betreffende casus. Stadsdeel Centrum laat deze afweging met name over aan de inspecteur, terwijl stadsdeel Zuid deze afweging overlaat aan de handhavingsjuristen. 

Naast de centraal stedelijke ontwikkelingen werken de stadsdelen Centrum en Zuid bij de afhandeling van horecaklachten aan veranderingen in de huidige werkwijze. Stadsdeel Centrum wil meer volgens een dossiergerichte aanpak gaan werken, waarbij gebruik wordt gemaakt van informatiegestuurde handhaving. Deze werkwijze moet als voordeel opleveren dat niet meer automatisch op iedere klacht wordt afgegaan, maar dat er ook een bewuste afweging gemaakt kan worden om dit niet te doen. De inrichting van deze dossiergerichte aanpak is nog in ontwikkeling.  Stadsdeel Zuid zet met name in op preventieve maatregelen om het aantal klachten te verminderen. Stadsdeel Zuid gebruikt hiervoor het weekstart overleg (zie aanbeveling 4) en zet in op het doen van een volledige melding Activiteitenbesluit met akoestisch onderzoek, waardoor horecazaken bijvoorbeeld meer maatregelen tegen geluidsoverlast moeten nemen. 

De stadsdelen hebben nog ruimte voor maatwerk. Dit is echter niet het gevolg van een weloverwogen keuze, maar meer van de situatie dat de stadsdelen nog hun eigen werkwijze kennen tijdens de reguliere werktijden. Als wordt overgegaan op een uniforme werkwijze bij de afhandeling van horecaklachten is vooralsnog onduidelijk op welke manier er ruimte is voor maatwerk.

Meer centrale uitgangspunten en toolboxen
We constateren dat er bij de stadsdelen meer gewerkt wordt aan een centrale uniforme aansturing. De stadsdelen kennen nu allemaal een afdeling Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH). De managers van deze afdelingen hebben wekelijks een overleg: MT VTH. Dit MT VTH is opgericht om ervoor te zorgen dat de stadsdelen op een meer uniforme manier gaan samenwerken. De besluiten die door het MT VTH worden genomen zijn bindend voor alle stadsdelen. 

Bij het opvolgen van horecaklachten is verschillende wetgeving van kracht. De gemeente geeft aan dat er om deze reden verschillende stedelijke beleidsstukken zijn vastgesteld. De gemeente heeft hierin de beleidsuitgangspunten voor de handhaving van deze regelgeving neergelegd. Ook zijn hieraan concrete werkinstructies/richtlijnen verbonden. Deze beleidsstukken zijn:

  • Handhavingsstrategie Horeca en Slijterijen (vastgesteld door de burgemeester op 16 december 2013);
  • Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017-2018 (vastgesteld door het college van B en W op 19 september 2017);
  • Handhavingsstrategie muziekgeluid horeca 2018 (vastgesteld door het college van B en W op 30 januari 2018).

In een zogenaamde Toolbox op intranet zijn werkinstructies, stappenplannen, protocollen en standaardbrieven opgenomen. Met deze toolbox wordt stadsbreed gewerkt. Het uitgangspunt is een stedelijke uniforme werkwijze conform beleid. 

Daarnaast wordt er nu gewerkt aan een nieuw stedelijk handhavingsbeleid en aan een stedelijk terrassenbeleid. Deze nieuwe beleidsdocumenten moeten beter aansluiten bij de huidige ontwikkelingen in de horecabranche. 

Moment van melden is van invloed op het proces van afhandelen
Het moment waarop de meldingen worden ontvangen, heeft invloed op de wijze van afhandeling van de melding. Het grootste deel van alle horecameldingen komt in het weekend binnen en wordt doorgezet naar het flexteam horeca. Meldingen die gedurende de week binnenkomen, worden naar stadsdelen doorgezet. Het flexteam horeca en de stadsdelen kennen (vooralsnog) een eigen (afwijkende) werkwijze.

Aanbeveling 3 Maak doelen meetbaar voor evaluatie

Aanbeveling 3: Scherp het gebruik van de doelen en indicatoren aan, zodat de gemeente in staat wordt gesteld om de doeltreffendheid van de klachtafhankelijk te meten, evalueren en om indien nodig, de aanpak (op onderdelen) aan te passen.

Mogelijk specifieke doelen van klachtafhandeling waar aan gedacht kan worden: meer tevredenheid van de klager en de ondernemer over de afhandeling van een klacht, minder herhaling van (dezelfde) klacht.

Toelichting aanbeveling
De gemeente heeft in 2014 niet duidelijk vastgelegd welke doelen zij nastreeft bij het afhandelen van horecaklachten. Het Stedelijk Handhavingsprogramma 2013 geeft hieraan wel enige richting. Daaruit bleek dat de gemeente streefde naar een afname van 1) de overlast in en bij horecagelegenheden veroorzaakt door de ondernemer en 2) de overlast gerelateerd aan horeca veroorzaakt door bezoekers. Indicatoren die daarbij genoemd werden, waren het aantal horecaklachten, het aantal ondernemers waarover geklaagd werd en de top X van overlastgevende horecaondernemingen. De gemeente en de stadsdelen maakten niet concreet bij welke aantallen zij vonden dat het doel werd behaald.

Volgens de rekenkamer was het onduidelijk welk doel de gemeente nastreefde bij het afhandelen van horecaklachten. Wanneer had de aanpak van horecaklachten succes volgens de gemeente? De indicatoren die de gemeente in 2014 gebruikte, gaven informatie over de omvang van het probleem, maar gaven geen inzicht in de effectiviteit van de afhandeling door de gemeente.

