Leges bij vergunningaanvragen
bestuurlijk rapport

Samenvatting

Burgers en bedrijven hebben soms een vergunning van de gemeente nodig, zoals een bouw- of sloopvergunning. Voor de verwerking van de vergunningaanvragen mag de gemeente leges in rekening brengen. Deze legestarieven zijn sinds 2013 gemiddeld met 53% gestegen en zullen waarschijnlijk verder stijgen. De gemeenteraad heeft meerdere keren aandacht gevraagd voor het verlagen van legesgerelateerde kosten. Het college slaagt hier niet altijd in. Niet alle voorgenomen besparingen zijn gerealiseerd of gekwantificeerd.

Met de Legesverordening bepaalt de gemeenteraad jaarlijks de meer dan 250 verschillende tarieven. Aan de raad is de keuze of hij zoveel mogelijk de gebruiker wil laten betalen of dat iedereen voor een deel meebetaalt via de algemene middelen. De gemeente mag winstgevende en verliesmakende legestarieven tegen elkaar afwegen, zolang in totaal de opbrengsten niet hoger zijn dan de gemaakte kosten. Aan die norm is voldaan. In Amsterdam is er sprake van een kostendekkendheid van 81%.

De gemeente moet transparant zijn over de gemaakte keuzes. De informatie aan de raad is verbeterd, maar kan en moet nog beter. Ook zal de raadsleden meer tijd moeten worden gegeven om hun controlerende en kaderstellende taak beter uit te kunnen voeren.

Het legesproces is kwetsbaar en vraagt meer aandacht. Het college past niet alle gemaakte keuzes toe, er zijn onvoldoende interne controles, interne kennis wordt onvoldoende benut, de archivering is niet op orde en de verantwoordelijkheden zijn onoverzichtelijk.

De rekenkamer doet daarom acht aanbevelingen, gericht op het vergroten van de grip van de gemeente op de leges:

  1. Zorg voor checks & balances
  2. Maak helder wat de gemaakte keuzes zijn bij tariefstelling en kostendekkendheid
  3. Vergroot informatiewaarde begroting en jaarverslag
  4. Vergroot, benut en borg kennis
  5. Versimpel de processen waar mogelijk
  6. Concretiseer besparingsmogelijkheden
  7. Maak keuzemogelijkheden en achtergrondinformatie inzichtelijk
  8. Creëer tijd voor debat

Het college geeft aan alle aanbevelingen over te nemen.

Conclusies

Stijgende legestarieven niet zonder gevolgen

Sinds 2013 zijn de tarieven voor vergunningen - leges - gemiddeld met 53% gestegen. Het verlenen van vergunningen levert de stad naar verwachting in 2019
€ 81 miljoen aan legesopbrengsten op, maar kost de stad naar verwachting € 107 miljoen. De legestarieven zijn daarmee nog niet kostendekkend. Het college streeft ernaar om de kostendekkendheid te verhogen naar 80%. Hierdoor wordt er minder een beroep gedaan op de algemene middelen, zodat de Amsterdammer minder meebetaalt aan vergunningen en de kosten meer bij de vergunningaanvrager zelf worden gelegd. Het verhogen van de legestarieven heeft echter ook onvoorziene en onbedoelde effecten.

Legestarieven vergunningen steeds hoger

Tariefstijging 2013-2019: gemiddeld 53%

In de periode 2013-2019 zijn de gemiddelde tarieven voor vergunningen gestegen met 53%. Van 2016 tot en met 2018 is er een lichte daling te zien in de gemiddelde tarieven. Vanaf 2019 zijn de tarieven weer gaan stijgen (zie Figuur 1 Tarievenverloop op verordening niveau (alle vergunningen) 2013-2019 (index 2013 =100)).

Figuur 1. Tarievenverloop op verordening niveau (alle vergunningen) 2013-2019 (index 2013 =100)

Bron: Samengesteld door de Rekenkamer Metropool Amsterdam op basis van de vaste tarieven uit de legesverordening (2013-2019).

College streeft naar kostendekkendheid van 80%

Voor het begrotingsjaar 2019 zijn er totaal € 81 miljoen aan opbrengsten geraamd en € 107 miljoen aan kosten. De gemeente mag geen winst maken op leges, maar mag wel kostendekkend werken. Hoe hoger de kostendekkendheid, hoe meer kosten worden gedragen door de vergunningaanvrager(s). Een kleiner deel van de kosten komt daarmee ten laste van de algemene middelen van Amsterdam.

Het nieuwe college zet in op het verhogen van de kostendekkendheid van de legestarieven naar 80%. Dit kan worden bereikt door:

  1. het verhogen van de opbrengsten van de leges;
  2. het verlagen van de kosten voor het vergunningverleningsproces;
  3. een combinatie van beiden.


Het coalitieakkoord 2018 bevat een taakstelling van € 6,4 miljoen aan financiële ruimte, te creëren door het verhogen van de kostendekkendheid en het indexeren van de legestarieven. Er is niet gespecificeerd hoe de kostendekkendheid omhoog moest.

In 2019 zijn individuele tarieven met maximaal 150% gestegen

De Begroting 2019 geeft uitvoering aan de taakstelling uit het coalitieakkoord. In de uitwerking lijkt het college voornamelijk de kostendekkendheid te verhogen door het verhogen van de tarieven (optie 1). De tarieven zijn in 2019 gestegen met maximaal 150% ten opzichte van de tarieven in 2018. Met name de tarieven voor vergunningen in de categorie 'algemene dienstverlening' (zoals de vergunning voor Werken in de openbare Ruimte) en de Europese Dienstenrichtlijn (EDR) zijn gestegen. Zo zijn de tarieven voor kleine evenementen gestegen met 150% van € 250 in 2018 naar € 625 in 2019. De exploitatievergunning voor horeca met terras is gestegen met 50% van € 831 in 2018 naar € 1.247 in 2019. De tarieven voor de categorie 'fysieke leefomgeving' zijn licht gewijzigd. Zo is de sloopvergunning slechts geïndexeerd met 3% en is het tarief voor duurzame investeringen in de bouw verlaagd tot € 0 euro.

Bij ongewijzigd beleid zullen de tarieven de komende jaren stijgen

Gemiddeld is er nu sprake van een kostendekkendheid van 81%. Daarmee voldoet het gemeentebestuur aan de wet (zie Figuur 2)

Figuur 2. Kostendekkendheid legesverordening 2019 (exclusief EDR-vergunningen)

Bron: Rekenkamer Metropool Amsterdam.

Er is echter een grote variatie in de mate van kostendekkendheid. Na de tariefverhogingen van 2019 zijn enkele legestarieven nog verre van kostendekkend. De evenementenvergunningen hebben bijvoorbeeld een kostendekkendheid van 16%.

Het college en de gemeenteraad willen daarnaast extra opbrengsten generen voor nieuw beleid. In de Voorjaarsnota 2019 is het voornemen neergelegd om in 2020 € 8,7 miljoen extra aan legesopbrengsten te genereren door verdere tariefverhogingen.

Hierdoor is onze verwachting dat in de toekomst de kosten verder zullen stijgen. Niet alleen vanwege investeringen als gevolg van veranderende wetgeving (onder andere vanwege de invoering van de Omgevingswet en Wet kwaliteitsborging), maar ook omdat personeelskosten een groot deel van de legestarieven uitmaken en de salariskosten zowel dit als volgend jaar zullen stijgen.

Tariefverhoging kan onbedoelde gevolgen hebben

Een verdere stijging van de tarieven brengt risico's met zich mee van een drempelverhogend effect en het mogelijk overschrijden van de opbrengstlimiet.

Drempelverhogend effect

Het college gaat er bij de ramingen van de opbrengsten in de Begroting 2019 van uit dat de tariefstijgingen geen invloed zullen hebben op het aantal vergunningaanvragen. Dat is de vraag. Het verhogen van tarieven kan onbedoelde neveneffecten met zich meebrengen en daarmee het eigen gemeentelijk beleid doorkruisen. Gemeentelijke doelen, zoals het stimuleren van kleinschalige maatschappelijke initiatieven en het toegankelijk houden van kunst en cultuur, kunnen door tariefverhogingen worden belemmerd. Een voorbeeld hiervan zijn de jeugdtheatermakers die de hogere kosten voor hun optredens waarschijnlijk door zullen berekenen in hun toegangsprijzen.

Opbrengstlimiet komt in zicht

Naarmate de kostendekkendheid de 100% nadert, kan het verhogen van de tarieven leiden tot het onbedoeld overschrijden van de opbrengstlimiet. Zou dit gebeuren, dan kan de legesverordening door de rechter (gedeeltelijk) onverbindend worden verklaard en kunnen er (gedeeltelijk) geen leges geheven worden of moeten de geheven leges (gedeeltelijk) worden terugbetaald.

Moties raad - terugdringen kosten - onvoldoende uitgevoerd

De raad heeft het college meerdere malen verzocht om de mogelijkheden te onderzoeken om de kosten voor vergunningverlening terug te dringen. De verzoeken zijn tot nu toe onvoldoende gehonoreerd. Wel heeft het college in 2016 besparingsmogelijkheden in kaart gebracht. Deze besparingen zijn maar voor een klein deel gerealiseerd en resterende besparingsopdrachten zijn niet voldoende geborgd in de lijn. Ook in 2019 geeft het college in algemene termen aan de kosten te willen terugdringen, maar komt niet met concrete besparingen en plannen om dit te realiseren.

Raad vraagt om verhogen kostendekkendheid door kostenbesparing

Kostendekkendheid van de legestarieven is een terugkerend onderwerp in de raad. De raad vraagt het college meerdere malen (2010, 2014 en 2018) om aandacht voor het beheersen van de kosten die ten grondslag liggen aan de legestarieven.

