Leges bij vergunningaanvragen

Onderzoeksopzet

Samenvatting

De rekenkamer Amsterdam onderzoekt de kostendekkendheid van de leges bij vergunningaanvragen. In 2019 zijn de legestarieven gestegen ten opzichte van de tarieven 2018 en verwacht het college € 6,4 miljoen meer aan leges te heffen. Leges mogen maximaal 100% kostendekkend zijn, maar het staat de gemeenteraad vrij om de kostendekkendheid lager vast te stellen. Het is een bestuurlijke keus om de kosten geheel door de aanvrager van de vergunning te laten betalen of deels uit de algemene middelen te bekostigen. Met dit onderzoek wil de rekenkamer inzicht geven in de gemaakte en te maken keuzes bij het bepalen van de hoogte en de verschillen tussen de legestarieven, of dit overeenkomstig het geldend recht heeft plaatsgevonden en of het college stuurt op een doelmatige uitvoering van de vergunningaanvragen.

De centrale vraag in het onderzoek luidt zodoende:

Is het gemeentebestuur transparant over de gemaakte keuzes bij het bepalen van de hoogte van legestarieven en handelt het daarbij rechtmatig en doelmatig?

Voor de beantwoording van deze centrale onderzoeksvraag hanteren we de volgende deelvragen:

  1. Voor welke vergunningen heft Amsterdam leges?
  2. Welke rechten en plichten heeft het gemeentebestuur op grond van het geldend recht bij het vaststellen van (de kostendekkendheid van) de legestarieven?
  3. Heeft het gemeentebestuur expliciet beleid (of uitgangspunten) geformuleerd ten aanzien van de hoogte van de kostendekkendheid van de legestarieven?
  4. Handelt het gemeentebestuur overeenkomstig het geldend recht en het eigen beleid bij het vaststellen van de kostendekkendheid?
  5. Stuurt het college op de doelmatige uitvoering van de processen die bepalend zijn voor de kosten van leges?
  6. Is de verantwoording over leges transparant, in de zin dat duidelijk is wat de kostendekkendheid is en welke keuzes het gemeentebestuur daarin heeft gemaakt.

Aanleiding

Wanneer inwoners en ondernemingen van de gemeente Amsterdam een vergunning aanvragen, zijn zij daarvoor een vergoeding in de vorm van leges verschuldigd aan de gemeente. Zo heft de gemeente bijvoorbeeld leges voor het aanvragen van een bouw-, kap-, splitsings, ligplaats-, evenementen- of horecavergunning.

Op voordracht van het college stelt de gemeenteraad jaarlijks de hoogte van deze leges vast, met als doel een (groot) deel van de gemeentelijke kosten in rekening te brengen bij degene die gebruikmaken van de diensten van de gemeente.

Drie groepen leges

Uit de begroting 2019 blijkt dat de gemeente Amsterdam drie groepen van leges onderscheidt: 

  1. Leges voor algemene dienstverlening (€ 26,8 miljoen). Hieronder vallen de activiteiten van burgerzaken (bijvoorbeeld uittreksels, huwelijken, paspoorten) en vergunningen en ontheffingen (bijvoorbeeld winkeltijdenwet, collecteren, ligplaatsen, kinderopvang, verkeer en vervoer).
  2. Leges voor omgevingsvergunningen (€ 47,9 miljoen) (bijvoorbeeld bouwvergunning, huisvestingsvergunning, kapvergunning) en
  3. Dienstverlening vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn (€ 4,5 miljoen) (bijvoorbeeld horecavergunningen, evenementvergunningen, splitsingsvergunningen, vergunning voor prostitutiebedrijven).

Amsterdam verwacht daarmee in 2019 ruim € 81 miljoen leges te Leges (€ 81 miljoen) als onderdeel van de lokale heffingen (€ 840 miljoen)heffen, waaronder leges voor vergunningen. Deze inkomsten maken onderdeel uit van de lokale heffingen van Amsterdam (zie kader).

Leges (€ 81 miljoen) als onderdeel van de lokale heffingen (€ 840 miljoen)

Amsterdam verwacht voor 2019 ruim € 840 miljoen aan lokale heffingen te innen.  Deze heffingen vallen uiteen in algemene belastingen, de rioolheffing en rechten, waaronder leges. 