Het verminderen van het aantal horecaklachten is natuurlijk van belang, maar het kan niet zonder meer gezien worden als een resultaat van de inspanningen bij de afhandeling van klachten. Er kunnen ook andere redenen zijn waarom het aantal klachten daalt, zoals het verdwijnen van horecaondernemingen, het verhuizen van (sommige) bewoners of de wijziging van de vergunning. Het is belangrijk dat de gemeente nadenkt over het doel dat zij wil realiseren met de Reactie college december 2014klachtafhandeling en de daarbij te hanteren indicatoren. Alleen dan kan worden beoordeeld of de juiste aanpak gekozen wordt of dat bijsturing noodzakelijk is.

Reactie college december 2014

Het college heeft in 2014 niet specifiek gereageerd op deze aanbeveling.

Conclusie aanbeveling 3: de aanbeveling is niet uitgevoerd
De gemeente heeft nog onvoldoende nagedacht over het formuleren van doelen en indicatoren die aangeven op welke manier handhaving van horecaklachten bij draagt aan het verminderen van (horeca)overlast. Een belangrijke vraag blijft nog steeds wanneer de gemeente vindt dat de afhandeling van horecaklachten doeltreffend is.

De doelen voor de handhaving bij horecaoverlast zijn opgenomen in diverse documenten: het stedelijke handhavingsprogramma, het handhavingsprogramma Wabo en de handhavingsuitvoeringsprogramma's van de stadsdelen. De rapportages bieden echter onvoldoende aanknopingspunten om inzicht te krijgen in de bijdrage van de afhandeling van horecaklachten op de gerealiseerde doelen en wanneer de gemeente tevreden is over de afhandeling van horecaklachten. Zo ontbreekt het bijvoorbeeld aan indicatoren en metingen over de ervaren overlast door de inwoners van Amsterdam.

We constateren dat er anno 2019 geen veranderingen zichtbaar zijn ten opzichte van de situatie in 2014 als het gaat om de formulering van de doelen, het bepalen van de indicatoren en de wijze waarop de indicatoren worden gebruikt. De gemeente is daarmee nog onvoldoende in staat om de werkwijze bij de opvolging van horecaklachten te kunnen bijsturen op basis van informatie over de realisatie van de doelen.

Stand van zaken 2019
Gemeente heeft net als in 2014 doelen en inidcatoren geformuleerd voor handhaving horeca
De doelen en indicatoren zijn in 2019 in verschillende documenten terug te vinden, maar zijn inhoudelijk niet anders dan in 2014. De doelen van het handhaven van horecaoverlast zijn terug te vinden in de volgende documenten:

  1. Stedelijk handhavingsprogramma
  2. Handhavingsprogramma Wabo
  3. Uitvoeringsprogramma's van de stadsdelen

Zowel in het Stedelijk Handhavingsprogramma 2017 - 2018 als in het Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017 - 2018 zijn doelen op genomen voor de handhaving bij horecazaken. Beide beleidsdocumenten benoemen als algemeen doel een afname van (alle?) overlast bij horecagelegenheden. Of hier een absolute of verhoudingsgewijze afname wordt bedoeld, is onduidelijk. Het handhavingsbeleid Wabo is wat specifieker dan het stedelijk handhavingsprogramma door de overlast te betrekken op het gebied van geur en geluid. In de uitvoeringsprogramma's van de stadsdelen gaat het vooral om het handhaven op de overlast van terrassen, maar worden hier geen concrete doelen aan gekoppeld.

Het stedelijke handhavingsprogramma geeft vervolgens aan welke resultaten de gemeentelijke activiteiten moeten opleveren:

  • Horecaondernemers houden zich aan de wet- en regelgeving;
  • Op geconstateerde overtredingen bij horecabedrijven is gehandhaafd;
  • Op geconstateerde overtredingen in de openbare ruimte is gehandhaafd.

We constateren dat de gemeente in de meest recente stedelijke handhavingsprogramma's en handhavingsprogramma's Wabo aangeeft dat de horecaoverlast verminderd is en dat de wijze waarop dit gemeten wordt, uitgaat van het aantal overlastmeldingen. Op basis van de ontvangen informatie over het aantal horecaklachten, zoals opgenomen onder aanbeveling 1, constateren we dat er tussen 2013 en 2018 echter sprake is van een aanzienlijke toename in het aantal horecaklachten. De vraag is of hiermee geconcludeerd kan worden dat de uitvoering van de handhaving horecaklachten van de gemeente niet succesvol is of dat er andere factoren waren die een toename van het aantal horecaklachten hebben veroorzaakt.

De stadsdelen Centrum en Zuid stellen handhavingsuitvoeringsprogramma's op. Voor de handhaving van horecaklachten zijn de uitvoeringsprogramma's relevant voor de handhaving op terrassen. Het doel van stadsdeel Centrum luidt als volgt: alle terrassen in de aangewezen gebieden worden geëxploiteerd volgens vergunning. Als dat niet zo is, loopt er een handhavingstraject.  Stadsdeel Zuid heeft wel activiteiten opgenomen en enkele indicatoren genoemd, maar dit is niet gekoppeld aan het behalen van een specifiek doel. 