  • 2010: De raad verzoekt het college om bij eventueel toekomstige tariefstijgingen aan te geven welke acties zijn ondernomen om de kostenkant van leges te reduceren. De raad wijst het college erop dat het voor het verhogen van de kostendekkendheid van de leges níet noodzakelijk is om de legestarieven te verhogen; dit kan óók door de uitgavenkant te verlagen.
  • 2014: De raad verzoekt het college om gezamenlijk met de stadsdelen en bestuurscommissies een inventarisatie te maken van concrete mogelijkheden om de kostenkant per legescategorie te laten dalen.
  • 2018: De raad verzoekt het college om te verkennen hoe door kostenbesparingen de kostendekkendheid van de leges verder verhoogd kan worden. Hierbij geeft de raad een aantal suggesties mee, zoals het online indienen van aanvragen, het omzetten van vergunningstelsels in algemene regels en het mogelijk maken van 'paraplu-vergunningen' (eventueel met meldplicht). Ook wordt het college verzocht om de besparingen mee te rekenen in de besparingstaakstelling.

Effect van besparingen op kostendekkendheid beperkt

Voorgenomen besparingen 2016 beperkt gerealiseerd

Het college heeft de raadsmotie (2014) betrokken bij de begrotingsbespreking van 2015 en vertaald in de bestuursopdracht Aanpak leges (november 2014). Met de bestuursopdracht heeft het college twee soorten resultaten behaald (september 2016):

  • Uit het onderzoek naar de legestarieven blijkt dat 86 legestarieven gaan vervallen of worden samengevoegd, 69 legestarieven worden verlaagd en 10 tarieven worden 'gedereguleerd';
  • Ten opzichte van de realisatie 2014 is een potentieel van € 8,1 miljoen aan ‘lastenverlichting’ in beeld gebracht. Hiervan is € 1,4 miljoen gerealiseerd in 2014 via legesgerelateerde kostenbesparingen en lagere tarieven.


Een groot deel van het potentieel aan lastenverlichtingen Resterende taakstelling tussen wal en schip(€ 6,7 miljoen) heeft het college niet weten te realiseren. De opdracht voor het realiseren van de verdere lastenverlichting wordt op de lange baan geschoven en is niet geborgd in de lijn (zie kader).

De resterende taakstelling (€ 6,7 miljoen) valt tussen wal en schip

Uit de raadsbrief (september 2016) blijkt dat het resterende potentieel aan besparingen (€ 6,7 miljoen) kan worden gerealiseerd op het bouwdomein (€ 6,1 miljoen) en de overhead (€ 0,6 miljoen). Dit vergt nader onderzoek naar deregulering en procesoptimalisatie in het programma Minder regeldruk. Bij de voortgangsrapportage van dit programma (mei 2017) geeft het college aan dat het resterend potentieel aan lastenverlichting op een later moment zal worden verwerkt, namelijk na totstandkoming van een nieuw gemeentebreed kostprijsmodel. Dit zou via een separaat besluitvormingstraject aan de gemeenteraad worden voorgelegd en zou daarom geen deel uitmaken van het programma Minder regeldruk. Ook na het realiseren van het kostprijsmodel komt het college niet meer terug op de resterende taakstelling.

In de tweede voortgangsrapportage (december 2017) over het programma Minder regeldruk is echter vermeld dat het resterende potentieel aan lastenverlichting verwerkt zal worden na totstandkoming van een nieuw kostprijsmodel. Desondanks wordt geconcludeerd dat hiermee aan de doelstelling voldaan is.

Inmiddels is er een nieuw college. In het coalitieakkoord is het zwaartepunt verschoven van lastenverlichting voor de burger naar het verhogen van de kostendekkendheid.

Bij de bespreking van de Legesverordening 2019 keert dit thema weer terug. Naar aanleiding van de motie bij de Legesverordening 2019 zegt het college toe te onderzoeken hoe kostenbesparende maatregelen de kostendekkendheid van de leges kunnen verhogen.

Andere besparingen deels gerealiseerd

Het college weet een deel van de plannen om efficiënter te werken te realiseren. Zo is er één registratiesysteem (Decos Join) voor evenementvergunningen gekomen (2018), waardoor het ook mogelijk is om de werklast te verspreiden over de stadsdelen heen. Ook wordt op meer indicatoren (KPI's) bij omgevingsvergunningen gestuurd dan voorheen, met als doel om de efficiëntie te verhogen bij de verlening van omgevingsvergunningen.

Toch is het college niet in staat gebleken om alle plannen om efficiënter te gaan werken te realiseren. Zo was het college van plan om alle vergunningsapplicaties in Amsterdam te vervangen door één Informatievoorzieningssysteem (project 1IV Vergunningen). Het beoogde nieuwe ICT-systeem (SBA) zou moeten zorgen voor een efficiënter werkproces, maar is uiteindelijk niet geïmplementeerd. Het contract met de marktpartij is beëindigd omdat de aangeboden oplossing niet aansloot op de Amsterdamse ICT-omgeving (zie ook het rekenkamerrapport Lastige zaken? Afhandeling van horecaklachten in Amsterdam). In 2019 vindt waarschijnlijk een nieuwe aanbesteding plaats voor het ontwikkelen van een applicatie voor de Wabo-vergunningen. De horeca- en evenementenvergunningen zijn (tijdelijk) ondergebracht in Decos Join.

Besparingen Voorjaarsnota 2019 niet concreet

In het coalitieakkoord (mei 2018) verschuift de coalitie het zwaartepunt van lastenverlichting voor de burger naar het verhogen van de kostendekkendheid van legestarieven. Naar aanleiding van de motie (november 2018) zegt het college de raad toe te onderzoeken hoe met kostenbesparende maatregelen de kostendekkendheid van de leges kan worden verhoogd. Dit onderzoek wordt uitgevoerd. De resultaten zijn betrokken bij de voorstellen voor de Voorjaarsnota 2019.

Ter voorbereiding op de behandeling van de Voorjaarsnota 2019 organiseert het college een technische sessie voor de raad over de leges (mei 2019). In de technische sessie is benoemd welke maatregelen zijn ondernomen om efficiënter te werken. Dat zijn:

  • de doorontwikkeling van de organisatie met als doel de overheadkosten te verlagen;
  • slimmer werken (bijvoorbeeld door de inzet van ICT) zodat minder personeel nodig is;
  • de aangekondigde besparingsmaatregelen uit het programma Minder regeldruk;
  • de mogelijkheid om bijna alle vergunningen in Amsterdam digitaal aan te vragen.

Het college zegt in de Voorjaarsnota 2019 ook toe om kostenreductie als instrument in te zetten om de kostendekkendheid te verhogen. De plannen zijn echter niet gekwantificeerd. Ook ontbreekt er een concreet tijdspad. Hierdoor blijft het onduidelijk of de aan de leges toegerekende kosten ook daadwerkelijk af zullen nemen en welk effect dit dan zal hebben op de kostendekkendheid.

Legesproces vraagt meer aandacht

Het overkoepelende proces om te komen tot nieuwe legestarieven vraagt meer aandacht. Op zowel ambtelijk als bestuurlijk niveau was te weinig tijd beschikbaar om de legestarieven 2019 te herzien, voor de Legesverordening 2020 wordt meer tijd genomen. Het aantal portefeuillehouders en ambtenaren dat bij de legestarieven is betrokken, is groot. De nodige checks & balances in het legesproces ontbreken.

Weinig tijd voor besluit nieuwe legestarieven 2019

De gemeenteraad stelt jaarlijks de legesverordening en daarmee de legestarieven vast. Op papier bestaat een procedure om de legestarieven jaarlijks te herzien. Deze procedure is in 2019 gedeeltelijk doorlopen. De termijnen waarop ambtelijk gereageerd kon worden, waren in de praktijk te kort voor een goede afstemming over de verwachte beleidseffecten. Ook de periode tussen de behandeling in de raadscommissie en de behandeling in de gemeenteraad was kort. De Legesverordening 2019 is voor de commissievergadering van 1 november 2018 geagendeerd en werd al in de raadsvergadering van 7 november ter besluitvorming aangeboden en in dezelfde vergadering vastgesteld.

Ter voorbereiding van de Legesverordening 2020 is meer tijd uitgetrokken. De ambtelijke stuurgroep Leges heeft legestarieven in kaart gebracht die geschikt zijn voor tariefverhoging. Daarnaast is gezocht naar nieuwe mogelijkheden om de kosten die gemoeid zijn met de dienstverlening waarvoor leges worden geheven, te verlagen. Vervolgens heeft de coördinerend wethouder Leges maatregelen aan het college voorgelegd (maart 2019) om de kostendekkendheid en legestarieven te verhogen en kostenreducties te realiseren. Op basis van dit voorstel heeft het college de gemaakte keuzes voor de Legesverordening 2020 vastgelegd in de Voorjaarsnota. Het college heeft aan de raad geen keuzemogelijkheden voorgelegd.

Ambtelijk wordt gesteld dat (beleids)keuzes voor de Begroting (2020) al bij de Voorjaarsnota moeten worden gemaakt. De begroting zelf zou een beleidsarme uitwerking zijn. Dit zou ook gelden voor de legesverordening; ook daar zouden de beleidskeuzes al op het moment van het vaststellen van de Voorjaarsnota moeten worden vastgelegd. Dit standpunt delen wij niet. De legesverordening is een zelfstandig product, wat zelfstandige afwegingen, debat en besluitvorming vraagt van de raad. Dit vraagt dus tijd, die de raad op dit moment niet wordt gegund.

Voor het legesproces zijn velen verantwoordelijk

De verantwoordelijkheid om de legestarieven aan te passen en te onderbouwen, om zo tot een nieuwe legesverordening te komen, is gekoppeld aan de inhoudelijke beleidsterreinen. Daarom is het aantal portefeuillehouders en ambtenaren dat bij de legestarieven is betrokken, groot.

