Leges bij vergunningaanvragen
onderzoeksrapport

Toelichting en leeswijzer


Inleiding
In dit rapport onderzoeken we de leges, specifiek leges bij vergunningaanvragen. Met dit rapport proberen we de lezer een uitgebreid inzicht te geven in wat er allemaal speelt met betrekking tot leges in de gemeente Amsterdam.

Wat zijn leges?
‘Lege’ is de vergoeding (‘geld’) die het gemeentebestuur vraagt in ruil voor individuele dienstverlening, bijvoorbeeld voor het behandelen van een aanvraag voor een evenementenvergunning of een paspoort. Leges zijn een type belasting dat door de gemeenteraad wordt vastgesteld in een belastingverordening, in Amsterdam heet deze verordening de legesverordening. In de legesverordening staan meer dan 250 legestarieven voor allerlei soorten diensten die betrekking hebben op allerlei beleidsterreinen. De hoofdregel is dat de gemeente geen winst mag maken op leges.

Waarom is dit rapport van belang?
De nieuwe coalitie heeft een structureel begrotingstekort van circa € 100 miljoen (2020). Daar moet een oplossing voor worden gevonden. Eén oplossing is het verhogen van de kostendekkendheid van de leges. De aanvrager gaat dan meer van de kosten betalen die de gemeente maakt om de vergunningaanvraag af te handelen. Daarmee hoeven minder kosten te worden betaald uit de ‘algemene middelen’ van de gemeente.

De eenvoudigste manier om dit te realiseren, is door de tarieven te verhogen, bijvoorbeeld door het tarief voor een evenementenvergunning te verhogen van € 250 naar € 625. Minder eenvoudig – maar de leden van de gemeenteraad hebben daar wel vaker om verzocht – is om de uitvoeringskosten van het verwerken van de vergunningaanvragen te verlagen. Dat vraagt om doelmatig werken.

Hebben we uw interesse gewekt en zijn er vragen bij u opgekomen? In dit rapport beantwoorden wij in ieder geval de volgende vragen:

  • Voor welke vergunningen heft Amsterdam leges?
  • Wie zijn er bestuurlijk en ambtelijk verantwoordelijk en is dat goed geregeld?
  • Mag de gemeente wel leges vragen voor vergunningen en aan welke regels moet ze dan voldoen?
  • Welke mogelijkheden heeft de gemeenteraad om legestarieven aan te passen?
  • Hoe werkt kostendekkendheid?
  • Weet het college wel wat het kost om een vergunning te verlenen?
  • Hoe werkt het kostprijsmodel en wanneer is kruissubsidiëring toegestaan?
  • Voldoet Amsterdam aan de wet- en regelgeving?
  • Zijn er risico’s voor de gemeente?
  • Wordt de raad voldoende geïnformeerd?
  • Wat kan Amsterdam leren van ander grote gemeenten?

In dit rapport proberen wij dit soort vragen te beantwoorden en de meer direct betrokken lezer nieuwe inzichten te bieden. We hopen hiermee ook een naslagwerk te bieden. Dat lijkt ons handig, omdat de gemeenteraad zich jaarlijks buigt over de legestarieven.

Onderzoeksvragen
De centrale onderzoeksvraag luidt als volgt:

Is het gemeentebestuur transparant over de gemaakte keuzes bij het bepalen van de legestarieven en handelt het daarbij rechtmatig en doelmatig?

We beantwoorden de centrale onderzoeksvraag door in elk hoofdstuk van de gedetailleerde onderzoeksbevindingen de verschillende deelvragen te behandelen. Dit rapport bevat de volgende hoofdstukken en antwoorden op de volgende deelvragen:

  • Hoofdstuk 1: Legesheffing bij vergunningen
    • Deelvraag: ‘Voor welke vergunningen heft Amsterdam leges?’
    • Andere vragen die beantwoord worden:
      • ‘Hoe verlopen de tarieven zich over de jaren?’
      • ‘Wie zijn er bestuurlijk en ambtelijk verantwoordelijk en is dat goed geregeld?’
  • Hoofdstuk 2: Geldend recht: rechten en plichten van het gemeentebestuur
    • Deelvraag: ‘Welke rechten en plichten heeft het gemeentebestuur op grond van het geldend recht bij het vaststellen van (de kostendekkendheid van) de legestarieven?’
    • Andere vragen die beantwoord worden:
      • ‘Mag de gemeente wel leges vragen voor vergunningen en aan welke regels moet ze dan voldoen?’
      • ‘Welke mogelijkheden heeft de gemeenteraad om legestarieven aan te passen?’
      • ‘Hoe werkt kostendekkendheid?’
  • Hoofdstuk 3: Uitgangspunten bij de kostprijsberekening en tariefstelling
    • Deelvraag: ‘Heeft het gemeentebestuur expliciet beleid (of uitgangspunten) geformuleerd ten aanzien van (de hoogte van de kostendekkendheid) van de legestarieven?’
  • Hoofdstuk 4: Toetsing aan het geldend recht en gemeentelijke uitgangspunten
    • Deelvraag: ‘Hoe verhoudt de uitvoering zich tot de normstelling?’
    • Andere vragen die beantwoord worden:
      • ‘Weet het college wel wat het kost om een vergunning te verlenen?’
      • ‘Hoe werkt het kostprijsmodel en wanneer is kruissubsidiëring toegestaan?’
      • ‘Voldoet Amsterdam aan de wet- en regelgeving?’
      • ‘Zijn er risico’s voor de gemeente?’
  • Hoofdstuk 5: Doelmatigheid: de mate van sturing op efficiënte dienstverlening
    • Deelvraag: ‘Stuurt het college op de doelmatige uitvoering van de processen die bepalend zijn voor de kosten van leges?’
    • Andere vragen die beantwoord worden:
      • ‘Wat doet de ambtelijke organisatie om kosten te besparen?’
      • ‘Wat zeggen de bezwaar- en beroepszaken over de doelmatigheid?’
  • Hoofdstuk 6: Verantwoording in de begroting en jaarrekening
    • Deelvraag: ‘Is de verantwoording over leges transparant, in de zin dat duidelijk is wat de kostendekkendheid is en welke keuzes het gemeentebestuur daarin heeft gemaakt?’
    • Andere vragen die beantwoord worden:
      • ‘Wordt de raad voldoende geïnformeerd?’
      • ‘Wat kan Amsterdam leren van ander grote gemeenten?’


Hierna volgen de gedetailleerde onderzoeksbevindingen met daarin de zes hierboven genoemde hoofdstukken.

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen

Legesheffing bij vergunningen

In dit hoofdstuk gaan we eerst na voor welke vergunningen het gemeentebestuur in 2019 leges heft (paragraaf 1.1).

Voor welke vergunningen heft Amsterdam leges?

Aanvullend hebben voor de vergunningen in kaart gebracht welk legestarieven worden geheven, of deze tarieven in de afgelopen jaren zijn gestegen en welke ontwikkelingen wij verwachten voor de legestarieven 2020 en daarna (zie paragraaf 1.2).

De verantwoordelijkheden voor de vergunningen waarvoor leges worden geheven en de legestarieven blijken niet centraal zijn belegd (paragraaf 1.3). Verschillende bestuurders en ambtenaren zijn verantwoordelijk voor allerlei verschillende vergunningen. Wij vinden het belangrijk om in kaart te brengen wie waar verantwoordelijk voor is. In andere rekenkameronderzoeken constateren wij dat een onduidelijke verantwoordelijkheidsverdeling kan leiden tot problemen.

Overzicht van vergunningen waarvoor Amsterdam leges heft

In deze paragraaf zijn de Amsterdamse vergunningen waarvoor leges worden geheven in kaart gebracht. Dit overzicht betreft alle vergunningen in de Legesverordening 2019. Vergunningstelsels vallen vaak uiteen in verschillende subcategorieën. Zo zijn er vijf verschillende evenementenvergunningen afhankelijk van het aantal personen dat naar verwachting op het evenement af komt. Het is in de documentatie van de gemeente niet altijd even helder of het nu gaat om zelfstandige Tabel 1.1 Overzicht van 66 Amsterdamse vergunningenvergunningen. Dat maakt het precieze aantal vergunningen enigszins discutabel ('het ligt er maar net aan hoe je het telt'). De rekenkamer komt uit op 66 verschillende vergunningen, die in tabel 1.1 (zie kader) zijn weergegeven.

Tabel 1.1 Overzicht van 66 Amsterdamse vergunningen 

Nummer

Vergunning

Toelichting

Sectie in legestabel 2019

1.

Bouwvergunning

Omgevingsvergunning voor bouwprojecten.

3.1.2

2.

Vergunning afwijken bestemmingsplan

Omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan.

3.1.3

3.

Aanlegvergunning

Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van (geen bouwwerk zijnde) werken, bijvoorbeeld het graven van sloten, het verharden van wegen, grond ophogen, enzovoort, wanneer de gemeente uit noodzaak een vergunning eist.

3.1.4

4.

Sloopvergunning

Omgevingsvergunning voor het (deels) slopen van een bouwwerk.

3.1.5.1

5.

Kapvergunning

Omgevingsvergunning voor het kappen van bomen ('vellen houtopstand').

3.1.6.1 t/m 3.1.6.5

6.

Omgevingsvergunning monumenten

Omgevingsvergunning voor projecten m.b.t. beschermde monumenten. Bijvoorbeeld voor het vervangen van een historisch raampaneel.

3.1.7.1

7.

Vergunning brandveilig gebruik dagverblijf

Omgevingsvergunning voor het veilig in gebruik nemen van een dagverblijf. Deze vergunning is nodig wanneer dagverblijf wordt verschaft aan meer dan tien kinderen onder de 12 jaar, bijvoorbeeld in een basisschool of kinderdagverblijf.

3.1.8.1.1 t/m 3.1.8.1.5

8.

Vergunning brandveilig gebruik nachtverblijf

Omgevingsvergunning voor het veilig in gebruik nemen van een nachtverblijf. Deze vergunning is nodig wanneer in een gebouw ofwel bedrijfsmatig nachtverblijf wordt verschaft, of in het kader van de verzorging van meer dan tien personen nachtverblijf wordt verschaft.

3.1.8.2.1 t/m 3.1.8.2.6

9.

Vergunning afwijkende projecten fysieke leefomgeving

Omgevingsvergunning voor overige projecten in de fysieke leefomgeving.

3.1.9.1

10.

Splitsingsvergunning

Vergunning voor het splitsen van een pand van vóór 1940 in verschillende appartementen om deze apart te verkopen.

3.2.2.1

11.

Splitsingsvergunning woningcorporatie AFW

Vergunning voor het splitsen van een pand van vóór 1940 in verschillende appartementen om deze apart te verkopen voor woningcorporaties aangesloten bij de AFW.

3.2.2.2

12.

Vergunning onttrekken, samenvoegen of omzetten

Vergunning voor: 1) het onttrekken van een woning aan de markt door sloop, 2) het samenvoegen van meerdere woningen tot één woning of 3) het omzetten van een zelfstandige woning in een woning met meerdere (onzelfstandige) kamers met het doel deze te verhuren of om een deel van de woning bijvoorbeeld als bedrijfsruimte te gebruiken.

3.2.3.1

13.

Openstellingsvergunning wegtunnel

Vergunning voor het openstellen van een wegtunnel. Het college verleent de openstellingsvergunning als de tunnel qua inrichting voldoet aan alle eisen die in de Tunnelwet staan.

3.2.5.1

14.

Huisvestingsvergunning

Vergunning om in een goedkope huurwoning te mogen wonen.

3.2.6.1

15.

Vergunning huur /verhuur leegstaande woningen en gebouwen

Vergunning om leegstaande woningen en gebouwen te huren en/of verhuren.

3.2.6.2

16.

Vergunning direct aanbieden woonruimte bij noodzakelijk onderhoud (SV-vergunning)

Vergunning voor het direct aanbieden van een woonruimte door een woningcorporatie bij het uitplaatsen van bewoners naar aanleiding van noodzakelijk bouwkundig onderhoud of herstel.

3.2.7

17.

Exploitatievergunning horeca met terras

Vergunning voor het exploiteren van een horecagelegenheid met terras.

4.1.1.1

18.

Exploitatievergunning horeca zonder terras

Vergunning voor het exploiteren van een horecagelegenheid zonder terras.

4.1.1.2

19.

Vergunning horeca- of slijtersbedrijf

Vergunning voor het exploiteren van een horeca- of slijtersbedrijf.

4.1.5

20.

Exploitatievergunning
1-2 kansspelautomaten

Vergunning voor het exploiteren van één tot twee kansspelautomaten, bijvoorbeeld in een kroeg.

4.2.1

21.

Exploitatievergunning speelautomatenhal

Vergunning voor het exploiteren van een speelautomatenhal (casino).

4.2.2

22.

Exploitatievergunning 'speelgelegenheid'

Vergunning voor het exploiteren van een speelgelegenheid die buiten de Wet op de Kansspelen valt (arcadehallen, kermisautomaten).

4.2.4

23.

Loterijvergunning

Vergunning voor het organiseren van een kansspel met een prijzenpot hoger dan € 1.550 en lager dan
€ 4.500, opengesteld voor het publiek.

4.2.5

24.

Exploitatievergunning prostitutiebedrijf

Vergunning voor het exploiteren voor een prostitutiebedrijf (met vaste locatie die moet voldoen aan hygiënevereisten e.d.).

4.3.1.1

25.

Exploitatievergunning escortbedrijf

Vergunning voor het exploiteren van een escortbedrijf.

4.3.2

26.

Exploitatievergunning seksinrichting

Vergunning voor het exploiteren van een seksinrichting (bijvoorbeeld een seksbioscoop).

4.3.3

27.

Evenementenvergunning

Vergunning voor het organiseren van een evenement. Verschillende categorieën afhankelijk van het bezoekersaantal.

4.5.1 t/m 4.5.5

28.

Evenementenvergunning voor evenementen op het water.

Vergunning voor het organiseren van een evenement op het water.

4.5.6

29.

Vergunning straatartiesten

Vergunning voor straatartiesten om in het openbaar muziek ten gehore te brengen in stadsdeel Centrum.

4.6.1

30.

Collectevergunning

Vergunning voor een openbare inzameling van geld of zaken.

4.6.3

31.

Rondleidingvergunning >10 mensen in toeristisch gebied

Vergunning voor het rondleiden van meer dan tien mensen in een aangewezen toeristisch gebied (i.c. de historische binnenstad).

4.6.4

32.

Vergunning verkoop consumentenvuurwerk

Vergunning voor het verkopen van consumentenvuurwerk in december. Er is één verkooppunt per 20.000 inwoners toegestaan.

4.7.5

33.

Vergunning gebruik explosieven

Deze vergunning voorziet in een leemte van de landelijke wetgeving, die niet in regels voorziet over het daadwerkelijke gebruik van explosieven. Het kan gaan om bedrijfsmatig gebruik, zoals in industriële ovens. Ook kan het gaan om recreatief gebruik, zoals door sportschutters, schutterijen en voor het naspelen van historische veldslagen.

4.7.6

34.

Objectvergunning

Vergunning voor het plaatsen, aanbrengen, hebben of storten van voorwerpen of stoffen op, aan, in of boven de weg.

5.1.1

35.

Vergunning Werken in de Openbare Ruimte (WIOR) grote werken

Vergunning voor het verrichten van werkzaamheden waarbij de wegbedekking wordt opengebroken, in de openbare ruimte wordt gegraven, een werkterrein wordt ingenomen, tijdelijke objecten t.b.v. werkzaamheden kunnen worden geplaatst en/of kabel- en leidinginfrastructuur en toebehoren kunnen worden aangebracht dan wel verwijderd (normaal/grote werken).

5.2.1

36.

Vergunning WIOR kleine werken

Idem (kleine werken: werkzaamheden korter dan drie dagen, lengte van de sleuf niet langer dan 25 meter en de omvang niet groter dan 25 vierkante meter).

5.2.2

37.

Jaarvergunning WIOR kleine werken

Jaarvergunning voor WIOR kleine werken.

5.2.3

38.

Vergunning WIOR aanleg, instandhouding of opruiming van kabels voor telecommunicatie

Ex art. 5.4 van de Telecommunicatiewet.

5.2.4

39.

Vergunning innemen marktplaats of toewijzen tijdelijke marktplaats

Vergunning voor het innemen van een marktplaats of het toewijzen van een tijdelijke marktplaats.

5.4.1

40.

Vergunning overname bestaande standplaats markt

Vergunning voor het overnemen van een bestaande staanplaats op de markt.

5.4.4.1

41.

Vergunning initiatiefplaats markt

Vergunning voor het verkrijgen van een 'initiatiefplaats' buiten de markt. Een initiatiefplaats is een staan- of ligplaats waarvoor voor de eerste maal vergunning is verleend.

5.4.4.2

42.

Vergunning staanplaats markt verkoop seizoensgebonden producten

Vergunning voor het verkrijgen van een staan- of ligplaats op de markt specifiek voor de verkoop van seizoensgebonden producten (maximaal voor 26 achtereenvolgende weken).

5.4.4.3

43.

Vergunning voor het gebruik van een eigen markt-/verkoopinrichting

Deze vergunning is noodzakelijk voor het in gebruik mogen nemen van een eigen marktinrichting op de markt. Normaliter is een marktondernemer verplicht om gebruik te maken van de houder van de vergunning voor het plaatsen van marktkramen.

5.4.5

44.

Vergunning plaatsen en verhuren markramen

Een vergunning om op een markt kramen te mogen plaatsen of te verhuren.

5.4.12

45.

Ventenvergunning

Vergunning voor het venten. Venten is het drijven van handel uit een klein voertuig, waarbij er niet langer wordt stilgestaan dan voor het bedienen van de klanten nodig is. Het gaat om de verkoop van groente en fruit, kant-en-klare eet- en drinkwaren en bloemen en planten.

5.4.13

46.

Vergunning markt op Koningsdag (Damrak en Rokin)

Een vergunning voor een marktplaats van 4 meter op Koningsdag in het gebied Damrak en Rokin.

5.4.14

47.

Vergunning markt op afstand

Vergunning voor het organiseren van een markt door een andere partij dan de gemeente, bijvoorbeeld in het geval van een experiment of een themamarkt.

5.4.15

48.

Belanghebbenden-vergunning met raamkaart en gemarkeerde parkeerplaats

Vergunning voor een gemarkeerde parkeerplaats met raamkaart voor voertuigen van autodeelorganisaties, politie, verloskundigen, huisartsen, consuls et cetera.

6.1.1

49.

Vergunning gehandicaptenparkeer-plaats

Vergunning voor het verkrijgen van een gemarkeerde gehandicaptenparkeerplaats.

6.2.2

50.

Vergunning voor het tijdelijk afzetten van parkeervakken

Vergunning voor het verrichten van werkzaamheden in, op, boven, of langs een weg vanwege activiteiten welke niet behoren tot het normale verkeersgebruik van die weg waardoor verkeerstekens geplaatst of verwijderd moeten worden.

6.4

51.

Vergunning aanbieden personenvervoer tegen betaling

Vergunning voor het aanbieden van personenvervoer tegen betaling. Niet te verwarren met de taxxxi- of TTO-vergunning.

6.5.1

52.

Taxxxivergunning

Vergunning voor individuele chauffeurs voor de opstapmarkt om klanten op standplaatsen en op straat mee te nemen. Deze chauffeurs moeten tevens zijn aangesloten bij een Toegelaten Taxi Organisatie (TTO).

6.7.2

53.

TTO-vergunning (Toegelaten Taxi Organisaties)

Vergunning voor een organisatorisch verband waar chauffeurs en vervoerders deel van uitmaken. Alleen chauffeurs van door de gemeente erkende TTO mogen passagiers op standplaatsen en op straat meenemen.

6.7.7

54.

Vergunning Wet lokaal spoor (lichte impact)

Vergunning voor het uitvoeren van werkzaamheden en het plaatsen van zaken die een lichte impact hebben in het invloedgebied van de tram- en metro-infrastructuur, met een maximale duur van 6 maanden.

6.8.1

55.

Vergunning Wet lokaal spoor (zware impact)

Vergunning voor het uitvoeren van werkzaamheden en het plaatsen van zaken die een zware impact hebben in het invloedgebied van de tram- en metro-infrastructuur, met een maximale looptijd van 6 maanden.

6.8.2

56.

Vergunning Wet lokaal spoor (maatwerk)

Vergunning voor het uitvoeren van werkzaamheden en het plaatsen van zaken in het invloedgebied van de tram- en metro-infrastructuur. Deze vergunning wordt verleend op basis van maatwerk door de gemeente. Legesaanslag is op basis van uurtarief.

6.8.4

57.

Ligplaatsvergunning woonboot

Vergunning voor het innemen van een ligplaats t.b.v. een woonboot. Er geldt een vergunningstop sinds 1996. Een ligplaatsvergunning kan alleen worden verkregen wanneer een woonboot inclusief de bestaande ligplaatsvergunning wordt verkocht.

7.1.1

58.

Vergunning vervangen woonboot

Vergunning voor het vervangen van een oude woonboot voor een nieuwe op dezelfde ligplaats, waarbij de afmetingen of de uiterlijke staat van de woonboot wijzigt.

7.1.2

59.

Vergunning verbouwen woonboot

Vergunning benodigd voor het verbouwen van een woonboot waarbij de afmetingen of de uiterlijke staat van de woonboot wijzigt.

7.1.3

60.

Ligplaatsvergunning bedrijfsvaartuig

Ligplaatsvergunning voor een bedrijfsvaartuig. Het aantal ligplaatsen is sinds 1996 bevroren.

7.2.1

61.

Vergunning vervangen bedrijfsvaartuig

Voor deze vergunning gelden dezelfde regels als voor het vervangen van een woonboot.

7.2.2

62.

Vergunning verbouwen bedrijfsvaartuig.

Voor deze vergunning gelden dezelfde regels als voor het vervangen van een woonboot.

7.2.3

63.

Exploitatievergunning (bedrijfs)vaartuig voor goederenvervoer

Vergunning voor het exploiteren van een (bedrijfs)vaartuig voor het vervoeren van goederen.

7.2.5

64.

Exploitatievergunning passagiersvaartuig

Vergunning voor het exploiteren van een (bedrijfs)vaartuig voor zover deze ziet op vaartochten of het vervoeren van passagiers.

7.2.7

65.

Exploitatievergunning kindercentrum, gastouderbureau of peuterspeelzaal

Vergunning voor het exploiteren van een kindercentrum, gastouderbureau of een peuterspeelzaal.

8.1.1

66.

Exploitatievergunning voorziening gastouderopvang

Vergunning voor het exploiteren van voorzieningen voor gastouderopvang.

8.1.2

Legestarieven voor vergunningen

In deze paragraaf bespreken we eerst het tarievenverloop van de vergunningen in de jaren 2013 tot en met 2019 (paragraaf 1.2.1). Vervolgens gaan we dieper in op de stijging van de tarieven voor evenementenvergunningen die met ingang van belastingjaar 2019 hebben plaatsgevonden (paragraaf 1.2.2). We sluiten de analyse van de legestarieven af met een voorbeschouwing van de legestarieven 2020 en verder (paragraaf 1.2.3).

Legestarieven van vergunningen over de jaren 2013-2019

Uit de vorige paragraaf blijkt dat de gemeente 66 soorten vergunningen kent. Voor sommige vergunningen – waaronder die voor evenementvergunningen – bestaan verschillende tarieven. Het tarief is dan afhankelijk van de onderliggende activiteit en de omvang daarvan (zo is het tarief voor evenementvergunning voor een groot evenement hoger dan dat van een klein evenement). Dit betekent dat er voor één soort vergunning meerdere legestarieven kunnen bestaan. De rekenkamer heeft voor de jaren 2013  tot en met 2019 de tarieven van 80 (in plaats 66) vergunningen vergeleken . De tarieven zijn verdeeld over de drie categorieën (‘titels’) die de gemeente aanhoudt om de legestarieven te onderscheiden:

  1. Vergunningen algemene dienstverlening (29 tarieven)
    1. Bijvoorbeeld taxivergunningen en marktvergunningen
  2. Vergunningen fysieke leefomgeving (25 tarieven)
    1. Bijvoorbeeld bouw- en sloopvergunningen
  3. Vergunningen vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn (26 tarieven)
    1. Bijvoorbeeld de splitsingsvergunning of vergunningen voor bedrijfsvaartuigen

In de volgende interactieve tabel zijn de vergunningen opgenomen waarvoor leges werden geheven in alle jaren van de periode 2013-2019 (tabel 1.2). Het is mogelijk om een vergunning te selecteren in het drop-down menu. Bij het kiezen van een vergunning kan het tariefverloop in de jaren 2013 tot en met 2019 worden bekeken. Het exacte legestarief per jaar wordt zichtbaar wanneer er met de muis over het corresponderende balkje heen wordt gegaan.

Tabel 1.2 Tarieven vergunningen 2013 - 2019

Tarievenverloop: het totaal aan vergunningen
Gemiddeld zijn de legestarieven bij vergunningaanvragen tussen 2013 en 2019 met 53% gestegen (figuur 1.1). Vanaf 2013 stijgen de legestarieven voor vergunningen tot een index  van 126 tot en met 2015. Vanaf 2016 tot en met 2018 dalen de tarieven, tot een index van 120. In 2019 stijgen de tarieven weer flink, tot een index van 153, als gevolg van afspraken in het nieuwe coalitieakkoord over het creëren van financiële ruimte door middel van tariefverhogingen. 

Figuur 1.1 Tarievenverloop 2013-2019: alle vergunningen leges (index 2013 = 100)

Bron: Samengesteld door de Rekenkamer Metropool Amsterdam op basis van de vaste tarieven uit de legesverordening (2013-2019).

De tariefstijging van vergunningen is met name veroorzaakt door de stijging van de legestarieven in de categorieën ‘algemene dienstverlening’ en de categorie ‘Europese Dienstenrichtlijn’. De legestarieven voor de vergunningen in de categorie ‘fysieke leefomgeving’ zijn de afgelopen jaren gedaald.

Tarievenverloop: vergunningen 'algemene dienstverlening'
Het tarievenverloop van vergunningen vallend onder de categorie 'algemene dienstverlening' is in de onderstaande grafiek weergegeven (figuur 1.2). De vergunningen volgen eenzelfde trend als het totaal aan vergunningen (weergegeven in de bovenstaande grafiek). Relatief stijgen de tarieven voor deze vergunningen iets harder: tot een index van 171 in 2019.

Figuur 1.2 Tarievenverloop 2013-2019: vergunningen 'algemene dienstverlening' (index 2013 = 100)

Bron: Samengesteld door de Rekenkamer Metropool Amsterdam op basis van de vaste tarieven uit de legesverordening (2013-2019).

Tarievenverloop: vergunningen 'fysieke leefomgeving'
Het tarievenverloop van vergunningen vallend onder de categorie 'fysieke leefomgeving' staat in onderstaande grafiek (figuur 1.3). Het tarievenverloop wijkt sterk af van het verloop van de andere categorieën van vergunningen. De tarieven zijn gedaald met circa 3%, daar waar de andere tarieven zijn gestegen. De (voorgaande) gemeentebesturen gaven voorkeur aan stabiele tarieven voor kappen, slopen en dergelijke.

Figuur 1.3 Tarievenverloop 2013-2019: vergunningen 'fysieke leefomgeving' (index 2013 = 100)

Bron: Samengesteld door de Rekenkamer Metropool Amsterdam op basis van de vaste tarieven uit de legesverordening (2013-2019).

De leges voor bouwen maken geen onderdeel uit van bovenstaande analyse. Dat komt omdat het gemeentebestuur heeft gekozen voor een heffingssystematiek waarbij de legesaanslagen voor bouwen worden bepaald aan de hand van een schijvensysteem. Dit schijvensysteem is in de periode 2013 tot en met 2019 ongewijzigd gebleven. Het schijvensysteem ziet er uit als volgt: zie tabel 1.3.

Tabel 1.2 - Schijvensysteem bouwleges
Schijf (bouwkosten)Heffingspercentage
Schijf 1: € 0 tot en met € 50.0002,96%, met een minimumtarief van € 250
Schijf 2: € 50.000 tot en met € 500.0002,96% over schijf 1; 3,88% over het gedeelte in schijf 2
Schijf 3: € 500.000 tot en met € 5.000.0002,96% over schijf 1; 3,88% over schijf 2; 3,19% over het gedeelte in schijf 3
Schijf 4: € 5.000.000 tot en met € 50.000.0002,96% over schijf 1; 3,88% over schijf 2; 3,19% over schijf 3; 2,5% over het gedeelte in schijf 4
Schijf 5: meer dan € 50.000.0002,96% over schijf 1; 3,88% over schijf 2; 3,19% over schijf 3; 2,5% over schijf 4; 1,5% over het gedeelte in schijf 5

In de onderstaande grafiek is het tarievenverloop voor bouwleges met bouwkosten vanaf € 1.000 tot en met € 1.000.000 weergegeven. De grafiek laat zien dat de legesaanslag vanaf bouwkosten van ongeveer € 500.000 iets harder toeneemt per extra euro’s aan bouwkosten. De functie verloopt min of meer lineair.