Net als in 2014 meerdere indicatoren voor handhaving horeca, maar twijfels over de betrouwbaarheid van de gegevens
Zowel in het stedelijke handhavingsprogramma als in het handhavingsbeleid Wabo worden meerdere indicatoren genoemd waarmee de resultaten van het toezicht- en handhavingsproces van het horecabeleid kan worden gevolgd. De indicatoren uit het Stedelijk Handhavingsprogramma 2017-2018 hebben betrekking op de ontvangen overlastmeldingen en de gemeentelijke activiteiten die daarmee samenhangen, zoals onder meer het aantal horecabedrijven waar controles zijn uitgevoerd en het percentage verleende vergunningen met maatwerkvoorschriften. Vervolgens worden verschillende knelpunten benoemd die betrekking hebben op de bronnen die voor deze informatie worden gebruikt waardoor er twijfels bestaan over de betrouwbaarheid van deze gegevens. Zo blijkt dat er voor de benodigde informatie gebruik wordt gemaakt van verschillende informatiesystemen, waaronder Excel, dat de overlastmeldingen in KIM/MORA niet altijd eenduidig zijn maar in verschillende categorieën worden geregistreerd en dat er informatie over de ervaringen van klagers ontbreekt. In het Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017 -2018 worden ook de overlastmeldingen horeca als indicatoren genoemd en wordt aandacht besteed aan gemeentelijke activiteiten die hier mee samenhangen. Dit sluit grotendeels aan bij de uitgangspunten uit het stedelijk handhavingsprogramma. In Bijlage 1 hebben wij de passages uit het Stedelijk Handhavingsprogramma en het Handhavingsbeleid Wabo opgenomen. In de Jaarevaluatie Stedelijk Handhavingsprogramma 2017 besteedt de gemeente aandacht aan het aantal overlastmeldingen, het aantal ondernemingen waarover wordt geklaagd, het aantal gemeentelijke acties (waaronder die van de horecaflex) die daarop hebben gevolgd. Daarnaast wordt een voorzichtige poging gedaan om duiding te geven aan deze gegevens en de onderlinge relaties die er mogelijk bestaan. Zo wordt aangegeven dat het erop lijkt dat een toenemende klachtgevoeligheid of meldingsbereidheid bij bewoners aan het gegroeide aantal meldingen ten grondslag ligt. Met andere woorden: dat aan de toename van meldingen meer een subjectieve dan een objectieve overlastbeleving ten grondslag zou liggen. De waarde die aan deze analyse kan worden gehecht, wordt direct daarna (op pagina 27) ter discussie gesteld omdat de gegevens waar de gemeente over beschikt niet toereikend zijn om tot een dergelijke conclusie te kunnen komen :

"De gezamenlijke gegevens van de stadsdelen zijn behept met een aantal hiaten die eerst moeten worden weggewerkt. Zo kan bijvoorbeeld niet voor ieder stadsdeel een vergelijking worden gemaakt tussen het aantal opgelegde sancties over de verschillende jaren. Evenmin is het met de huidige gegevens mogelijk om te bepalen hoeveel bewoners klagen, en hoeveel meldingen bewoners gemiddeld bij de Gemeente indienen; daardoor is het moeilijk om een onderscheid te maken tussen incidentele klagers en veelklagers."

Onvoldoende reflectie op doel(en) handhaving horeca
Met onze aanbeveling in 2014 wilden wij de gemeente aansporen om na te denken over het doel van de afhandeling van horecaklachten en daarbij gebruikmaken van indicatoren die inzicht geven in de realisatie van de beoogde doelen. We gaven ook aan dat de afname van horecaklachten van belang is, maar niet zonder meer kan worden gezien als resultaat van de afhandeling van horecaklachten, omdat er vele andere factoren van belang zijn bij een toe- of afname van het aantal meldingen. Dat blijkt nu ook uit de constatering dat het aantal horecaklachten tussen 2013 en 2018 sterk is toegenomen.

De gemeente heeft vooralsnog onvoldoende nagedacht over het doel dat de gemeente nastreeft met de afhandeling van horecaklachten. De vraag blijft staan wanneer de gemeente van mening is dat de handhaving van horecaklachten succesvol is. Navraag bij de ambtenaren van de centrale stad en de stadsdelen wijst uit dat zij hier verschillend naar kijken. Zo werd enerzijds aangegeven dat men tevreden is als de melders en de horecaondernemers tevreden zijn over de wijze waarop de klacht is afgehandeld. Anderzijds werd aangegeven dat het centrale doel is het verminderen van de horecaoverlast, maar de meetbaarheid hiervan te wensen overlaat. Andere geïnterviewden gaven ten slotte aan de optimalisatie van het afhandelproces als doel te zien. 

Aanbeveling 4 Verbeter de informatievoorziening

Aanbeveling 4: Verbeter de informatievoorziening bij horecaklachten door: 1) verbetering van de kwaliteit van de gegevens, 2) betere ICT-systemen die workflowmanagement ondersteunen en 3) verbetering van de data-analyses.

Toelichting aanbeveling
In 2014 concludeerden we dat de informatievoorziening bij horecaklachten ernstige tekortkomingen kende. Deze werden door de gemeente Amsterdam onderkend. De informatiesystemen gaven onvoldoende inzicht om de meest geschikte afhandelingswijze te bepalen en ondersteunden geen workflowmanagement, waardoor ambtenaren geen of zeer moeilijk zicht kregen op de status (fase van afhandeling) van de horecaklacht. Daarnaast was het niet mogelijk om snel en eenvoudig managementinformatie te verkrijgen over ontvangen en afgehandelde klachten en om gegevens tussen de verschillende stadsdelen te vergelijken.