De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de leges en vergunningverlening is verdeeld over de portefeuilles van burgemeester (Halsema), wethouder Verkeer en Vervoer (Dijksma), wethouder Ruimtelijke Ordening en Duurzaamheid (Van Doorninck) en wethouder Wonen (Ivens). De portefeuille Dienstverlening (Meliani) is verantwoordelijk voor de coördinatie van de legesverordening.

Het aantal ambtenaren dat betrokken is bij de totstandkoming van een nieuwe legesverordening is nog omvangrijker. De kennis over welke ambtenaar voor welke vergunning verantwoordelijk is, is niet actueel binnen de ambtelijke organisatie. Ook blijken de inhoudelijke beleidsambtenaren en de ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor vergunningverlening binnen datzelfde beleidsgebied, elkaar niet te kunnen vinden.

Bij gedeelde verantwoordelijkheden wordt het risico gelopen dat verantwoordelijkheden niet goed zijn geregeld of dat er geen uitvoering wordt gegeven aan die verantwoordelijkheden. Dat is ook precies wat bij het legesproces gebeurt. Zo is het onduidelijk wie verantwoordelijk is om de onderbouwing van de tarieven op zo een niveau te brengen dat het een eventuele gerechtelijke toets kan doorstaan. Daarnaast is onduidelijk wie verantwoordelijk is voor de archivering van deze onderbouwing. Ook de verantwoordelijkheden om vast te stellen of een vergunning onder de Europese Dienstenrichtlijn valt (zie ook ons rapport Zicht op schaarse vergunningstelsels) en dat de kostendekkendheid van die vergunning onder de 100% blijft, zijn onduidelijk.

Checks & balances ontbreken

Om de kwaliteit van het legesproces te kunnen waarborgen, zijn er diverse checks & balances nodig. Deze ontbreken veelal. Het gaat bijvoorbeeld om:

  • Het ontbreken van een juridische toets vooraf op de 'lasten ter zake', waarbij wordt getoetst of kosten ook mogen worden toegerekend aan de legestarieven.
  • Een invoercontrole op de waarden in de kostprijsmodellen (vierogenprincipe).
  • Het terugkoppelen van de invoer in de kostprijsmodellen en de uitkomsten daarvan met de verantwoordelijke afdelingen.
  • Het ontbreken van een toets vooraf, of een audit achteraf op de onderbouwing die wordt gebruikt voor de legesverordening.
  • Het niet in kaart brengen welke vergunningen onder de werking van de Europese Dienstenrichtlijn vallen.

Interne kennisborging fragiel

De Legesverordening 2018 en de Legesverordening 2019 zijn onderbouwd met kostprijsmodellen die door externen zijn gebouwd en herzien. Ambtelijk wordt inmiddels de kennis over het legesproces geleidelijk vergroot, maar van bestaande interne kennis wordt nog te weinig gebruikgemaakt. Ook is het archief van het legesproces nog niet op orde. Dit maakt het legesproces kwetsbaar.

Geleidelijk minder afhankelijk van externen

Kostprijsmodellen opgesteld door externen

De Legesverordening 2018 en de Legesverordening 2019 zijn onderbouwd met kostprijsmodellen. Deze modellen zijn gebouwd en aangepast door externen. Daarbij heeft afstemming plaatsgevonden met de ambtelijke organisatie. Ook leverde de ambtelijke organisatie de gegevens waarmee is gerekend in de modellen.

Interne kennis legesproces wordt stap voor stap groter

In de tweede helft van 2018 is de procesregisseur Leges aangesteld. De werkzaamheden van externen zijn geleidelijk overgedragen aan deze regisseur. Hierdoor wordt ambtelijk de kennis vergroot van deze kostprijsmodellen. Waar in de zomer van 2018 externen en ambtenaren samen de mogelijkheden hebben verkend om extra middelen met leges te realiseren, is deze verkenning begin 2019 geheel ambtelijk uitgevoerd.

Van bestaande kennis wordt te weinig gebruikgemaakt

Bij de directie Belastingen is veel juridische kennis omtrent leges aanwezig. De juristen van Belastingen, Dienstverlening, en het Juridisch Bureau bezitten gezamenlijk ook veel kennis over bezwaargronden die tegen de leges worden aangevoerd. Van deze kennis wordt nog te weinig gebruikgemaakt bij het wijzigen van het kostprijsmodel.

Bovendien worden bezwaren niet systematisch geanalyseerd met het doel om daarvan te leren. Het college laat hier kansen liggen om een volgende keer al direct rechtmatig te werken, de doelmatigheid te vergroten en al bij de aanvraag duidelijker te communiceren met de vergunningaanvrager.

Archivering niet op orde

Het gemeentelijke archief rondom de leges is onvoldoende op orde. Tijdens het onderzoek hebben we onbedoeld onjuiste versies van documenten ontvangen. Dit is door de ambtelijke organisatie in een laat stadium gesignaleerd, bij het feitelijk wederhoor van ons concept-rapport. Positief is dat de juiste documenten alsnog zijn gevonden en aan ons zijn verstrekt. Daarnaast ontbreken nog enkele documenten, waardoor bepaalde beslissingen (bijvoorbeeld de ambtelijke opdracht om legestarieven te verhogen zodat de extra financiële ruimte uit het coalitieakkoord kan worden gerealiseerd) of ondernomen stappen niet verifieerbaar zijn.

Het vasthouden van beslissingen, onderbouwingen en correspondentie is niet alleen verplicht in verband met de archiefwet, maar heeft ook praktische betekenis. Een goed archief is belangrijk om het handelen te kunnen verantwoorden en om te kunnen leren van ervaringen in het verleden.

Raad onvoldoende in stelling gebracht

De raad wordt nog onvoldoende in stelling gebracht om de kaderstellende en controlerende rol goed te kunnen uitoefenen. De informatievoorziening over leges via de begrotingen verbetert. Maar het kan nog beter. In de begroting zijn niet alle bestuurlijke keuzes te vinden die de tariefstellingen en kostendekkendheid bepalen. Raadsleden moeten dan op zoek naar informatie in andere documenten, waardoor keuzes maar moeilijk zijn te volgen voor de raad. De jaarverslagen geven raadsleden weinig aanknopingspunten om hun controlerende taak goed te kunnen uitoefenen.

Informatievoorziening van beperkte waarde voor kaderstelling

Opeenvolgende begrotingen bieden steeds meer informatie

De informatiewaarde van de paragraaf lokale heffingen in de begrotingen voor de jaren 2017, 2018 en 2019 laat een stijgende lijn zien. In 2017 is er slechts een raming opgenomen voor totale legesopbrengsten (baten). De begrotingen van 2018 en 2019 bevatten ramingen voor zowel de legesopbrengsten als de gemaakte kosten (lasten). Bovendien is op een gedetailleerder niveau inzicht verschaft per categorie vergunningen. Dit geeft raadsleden en burgers meer inzicht in de kostendekkendheid van de tarieven en de eventuele toepassing van kruissubsidiering.

Keuzes moeilijk navolgbaar

De gehanteerde uitgangspunten bij de tariefstelling en kostendekkendheid moeten ook
- centraal - worden vermeld in de begroting. Dit gebeurt maar ten dele, de paragraaf lokale heffingen in de begroting bevat maar een deel van de door de rekenkamer geïdentificeerde uitgangspunten. Daarnaast zijn de uitgangspunten beschreven in andere documenten zoals onder meer de Financiële verordening en de Regeling kostprijs- en tariefbepaling. De uitgangspunten die het college gehanteerd heeft bij het voorstel voor de tariefverhoging van 2019 staan bijvoorbeeld afzonderlijk vermeld in een raadsinformatiebrief, nadat daarover vanuit meerdere raadscommissies vragen waren gesteld. Het gaat dan bijvoorbeeld om de uitgangspunten om de gemiddelde kostendekkendheid te verhogen naar 80%.

Het college maakt keuzemogelijkheden raad onvoldoende inzichtelijk

De Begroting 2019, Legesverordening 2019 en de Voorjaarsnota 2019 (ten behoeve van de Begroting 2020) bevatten onder andere de door het college gemaakte keuzes met betrekking tot leges. Het college legt deze gemaakte keuzes voor aan de raad ter vaststelling. Mogelijkheden die niet in kaart zijn gebracht voor de raadHet college laat de raad weinig tijd voor deze besluitvorming (zie paragraaf 3.1). Fundamentele keuzes of scenario's voorzien van verwachte beleidseffecten zoals die wel aan het college worden voorgelegd, worden door het college niet aan de raad voorgelegd. Dit terwijl de wetgever de raad veel beleidsruimte biedt om keuzes te maken (zie kader).

Mogelijkheden die niet in kaart zijn gebracht voor de raad

De wetgever laat de gemeenteraad een grote beleidsruimte bij het maken van
keuzes. Zo kan de gemeenteraad beslissingen nemen over:

- Het bepalen voor welke vergunningen leges moeten worden geheven,
voor welke activiteiten (bijvoorbeeld het aanvragen of verlenen van een vergunning), op basis waarvan leges moeten worden geheven (bijvoorbeeld OZB-waarde, de duur van verblijf of de bouwsom), het soort tarief (vast, per klasse of een percentage) en de periode waarin de leges mogen worden geheven (nu vaak van 1
januari tot en met 31 december).

- Het bieden van de mogelijkheid van kwijtstelschelding onder voorwaarden, of het bieden van de mogelijkheid om te betalen in termijnen.

- De mate van kostendekkendheid (op legesniveau en op het niveau van individuele vergunningen die onder de Europese Dienstenrichtlijn vallen, maximaal 100%).

- De mate waarin tarieven worden verhoogd of verlaagd.