Figuur 1.4 Tarievenverloop bouwleges – bouwkosten versus legesaanslag



Bron: Samengesteld door de Rekenkamer Metropool Amsterdam op basis van de vaste tarieven uit de legesverordening (2013-2019).

Tarievenverloop: vergunningen vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn
Gemiddeld zijn de legestarieven bij vergunningaanvragen tussen 2013 en 2019 met 89% gestegen voor vergunningen vallend onder de categorie Europese Dienstenrichtlijn (figuur 1.5). Het tarievenverloop wijkt ook iets af het totaal aan vergunningen. Vanaf 2013 tot 2015 stijgen de tarieven tot een index van 132. In 2017 dalen de tarieven een beetje tot een index van 130. In 2019 neemt de index van vergunningen Europese Dienstenrichtlijn toe tot 189 (tegenover 2013).

Figuur 1.5 Tarievenverloop 2013-2019: vergunningen Europese Dienstenrichtlijn (index 2013 = 100)

Bron: Samengesteld door de Rekenkamer Metropool Amsterdam op basis van de vaste tarieven uit de legesverordening (2013-2019).

Evenementenvergunningen - stijging legestarieven 2019

In dit onderzoek onderwerpen wij de evenementvergunningen aan een Nader onderzoek evenementvergunningendiepgaander onderzoek (zie kader: Nader onderzoek evenementenvergunningen).

Nader onderzoek evenementvergunningen

Voor evenementvergunningen geldt dat de kostendekkend maximaal 100% mag zijn omdat evenementvergunningen vallen onder de Europese Dienstenrichtlijn (zie uitgebreid paragraaf 2.3.1. Dit maakt dat (de leges van) deze vergunningen afzonderlijk kunnen worden onderzocht en dat wij afzonderlijk over deze vergunningen kunnen rapporteren.

Anderhalf maal stijging of twee en een half maal stijging?
Als de legestabellen 2018 en 2019 worden vergeleken is het opvallend dat de tarieven voor alle soorten evenementenvergunningen met ingang van 2019 met een factor 2,5 zijn gestegen, ongeacht de omvang van het evenement (zie tabel 1.4).  In de raadsvergadering meldt de wethouder dat de kostendekkendheid van evenementvergunningen 6% was en na de verhoging 1,5 maal verhoogd is. 

De voordracht tot het vaststellen van de Legesverordening 2019 - inclusief het verhogen van de legestarieven voor evenementvergunningen met 150% (2,5 maal) - werd zonder wijzigingen door de gemeenteraad aangenomen.  Leden van de gemeenteraad hebben voorafgaand aan het vaststellen van de legestarieven tweemaal de (ongedifferentieerde) stijging van deze legestarieven voor evenementvergunningen aan de orde gesteld bij de wethouder. 

Tabel 1.3 Tarieven voor evenementenvergunningen 2018 en 2019
Evenementenvergunning voor:Tarief 2018Tarief 2019Stijging (factor)
Minder dan 500 bezoekers (4.5.1)€ 250€ 625150% (2,5)
500-1.999 bezoekers (4.5.2)€ 500€ 1.250150% (2,5)
2.000-4.999 bezoekers (4.5.3)€ 1.800€ 4.500150% (2,5)
5.000-9.999 bezoekers (4.5.4)€ 3.000€ 7.500150% (2,5)
10.000 of meer bezoekers (4.5.5)€ 4.000€ 10.000150% (2,5)
Op het water (4.5.6)€ 303€ 757,50150% (2,5)

In de 2020 hogere leges voor evenementenvergunningen
In de commissievergadering Kunst, Diversiteit en Democratisering van 31 oktober 2018 geeft wethouder Meliani aan dat een verhoging van de legestarieven voor evenementen voor de hand ligt, omdat de stad te druk is geworden.  De wethouder heeft toegezegd dat in het voorjaar 2019 zal worden gekeken naar de legestarieven voor 2020 en dat het college intern zal overleggen over gedifferentieerde legesverhoging voor grote en voor kleine evenementen.  Uit de Voorjaarsnota 2019 blijkt dat het college voorstelt om de tarieven evenementenvergunningen voor 2020 verder te verhogen. Dat zou structureel € 1,6 miljoen extra opbrengsten moeten opleveren.

Effecten verhoging legestarieven
De tariefverhogingen voor evenementenvergunningen heeft het gemeentebestuur veel kritiek opgeleverd in de media. Organisatoren van grote festivals zijn ontevreden, maar ook initiatiefnemers van kleine buurtgerichte evenementen worden hard geraakt door de ongedifferentieerde tariefverhogingen.  Ook de Dierenambulance kan zijn jaarlijkse open dag niet meer organiseren vanwege de tariefverhogingen.  Naar aanleiding van dit voorbeeld zijn schriftelijke raadsvragen gesteld. 

Er is een redelijk zorgvuldig proces om te komen tot besluitvorming Proces voorbereiding besluitvormingvastgesteld (zie kader). Toch klinkt er vanuit de ambtelijke organisatie kritiek op dit legesproces.

Proces voorbereiding besluitvorming

Om de taakstelling te verwerken is er afstemming geweest met de diverse directies die betrokken zijn bij de leges.  Er zijn verschillende sessies gehouden en er is een uitvraag rondgestuurd met het verzoek om feedback over de haalbaarheid en wenselijkheid van de voorstellen (met aandacht voor onder andere de verwachte effecten op het aantal uit te geven vergunningen, de mate waarin het past bij het beleid en eventuele politieke gevoeligheden).

Men vond de rolverdeling en het proces goed van opzet, maar de afspraken zijn in de praktijk onvoldoende gevolgd. De termijnen waarop verschillende stakeholders moesten reageren waren te kort (in verband met de vakantieperiode en het retraite van het college) voor een goede afstemming over de te verwachten beleidseffecten. Men vond dat de gevraagde snelheid van het proces ten koste is gegaan van de kwaliteit en de zorgvuldigheid. 

Het college zou met de verhogingen het eigen beleid – het stimuleren van kleinschalige bewonersinitiatieven – in de weg zitten. Het verhogen van leges voor kleine evenementen had men liever niet gezien, omdat die in een groot deel van de gevallen gesubsidieerd worden door de gemeente. Hierdoor is er minder subsidie te verdelen en ontstaat er bij de leges voor evenementenvergunningen een zogenaamde ‘broekzak-vestzakbesparing’.

Toekomst van de legestarieven - 2020 en verder

Verdere verhoging van tarieven
Uit de Voorjaarsnota 2019 blijkt dat het college voor 2020 nog eens € 8,7 miljoen extra legesopbrengsten wil gaan ramen, bovenop de € 6,4 miljoen van het voorgaande jaar, met als doel de kostendekkendheid van de leges verder te verhogen.  Dat betekent concreet dat het college de raad een voorstel zal doen voor de verhoging van de tarieven van de volgende vergunningen: 

  • evenementenvergunningen;
  • kansspelvergunningen;
  • horecavergunningen;
  • vergunningen openbare ruimte;
  • omgevingsvergunningen (ver)bouwen;
  • vergunningen voor passagiersvaart.

Ook na de voorgestelde verhoging zijn de leges nog niet geheel kostendekkend.

Inzet op het verlagen van kosten
Het college heeft in de voorjaarsnota aangekondigd om naast het verhogen van de tarieven óók in zetten op het reduceren van de kosten met betrekking tot leges.  Het verlagen van legeskosten en het efficiënter werken om kosten te besparen is een doelstelling die al jaren loopt, maar slechts in beperkte mate gerealiseerd wordt (zie ook paragraaf 5.1.2). Het verlagen van kosten heeft een verhogend effect op de kostendekkendheid.

Maar ook meer kosten om toe te rekenen
Tegelijkertijd zien we ook dat het college van plan is om meer kosten toe te gaan rekenen aan de leges (bijvoorbeeld kosten voor de invoer van de Omgevingswet en extra kosten uit het programma Varen).  Daarnaast verwacht het college dat de loonkosten van ambtenaren in 2020 met 3% tot 4% zullen stijgen. Deze loonkosten bepalen voor 80% de kosten van de legestarieven.  Het verhogen van kosten heeft een verlagend effect op de kostendekkendheid.

Conclusie over de toekomst van de legestarieven
De tarieven zullen in de komende jaren waarschijnlijk verder blijven stijgen, met het doel de leges kostendekkender te maken. Daarnaast is er een inzet op het verlagen van kosten, onder andere door efficiënter proberen te gaan werken. Deze plannen om de kostendekkendheid te verhogen, worden enigszins in de weg gezeten door plannen om meer kosten toe te (gaan) rekenen en de indexatie van de loonkosten van ambtenaren. Beide hebben een verlagend effect op de kostendekkendheid.

Verantwoordelijkheden in het vergunningsproces

Zowel bestuurlijk als ambtelijk is de verantwoordelijkheid voor legestarieven van vergunningen versnipperd. Het heeft lang geduurd voordat wij concreet antwoord konden geven op de vraag wie en welke afdeling er ambtelijk eindverantwoordelijk zijn voor de verschillende vergunningen.  Ten tijde van het onderzoek was er geen eenduidig overzicht beschikbaar van de governance structuur.  Wij constateren dat de kennis bij de ambtelijke organisatie over wie voor welke vergunning verantwoordelijk is, te beperkt is (zie kader: Ambtelijke verantwoordelijkheden onvoldoende geborgd). We hebben hier tevens uit verschillende bronnen tegenstrijdige informatie over ontvangen.  Ambtelijke verantwoordelijkheden onvoldoende geborgdDe versnippering en onduidelijkheid lijkt afbreuk te doen aan de slagkracht van de ambtelijke organisatie met betrekking tot de leges.

Ambtelijke verantwoordelijkheden onvoldoende geborgd

Het kostte ons in dit onderzoek meer tijd dan normaal om te achterhalen hoe de ambtelijke verantwoordelijkheden zijn belegd. Bij de start van het onderzoek leek de verantwoordelijkheidsverdeling overzichtelijk. Er is immers één procesregisseur Leges en Begroten en er zijn twee kostprijsmodellen: één voor Dienstverlening en één voor de Stadsdelen. Naarmate het onderzoek vorderde, bleken vergunningen niet te vallen onder de verantwoordelijkheid van de directie Dienstverlening of de Stadsdelen.

Hoewel een directeur eindverantwoordelijk is voor de vergunning, is het voorbereiden van beleid en het uitvoeren van werkzaamheden die samenhangen met het afwikkelen van een vergunningaanvraag doorgaans belegd bij andere functionarissen. In onze zoektocht naar informatie over specifieke vergunningen zijn wij regelmatig doorverwezen naar andere functionarissen.

Het kwam voor dat we werden doorverwezen naar functionarissen die aangaven niets tot vrij weinig te maken te hebben met de vergunningen. Anderen die in een eerder stadium probeerden grip te krijgen op de leges hadden een soortgelijke ervaring.  Het komt zelfs voor dat functionarissen verantwoordelijk voor uitvoering en beleid (op hetzelfde vergunningsgebied) elkaar niet kennen. 

Bestuurlijke verantwoordelijkheden

Wethouder Dienstverlening (Meliani) is bestuurlijk verantwoordelijk voor de coördinatie van de tijdige totstandkoming van de legesverordening inclusief het afstemmen van de aanpassingen van de legestarieven in het college en het verdedigen van die voordracht in de raad. Ook coördineert de wethouder het proces rondom de voorjaarsnota met betrekking tot leges. 

De wethouder Dienstverlening is ook verantwoordelijk voor het niet-overschrijden van de opbrengstlimiet die geldt voor de legesverordening als geheel (zie ook paragraaf 2.3.1). Voor vergunningstelsels die vallen onder de Europese Dienstenrichtlijn  geldt dat de wethouders die verantwoordelijk zijn voor hun vergunningen zelf verantwoordelijk zijn voor het niet-overschrijden van de opbrengstlimiet daarbij.

De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de leges en vergunningverlening is verdeeld over de portefeuilles van burgemeester (Halsema), wethouder Verkeer en Vervoer (Dijksma), wethouder Ruimtelijke Ordening en Duurzaamheid (Van Doorninck) en wethouder Wonen (Ivens) (zie kader: Portefeuilleverdeling vergunningen). Daarnaast zijn de dagelijkse besturen van de stadsdelen nog bevoegd om een drietal vergunningen te verlenen. Elk van deze portefeuillehouders en dagelijkse besturen is verantwoordelijk voor het Portefeuilleverdeling leges vergunningenop een efficiënte wijze laten afhandelen van de vergunningaanvragen, voor het afwegen van het aanpassen van de legestarieven en de beleidseffecten daarvan. 

Portefeuilleverdeling leges vergunningen 

Portefeuille Openbare Orde en Veiligheid, burgemeester (Halsema): vergunningen voor loterijen, speelautomaten, horeca en evenementen.

Portefeuille Verkeer en Vervoer, wethouder (Dijksma): parkeervergunningen en vergunningen openbare ruimte waaronder verkeersontheffingen, tijdelijke verkeersmaatregelen, taxi-, objectvergunning en milieuzone.

Portefeuille Ruimtelijke Ordening en Duurzaamheid wethouder (Van Doorninck): omgevingsvergunningen waaronder vergunningen voor bouwen, kappen, slopen.

Portefeuille Wonen wethouder (Ivens): vergunningen met betrekking tot wonen en huisvesting waaronder die voor splitsing, samenvoeging en leegstand.

Portefeuille Burgerzaken, wethouder (Meliani): is verantwoordelijk voor leges van burgerzaken gerelateerde producten waaronder paspoorten en uittreksels BRP. Tot deze portefeuille behoren geen vergunningen.

Portefeuille Dienstverlening, wethouder (Meliani): coördinerend wethouder legesverordening.

Bestuurlijke versnippering bemoeilijkt integrale sturing keten vergunningverlening
De bestuurlijke verantwoordelijkheden rondom vergunningen en de legestarieven zijn verdeeld over meerdere portefeuillehouders. In de ambtelijke organisatie wordt deze bestuurlijke versnippering aangewezen als een oorzaak van gebrekkige sturing op de hele keten van vergunningverlening van beleid, uitvoering, toezicht en handhaving. Vakinhoudelijke verantwoordelijkheid voor de portefeuille uit zich niet altijd in een verantwoordelijkheidsgevoel voor het vergunningverleningsproces en de portefeuillehouders zouden ver van de uitvoering af staan.  Dit, terwijl ambtelijk de noodzaak wordt gevoeld dat juist voor vergunningen op bestuurlijk niveau intensief moet worden samengewerkt en het voor de ambtelijke organisatie lastig is om een goede ingang in het college te vinden om problemen rondom de uitvoering van vergunningen aan te kaarten.  Meermaals en vanuit verschillende onderdelen is er vanuit het ambtelijke apparaat bij het bestuur op aangedrongen om een integrale portefeuillehouder ‘vergunningverlening’ aan te stellen die naast de beleidsinhoudelijke aspecten (waaronder het vaststellen van de kostendekkendheid en tariefstelling) ook verantwoordelijkheid draagt voor toezicht en handhaving, zodat de aansturing van de keten versimpeld kan worden.  Aan deze oproep is geen gehoor gegeven. 

Ambtelijke verantwoordelijkheden

Ook op ambtelijk niveau zijn de verantwoordelijkheden (over de leges) voor vergunningen bij verschillende afdelingen belegd. Er zijn meerdere verantwoordelijken in de uitvoering van de vergunningen. De directeur Dienstverlening is verantwoordelijk voor de coördinatie van het jaarlijkse legesproces (tijdige totstandkoming en vaststelling van de leges) en de afhandeling van bezwaar en beroepsprocedures tegen grootstedelijke leges. Bezwaar en beroep tegen legesaanslagen worden behandeld door juristen van Belastingen, Dienstverlening en het Juridisch Bureau.

Verantwoordelijken voor de uitvoering van vergunningen
De verantwoordelijkheden voor uitvoering van vergunningen zijn ofwel bij de stadsdelen belegd, ofwel bij een van de gemeentelijke directies (zie kader: Vergunningen - ambtelijke verantwoordelijkheden).

De stuurgroep Vergunningen is gericht op alle vergunningverlening in de stad en bestaat uit vertegenwoordigers van verschillende directies. De Stadsdeeldirecteur van stadsdeel Oost is de voorzitter.

Sturing op de vergunningen die door de Stadsdelen worden behandeld, vindt plaats in het managementteam VTH (Vergunningen, Toezicht en Handhaving). Dit bestaat uit de afdelingsmanagers van de VTH-afdelingen van de Stadsdelen. De stadsdeeldirecteur van stadsdeel Oost is daarvan de voorzitter. Voor de vergunningen die worden uitgevoerd door de gemeentelijke directies zijn de directeuren Vergunningen - ambtelijk verantwoordelijkeneindverantwoordelijk, met uitzondering van de vergunningen voor bedrijfsvaartuigen (in de legestabel, onderdeel 7.2). Daar is de programmamanager Varen eindverantwoordelijk (zie kader).

Vergunningen - ambtelijk verantwoordelijken 

Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH) Stadsdelen

  • Omgevingsvergunningen van de stadsdelen (in de legestabel, onderdeel 3.1)
  • Fysieke leefomgeving overig (Huisvestingsvergunning) (3.2)
  • Horecavergunningen (4.1)
  • Kansspel-/loterijvergunningen (4.2)
  • Vergunningen voor seksbedrijven (4.3)
  • Evenementenvergunningen (4.5)
  • Vergunningen voor markt en ambulante handel (5.4)
  • Vergunningen voor woonboten (7.1)

De stadsdeelsecretaris Oost is momenteel eindverantwoordelijke voor het VTH-domein bij de stadsdelen in de rol van coördinerend stadsdeelsecretaris.

Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (ODNZKG)

  • Omgevingsvergunningen in grootstedelijke gebieden (3.1)

De verantwoordelijkheid voor de legesheffing van en het bezwaar tegen legesbesluiten van omgevingsvergunningen in de grootstedelijke gebieden is gecompliceerd. De ODNZKG is door het college van B en W Amsterdam gemandateerd om deze besluiten te nemen. Voor deze taak en andere is een dienstverleningsovereenkomst uitvoeringsovereenkomst (UVO) tussen het college van B en W en de ODNZKG opgesteld, door de directie Ruimte en Duurzaamheid. Ambtelijk werd de noodzaak gevoeld om de UVO aan te passen.  De directie Belastingen legt de legesaanslagen op, op basis van de informatie van ODNZKG. 

Dienstverlening (gemeentelijke directie)

  • Vergunningen voor activiteiten op de openbare weg (4.6)
  • Objectvergunningen (5.1)
  • Vergunningen voor het opbreken van de weg (WIOR) (5.2)
  • Belanghebbendenvergunning met raamkaart en gemarkeerde parkeerplaats (6.1.1)
  • Vergunning gehandicaptenparkeerplaaats (6.2.2)
  • Vergunning voor het tijdelijk afzetten van parkeervakken (6.4)

De directeur Dienstverlening is ambtelijk eindverantwoordelijk voor de uitvoering van de bovenstaande vergunningen.

Stadsdelen

  • De dagelijkse besturen voor de stadsdelen zijn gemandateerd voor vergunningen op het gebied van de Huisvestingsverordening. 

Verkeer en Openbare Ruimte (gemeentelijke directie)

  • Vergunning voor het aanbieden van personenvervoer tegen betaling (6.5.1)
  • Taxxxivergunning (6.7.2)
  • TTO-vergunning (Toegelaten Taxi Organisaties) (6.7.7)

De directeur Verkeer en Openbare Ruimte is ambtelijk eindverantwoordelijk voor de uitvoering van bovenstaande vergunningen.

Metro en Tram (gemeentelijke directie)

  • Vergunningen Wet lokaal spoor (6.8)

De directeur Metro en Tram is ambtelijk eindverantwoordelijk voor de uitvoering van de vergunningen Wet lokaal spoor.

Ruimte en Economie (gemeentelijke directie)

  • Vergunningen voor bedrijfsvaartuigen (7.2)

De programmamanager Varen is sinds belastingjaar 2019 ambtelijk eindverantwoordelijk voor deze vergunningen. Daarvoor was de directeur Waternet ambtelijk eindverantwoordelijk.

Onderwijs, Jeugd en Zorg (gemeentelijke directie)

  • Exploitatievergunning voor kindercentrum, gastouderbureau of peuterspeelzaal (8.1.1)
  • Exploitatievergunning voor voorziening gastouderopvang (8.1.2)

Coördinatie van het legesproces: de directeur Dienstverlening
De directeur van de directie Dienstverlening is ambtelijk verantwoordelijk voor de coördinatie van de tijdige totstandkoming van de legesverordening. In de periode van februari 2019 tot en met mei 2019 was de directeur Belastingen tijdelijk verantwoordelijk voor de totstandbrenging van de inbreng leges voor de Voorjaarsnota 2019.

Coördinatie legesproces: de procesregisseur Leges en Begroten
Om de jaarlijkse totstandkoming van de legesverordening - inclusief de legestarieven - te coördineren, is in augustus 2018 een functionaris procesregisseur Leges en Begroten aangesteld, die valt onder de directeur Dienstverlening.  Deze functionaris is ambtelijk belast met het coördineren van het legesproces binnen de planning- en controlcyclus.  Tevens is deze functionaris verantwoordelijk voor het beheer van de kostprijsmodellen die gebruikt worden bij het vaststellen van de tarieven.  Zowel in 2018 als in 2019 vindt hierbij ondersteuning plaats vanuit een extern bureau dat de kostprijsmodellen hielp ontwikkelen. 

De verantwoordelijkheden van de procesregisseur Leges en Begroten gaan niet zo ver dat deze functionaris ook verantwoordelijk is voor de uitvoering van de dienstverlening waarvoor leges worden geheven. Ook is hij niet verantwoordelijk voor de inhoudelijke kwaliteit van de aangeleverde gegevens die worden gebruikt om de legestarieven te bepalen. Dit is een verantwoordelijkheid van de afzonderlijke directies en de Portefeuillehouder VTH Bouw en Gebruik namens de zeven stadsdeeldirecteuren (tevens stadsdeelsecretaris Oost). Deze portefeuillehouder en de afzonderlijke directies zijn ook verantwoordelijk voor het onderzoek naar en het verbeteren van de doelmatigheid van de processen van de individuele vergunningverleningsprocessen. 

Verantwoordelijkheden bij behandeling van bezwaar en beroep tegen legesaanslagen
De behandeling van bezwaar- en beroepszaken zijn eveneens versnipperd. Het Juridisch Bureau behandelt alle bezwaren tegen legesaanslagen voor vergunningen van de stadsdelen. De directie Dienstverlening is verantwoordelijk voor de behandeling van bezwaar- en beroepszaken tegen legesaanslagen voor grootstedelijke omgevingsvergunningen (grootstedelijke bouwprojecten). De fiscaaljuristen van de directie Belastingen assisteren Dienstverlening bij de behandeling van complexe zaken waarbij grote financiële belangen spelen.

Conclusie

Amsterdam heft leges voor zo'n 66 vergunningen. Vaak is er één tarief per vergunning. Het komt ook voor dat de leges stijgen als de grondslag verandert; bijvoorbeeld het aantal bezoekers van een evenement of de verwachte bouwsom. De vaste legestarieven zijn in de afgelopen jaren flink gestegen: in de periode 2013 tot en met 2019 met 53%. En het ziet ernaar uit dat deze tarieven in de toekomst verder zullen gaan stijgen. Enerzijds omdat leges kostendekkender moeten worden, anderzijds omdat onze verwachting is dat de (personeels-)kosten zullen stijgen. De bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheden zijn behoorlijk versnipperd. Vijf portefeuillehouders zijn inhoudelijk verantwoordelijk voor de vergunningverlening, het vaststellen van de legestarieven en het bewaken van de kostendekkenheid van vergunningen die onder de Europese Dienstenlichtlijn vallen. De wethouder Dienstverlening is tevens verantwoordelijk voor de coördinatie van de totstandkoming van de legesverordening. Deze verantwoordelijkheidsverdeling vergt afstemming binnen het college. Ook ambtelijk zijn functionarissen van verschillende directies van de gemeente bij de leges van vergunningen en de vergunningverlening betrokken. In zijn algemeenheid bemoeilijkt dit een eenduidige aansturing van de organisatie.

Geldend recht: rechten en plichten van het gemeentebestuur

De deelvraag voor dit hoofdstuk (deelvraag 2) luidt als volgt:

'Welke rechten en plichten heeft het gemeentebestuur op grond van het geldend recht bij het vaststellen van (de kostendekkendheid van) de legestarieven?'

Met deze deelvraag gaan wij na wat het geldend recht is waarbinnen het gemeentebestuur moet handelen en welke sturingsmogelijkheden dit met zich meebrengt als het de legestarieven vaststelt. Aan de hand van (literatuur over) de Europese Dienstenrichtlijn, Gemeentewet, het Besluit begroting verantwoording provincies en gemeenten (BBV), stellige uitspraken van de commissie BBV en jurisprudentie, formuleren wij ons normenkader. Dit kader zullen wij gebruiken om vast te stellen of het gemeentebestuur overeenkomstig het geldend recht handelt (zie deelvraag 4).

In de volgende paragrafen volgt ons normenkader voor de leges. Het normenkader kan worden verdeeld in drie onderdelen: 1. normen voor het heffen van leges, 2. normen voor het bepalen van (de hoogte van) de legestarieven en 3. normen voor het verantwoorden over de leges.

Inleiding: Leges, een van de vele lokale heffingen

Om meer te weten te komen over leges moeten we eerst meer weten over de juridische achtergrond ervan. Leges maken deel uit van de zogenaamde decentrale of lokale heffingen. Lokale heffingen vallen uiteen in algemene belastingen, bestemmingsbelastingen  en rechten.  Leges vallen onder de deelgroep rechten.Lokale heffingen Amsterdam en hun inhoudelijke verschillen (2019)

Amsterdam verwacht voor 2019 ruim € 842 miljoen aan lokale heffingen te heffen (zie figuur en kader). Het aandeel van de leges is circa € 80 miljoen per jaar.

Figuur 2.1: Begroting van de lokale heffingen voor belastingjaar 2019

Lokale heffingen Amsterdam en hun inhoudelijke verschillen (2019)

Algemene belastingen komen ten goede aan algemene middelen van de gemeente. De belastingopbrengsten zijn niet gelabeld voor specifieke activiteiten, maar kunnen voor alle gemeentelijke taken en voorzieningen worden ingezet. De gemeenteraad bepaalt waarvoor.  De gemeentelijke belastingen vallen uiteen in parkeerbelasting (€ 245,5 miljoen), onroerendzaakbelasting (€ 174,1 miljoen), roerende ruimtebelasting (€ 0,4 miljoen), toeristenbelasting (€ 111,6 miljoen) en precariobelasting (4,6 miljoen).  

Bestemmingsbelastingen verschillen van de algemene belastingen, omdat de opbrengsten specifiek bestemd zijn voor het bestrijden van de kosten die verbonden zijn aan het riool (rioolheffing € 72 miljoen) of het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen (afvalstoffenheffing € 124,5 miljoen). De gemeente mag dus niet meer belasting heffen dan de kosten die zij voor deze taak maakt.  

Rechten - ook wel retributies  genoemd - worden onder andere geheven van personen aan wie de gemeente een specifieke dienst verleent of wanneer een persoon gebruikmaakt van gemeentebezittingen, werken en inrichtingen die de gemeente beheert en die voor die persoon een individueel voordeel oplevert.  Rechten onderscheiden zich op twee onderdelen van algemene belastingen:  1. tegenover de betaling van rechten dient een concrete individuele tegenprestatie te staan en 2. alleen de gemaakte kosten die verband houden met de dienstverlening, mogen worden verhaald. Rechten vallen uiteen in binnenhavengeld (€ 1,8 miljoen), afvalwater (€ 3,0 miljoen), vermakelijkhedenretributies (€ 4,9 miljoen), reinigingsrecht (€ 8,3 miljoen), marktgelden (€ 4,5 miljoen), lijkbezorgingsrechten (€ 6,4 miljoen) en leges € 81,3 miljoen).  

De gemeente mag de kosten die de dienstverlening van individueel belang met zich meebrengt, verhalen op degenen voor wie de dienst is verricht.  Dat doet ze door rechten te heffen. Rechten verschillen op twee belangrijke onderdelen van de algemene belastingen:

  1. Tegenover de betaling dient een concrete individuele tegenprestatie te staan; 
  2. Alleen de gemaakte kosten op het niveau de legesverordening, die verband houden met de dienstverlening, mogen worden verhaald.  Hierdoor kan in een individueel geval meer of minder kosten worden verhaald dan dat er gemaakt zijn.