Algemene belastingen komen ten goede aan algemene middelen van de gemeente. Opbrengsten zijn niet gelabeld voor specifieke activiteiten, maar kunnen voor alle gemeentelijke taken en voorzieningen worden ingezet. De gemeenteraad bepaalt waarvoor.  De gemeentelijke belastingen vallen uiteen in parkeerbelasting (€ 245,5 miljoen), onroerendzaakbelasting (€ 174,1 miljoen), roerende ruimtebelasting (€ 0,4 miljoen), toeristenbelasting (€ 111,6 miljoen) en precariobelasting (4,6 miljoen).  

Daarnaast is er de rioolheffing (€ 72,3 miljoen). Deze heffing verschilt van de algemene belastingen omdat de opbrengsten specifiek bestemd zijn voor het bestrijden van de kosten die verbonden zijn aan het riool. De gemeente mag dus niet meer belasting heffen dan de kosten die zij voor deze taak maakt. De rioolheffing wordt daarom ook wel een 'bestemmingsbelasting' genoemd.   

Rechten - ook wel retributies genoemd - worden onder andere geheven van personen aan wie de gemeente een specifieke dienst verleent of wanneer een persoon gebruikmaakt van gemeentebezittingen, werken en inrichtingen die de gemeente beheert en die voor die persoon een individueel voordeel oplevert.  , ,  Retributies vallen uiteen in binnenhavengeld (€ 1,8 miljoen), afvalwater (€ 3,0 miljoen), vermakelijkhedenretributies (€ 4,9 miljoen), reinigingsrecht (€ 8,3 miljoen), marktgelden
(€ 4,5 miljoen), lijkbezorgingsrechten (€ 6,4 miljoen) en leges (€ 81,3 miljoen). 

Kostendekkendheid leges

Kostendekkendheid leges algemene dienstverlening en omgevingsvergunningen

Voor de eerste twee groepen van leges - algemene dienstverlening en omgevingsvergunningen - geldt dat de begrote legesopbrengsten per groep in totaal niet meer dan kostendekkend mogen zijn.  Het totaal van de begrote opbrengsten mag het totaal van de begrote kosten niet overtreffen, de gemeente mag met andere woorden geen winst maken op de groep van leges. Binnen een groep mag een afzonderlijk legestarief wel meer dan kostendekkend zijn. De gemeenteraad heeft daardoor de mogelijkheid om zo bepaalde legestarieven lager vast te stellen - minder kostendekkend te laten zijn - en dit te compenseren met hogere legestarieven voor andere activiteiten. Dit heet kruissubsidiëren. Een voorbeeld hiervan zijn de bouwleges voor projecten met een lage bouwsom (bijvoorbeeld een dakopbouw of dakterras). Deze worden 'gesubsidieerd' met de hogere bouwleges voor projecten met een hoge bouwsom (bijvoorbeeld een nieuw kantoorgebouw).

Het college rapporteert in de begroting 2019 een kostendekkendheidspercentage voor de algemene dienstverlening van 67%. Voor de omgevingsvergunningen wordt een kostendekkendheidspercentage van 93% gerapporteerd. 

Kostendekkendheid dienstverlening vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn

Voor de derde groep van leges - dienstverlening vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn - geldt dat de daarbinnen vallende vergunningen op zichzelf hooguit kostendekkend mogen zijn.  ,  Ook voor deze vergunningen geldt dat de gerapporteerde kostendekkendheid lager is dan 100% (zie tabel).

VergunningKostendekkendheid (begroting 2019)
Splitsingsvergunning80%
Horecavergunningen51%
Evenementenvergunningen16%
Binnenwater13%

Coalitieakkoord: leges meer kostendekkend

In het coalitieakkoord Een nieuwe lente en een nieuw geluid (mei 2018) is de keuze gemaakt om de leges meer kostendekkend te maken en te indexeren. Daarmee wil de coalitie structureel € 6,4 miljoen meer baten realiseren.  Deze verhoging ziet op alle leges, waaronder die van vergunningen, maar bijvoorbeeld ook die van ontheffingen.

Zijn leges niet-kostendekkend, dan betalen ook anderen mee

Wanneer de legesopbrengsten minder dan kostendekkend zijn, zullen de lasten uit andere inkomsten moeten worden betaald. Bij een keuze voor niet-kostendekkende tarieven betekent dit dat niet alleen de kostenveroorzakers, maar ook alle andere belastingplichtigen meebetalen vanuit de algemene middelen. 