Informatievoorziening van beperkte waarde voor controle

College past niet alle vastgelegde uitgangspunten toe

Niet alle uitgangspunten zijn (consequent) toegepast bij het vaststellen van de legestarieven 2019. Zo is de onderbouwing van de tarieven ingewikkeld, zijn tarieven niet altijd geüniformeerd, is de opbouw van de legestabel 2019 niet overzichtelijker gemaakt en ontbreekt een toelichting van de gehanteerde kostentoerekening van de overheadkosten. De grootste afwijking zit hem in de opvolging van de uitgangspunten in de Regeling kostprijs- en tariefbepaling. Zeven van de zestien uitgangspunten zijn niet toegepast en van drie uitgangspunten is niet toetsbaar of ze zijn uitgevoerd. Zo wordt afgeweken van het voorgeschreven aantal direct productieve uren en het referentie-uurtarief. Voor de stadsdelen is uitgegaan van € 47.989 overhead per fte. Terwijl de norm € 44.000 bedraagt en deze afwijking niet is toegelicht. De ambtelijke organisatie stelt zich op het standpunt dat de regeling niet van toepassing is, omdat in de kostprijsmodellen wordt gewerkt met gedetailleerdere cijfers. De overwegingen om af te wijken van de regeling zijn echter niet door de ambtelijke organisatie bij het college teruggelegd.

Informatiewaarde jaarverslagen achteruit

De informatie over leges in de Jaarverslagen 2017 en 2018 is summier en geeft raadsleden weinig aanknopingspunten voor het uitoefenen van hun controlerende taak. Bovendien is de informatiewaarde van het jaarverslag van 2018 ten opzichte van het jaarverslag van 2017 afgenomen. Het college biedt in de jaarverslagen wel inzicht in de gerealiseerde legesopbrengsten voor het betreffende begrotingsjaar, ten opzichte van de begroting en de jaarrekening van het voorgaande jaar. Deze vergelijking maakt het college niet voor de kosten. De jaarverslagen verschaffen verder geen inzicht in:

  • de gerealiseerde kostendekkendheid van de leges in het totaal;
  • de gerealiseerde kostendekkendheid van alle vergunningen die onder de Europese Dienstenrichtlijn vallen (en maximaal 100% kostendekkend mogen zijn). Deze informatie is van belang om in te kunnen schatten of en in welke mate de grens van de kostendekkendheid (maximaal 100%) zal worden overschreden en daarmee de legesverordening (deels) onverbindend kan worden verklaard door een rechter. Ook is de mate van kostendekkendheid van belang voor de vraag of de tariefstelling moet en kan worden bijgesteld;
  • de begrote legesopbrengsten en een verklaring waarom de realisatie afwijkt. Afwijkingen worden zeer beperkt toegelicht. Zo kan niet worden getoetst hoe realistisch de ramingen uit de begroting zijn, of er afwijkingen zijn en wat de oorzaak daarvan is.

Algemene conclusie

Is het gemeentebestuur transparant over de gemaakte keuzes bij het bepalen van de legestarieven en handelt het daarbij rechtmatig en doelmatig?

Jaarlijks neemt de transparantie toe, vooral in de begroting. Toch is het college nog onvoldoende transparant over de gemaakte keuzes bij het bepalen van de legestarieven en de kostendekkendheid. Na vragen van de gemeenteraad heeft het college aanvullende informatie verstrekt over de gemaakte keuzes voor de legestarieven 2019.

Het college en de raad handelen veelal overeenkomstig externe regelgeving en handelen daarmee rechtmatig. Toch kan en moet het college ordentelijker handelen. Tegen onze verwachtingen in, geeft het college geen uitvoering aan een aanzienlijk deel van de eigen gekozen uitgangspunten.

De gemeenteraad zet doelmatigheid bij vergunningverlening regelmatig op de politieke agenda. Uit opeenvolgende moties van raadsleden (2010, 2014 en 2018) blijkt een sterke wens van de raad dat het college bij nieuwe voorstellen voor tariefverhogingen in kaart brengt hoe de kostendekkendheid kan worden verhoogd met kostenbesparingen. Het college besteedt geregeld aandacht aan kostenbesparende maatregelen en een doelmatige dienstverlening, maar slaagt er niet altijd in om deze te realiseren. De kostenbesparende maatregelen of resultaten worden onvoldoende concreet gemaakt en onderbouwd in termen van tijd en geld, waardoor de doelmatigheid zich lastig laat toetsen.

Aanbevelingen

Een gemeente met grip op het legesproces

Met het coalitieakkoord Een nieuwe lente en een nieuw geluid (mei 2018) heeft het college gekozen om de kostendekkendheid van de leges te verhogen en daarmee de bijdrage uit de algemene middelen voor het proces van vergunningverlening te verlagen. Over deze politieke keuze hebben wij geen oordeel. We vinden echter het feit dat er hierdoor meer aandacht is voor leges, wel positief. Dat betekent namelijk ook meer aandacht voor mogelijkheden, knelpunten en neveneffecten.

Met dit onderzoek willen wij bijdragen aan verdere bewustwording en de verbetering van het legesproces. Onze belangrijkste bevindingen uit het onderzoeksrapport Leges bij vergunningaanvragen zijn in de voorgaande hoofdstukken samengevat. Onze aanbevelingen zijn erop gericht om het college meer grip te laten krijgen op het legesproces en de gemeenteraad beter te faciliteren in zijn kaderstellende en controlerende rol.

De gemeente met grip: orde, sturing en mogelijkheden

De legestarieven en legesverordeningen 2018 en 2019 zijn onderbouwd met kostprijsmodellen. Dat is een goede zaak. Het proces om daar te komen was wat rommelig. Veranderingen zijn snel doorgevoerd, interne controles vonden niet plaats, de archivering was niet op orde, mogelijke beleidseffecten van keuzes zijn onvoldoende afgewogen, raadsleden wordt weinig tijd gegund om afwegingen te maken bij het vaststellen van de legesverordening, en de informatievoorziening over leges is te beperkt om invulling te geven aan de controlerende taak van de raad.

Het college moet de grip verder vergroten en de gemeenteraad beter in positie brengen bij het nemen van besluiten over de legestarieven en de legesverordening. Dit betekent dat het college:

  1. de inhoud verder op orde brengt;
  2. de sturing op het legesproces vergroot;
  3. ruimte schept voor keuzes in het besluitvormingsproces.

Breng de inhoud verder op orde

De inhoud op orde brengen betekent dat het college zorgt voor voldoende checks & balances om een goede onderbouwing van de legesverordening en de bijbehorende legestarieven te waarborgen. Het betekent ook dat het college uitvoering geeft aan gemaakte keuzes voor tariefstelling en kostendekkendheid. Tot slot dient de informatievoorziening aan raadsleden verbeterd te worden.

Aanbeveling 1: Zorg voor checks & balances

Een gedegen onderbouwing waaruit blijkt dat de geraamde lasten de geraamde opbrengsten niet overschrijden, is een wettelijk vereiste voor de leges. Een onderbouwing die niet op orde is, kan in het slechtste scenario leidenAchterliggende bevindingen tot (gedeeltelijke) onverbindendverklaring van de legesverordening, met als gevolg dat leges (gedeeltelijk) niet meer mogen worden geheven of (gedeeltelijk) moeten worden terugbetaald. Raadsleden en burgers moeten ervan uit kunnen gaan dat de onderbouwing op orde is. Dit vraagt om checks & balances.

Achterliggende bevindingen

- De twee huidige kostprijsmodellen (stadsdelen en dienstverlening) zijn
verschillend van opzet en qua inhoud. Voor het toerekenen van overheadkosten
ontbreekt één consistente methode.
- Een (juridische) toets vooraf op de 'lasten ter zake' en onderbouwing ontbreekt.
- Een invoercontrole op de waarden in de kostprijsmodellen vindt niet plaats.
- De invoer van in- en uitkomsten van de kostprijsmodellen wordt niet
teruggekoppeld naar de verantwoordelijke afdelingen.
- Het niet in kaart brengen van welke vergunningen vallen onder de werking van
de Europese Dienstenrichtlijn.

Bij de invulling van deze aanbeveling zouden we in ieder geval de volgende aandachtspunten willen meegeven:

  • De onderbouwing moet aan alle eisen van de wet voldoen. Het is daarom essentieel dat er elk jaar bij het vaststellen van de legesverordening een juridische toets komt op de juistheid van de achterliggende onderbouwing. De ambtelijke organisatie beschikt over de kennis om deze toets uit te voeren.
  • De twee kostprijsmodellen zijn complex, verschillen in opzet en inhoud van elkaar en invoercontroles vinden niet plaats. Dit kan een bron van fouten zijn, (onbewust) zorgen voor afwijkingen van bestaand beleid en daardoor ook voor ongewenste beslissingen van het gemeentebestuur. Er zijn plannen om beide modellen te integreren. Het is belangrijk dat die plannen worden afgemaakt en doorgevoerd.
  • Tot slot moet in kaart worden gebracht welke vergunningen onder de Europese Dienstenrichtlijn vallen. Deze vergunningen mogen per vergunning(stelsel) niet meer dan kostendekkend zijn, zodat kruissubsidiëring met andere vergunningen niet mogelijk is.

Aanbeveling 2: Maak helder wat de gemaakte keuzes zijn bij tariefstelling en kostendekkendheid

Het college en de gemeenteraad kunnen keuzes maken voor de tariefstelling en kostendekkendheid. Achterliggende bevindingenDe gemaakte keuzes - ook wel (beleids)uitgangspunten genoemd - zijn maar ten dele vermeld in de begroting. Een totaaloverzicht van de gemaakte keuzes ontbreekt. Het goed geïnformeerd controleren van het college vergt een moeizame zoektocht.