Volgens de rekenkamer kan goede informatie helpen bij de afhandeling van horecaklachten. Met goede informatie kan de afhandeling worden toegespitst op specifieke casussen. Maar ook het leren van klachten om de vergunningverlening en handhaving te verbeteren kan pas als de juiste informatie wordt opgeslagen en wordt geanalyseerd. Zonder goede informatievoorzieningen blijven deze kansen onbenut.

Het college benadrukte in zijn reactie het belang van het programma informatiegestuurde handhaving (IGH) voor het verbeteren van de registratie en de ‘slimme’ afhandeling van horecaklachten. In ons nawoord benadrukten wij het belang van de implementatie van het programma. Wij constateerden - mede op basis van ervaringen uit eerdere onderzoeken - dat in de praktijk blijkt dat de ontwikkeling van ICT-systemen, zeker als daarbij verschillende gegevensstromen samenkomen, weerbarstig zijn. Wij adviseerden een goede planning (met heldere mijlpalen) op te stellen waarmee de voortgang van het implementatieproces kan worden gevolgd.

Daarnaast benadrukten wij dat het aspect van leren van ervaringen te weinig aandacht kreeg. Om te leren van klachten over overlast gaven we aan dat er immers meer informatie nodig is dan enkel de registratie van overtredingen van ondernemers – het gaat dan ook om bijvoorbeeld de geografische spreiding van klachten en Reactie college december 2014de overlast die optreedt zonder dat er sprake is van een overtreding. Daaruit kunnen leerpunten gehaald worden om bijvoorbeeld de handhaving toe te spitsen of om de vergunningverlening aan te passen.

Reactie college december 2014

In uw rapport doet u een aantal bruikbare aanbevelingen op het gebied van proces, registratie en informatievoorziening. Zoals u ook zelf aangeeft zijn er op deze punten al veel ontwikkelingen en verbeterprocessen gaande. Hier willen wij als voorbeeld verwijzen naar het Programma informatiegestuurde handhaving (IGH). Middels informatiegestuurde handhaving wil de gemeente sneller en meer gericht inzetten op problematiek zoals overlast van horeca. Van de gemeentelijke handhavers wordt 20% flexibel en gezamenlijk ingezet op de grootste problemen in de stad, waarbij horecaoverlast als een van de zes prioriteiten is benoemd. Wij willen goed gedrag van ondernemers stimuleren en zetten daarom middels een bonus-/malusbeleid in op het belonen van ondernemers die hun verantwoordelijkheid nemen in het goed naleven van de regels. Ondernemers die hun verantwoordelijkheid niet nemen, worden geconfronteerd met extra handhaving. Hiervoor is onder meer van belang dat de registratie en de informatievoorziening goed op orde zijn, waar op dit moment ook hard aan wordt gewerkt.

Conclusie aanbeveling 4: de aanbeveling is niet uitgevoerd
Hoewel enige verbetering op het gebied van de kwaliteit van de gegevens en sommige data-analyses zichtbaar is, geldt dat de informatievoorziening bij horeca niet zichtbaar i s verbeterd. We constateren dat er vijf jaar na uitvoering van het onderzoek nog geen sprake is van een wezenlijke verandering in het gebruik van informatiesystemen. Sterker nog, er is vier jaar lang gewerkt aan de implementatie van een nieuw informatiesysteem, waarbij in 2018 werd geconstateerd dat de samenwerking tussen de leverancier en de gemeente beëindigd moest worden. En een nieuw proces voor de verbetering van de informatiesystemen in gang gezet moest worden. Dit betekent dat de situatie zoals de rekenkamer in 2014 aantrof, nog steeds van toepassing is in 2019. De huidige informatiesystemen geven nog steeds onvoldoende inzicht om de meest geschikte afhandelingswijze te bepalen en ondersteunen in onvoldoende mate adequaat workflowmanagement. Daarnaast is het nog steeds niet mogelijk om snel en op eenvoudige wijze managementinformatie te verkrijgen over ontvangen en afgehandelde klachten en om de gegevens tussen stadsdelen te vergelijken. Zonder goede informatievoorzieningen blijft het nog steeds onmogelijk om de effectiviteit van het gemeentelijk handelen te meten en beperkt het ernstig het leervermogen van de gemeente.