Uit artikel 229 Gemeentewet blijkt dat onderscheid wordt gemaakt tussen drie soorten rechten die voor dienstverlening kunnen worden geheven: 

  1. Gebruiksrechten voor gebruik van gemeentebezittingen, -werken of -inrichtingen bestemd voor openbare dienst (in Amsterdam: lijkbezorgingsrechten, reinigingsrechten, binnenhavengeld, marktgelden, afvalwaterheffing); 
  2. Genotsrechten  voor genot van, door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten (in Amsterdam: leges); 
  3. Vermakelijkhedenrechten voor het verhalen van gemeentelijke lasten bij partijen die 'vermakelijkheden' organiseren die profiteren van door of vanwege het gemeentebestuur tot stand gebrachte of in stand gehouden voorzieningen (in Amsterdam: vermakelijkhedenretributie).  

Omdat dit onderzoek zich richt op leges, zullen we de andere soorten rechten, zoals reinigingsrechten, marktgelden en vermakelijkhedenretributies, verder buiten beschouwing laten.

Normen voor het heffen van leges

Plicht 1: Leges mogen alleen worden geheven als daartoe een wettelijke bevoegdheid bestaat

Leges zijn een type belasting. Uit het legaliteitsbeginsel  volgt dat de gemeente slechts belastingen - en daarmee leges - mag heffen, wanneer deze bevoegdheid is vastgelegd in een wet in formele zin.  Op grond van de Gemeentewet mag de gemeenteraad de legesverordeningArtikelen 216, 219, 229 en 231 Gemeentewet  vaststellen. De gemeenteraad is niet verplicht alle leges in één verordening onder te brengen.  De raad is ook niet verplicht de betreffende verordening 'legesverordening' te noemen  (zie kader).

Artikelen 216, 219, 229 en 231 Gemeentewet

Uit artikel 216 Gemeentewet volgt dat de gemeenteraad beslist over invoering, wijziging of afschaffing van een gemeentelijke belasting.  Dat gebeurt door het vaststellen van een belastingverordening. In artikel 219 is aangegeven dat de gemeenteraad slechts die belastingen mag invoeren die in de Gemeentewet of in een andere wet zijn genoemd.  De gemeenteraad mag dus niet zelf nieuwe belastingen bedenken. Daarnaast is in artikel 219 aangegeven dat gemeentelijke belastingen niet mogen worden geheven naar het inkomen, de winst of het vermogen.  Uit de artikelen 229 en 231 van de Gemeentewet volgt dat de heffingsambtenaar van de gemeente rechten mag heffen.  Leges zijn een soort rechten en worden geheven ter zake van het genot van, door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. 

Recht 1: De gemeenteraad beslist over het heffen van leges, tenzij de gemeenteraad de bevoegdheid expliciet heeft overgedragen

De gemeenteraad beslist al dan niet over invoering, wijziging of afschaffing van leges.  De gemeenteraad kan de bevoegdheid van het vaststellen van een belastingverordening voor leges (eventueel met randvoorwaarden) overdragen aan het college of een door hem ingestelde bestuurscommissie. 

Leges mogen worden geheven voor de door het gemeentebestuur verstrekte diensten.   Legesheffing is mogelijk voor kleine of voor omvangrijke diensten en voor diensten waar lage of hoge kosten aan verbonden zijn.  De omvang of de hoogte van de kosten van de dienst maakt niet uit. Om leges te mogen heffen, moet de dienstverlening in ieder geval een 'individualiseerbaar particulier belang' dienen en moet er een aanvraag zijn.  Belangen die worden gediend met de werkzaamheden van de aanvrager zijn daarbij niet relevant. Ook aan de gemeente kunnen legesaanslagen worden opgelegd, bijvoorbeeld voor een vergunning voor het kappen van bomen.  Voor diensten die de gemeente ambtshalve (ongevraagd) verleent, mag de gemeente géén leges heffen. 

Plicht 2: De leges moeten jaarlijks worden vastgesteld

De gemeenteraad moet de legesverordening(en) jaarlijks vaststellen.  Het college doet daarvoor een voorzet aan de gemeenteraad. Uiteindelijk beslist de gemeenteraad over het vaststellen van de (eventueel gewijzigde) legesverordening.  Stelt de gemeenteraad de legesverordening niet vast, dan kunnen er geen leges worden geheven en loopt de gemeente legesinkomsten mis.  

Plicht 3: De legesverordening moet aan de minimaal te stellen eisen voldoen

Iedere belastingverordening moet aan een minimale set eisen voldoen.  De legesverordening is een belastingverordening en moet dus óók aan deze eisen voldoen. Een belastingverordening vermeldt in ieder geval: 

  • de belastingplichtige (wie moet betalen);
  • het voorwerp van belasting (voor welke diensten worden leges geheven);
  • het belastbare feit (naar aanleiding van welke actie moet diegene leges betalen? Bijvoorbeeld wanneer iemand de vergunning aanvraagt, wanneer de aanvraag in behandeling wordt genomen óf pas wanneer de vergunning is verleend?);
  • de heffingsmaatstaf (de heffingsgrondslag waarop het tarief wordt toegepast, bijvoorbeeld de waarde (OZB), de duur van het verblijf (toeristenbelasting), de bouwsom (bouwleges)); 
  • het tarief (wat is het tarief of het 'beloop'  van het tarief?, wordt bijvoorbeeld gekozen voor een percentage, vast bedrag per eenheid of voor een tarief per klasse?); 
  • het tijdstip van ingang en beëindiging van de heffing (wanneer treedt de heffing in werking en wanneer uit werking?);
  • overige punten van belang voor (invordering van) de heffing (vrijstellingen, bijlagen zoals de tarieventabel, betaaltermijnen, etc.).

Alle benodigde elementen moeten worden meegenomen in de verordening of in een bijlage bij de verordening zijn geregeld.  Als deze essentiële punten niet zijn opgenomen of niet rechtmatig zijn ingevuld, dan is het niet (goed) mogelijk om de 'belastingschuld' vast te stellen.  De belastingrechter kan dan de verordening onverbindend verklaren, met als gevolg dat die verordening geen rechtskracht meer heeft en de gemeente geen leges meer kan heffen.  Dit heeft veelal ook het gevolg dat legesaanslagen geheel of gedeeltelijk worden vernietigd.  Een dergelijk oordeel van de rechter kan dus verstrekkende gevolgen hebben voor de inkomsten van een gemeente.

Recht 2: De gemeenteraad beslist (welke leges wél worden geheven, en welke niet)

De gemeenteraad stelt de legesverordening jaarlijks vast (zie Plicht 2: ‘Witte vlekken' in de verordeningDe leges moeten jaarlijks worden vastgesteld). Binnen de kaders van de formele wetgever mag de gemeenteraad beslissen over:

  • Wie moet betalen en wie er eventueel vrijstelling  kan krijgen;
  • Voor welke diensten betaald dient te worden en voor welke niet (zie kader: ‘Witte vlekken’ in de verordening);
‘Witte vlekken' in de verordening

Een 'witte vlek' betreft de situatie waarbij er wel een belastbaar feit is, maar er geen belasting wordt geheven. Het gaat dan om een 'verborgen' vrijstelling van belastingheffing.  Dat kan in het geval van leges zijn wanneer een bepaalde dienst wél voldoet aan de criteria voor het heffen, maar er géén tarief voor de dienst is opgenomen. Zonder tarief kan er geen heffing plaatsvinden. De gemeenteraad kan ervoor kiezen om bewust geen tarief te heffen (bijvoorbeeld om bepaalde diensten of bepaalde groepen te bevoordelen), maar kan ook onbewust en onbedoeld een witte vlek creëren.

  • Vanaf welk moment iemand belastingplichtig is (bijvoorbeeld bij aanvragen van een vergunning, of het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een vergunning); 
  • Aan de hand van welke maatstaf het tarief bepaald wordt (het criterium waarbij het tarief aansluit, bijvoorbeeld per gekapte boom, per aanvraag, de bouwsom);  
  • Het tarief of de wijze waarop het tarief tot stand komt, bijvoorbeeld een concreet bedrag (zoals € 250) of een percentage van de bouwsom voor een bouwvergunning; 
  • Het tijdstip van ingang en beëindiging van de heffing (doorgaans is het tijdstip van ingang op 1 januari van een belastingjaar, maar een ander tijdstip is ook mogelijk). 

De gemeenteraad kent relatief grote vrijheden in het vaststellen van de legestarieven en bijbehorende bepalingen (heffingsmaatstaf, beloop tarief, etc.). Zo hoeft er bijvoorbeeld geen verband te zijn tussen de omvang van de geleverde dienst en het legestarief.  Uitspraken van de rechter zijn op dit gebied over het algemeen terughoudend gebleven.   De rechter grijpt in sommige bijzondere gevallen wel in: namelijk wanneer er wordt geheven naar draagkracht of wanneer de leges inbreuk maken op algemene rechtsbeginselen (zie plicht 5 en 6).

Plicht 4: Leges mogen niet worden geheven naar draagkracht

Gemeentelijke belastingen - waaronder leges bij vergunningen - mogen niet worden geheven naar het inkomen, de winst of het vermogen van de belastingplichtige.  Deze zogenaamde 'heffing naar draagkracht' is voorbehouden aan de Rijksoverheid.  Verschillende tarieven voor armen en rijken zijn bij leges dus niet toegestaan. Ook zijn andere elementen in de legesverordening die sorteren op de draagkracht van de aanvrager (bijvoorbeeld vrijstellingen voor armen) niet toegestaan, aldus de wetgever. 

Recht 3: Veel vrijheid bij het heffen van leges

Ondanks deze stellige regelgeving mag de gemeenteraad de legestarieven wél variëren. Zo zijn verschillende tarieven voor grote en kleine bouwprojecten volgens de Hoge Raad wél toegestaan, ook al kan dat tot verschillende (hoge) tarieven leiden.  Ook zijn bijvoorbeeld hogere tarieven voor huwelijksvoltrekkingen voor niet-ingezetenen van een gemeente toegestaan. 

Het beslissen over het al dan niet invoeren van leges, het afschaffen daarvan of het variëren van de hoogte van legestarieven, is van invloed op bepaalde groepen van burgers of ondernemers, die daardoor mogelijk anders gaan handelen.  Daarmee kan de gemeente de legestarieven aan laten sluiten op het gemeentelijke beleid.

Plicht 5: Leges mogen geen inbreuk maken op algemene rechtsbeginselen

De gemeenteraad moet bij het vaststellen van leges rekening houden met de algemene rechtsbeginselen, in bijzonder het gelijkheidsbeginsel en/of het rechtszekerheidsbeginsel.  De tariefstelling mag namelijk niet leiden tot onredelijke of willekeurige belastingheffing.  Voor wat betreft leges zijn wij in de jurisprudentie en literatuur geen voorbeelden tegenkomen van een schending van het gelijkheids- of het rechtszekerheidsbeginsel bij leges. Verschillende tarieven voor bouwprojecten met verschillende bouwsommen is wél toegestaan.   De legesverordening kan in overschrijdende gevallen (gedeeltelijk) onverbindend worden verklaard (zie paragraaf 1.2.4). 

Normen voor het bepalen van de hoogte van de legestarieven

Plicht 6: De legesverordening wordt zodanig vastgesteld dat de geraamde baten de geraamde lasten niet overschrijden

Legestarieven gebaseerd op geraamde lasten en baten
De gemeenteraad dient de legesverordening(en) zodanig vast te stellen dat de geraamde baten niet hoger zijn dan de geraamde kosten.  De opbrengsten zijn er om de levering van de diensten te bekostigen. De gemeente mag geen winst ramen op het totaal van leges binnen één verordening.  Dit wettelijke winstverbod wordt ook wel aangeduid als 'opbrengstlimiet', 'maximale kostendekkendheid' of 'kostendekkende tarieven'. Als het gemeentebestuur niet voor kostendekkende tarieven kiest, maar voor lager dan kostendekkende tarieven, betekent dit dat niet alleen de kostenveroorzakers, maar alle belastingplichtigen meebetalen.  De kosten worden dan (deels) betaald vanuit de algemene middelen. Indien de opbrengstlimiet wordt overschreden, kan de belastingrechter de legesverordening onverbindend verklaren. 

De legesramingen moeten goed zijn onderbouwd op het moment van vaststellen legesverordening
Voor burgers en ondernemers is het redelijk eenvoudig om de opbrengstlimiet ter discussie te stellen. Op de gemeente rust de plicht om een goede onderbouwing van de ramingen te hebben op het moment dat de legesverordening wordt vastgesteld.  De gemeente hoeft niet alle achterliggende gegevens bij vaststelling te publiceren (zie kader: Geschillen over de opbrengstlimiet). 

In de praktijk stelt de gemeenteraad de legestarieven als onderdeel van de legesverordening vast rond de periode dat ook de gemeentelijke begroting wordt vastgesteld.  Op dat moment maakt de gemeente eenGeschillen over de opbrengstlimiet inschatting (raming) van de kosten en opbrengsten voor het aankomende jaar. De legesverordening moet zijn gebaseerd op realistische ramingen. 

Geschillen over de opbrengstlimiet

Als een burger of ondernemer (hierna: belanghebbende) stelt dat de geraamde baten de geraamde 'lasten ter zake' overschrijden c.q. stelt dat de opbrengstlimiet is overschreden, moet de gemeente (i.c. de heffingsambtenaar) in een beroepsprocedure inzicht verschaffen in de onderliggende ramingen. 

Dit inzicht kan worden verschaft op basis van de begroting en ander andere gegevens.  Dit kunnen ook gegevens zijn die niet bekend zijn gemaakt ten tijde van de vaststelling van de verordening. Voorwaarde is dat de geraamde lasten en baten op voldoende controleerbare wijze zijn vastgelegd.  Indien dit niet het geval is, kan de rechter de legesverordening onverbindend verklaren.

Indien er wel vastleggingen zijn, kan de belanghebbende twee dingen doen:

  1. De belanghebbende kan een of meer onderdelen van de kostenramingen (i.c. 'posten') in twijfel trekken; mogen deze kosten wel via de leges verhaald worden, zijn het 'kosten ter zake'? (zie paragraaf 2.3.2 ). De belanghebbende moet wel voldoende motiveren waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’.  De rechter kan de motivering afwijzen of accepteren. Bij acceptatie van de motivering is het aan de heffingsambtenaar om nadere inlichtingen over deze post(en) te verstrekken en daarmee deze twijfel - naar vermogen - weg te nemen.  Naar vermogen wil zeggen: in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is.  Van de heffingsambtenaar wordt niet verwacht dat hij de motivering van de belanghebbende onderuit haalt.
  2. De belanghebbende trekt de nadere inlichtingen niet verder in twijfel, maar blijft deze op het standpunt dat de opbrengstlimiet is overschreden, dan beantwoordt de rechter de vraag of de desbetreffende post kan worden aangemerkt als een 'last ter zake'. Ook in dit geval is het van belang dat de belanghebbende voldoende gemotiveerd feiten stelt die meebrengen dat de opbrengstlimiet is overschreden. Zijn deze lasten naar het oordeel van de rechter niet ter zake, dan dient de rechter te oordelen of daardoor de opbrengstlimiet is overschreden.

Het kan ook voorkomend dat de belanghebbende stelt dat de 'nadere inlichtingen' feitelijk onjuist zijn. Het is dan aan de belanghebbende om dit te bewijzen.  Dat kan lastig zijn, omdat in de regel een belanghebbende geen toegang heeft tot de gegevens die hij daarvoor nodig heeft. Hiermee roept de belanghebbende het rechtsgevolg van onverbindendheid van de verordening in. Vervolgens is het aan de rechter om te oordelen of in het licht van de feiten de lasten 'ter zake' zijn en of daardoor de opbrengstlimiet is overschreden. 

Geschillen over de batenkant
Een belanghebbende kan ook de feitelijke juistheid van de batenkant in twijfel stellen. Dan geldt – mutatis mutandis – dezelfde bewijslast voor de belanghebbende.  Ook via deze weg kan de verordening (gedeeltelijk) onverbindend worden verklaard.

Overschrijding van de opbrengstlimiet
Vindt er dan volgens de rechter toch overschrijding van de opbrengstlimiet plaats? Dan is de mate van overschrijding van invloed op het rechtsgevolg. Uit de jurisprudentie zijn drie gevolgen te onderscheiden:

  1. een verwaarloosbaar kleine overschrijding (enkele promillen) heeft geen gevolgen voor de verbindendheid van de legesverordening; 
  2. een overschrijding van minder dan 10% leidt tot gedeeltelijke onverbindendheid van de legesverordening (enkel bepaalde tarieven zijn niet meer rechtsgeldig); 
  3. een overschrijding van meer dan 10% leidt tot algehele onverbindendheid van de verordening. Voor deze mogelijkheid is vereist dat het voor het gemeentebestuur op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat de ‘afgekeurde’ lasten, niet mogen dienen ter dekking van de kosten voor de dienstverlening waarvoor leges worden geheven.

Nota bene
De aangehaalde jurisprudentie is ook van toepassing op andere verordeningen ex artikel 216 en 229 van de Gemeentewet (marktgelden, binnenhavengelden, reinigingsrechten etc.).

Kruissubsidiëring binnen legesverordening toegestaan
Het winstverbod geldt op het niveau van de legesverordening. Individuele legestarieven mogen wél meer dan kostendekkend zijn, zolang de som van de geraamde legesbaten de som van de geraamde kosten binnen één legesverordening niet overstijgt.  Dat betekent dat de gemeente mag 'kruissubsidiëren' tussen legestarieven. Ook met die van de leges voor Omgevingsvergunningen.  De gemeente mag een verwacht overschot op bepaalde activiteiten gebruiken voor de dekking van een verwacht tekort bij andere activiteiten. 

Geen kruissubsidiëring voor vergunningen die vallen onder de Europese Dienstenrichtlijn
Leges voor vergunningen voor diensten vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn mogen per vergunningstelsel of vergunningenfamilie  niet meer dan kostendekkend zijn.  Zij vormen dus een uitzondering op de regel dat de legesverordening als geheel niet meer dan kostendekkend mogen zijn. Omdat de leges voor deze vergunningen niet meer dan kostendekkend mogen zijn, mag er ook geen kruissubsidiëring plaatsvinden tussen deze leges en leges met betrekking tot andere onderdelen van de legesverordening.

Geen plicht tot bepalen kostendekkendheid per activiteit
Omdat de kostendekkendheid wordt bepaald op het niveau van de legesverordening(en) en het recht op kruissubsidiëring bestaat, is er ook geen wettelijke plicht om de kostendekkendheid per geleverde dienst te bepalen. 

Plicht 7: Alleen lasten 'ter zake' mogen worden verhaald via de leges

De legestarieven moeten zo worden vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ‘ter zake’.  Lasten die 'ter zake' zijn, staan in direct verband met de door de gemeente geleverde diensten.  De kosten moet ook 'drukken' op de gemeente, dat wil zeggen dat de kosten ook door de gemeente worden gemaakt en niet door een andere organisatie (worden vergoed).  Voorbeelden van 'ter zake' zijnde lastenAlleen deze 'drukkende' lasten mogen worden meegenomen in de ramingen en worden doorberekend in de legestarieven. Voor de lasten geldt dat ze 'meer Voorbeelden van niet-'ter zake' zijnde lastendan zijdelings', dus voor ten minste 10%, inhoudelijk moeten samenhangen aan de diensten waaraan de lasten worden toegerekend.  Voor overige lasten die geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dienen, geldt dat deze niet doorberekend mogen worden in de tarieven. 

In onderstaande kaders geven wij voorbeelden van lasten die 'ter zake' zijn en lasten die dat niet zijn.

Voorbeelden van 'ter zake' zijnde lasten
  • Loonkosten; 
  • Kapitaallasten; 
  • Materiële kosten; 
  • Overheadkosten (voor zover deze verband houden met de dienstverlening, bijvoorbeeld managementkosten en huisvesting); 
  • Omzetbelasting die terug te krijgen is via het btw-compensatiefonds;  
  • Bijdragen aan bestemmingsreserves en voorzieningen ten behoud van het bestaande voorzieningenniveau; 
  • De kosten voor controle, toezicht en handhaving bij het eerste controlemoment na vergunning- of ontheffingsverlening. 
Voorbeelden van niet-'ter zake' zijnde lasten
  • Kosten voor beleidsvorming; 
  • Kosten voor het faciliteren van inspraak; 
  • Kosten voor controle, toezicht en handhaving (met uitzondering van de kosten voor een eerste controle); 
  • Kosten voor bezwaar- en beroepsprocedures; 
  • Bijdragen aan algemene reserves en bestemmingsreserves en voorzieningen voor uitbreiding van het bestaande voorzieningenniveau; 
  • Kosten voor diensten die zijn vrijgesteld van leges (of andere soorten rechten/retributies); 
  • Bijdragen aan de afdeling ruimtelijke ordening en bouw voor werkzaamheden in het kader van bouwcontroles, behoudens de eerste controle ; 
  • Bijdragen aan de afdeling bestuursondersteuning voor werkzaamheden in het kader van bijzondere wetten en verordening; 
  • Procedurekosten in verband met bouwvergunningen en meldingen; 
  • Kosten voor controles op naleving van gebruiksvergunningen, behoudens de eerste controle; 
  • Andere kosten die primair het algemeen belang dienen. 

De bovenstaande voorbeelden zijn niet limitatief. Het is uiteindelijk aan de belastingrechter om te oordelen of lasten ter zake zijn of niet en of dit leidt tot (gedeeltelijke) onverbindendheid van de legesverordening (zie ook kader: Geschil over de opbrengstlimiet in paragraaf 2.3.1). De VNG over het meenemen van kostenVereniging Nederlandse Gemeenten adviseert om bij de raming te motiveren waarom kosten ter zake zijn (zie kader: VNG over het meenemen van kosten).

VNG over het meenemen van kosten

De inhoudelijke motivering is van groter belang dan het relatieve aandeel in de totale activiteit, aldus het VNG. Zij adviseert daarom om bij het meenemen van activiteiten in het kostenverhaal de relatie met de dienstverlening te motiveren en de redelijkheid van het gedeelte van de kosten dat wordt toegerekend te onderbouwen.  Dit hoeft niet uitgebreid, enkel met de gedachte in het hoofd dat kosten wel redelijk in relatie moeten staan met de diensten.

Normen voor het verantwoorden over de leges

Plicht 8: De begroting bevat een paragraaf 'lokale heffingen' met daarin een overzicht van de legesheffing

Het college moet in de begroting verantwoording afleggen over de lokale heffingen, waaronder leges. De regels voor het rapporteren in de begroting staan beschreven in de BBV.   De paragraaf ‘lokale heffingen’ bevat een overzicht van de legesheffing.  Deze bevat ten minste: 

  • Een overzicht op hoofdlijnen, waarin inzichtelijk wordt gemaakt hoe bij de berekening van de tarieven van leges (die hoogstens kostendekkend mogen zijn), wordt bewerkstelligd dat de geraamde baten de geraamde lasten niet overschrijden; 
  • Wat de beleidsuitgangspunten zijn die ten grondslag liggen aan deze berekeningen en hoe deze uitgangspunten bij de tariefstelling worden gehanteerd.

Het college is verantwoordelijk voor het opstellen van de ontwerpbegroting en daarmee verantwoordelijk voor de inhoud van de paragraaf lokale heffingen inclusief het overzicht legesheffing. 

Plicht 9: Het college moet transparant zijn over de kostendekkendheid, uitgangspunten en welk deel van de overheadkosten wordt toegerekend

Transparantie in berekeningswijze en uitgangspunten
De gemeente mag geen winst maken met leges (zie paragraaf 2.3.1). Het college moet transparant zijn over de berekeningswijze van de legestarieven. Daarnaast moet het transparant zijn over de uitgangspunten die worden gebruikt bij de berekening van de legestarieven.  Voorbeelden van uitgangspunten zijn: lagere leges voor milieubewuste projecten in de fysieke leefomgeving, indexatie van de tarieven ja/nee, methode voor de toerekening van (rente)kosten, etc.

Inzicht in kruissubsidiëring
In de toelichting van de achterliggende (beleids)keuzes bij de kostendekkendheidsberekening moet in ieder geval blijken hoe de kostendekkendheid tussen de verschillende legestarieven wordt bereikt door gebruik te maken van kruissubsidiëring en in welke mate er kruislings wordt gesubsidieerd.  Dit heeft als doel dat raadsleden en belastingplichtigen aan de hand van de begroting en jaarrekening na kunnen gaan hoe de keuzes in de kostendekkendheid van de diensten in de legesverordening in hun geheel doorwerken in de individuele tarieven. 

Inzicht in kostendekkendheid
Het college moet met de weergave van de kostendekkendheid op twee niveaus transparant zijn. Ten eerste moet het college met de berekening van de kostendekkendheid van de tarieven inzichtelijk maken dat de totale geraamde baten van de (leges)verordening niet uitgaan boven de totale geraamde lasten van de (leges)verordening.  Ten tweede dient het college de mate van kostendekkendheid inzichtelijk te maken op het onderdeel (bijvoorbeeld omgevingsvergunningen) van de (leges)verordening. 

Op welk aggregatieniveau moet het college rapporten?  Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever het niet nodig acht dat op het niveau van individuele tarieven wordt gerapporteerd. Het college mag rapporteren op het eerstvolgende aggregatieniveau dat betrekking heeft op hetzelfde domein, bijvoorbeeld omgevingsvergunningen. Maar rapporteren op een niveau daarboven, bijvoorbeeld op het niveau van de fysieke leefomgeving, wordt onwenselijk geacht. Daarmee zou de beoogde transparantie niet worden gerealiseerd.  Het college hoeft níét per tarief inzichtelijk te maken of er sprake is van over- of onderdekking en in welke mate. 

Afzonderlijk inzicht in vergunningstelsels die vallen onder de Europese Dienstenrichtlijn
Waar de wetgever zich niet expliciet over uitlaat, is hoe over vergunningen moeten worden gerapporteerd die vallen onder de Europese Dienstrichtlijn. Voor deze vergunningen geldt dat ze per vergunningstelsel  niet meer dan kostendekkend mogen zijn.  Bovendien is kruissubsidiëring met andere vergunningstelsels niet toegestaan (zie paragraaf 2.3.1). Het ligt dus voor de hand dat over vergunningen die vallen onder de Europese Dienstrichtlijn afzonderlijk wordt gerapporteerd op het niveau van het vergunningstelsel, bijvoorbeeld op niveau van het vergunningstelsel evenementvergunningen.

Samenvattend: het college is verplicht transparant te zijn, zowel op het niveau van de (leges)verordening als geheel, als op het niveau van de onderdelen waaruit de verordening bestaat,  waarbij over vergunningen die vallen onder de Europese Dienstenrichtlijn afzonderlijk moet worden gerapporteerd.

Inzicht in overheadkosten
Overheadkosten kunnen voor zover ze nog in verband staan met de dienstverlening via legesheffing worden verhaald.  De wijze waarop overhead wordt meegenomen in de berekening van maximaal kostendekkende tarieven moet worden toegelicht in de paragraaf lokale heffingen.  Bij het weergeven van de berekening van de kostendekkendheid is het van belang dat de overheadkosten afzonderlijk worden weergegeven.  Ten slotte moet de gemeente inzichtelijk maken welk deel van de overheadkosten aan de leges worden toegerekend.  De gemeenteraad is vrij om te bepalen op basis van welke verdeelsleutel de overhead moet worden toegerekend.  De verdeelsleutel moet worden vastgelegd in de financiële verordening van de gemeente.  Daarnaast moet de verdeelsleutel op enigszins consistente wijze worden toegepast. 

Plicht 10: Het college rapporteert over de begrote en gerealiseerde leges inclusief de kostendekkendheid

Het jaarverslag moet dezelfde paragrafen bevatten als in de begroting zijn opgenomen , waaronder de paragraaf lokale heffingen. De paragraaf lokale heffingen bevat de verantwoording van hetgeen in de overeenkomstige paragrafen in de begroting is opgenomen.  In het jaarverslag wordt daarmee verantwoording afgelegd over de werkelijke baten en lasten en over de vraag of de opbrengstlimiet niet is overschreden. 

Uitgangspunten bij de kostprijsberekening en tariefstelling

Het college is verplicht zich te verantwoorden over het beleid ten aanzien van de kostendekkendheid en hoe deze uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de berekening van de kostendekkendheid bij de tariefstelling worden gehanteerd (zie paragraaf 2.4.1 en 2.4.2). In dit hoofdstuk gaan wij in op de vraag of het gemeentebestuur beleid en de uitgangspunten ten aanzien van de kostendekkendheid van de legestarieven heeft vastgesteld. Hierbij geldt de deelvraag:

Heeft het gemeentebestuur expliciet beleid (of uitgangspunten) geformuleerd ten aanzien van de hoogte van de kostendekkendheid van de legestarieven?

In paragraaf 4.2 toetsen we de uitgangspunten aan de uitvoering in de realiteit.