Achterliggende bevindingen

- In totaal heeft het college (en ten dele de raad) 37 uitgangspunten geformuleerd
over de tariefstelling en kostendekkendheid. Deze keuzes zijn opgenomen in vijf
verschillende documenten (coalitieakkoord, begroting, brief wethouder,
Financiële verordening en de Regeling kostprijs- en tariefbepaling).
- Het college past niet alle vastgelegde uitgangspunten toe.
- 16 van de 37 uitgangspunten maken deel uit van de Regeling kostprijs- en
tariefbepaling. De ambtelijke organisatie stelt dat de regeling niet van
toepassing is op de leges, omdat de bepalingen niet relevant zouden zijn voor
het bepalen van de kostprijs en omdat de kostenbepaling bij leges nauwkeuriger
is. Zo is in het kostprijsmodel stadsdelen afgeweken van het voorgeschreven
aantal direct productieve uren, het referentie-uurtarief en norm voor overhead-
kosten.

De paragraaf lokale heffingen in de digitale begroting is een logische plaats voor een centraal overzicht van (beleids)uitgangspunten.

Er zijn veel uitgangspunten geformuleerd door het college. Deze omvang staat een begrijpelijk overzicht in de weg. Het is dus te overwegen om het aantal uitgangspunten te beperken. De vraag is ook of alles even belangrijk is. In de praktijk worden ze regelmatig door de ambtelijke organisatie als niet-relevant beschouwd. Dat geldt bijvoorbeeld voor de uitgangspunten in de Regeling kostprijs- en tariefbepaling. Maar zolang de uitgangspunten gelden, moeten deze ook netjes worden bijgehouden en nageleefd.

Aanbeveling 3: Vergroot informatiewaarde begroting en jaarverslag

Door de informatiewaarde van deAchterliggende bevindingen paragraaf lokale heffingen in zowel de begroting als het jaarverslag te vergroten, kunnen raadsleden hun kaderstellende en controlerende taak beter uitvoeren.

Achterliggende bevindingen

- De informatiewaarde van de opeenvolgende begrotingen neemt toe. Naast een
raming van de opbrengsten bevat de begroting vanaf 2018 ook informatie over
de geraamde kosten en geeft op een gedetailleerder niveau - per categorie
vergunningen - inzicht.
- Het overzicht van de vergunningen vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn
(EDR) in de begroting is (nog) niet compleet. Voor de Begroting 2020 zal de
marktvergunning aan het overzicht worden toegevoegd. Een juridische check op
volledigheid van dit overzicht ontbreekt.

- De begroting bevat geen nadere beschrijving en onderbouwing van de
methodiek of verdeelsleutel(s) die gehanteerd is/zijn voor de toerekening van
overheadkosten aan de legestarieven.
- De informatiewaarde van het Jaarverslag 2018 is verslechterd ten opzichte van
2017. Rapportage over de gerealiseerde kosten en kostendekkendheid
ontbreekt, zowel op het niveau van de legesverordening in totaal, als voor de
vergunningen vallend onder de EDR.

De transparantie van de begroting kan worden verbeterd door het opnemen van het overzicht van (beleids)uitgangpunten (zie paragraaf 7.2) en door:

  • het overzicht van vergunningen vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn te complementeren en hier een juridische check op uit te voeren;
  • op een gedetailleerder niveau baten, kosten en kostendekkendheid te ramen voor de omgevingsvergunningen;
  • duidelijkheid te verschaffen over de methode waarmee de overheadskosten worden toegerekend, inclusief een inhoudelijke toelichting op de gehanteerde verdeelsleutels.


De transparantie van de paragraaf lokale heffingen in het jaarverslag kan worden verbeterd door naast de opbrengsten voor de leges - op totaalniveau - ook:

  • te rapporteren over de totale gerealiseerde kosten en kostendekkendheid (exclusief vergunningen die vallen onder de Europese Dienstenrichtlijn);
  • op een gedetailleerder niveau te rapporteren over de gerealiseerde baten, kosten en kostendekkendheid en niet slechts te rapporteren op het niveau van de legesverordening als geheel (met name voor omgevingsvergunningen);
  • in ieder geval voor de vergunningen vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn apart te rapporteren over de gerealiseerde baten, kosten en kostendekkendheid;.
  • een inhoudelijke toelichting te geven als de realisatie materieel afwijkt van de begroting.

Vergroot sturing op het legesproces

Het college kan het legesproces verbeteren door kennis uit te breiden, kennis beter te borgen, kennis beter te gebruiken en door te onderzoeken of onderliggende processen niet vereenvoudigd kunnen worden. Minimaal moeten de verantwoordelijkheden inzichtelijk worden gemaakt. De doelmatigheid kan worden vergroot door actiever te sturen op besparingsmaatregelen.

Aanbeveling 4: Vergroot, benut en borg kennis

De afgelopen jaren is veel gesteund op en gebruikgemaakt van externe kennis voor de onderbouwing van de legesverordeningen en de bijbehorende legestarieven. Achterliggende bevindingenDaarin is sinds de tweede helft van 2018 verandering gekomen. Intern wordt de kennis geleidelijk vergroot. Het legesproces is een primair proces. Juist voor zo’n proces is het passend dat de komende periode de interne kennis versneld wordt vergroot, bestaande kennis beter wordt benut en beter wordt geborgd dan voorheen.

Achterliggende bevindingen

- In 2016 is opdracht gegeven tot het realiseren van een uitgebreid en bijgewerkt
kostprijsmodel. Voor de ontwikkeling, het bouwen, het onderhouden en het
vullen van de kostprijsmodellen 2018 en 2019 zijn meerdere externen
ingehuurd.
- In de tweede helft van 2018 is de Procesregisseur Leges aangesteld. De
werkzaamheden van externen zijn geleidelijk overgedragen aan deze regisseur.
In juli 2019 was het echter nog nodig om een beroep te doen op de externe
kennis over de onderbouwing van de Legesverordeningen 2018 en 2019.
- De juristen van de directies Belastingen, Dienstverlening en het Juridisch
Bureau beschikken over veel kennis, maar daar wordt nog weinig gebruik van
gemaakt in de uitvoering.
- Van bezwaren wordt nog niet systematisch geleerd.
- Het legesarchief is niet op orde.

Het is van belang dat het ambtelijk apparaat zich de kennis eigen maakt die externen hebben over de Amsterdamse kostprijsmodellen, zodat de afhankelijkheid van externe partijen wordt verminderd. Aanwezige kennis moet ook goed worden gedocumenteerd, zodat deze intern kan worden benut en overgedragen.

Bestaande kennis zal beter worden gebruikt als betrokken ambtenaren elkaar kennen en informatie uitwisselen. Het klinkt vanzelfsprekend, maar toch gebeurt het tot nog toe onvoldoende. Bij het onderbouwen van legesverordeningen en het verbeteren van het proces van vergunningverlening is de inbreng van juristen belangrijk. Om zinvol advies te kunnen geven, moeten die juristen wel regelmatig de ingediende bezwaren analyseren om daar lessen uit te kunnen trekken.

Tot slot. Het is van belang dat de archivering van het legesproces op orde wordt gebracht, door de relevante documenten tijdig te archiveren en te 'bevriezen'. Dat kan bijvoorbeeld door documenten op te slaan in pdf/A-formaat of door bij Excel-bestanden de versie op te slaan die is gebruikt voor de onderbouwing van de legesverordening en alle documenten van een datum te voorzien. Archivering moet zodanig plaatsvinden dat documenten snel kunnen worden ontsloten door degenen die de documenten nodig hebben in de uitoefening van hun functie.

Aanbeveling 5: Versimpel de processen waar mogelijk

Onderzoek de mogelijkheden om de processen met betrekking tot de leges te Achterliggende bevindingenversimpelen en te optimaliseren, en zorg voor een geactualiseerd overzicht van verantwoordelijke functionarissen.

Achterliggende bevindingen

- De verantwoordelijkheid om de legestarieven aan te passen en te onderbouwen, om
zo tot een nieuwe legesverordening te komen, is gekoppeld aan de inhoudelijke
beleidsterreinen. Het aantal ambtenaren dat betrokken is bij de totstandkoming
van een nieuwe legesverordening is omvangrijker.
- Een eenduidig en actueel overzicht van wie ambtelijk verantwoordelijk of
betrokken zijn bij de leges ontbreekt al lange tijd. Ambtelijke en bestuurlijke
versnippering maakt dat sturing op het legesproces complex is.

Vanwege de koppeling tussen het inhoudelijke beleidsterrein en het legestarief is het aantal verantwoordelijke ambtenaren voor de onderbouwing en totstandkoming van legestarieven groot. Het is verstandig om dit te vereenvoudigen en de processen te verbeteren. Dat vergt tijd. Op korte termijn is transparantie essentieel. Een overzicht van wie waarvoor verantwoordelijk is, helpt alle betrokkenen, zeker als dit overzicht regelmatig wordt geactualiseerd.

Aanbeveling 6: Concretiseer besparingsmogelijkheden

Door het college Achterliggende bevindingenaangekondigde besparingsmaatregelen zijn vaak niet concreet. Daarmee wordt het voor de gemeenteraad lastig om zijn kaderstellende en controlerende taak op een goede manier vorm te geven.

Achterliggende bevindingen

- De raad heeft meermaals het college verzocht om de legesgerelateerde kosten te
verlagen, ook in het kader van de coalitiedoelstelling om de kostendekkendheid
van de leges te verhogen.
- Het college lijkt hier telkens gehoor aan te willen geven. Het college maakt de
resultaten echter niet concreet in termen van geld en tijd. In plaats daarvan
benoemt men maatregelen die bedoeld zijn om efficiënter te werken
(bijvoorbeeld kortere doorlooptijden, minder tijd per vergunning), terwijl
onduidelijk is of dit ook leidt tot kostenbesparingen.
- Aangekondigde kostenbesparingen worden niet (volledig) gerealiseerd.
- Het college rapporteert niet over de voortgang van de besparingsmaatregelen.