Stand van zaken maart 2019
Totaaloplossing wordt niet gerealiseerd
In 2014 werd er veel heil gezien in een nieuw informatiesysteem voor de vergunningverlening in Amsterdam. Dit project (1IV Vergunningen) is in 2013 gestart met als doel om in 2017 alle bestaande vergunningapplicaties in Amsterdam te vervangen door één stadsbrede totaaloplossing voor de afhandeling van vergunningprocessen, waarbij ook de aan vergunningen-gerelateerde toezicht en handhaving ondersteund zou gaan worden. Daarnaast was het de bedoeling om deze vergunningoplossing te koppelen aan onder meer een centraal beschikbaar Document Management Systeem en een Zaakstatus register. In september 2014 is gestart met de realisatiefase in de verwachting dat het een half jaar zou duren om de implementatie gereed te laten zijn. In 2014 is na een aanbestedingstraject een gunningsovereenkomst gesloten met een marktpartij voor de te leveren applicatie (SBA). Vanaf eind 2014 werd gewerkt aan de eerste fase waarin SBA werd ingericht voor de behandeling van de Wabo-vergunningen en het daaraan gerelateerde toezicht. In deze fase traden diverse problemen op en ontstonden er twijfels bij met name de RVE ICT of de door marktpartij aangeboden oplossing wel binnen de ICT-infrastructuur van Amsterdam paste. Deze factoren, in combinatie met de geringe acceptatie door de V&TH-afdelingen, heeft de gemeente in 2016 doen besluiten om voorafgaand aan de implementatie te starten met een pilot bij stadsdeel Noord. De leverancier bood toen aan om de bestaande gebruikersinterface te vervangen door een nieuwe versie (SB LEEF), waarmee de gebruiksvriendelijkheid sterk zou verbeteren. In april 2017 is gestart met de technische upgrade van de software naar SB LEEF. Deze nieuwe versie draaide wel in de omgeving van de leverancier, maar het is niet (goed) gelukt om deze versie op de Amsterdamse ICT-infrastructuur werkend te krijgen. In het voorjaar van 2018 heeft de gemeente Amsterdam het vertrouwen in de leverancier en de producten opgezegd en op 18 juli 2018 heeft de stuurgroep besloten om het concept van de totaaloplossing los te laten en vanaf dat moment te kiezen voor een combinatie van met elkaar werkende (tussen)oplossingen. Op hoofdlijnen komt dat erop neer dat er voor de Wabo-vergunningen een apart aanbestedingstraject zal worden doorlopen met als doel een 'klassieke' Wabo-applicatie te verwerven waarbij in het programma van eisen samenhang wordt gezocht met het Digitaal Spoor Omgevingswet. Voor de horeca en evenementenvergunningen is besloten om dit (voorlopig) onder te brengen in DECOS Join. In eerste instantie wordt dit geïmplementeerd voor de vergunningverlening en in tweede instantie zal gekeken worden op welke manier de toezicht en handhaving daarop kan worden aangesloten. 

Versnipperd applicatielandschap blijft bestaan
Het geen doorgang vinden van het oorspronkelijke geplande project 1IV Vergunningen bracht met zich mee dat de verschillende applicaties die in 2014 werden gebruikt voor de afhandeling van horecaklachten niet zijn vervangen en er zelfs een nieuwe applicatie (Horecaflex app) is bijgekomen. Hoewel de gemeente heeft besloten om de horecavergunningen in de loop van 2019 in DECOS Join onder te brengen, is het nu nog onduidelijk op welke wijze toezicht en handhaving hierbij worden aangesloten. Op dit moment werken de stadsdelen voor de vergunningverlening en het toezicht- en handhavingsproces nog met hun eigen informatiesystemen. Dat betekent dat de gemeente anno 2019 niet veel verder is dan in 2014. Ook toen was er sprake van de ontwikkeling tot implementatie van een nieuw systeem en werkten de stadsdelen nog volgens hun eigen werkwijzen in hun eigen informatiesystemen.  Tabel 3 geeft een overzicht van de huidige informatiesystemen die gebruikt worden voor horeca vergunningverlening, toezicht en handhaving.

Tabel 3 - Overzicht informatiesystemen rondom vergunningverlening, toezicht en handhaving horeca
 Stadsdeel CentrumStadsdeel ZuidHorecaflex
VergunningverleningSquitHISDCL (sinds eind 2018)(Squit voor archief)HISN.v.t.
ToezichtSquitDCLSquit (voor archief)Horeca Flex app
HandhavingSquitHISSquitHISN.v.t.

Geen workflowmanagementsysteem
In 2014 drong de rekenkamer aan op het implementeren van een workflowmanagementsysteem. Daarmee zou de gemeente meer in staat moeten kunnen zijn het proces van de afhandeling horecaklachten in de greep te houden en te leren van de uitvoering van het proces. We constateren nu dat er nog geen workflowmanagementsysteem operationeel is. Zo hebben de stadsdelen geen zicht in de tijd die het een inspecteur kost om een klacht af te handelen of over de doorlooptijd van een af gehandelde klacht.

Vanuit het ASC wordt wel gelet op de afhandeltijd van een klacht en daarover ook teruggekoppeld aan de melder. Dit geldt echter uitsluitend voor de klachtafhandeling tijdens de horecaflex. De terugkoppeling over de afhandeling van de klacht gedurende de reguliere werktijden ligt nog bij de stadsdelen. Daarnaast is bij ASC het moment van melden en afhandelen bekend. Hiermee kan weliswaar de gehele doorlooptijd van de afhandeling worden vastgesteld, maar is het niet mogelijk om de afzonderlijke stappen in het afhandelproces te registreren en te monitoren.

Kwaliteit van de data nog niet voldoende maar op sommige punten wat verbeterd
De kwaliteit van de data is op sommige punten verbeterd ten opzichte van de situatie in 2014. Zo is de typering van de horecaklachten door de invoering van het SIA geautomatiseerd, waardoor het aantal type klachten verminderd is. Ook is de betrouwbaarheid van de klachtindeling hiermee toegenomen. Daarnaast zien we dat er bij stadsdeel Centrum aanvullende controles plaatsvinden op de kwaliteit van de ingevoerde data in Squit. 

Informatiegestuurd handhaven komt langzaam op gang en is nog geen standaard werkwijze
Vanaf 2017 werkt de gemeente actief aan het implementeren van informatiegestuurde handhaving in de gemeente Amsterdam en sinds 2018 bij horecahandhaving. De reden waarom pas in 2018 is gestart met de implementatie van informatiegestuurde handhaving bij horeca, was dat er in 2017 de verwachting was dat er een nieuw informatiesysteem zou komen en dat de processen geüniformeerd zouden zijn bij de stadsdelen, waarop beter gewacht kon worden. In 2018 is toch gestart met IGH-horeca, waarbij de verwachting was dat de processen bij de stadsdelen meer geüniformeerd zouden zijn. Dit was echter niet het geval. 