Leeswijzer

Hieronder is de opzet van een onderzoek naar de kostendekkendheid van leges bij vergunningaanvragen nader uitgewerkt. We starten met het doel en de onderzoeksvragen. Vervolgens komt de aanpak aan bod en daarna de planning en het onderzoeksteam. In bijlage 1 wordt de werkwijze van de rekenkamer bij onderzoeken toegelicht.

Opzet onderzoek

Doelstelling en onderzoeksvragen

Doelstelling

Het doel van dit onderzoek is inzicht te krijgen in de gemaakte keuzes van het gemeentebestuur bij het vaststellen van de legestarieven bij vergunningaanvragen. Vragen die daarbij een rol spelen zijn: handelt het gemeentebestuur volgens het geldend recht en eigen uitgangspunten bij het bepalen van de hoogte van de legestarieven, stuurt het college op een doelmatige uitvoering de vergunningaanvragen om zo de kosten te beperken en is het gemeentebestuur transparant over de gemaakte keuzes.

Onderzoeksvragen

De centrale vraag in het onderzoek luidt zodoende:

Is het gemeentebestuur transparant over de gemaakte keuzes bij het bepalen van de hoogte van legestarieven en handelt het daarbij rechtmatig en doelmatig?

Voor de beantwoording van deze centrale onderzoeksvraag hanteren we de volgende deelvragen:

  1. Voor welke vergunningen heft Amsterdam leges?
  2. Welke rechten en plichten heeft het gemeentebestuur op grond van het geldend recht bij het vaststellen van (de kostendekkendheid van) de legestarieven?
  3. Heeft het gemeentebestuur expliciet beleid (of uitgangspunten) geformuleerd ten aanzien van de hoogte van de kostendekkendheid van de legestarieven?
  4. Handelt het gemeentebestuur overeenkomstig het geldend recht en het eigen beleid bij het vaststellen van de kostendekkendheid?
  5. Stuurt het college op de doelmatige uitvoering van de processen die bepalend zijn voor de kosten van leges?
  6. Is de verantwoording over leges transparant, in de zin dat duidelijk is wat de kostendekkendheid is en welke keuzes het gemeentebestuur daarin heeft gemaakt.

Aanpak

Overzicht leges vergunningen (deelvraag 1)
We starten het onderzoek met het in kaart brengen van de leges die de gemeente heft bij vergunningen. Per soort vergunning brengen wij in kaart welke lege wordt geheven, welke verwachting er was over het aantal vergunningaanvragen en de totale verwachte legesopbrengst. Tevens gaan wij in op de verschillen van de legestarieven 2018 en 2019. Naast documentanalyses zullen wij ook interviews houden met de betrokken ambtenaren.

Geldend recht en beleid (deelvragen 2 en 3)
Met deelvraag 2 gaan wij na wat het geldend recht is waarbinnen het gemeentebestuur moet handelen en welke sturingsmogelijkheden dit met zich meebrengt als het de legestarieven vaststelt. Aan de hand van (literatuur over) de Europese Dienstenrichtlijn, Gemeentewet, Besluit Begroting Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV), stellige uitspraken van de commissie BBV en jurisprudentie formuleren wij ons normenkader. Dit kader zullen wij gebruiken om de uitvoering (zie hierna) te toetsen.

Het college is verplicht zich te verantwoorden over het beleid ten aanzien van de lokale heffingen, de beleidsuitgangspunten die ten grondslag liggen aan de berekening van de kostendekkendheid en hoe deze uitgangspunten bij de tariefstelling worden gehanteerd.  Ter beantwoording van deelvraag 3 gaan wij met behulp van documentanalyses en interviews met de betrokken ambtenaren na of het college dit beleid en de beleidsuitgangspunten heeft vastgesteld en welke keuzes het college heeft gemaakt.

Uitvoering (deelvraag 4)
Bij deze deelvraag onderzoeken wij hoe de tarieven, de geraamde opbrengsten en daarmee kostendekkendheid tot stand komen, welke kosten wel en welke kosten niet mee worden genomen in de berekening van de legestarieven en of dit overeenkomstig het geldend recht en het eigen beleid is. We zullen onderzoeken of het kostprijsberekeningsmodel ook keuzes bevat die niet voortvloeien uit het geldend recht of eigen beleid, hoe deze keuzes tot stand zijn gekomen en wie daarover heeft beslist. Uit een verkennend interview hebben wij begrepen dat de berekeningssystematiek voor de leges in 2018 is aangepast. Wij gaan na wat de ratio van deze aanpassingen is geweest. Ook zullen we onderzoeken of en hoe er geleerd wordt van nacalculaties van de legestarieven.