Bij het concreet handen en voeten geven aan besparingsmaatregelen denken wij aan de volgende zaken:

  • Een concreet (SMART-)plan om de beoogde resultaten te realiseren, in termen geld, tijd, organisatie, kwaliteit en informatie (intern en voor de raad).
  • Het benoemen van wie ambtelijk (eind)verantwoordelijk is voor de realisatie van de beoogde resultaten.
  • Een onderbouwing dat een maatregel inderdaad leidt tot lagere kosten en niet alleen tot hogere productie ('efficiency-gains'). Zo kunnen de behandel- of doorlooptijd dalen als gevolg van investeringen in ICT, maar kunnen de kosten per vergunningaanvraag per saldo toenemen door de hoge investeringslasten.
  • Het vastleggen van momenten waarop de raad wordt geïnformeerd over de (voortgang van de) verwachte omvang van de besparing, de termijn waarop de besparing zal worden gerealiseerd en het positieve effect op de kostendekkendheid.

Schep mogelijkheden in besluitvorming voor de raad

De raad wordt nu nog onvoldoende ruimte voor een inhoudelijk debat geboden. Het college moet de keuzemogelijkheden inzichtelijk maken en meer tijd creëren voor het debat.

Aanbeveling 7: Maak keuzemogelijkheden en achtergrondinformatie inzichtelijk

Raadsleden ontvangen nu alleen nog ‘voorstellen’ van het college om legestarieven te wijzigen. De door het college gemaakte keuzes zijn summier toegelicht. Achterliggende bevindingenOver andere - fundamentele - keuzes die raadsleden kunnen maken, worden zij niet geïnformeerd door het college. Een handreiking met keuzemogelijkheden en informatie over de systematiek kan raadsleden helpen bij de voorbereiding en dat bevordert de kwaliteit van het debat bij de besluitvorming.

Achterliggende bevindingen

- De ambtelijke organisatie stelt ten behoeve van het college een uitgebreide
inventarisatie op van de mogelijkheden om de kostendekkendheid te vergroten.
Aan de hand daarvan stelt de wethouder een document ten behoeve van het
college waarin ‘ruimte creërende maatregelen’ worden benoemd. Het document
bevat overwegingen om tarieven wel of niet te verhogen, mogelijkheden om de
kosten te reduceren, en benoemt ontwikkelingen die van invloed zijn op de
kosten.
- Het is de bevoegdheid van de raad om de legesverordening en de tarieven vast
te stellen.
- De raad(scommissies) kregen zowel bij de voordracht tot het vaststellen van de
Legesverordening 2019 en de bijbehorende legestabel (november 2018) als het
vaststellen van de Voorjaarsnota 2019 (juli 2019) een besluit voorgelegd. De
flap bij het besluit van de Legesverordening 2019 bevat een korte toelichting
over de jaarlijkse actualisatie, de extra financiële ruimte uit het coalitieakkoord
(€ 6,4 miljoen) en de uitleg dat tarieven zijn verhoogd met het oog op de
kostendekkendheid en de keuze voor een nultarief voor duurzaam verbouwen.
- De raad krijgt echter geen keuzemogelijkheden voorzien van een motivering en
de gevolgen daarvan op de kostendekkendheid voorgelegd, zoals het college die
wel ontvangt. Ook ontbreekt een document waarin de raad wordt geïnformeerd
over de mogelijk te maken fundamentele keuzes (zie paragraaf 5.1.3).
- Uit de vragen die zijn gesteld tijdens de technische sessie en de moties die
raadsleden bij de voorjaarsnota hebben ingediend, maken wij op dat raadsleden
wel behoefte hebben aan deze inzichten.

Bij de handreiking denken we aan een handzaam naslagwerk dat jaarlijks geactualiseerd wordt. Die handreiking zou de volgende informatie kunnen bevatten:

  • De mogelijke uitgangspunten die de gemeenteraad (zie paragraaf 5.1.3) kan vastleggen en de gevolgen daarvan op de kostendekkendheid.
  • De keuzes op vergunningsniveau die de gemeenteraad kan maken, waarbij inzicht wordt gegeven in:
    • de huidige kostendekkendheid;
    • de afwegingen om het tarief aan te passen;
    • de verwachte neveneffecten van de aanpassing;
    • de verwachte kostendekkendheid.
  • Een eenvoudige uitleg van de systematiek om te komen tot de onderbouwing van de kosten van de leges, de verwachte legesopbrengsten en de kostendekkendheid. Het is ook nuttig om de werking van de kostprijsmodellen uit te leggen en daarbij aandacht te besteden aan de gegevens die worden ingevoerd, de berekeningen die worden gemaakt en de output die wordt verkregen.

Aanbeveling 8: Creëer tijd voor debat

De raad krijgt Achterliggende bevindingenmomenteel weinig tijd voor (de voorbereiding van) het debat over de te maken keuzes. Het college moet onderzoeken en in overleg treden met de raad hoe dat anders kan.

Achterliggende bevindingen

- Niet alle stappen uit het ambtelijk legesproces, zoals dat op papier staat, zijn
gevolgd.
- Uit de ambtelijke evaluatie blijkt dat de termijnen te kort waren voor een goede
terugkoppeling over de te verwachten beleidseffecten en mogelijke
neveneffecten. Doorgevoerde wijzigingen in de tarieventabel werden ambtelijk
niet teruggekoppeld.

- Tussen de behandeling van de Legesverordening 2019 in de commissie
-vergadering en de raadsvergadering zat een week tijd.
- De ambtelijke organisatie en het college hebben voor het wijzigen van de
Legesverordening 2020 meer tijd genomen dan voor de Legesverordening 2019.
Ze zijn eerder gestart.

Er moet bij de uitwerking van deze aanbeveling zowel aandacht zijn voor de noodzakelijke tijd voor de (ambtelijke en bestuurlijke) voorbereiding van een behandeling als voor de timing van het debat. Dat debat moet in ieder geval kunnen plaatsvinden voor de vaststelling van de legesverordening. We raden aan om hierover in overleg te treden met de raad.

Reactie college en nawoord rekenkamer

Bestuurlijke reactie

Geachte heer De Ridder,

Op 25 juli 2019 heeft u ons het concept rapport “Leges bij vergunningaanvragen” toegestuurd met het verzoek een bestuurlijke reactie hierop te geven. Wij hebben kennis genomen van de conclusies en aanbevelingen in uw rapport en voldoen met deze brief aan uw verzoek.

Alvorens wij op uw conclusies en aanbevelingen in gaan, wil het college allereerst haar waardering uitspreken voor de keuze van het onderwerp. Immers, leges raken Amsterdammers die vergunningen aanvragen in hun portemonnee en hebben een belangrijke plek gekregen in het collegeakkoord “Een nieuwe lente en een nieuw geluid”. In het coalitieakkoord is opgenomen dat de leges meer kostendekkend worden gemaakt en worden geïndexeerd, waarbij de legesopbrengsten vanaf 2019 structureel met € 6,4 miljoen zijn verhoogd.
Daarnaast danken wij u voor het vele werk wat is verzet.

Algemeen
Het onderwerp leges houdt raad en college met regelmaat bezig en al langer wordt er gewerkt aan kwalitatieve en kwantitatieve verbeteringen in het legesproces. In 2016 zijn onder het vorige college stappen in gang gezet om de onderbouwing van de kosten voor leges transparanter te maken en om de kosten terug te dringen. De verbeterstappen zijn onder het huidige college verder voortgezet. De rekenkamer constateert dat in haar rapport(en) ook. Voor leges zijn er normen langs drie hoofdlijnen: normen voor het heffen van leges, normen voor het bepalen van de hoogte van de tarieven en normen voor het verantwoorden van de leges. Op alle drie de hoofdlijnen zijn in de afgelopen jaren verbeteringen doorgevoerd en de rekenkamer constateert dat de gemeente voldoet aan de normen voor het heffen van leges.

De centrale vraag in uw onderzoek luidt:

“Is het gemeentebestuur transparant over de gemaakte keuzes bij het bepalen van de hoogte van legestarieven en handelt het daarbij rechtmatig en doelmatig?”

Hoewel het college zich niet in alle kwalitatieve uitspraken in het rapport kan vinden, zien we in uw rapport ook concrete handvaten waarmee het college de ingezette lijn van verbeteren verder kan concretiseren en vervolgen.

Een belangrijke hoofdconclusie die u trekt is dat het gemeentebestuur naar uw oordeel rechtmatig handelt. Daarnaast wijst u op het belang van transparantie over de gemaakte keuzes bij het bepalen van de legestarieven en de kostendekkendheid. Dit belang onderschrijft het college. In 2016 is gestart met het opzetten van een vernieuwd kostprijsmodel dat met ingang van de begroting 2018 is toegepast. Daarmee is een verbetering doorgevoerd op de normen voor het bepalen van de hoogte van tarieven. Er is daarmee meer transparantie en informatie in de opeenvolgende begrotingen geboden en een stap is gezet in de normen voor het verantwoorden van de leges. Deze transparantie geeft inzicht in de kostendekkendheid, deze is minder dan 100%. Het college zal de raad hier in de toekomst over informeren.
Doelmatigheid is daarbij een terugkerend onderwerp van gesprek met de raad. College en raad hebben het voornemen om met kostenbesparende maatregelen te komen en de kostendekkendheid voor leges te verhogen.