In 2018 zijn er bij de stadsdelen meerdere pilots gedaan om informatiegestuurd handhaven van de grond te krijgen. Uiteindelijk is ervoor gekozen om te starten met het optimaliseren van het meldingenproces bij het flexteam horeca. Het doel hiervan is om te voorkomen dat er ongericht op alle meldingen wordt afgegaan, maar om een bewuste afweging te maken bij welke meldingen dit wel nodig is en bij welke meldingen niet. Het was een webewuste keuze om te starten bij het flexteam horeca, omdat in dit flexteam inspecteurs van alle stadsdelen op een uniforme wijze samenwerken en op die manier de meer informatiegestuurde wijze van afhandeling horecaklachten kan worden uitgerold over de stadsdelen. De implementatie bij de stadsdelen moet daarna worden opgepakt en staat op dit moment nog in de kinderschoenen. Het stedelijke programma IGH eindigt in juni 2019. De bedoeling is dat dit wordt opgepakt en geborgd in de reguliere werkwijze door het MT VTH. 

Meer gebruik van dashboards, weekstarts en data-analyses
Vanuit het programma IGH-horeca zijn dashboards met horecarelevante informatie ontwikkeld. Deze dashboards worden door het ASC onder meer gebruikt als informatiebron om te bepalen of een horecaklacht wel of niet direct moet worden opgevolgd. De informatie in dit dashboard bestaat uit informatie uit de systemen: HIS, SIA, DECOS en de Horecaflex app, waarbij gegevens over eerdere meldingen, controles, sancties, ontheffingen en evenementen wordt verstrekt. In de dashboards zijn geen gegevens uit Squit opgenomen. 

Daarnaast wordt de informatie uit de dashboards gebruikt om informatiegestuurd handhaven op een andere manier mogelijk te maken, door het opstellen van weekoverzichten. Het is de bedoeling dat de weekoverzichten in de stadsdelen door de betrokken inspecteurs worden besproken en dat dit op termijn ook leidt tot meer informatiedeling met vergunningverlening en de gebiedsteams. Het doel is om beter te anticiperen op mogelijke nieuwe situaties en zo op voorhand meer klachten te voorkomen. In stadsdeel Zuid wordt al geëxperimenteerd met deze werkwijze.  In stadsdeel Centrum moet hier nog mee gestart worden. Voor stadsdeel Centrum is het ook een belemmering dat de relevante data uit Squit niet is verwerkt in de dashboards, waardoor voor Centrum nog noodzakelijke informatie ontbreekt.

Onderzoeksverantwoording

Colofon

 Rekenkamer Amsterdam
directeurdr. J. A. (Jan) de Ridder
onderzoekersdrs. J.C. (Carlos) Neves Cordeiro RA RC (projectleider)
 drs. D. A. (Daniëlle)van der Wiel

Aanleiding en onderzoeksvragen

De Rekenkamer Amsterdam publiceerde in december 2014 het rapport Lastige Zaken? Afhandeling van horecaklachten in Amsterdam. In dit rapport worden de onderzoeksresultaten behandeld van het onderzoek dat we hebben verricht naar de afhandeling van horecaklachten door bestuurscommissies Centrum en Zuid. De belangrijkste conclusies waren dat:

  • er te weinig onderscheid naar soorten horecaklachten bij afhandeling;
  • de ruimte voor maatwerk door de bestuurscommissies onduidelijk was;
  • de doelen en indicatoren onvoldoende waren uitgewerkt;
  • de informatievoorziening niet op orde was.

In het verlengde van de conclusies deed de rekenkamer vier aanbevelingen om het verwijderen van fietsen te verbeteren:

  1. Maak een duidelijk onderscheid in type klacht en stem in een zo vroeg mogelijk stadium de te volgen werkwijze hierop af.
  2. Vertaal de stedelijke kaders voor horeca- en handhavingsbeleid in richtlijnen voor klachtafhandeling en geef aan binnen welke bandbreedte (voor bestuurscommissies) maatwerk mogelijk blijft.
  3. Scherp het gebruik van de doelen en indicatoren aan, zodat de gemeente in staat wordt gesteld om de doeltreffendheid van de klachtafhandeling te meten, evalueren en om indien nodig, de aanpak (op onderdelen) aan te passen.
  4. Verbeter de informatievoorziening bij horecaklachten door:
    1. verbetering van de kwaliteit van de gegevens;
    2. betere ICT-systemen die workflowmanagement ondersteunen;
    3. verbetering van de data-analyses.

Deze aanbevelingen werden alle door het college overgenomen. Met dit opvolgingsonderzoek willen wij de gemeenteraad informeren over de wijze waarop het college van burgemeester en wethouders uitvoering heeft gegeven aan onze aanbevelingen.

In dit opvolgingsonderzoek staat de volgende onderzoeksvraag centraal:

In welke mate is uitvoering gegeven aan de aanbevelingen van de rekenkamer?