Voor vergunningen die vallen onder de Europese Dienstenrichtlijn geldt dat kruissubsidiering met andere vergunningen niet is toegestaan. De leges van dit soort vergunningen mogen maximaal kostendekkend zijn. Dit maakt dat dit soort vergunningen beter te onderzoeken zijn ten opzichte van vergunningen waarbij kruissubsidiëring wél is toegestaan. Wij hebben ervoor gekozen om de legestarieven van evenementvergunningen nader te onderzoeken op bovenstaande punten.

Doelmatigheid (deelvraag 5)
Meermaals heeft een raadsmeerderheid het college verzocht om te sturen om kostenbesparing (zie kader). Met behulp van documentanalyses en interviews gaan wij na of en hoe het college stuurt op een doelmatige uitvoering van de processen die bepalend zijn voor de kosten van de leges. En of het college daarbij gebruikmaakt van vergelijkingen met andere gemeenten op het punt van kostendekkendheid en de hoogte van legestarieven.

Specifiek voor evenementen gaan wij na welke sturing heeft Sturing op kostenbesparingplaatsgevonden op de doelmatigheid van vergunningaanvragen en wat het gevolg is geweest voor de kostendekkendheid van die legestarieven.

Sturing op kostenbesparing

In december 2010 verzocht de gemeenteraad het college om bij een eventueel toekomstig voorstel voor een stijging van de legestarieven aan te geven welke acties zijn ondernomen om de kostenkant te reduceren.  Recent (november 2018) verzocht een raadsmeerderheid het college te verkennen hoe door kostenbesparingen de kostendekkendheid van de leges verder verhoogd kan worden.  

Verantwoording (deelvraag 6)
Tot slot onderzoeken we op basis van verantwoordingsproducten (waaronder de begrotingen 2018, 2019 en de jaarrekening 2018) en de onderzoeksbevindingen bij de deelvragen 3 en 4 in hoeverre de verantwoording over leges transparant is.

Specifiek voor evenementenvergunningen gaan wij na hoe andere steden zich verantwoorden.

Afbakening

Het onderzoek richt zich op de kostendekkendheid van de legestarieven van vergunningen voor het jaar 2018 en 2019. Omdat de leges voor vergunningen, net zoals de leges voor ontheffingen onderdeel uitmaken van de Legesverordening Amsterdam en daarbinnen kruissubsidiëring op onderdelen mogelijk is, zullen wij de gehele berekeningssystematiek onderzoeken, ook als deze niet exclusief betrekking heeft op de leges voor vergunningen. Ook indien de wijziging in de berekeningssystematiek heeft plaatsgevonden vóór 2018, zullen wij deze wijziging in het onderzoek betrekken.

Planning en onderzoeksteam

Planning

Het onderzoek start in februari 2019. Wij verwachten het onderzoek te publiceren net voor het zomerreces (juli 2019).

De doorlooptijd voor dit onderzoek is mede afhankelijk van de beschikbare (openbare) informatie en de afspraken die wij met de gemeente kunnen maken.

Onderzoeksteam

Het onderzoeksteam is als volgt samengesteld:

Directeur:Jan de Ridder
Onderzoekers:Arjan Kok (projectleider)
Tello Heldring (junior onderzoeker)

Verantwoording

Deze onderzoeksopzet is opgesteld na een verkennend gesprek met de procesregisseur Leges en Begroten van de Gemeente Amsterdam (januari 2019) en de bestudering van enkele openbare documenten, waaronder die van de Gemeente Amsterdam, de VNG, andere rekenkamers en jurisprudentie.

Op basis van het verzamelde onderzoeksmateriaal kan de aanpak gedurende het onderzoek worden bijgesteld. Indien dit naar ons oordeel tot majeure aanpassingen van de opzet leidt, zullen we dit schriftelijk kenbaar maken.

In ons onderzoeksrapport worden alle opmerkingen en bedenkingen meegenomen die wij naar aanleiding van de bevindingen van belang achten. Ook als dit niet expliciet onderdeel uitmaakt van deze onderzoeksopzet.

Bijlage 1 - Algemene werkwijze rekenkamer