Geen inventarisatie van uitgangspunten beschikbaar
Het gemeentebestuur van Amsterdam heeft geen expliciet samenhangend beleid vastgesteld ten aanzien van de kostendekkendheid van leges voor vergunningverlening. Uitgangspunten zijn terug te vinden in het coalitieakkoord, het financiële beleid (nota Financieel Stelsel en de Financiële verordening gemeente Amsterdam), planning en control producten (voorjaarsnota, begroting, najaarsnota en jaarverslag) en vakinhoudelijke beleidsstukken. Uitgangspunten die van toepassing zijn bij kostprijs- en tariefberekening hebben wij kunnen vinden in het nieuwe coalitieakkoord (2018), de Financiële verordening gemeente Amsterdam 2017 en de Regeling kostprijs- en tariefbepaling (2018). Beleidsinhoudelijke documenten (zoals het evenementenbeleid) hebben we buiten beschouwing gelaten.

Coalitieakkoord

Het huidige coalitieakkoord (Een nieuwe lente een nieuw geluid, mei 2018) bevat een aantal uitgangspunten ten aanzien van de kostendekkendheid van de legestarieven. Waar het vorige college nog stuurde op het verlagen van de lokale lasten voor Amsterdammers en kleine ondernemers  heeft het nieuwe bestuur zich gericht op het verhogen van de kostendekkendheid en het indexeren van de legestarieven. Het coalitieakkoord bevat een overzicht van maatregelen die moeten zorgen voor het creëren van financiële ruimte en een overzicht van financiële intensiveringen. Het verhogen van de kostendekkendheid en de indexatie van de legestarieven moet structureel € 6,4 miljoen euro extra financiële ruimte opleveren. 

Informatie in coalitieakkoord beperkt
In het coalitieakkoord wordt niet vermeld naar welk kostendekkendheidspercentage er gestreefd dient te worden. Ook wordt geen vermelding gemaakt van de hoogte van de indexering. Er wordt in het midden gelaten of het verhogen van de kostendekkendheid behaald dient te worden door het verhogen van de tarieven, het verlagen van de kosten of door een combinatie van beide. We verwachtten daarom verdere uitwerking in andere stukken terug te vinden.

Voor een overzicht van de uitgangspunten die wij hebben kunnen vinden in het Coalitieakkoord 2018, zie tabel 3.1. We toetsen deze uitgangspunten aan de praktijk in paragraaf 4.3.1.

Tabel 3.1 Overzicht uitgangspunten in het Coalitieakkoord 2018
Nr.Beleidsuitgangspunt
1De leges worden meer kostendekkend gemaakt. 
2De legestarieven worden geïndexeerd. 
3De tariefverhogingen en indexaties leveren structureel € 6,4 miljoen aan financiële ruimte op. 

Bron: Samengesteld door de Rekenkamer Metropool Amsterdam op basis van het Coalitieakkoord 2018.

Begroting 2019

De Begroting 2019 bevat een verplichte paragraaf lokale heffingen (zie paragraaf 2.4.1). De geraamde baten en lasten van de diensten waarvoor leges worden geheven (bijvoorbeeld vergunningen) worden hierin gerapporteerd. Daarnaast is het gemeentebestuur verplicht om in de paragraaf lokale heffingen de uitgangspunten ten aanzien van de kostendekkendheid van de leges te vermelden (zie paragraaf 2.4.2). In de Begroting 2019 treffen wij vijf stellingen aan die als uitgangspunten bij kostprijsberekening en tariefstelling kunnen worden beschouwd.

De begroting geeft uitwerking aan de taakstelling uit het coalitieakkoord
In de begroting wordt verwezen naar de uitgangspunten zoals vermeld in het Coalitieakkoord 2018-2022. Zoals hierboven vermeld, bevatte het coalitieakkoord een taakstelling van structureel € 6,4 miljoen aan financiële ruimte. Dit wordt in de Begroting 2019 bewerkstelligd door legestarieven te indexeren en tot twee en een half maal te verhogen. De taakstelling staat expliciet vermeld in de begroting.  Een ambtelijke opdracht tot het uitwerken van deze taakstelling kon niet worden teruggevonden in de archieven. 

Het eerste (beleids)uitgangspunt dat vermeld wordt, is dat de onderbouwing van de tarieven die in rekening worden gebracht helder dienen te zijn. Hierbij wordt voor de actuele tarieven verwezen naar de Legesverordening 2019 en de legestabel 2019.

Het tweede uitgangspunt is om “te streven naar meer kostendekkendheid van de legestarieven […] en naar overzichtelijkheid en gebruiksgemak voor de Amsterdammer”. Om dit te bereiken zijn de volgende acties ondernomen:

  • de legestarieven zijn geüniformeerd;
  • waar mogelijk zijn vaste legestarieven opgenomen;
  • de opbouw van de legestabel is overzichtelijker gemaakt.

Niet alle uitgangspunten staan in de begroting
De paragraaf 'lokale heffingen' is echter verre van volledig (zie ook hoofdstuk 6). In Begroting 2019 staat niet welke uitgangspunten gehanteerd zijn bij het verhogen van de tarieven, met welk percentage de tarieven geïndexeerd zijn en waar deze indexering op gebaseerd is. De uitgangspunten achter het verhogen van de legestarieven en de kostendekkendheid in de begroting van 2019 zijn op een later moment schriftelijk toegelicht aan de raad (zie paragraaf 3.3).

Ook wordt geen melding gemaakt van andere beleidsdocumenten waarin
uitgangspunten ten aanzien van de legestarieven staan. In paragrafen 3.4 en 3.5 gaan wij nader in op de uitgangspunten die te vinden zijn in de Financiële verordening gemeente Amsterdam 2017 en de Regeling kostprijs- en tariefbepaling (2018).

Voor een overzicht van de uitgangspunten zoals opgenomen in de Programmabegroting 2019, zie tabel 3.2. We toetsen deze uitgangspunten aan de praktijk in paragraaf 4.3.2.

Tabel 3.2 Overzicht beleidsuitgangspunten Begroting 2019
Nr.Beleidsuitgangspunt
4De onderbouwing van de tarieven die in rekening worden gebracht, is helder. 
5Er wordt gestreefd naar overzichtelijkheid en gebruiksgemak voor de Amsterdammer. 
6De tarieven worden zoveel mogelijk geüniformeerd [bijvoorbeeld een ander tarief voor een evenementenvergunning met veel bezoekers versus weinig bezoekers, red.]. 
7Waar mogelijk worden vaste [niet-variabele, red.] tarieven opgenomen. 
8De opbouw van de legestabel wordt overzichtelijker gemaakt. 

Bron: Samengesteld door de Rekenkamer Metropool Amsterdam op basis van de Begroting 2019.

Brief wethouder Meliani: Toelichting kostendekkendheid leges 2019

Het verhogen van de legestarieven voor 2019 leidde tot discussie in diverse raadscommissies. Naar aanleiding van vragen uit verschillende raadscommissies zijn de uitgangspunten bij de verhoging van de legestarieven 2019 toegelicht in de brief van het college aan de raad. In de brief wordt toegelicht dat: 

  • het uitgangspunt was om de kostendekkendheid van alle tarieven te verhogen naar 80%;
  • alle tarieven zijn geïndexeerd met 3% (deze index is gebaseerd op het gewogen gemiddelde van het door het Centraal Planbureau gehanteerde indexen voor loon- en prijsstijgingen);
  • de tarieven met maximaal 150% verhoogd zijn;
  • het college de tarieven heeft vergeleken met de tarieven van de G10 om te bewaken dat de tarieven van de gemeente Amsterdam niet te ver uiteenlopen met tarieven die gehanteerd worden in andere grote gemeenten;
  • daarbij is besloten om de leges voor producten die bijdragen aan de coalitiedoelstellingen minder te verhogen.

Ook heeft het college bij het opstellen van de legestarieven rekening gehouden met een aantal wensen van de raad, waaronder het schrappen van de 'boete' bij verlies of diefstal van het rijbewijs en de vrijstelling van legesheffing voor duurzame bouwprojecten. 

Voor een overzicht van de uitgangspunten zoals opgenomen in de brief van het college aan de gemeenteraad betreft de toelichting bij de kostendekkendheid, zie tabel 3.3. We toetsen deze uitgangspunten aan de praktijk in paragraaf 4.3.3.

Tabel 3.3 Overzicht beleidsuitgangspunten uit brief Toelichting kostendekkendheid leges 2019
Nr.Beleidsuitgangspunt
9Als vertrekpunt bij het maken van het voorstel naar de raad geldt het verhogen van de kostendekkendheid van alle leges naar 80%. 
10De bovengrens voor het verhogen van de tarieven voor 2019 is 2,5 maal het tarief 2018. 
11Alle tarieven worden geïndexeerd met een percentage van 3% naar aanleiding van loon- en prijsstijgingen. 
12Bij de tarieven die al meer dan 80% kostendekkend zijn, vindt er alléén indexatie plaats. 
13Bij het maken van het voorstel wordt bij tariefverhogingen het tarief vergeleken met de G10 en op basis daarvan een afweging gemaakt. 
14Er wordt bij de tariefverhogingen rekening gehouden met diensten die bijdragen aan coalitiedoelstellingen. 

Bron: Samengesteld door de Rekenkamer Metropool Amsterdam op basis van de brief van het college van B en W d.d. 2 november 2018 betreft Toelichting kostendekkendheid leges 2019.

Financiële verordening gemeente Amsterdam 2017

De gemeenteraad is verplicht om een financiële verordening met de uitgangspunten voor het financiële beleid vast te stellen.  In de Financiële verordening gemeente Amsterdam 2017 (hierna Financiële verordening) zijn de uitgangspunten opgenomen voor het financiële beleid, financieel beheer en inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Amsterdam. 

Ook de commissie BBV stelt eisen aan de Financiële verordening.  De methodiek voor de toerekening van overhead aan de tarieven voor lokale heffingen (waaronder leges) moeten worden beschreven in de Financiële verordening.

De Financiële verordening bevat zeven uitgangspunten die te maken hebben met het heffen van leges (zie tabel 3.4). Deze uitgangspunten hebben betrekking op de kostprijsberekening (paragraaf 3.4.1) en de hoogte van de legestarieven (paragraaf 3.4.2).

Uitgangspunten bij kostprijsberekening

In artikel 16 van de Financiële verordening staan de bepalingen ten aanzien van de kostprijsberekeningen van goederen, werken en diensten. Hieronder valt onder andere de kostprijsberekening van diensten verleend aan burgers en ondernemers, waarvoor leges worden geheven. De kostprijsberekening is belangrijk, omdat de kostprijzen kunnen worden gebruikt ter onderbouwing van de tariefstelling.

In het artikel wordt onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte kosten. Zowel de directe als de indirecte kosten kunnen worden toegerekend aan de kostprijs van een dienst, zolang deze kosten rechtstreeks samenhangen met de dienstverlening (zie ook paragraaf 2.3.2). Ook bevat het artikel een aantal – opvallend brede – kaders voor de kostentoerekening van overheadkosten aan de kostprijzen: 

Artikel 16. KostprijsberekeningVoor het bepalen van de geraamde kostprijs van goederen, werken en diensten wordt een systeem van kostentoerekening gehanteerd. Bij de kostentoerekening worden naast de directe kosten de indirecte kosten betrokken die rechtstreeks samenhangen met de door de gemeente verleende diensten. Kosten van overhead worden toegerekend:op basis van een of meer verdeelsleutels gerelateerd aan personele inzet waaronder in elk geval wordt begrepen personeelskosten, ofop basis van de financiële omvang van taakvelden, ofop basis van een combinatie van a en b.

Ten slotte wordt gesteld dat de gehanteerde kostentoerekening gemotiveerd moet worden toegelicht bij het overzicht ‘kosten van overhead’ in de begroting (3.B.1 in de Begroting 2019). Spoiler alert: dit gebeurt momenteel niet (zie paragraaf 6.2). De kostentoerekening moet inhoudelijk worden toegelicht door te vermelden welke beleidskeuzes er ter grondslag hebben gelegen aan de totstandkoming van de tarieven. De Financiële verordening bevat zelf geen nadere toelichting of een specifieke verdeelsleutel voor de toerekening van overheadskosten aan leges.

Vaststellen hoogte tarieven

Artikel 19 van de Financiële verordening bevat de regels voor het vaststellen van de hoogte van belastingen, rechten, heffingen en prijzen. Het college dient jaarlijks een voorstel te doen aan de raad ter vaststelling van de hoogte van de gemeentelijke tarieven, waaronder de legestarieven.  Het college biedt jaarlijks de Legesverordening inclusief tarieventabel ter besluitvorming voor aan de raad (artikel 19).

Voor een overzicht van de uitgangspunten uit de Financiële verordening, zie tabel 3.4. We toetsen deze uitgangspunten aan de praktijk in paragraaf 2.3.4.

Tabel 3.4 Overzicht beleidsuitgangspunten uit de Financiële verordening
Nr.Beleidsuitgangspunt
15Voor het bepalen van de geraamde kostprijs van goederen, werken en diensten wordt een systeem van kostentoerekening gehanteerd. 
16Bij de kostentoerekening worden naast de directe kosten ook de indirecte kosten betrokken die rechtstreeks samenhangen met de door de gemeente verleende diensten. 
17Kosten van overhead worden [aan de leges, red.] toegerekend:op basis van een of meer verdeelsleutels gerelateerd aan personele inzet (waaronder in elk geval wordt begrepen personeelskosten), óf;op basis van de financiële omvang van taakvelden, óf;op basis van een combinatie van a en b. 
18Bij het overzicht ‘kosten van overhead’ [in de begroting, red.] wordt de gehanteerde kostentoerekening [voor overhead, red.] gemotiveerd toegelicht. 
19Bij de bepaling van de kosten [de kostprijsberekening, red.] worden betrokken: de bijdragen aan en onttrekkingen van voorzieningen [die bestemd zijn voor, red.] de noodzakelijke vervanging van de betrokken activa en de kapitaallasten van de in gebruik zijnde activa. 
20Bij de bepaling van de indirecte kosten bij heffingen [waaronder leges, red.] worden de instructies van de rijksoverheid en relevante wet- en regelgeving gevolgd. 
21Het college doet de raad jaarlijks een voorstel ter vaststelling voor de hoogte van de gemeentelijke tarieven voor de leges. 

Bron: Samengesteld door de Rekenkamer Metropool Amsterdam op basis van de Financiële Verordening Gemeente Amsterdam 2017.

Regeling kostprijs- en tariefbepaling

Een nadere technische uitwerking voor kostprijsbepaling en de berekening van uurtarieven staat in de Regeling kostprijs- en tariefbepaling. De Regeling kostprijs- en tariefbepaling heeft tot doel om een standaard methodiek voor kostprijsberekening en tariefbepaling te beschrijven voor de gemeente Amsterdam. Het college vindt dit een belangrijke voorwaarde voor een transparante en doelmatige externe dienstverlening. Uit de overwegingen van de regeling blijkt dat deze regeling ook van toepassing is op de kostprijsbepaling van leges.  Dit is belangrijk, omdat de kostprijzen van de dienstverlening waarvoor de leges geheven worden, worden gebruikt als uitgangspunt bij de tariefbepaling van de legestarieven. De tariefbepaling mag echter afwijken van de kostprijs.

De ambtelijke organisatie stelt dat de regeling niet van toepassing is op de leges, omdat de bepalingen niet relevant zouden zijn voor het bepalen van de kostprijs. De kosten worden op een nauwkeurigere wijze bepaald (niet op basis van de referentie uurtarieven uit de regeling). 

Specificering directe en indirecte kosten, centrale en decentrale overhead

In de regeling wordt – net als in de Financiële verordening – een onderscheid gemaakt tussen verschillende soorten kosten. Zo wordt een onderscheid gemaakt tussen zowel directe en indirecte kosten als centrale en decentrale overhead.

Directe kosten worden gedefinieerd als kosten die rechtstreeks toe te wijzen zijn aan een product, dienst of werk op grond van een directe organisatorische of technische verhouding (bijvoorbeeld kosten voor het drukken van paspoorten). Indirecte kosten zijn de kosten die niet-rechtstreeks toe te wijzen zijn aan één product of dienst (bijvoorbeeld kosten voor een ICT-systeem).

Ook wordt een onderscheid gemaakt tussen centrale en decentrale overheadskosten. Centrale overheadkosten zijn alle lasten in het overzicht ‘kosten van overhead’ die centraal worden gemaakt ter ondersteuning van de organisatie. Decentrale overheadkosten zijn de kosten die door organisatie-eenheden worden gemaakt ter ondersteuning van het primaire proces.

Vaststelling van normen ten behoeve van kostprijsberekening

De regeling beschrijft verder de methode om jaarlijks een aantal normen voor de gehele ambtelijke organisatie vast te stellen. Deze normen moeten worden gebruikt bij de kostprijsberekening van de dienstverlening waarvoor leges worden geheven. De regeling beschrijft het volgende: 

  • De gemeentesecretaris stelt jaarlijks voor de begroting een norm vast voor het aantal direct productieve uren. Deze norm wordt jaarlijks gepubliceerd in een memo.
  • Daarnaast stelt de gemeentesecretaris jaarlijks een uurtarief inclusief en exclusief overhead per salarisschaal vast, als zijnde het ‘referentie-uurtarief’.  Ook deze norm wordt jaarlijks gepubliceerd in het memo.
  • Per fte wordt een opslag toegerekend voor overhead. De overhead per fte wordt berekend door de totale lasten van overhead exclusief bestuursondersteuning te verdelen over het aantal fte’s in het primair proces. Hoe zich dit verhoudt tot de specifieke eis bij leges, namelijk dat overheadkosten lasten ter zake moeten zijn, wordt niet uitgewerkt in de regeling.
  • Indien een organisatie-eenheid een uurtarief hanteert dat meer dan 5,0% afwijkt van het referentie-uurtarief, dient het verschil met opgaaf van redenen te worden verklaard aan de concerncontroller.
  • De regeling bevat dus met name praktijk- en proceduregerichte uitgangspunten. Naar aanleiding van deze regeling stelt de gemeentesecretaris jaarlijks de norm voor het aantal direct productieve uren, het referentie-uurtarief per salarisschaal en de verwachte overhead per fulltime-equivalent (fte) vast in de Memo uurtarieven.

In de Memo uurtarieven 2019 is de norm voor het aantal direct productieve uren vastgesteld op 1.372 productieve uren per fte.  Dat betekent dus dat er wordt verwacht dat één fulltime werknemer in één jaar 1.372 productieve uren kan maken. Dat is een belangrijk gegeven voor de kostprijsberekening en kan ook gebruikt worden om personele bezetting in te schatten.

Op basis van de directe loonkosten en het vaste bedrag van overhead (€ 44.000) is per salarisschaal het referentie-uurtarief (inclusief overhead) berekend per salarisschaal in de Memo uurtarieven 2019. De opslag van de overheadkosten (€ 32 per uur per fte)  drukken relatief gezien zwaarder op het uurtarief van de lagere salarisschalen (bijvoorbeeld schaal 8, met een uurtarief van € 78) dan op de hogere salarisschalen (bijvoorbeeld schaal 14, met een uurtarief van € 114). Hoe hoger de schaal, hoe lager in relatieve zin de overheadskosten zijn (zie figuur 3.1).

De regeling biedt echter de mogelijkheid om bij de tariefbepaling af te wijken van de kostprijs. 

Figuur 3.1 Verhouding referentie-uurtarief exclusief en inclusief overhead per salarisschaal

Bron: Memo uurtarieven 2019.

Voor een overzicht van de uitgangspunten in de regeling kostprijs- en tariefbepalingen zie tabel 3.5. We toetsen deze aan de praktijk in paragraaf 4.2.5.

Tabel 3.5 Overzicht uitgangspunten uit de Regeling kostprijs- en tariefbepaling
Nr.Beleidsuitgangspunten
22[De norm voor, red.] het aantal direct productieve uren wordt bepaald door het totaal aantal werkdagen omgezet in uren te verminderen met: het aantal feestdagen dat op werkdagen valt, het gemiddelde aantal verlofuren per jaar, het gemiddeld ziekteverzuim per jaar, de indirect productieve uren. 
23Voor interne en externe dienstverlening wordt jaarlijks voor de begroting door de gemeentesecretaris een gemeentelijke norm voor het aantal direct productieve uren vastgesteld. 
24De geraamde loonkosten worden bepaald per salarisschaal per fte, voor de bepaling van geraamde directe loonkosten wordt altijd uitgegaan van het salaris in periodiek 10. 
25In de berekening van de directe loonkosten worden de volgende structurele looncomponenten meegenomen: bruto salaris, individueel keuzebudget, premies voor sociale verzekeringen. 
26Overige personele en materiële apparaatskosten en decentrale overhead worden verwerkt als een opslag op de loonkosten. 
27De berekening van de loonkostencomponenten wordt telkens geactualiseerd voor de verwachte loonontwikkeling in het volgende jaar, als verwerking daarvan door het college is toegestaan. 
28Voor de bepaling van de integrale loonkosten per uur worden de directe loonkosten, de overige personele en materiële apparaatskosten en de decentrale overhead omgerekend in de kosten van een direct productief uur. 
29Het uitgangspunt bij de uniforme methodiek voor kostprijsbepaling is standaardisatie van de gehanteerde modellen en wijze van berekenen. Dit leidt tot een uniforme wijze van berekenen van kostprijzen, maar niet tot uniforme kostprijzen.
30Bij gebruik van een uurtarief voor externe dienstverlening [leges, red.] wordt voor alle medewerkers gebruikgemaakt van een integraal uurtarief inclusief een opslag voor overhead. 
31Voor externe dienstverlening door medewerkers die aangemerkt zijn als deel uitmakend van de centrale of decentrale overhead wordt gerekend met het referentie-uurtarief. 
32Van het gestelde onder a en b [de twee bovenstaande normen, red.] kan worden afgeweken als door een externe financier afwijkende eisen worden gesteld aan de berekeningssystematiek voor te declareren uurtarieven. 
33Met behulp van benchmarks met marktpartijen wordt periodiek bepaald of er ruimte is voor een winstopslag. 
34De berekening van kostprijzen geschiedt extracomptabel [buiten de begroting om, red.] op basis van alle direct en indirect toerekenbare kosten, met dien verstande dat kosten die niet rechtstreeks met de dienstverlening samenhangen, niet in de kostprijs mogen worden opgenomen. 
35Bij toerekening van de centrale en decentrale overhead wordt gebruikgemaakt van een opslag op basis van de aard van de gemaakte kosten. 
36De toerekening van rentekosten is gebaseerd op het gewogen gemiddelde rentepercentage van de bestaande leningenportefeuille van de gemeente. 
37Bij het bepalen van tarieven wordt rekening gehouden met de wettelijke vereiste dat tarieven op begrotingsbasis op het niveau van een heffingsverordening maximaal 100% kostendekkend mogen zijn. 

Bron: Samengesteld door de Rekenkamer Metropool Amsterdam op basis van de Regeling kostprijs- en tariefbepaling (2018).

Conclusie

Heeft het gemeentebestuur expliciet beleid (of uitgangspunten) geformuleerd ten aanzien van de hoogte van de kostendekkendheid van de legestarieven?

De uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de hoogte van de tarieven en de kostendekkendheid zijn fragmentarisch beschreven in diverse documenten. Er is geen ‘centraal’ overzicht waar alle samenhangende uitgangspunten ten aanzien van legestarieven en kostendekkendheid staan geformuleerd.

De uitgangspunten zijn gedeeltelijk terug te vinden in het nieuwe coalitieakkoord, de Begroting 2019, en gedeeltelijk in het algemene financiële beleid van de gemeente Amsterdam, waaronder de Financiële verordening en de Regeling kostprijs- en tariefbepaling 2018.

Naar aanleiding van vragen uit verschillende raadscommissies zijn de uitgangspunten bij de voorgestelde verhoging van de legestarieven 2019 toegelicht in de brief van het college aan de raad. Deze uitgangspunten waren niet eerder kenbaar gemaakt door het college aan de raad.

In totaal hebben wij 37 uitgangspunten geïdentificeerd. We toetsen deze in paragraaf 4.3.

Toetsing aan het geldend recht en gemeentelijke uitgangspunten

Inleiding
In dit hoofdstuk zullen we de normen voor het geldend recht (hoofdstuk 2) en het beleid (hoofdstuk 3) toetsen aan de praktijk in de gemeente Amsterdam. Hierbij geldt de deelvraag:

Hoe verhoudt de uitvoering zich tot normstelling?

We maken in deze paragraaf onderscheid naar drie 'soorten' normen:

  1. Normen voor het heffen van leges
  2. Normen voor het bepalen van de hoogte van de legestarieven
  3. Normen die volgen uit de uitgangspunten van de gemeente

De eerste twee soorten normen volgen de lijn en verdeling zoals uiteengezet in hoofdstuk 2(geldend recht). De derde soort norm volgt uit de (beleid)uitgangspunten van de gemeente, oftewel de normen die het gemeentebestuur zichzelf oplegt. In hoeverre volgt het gemeentebestuur zijn eigen beleid?

De oplettende lezer merkt wellicht op dat de normen voor het verantwoorden over de leges (paragraaf 2.4) niet in dit hoofdstuk zijn opgenomen. Deze worden namelijk behandeld in hoofdstuk 6, dat specifiek gaat over verantwoording (in de praktijk).

In de volgende paragrafen volgt de behandeling: wettelijke normen voor het heffen van leges (paragraaf 4.1), wettelijke normen voor het bepalen van de hoogte van de legestarieven (paragraaf 4.2) en gemeentelijke uitgangspunten bij kostprijsberekening en tariefstelling (paragraaf 4.3).

Toetsing aan de normen voor het heffen van leges

In onderstaande tabel staan alle rechtsnormen uit hoofdstuk 2 nog een keer opgesomd, met daarbij het paragraafnummer waarin de toetsing plaatsvindt (tabel 4.1).

Tabel 4.1 Normen voor het heffen van leges
ParagraafNorm
4.1.1Plicht 1: Leges mogen alleen worden geheven als daartoe een wettelijke bevoegdheid bestaat
4.1.2Recht 1: De gemeenteraad beslist over het heffen van leges, tenzij hij de bevoegdheid expliciet heeft overgedragen
4.1.3Plicht 2: De leges moeten jaarlijks worden vastgesteld
4.1.4Plicht 3: De legesverordening moet aan de minimaal te stellen eisen voldoen
4.1.5Recht 2: De gemeenteraad beslist weke leges wél worden geheven, en welke niet
4.1.6Plicht 4: Leges mogen niet worden geheven naar draagkracht
4.1.7Plicht 5: Leges mogen ook geen inbreuk maken op algemene rechtsbeginselen
Plicht 1: Leges mogen alleen worden geheven als daartoe een wettelijke bevoegdheid bestaat

De bevoegdheid om leges te heffen is vastgelegd in de Gemeentewet.  De aanhef van de Legesverordening 2019 verwijst naar de wetsartikelen waarin deze bevoegdheden zijn vastgelegd.  Daarmee wordt duidelijk gemaakt dat de Legesverordening 2019 een belastingverordening is inzake rechten  (zie paragraaf 2.1).

Verder volgt uit de Gemeentewet dat de gemeentelijke heffingsambtenaar  bevoegd is om de leges in te vorderen.  Dit is de functionaris die bevoegd is om de aanslag voor de leges namens de gemeente op te leggen. Het college van burgermeester en wethouders heeft meerdere heffingsambtenaren aangesteld. 

Het gemeentebestuur heeft ervoor gekozen om alle leges te heffen onder één legesverordening. Dit hoeft niet, maar mag wel (zie paragraaf 2.2.1). De kostendekkendheid van de leges wordt daarmee getoetst op het niveau van de legesverordening, met uitzondering van de leges van vergunningstelsels die onder de Europese Dienstenrichtlijn vallen (zie paragraaf 2.3.1). Zo heeft de gemeenteraad van Rotterdam ervoor gekozen om leges voor omgevingsvergunningen in een aparte verordening op te nemen.  Met als gevolg dat legesopbrengsten van omgevingsvergunningen de kosten van andere leges niet meer mogen compenseren.

Conclusie plicht 1
Het gemeentebestuur voldoet aan de gestelde norm. Voor de te heffen leges bestaat een wettelijke bevoegdheid.

Recht 1: De gemeenteraad beslist over het heffen van leges, tenzij hij de bevoegdheid expliciet heeft overgedragen

De gemeenteraad beslist jaarlijks over het heffen van leges en handelt daarmee overeenkomstig de Gemeentewet.  De gemeenteraad heeft een deel van de bevoegdheden overgedragen ('gedelegeerd')  aan het college van B en W.  In het verleden heeft de gemeenteraad een deel van zijn bevoegdheid overgedragen aan de verschillende bestuurscommissies van de stadsdelen (deelraden).  Deze overdracht van bevoegdheden is (en was) rechtmatig. 

Bij het vaststellen van de Voorjaarsnota heeft de raad de mogelijkheid om op hoofdlijnen alvast richting geven aan de leges. Voor 2018 ontbreekt de Voorjaarsnota, in verband met het installeren van de nieuwe gemeenteraad. In de Voorjaarsnota 2019 worden leges beperkt besproken. Met de concept-Voorjaarsnota heeft het college eerst een voorstel waarop de raad kan reageren. De raad stelt vervolgens de Voorjaarsnota en daarmee de richting vast (rond juli).  Op basis hiervan gaat het college verder met het maken van keuzes met betrekking tot tariefstelling in de opvolgende maanden.