Relevante ontwikkelingen

Bestuurlijke behandeling

Raadscommissie en gemeenteraad

Op 4 december 2014 presenteerde de directeur van de rekenkamer het rapport in de raadscommissie Algemene Zaken. Op 8 januari 2015 besprak de raadscommissie aan het einde van de vergadering het rapport. Dit leidde ertoe dat er geen sprake was van een uitvoerige behandeling, maar wel dat zowel de burgemeester en de rekenkamer een aanvullende brief naar het college hebben gestuurd ter voorbereiding op de behandeling in de gemeenteraad. De burgemeester geeft in de brief onder meer informatie over de planning voor het implementeren van informatiegestuurd handhaven en de informatievoorziening horeca, de wijze waarop omgegaan wordt met positieve signalen, en het aantal handhavers per stadsdeel, de mogelijkheden voor maatwerk. De rekenkamer geeft een nadere toelichting op de mogelijkheid voor maatwerk bij klachtafhandeling.

Op 21 januari 2015 heeft de gemeenteraad ingestemd met de voordracht.

Bestuurscommissies Centrum en Zuid

Het rapport Lastige Zaken? is in de bestuurscommissie van Centrum op 10 februari 2015 behandeld. Bij de behandeling door het algemeen bestuur werden met name vragen gesteld over de registratie van horecaklachten en de rol van bestuurscommissie Centrum en de het college van burgemeester en wethouders bij het doorvoeren van verbeteringen bij de registratie van horecaklachten. Uit de behandeling blijkt dat de registratie over de klachten bij bestuurscommissie Centrum wel op orde is, maar dat het lastig is om bedrijfsvoeringsinformatie uit het systeem te halen. Vanuit het college van burgemeester en wethouders wordt gewerkt aan verbetering op dit punt. De portefeuillehouder verwees over de voortgang van de aanbevelingen naar het Handhavingsuitvoeringsprogramma en de rapportages daarover. Het algemeen bestuur heeft geen besluit genomen naar aanleiding van de behandeling van het rapport.

In het algemeen bestuur van bestuurscommissie Zuid is het rapport niet behandeld. In het Handhavingsuitvoeringsplan 2015 en de rapportage van het handhavingsprogramma 2014 van bestuurscommissie Zuid is opgenomen dat de aanbevelingen uit het rapport van de rekenkamer door bestuurscommissie Zuid worden overgenomen.

Werkwijze

Om zicht te krijgen op de wijze waarop uitvoering is gegeven aan de aanbevelingen van de rekenkamer kijken we naar:

  • de behandeling van het rapport door de bestuurscommissies en de gemeenteraad;
  • de opvolging van de aanbevelingen door het college.

Behandeling rapport door de bestuurscommissies en de gemeenteraad

De rekenkamer wil graag weten tot welke gedachtewisseling en behandeling het rekenkamerrapport in de gemeenteraad en de bestuurscommissies heeft geleid. Hiertoe hebben wij gekeken naar:

  • de wijze waarop het rapport is geagendeerd in de raads- en bestuurscommissie(s) en de gemeenteraad;
  • de mate waarin de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamer inhoudelijk zijn besproken in de raads- en bestuurscommissie en de gemeenteraad;
  • de mate waarin de aanbevelingen van de rekenkamer hebben geleid tot besluiten van de bestuurscommissies en de gemeenteraad.

Voor dit deel van het onderzoek analyseren wij de verslagen van de raads- en bestuurscommissie(s) en de gemeenteraadsvergaderingen waarin ons onderzoek naar afhandeling van horecaklachten aan de orde is geweest.

Opvolging aanbevelingen

Met de aanbevelingen wil de rekenkamer bijdragen aan het verbeteren van de afhandeling van horecaklachten. In dit opvolgingsonderzoek wordt onderzocht:

  • de mate waarin de aanbevelingen door het college van B en W zijn overgenomen.

Het oordeel over de mate waarin uitvoering is gegeven aan de aanbevelingen hebben we gebaseerd op:

  • de ambtelijke schriftelijke reactie op de vraag van de rekenkamer naar de wijze waarop uitvoering is gegeven aan de aanbevelingen in het rapport;
  • de relevante documenten die zijn verschenen na publicatie van het oorspronkelijk rapport, waaruit vervolgens de ambtelijke organisatie blijkt op welke wij de aanbevelingen ter hand zijn genomen;
  • toelichtende gesprekken met betrokken ambtenaren.

Geraadpleegde personen

FunctieOrganisatie
Teammanager gebruikstoezichtStadsdeel Centrum
Senior inspecteur Vergunningverlening
Gebruikstoezicht
Stadsdeel Centrum
Informatie-analistStadsdeel Centrum
Senior inspecteur Vergunningverlening toezicht en handhavingStadsdeel Zuid
Inspecteur Vergunningverlening toezicht en handhavingStadsdeel Zuid
Regisseur/Projectleider IGH HorecaOpenbare Orde en Veiligheid
Bestuurs- beleidsadviseur horeca / strategisch informatie adviseurOpenbare Orde en Veiligheid
Implementatiemanager IGHOpenbare Orde en Veiligheid

Geraadpleegde documenten

Gemeente Amsterdam

  • Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017-2018, 10 september 2017.
  • Stedelijk Handhavingsprogramma 2017-2018, december 2016.
  • Jaarevaluatie Stedelijk Handhavingsprogramma 2017 - Centrale Stad en stadsdelen, 17 juli 2018.
  • Stand van zaken 1IV Vergunningen, 31 oktober 2018.
  • Reactie op informatieverzoek opvolgingsonderzoek Lastige Zaken, 8 februari 2019.

Rekenkamer Amsterdam

  • Lastige Zaken - Afhandeling van horecaklachten in Amsterdam, Onderzoeksrapport, december 2014.
  • Lastige Zaken - Afhandeling van horecaklachten in Amsterdam, Bestuurlijk rapport, december 2014.

Stadsdeel Centrum

  • Handhavingsuitvoeringsprogramma 2018.