Daarnaast zijn er in de afgelopen jaren bestuurlijke ontwikkelingen geweest op het gebied van vergunningen en leges, bijvoorbeeld:

- In maart 2018 is het nieuwe vergunningen- en locatiebeleid evenementen in werking getreden. Beleid richt zich op het beperken van (geluids)overlast, bevorderen van duurzaamheid en het werken met locatieprofielen;
- In maart 2019 is de nota varen vastgesteld met als doel om de drukte te beheersen en de overlast op het water te verminderen. Dit heeft geleid tot nieuwe legestarieven voor bedrijfsvaartuigen die met ingang van 2020 in de legesverordening worden verwerkt;
- In juni 2019 is de beleidsnota deelmobiliteit vastgesteld en is een nieuw onderdeel deelvervoer opgenomen in de legestabel met ingang van juli 2019;
- Binnen de legesstructuur wordt met ingang van de legesverordening 2020 een tijdscomponent opgenomen voor de verschillende vergunningen tijdelijke verkeersmaatregelen naar aanleiding van het initiatief voorstel van de VVD dagtarief voor tijdelijke verkeersmaatregelen;
- In de legestabel 2019 is een 0-tarief ingevoerd voor ‘Duurzaam verbouwen’ en Emissievrij Verhuizen. Naar aanleiding van een bij de Voorjaarsnota 2016 aangenomen motie ( 917) ´Geen leges voor duurzame investeringen´;
- In het voorjaar 2019 zijn afspraken gemaakt in het college over de invulling van de rol van de coördinerend wethouder leges, die verantwoordelijk is voor het proces van de totstandkoming van de legesverordening. De afzonderlijke collegeleden zijn verantwoordelijk voor het aandragen van inhoudelijke voorstellen leges vanuit hun portefeuilles.

In uw bestuurlijk rapport doet u acht aanbevelingen. Deze luiden:

1. Zorg voor checks & balances;
2. Maak helder wat de gemaakte keuzes zijn bij tariefstelling en kostendekkendheid;
3. Vergroot informatiewaarde begroting en jaarverslag;
4. Vergroot, benut en borg kennis;
5. Versimpel de processen waar mogelijk;
6. Concretiseer de besparingsmogelijkheden;
7. Maak keuzemogelijkheden en achtergrondinformatie inzichtelijk;
8. Creëer tijd voor debat.

Reactie op aanbevelingen
Het college volgt met haar reactie de clustering van aanbevelingen die u in uw bestuurlijk rapport doet, te weten:

1. het verder op orde brengen van de inhoud (aanbevelingen 1, 2, 3);
2. het vergroten van de sturing op het legesproces (aanbevelingen 4, 5, 6);
3. het scheppen van ruimte voor keuzes in het besluitvormingsproces (aanbevelingen 7 en 8).

Het college geeft op basis van deze clustering een reactie op de aanbevelingen.

Het verder op orde brengen van de inhoud
Het college zorgt voor ‘checks en balances’. In het legesproces wordt toegewerkt naar één kostprijsmodel. Bij de legesverordening 2020 zijn hiertoe eerste stappen gezet. Verdere stappen om tot integratie van beide kostprijsmodellen te komen, worden gezet. De manier waarop de begrotingen van de organisatieonderdelen tot stand komen, vraagt om een doorlooptijd van ten minste 2 jaar. Tegelijkertijd worden checks & balances ingericht rondom de financiële administratie. Bij de legesverordening 2020 is een controle op invoer en de terugkoppeling hiervan naar de verantwoordelijke afdelingen ingevoerd. Voor de legesverordening 2021 zal een juridische toets op de toerekening van de kosten per legestabel zijn vormgegeven en op die verordening worden toegepast.

Het college laat opnieuw een inventarisatie van de vergunningen die onder de Europese Dienstenrichtlijn vallen uitvoeren. Het resultaat hiervan is inzichtelijk bij de legesverordening 2021. In de legesverordening 2020 zijn, naar aanleiding van de constatering van de rekenkamer, de vergunningen die vallen onder de categorie Ambulante Handel (waaronder marktvergunningen ) onder het hoofdstuk Europese Dienstenrichtlijn geplaatst.

Het college zal bij de legesverordening 2020 (nader) verduidelijken welke uitgangspunten zijn gehanteerd om meer helderheid te scheppen in de keuzes die ten grondslag liggen aan de tariefstelling en kostendekkendheid. Aansluitend wordt een ‘opschoonactie' uitgevoerd voor leges, waarbij de 37 uitgangspunten die de rekenkamer heeft gehanteerd in haar rapport zullen worden nagelopen. Het resultaat van een complete ‘opschoning’ van gehanteerde uitgangspunten voor het vaststellen van leges zal zijn beslag krijgen in het proces rond de legesverordening 2021.

Bij de jaarrekening 2019 wordt een eerste verbetering doorgevoerd om de informatiewaarde op het gebied van leges te vergroten. Bij de begroting 2020 is de wijze van toerekenen van overhead toegelicht in de legesparagraaf. Verder onderzoekt het college in hoeverre een nadere detaillering op het hoofdstuk omgevingsvergunningen noodzakelijk is en betrekt daarbij de Omgevingswet die met ingang van 2021 ingevoerd zal worden.

Het vergroten van de sturing op het legesproces
Om de kennis intern verder te vergroten en de bestaande kennis bij de verschillende directies en stadsdelen beter te benutten, wordt een (breed) gestructureerd overleg en kennis- en informatie uitwisseling op korte termijn vorm gegeven. Deze professionaliseringsslag zal ook betrekking hebben op het verder onderbouwen van de legesverordening en bijbehorende legestarieven, het systematisch periodiek delen van kennis en leren van bezwaar en beroep. Daar waar mogelijk wordt hierbij ook gekeken naar een versimpeling van de processen.

Om de archieffunctie te verbeteren zijn al stappen gezet. Leges krijgen in dit kader bijzondere aandacht krijgt om het archief versneld op orde te krijgen en te houden. Einddoel is om bij de legesverordening 2022 de verdere professionalisering geborgd te hebben. Concretisering van besparingsmogelijkheden waarmee de kostendekkendheid van leges kan worden vergroot, wordt betrokken bij de gemeentebrede opgave voor de doorontwikkeling en rationalisatie van de gemeentelijke organisatie. Deze gemeentebrede opgave die in de voorjaarsnota 2019 is benoemd, moet uiteindelijk in 2023 een structurele besparing van netto € 51 miljoen opleveren.

Het scheppen van ruimte voor keuzes in het besluitvormingsproces
In uw rapport doet u een oproep aan de raad om zich inhoudelijk meer over leges uit te spreken. Het college zal dit in de toekomst meer faciliteren door in de begroting, bij de voorjaarsnota, het jaarverslag en in de voordracht legesverordening de informatiewaarde verder te vergroten (systematiek, werking van het kostprijsmodel, resultaten e.d. en technische sessies aanbieden)
In de onderbouwing van de voordracht over de legesverordening worden de huidige kostendekkendheid, de afwegingen om het tarief aan te passen, een indicatie van de verwachte neveneffecten van de aanpassing en de verwachte kostendekkendheid ter informatie opgenomen.
Het is vervolgens aan de raad om verder invulling te geven aan de wijze waarop hij gebruik maakt van zijn recht om leges vast te stellen.

Het college zal in overleg met de raad treden en onderzoeken welke mogelijkheden er zijn om meer ruimte te creëren voor het debat, waarbij ook rekening gehouden wordt met de noodzakelijke tijd die de ambtelijke en bestuurlijke voorbereiding vraagt.

Op een belangrijk punt deelt het college de mening van de Rekenkamer niet geheel. De rekenkamer stelt dat de legesverordening een zelfstandig product is, waarop zelfstandige afweging, debat en besluitvorming door de raad kan plaatsvinden. Echter, er is wel een relatie tussen de tarieven in de legesverordening en de legesopbrengsten in de begroting voor het betreffende jaar. Deze worden namelijk meegenomen in de integrale afweging om tot een sluitende begroting te komen. In de huidige situatie ligt de legesverordening gelijktijdig met de begroting ter vaststelling voor bij de raad. Dat betekent dat wijzigingen in de legesverordening gelijktijdig inpassing behoeven in de begroting. De vaststelling van het coalitieakkoord is het meest geëigende moment om eventuele fundamentele scenario’s bestuurlijk te wegen en de voornaamste uitgangspunten waar scenario’s uit kunnen volgen, te bepalen.

Tot slot. Het college beschouwt uw conclusies en aanbevelingen als een stimulans om de ingezette lijn van kwalitatieve en kwantitatieve verbeteringen rond het legesproces door te zetten. Het college bedankt de Rekenkamer voor de aanbevelingen en benut deze om de inhoud van de legesverordening verder op orde te brengen, de sturing op het proces verder te vergroten en om zowel voor het college als de raad ruimte te scheppen voor keuzes in het besluitvormingsproces. Wij hopen met deze reactie recht te hebben gedaan aan uw conclusies en aanbevelingen.

Hoogachtend,

Namens het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,


Touria Meliani Coördinerend Wethouder Leges

Nawoord rekenkamer

De rekenkamer dankt het college voor zijn constructieve reactie. Het college neemt de aanbevelingen over, geeft aan welke concrete stappen worden ondernomen en welk tijdspad hierbij hoort.

Het college stelt dat het rapport concrete handvaten geeft om de ingezette lijn van verbeteringen te concretiseren en te vervolgen. Tegelijkertijd zegt het college ‘zich niet in alle kwalitatieve uitspraken in het rapport’ te kunnen vinden. Hiermee formuleert het college algemene kritiek op het rapport. Kritiek is altijd nuttig. Het college gaat in de bestuurlijke reactie echter maar op één kritiekpunt in. Dit punt – zelfstandige afweging van de legesverordening - behandelen wij later in ons nawoord. Als er nog meer belangrijke kwalitatieve uitspraken zijn waar het college zich niet in kan vinden, zien wij graag dat deze voortaan ook worden verwoord in de bestuurlijke reactie, zodat wij in ons nawoord daarop kunnen reageren. We denken dat zo’n debat voor de raad nuttiger is dan de algemene opmerking die het college nu maakt.