Deze keuzes worden in de eerste plaats gemaakt op bestuurlijk niveau (college) (bijvoorbeeld een opdracht tot een hogere batenrealisatie), vervolgens op ambtelijk niveau (welke tarieven stijgen het meest en welke het minst om de opdracht te realiseren), en ten slotte weer op niveau van het college, door al dan niet akkoord te gaan met de ambtelijke voorstellen.  Daarmee is het merendeel van de inhoudelijke keuzes al gemaakt op het moment dat de gemeenteraad de concept-legesverordening krijgt voorgelegd ter vaststelling.

Pas ná het doorlopen van dit proces wordt het voorstel voorgelegd aan de raadscommissies met het verzoek de gemeenteraad te adviseren in te stemmen met de raadsvoordracht om de legesverordening vast te stellen (rond november).  Dit heeft afgelopen jaar (onder andere) geleid tot discussie over de evenredige stijging van de legestarieven voor evenementenvergunningen tussen kleine en grote evenementen.  Desondanks zijn de legestarieven voor evenementen van alle groottes evenredig 2,5 maal gestegen. 

De legesverordening wordt na het adviseringstraject vóór het nieuwe begrotingsjaar vastgesteld door de gemeenteraad zodat de verordening en de begroting voor wat betreft de geraamde inkomsten netjes op elkaar blijven aansluiten en zodat de gemeente ook in het volgende jaar leges kan blijven heffen.  In de praktijk behandelen de raadscommissies het voorstel van de nieuwe legesverordening rond eind oktober.  Begin november stelt de raad zowel de begroting als de legesverordening vast. Dit hangt samen met de verplichting om de vastgestelde begroting uiterlijk voor 15 november aan de gedeputeerde staten te verzenden.  Deze korte periode laat de raad weinig ruimte voor een uitgebreide discussie over (wijzigingen van) de legesverordening.

De ambtelijke organisatie heeft aangegeven dit anders te zien.  Volgens hen is de legesverordening slechts een “beleidsarme uitwerking” van wat er besloten wordt bij de voorjaarsnota. Daar zijn wij het niet mee eens. De voorjaarsnota geeft op hoofdlijnen richting aan het financiële beleid van de gemeente voor het komende jaar.  De voorjaarsnota is daarmee een van de momenten waarbij de raad kan nadenken en debatteren over leges. Het vaststellen van een belastingverordening zoals de legesverordening is daarentegen bestuurlijk gezien hét moment waarbij de raad belangrijke keuzes moet maken over de tariefstelling. Daarnaast moet hij ook keuzes maken met betrekking tot andere aspecten van de belastingheffing (zie ook paragraaf 2.2.4 en 2.2.5).

Conclusie recht 1
Het gemeentebestuur voldoet aan de gestelde norm, de raad beslist over de leges. De raad krijgt eerst de mogelijkheid richting te geven met het vaststellen van de voorjaarsnota. De raad wordt in een laat stadium (rond november) betrokken bij het vaststellen van de legesverordening. Dit laat de gemeenteraad weinig ruimte voor een fundamenteel debat over de leges en om de legesverordening en individuele legestarieven ingrijpend te herzien.

Plicht 2: De leges moeten jaarlijks worden vastgesteld

De gemeenteraad moet de legesverordening jaarlijks opnieuw vaststellen, om ook het volgende belastingjaar leges te kunnen heffen (zie paragraaf 2.2.3).  Jaarlijks stelt de raad de legesverordening rond november vast.  De Amsterdamse legesverordening treedt per 1 januari van het volgende jaar in werking. 

Conclusie plicht 2
Het gemeentebestuur voldoet aan de gestelde norm, de legesverordening wordt jaarlijks vastgesteld.

Plicht 3: De legesverordening moet aan de minimaal te stellen eisen voldoen

Iedere belastingverordening moet aan een minimale set eisen voldoen, zo ook de legesverordening. De Legesverordening 2019 voldoet aan de gestelde eisen (zie tabel 4.2).

Tabel 4.2 – Voldoet de legesverordening aan de eisen?
DeelVoldaan?
De belastingplichtigeJa 
Het voorwerp van belastingJa, in de bijlage (tarieventabel) 
Het belastbare feitJa 
De heffingsmaatstafJa, en in de bijlage (tarieventabel) 
Het tariefJa, en in de bijlage (tarieventabel) 
Het tijdstip van ingang van de heffingJa 
Overige punten van belangJa, overige toegevoegde punten van belang zijn: het bijgevoegde besluit, toelichtingen, vrijstellingen, wijze van heffen, betaaltermijnen, kwijtschelding, nadere regels, overgangsrecht, citeertitel, bijlage 

Conclusie plicht 3
Het gemeentebestuur voldoet aan de gestelde norm. De Legesverordening 2019 voldoet dus aan de minimaal daaraan te stellen eisen.

Recht 2: De gemeenteraad beslist weke leges wél worden geheven, en welke niet

De gemeenteraad heeft grote vrijheid in het bepalen van de verschillende verplichte onderdelen van de legesverordening (zie paragraaf 2.2.4 en paragraaf 2.2.5). Een belastingverordening zoals de legesverordening vermeldt in ieder geval: 

  • de belastingplichtige (wie moet betalen);
  • het voorwerp van belasting (voor welke diensten worden leges geheven);
  • het belastbare feit (naar aanleiding van welke actie moet diegene leges betalen? Bijvoorbeeld wanneer iemand de vergunning aanvraagt, wanneer de aanvraag in behandeling wordt genomen óf pas wanneer de vergunning is verleend?);
  • de heffingsmaatstaf (de heffingsgrondslag waarop het tarief wordt toegepast, bijvoorbeeld de waarde (OZB), de duur van het verblijf (toeristenbelasting), de bouwsom (bouwleges) ;
  • het tarief (wat is het tarief of het 'beloop'  van het tarief?, wordt bijvoorbeeld gekozen voor een percentage, vast bedrag per eenheid of voor een tarief per klasse?) ;
  • het tijdstip van ingang van de heffing (wanneer treedt de heffing in werking en wanneer uit werking?);
  • overige punten van belang voor (invordering van) de heffing (vrijstellingen, bijlagen zoals de tarieventabel, betaaltermijnen, enzovoort).

Waarin heeft de Amsterdamse gemeenteraad keuzes gemaakt?
Om dit te onderzoeken hebben we gekeken naar de Legesverordening 2019 en bijbehorende legestabel (en de wijzigingen). Hieronder volgt een willekeurige greep uit gemaakte keuzes die we zien bij de leges:

  • Leges worden betaald in één termijn; 
  • Het tarief voor het oplaten van een heteluchtballon, of het opstijgen/landen met een helikopter is met ingang van 2017 te komen vervallen; 
  • Er is gekozen om kosten die samenhangen met duurzaamheidsbevordering bij bouwprojecten niet onderhevig te stellen aan leges (waardoor duurzaam bouwen goedkoper wordt); 
  • Er is met ingang van 2019 een vast tarief gekomen voor het afwijken van een bestemmingsplan, in plaats van een variabel tarief afhankelijk van de project- of bouwkosten; 
  • Leges voor vergunningen voor activiteiten op de openbare weg zijn met ingang van 2019 allemaal met 48% gestegen, met uitzondering van de leges voor een collectevergunning, deze zijn enkel met 3% gestegen (indexatie); 
  • Artikel 3, lid 2 "Het moment van in behandeling nemen van een aanvraag vangt aan op het moment dat de aanvraag door de gemeente is ontvangen, tenzij in deze verordening of de daarbij behorende tarieventabel anders is bepaald", is met ingang van 2019 komen te vervallen, waardoor er geen leges meer kunnen worden geheven wanneer (na indienen van een elektronisch vergunningformulier) blijkt dat een aanvraag niet vereist is.  Een uitzondering op deze regel is dat er wel nog leges worden geheven voor aanvragen voor omgevingsvergunningen wanneer er na een aanvraag blijkt dat er géén vergunning vereist is. 

Er worden dus keuzes gemaakt met betrekking tot de leges die van invloed zijn op burgers en ondernemers. We zien dat het overgrote deel van dit soort keuzes worden gemaakt door het college en de ambtelijke organisatie. Vanuit de raad zien we op dit vlak - in ieder geval vóór 2019 - minder initiatief. Wel heeft de raad voorafgaand aan de behandeling van de Voorjaarsnota 2019 twee moties ingediend over tariefdifferentiatie bij evenementvergunningen. 

Conclusie recht 2
Het college maakt gebruik van de mogelijkheid om keuzes te maken bij het heffen van leges. De gemeenteraad lijkt daarentegen minder gebruik te maken van de rechten om te besluiten, bijvoorbeeld over tariefdifferentatie, kwijtschelding en heffingsmaatstaven.

Plicht 4: Leges mogen niet worden geheven naar draagkracht

Het recht van belastingheffing naar draagkracht is voorbehouden aan de Rijksoverheid (zie paragraaf 2.2.6).  Verschillende legestarieven voor armen en rijken zijn dus niet toegestaan. Ook andere elementen in de legesverordening die sorteren op de draagkracht van de aanvrager zijn volgens de wetgever niet toegestaan. 

Desondanks zijn verschillende percentages en tarieven voor verschillende klassen van bouwsommen bij leges voor omgevingsvergunningen volgens de belastingrechter wél toegestaan.  Dit is ook bevestigd door het Gerechtshof Amsterdam in de uitspraak (2018) over Amsterdam en de Hoge Raad (2019).  Volgens de wetgever staat het de gemeente vrij om heffingsmaatstaven te nemen die het beste passen bij het gemeentelijk beleid en de praktijk van de legesheffing.  Tegen deze uitspraak is tijdens het schrijven van dit onderzoeksrapport nog hoger beroep aangetekend.  Echter, gezien eerdere uitspraken van de Hoge Raad, verwachten we in deze zaak geen afwijkend vonnis. 

Met deze informatie in het achterhoofd zien wij dan ook géén concrete reden om aan te nemen dat er sprake is van heffing naar draagkracht in Amsterdam.

Conclusie plicht 4
Het gemeentebestuur voldoet aan de gestelde norm en heft geen leges naar draagkracht.

Recht 3: Vrijheid bij het heffen van leges

Het gemeentebestuur heeft veel vrijheid bij het heffen van leges (zie paragraaf 2.2.7). Het gemeentebestuur maakt ook gebruik van deze vrijheden. Zo is er bijvoorbeeld een gedifferentieerde tariefstelling voor evenementenvergunningen voor evenementen van verschillende grootten naar het aantal deelnemers/bezoekers. Ook is er een gedifferentieerd tarief voor bouwvergunningen op basis van de bouwsom.

Conclusie recht 3
Het gemeentebestuur maakt gebruik van zijn recht van vrijheid bij het heffen van leges.

Plicht 5: Leges mogen ook geen inbreuk maken op algemene rechtsbeginselen

Zover ons bekend worden bij de Amsterdamse legesheffing géén algemene rechtsbeginsels geschonden. We hebben echter géén uitputtend onderzoek gedaan naar de jurisprudentie over de legesheffing van Amsterdam. Uit de recente uitspraken rondom (hoger) beroep waarin schending van een rechtsbeginsel in geschil werd aangevoerd, blijkt dat Amsterdam met de legesheffing géén algemene rechtsbeginsels heeft geschonden. 

Er loopt tijdens het schrijven van dit onderzoeksrapport nog één beroepsprocedure waarin wordt gesteld dat de gemeente handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel en dat de tariefopbouw in strijd is met de algemene rechtsbeginselen. 

Conclusie plicht 5
Het gemeentebestuur lijkt te voldoen aan de gestelde norm; de leges maken geen inbreuk op de algemene rechtsbeginselen.

Toetsing aan de normen voor het bepalen van de hoogte van de tarieven

Tabel 4.3 Normen voor het bepalen van de hoogte van de tarieven
ParagraafNorm:
4.2.1Plicht 6: De legestarieven worden zodanig vastgesteld dat de geraamde baten de geraamde lasten niet overschrijden
4.2.2Plicht 7: Alleen lasten 'ter zake' mogen worden verhaald via de leges
Plicht 6: De legestarieven worden zodanig vastgesteld dat de geraamde baten de geraamde lasten niet overschrijden

De gemeente mag geen winst ramen op het totaal van leges binnen één verordening (zie paragraaf 2.3.1).  Dit wettelijke winstverbod wordt ook wel aangeduid als 'opbrengstlimiet', 'maximale kostendekkendheid' of 'kostendekkende tarieven'. Om vast te stellen of de gemeente geen 'winst' maakt op de legestarieven, toetsen wij op de volgende wijze:

  • Eerst zullen we laten zien hoe de legestarieven tot stand komen door het 'ideale' legesbegrotingsproces beschrijven, waarbij de geraamde lasten en opbrengst zijn onderbouwd (paragraaf 4.2.1);
  • Vervolgens onderzoeken we het begrotingsproces in de praktijk: eerst behandelen we de kostenverdeling in de praktijk (paragraaf 4.2.1.2), daarna behandelen we de raming van baten (paragraaf 4.2.1.3) en tot slot behandelen we het samenvoegen van baten en lasten waarmee er één legesbegroting ontstaat (de consolidatie) (paragraaf 4.2.1.4);
  • Daarna onderwerpen we de twee kostprijsmodellen aan een diepgaander onderzoek en maken we een vergelijking van beide modellen (paragraaf 4.2.1.5). Deze vergelijking maken we op basis van 1) de input, 2) de berekeningen en 3) de output.
  • Tot slot behandelen we de kostendekkendheid van de legesverordening en de vergunningstelsels die vallen onder de EDR (paragraaf 4.2.1.6). Daarop volgt onze conclusie over het al dan niet voldoen aan de norm (paragraaf 4.2.1.7).

4.2.1.1 De legesbegroting: het ideaalproces
De gemeente rapporteert de ramingen voor de leges (vanaf nu: legesbegroting) in haar begroting, als onderdeel van de paragraaf 'lokale heffingen' (zie hoofdstuk 6.3.)  De legesbegroting moet gebaseerd zijn op een kostenonderbouwing of een kostprijsmodel. In een dergelijk model worden de kosten geraamd en toegerekend aan verschillende (groepen) diensten (bijvoorbeeld een groep vergunningaanvragen of een groep informatievoorziening).  Hieruit ontstaat een betrouwbare kostenverdeling voor (groepen van) diensten.

Deze kostenverdeling vormt de basis om het legestarief (P) te bepalen. Op basis van het aantal diensten (Qx) en het legestarief (Px) dat het gemeentebestuur wil hanteren, wordt de opbrengst geraamd (baten(x) = Px * Qx). Vervolgens kan de kostendekkendheid op het niveau van de legesverordening als geheel, met uitzondering van de vergunningstelsels die onder de EDR vallen, worden berekend (zie figuur 4.1). De kostendekkendheid moet onder de 100% blijven om binnen de norm te blijven.

Figuur 4.1 Weergave ideaalproces totstandkoming legesbegroting

4.2.1.2 Legesbegroting in de praktijk: kostenverdeling
In Amsterdam is er niet één kostprijsmodel, maar zijn er twee kostprijsmodellen. Eén voor de diensten die vallen onder de verantwoordelijkheid van de directie Dienstverlening, en één voor de diensten die deels vallen onder de verantwoordelijkheid van de stadsdelen (voor de historische ontwikkeling van dit concept, zie kader: Ontwikkeling en historie kostprijsmodellen). De kostprijsmodellen in Amsterdam maken een inschatting van de kosten en verdelen deze Ontwikkeling en historie kostprijsmodellen(figuur 4.2). Later gaan we dieper in op de werking van de kostprijsmodellen en zullen we de twee kostprijsmodellen met elkaar vergelijken (paragraaf 4.2.1.5).

Ontwikkeling en historie kostprijsmodellen

Een eerste aanloop
Het idee van een kostprijsmodel voor de dienstverlening waarvoor leges worden geheven bestaat al lang. In ons eigen rapport Dienstverlening evenementenvergunningen (2012) wordt al verwezen naar een opdracht tot het ontwikkelen van een kostprijsmodel bij het verlenen van vergunningen.  In 2013 is een kostprijsonderzoek uitgevoerd aan de hand waarvan de legestarieven toentertijd bepaald zijn.  Dat is gebeurd aan de hand van de afhandeltijden per dienst maal het tarief, plus een opslag van 70% voor overige kosten.  Men kan spreken over een eerste aanloop naar een kostprijsmodel.

De bestuursopdracht ‘aanpak leges’ (2016)
De behoefte naar het ontwikkelen van een uitgebreid en bijgewerkt kostprijsmodel is ontstaan naar aanleiding van de bestuursopdracht leges in 2016.  Met deze opdracht moest er 15% kostenbesparing komen in de leges voor burgers en ondernemers. Dat kon beter wanneer er een kostprijsmodel was, aldus het toenmalige bestuur.  Het college heeft daarna ingezet op het ontwikkelen daarvan, met de opdracht 'Vormgeven en implementeren kostprijsmodel leges' (Vervolgopdracht leges). 

Het kostprijsmodel 2018
Voor de Begroting 2018 is voor het eerst een kostprijsmodel gebruikt. Een ingehuurde medewerker (in de rol van projectleider) verzamelde daarvoor met een klein team van een extern consultancybureau in de ambtelijke organisatie allerlei kosten, afhandeltijden en volumes voor de verschillende diensten, en heeft met behulp van hen een inschatting gemaakt van de kosten.  Dat gebeurde naar aanleiding van de Vervolgopdracht leges onder begeleiding van de daarvoor ingestelde ambtelijke stuurgroep leges.  Dit ter afstemming en validatie van de begrotingscijfers van de leges.  Op basis van deze detaillering is een berekening gemaakt van de legesgerelateerde kosten.

De huidige kostprijsmodellen
Voor de Begroting 2019 zijn voor het eerst de huidige kostprijsmodellen gebruikt. Deze bouwen voort op het kostprijsmodel 2018, en is ook ontwikkeld door externen. Er is gekozen om twee kostprijsmodellen te hanteren, omdat de stadsdelen en Dienstverlening grotendeels verantwoordelijk zijn voor de leges.  Maar ook andere directies, waaronder de directie Wonen, zijn verantwoordelijk voor de leges van vergunningen (zie kader: Vergunningen - ambtelijke verantwoordelijken in paragraaf 1.3.2). Ook is er een functionaris procesregisseur Leges en Begroten aangesteld, die verantwoordelijk is voor het legesproces en het beheer van de modellen. 

De toekomst
In de toekomst wil de procesregisseur Leges en Begroten naar een uniforme begroting voor de stadsdelen één kostprijsmodel voor zowel de stadsdelen als voor Dienstverlening, met een-op-een-aansluiting op het begrotingssysteem en de tarieventabel.  De twee huidige kostprijsmodellen zijn verschillend van opzet. Het doel is om de modellen te integreren en daarbij wordt ook onderzocht of de twee “opzetten” meer vergelijkbaar kunnen worden gemaakt. De eerste stap die is gezet, is dat er een opzet van de begroting van de stadsdelen is gemaakt waarbij de inrichting een directere koppeling heeft met legesgerelateerde kosten en activiteiten. Daarnaast zouden ieder jaar de ‘lessons learned’ in de nieuwe legesbegroting worden verwerkt. Voor de Begroting 2020 zouden de kostprijsmodellen dezelfde opbrengstenraming moeten opleveren als wat staat in het begrotingssysteem. Er ligt nog geen planning voor deze wijzigingen. 

Figuur 4.2 Weergave opbouw legesbegroting: kostenverdeling

4.2.1.3 Legesbegroting in de praktijk: opbrengstenraming
De opbrengsten of baten die de gemeente gebruikt in haar begroting zijn (in tegenstelling tot wat men zou verwachten) niet gebaseerd op de kostenverdeling die volgt uit de kostprijsmodellen.  In plaats daarvan worden opbrengsten over de jaren heen gemuteerd in het begrotingssysteem van de gemeente (LIAS).

Deze mutaties vinden plaats op basis van twee methoden: 1) de P*Q-methodemethode (prijs maal verwachte afzet); of 2) indexatie (opbrengsten aanpassen aan de hand van de index van tariefstijgingen). P*Q-methode en de indexatiemethodeVoor meer informatie over beide methoden, zie kader. Hier beschrijven we de voordelen, nadelen en geven we een voorbeeld van indexatie in de praktijk.

P*Q-methode en de indexatiemethode

P*Q-methode
Bij de P*Q-methode vinden de opbrengstenmutaties in het begrotingssysteem plaats aan de hand van een aparte berekening. Deze berekening gaat uit van de prijs (het tarief) die in het komende jaar geldt, vermenigvuldigd met de verwachte afzet. De verwachte afzet kan bijvoorbeeld geschat worden aan de hand van de gerealiseerde afzet van voorgaande jaren. Het voordeel van deze methode is dat deze nauwkeurig werkt. Nadelig is dat het veel werk kost om voor alle diensten (200+ tarieven) een verwachte afzet te schatten.

Indexatiemethode
Bij de indexatiemethode vinden opbrengstenmutaties in het begrotingssysteem óók plaats aan de hand van een aparte berekening. Hierbij worden de oude opbrengstenwaarden die in het begrotingssysteem staan als basis genomen. Deze waarden worden vermenigvuldigd met de index van de tariefstijgingen voor het komende jaar. Stel: de opbrengsten zijn eerst € 10 miljoen en de tarieven die bij deze opbrengsten stijgen gemiddeld met 50%, dan worden de opbrengsten voor het volgende jaar op € 15 miljoen geraamd. Voordeel van deze methode is dat het eenvoudig is. Nadelig is dat deze methode minder nauwkeurig is dan de P*Q-methode omdat er geen rekening wordt gehouden met ontwikkelingen in de afzet.

Indexatie in de praktijk: evenementenvergunningen
Het college besloot de tarieven voor evenementvergunningen te laten stijgen met 150% (factor 2,5). De ‘oude’ opbrengsten voor evenementenvergunningen in het begrotingssysteem bedroegen € 399.000. Na het besluit zijn de legesopbrengsten 2019 verhoogd naar € 997.500 (€ 399.000 * 2,5).  De berekeningen zijn gemaakt in een Excel-sheet, dat los staat van de kostprijsmodellen.  Vervolgens zijn de nieuwe opbrengsten (2019) in het begrotingssysteem ingevoerd. 

Voor een overzicht van welke methode er over de jaren 2018 en 2019 zijn gebruikt, zie onderstaande tabel.  Er wordt in de tabel een onderscheid gemaakt voor het Kostprijsmodel Stadsdelen en het Kostprijsmodel Dienstverlening. In de tabel is af te lezen dat voor de ramingen 2018 gebruik is gemaakt van de P*Q-methode. Voor het ramen van de afzet (Q) is zowel gebruikgemaakt van de actuele inzichten en de realisatie over 2015 en 2016.  De geraamde legesopbrengsten 2018 bedroegen € 74,9 miljoen, de gerealiseerde legesopbrengsten € 82,3 miljoen (+ 9,9 %).

Tabel 4.4 Verschillende methoden voor mutaties opbrengsten
 StadsdelenDienstverlening
2018P*QP*Q
2019IndexatieP*Q

Bron: Rekenkamer Metropool Amsterdam.

Opmerkingen bij indexatie versus P*Q
Het inschatten van de opbrengsten op basis van de voorgaande begroting door deze te indexeren biedt geen garantie voor een realistische begroting. Bij indexatie wordt bijvoorbeeld geen rekening gehouden met prijselasticiteit en (economische) verwachtingen. Hierdoor is de potentiële foutmarge tussen raming en realisatie groter. Realistischer begroten vereist dat er ten minste een inschatting wordt gemaakt over het verwachte aantal vergunningen dat zal worden aangevraagd (Q). Dat is voor de begroting van 2019 voor de (dienstverlening van de) Stadsdelen slechts in zeer beperkte mate gedaan, omdat daarbij indexatie is toegepast. Voor de Begroting 2018 is er wél gewerkt met de betrouwbaardere P*Q-methode. Dit geldt ook voor de Begroting 2019 voor zover het de vergunningverlening van de directie Dienstverlening betreft.

4.2.1.4 Legesbegroting in de praktijk: toets aan opbrengstenraming evenementvergunningen 2018
Toetsen van de opbrengstenramingen: evenementenvergunningen
We hebben de opbrengstenramingen voor de evenementvergunningen van 2018 nader onderzocht. Met de toets aan de opbrengstenramingen van evenementenvergunningen 2018 geven we een indicatie over de kwaliteit van de opbrengstenramingen als geheel. Ambtelijk lijken er twijfels te zijn over het realisme van de ramingen voor evenementenvergunningen (zie kader). We zijn nagegaan of de Ambtelijk twijfel over realiteitsgehalte ramingen evenementenvergunningenramingen evenementenvergunningen 2018 realistisch zijn gebleken aan de hand van twee toetsen: 1) begrote versus gerealiseerde opbrengsten; 2) begrote opbrengsten versus gerealiseerde afzet maal tarief.

Ambtelijk twijfel over realiteitsgehalte ramingen evenementenvergunningen

Ambtelijk twijfelt men aan het realiteitsgehalte van de ramingen.  Er zou begin 2019 te weinig inzicht zijn in de opbrengsten van de evenementenvergunningen. Aangegeven wordt dat er nog geen zorgvuldig proces voor het ramen van de opbrengsten (op basis van verwachte afzet) is.  Er is wel initiatief om voorspellende modellen te ontwikkelen voor de verwachte afzet van omgevingsvergunningen. Interne rapportage over het niveau van kostendekkendheid zou schommelen.  Ambtelijk wordt opgemerkt dat in de begroting en jaarrekening de schommelingen in de opbrengsten niet verklaard worden aan de hand van concrete factoren. 

Toets 1: begrote versus gerealiseerde opbrengsten
Een indicator voor de kwaliteit van het begrotingsproces is de vergelijking van de begrote opbrengsten en de gerealiseerde opbrengsten. Des te kleiner de afwijking, des te realistischer de raming en het ramingsproces is geweest. Omgekeerd geldt, dat hoe groter het verschil tussen realisatie en raming, hoe meer kanttekeningen geplaatst moeten worden bij het realiteitsgehalte van de raming en het ramingsproces.

In de Begroting 2018 waren de opbrengsten voor evenementenvergunningen geraamd op € 476.000.  Daarbij is uitgegaan van de afzet maal de prijs (P*Q).  De achterliggende onderbouwing hebben we zorgvuldig gecontroleerd. De onderbouwing komt overeen met de opbrengsten zoals weergegeven in de begroting. Hierdoor kunnen we concluderen dat de tarieven voor evenementenvergunningen voor 2018 goed onderbouwd zijn.

De werkelijke opbrengsten zouden € 504.000 bedragen. Er is dus een kleine afwijking (6%) tussen de begrote en de gerealiseerde legesopbrengsten. Een kleine afwijking tussen begroting en realisatie duidt op een realistische raming. Daarbij moeten we wel opmerken dat de opbrengsten in de financiële administratie wat onbetrouwbaar lijken te zijn (zie kader). De werkelijke opbrengsten zouden hierdoor nog wat hoger of lager uit kunnen vallen. De ambtelijke organisatie geeft aan stappen te hebben ondernomen om de opbrengstenstromen beter in Afwijking begroting en financiële administratie 2018kaart te brengen.  Zo zouden opbrengsten met ingang van 2019 beter worden geboekt, zodat het voortaan voor alle vergunningstelsels duidelijk is wat de opbrengsten zijn. Dit hebben wij niet verder onderzocht.

Afwijking begroting en financiële administratie 2018

De rekenkamer heeft de werkelijk gerealiseerde opbrengsten evenement vergunningen over 2018 bij de ambtelijke organisatie opgevraagd. Hieruit bleek dat de opbrengsten ten minste € 504.000 zouden bedragen. Dit is € 28.000 (6%) hoger dan de begrote baten (€ 476.000). Of deze opbrengsten betrouwbaar zijn is niet met zekerheid te zeggen. Duidelijk is dat het grote ambtelijke inspanningen heeft gekost om de opbrengsten in kaart te brengen (zes weken) als gevolg van de boekingssystematiek. Niet alle opbrengsten zijn daarbij meegenomen. Na vijf weken werden de opbrengsten van zes van de zeven stadsdelen aan ons verstrekt.  De inkomsten voor evenementenvergunningen blijken in de boekhouding van de stadsdelen op een algemene categorie worden geboekt, waardoor deze niet goed te isoleren zijn. 

Daarnaast vermoedt de ambtelijke organisatie dat de opbrengsten samenlopen met de ontheffing op basis van artikel 35 van de Drank- en horecawet (in de legestabel: 4.1.7).  Vanaf 2019 zou dat probleem overigens moeten zijn opgelost met een nieuwe begrotingsopzet, aldus de ambtelijke organisatie.