Stadsdeel Zuid

  • Handhavings uitvoeringsplan 2018.

Bijlagen

Bijlage 1 - Doelen en indicatoren toezicht en handhaving horeca

Stedelijk handhavingsprogramma 2017-2018

Maatschappelijk effect:

  • In Amsterdam is het prettig wonen, werken en uitgaan.
  • Amsterdamse horecaondernemers exploiteren hun horecabedrijf veilig,
    eerlijk en transparant en veroorzaken daarbij geen overlast.
  • Amsterdam is een vriendelijke gastvrije stad.

Doel:

Overlast in en bij horecagelegenheden is afgenomen. Het gaat daarbij om zowel verwijtbaar gedrag door exploitanten als overlast gevend gedrag door bezoekers.

Resultaten van gemeentelijke activiteiten:

Horecaondernemers houden zich aan APV, DHW en Wet Milieubeheer en zijn niet tot
overlast voor de omgeving.

Indicatoren:
 
  • Totaal aantal horecabedrijven
  • Totaal aantal overlastmeldingen horeca uitgesplitst naar soort overlast per gebied.
  • Aantal horecabedrijven waarover overlast wordt gemeld
  • Aantal uitgevoerde controles (indien mogelijk onderscheid tussen totaal en bij
    bedrijven waar overlast gemeld wordt.)
  • Aantal horecabedrijven waar controles zijn uitgevoerd.
  • Percentage vergunningen met maatwerk voorschriften
  • Afname tip X per 1-1-2017 overlastgevende unieke horecagelegenheden versus
    top X per 31-12-2017.
Op geconstateerde overtredingen bij horecabedrijven is gehandhaafd.

Indicatoren:
 
  • Aantal geconstateerde overtredingen (per categorie: DHW, wet milieubeheer,
    APV en per stadsdeel).
  • Aantal opgelegde stappen per categorie overtreding (categorie 0: waarschuwing.
    categorie 1: lichte overtreding. cat. 2: ernstige overtreding. cat. 3: zeer ernstige
    overtreding) en per stap (bron: Systeem Horeca).
  • Aantal horecabedrijven per opgelegde categorie uit het stappenplan.
  • Aantal controles, constateringen en sancties in relatie tot elkaar.
  • Voor de top X verhouding meldingen, geconstateerde overtredingen en sancties.

Op geconstateerde overtredingen in de openbare ruimte is gehandhaafd.

Indicatoren:

  • Aantal boetes door Handhaving stadsdeel en/of rve H&T voor overtredingen APV,
    in geselecteerde buurten, per dag uitgesplitst tussen tijdstippen 22.00- 06.00 uur.
  • Feitcodes ('Wildplassen', 'Alcohol nuttigen waar alcoholverbod geldt',
    'Aangebroken fles/blik alcohol bij zich hebben' en 'Hinderlijk drankgebruik').
Meten van indicatoren:
 
  • Systeem Horeca & Squit: vergunningen, handhaving (tevens Excel).
  • BRS en Sphynxx (constateringen en pv's overlast bezoekers).
  • KIM/MORA: meldingen overlast worden in diverse categorieën gemeld.
  • Data over ervaren horecaoverlast onder bewoners ontbreekt.
  • Starten met vergelijk over meerdere jaren bij een aantal indicatoren.

Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017-2018

Handhavingsbeleid Wabo omschrijft de gemeente het doel van handhaving op horecaoverlast als volgt:

Hoofddoel:

We willen bewerkstelligen dat overlast op het gebied van geur en geluid door horeca en andere kleine bedrijven in de directe omgeving wordt verminderd.

Kengetallen:

  • Aantal overlastmeldingen horeca en
    andere kleine milieuinrichtingen
  • Aantal A- en B-inrichtingen waarover
    overlastmeldingen zijn ontvangen

Activiteiten:

Horeca en andere kleine bedrijven worden conform de wettelijke voorschriften/ melding Activiteitenbesluit geëxploiteerd. Exploitanten nemen verantwoordelijkheid voor een zorgvuldige bedrijfsvoering.

 

Kengetallen:

  • Aantal A- en B-inrichtingen in
  • Amsterdam
  • Aantal horeca-inrichtingen in
    Amsterdam (deel van B-inrichtingen)
  • Aantal A- en B-inrichtingen waarvoor
    maatwerkvoorschriften gelden.
  • Aantal gecontroleerde inrichtingen,
    verdeeld naar categorie (A/B).


Indicatoren:

  • Percentage van het aantal
    gecontroleerde inrichtingen waarbij
    sprake was van een overtreding op het
    gebied van geur, verdeeld naar
    categorie (A/B).
  • Percentage van het aantal
    gecontroleerde inrichtingen waarbij
    sprake was van overtredingen op het
    gebied van geluid, verdeeld naar
    categorie (A/B).

Strategieën:

  • Voorlichting aan startende horeca-
    ondernemers en andere kleine
    bedrijven (insteek op voorkomen
    overlast voor de directe omgeving).
  • Informatiegestuurd toezicht bij horeca
    en andere kleinere bedrijven.
  • Reactief toezicht bij horeca en andere
    kleinere bedrijven.
  • Het thema handhaving horeca heeft
    een gemiddelde prioriteit, dat betekent
    dat het zwaartepunt ligt bij informatie-
    gestuurde handhaving en voorlichting.

Kengetallen:

  • Aantal constateringsbrieven, voornemens en handhavingsbesluiten, verdeeld naar categorie (A/B).