Het verder op orde brengen van de inhoud (aanbevelingen 1, 2, 3)
Het is positief dat het college prioriteit geeft aan het inventariseren van welke vergunningen onder de werking van de Europese Dienstenrichtlijn vallen. Uit het onderzoek blijkt dat deze ambitie tot nu toe ontbrak. De inventarisatie is belangrijk om onrechtmatige kruissubsidiëring te voorkomen. Daarnaast kunnen daardoor ook de risico’s worden verminderd die samenhangen met het verlenen van schaarse vergunningen (zie ook aanbeveling 1 van ons rapport Zicht op schaarse vergunningstelsels).

Het college is voornemens om bij de Legesverordening 2020 duidelijk te maken welke uitgangspunten gehanteerd zijn bij de tariefstelling en het bepalen van de kostendekkendheid. Wij vinden het verstandig om deze uitgangspunten en de verdeelsleutel voor toerekening van de overheadkosten op één centrale plek – de gemeentelijke begroting – te presenteren. Op dit moment is het een nodeloze zoektocht voor raadsleden en geïnteresseerde burgers om deze informatie te vinden. Daarnaast constateren we dat het college niet aan een deel van de eigen uitgangspunten voldoet. Het college kondigt aan de eigen uitgangspunten te willen ‘opschonen’ voor het vaststellen van de Legesverordening 2021 (eind 2020). Daar kunnen we ons wel in vinden. We vragen ons echter af wat dat betekent voor de Legesverordening 2020. Neemt het college de huidige uitgangspunten nog wel serieus?

Het vergroten van de sturing op het legesproces (aanbevelingen 4, 5, 6)
We vinden het positief dat het college toezegt om de besparingsmogelijkheden te concretiseren. Het college verwacht de besparingen in 2023 gerealiseerd te hebben. We nemen aan dat uitstel niet tot afstel zal leiden. Maar een lange tijdshorizon (in dit geval vier jaar) bergt altijd wel het risico in zich van een zekere vervaging van de ambities. Vandaar ons advies. Verlies de eigen besparingsmaatregelen en de scherpte van onze specifieke aandachtspunten (aanbeveling 6) niet uit het oog. Daarnaast lijkt het ons ook van belang dat wordt aangegeven welk deel van de aangekondigde structurele besparingsmogelijkheden (€ 51 mln.) legesgerelateerd zal zijn.

Bovendien gaat het college wat ons betreft nog onvoldoende in op twee punten van professionalisering:

  1. hoe en op welke termijn de structurele afhankelijkheid van externe kennis (externe inhuur) zal worden verminderd;
  2. of en wanneer het overzicht van verantwoordelijke functionarissen zal worden geactualiseerd.

Het scheppen van ruimte voor keuzes in het besluitvormingsproces (aanbevelingen 7 en 8)
Het college stelt in de bestuurlijke reactie ten onrechte dat de rekenkamer de raad oproept om zich inhoudelijk meer over leges uit te spreken. Ons standpunt is echter dat de raad door het college nog onvoldoende in stelling wordt gebracht om – bij de leges – zijn kaderstellende en controlerende rol goed uit te kunnen voeren. Wij raden het college daarom aan om meer grip te krijgen op het legesproces en de informatievoorziening aan de raad te verbeteren. Of de raad zich meer inhoudelijk wil uitspreken over de leges, is aan de raad en niet aan het college noch de rekenkamer.

Verder laat het college de timing van de besluitvorming over leges bij voorkeur ongewijzigd. Dus bij het coalitieakkoord en gelijktijdig met de besluitvorming over de begroting. Bij de huidige werkwijze ligt de nadruk op financiële uitgangspunten, hogere kostendekkendheid, verhogen legesinkomsten en daarmee hogere tarieven. Het verhogen van de tarieven (en daarmee de legesopbrengsten) is immers de makkelijkste optie, als er onvoldoende tijd is om besparingsmaatregelen te realiseren en er druk is om de begroting rond te krijgen. Beleidsinhoudelijke uitgangspunten krijgen daardoor minder aandacht, met onbedoelde effecten – bijvoorbeeld minder kleinschalige evenementen of het extra subsidiëren daarvan – tot gevolg. Wij pleiten voor het naar voren halen van de besluitvorming over de legesverordening. We kunnen ons voorstellen dat het college praktische bezwaren verwacht (extra bestuurlijke en ambtelijke voorbereidingstijd). Het voordeel van de door ons voorgestelde werkwijze is dat de raad – net zoals het college – dan óók kan beraadslagen over de uitgangspunten en de beleidsmatige aspecten van leges.

Tot slot
Het college geeft aan een aantal van onze aanbevelingen in de legesverordening 2020 te zullen verwerken. Dat vinden wij positief. Voor enkele aanbevelingen kiest het college voor een langer tijdspad (2021-2023). De motivatie daarvoor ontbreekt. Wij zien bijvoorbeeld niet in waarom de juridische toets op de kostenonderbouwing niet al dit jaar zou kunnen worden uitgevoerd. Die toets lijkt ons zeer zinvol. Als voor de andere maatregelen een langer tijdpad wordt gekozen is het belangrijk om motivering, tussenstappen en verantwoordelijken te benoemen, zodat de voortgang gemonitord kan worden.

Onderzoeksverantwoording

Dit is het bestuurlijk rapport van het onderzoek van de rekenkamer naar Leges bij vergunningaanvragen. Het volledige rapport bestaat naast dit bestuurlijk rapport, ook uit het onderzoeksrapport. Beide rapporten en de onderzoeksopzet zijn te vinden op de projectpagina.

Onderzoeksteam

Rekenkamer Amsterdam
DirecteurDhr. dr. Jan de Ridder
Onderzoekers

Dhr. mr. drs. A. (Arjan) Kok RA (projectleider)

Mw. drs. L.W. (Loes) van Rooijen (onderzoeker)

Dhr. T. (Tello) Heldring, BSc (junior onderzoeker)

Aanleiding en onderzoeksvragen

Voor belastingjaar 2019 zijn de legestarieven ten opzichte van 2018 gestegen. Dit moest structureel € 6,4 miljoen aan extra legesopbrengsten opleveren. Met dit onderzoek heeft de rekenkamer inzicht willen geven in de gemaakte keuzes bij legesheffing.

De centrale onderzoeksvraag luidde zodoende:

Is het gemeentebestuur transparant over de gemaakte keuzes bij het bepalen van de hoogte van legestarieven en handelt het daarbij rechtmatig en doelmatig?

Voor de beantwoording van deze centrale onderzoeksvraag hebben we de volgende deelvragen gehanteerd:

  1. Voor welke vergunningen heft Amsterdam leges?
  2. Welke rechten en plichten heeft het gemeentebestuur op grond van het geldend recht bij het vaststellen van (de kostendekkendheid van) de legestarieven?
  3. Heeft het gemeentebestuur expliciet beleid (of uitgangspunten) geformuleerd ten aanzien van de hoogte van de kostendekkendheid van de legestarieven?
  4. Handelt het gemeentebestuur overeenkomstig het geldend recht en het eigen beleid bij het vaststellen van de kostendekkendheid?
  5. Stuurt het college op de doelmatige uitvoering van de processen die bepalend zijn voor de kosten van leges?
  6. Is de verantwoording over leges transparant, in de zin dat duidelijk is wat de kostendekkendheid is en welke keuzes het gemeentebestuur daarin heeft gemaakt.


Het onderzoeksrapport bevat de beantwoording van de deelvragen op basis van gedetailleerde bevindingen. Dit bestuurlijk rapport  geeft een bondige samenvatting van de belangrijkste bevindingen en de daaruit volgende conclusies en aanbevelingen.

Aanpak

Het onderzoek Leges bij vergunningaanvragen is gericht geweest op de beleidsachtergrond, juridische achtergrond, uitvoering en de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid daarvan. De aanpak was als volgt:

Allereerst hebben we de achtergrond van de leges in beeld gebracht. Hiervoor hebben we diverse interviews afgenomen met betrokken functionarissen en diverse gemeentelijke documenten doorgenomen. In de interviews kwam al snel het onderwerp van gesprek neer op de regelgeving omtrent de leges. De regelgeving bleek complex met een uitvoerige literatuur en een was aan relevante jurisprudentie. Met deze bronnen hebben we hoofdstuk 2 van het onderzoeksrapport vorm kunnen geven.

Na het in kaart brengen van de regelgeving hebben wij de eigen uitgangspunten van het gemeentebestuur geïnventariseerd. Vervolgens hebben wij de uitvoering van de landelijke regelgeving en de eigen uitgangspunten onderzocht. Ook hiervoor hebben we met verschillende functionarissen contact gehad en diverse gemeentelijke documenten doorgenomen. We hebben de uitvoering van de evenementenvergunningen nader onderzocht als casus ten behoeve van de toetsing, onder meer omdat deze onder de Europese Dienstenrichtlijn vallen.

Om vast te stellen hoe het college stuurt op een doelmatige uitvoering hebben we met functionarissen gesproken, een analyse gemaakt van de (afhandeling van) bezwaren en een analyse gemaakt van verschillende bestuursopdrachten, raadsmoties en de uitvoering daarvan.

Tot slot hebben we de transparantie van de verantwoording van de leges onderzocht. Daarbij hebben wij de begrotingen en de jaarrekeningen getoetst aan de regelgeving en eigen uitgangspunten van het college. Ook hebben wij deze verantwoordingsdocumenten van de gemeente Amsterdam vergeleken met negen andere grote gemeenten, met als doel om te onderzoeken of en wat de gemeente Amsterdam hiervan zou kunnen leren.