De opbrengsten zouden eigenlijk dus nog hoger kunnen zijn. Aan de andere kant kunnen de verantwoorde opbrengsten ook betrekking hebben op de opbrengsten van de ontheffing Drank- en horecawet. Dit kan tot gevolg hebben dat de opbrengsten eigenlijk lager zouden zijn.

Kortom: de opbrengstenregistraties zijn voor 2018 niet geheel betrouwbaar gebleken.

Toets 2: begrote opbrengsten versus gerealiseerde afzet maal tarief
Voor deze toets hebben we bij de ambtelijke organisatie opgevraagd wat de werkelijke afzet van evenementenvergunningen over 2018 is. In eerste instantie leidde dat tot een overzicht van afzet waaruit zou blijken dat de werkelijke opbrengsten € 2,3 miljoen (+389% tegenover de begroting) zouden moeten bedragen. Achteraf bleek dit overzicht (en dus ook het bedrag van € 2,3 miljoen) niet correct. 

Bij de feitelijke reactie heeft de ambtelijke organisatie ons een nieuw Begrote opbrengsten versus gerealiseerde afzet maal tarief - evenementenvergunningen 2018overzicht verstrekt, waaruit blijkt dat aan de hand van de gerealiseerde afzet, de werkelijke opbrengsten ongeveer € 1 miljoen zouden moeten bedragen (zie kader).

Begrote opbrengsten versus gerealiseerde afzet maal tarief - evenementenvergunningen 2018

De ambtelijke organisatie heeft ons een uitdraai verstrekt uit het vergunningenregistratiesysteem (Decos).  Hierin zouden alle verleende evenementenvergunningen zijn geregistreerd. In het overzicht staan géén vergunningaanvragen weergegeven. Voor het aanvragen van een vergunningen geldt dat er óók leges moeten worden betaald. Het is opmerkelijk dat enkel verleende vergunningen zijn geregistreerd.

Het overzicht bevat in totaal 1.612 verleende vergunningen. Van deze aanvragen is het bij 362 registraties om onbekende redenen niet zeker tot welke categorie  evenementenvergunning zij behoren. Deze registraties zijn verdeeld over de categorieën naar rato van de verdeling van de 1.250 registraties waarbij de categorie wel bekend is. De gerealiseerde afzet (volumes) was hoger dan de inschattingen:

  • 4.5.1 - voor minder dan 500 bezoekers of deelnemers: 1.010 verleende vergunningen (schatting 898) ;
  • 4.5.2 - voor 500-1.999 bezoekers of deelnemers: 389 verleende vergunningen (schatting 299);
  • 4.5.3 - voor 2.000-4.999 bezoekers of deelnemers: 107 verleende vergunningen (schatting 66);
  • 4.5.4 - voor 5.000-9.999 bezoekers of deelnemers: 58 verleende vergunningen (schatting 22);
  • 4.5.5 - voor 10.000 of meer bezoekers of deelnemers: 11 verleende vergunningen (schatting 37);
  • 4.5.6 – voor evenementen op het water: onbekend aantal verleende vergunningen (schatting 0).

Een rekensom  aan de hand van het aantal verleende vergunningen maal het bijbehorende tarief voor 2018 laat zien dat de werkelijke opbrengsten ten minste € 1 miljoen hebben moeten bedragen. Dat is 111%  meer dan de geraamde opbrengsten. Dat kan duiden op onrealistische raming van de evenementenvergunningen.

Conclusie toets: onderbouwing evenementenvergunningen in orde, vraagtekens bij registratie van opbrengstenstromen en afzet
De onderbouwing voor de evenementenvergunningen 2018 lijkt in orde te zijn. We vinden het wat ver gaan om te zeggen dat hiermee ook de onderbouwing 2018 voor de overige vergunningen in orde is, maar deze deelwaarneming geeft wel een idee over de onderbouwing als geheel. Het verschil tussen de begrote opbrengsten (€ 476.000) en de realisatie zoals opgenomen in de financiële administratie (€ 504.000) is relatief klein (toets 1). Dit duidt op een realistische raming.

Het verschil tussen de begrote opbrengsten en de geschatte realisatie op basis van geregistreerde afzet (€ 1 miljoen) is relatief groot (toets 2). Dat zou er op kunnen duiden dat de ramingen realistischer kunnen. Het zou ook kunnen betekenen dat er iets mis gaat met de registraties van afzet en/of opbrengsten. Wij kunnen hier niet zonder nader onderzoek een definitieve uitspraak (over alle registraties) doen. Het verschil tussen de realisatie zoals opgenomen in de financiële administratie en de geschatte realisatie op basis van geregistreerde afzet is groot. Mogelijke oorzaken voor dit verschil zijn (niet limitatief):

  1. het registreerde aantal verleende vergunningen is onjuist;
  2. de verleende vergunningen zijn in een onjuiste vergunningencategorie geregistreerd;
  3. de legesaanslagen zijn niet opgelegd;
  4. de legesopbrengsten worden onjuist verantwoord;
  5. de legesopbrengsten zijn niet juist geregistreerd in de financiële administratie;
  6. de vergunningenregistratie of de financiële administratie is verkeerd bevraagd.

Gegeven de feiten die naar boven zijn gekomen naar aanleiding van toets 2 en gezien de tijd die het de ambtelijke organisatie duurde om de juiste gegevens voor toets 1 en toets 2 te leveren, plaatsen wij onze vraagtekens bij de registratie van opbrengstenstromen en afzet in het algemeen in 2018, zeker zover het dienstverlening van de stadsdelen betreft. De ambtelijke organisatie geeft aan dat opbrengstenstromen vanaf 2019 beter worden geregistreerd.  Hierdoor zou de kans op het zich voordoen van bovenstaande verschillen vanaf 2019 kunnen zijn afgenomen. Dit hebben wij verder niet onderzocht.

4.2.1.5 Legesbegroting in de praktijk: consolidatie
Na kostenverdeling en batenraming worden de baten en lasten in één Excel-sheet geconsolideerd (zie figuur 4.4).  Deze sheet vormt de basis voor de Legesbegroting. Het consolideren van de baten en lasten in één begroting gaat goed.

Figuur 4.4 Weergave opbouw legesbegroting: consolidatie

4.2.1.6 Werking en vergelijking kostprijsmodelen
De Kostprijsmodellen Stadsdelen en Dienstverlening zijn gebouwd in twee aparte Excel-bestanden. De kostprijsmodellen verschillen aanzienlijk van elkaar. Desondanks bevatten beide kostprijsmodellen elk drie categorieën van werkbladen: 1) input, 2) berekeningen en 3) output. We gaan in de volgende pagina's verder in op deze categorieën en vergelijken de twee kostprijsmodellen.

1. De input: onder andere afhandeltijden, volumes en fte's
De input bestaat uit variabelen die handmatig in het kostprijsmodel ingevoerd moeten worden. Zonder deze invoer is een deel van de kosten niet bekend en kunnen de kosten niet worden verdeeld. In de onderstaande tabel is de input voor beide modellen opgesomd (tabel 4.5).

Tabel 4.5 Input voor de kostprijsmodellen
Kostprijsmodel StadsdelenKostprijsmodel Dienstverlening
Afhandeltijd per dienst of groep diensten Afhandeltijd per dienst of groep diensten
Aantallen per dienst of groep diensten Aantallen per dienst of groep diensten
Btw-percentageBtw-percentage
Aantal legesgerelateerde fte's, verdeeld per hoofdstuk Aantal legesgerelateerde fte's in de vaste formatie van DVL
Opgave van materiële kosten (inkoop)Opgave van materiële kosten (inkoop)
Gemiddelde salarislast per fteEen bedrag centraal toegewezen  overhead
Gemiddelde overhead per fte  
Fte's, gemiddelde salarislasten en overhead per fte van directies  

Afhandeltijden en volumes worden per groep bepaald
Omdat de afhandeltijden en volumes soms per groep bepaald zijn, wordt de kostprijs óók per groep bepaald, en niet per individuele dienst of per individueel tarief (zie paragraaf 4.2.1.1). Het inzichtelijk maken van de kostprijs van één afzonderlijke dienst (bijvoorbeeld een objectvergunning) is daarom niet mogelijk. Dat is overigens ook geen wettelijke vereiste. Voor het berekenen van de kostprijs per dienst is het noodzakelijk dat de afhandeltijden per dienst worden bepaald en bijgehouden. De ambtelijke organisatie heeft laten weten dat het veel extra handelingen vergt en daarmee een groter beslag op de ambtelijke capaciteit. 

Afhandeltijden en volumes zijn schattingen
De afhandeltijden en volumes zijn vaak schattingen. Het systeem om de werkelijke afhandeltijden te registeren is ondanks toezegging in 2016 niet gerealiseerd. Uit een gesprek blijkt dat er in 2019/2020 een aanbesteding zal komen voor een nieuw systeem voor het registreren van afhandeltijden bij vergunningaanvragen (zie ook paragraaf 5.1.2). 

Afhandeltijden en volumes in het kostprijsmodel Stadsdelen zijn gedateerd
De afhandeltijden in het kostprijsmodel Stadsdelen zijn eind 2016 / begin 2017 in kaart gebracht door de ambtelijke organisatie.  Voor wat betreft de afhandeltijden van evenementenvergunningen heeft een functionaris uit de ambtelijke organisatie ons laten weten dat de huidige afhandeltijden naar zijn inziens niet meer realistisch zijn.  De afhandeltijden zouden zijn gestegen als gevolg van het nieuwe evenementenbeleid. Er worden meer handelingen verwacht van de vergunningverleners.

Jaarlijks verzoekt de procesregisseur Leges en Begroten de uitvoerende ambtelijke organisatie om onder meer veranderingen met betrekking tot de leges door te geven. Voor het kostprijsmodel Dienstverlening zijn de veranderingen doorgevoerd, maar voor het kostprijsmodel Stadsdelen niet. Updates over afhandeltijden en volumes kunnen ook doorgegeven worden. Worden er geen (nieuwe) afhandeltijden of volumes ontvangen, dan worden de bestaande afhandeltijden overgenomen of leeg gelaten in de kostprijsmodellen. 

Handmatige invoer van gegevens is foutgevoelig
De gegevens worden handmatig in de kostprijsmodellen ingevoerd. Op de invoer vindt geen interne controle plaats. Ook wordt het model nadat alle gegevens zijn ingevoerd niet teruggelegd bij de functionarissen die de gegevens hebben aangeleverd. Zij worden daarmee niet in de gelegenheid gesteld om de invoer te controleren. De handmatige invoer blijkt foutgevoelig te zijn.

Bij de invoer van afhandeltijden van evenementenvergunningen heeft een verschuiving plaatsgevonden, waardoor te lage afhandeltijden zijn ingevoerd voor de verschillende categorieën van evenementenvergunningen (zie tabel 4.6). Zo is voor evenementenvergunningen de afhandeltijd voor een melding van een vergunningvrij evenement (1,7 uur) uiteindelijk komen te staan bij de afhandeltijd voor een vergunningaanvraag voor een evenement tot 500 bezoekers (origineel 6,8 uur), en heeft een vergunningaanvraag voor een evenement met tussen de 500 en 2.000 bezoekers de afhandeltijd van 6,8 uur gekregen (origineel 16,9 uur), enzovoort. Voor evenementen op het water (origineel: onbekend) is de oorspronkelijke afhandeltijd voor de vergunningaanvraag voor een evenement met meer dan 10.000 bezoekers gebruikt (64,1 uur). Dit heeft geen invloed op de totale kosten die wordt toegerekend aan evenementenvergunningen.

Tabel 4.6 Verschuiving afhandeltijden evenementenvergunningen
Soort evenementOriginele afhandeltijd (uren)Gebruikte afhandeltijd 2019 (uren)
Melding evenement (vergunningvrij)1,7-
< 500 bezoekers6,81,7
501 – 2.000 bezoekers16,96,8
2.001 – 5.000 bezoekers35,516,9
5.001 – 10.000 bezoekers42,435,5
> 10.000 bezoekers64,142,4
Op het waterGeen afhandeltijd bekend64,1

Deel salarislasten (€ 26,8 miljoen) wordt bepaald door twee variabelen
(Alleen) in het Kostprijsmodel Stadsdelen worden de ‘totale salarislasten’ berekend door een vast bedrag ‘gemiddelde salarislasten per fte’ (€ 66.163) te vermenigvuldigen met een ‘aantal fte’s’ (404,9).  Het bedrag totale salarislasten komt uit op circa € 26,8 miljoen.    Voor beide getallen duurde het tot het stadium van feitelijk wederhoor van het onderzoek voordat de totstandkoming van de getallen boven tafel kwam.  Dat is erg laat. Dit geeft ons het beeld dat de archivering van de ambtelijke organisatie momenteel onvoldoende op orde is.

Voor een deel van de overheadlasten (€ 19,4 miljoen) geldt hetzelfde
Voor de lasten van overhead geldt mutatis mutandis hetzelfde voor de salarislasten. In het Kostprijsmodel Stadsdelen worden de ‘totale overheadlasten’ berekend door een vast bedrag ‘overhead per fte’ (€ 47.989) te vermenigvuldigen met een ‘aantal fte’s’ (404,9).  Het bedrag totale overheadlasten komt uit op € 19,4 miljoen.  Ook de onderbouwing voor het bedrag ‘overhead per fte’ ontvingen wij in een zeer laat stadium van onderzoek.

Daarnaast valt op dat het bedrag ‘overhead per fte’ (€ 47.989) waarmee wordt gerekend in het kostprijsmodel, afwijkt van de norm vastgesteld door de gemeentesecretaris (€ 44.000).  De ambtelijke organisatie geeft in haar reactie aan dat de norm niet gehanteerd hoeft te worden en dat de berekening van de overhead is afgestemd met de ambtelijke stuurgroep leges.  Uitgaande van 404,9 fte betekent dit dat er € 1,6 miljoen meer overheadkosten aan de leges worden toegerekend dan wanneer er niet zou worden afgeweken van de norm van de gemeentesecretaris (zie berekening in voetnoot). 

Onbetrouwbare afhandeltijden en volumes zorgen voor problemen
Onbetrouwbare afhandeltijden en volumes hebben gevolgen voor de berekening van de kostendekkendheid en de legestarieven. Ambtelijk wordt dit niet als problematisch ervaren omdat, ondanks dat de verdeling van kosten onjuist is, het totaal aan kosten - en dus ook de kostendekkendheid over de gehele verordening - gelijk blijft. Wij ervaren een onjuiste kostenverdeling wél als problematisch, omdat hierdoor tarieven ten onrechte elkaar zouden kunnen subsidiëren. Kruissubsidiëring is niet toegestaan voor vergunningen die onder de Europese Dienstenrichtlijn vallen. Van dit soort vergunningen moet de kostendekkendheid afzonderlijk worden berekend en mag de kostendekkendheid niet boven de 100% komen.

2. Het rekenmodel: hoe kosten worden berekend en verdeeld, en verschillen tussen de twee modellen
Voor wat betreft de kostenverdeling komen de kostprijsmodellen in grote mate met elkaar overeen. Beide modellen verdelen de kosten naar rato van de tijdsbesteding die in een dienst gaat zitten (formule: afhandeltijd * aantal). Sommige kosten zijn specifiek aan één dienst of een groep diensten toe te rekenen. Deze worden dan specifiek toegerekend. Wij constateren twee grote verschillen tussen beide modellen.

Verschil 1: personeelskosten worden op verschillende wijze berekend
Personeelskosten worden in het Kostprijsmodel Stadsdelen op een andere wijze berekend dan in het Kostprijsmodel Dienstverlening. Dit is inconsistent, maar niet verboden. De manier van toerekenen van de personeelskosten is vrijwel identiek. De verschillende methoden voor berekening staan hieronder uitgelegd:

  • Het Kostprijsmodel Stadsdelen berekent de personele lasten op basis van legesgerelateerde fte's. Eén fte krijgt een vast bedrag salarislasten  toegerekend. Het aantal fte's maal het vaste bedrag salarislasten bepaalt de personele lasten.
  • Het Kostprijsmodel Dienstverlening gebruikt de afhandeltijden en volumes om een totaal benodigde werktijd voor de dienstverlening te berekenen. Vervolgens wordt een deel van de benodigde werktijd gevuld door de vaste formatie. Het overgebleven deel bepaalt de inhuur. De kosten voor de vaste formatie en de inhuur tellen op tot de salarislasten. Daarbij komen nog opleidingskosten en toeslagen om tot de personele lasten te komen.

De ambtelijke organisatie geeft aan dat dit een bewuste keuze is geweest op basis van de wijze waarop de begroting van Dienstverlening respectievelijk de begrotingen van de stadsdelen zijn ingericht. 

Verschil 2: overheadkosten worden niet consistent berekend
Overhead wordt toegerekend op twee verschillende manieren (zie hieronder). De commissie BBV heeft bepaald dat de methodiek voor de toerekening van overhead moet worden opgenomen in de financiële verordening.  De Amsterdamse Financiële verordening stelt dat overhead mag worden toegerekend op basis van 1) een of meer verdeelsleutels gerelateerd aan personele inzet, 2) financiële omvang van taakvelden of 3) een combinatie van de eerste twee.  De methoden die gebruikt worden, lijken binnen deze (opvallend brede) kaders te passen. De overhead wordt echter niet op consistente wijze toegerekend. Het ene kostprijsmodel gebruikt een andere methode voor de berekening van de overheadkosten dan het andere:

  • Het Kostprijsmodel Stadsdelen berekent de overheadkosten op basis van legesgerelateerde fte's. Eén fte krijgt een vast bedrag overheadkosten van € 47.989  toegerekend. Het aantal fte's maal het vaste bedrag overheadkosten bepaalt de overheadkosten.
  • Het Kostprijsmodel Dienstverlening gebruikt het centraal toegewezen bedrag overhead van € 15.658.000. Een deel van de centraal toegewezen overhead wordt toegerekend op basis van een breuk legesgerelateerde overhead versus niet-legesgerelateerde overhead.

Kinderopvang en Wet lokaal spoor afzonderlijk onderbouwd
Hoofdstuk 8 Kinderopvang is niet in de kostprijsmodellen opgenomen. Dit geldt ook voor de vergunningen ‘Wet lokaal spoor’ (die vallen onder de verantwoordelijkheid van de directie Metro & Tram). De onderbouwingen van de kosten en opbrengsten voor deze specifieke vergunningen zijn wel apart beschikbaar. 

3. De output: een verdeling van kosten over (groepen van) diensten
Omdat er twee kostprijsmodellen zijn, moet er een consolidatieslag plaatsvinden
Het hanteren van twee kostprijsmodellen heeft tot gevolg dat de output uit de twee kostprijsmodellen handmatig moet worden samengevoegd om tot betekenisvolle informatie voor de begroting te komen. Dit proces is potentieel foutgevoelig.

4.2.1.7 Kostendekkendheid van de legesverordening en van vergunningstelsels die vallen onder de EDR

De kostendekkendheid op het niveau van de legesverordening berekenen we met de volgende formule:

We tellen de totale lasten uit de legesparagraaf van de Begroting 2019 bij elkaar op (met uitzondering van de leges die onder de werking van de EDR vallen): € 94.447.000.  Daarna doen we hetzelfde met de baten: € 74.689.000.  De geraamde kostendekkendheid komt uit op 79% en voldoet daarmee aan de norm (zie tabel 4.7).

Tabel 4.7 Kostendekkendheid legesverordening 2019
Totale lastenTotale batenKostendekkendheid
€ 94.447.000€ 76.731.00081% 

Kostendekkendheid van de vergunningstelsels die vallen onder de Europese Dienstenrichtlijn
Uit de Begroting 2019 blijkt dat de gemeente de volgende vergunningstelsels onder de EDR schaart en daarvoor apart een kostendekkendheidspercentage berekent:

  • splitsingsvergunningen (in de legestabel: paragraaf 3.2.2);
  • vergunningen voor prostitutiebedrijven (paragraaf 4.3);
  • vergunningen en ontheffingen voor horeca (paragraaf 4.1);
  • evenementenvergunningen (paragraaf 4.5);
  • vergunningen voor bedrijfsvoertuigen op het Amsterdams binnenwater (paragraaf 7.2).

Berekening kostendekkendheid
Voor het berekenen van de kostendekkendheid voor EDR-vergunningstelsels gebruiken we de volgende formule:

Toepassing van deze formule resulteert in de volgende kostendekkendheidspercentages (tabel 4.8). De kostendekkendheid wordt bij géén van de EDR-vergunningen geraamd boven de 100%.

Tabel 4.8 Kostendekkendheid vergunningstelsels EDR
VergunningstelselLasten vergunningstelselBaten vergunningstelselKostendekkendheid
Splitsingsvergunning (3.2.2)€ 581.000€ 465.00080%
Vergunningen voor seksbedrijven (4.3)€ 0 € 0n.v.t.
Horecavergunningen (4.1)€ 6.004.000€ 3.064.00051%
Evenementenvergunningen (4.5)€ 6.108.000€ 997.00016%
Vergunningen bedrijfsvoertuigen op het binnenwater (7.2)€ 150.000€ 19.00013%

Het college lijkt geen zicht te hebben op de vergunningstelsels (en ontheffingen) die onder de werking van de EDR vallen
Uit ons eerder onderzoek Zicht op schaarse vergunningstelsels (januari 2019) blijkt dat de reikwijdte van het begrip 'dienst'  de afgelopen jaren is uitgebreid,  met als gevolg dat een vergunningstelsel eerder dan voorheen onder de werking van de Europese Dienstenrichtlijn zal vallen. Voor deze vergunningen geldt dat ze per vergunningstelsel maximaal 100% kostendekkend mogen zijn. De vraag is of het college wel zicht heeft op alle vergunningen (en ontheffingen) die onder de werking van Europese Dienstenrichtlijn vallen. Wij denken van niet. Het is onduidelijk hoe de huidige indeling tot stand is gekomen. Hierdoor ontstaat de kans dat er momenteel tarieven worden gekruissubsidieerd, terwijl dat niet is toegestaan. De directies Juridische Zaken en Belastingen zijn niet betrokken geweest bij de inschatting of een vergunning wel of niet onder de EDR valt. 

Ambtelijk ontbreekt de ambitie om hier goed zicht op te krijgen
Wellicht vallen er dus vergunningstelsels (of ontheffingen) onder de EDR, die nu niet als zodanig zijn onderkend of worden behandeld. Binnen de gemeentelijke organisatie ontbreekt een urgente ambitie om uit te zoeken welke vergunningstelsels (potentieel) onder de EDR vallen. De ambtelijke organisatie neemt het standpunt in dat de directie Dienstverlening een signalerende rol heeft en dat alle uitvoerende directies zélf verantwoordelijk zijn voor het doorvoeren van wijzigingen van hun 'producten' als gevolg van juridische ontwikkelingen. Daarmee is het ook hun verantwoordelijkheid om te bepalen of een vergunning wel of niet onder de reikwijdte van de EDR valt. Men heeft de voorkeur om te wachten op een uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie om definitief vast te stellen of een vergunningstelsel wel of niet onder de EDR valt, boven de mogelijkheid om zelf proactief een inschatting te maken op basis van beschikbare uitspraken en informatie.  De gemeente loopt hiermee onnodig risico.

In het onderzoek Zicht op schaarse vergunningstelsels constateerden we al dat het verre van eenvoudig is om uitvoering te geven aan de Europese regelgeving.  Dit blijkt ook wel uit het voorbeeld dat vergunningen voor alternatief personenvervoer buiten de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn vallen, terwijl vergunningen voor de passagiersvaart wél onder dit regime vallen.  Er zijn echter wel uitgangspunten bekend.  Het VNG heeft in juli 2018 naar aanleiding van jurisprudentie in een brief meegedeeld dat de marktvergunningen inclusief venten (en mogelijk ook de ontheffing winkeltijden) óók onder de EDR vallen. 

4.2.1.8 Conclusie: legesverordening 2019 niet meer dan 100% kostendekkend
Al met al: Sinds 2018 beschikt de gemeente over kostprijsmodellen om de legesverordening te onderbouwen. Op basis van de ramingen in de begroting, deze kostprijsmodellen en andere onderbouwing komen de geraamde kostendekkendheid van de legesverordening en de EDR-vergunningstelsels niet uit boven de 100%. Daaruit kan worden afgeleid dat de gemeente voldoet aan de norm dat de opbrengstlimiet niet wordt overschreden. Daarnaast komen we tot de vier onderstaande ‘ondergeschikte’ conclusies:

  • De rekenkamer heeft in een zeer laat stadium een aantal cruciale onderbouwingen ontvangen. Ook zijn er nog voor en na het feitelijk wederhoor verschillende onderbouwingen toegestuurd. Hierdoor komen wij tot de conclusie dat het archief rondom de leges niet op orde is.
  • De financiële administratie van opbrengsten voor evenementenvergunningen over 2018 is waarschijnlijk onbetrouwbaar. Ook is de afzetregistratie van evenementenvergunningen over 2018 niet compleet, omdat er geen informatie over vergunningaanvragen (waarover ook leges worden geheven) wordt geregistreerd. We zetten daarom onze vraagtekens bij betrouwbaarheid van de registraties van opbrengstenstromen en afzet in 2018 over het algemeen, zeker zover het dienstverlening van de stadsdelen betreft. De ambtelijke organisatie geeft aan dat opbrengstenstromen vanaf 2019 beter worden geregistreerd.  Hierdoor zou de kans op het zich voordoen van fouten in de financiële administratie vanaf 2019 kunnen zijn afgenomen.
  • De gehanteerde overhead per fte (€ 47.989) in het Kostprijsmodel Stadsdelen wijkt af van de gemeentelijke norm (€ 44.000), zonder dat deze afwijking is toegelicht. Op basis van het aantal fte’s is mogelijk € 1,6 miljoen meer dan wij zouden verwachten aan overheadlasten toegerekend.
  • Ambtelijk ontbreekt het zicht welke vergunningstelsels en ontheffingen (potentieel) allemaal onder de Europese Dienstenrichtlijn (EDR) vallen. Hierdoor is er mogelijk sprake van ongeoorloofde kruissubsidiëring voor vergunningstelsels waarvan nog niet bekend is of ze onder de EDR vallen. Voor vergunningstelsels die al in de Begroting 2019 als EDR-vergunningstelsels zijn aangemerkt wordt de opbrengstlimiet niet overschreden.

Het is belangrijk dat de gemeente bij het onderbouwen van de kostendekkendheid goed blijft opletten. Bij het maken van keuzes ten aanzien van het verhogen van de legestarieven baseren zowel het college als de gemeenteraad zich op de gerapporteerde kostendekkendheid. Indien de kostendekkendheid te laag of te hoog wordt weergegeven is dit van invloed op de kwaliteit van het besluitvormingsproces.

Plicht 7: Alleen lasten 'ter zake' mogen worden verhaald via de leges

Onderstaande tabel geeft een overzicht op grote lijnen van de lasten die zijn toegerekend voor de Legesverordening 2019 (tabel 4.9).

Tabel 4.9 Overzicht op hoofdlijnen van de toegerekende lasten in de legesverordening 2019
LastensoortKostprijsmodel Stadsdelen
(in €)
Kostprijsmodel Dienstverlening (in €)Totaal (KPM SD + KPM DVL)
(in €)
Bedrag in legesbegroting (in €)Verschil / correctie (handmatig)
(in €)
Legesgerelateerde salarislasten:
  • van de stadsdelen;
  • van de directie Dienstverlening (incl. afdelingen CCA, Social media, Online)
  • van andere directies binnen de gemeente; o.a. opleidingskosten, inhuur, toeslagen.
37.091.66216.985.05158.261.23364.814.000+6.552.767
 
Materiële lasten (externe inkoop van diensten)o.a. ICT-systemen, licenties, uitbestede werkzaamheden , website & hosting, leasekosten voertuigen, bezwaar en beroep.2.925.4181.259.102
Legesgerelateerde overhead
o.a. leidinggevenden / managementkosten, HRM, financieel toezicht, ICT, facilitaire diensten, huisvesting.
24.582.92016.652.03643.104.42642.478.000-626.426
Btw op inkoop (voor Dienstverlening ook btw op inhuur)614.3381.255.132

Bron: Kostprijsmodellen 2018 en 2019.

Alleen lasten 'ter zake' mogen worden verhaald via de leges (zie paragraaf 2.3.2). Kosten die de gemeente maakt die inhoudelijk geen verband houden met de leges, mogen niet worden opgenomen in de kostenonderbouwing. We hebben daarom de kostprijsmodellen doorgenomen en zijn aan de hand van de omschrijvingen van de kosten nagegaan of dit lasten ‘ter zake’ zouden kunnen zijn. Daarbij vielen ons twee dingen op.

Ten eerste constateren we dat er kosten voor bezwaar en beroep worden meegenomen.  Dit, terwijl kosten voor bezwaar en beroep (behoudens de eerste controle) niet mogen worden toegerekend. 

Ten tweede signaleren we een aantal ‘vage’ omschrijvingen van toegerekende kosten.  Van deze kosten kunnen wij niet met zekerheid vaststellen of het gaat om lasten ‘ter zake’ of niet. Om dit te illustreren hebben we een aantal voorbeelden van materiële kosten in de onderstaande tabel opgenomen (zie tabel 4.10). De aangehaalde voorbeelden hebben samen een waarde van circa € 1 miljoen. Hiervan wordt een slechts een deel (€ 440.000) toegerekend. Waarom kosten gedeeltelijk worden toegerekend en voor welk percentage is niet in het kostprijsmodel toegelicht.

In de kostprijsmodellen is geen inhoudelijke argumentatie opgenomen voor het meenemen van dit soort ‘vage’ kosten.  De VNG adviseert dit wel te doen om twijfel te voorkomen. 

De ambtelijke organisatie heeft onze bevindingen onderzocht en constateert dat er voor € 180.000 aan kosten (€ 26.000 kosten voor bezwaar en beroep en € 154.000 kosten voor het vast onderzoeksbudget) zijn meegenomen die niet hadden mogen worden toegerekend.  Voor een extra € 47.000 is het volgens de ambtelijke organisatie nog onzeker of de kosten hadden mogen worden toegerekend.

Tabel 4.10 Voorbeelden van 'vage' toegerekende kostenposten
KostenpostIncidenteel/structureel
Voorlichting m.b.t. omgevingsvergunningenOnbekend /
niet aangegeven
(Lease)kosten voertuigenOnbekend /
niet aangegeven
Wilhelmus filmIncidenteel
Kinder cadeauStructureel
Kleine verbouwingen stadslokettenStructureel
'Contract'Structureel
24/7 TelefonieStructureel
CCA Rooster appStructureel
Onvoorzien op basis van ervaringscijfersStructureel
Tekort op beheerStructureel
HostingkostenStructureel
Vast onderzoeksbudgetStructureel
Verbeterprogramma vastgesteld in 2017Incidenteel
Totaal € 957.480 waarvan € 442.677 wordt toegerekendMix

Géén juridische controle op toerekening van kosten
Bij de ontwikkeling van het kostprijsmodel (voor belastingjaar 2018) is nagegaan of kosten ook lasten ‘ter zake’ betroffen en dus in het kostprijsmodel mochten worden opgenomen.  In juni 2017 hebben juristen van de directie Belastingen een cursus leges gegeven en een uitgebreide handleiding met betrekking tot het toerekenen van lasten ter zake verzorgd.  Bij navraag in gesprekken met de ambtelijke organisatie over welke regels van toepassing zijn op de leges, werd soms verwezen naar de verouderde handreiking Kostentoerekening. Heffingen, rechten en tarieven van Deloitte (oktober 2014). De ambtelijke handreiking werd in dit verband niet genoemd.    Daaruit maken wij op dat zij niet op de hoogte waren van de gemeentelijke handleiding.

Voor belastingjaar 2019 heeft géén juridische controle plaatsgevonden op de kostprijsmodellen en de kosten die worden toegerekend.   Ook is er geen functionaris expliciet verantwoordelijk gemaakt voor het uitvoeren van een dergelijke juridische toets.  Dat kan (in de komende jaren) zorgen voor problemen bij het toerekenen van (nieuwe) kosten aan de leges. De directies Belastingen en Dienstverlening bezitten veel kennis van de regelgeving over leges.  Deze kennis wordt echter niet benut om de kwaliteit van de onderbouwing van de legesverordening te toetsen en te bewaken.

Onderdelen van de ambtelijke organisatie – kostenmakende partijen – leveren hun kosten aan bij de procesregisseur Leges en Begroten, zonder dat er een juridische toets plaatsvindt op de wijzigingen die zij doorgeven. 

Conclusie plicht 7
Een interne juridische controle of alle toegerekende lasten wel 'ter zake' zijn, vindt niet plaats. De legesbegroting bevat ook lasten die niet 'ter zake' zijn en lasten waarvan onduidelijk is of ze wel ‘ter zake’ zijn.

Toetsing aan 37 uitgangspunten van het gemeentebestuur

In hoofdstuk 3 hebben we de gemeentelijke uitgangspunten die gelden bij kostprijsberekening en tariefstelling geïnventariseerd. In deze paragraaf toetsen we de naleving van deze uitgangspunten stuk voor stuk. We behandelen vijf bronnen waarin uitgangspunten staan die in ieder geval golden ten tijde van het vaststellen van de Legesverordening 2019 en ten grondslag zouden moeten liggen aan de tariefstelling van het belastingjaar 2019 (zie ook hoofdstuk 3):

  • het meest recente coalitieakkoord (paragraaf 4.2.1);
  • de Begroting 2019 (paragraaf 4.2.2);
  • de brief van wethouder Meliani aan de gemeenteraad van november 2018 (paragraaf 4.2.3);
  • de Financiële verordening (paragraaf 4.2.4);
  • de Regeling kostprijs- en tariefbepaling (paragraaf 4.2.5).

Deze vijf bronnen bevatten samen welgeteld 37 uitgangspunten van het gemeentebestuur die iets zeggen over kostprijsberekening en/of de tariefstelling van de leges. In de volgende paragrafen (paragraaf 4.3.1 tot en met paragraaf 4.3.5) volgt voor elke bron een tabel met: 1) het nummer van het uitgangspunt, 2) de inhoud van het uitgangspunt en 3) beantwoording van de vraag of er naar ons oordeel wel of niet aan het uitgangspunt is voldaan.

Coalitieakkoord (toetsing uitgangspunten)

Het coalitieakkoord (mei 2018) bevat drie uitgangspunten inzake de leges en de tariefstelling in 2019. Aan alle drie uitgangspunten wordt voldaan (tabel 4.11).

Tabel 4.11 Toetsing uitgangspunten uit het coalitieakkoord (mei 2018)
Nr.UitgangspuntIs er aan het uitgangspunt voldaan? Ja/nee
1.De leges worden meer kostendekkend gemaakt. Ja. 
2.De legestarieven worden geïndexeerd. Ja. 
3.De tariefverhogingen en indexaties leverden structureel € 6,4 miljoen financiële ruimte op. Ja, in geraamde opbrengsten vanaf de Begroting 2019.  Nacalculatie moet nog plaatsvinden in de Jaarrekening 2019 om de vraag te kunnen beantwoorden of de tariefverhogingen en indexaties daadwerkelijk € 6,4 miljoen opleverden. Hogere tarieven kunnen bijvoorbeeld invloed hebben op de vraag naar vergunningen. Andere externe invloeden (bijvoorbeeld economisch) zijn ook niet uitgesloten.
Begroting 2019 (toetsing uitgangspunten)

Eigenlijk zouden alle uitgangspunten die bij de kostprijsberekening en tariefstelling worden gehanteerd in de begroting moeten staan (zie hoofdstuk 3). De Begroting 2019 bevat echter maar vijf stellingen die we als uitgangspunten zouden kunnen beschouwen. Er wordt niet aan alle uitgangspunten voldaan (zie tabel 4.12).

Tabel 4.12 Toetsing uitgangspunten uit de Begroting 2019
Nr.UitgangspuntIs er aan het uitgangspunt voldaan? Ja/nee
4.De onderbouwing van de tarieven die in rekening worden gebracht is helder. Nee.De onderbouwing is uitgebreid en ingewikkeld, zie paragraaf 4.1.2.1.
5.Er wordt gestreefd naar overzichtelijkheid en gebruiksgemak voor de Amsterdammer. Deels.Ja, want de legestarieven zijn gepubliceerd en worden helder gecommuniceerd (bijvoorbeeld op de website). Ook is het bijvoorbeeld mogelijk om op elk moment een vergunning aan te vragen via de website van de gemeente.Nee, want de onderbouwing van en verantwoording over de legestarieven zijn nog niet overzichtelijk en gebruiksvriendelijk gepresenteerd zodat het begrijpelijk is voor bewoners en ondernemers. We zien het streven onvoldoende terug in de organisatie en het legesproces.
6.De tarieven worden zoveel mogelijk geüniformeerd [bijvoorbeeld een ander tarief voor een evenementenvergunning met veel bezoekers versus weinig bezoekers, red.]. Nee.Het aantal gedifferentieerde tarieven in 2019 is nauwelijks gewijzigd ten opzichte van 2018. 
7.Waar mogelijk worden vaste [niet-variabele, red.] tarieven opgenomen. Ja.Er zijn een aantal vaste tarieven in de plaats gekomen voor variabele tarieven. Voor bouwvergunningen zijn de variabele tarieven in stand gebleven. 
8.De opbouw van de legestabel wordt overzichtelijker gemaakt. Nee.Er zijn geen significante verschillen in de opbouw van de legestabel 2019 versus die van 2018.  De legestabellen zijn beiden overigens al redelijk overzichtelijk.
Brief wethouder Meliani van november 2018 (toetsing uitgangspunten)

De brief van wethouder Meliani aan de gemeenteraad van 2 november 2018 bevat zes uitgangspunten. Met de brief informeert de wethouder de gemeenteraad nader over de keuzes die zijn gemaakt bij het maken van het voorstel voor de Legesverordening 2019. De gemeenteraad heeft kennis van de uitgangspunten kunnen nemen voordat hij op 12 november 2018 de Legesverordening 2019 vaststelde. Er wordt met uitzondering van één uitgangspunt (nr. 12) aan alle uitgangspunten voldaan (zie tabel 4.13).

Tabel 4.13 Toetsing uitgangspunten uit de brief van wethouder Meliani aan de gemeenteraad van november 2018
Nr.UitgangspuntIs er aan het uitgangspunt voldaan? Ja/nee
9.Als vertrekpunt bij het maken van het voorstel naar de raad geldt het verhogen van de kostendekkendheid van alle leges naar 80%. Ja. 
10.De bovengrens voor het verhogen van de tarieven voor 2019 is 2,5 maal het tarief 2018. Ja.Geen enkel tarief (2019) is meer dan 2,5 maal gestegen tegenover het tarief in 2018.  De tarieven voor evenementenvergunningen zijn bijvoorbeeld precies 2,5 maal gestegen.
11.Alle tarieven worden geïndexeerd met een percentage van 3% naar aanleiding van loon- en prijsstijgingen. Ja.Alle vaste tarieven stegen minstens met de indexatie van 3%. Sommige tarieven stegen meer dan dat, met het doel de leges meer kostendekkend te maken (zie toetsing uitgangspunt 10). 
12.Bij de tarieven die al meer dan 80% kostendekkend zijn vindt er alléén indexatie plaats. Nee.Ten eerste is er geen zicht op de kostendekkendheid van individuele tarieven. De keuze tussen wel of niet indexeren aan de hand van de kostendekkendheid kon dus alleen op geaggregeerd niveau en niet per tarief gemaakt worden. Ten tweede zijn legestarieven in hoofdstuk 5 Openbare ruimte, wat als categorie - vóór de verhoging - al een kostendekkendheid van 82% kende, met percentages van 52% tot 56% gestegen, in plaats van 3% indexatie. 
13.Bij het maken van het voorstel wordt bij tariefverhogingen het tarief vergeleken met de G10 en op basis daarvan een afweging gemaakt. Ja.Er heeft een 'G10 benchmark' plaatsgevonden waarin de legestarieven van Amsterdam worden vergeleken met die van de negen andere grootste gemeenten.  De benchmark is gebruikt tijdens het besluitvormingsproces inzake de legestarieven van 2019. 
14.Er wordt bij de tariefverhogingen rekening gehouden met diensten die bijdragen aan coalitiedoelstellingen. Deels.Ja, want het legestarief voor een collectevergunning bijvoorbeeld alleen geïndexeerd terwijl andere vergunningen in dezelfde categorie (4.6 van de legestabel) allen 48% duurder zijn geworden. Nee, omdat het college bewonersinitiatieven wil stimuleren.  Dit soort (gesubsidieerde) initiatieven hebben regelmatig een evenementenvergunning nodig. Het verhogen van de leges voor kleine evenementen verhoogd de (financiële) drempel en kan daarmee het stimuleringsbeleid tegen werken.
Financiële verordening (toetsing uitgangspunten)

De Financiële verordening bevat zeven uitgangspunten die te maken hebben met leges. Aan bijna alle uitgangspunten wordt voldaan (zie tabel 4.14).

Tabel 4.14 - Toetsing uitgangspunten uit de Financiële verordening
Nr.UitgangspuntIs er aan het uitgangspunt voldaan? Ja/nee
15.Voor het bepalen van de geraamde kostprijs van goederen, werken en diensten wordt een systeem van kostentoerekening gehanteerd. Deels.Ja, want er wordt gebruikgemaakt van twee kostprijsmodellen om kosten toe te rekenen. Zie paragraaf 4.1.9. 
16.Bij de kostentoerekening worden naast de directe kosten ook de indirecte kosten betrokken die rechtstreeks samenhangen met de door de gemeente verleende diensten. Ja.Naast de directe kosten (legesgerelateerde personele lasten) worden er ook indirecte kosten meegenomen zoals overhead en btw.  Zie paragraaf 4.1.10.
17.Kosten van overhead worden [aan de leges, red.] toegerekend:a) op basis van een of meer verdeelsleutels gerelateerd aan personele inzet (waaronder in elk geval wordt begrepen personeelskosten), óf;b) op basis van de financiële omvang van taakvelden, óf;c) op basis van een combinatie van a en b. Ja.De methoden van toerekening van overhead die gebruikt worden, passen binnen de grenzen van deze norm. Zie paragraaf 4.2.1.5: 2b.
18.Bij het overzicht ‘kosten van overhead’ [in de begroting, red.] wordt de gehanteerde kostentoerekening [voor overhead, red.] gemotiveerd toegelicht. Nee.Toelichting en motivering van de gebruikte verdeelsleutel ontbreken in de Begroting 2019. Bovendien is er niet sprake van één systematiek van kostentoerekening, maar worden twee verschillende verdeelsleutels naast elkaar gebruikt. Zie paragraaf 4.2.1.5: 2b.
19.Bij de bepaling van de kosten [de kostprijsberekening, red.] worden betrokken: de bijdragen aan en onttrekkingen van voorzieningen [die bestemd zijn voor, red.] de noodzakelijke vervanging van de betrokken activa en de kapitaallasten van de in gebruik zijnde activa. Deels.Er worden geen kosten meegenomen voor bijdragen aan en onttrekkingen van voorzieningen die bestemd zijn voor de noodzakelijke vervanging van legesgerelateerde activa.Er worden in beide kostprijsmodellen wel kapitaallasten meegenomen van de in gebruik zijnde activa als onderdeel van de overheadkosten. 
20.Bij de bepaling van de indirecte kosten bij heffingen [waaronder leges, red.] worden de instructies van de rijksoverheid en relevante wet- en regelgeving gevolgd. Deels.Ja, want ambtelijk wordt er in ieder geval getracht de relevante wet- en regelgeving te volgen.  Nee, want het volgen van wet- en regelgeving lukt niet altijd. Zie paragraaf 4.1 en 0. Ook ontbreekt interne controle op welke kosten worden toegerekend.
21.Het college doet de raad jaarlijks een voorstel ter vaststelling voor de hoogte van de gemeentelijke tarieven voor de leges. Ja, zie paragraaf 4.1.3.
Regeling kostprijs- en tariefbepaling

De Regeling kostprijs- en tariefbepaling bevat zestien uitgangspunten met betrekking tot de leges (zie paragraaf 3.5). De tariefstelling voldoet niet aan een groot deel van de uitgangspunten (zie tabel 4.15). De Regeling kostprijs- en tariefbepaling lijkt niet al te veel invloed te hebben gehad tijdens het ontwerpen van de kostprijsmodellen. Dit terwijl de regeling onder andere bedoeld is om datgene wat de kostprijsmodellen doen – kostprijsbepaling – in te kaderen.

Tabel 4.15 - Toetsing uitgangspunten uit de Nota financieel stelsel
Nr.UitgangspuntIs er aan het uitgangspunt voldaan? Ja/nee
22.[De norm voor, red.] het aantal direct productieve uren wordt bepaald door het totaal aantal werkdagen omgezet in uren te verminderen met: het aantal feestdagen dat op werkdagen valt, het gemiddelde aantal verlofuren per jaar, het gemiddeld ziekteverzuim per jaar, de indirect productieve uren. Ja.In het Kostprijsmodel Stadsdelen wordt een raming van 1.372 direct productieve uren gehanteerd, conform de norm in de Memo uurtarieven 2019 (vastgesteld door de gemeentesecretaris). Voor het Kostprijsmodel Dienstverlening worden verschillende ramingen voor productieve uren gemaakt, afhankelijk van de functie (bijvoorbeeld voor medewerkers van de inloopbalie bij de stadslokketen of Babsen). Deze ramingen worden gemaakt door het aantal werkdagen omgezet in uren te verminderen met: een bezettingsgraad (daadwerkelijk mensen helpen aan de balie) en krimp (koffiepauze, verlof, coaching, ondersteuning, ziekte, training). Daaruit volgt bijvoorbeeld voor een gemiddelde medewerker voor vergunningen bij de stadsloketten dat er 812,4 productieve uren worden geraamd.  Dat is relatief laag tegenover de gemeentelijke norm van 1.372 uren, maar volgens betrokken ambtenaren een precieze inschatting op basis van registraties.
23.Voor interne en externe dienstverlening wordt jaarlijks voor de begroting door de gemeentesecretaris een gemeentelijke norm voor het aantal direct productieve uren vastgesteld. Ja.De gemeentesecretaris stelt jaarlijks de norm vast. De norm voor 2019 staat op 1.372 productieve uren per jaar. De norm wordt echter alléén in het Kostprijsmodel Stadsdelen gehanteerd. In het Kostprijsmodel Stadsdelen wordt de norm voor het aantal direct productieve uren van 1.372 uren gehanteerd. In het Kostprijsmodel Dienstverlening wijkt de raming direct productieve uren significant af van de norm als gevolg van krimp en bezettingsverschillen. 
24.De geraamde loonkosten worden bepaald per salarisschaal per fte. Voor de bepaling van geraamde directe loonkosten wordt altijd uitgegaan van het salaris in periodiek 10. Deels.De loonkosten worden in de kostprijsmodellen op twee verschillende manieren bepaald. Beiden komen niet overeen met de voorgeschreven norm.In het Kostprijsmodel Stadsdelen wordt gebruikgemaakt van een gemiddelde salarislast per fte voor alle medewerkers in het primair proces.  De herkomst van de gemiddelde salarislast is onbekend en sluit niet aan bij het salaris in periodiek 10. Zie paragraaf 4.2.1.5: 2a.In het Kostprijsmodel Dienstverlening wordt gebruik gemaakt van de directe loonkosten per schaal in periodiek 10 zoals deze jaarlijks door de gemeentesecretaris zijn vastgesteld. 
25.In de berekening van de directe loonkosten worden de volgende structurele looncomponenten meegenomen: bruto salaris, individueel keuzebudget, premies voor sociale verzekeringen. Nee.In het Kostprijsmodel Stadsdelen is het onduidelijk of deze kosten zijn meegenomen in het bedrag 'gemiddelde salarislast per fte' wat gehanteerd wordt om de directe loonkosten te berekenen. In het Kostprijsmodel Dienstverlening worden onder andere 'toeslagen' meegenomen. Het is niet duidelijk of individueel keuzebudget en premies voor sociale verzekeringen daaronder vallen.  De ambtelijke organisatie geeft aan dat individueel keuzebudget en premies in het Kostprijsmodel Dienstverlening in de salarislasten zijn verwerkt. 
26.Overige personele en materiële apparaatskosten en decentrale overhead worden verwerkt als een opslag op de loonkosten. Nee.Decentrale overheadkosten worden in beide kostprijsmodellen als aparte posten opgenomen en niet verwerkt als een opslag op de loonkosten.  We schatten in dat deze methode exacter is.
27.De berekening van de loonkostencomponenten wordt telkens geactualiseerd voor de verwachte loonontwikkeling in het volgende jaar, als verwerking daarvan door het college is toegestaan. Nee. We zien dit niet terug in de kostprijsmodellen.  Ook zijn we dergelijke besluitvorming door het college niet tegengekomen.
28.Voor de bepaling van de integrale loonkosten per uur worden de directe loonkosten, de overige personele en materiële apparaatskosten en de decentrale overhead omgerekend in de kosten van een direct productief uur. Nee.Van een dergelijke berekening is geen sprake in beide kostprijsmodellen.  Met het uurtarief dat jaarlijks door de gemeentesecretaris wordt vastgesteld, wordt niet gerekend in de kostprijsmodellen (Dienstverlening en Stadsdelen).
29.Het uitgangspunt bij de uniforme methodiek voor kostprijsbepaling is standaardisatie van de gehanteerde modellen en wijze van berekenen. Dit leidt tot een uniforme wijze van berekenen van kostprijzen, maar niet tot uniforme kostprijzen. Nee.Er is sprake van verschillen tussen de kostprijsmodellen, zie paragraaf 4.2.1.6. De kostprijzen worden dus niet op uniforme wijze berekend.
30.Bij gebruik van een uurtarief voor externe dienstverlening [leges, red.] wordt voor alle medewerkers gebruikgemaakt van een integraal uurtarief inclusief een opslag voor overhead. Ja.Er wordt echter bijna geen gebruik gemaakt van uurtarieven voor externe dienstverlening. Een uitzondering is de vergunning Wet lokaal spoor op basis van maatwerk (legestabel 2019 onderdeel 6.8.4). Daarbij wordt gebruikgemaakt van een uurtarief van maximaal € 125 op basis van werkelijk gemaakte kosten. Daarin zit een opslag van 40% voor overhead. 
31.Voor externe dienstverlening door medewerkers die aangemerkt zijn als deel uitmakend van de centrale of decentrale overhead wordt gerekend met het referentie-uurtarief. Niet toetsbaar.In beide kostprijsmodellen worden geen kosten voor dienstverlening door medewerkers die zijn aangemerkt als deel uitmakend van de centrale of decentrale overhead meegenomen. 
32.Van het gestelde onder a en b [de twee bovenstaande normen, red.] kan worden afgeweken als door een externe financier afwijkende eisen worden gesteld aan de berekeningssystematiek voor te declareren uurtarieven. Niet toetsbaar.Van deze mogelijkheid tot afwijking wordt geen gebruik gemaakt.
33.Met behulp van benchmarks met marktpartijen wordt periodiek bepaald of er ruimte is voor een winstopslag [op het uurtarief, red.]. Nee.Er worden geen benchmarks uitgevoerd met betrekking tot de uurtarieven bij externe dienstverlening. Er heeft wel een benchmark plaatsgevonden met het doel de legestarieven van de G10-gemeenten te vergelijken. 
34.De berekening van kostprijzen geschiedt extracomptabel [buiten de begroting om, red.] op basis van alle direct en indirect toerekenbare kosten, met dien verstande dat kosten die niet rechtstreeks met de dienstverlening samenhangen, niet in de kostprijs mogen worden opgenomen. Ja.De onderbouwing van de kostprijzen zit in de kostprijsmodellen, zie paragraaf 4.1.2.1. Deze rekenen op basis van directe en indirecte toerekenbare kosten. Er wordt geprobeerd om kosten die niet rechtstreeks met de dienstverlening samenhangen, niet op te nemen in de kostprijs, maar soms gaat dit mis: zie paragraaf 4.1.2.2.
35.Bij toerekening van de centrale en decentrale overhead wordt gebruik gemaakt van een opslag op basis van de aard van de gemaakte kosten. Nee.Er wordt géén gebruik gemaakt van opslagen (ook niet op basis van de aard van kosten) bij het toerekenen van (de)centrale overhead.  In reactie op deze bevinding geeft de ambtelijke organisatie aan dat in het Kostprijsmodel Dienstverlening wordt gerekend met een beperkt aantal verdeelsleutels op basis van de aard van de gemaakte kosten.  Deze mededeling hebben wij niet nader onderzocht.
36.De toerekening van rentekosten is gebaseerd op het gewogen gemiddelde rentepercentage van de bestaande leningenportefeuille van de gemeente. Niet toetsbaar.Rente zit verwerkt in de kapitaallasten van de gemeente (overhead) en wordt via de kapitaallasten geheel toegerekend. Het gemeenteconcern stelt de kapitaallasten vast.  De kapitaallasten zitten verwerkt in de overhead en worden toegerekend naar rato van afhandeltijden en volumes van de (groepen van) diensten.  De ambtelijke organisatie geeft aan dat de rente die in de kapitaallasten zit is gekoppeld aan het gewogen gemiddelde rentepercentage van de bestaande leningenportefeuille van de gemeente.  Deze mededeling hebben wij niet nader onderzocht.
37.Bij het bepalen van tarieven wordt rekening gehouden met de wettelijke vereiste dat tarieven op begrotingsbasis op het niveau van een heffingsverordening maximaal 100% kostendekkend mogen zijn. Ja.Dit uitgangspunt komt ook terug in de begroting. 
Conclusie toetsing 37 uitgangspunten

Het gemeentebestuur moet de uitgangspunten die gehanteerd worden bij de tariefstelling van de leges netjes bijhouden en naleven. Beide gebeuren niet (volledig). Eigenlijk zouden alle uitgangspunten die bij de tariefstelling worden gehanteerd kenbaar moeten worden gemaakt in de begroting.  Een centraal overzicht met uitgangspunten is echter niet beschikbaar. We hebben daarom zelf een samenstelling moeten maken van uitgangspunten die betrekking hebben op de leges (zie ook hoofdstuk 3). De Begroting 2019 bevat slechts 5 van de 37 stellingen die we als uitgangspunten zouden kunnen beschouwen. De andere 32 uitgangspunten hebben we kunnen vinden in het coalitieakkoord (mei 2018), de brief van wethouder Meliani aan de gemeenteraad van 2 november 2018, de Financiële verordening en de Regeling kostprijs- en tariefbepaling 2018.

Opvallend is dat het gemeentebestuur maar aan zestien van haar eigen uitgangspunten voldoet. Aan twaalf van de uitgangspunten wordt niet voldaan. Aan zes uitgangspunten wordt deels voldaan. Drie uitgangspunten zijn niet toetsbaar.

Dit is een relevante bevinding. Voor raadsleden en burgers is het van belang om te weten op basis van welke uitgangspunten er keuzes worden gemaakt. Daarnaast is het voor raadsleden van belang dat ze invloed kunnen uitoefenen op de keuzes die gemaakt worden. Zodra er keuzes zijn gemaakt, dienen deze te worden opgevolgd. Als de gemaakte keuzes niet werkbaar blijken, dan dienen ze te worden aangepast.

Conclusie

Hoe verhoudt de uitvoering zich tot de normstelling?

Het gemeentebestuur voldoet aan veel van de gestelde wettelijke normen. Een interne juridische controle of alle toegerekende lasten wel 'ter zake' zijn, vindt niet plaats. Het is belangrijk dat het college bij het onderbouwen van de kostendekkendheid goed blijft opletten.

Tot slot blijkt uit het onderzoek dat het gemeentebestuur lang niet altijd zijn eigen uitgangspunten bij kostprijsberekening en tariefstelling opvolgt. Van het college mag worden verwacht, dat als het keuzes maakt, deze ook worden opgevolgd.

Doelmatigheid: de mate van sturing op efficiënte dienstverlening

Inleiding
In dit hoofdstuk gaan zetten we uiteen of en zo ja, hoe het college heeft gestuurd en stuurt op kostenefficiënte uitvoering van de dienstverlening, specifiek bij de diensten met betrekking tot vergunningen. Daarbij richten we ons met name op de meest recente coalitieperiode (vanaf mei 2018). Omwille van de context besteden wij ook aandacht aan de periode 2010 tot en met 2018. In dit hoofdstuk staat de volgende vraag centraal:

Hoe wordt er gestuurd op de kostenefficiëntie in de dienstverlening voor vergunningen?

Voor evenementenvergunningen hebben wij aanvullend onderzocht welke sturing heeft plaatsgevonden op de efficiëntie van de dienstverlening vergunningaanvragen en of dat van invloed is geweest op de geraamde kostendekkendheid van de tarieven.

Vanuit de gedachte ‘in één keer goed is doelmatiger dan achteraf fouten herstellen in de bezwaar- of beroepsfase’, hebben wij de bezwaar- en beroepszaken in kaart gebracht en nader geanalyseerd. Daarbij hebben wij gekeken naar aantallen, naar de gronden van bezwaar en hoe de ambtelijke organisatie leert van de bezwaarprocedures.

Sturing op doelmatigheid van dienstverlening bij vergunningaanvragen

De gemeenteraad heeft het college over de jaren heen meerdere malen verzocht om te sturen op kostenbesparingen bij de dienstverlening waarvoor leges worden geheven (waaronder vergunningen). Soms hadden deze verzoeken te maken met differentiatie van tarieven, soms met de verhoging van specifieke tarieven en soms met het doel de leges meer kostendekkend te maken. Als gevolg hiervan zijn over de jaren heen diverse succesvolle – en minder succesvolle – onderzoeken en kostenbesparingsprojecten in gang gezet.

In deze paragraaf lopen we de gebeurtenissen na die betrekking hebben op het efficiënter werken en op kostenbesparingen bij de dienstverlening waarvoor leges worden geheven. Dit doen we met een tijdlijn vanaf 2010 tot en met 2019 (paragraaf 5.1.1). Daarna gaan we verder in op specifieke kostenbesparingsmaatregelen die de ambtelijke organisatie recentelijk heeft doorgevoerd of wil gaan doorvoeren (paragraaf 5.1.2).

Bestuurlijke sturing: inzet op efficiënter werken en kosten verlagen

In deze subparagraaf gaan we aan de hand van een chronologische volgorde verschillende gerapporteerde kostenbesparende maatregelen en andere gerelateerde stukken na, die gerelateerd zijn aan de wensen en inzet van het gemeentebestuur. We beginnen met de Motie 553 van de gemeenteraad in 2010 en eindigen met de technische sessie leges van mei 2019.

December 2010: Motie 553
In december 2010 verzoekt de gemeenteraad het college met een motie om bij een eventueel toekomstig voorstel voor een stijging van de legestarieven aan te geven welke acties zijn ondernomen om de kostenkant te reduceren. 

2014: vaststelling eerste uniforme legestabel
Op 5 november 2014 stelt de gemeenteraad de Legesverordening 2015 vast.  Voor het eerst is sprake van één legesverordening en tarieventabel voor de stad als geheel, met uniforme tarieven voor de hele stad. Tot en met 2014 hadden de zeven stadsdelen en de centrale stad afzonderlijke legesverordeningen en tarieftabellen.

Januari 2014: Motie 75
De gemeenteraad verzoekt het college om gezamenlijk met de stadsdelen een inventarisatie te maken van concrete mogelijkheden om de kostenkant per legescategorie te laten dalen en deze inclusief een uitvoeringsplan aan te bieden bij de Begroting 2015. 

November 2014: bestuursopdracht Aanpak leges
Naar aanleiding van de bestuurlijke speerpunten uit de bespreking over de begroting 2015, worden negen financiële bestuursopdrachten  uitgezet, waaronder de bestuursopdracht aanpak leges. De bestuursopdracht geeft mede uitwerking aan Motie 75. Het doel van de opdracht is dat “burgers en ondernemers uiteindelijk 15% minder geld kwijt zijn aan leges”.  Dit betekent in feite dat de legesopbrengsten met 15% zouden moeten dalen. Dit moet worden bereikt door te dereguleren (vergunningen en tarieven schrappen) en door tarieven te verlagen.  Lagere legesopbrengsten betekent de facto dat er meer uit de algemene middelen moet worden overgeheveld om alle kosten te kunnen dekken.

Verder omvat de bestuursopdracht aanpak leges de opdracht om te onderzoeken: 

  • Welke leges/tarieven onder deze opdracht zouden vallen;
  • Wat de kostprijs is van de dienstverlening waarvoor de leges worden geheven;
  • Welke mogelijkheden er zijn om de uitvoeringsprocessen rond deze dienstverlening te versimpelen door middel van:
    • Beleid en deregulering;
    • Procesverbetering en -versimpeling;
    • Kostenreductie in de uitvoering (door bijvoorbeeld goedkoper personeel in te zetten).

Augustus 2015: raad geïnformeerd over resultaten bestuursopdracht (eerste fase)
Op 27 augustus 2015 heeft het college de raadscommissie Algemene Zaken geïnformeerd over resultaten van de eerste fase van de bestuursopdracht aanpak leges.  De gerapporteerde uitkomsten van de eerste fase zijn grofweg:

  • dat deregulering, schrapping en verlaging van legestarieven mogelijk is;
  • dat de werkprocessen voor veel vergunningen zijn geoptimaliseerd, maar nog niet allemaal;
  • dat de arbeidsintensiviteit van de dienstverlening waarvoor leges worden geheven in beeld is gebracht;
  • dat er een benchmark met de andere G4 heeft plaatsgevonden.

September 2016: raad geïnformeerd over resultaten bestuursopdracht (tweede fase)
Op 21 september 2016 is de raad geïnformeerd over de resultaten van de tweede fase van de bestuursopdracht aanpak leges.  De gerapporteerde conclusies uit de tweede fase zijn:

  • er zijn 272 legestarieven onderzocht:
    • daarvan zouden 86 tarieven gaan vervallen of worden samengevoegd;
    • daarvan zouden 69 tarieven worden verlaagd;
    • daarvan zouden 10 tarieven worden 'gedereguleerd';
    • de overige 107 legestarieven zouden ongewijzigd blijven of zouden moeten worden verhoogd ;
  • Ten opzichte van de realisatie 2014 is een potentieel van € 8,1 miljoen aan ‘lastenverlichting’ (minder legesopbrengsten) in beeld gebracht.
    • Hiervan is € 1,4 miljoen gerealiseerd in 2014 via legesgerelateerde kostenbesparingen en lagere tarieven;
    • potentieel van extra € 6,7 miljoen aan lastenverlichting nog mogelijk, bestaande uit: a) € 6,1 miljoen op het bouwdomein, en b) € 0,6 miljoen op overhead ;


Daarnaast wordt geconcludeerd dat een geactualiseerd kostprijsmodel noodzakelijk is om tot een verantwoorde onderbouwing van de toekomstige legestarieven te komen. Tot slot wordt gesteld dat de 'aanvullende adviezen' betreffende de deregulering en procesoptimalisatie uit de bestuursopdracht aanpak leges verder onderzocht zullen worden in het nieuwe programma ‘Minder regeldruk’.

Oktober 2016: vervolgopdracht leges
Naar aanleiding van de bevindingen uit de bestuursopdracht aanpak leges heeft het college in oktober 2016 een vervolgopdracht gegeven om een kostprijsmodel te ontwikkelen en een benchmark van de tarieven uit te voeren.  Voor de uitvoering van deze opdracht is een externe medewerker ingehuurd. De opdracht heeft geleid tot de introductie van het eerste kostprijsmodel voor belastingjaar 2018. De nadere uitwerking van de 15% lastenverlichting (het realiseren van de € 6,7 miljoen 'overgebleven' potentiële lastenverlichting) behoorde echter niet tot deze opdracht. 

Mei 2017: programma Minder regeldruk 
Op 30 maart 2016 heeft de gemeenteraad het programma Minder regeldruk vastgesteld.  In de uitvoering van het programma Minder regeldruk is ook geen verdere opvolging gegeven aan de doelstelling van 15% lastenverlichting voor burgers en ondernemers. Op 16 mei 2017 informeerde het college de raadscommissie Algemene Zaken over de voortgang van het programma Minder regeldruk. Hierin werd vermeld dat: 

Het resterend potentieel aan lastenverlichting zal op een later moment worden verwerkt, namelijk na totstandkoming van een nieuw gemeentebreed kostprijsmodel. Dit zal via een separaat besluitvormingstraject aan de gemeenteraad worden voorgelegd en maakt daarmee geen deel uit van het programma Minder regeldruk.”

Vervolgens wordt gesteld dat de doelstelling – in 2017 betalen Amsterdammers 15% minder gemeentelijke leges, tenzij is gebleken dat niet mogelijk is - hiermee gerealiseerd is.  Hiermee wordt de opdracht tot het realiseren van de overige € 6,7 miljoen lastenverlichtingen uit de tweede fase van de bestuursopdracht Aanpak leges vrijwel ongemerkt weggeschreven.

Mei 2018: Coalitieakkoord 2018-2022
Het nieuwe college zet in het coalitieakkoord Een nieuwe lente en een nieuw geluid (mei 2018) een beduidend andere koers in met betrekking tot de leges. Waar het vorige college lasten- en regeldruk wilde verlagen door middel van de verlaging van legesopbrengsten, wil het nieuwe college de leges meer kostendekkend te maken en indexeren.  Dit zou structureel € 6,4 miljoen extra aan financiële ruimte moeten opleveren.  Hoe de leges kostendekkend worden gemaakt (door middel van opbrengstenverhogingen of kostenverlagingen) wordt niet besproken.

November 2018: Motie 1230
Bij de bespreking van het collegevoorstel voor de Legesverordening 2019 op 7 november 2018 wordt Motie 1230 aangenomen. In de motie wordt het college opgedragen te verkennen hoe de kostendekkendheid van de leges verder verhoogd kan worden door kostenbesparingen, in plaats van enkel de tarieven te verhogen. In de motie wordt het college van burgemeester en wethouders verzocht om: 

  • te verkennen hoe door kostenbesparingen de kostendekkendheid van de leges verder verhoogd kan worden;
  • daarvoor in ieder geval te overwegen om:
    • aanvragen meer online te verwerken, zodat aanvragers meer zelf kunnen doen;
    • vergunningstelsels om te zetten naar algemene regels;
    • voor aanvragers die regelmatig eenzelfde vergunning aanvragen een 'parapluvergunning' (eventueel in combinatie met een meldplicht) mogelijk te maken;
  • de te realiseren besparing in te zetten als onderdeel van de besparingstaakstelling [de taakstelling in de meerjarenraming bij de Begroting 2019 voor een nader in te vullen besparing vanaf 2021, red.].

Wethouder Meliani zegt namens het college toe om opnieuw te kijken naar de mogelijkheid om de werkprocessen van de verschillende legesproducten efficiënter in te richten. Daarnaast zegt de wethouder toe om in het eerste kwartaal van 2019 meer inzicht te geven in de kosten en kostendekkendheid van de leges. 

Februari 2019: raad geïnformeerd over kostendekkendheid en Motie 1230
Met de brief van 26 februari 2019 informeert de coördineert wethouder leges (Meliani) de gemeenteraad over de afdoening van Motie 1230 en de toezeggingen over de kostendekkendheid van leges. Omdat de motie en de toezeggingen van het college in elkaars verlengde liggen – het betreft beide het nader bekijken van de kostenkant van de legesproducten – besluit de wethouder dit in één keer af te handelen bij de besluitvorming rondom de Voorjaarsnota 2019. 

2019: Memo leges
Met het Memo leges (maart 2019) deelt de coördinerend wethouder leges (Meliani) de uitkomsten van haar bestuurlijk overleg met burgemeester Halsema en wethouders Van Doorninck en Dijksma (4 maart 2019). In de memo worden ‘ruimte creërende maatregelen’ met betrekking tot de leges besproken, ter voorbereiding op de Voorjaarsnota 2019. De memo rapporteert: 

  • dat in het bestuurlijk overleg de opties zijn besproken waarmee de kostendekkendheid van leges kan worden vergroot. Hierbij wordt rekening gehouden met:
    • groepen die het bestuur niet “onevenredig wil treffen” met de legesverhogingen. Voor die groepen wordt een uitzondering gemaakt, zoals voor gehandicapten en ouderen;
    • de opties voor het verlagen van de kosten voor de dienstverlening (waarvoor leges worden geheven).
  • over de beslissing tot het maken van een voorstel voor tariefverhogingen bij diverse onderdelen (kansspelvergunningen, horecavergunningen evenementvergunningen, vergunningen openbare ruimte, omgevingsvergunningen en burgerzaken) en het invoeren van een tarief (eerste parkeervergunning).
    • dat horeca- en evenementenvergunningen niet verhoogd zouden worden, gezien de tariefverhogingen van 150% het voorgaande jaar. De overige tariefverhogingen zouden structureel € 5,47 miljoen moeten gaan opleveren;
  • dat gekeken is naar kostenreducties op drie categorieën van kosten:
    • kosten die direct legesgerelateerd zijn (door digitalisering en nieuwe software);
    • kosten die indirect legesgerelateerd zijn (de organisatiestructuur die nodig is om vergunningen af te kunnen geven, bijvoorbeeld management);
    • centrale overhead (bijvoorbeeld gebouwen).
  • dat kostenbesparingen echter niet worden gekwantificeerd en dat nog nader wordt gekeken naar andere kostenbesparingsmogelijkheden.
“Een reductie in de directe kosten en ‘slimmer werken’ kan nu nog niet exact worden becijferd. Dit heeft enerzijds te maken met wat in de bijgevoegde programma’s wordt gepresenteerd aan kostenreducties. Deze hebben immers hun weerslag op de organisatiekosten en daarmee ook op de overheadkosten die met de leges gemoeid zijn. Daarnaast zijn – zoals gezegd de stadsdelen bezig met een uniformering op ICT vlak en in hun werkwijze. De omvang van de besparingen die dat op gaat leveren kan nog niet worden becijferd.”
  • Bij sommige vergunningsgebieden (taxi, waternet, werken in de openbare ruimte, omgevingsdienst) wordt nog nader bestudeerd wat de kostenbesparingsmogelijkheden zijn. De uitkomsten van deze exercitie zullen worden betrokken bij de vaststelling van de Legesverordening 2020. Voor zover bekend zullen de resultaten worden meegenomen bij de afdoening van de Motie 1230, bij de bespreking van de Voorjaarsnota in juni 2019.

Naast deze maatregelen die gericht zijn op het verhogen van de kostendekkendheid door het verlagen van kosten en het verhogen van tarieven, blijkt ook uit de memo dat er in het kader van de nieuwe Omgevingswet een voorstel wordt gedaan om extra kosten die samenhangen met het project te dekken vanuit de legesopbrengsten.  Bij gelijkblijvende legestarieven heeft dit een verlagend (en dus tegenwerkend) effect op de kostendekkendheid.

Mei 2019: uitnodiging technische sessie voor de Raad inzake leges op 28 mei 2019
In de commissie KDD van 15 mei 2019 nodigt coördinerend wethouder leges de commissieleden uit voor een technische sessie over leges en de kosten, op 28 mei 2019. In de schriftelijke uitnodiging die volgt, wordt verwezen naar Motie 1230 en de toezegging van het college om te kijken naar de kostenkant van de leges. Aangegeven wordt dat een presentatie zal worden gegeven om inzicht te geven in de kostendekkendheid van leges en dat er nader zal worden ingegaan op de technische vragen over onder andere het kostprijsmodel. In de brief wordt herhaald dat de motie en de toezegging in het verlengde van elkaar liggen en financiële consequenties hebben. Er wordt verwezen naar het besluit van 26 februari 2109 om de afhandeling van deze onderwerpen te betrekken bij de behandeling van de voorjaarsnota 2019. Die behandeling zal plaatsvinden in de raadscommissie KDD (5 juni 2019). 

Mei 2019: Voorjaarsnota 2019
De Voorjaarsnota 2019 bevat de plannen en voorstellen van het college voor het aankomende (belasting)jaar.  Het college wil de kostendekkendheid van de legesverordening verder verhogen door met ingang van 2020 de kostendekkendheid te verhogen van:

  • de kansspelvergunningen (opbrengst € 0,1 miljoen structureel);
  • de horecavergunningen (opbrengst € 1,6 miljoen structureel);
  • de evenementenvergunningen (opbrengst € 1,6 miljoen structureel);
  • de vergunningen openbare ruimte (opbrengst € 1 miljoen structureel);
  • de omgevingsvergunningen ((ver)bouwen; opbrengst € 3,6 miljoen structureel);
  • burgerzaken (opbrengst € 0,8 miljoen structureel)

In afwijking van het memo van de coördineert wethouder leges (maart 2019) zijn er in de voorjaarsnota ook verhogingen voor horecavergunningen, evenementenvergunningen en verklaringen voorgesteld. Wellicht hangt de keuze voor het alsnog verhogen van deze tarieven samen met het structurele tekort van € 100 miljoen bij de algemene middelen dat het college voorziet. 

Het college zegt ook in te zetten op het reduceren van de kosten met betrekking tot de leges, waardoor de kostendekkendheid (in de toekomst) omhoog zal gaan. De raad wordt hierdoor beperkt tegemoet gekomen in hun wensen (Motie 1230). De behaalde kostenreductie is wederom niet gekwantificeerd. 

Mei 2019: technische sessie leges
Op 28 mei 2019 heeft het college een technische sessie over de leges georganiseerd. Ambtenaren hebben de aanwezige raadsleden geïnformeerd over uitgangspunten van het coalitieakkoord, de verdeling van de bestuurlijke verantwoordelijkheid over de portefeuillehouders en inhoud van motie 1230. Vervolgens is een toelichting gegeven op: 

  • De totale opbrengsten (€ 81 miljoen), kosten 2018 (€ 107,3 miljoen) en kostendekkendheid 74% van het legesjaar 2018. 
  • De juridische aspecten van leges, het onderscheid tussen de juridische en bedrijfseconomische kostprijs, transparantie eisen vanuit het BBV vanaf 2017 en welke tarieven de raad zelf mag vaststellen en welke tarieven wettelijk zijn voorgeschreven.
  • De uitgevoerde Benchmark waarbij een aantal legestarieven van Amsterdam zijn vergeleken met die van negen andere grote gemeenten. De uitkomst: “Amsterdam is niet de ‘duurste’ gemeente van Nederland maar hoort in de meeste categorieën tot de top 3”.
  • Het kostprijsmodel. Daarbij werd diverse malen herhaald dat het model is gebouwd en getoetst door een externe organisatie.  

Vervolgens is ingegaan op de vraag wat er al is gedaan om efficiënter te werken om de kostendekkendheid te verhogen. Er zijn vier maatregelen benoemd: 

  • Ten eerste zou de doorontwikkeling van de organisatie (zie onderstaand kader) leiden tot lagere overheadkosten. Daarbij is de kanttekening gemaakt dat nog onduidelijk is wat de omvang van de besparing zal zijn en wanneer de besparing effect zal hebben. Tegelijkertijd – ‘daarentegen’ – wordt aangegeven dat de loonkosten in 2020 zullen stijgen met 3% tot 4%.
  • Ten tweede wordt ingezet op slimmer werken. Genoemde voorbeelden: efficiënt en digitaal werken vermindert de benodigde personele inzet, ICT-ondersteuning heeft geleid tot efficiency voordelen en afschaffen van vergunningen en invoering van jaarvergunningen en parapluvergunningen en de benodigde tijdsinzet voor vergunningen zou met 30% gedaald. Wij zetten onze vraagtekens bij dit percentage (zie kader).Nadere toelichting doorontwikkeling en nadere onderbouwing efficiënter werken
  • Ten derde is in februari 2018 de eindrapportage Minder regeldruk gepubliceerd waarin de besparingsmaatregelen zijn gepubliceerd.
  • Ten slotte is toegelicht dat bijna alle vergunningen in Amsterdam digitaal aangevraagd kunnen worden. 
Nadere toelichting doorontwikkeling en nadere onderbouwing efficiënter werken

‘Doorontwikkeling’ van de ambtelijke organisatie moet leiden tot € 51 miljoen minder personeelskosten voor de organisatie als geheel. Het is onbekend op welke termijn dit terug te zien zal zijn in de hoogte van de legestarieven.

Het introduceren van één ICT-systeem voor alle stadslokketten (in alle stadsdelen) zou hebben geleid tot een verminderde tijdsinzet per vergunningaanvraag. Dat zou over een periode van januari 2016 tot en met januari 2019 hebben geleid tot een gemiddelde inzet van grofweg 87 minuten naar 63 minuten , oftewel een tijdswinst per vergunningaanvraag van 27,6% (door de ambtelijke organisatie afgerond naar 30%). Het is onbekend om welke vergunningen van de stadsloketten het precies gaat. Het betreft in ieder geval een of meer vergunningen waarvan de aanvragen enkel worden verwerkt door medewerkers van de stadsloketten (directie Dienstverlening). We hebben de ambtelijke organisatie gevraagd om een onderbouwing van deze cijfers, maar hebben deze niet ontvangen. Het zou slechts gaan om een “voorbeeld ter illustratie” maar niet om een algemeen percentage.  Hiermee zijn cijfers aan de raad gerapporteerd zonder dat duidelijk is welke vergunningen het betreft en wat de relatie is tussen het terugdringen van de tijdsinzet en het nieuwe ICT systeem.

Ambtelijke uitvoering: inzet op efficiënter werken

Uiteindelijk moet sturing door het gemeentebestuur worden vertaald in concrete besparingsmaatregelen. Wij zijn bij drie ambtelijke organisatieonderdelen nagegaan welke kostenbesparende of efficiëntiemaatregelen zijn ingezet met betrekking tot vergunningen.  Tevens hebben wij specifiek navraag gedaan naar ingezette maatregelen met betrekking tot evenementvergunningen. Als gevolg van deze maatregelen zouden idealiter de legesgerelateerde kosten (op termijn) moeten afnemen, de kostendekkendheid van de leges moeten toenemen en zouden legestarieven lager kunnen worden vastgesteld.

Iedere budgethouder is verantwoordelijk voor de doelmatige besteding van budgetten en moet daarover (tussentijds) verantwoording afleggen.  Ambtelijk is het uitgangspunt dat wordt gestuurd op de doelmatigheid om processen efficiënter in te richten.  De getroffen en voorgestelde maatregelen hebben met elkaar gemeen dat daarmee op een indirecte wijze wordt getracht de legesgerelateerde kosten voor de vergunningen te verlagen. Het directe doel is het efficiënter inrichten van werkprocessen. Deze maatregelen worden niet gekwantificeerd. Ook is het niet duidelijk of eventuele verhoogde efficiëntie als gevolg Voorbeelden van kostenbesparende maatregelen in de uitvoeringvan de maatregelen uiteindelijk wordt vertaald in lagere bezetting, of dat het de bedoeling is dat de bezetting gelijk blijft (zie kader: Voorbeelden van kostenbesparende maatregelen in de uitvoering).

Voorbeelden van kostenbesparende maatregelen in de uitvoering
  • Het voornemen is om tot een efficiëntere verlening van omgevingsvergunningen te komen door meer te sturen op indicatoren (key-performance-indicators of KPI’s). Voorheen werd enkel het aantal van rechtswege verleende vergunningen gebruikt als indicator voor de productie. Nu wordt gestuurd op vijf nieuwe indicatoren  en andere indicatoren zijn nog in ontwikkeling. 
  • Realisatie van centrale registratiesystemen voor evenementenvergunningen: in 2018 is er één registratiesysteem (Decos Join) gekomen voor het registreren en verwerken van vergunningaanvragen voor evenementenvergunningen.  Hierdoor kan men de gerealiseerde afzet van het aantal evenementenvergunningen in de gehele stad eenvoudig monitoren, aldus betrokken functionarissen. Het heeft daarentegen wel opvallend lang geduurd voordat wij de gerealiseerde afzet voor 2018 mochten ontvangen. Het is dankzij het nieuwe registratiesysteem ook mogelijk om het werk over de stadsdelen te verspreiden. Zo kunnen werknemers van het ene stadsdeel bij drukte van vergunningaanvragen bij het andere stadsdeel bijspringen.  Het is (vooralsnog) onbekend wat voor invloed het nieuwe registratiesysteem heeft op de kostenefficiëntie bij het verlenen van evenementenvergunningen. Voor de meeste andere vergunningen geldt nog dat er in elk stadsdeel een ander registratiesysteem gebruikt wordt.
  • Momenteel zijn de registratiesystemen voor omgevingsvergunningen versnipperd over de stadsdelen en verouderd. Een nieuw centraal registratiesysteem voor omgevingsvergunningen (genaamd SB-Leef) zit al jaren in de pijplijn, maar is nooit tot stand gekomen en in het voorjaar van 2018 heeft de gemeente het vertrouwen in de leverancier opgezegd (zie ook het rekenkamerrapport Lastige zaken? Afhandeling van horecaklachten in Amsterdam). Begin 2019 doet het gemeentebestuur een nieuwe aanbesteding met het doel een nieuw systeem voor de omgevingsvergunningen te realiseren.  Gegeven het uitgangspunt in de Memo leges gaan we ervan uit dat de kosten voor deze aanbesteding zullen worden toegerekend aan de leges. 
  • Het invoeren van digitale aanvraagformulieren: met het invoeren van digitale aanvraagformulieren zou een efficiëntieslag in afhandeltijd voor vergunningen zijn behaald.  We zijn geen kwantificering tegengekomen van de daadwerkelijke kostenbesparingen als gevolg van digitale aanvraagformulieren.
  • Lean-systematiek’ voor het verwerken van aanvragen van evenementenvergunningen: de gemeentelijke organisatie is onlangs gestart met ‘continueren en verbeteren’ aan de hand van ‘dag- en weekstarts’ (‘lean-systematiek’) om verspilling in het proces tegen te gaan.  Er zijn dagstarts op alle zeven afdelingen. Daar worden eventuele knelpunten op uitvoeringsniveau besproken, voorgezeten door een stadsdeelmanager. Verder is er om de twee weken een weekstart op centraal niveau met vertegenwoordiging van de zeven afdelingen/dagstarts, met daarbij het stedelijk evenementenbureau en betrokken beleidsmakers. Bij deze weekstarts wordt enerzijds de voortgang van grootstedelijke evenementen besproken, en anderzijds knelpunten met betrekking tot de kleine evenementen die niet ‘lokaal’ kunnen worden opgelost. Deze aanpak heeft primair het doel om de doorlooptijden te verminderen, maar dat gaat volgens de ambtelijke organisatie ook een effect hebben op de afhandeltijden. De invloed van deze lean-systematiek op de afhandel- en doorlooptijden wordt niet direct gemeten of gemonitord op verbeteringen. Of er dus sprake is van verhoogde efficiëntie naar aanleiding van de maatregelen, is (nog) niet bekend.

Ter voorbereiding op de Voorjaarsnota 2020 heeft de stuurgroep leges legestarieven geïdentificeerd die geschikt zijn voor tariefverhoging. Daarnaast heeft de stuurgroep gezocht naar nieuwe mogelijkheden om de kosten die gemoeid zijn met de dienstverlening waarvoor leges worden geheven, te verlagen.  In het voorstel Ruimte creërende maatregelen: leges (februari 2019) staat dat de kostenbesparingen moeten worden behaald in de programma’s van de afzonderlijke directies  (maar dus niet per se in de toegerekende legeskosten).  De grootschalige vervanging van ICT-systemen bij de stadsdelen en het uniformeren van werkprocessen zou in 2020 moeten leiden tot besparingen. Besparingen vinden in de Amsterdamse begroting systematiek plaats in programma’s. Leges is op zichzelf geen programma en de kosten die door directies worden gemaakt voor leges producten maken onderdeel uit van de programma’s waaraan directies kosten toerekenen. De besparingen zijn echter niet gekwantificeerd in de programma’s. Voor de directie Dienstverlening zijn een aantal opties voorgesteld, waaronder het sluiten van een stadsloket, het verminderen van het aantal bezoekuren, het verlagen van het servicelevel en het in rekening brengen van gesprekskosten voor het CCA. 

We zien vooralsnog geen aanwijzingen dat legesgerelateerde kosten in de nabije toekomst zullen afnemen als gevolg van de recentelijk getroffen maatregelen. Integendeel, de ontwikkeling van nieuwe registratiesystemen (ICT) en de invoering van de Omgevingswet zou de legesgerelateerde kosten zelfs kunnen doen toenemen. Het college wil kosten die mogen worden toegerekend aan de legestarieven ook daadwerkelijk gaan toerekenen.  Bij het streven naar een hogere kostendekkendheid heeft dit een verdere verhoging van de legestarieven als gevolg.

Bezwaar en beroepsprocedures: een indicator voor doelmatigheid

Het aantal bezwaar- en beroepszaken kan een indicatie zijn dat de organisatie ondoelmatig werkt. Voor het behandelen van bezwaar- en beroepschriften is ambtelijke inzet nodig. Soms worden aanvullend externen ingehuurd of wordt een advocatenkantoor ingeschakeld. Als de bezwaarmaker (gedeeltelijk) in het gelijk wordt gesteld, moet de ambtelijke organisatie het besluitvormingsproces overdoen. Dit legt een beslag op de capaciteit en financiële middelen van de gemeente. Doelmatigheid heeft ook betrekking op de vraag of geleerd wordt van ervaringen (waaronder fouten), met het doel het primaire proces te verbeteren.   Niet alleen levert dat tijdwinst op voor de uitvoering van het primaire proces, maar ook kunnen de kosten van bezwaar- en beroepszaken daardoor dalen. Besluitvorming hoeft dan immers minder vaak hersteld te worden en beroepstrajecten hoeven dan minder vaak doorlopen te worden.

In 2018 is ongeveer tweehonderd maal bezwaar gemaakt tegen de opgelegde legesaanslag.  Iets meer dan de helft van de afgehandelde bezwaren was ongegrond of niet-ontvankelijk.  Het overige deel van de afgehandelde bezwaren was (deels) gegrond, dan wel was er sprake Informele tegemoetkomingvan een (informele) tegemoetkoming door de gemeente (zie kader: Informele tegemoetkoming).  In die gevallen heeft de bezwaarmaker (gedeeltelijk) gelijk gekregen.

Informele tegemoetkoming

Zo’n tegemoetkoming heeft de vorm van een intrekking van de originele aanslag met daarbij een nieuw besluit of een ‘vaststellingsovereenkomst’ tussen de belanghebbende en de gemeente, waarin een lagere legesaanslag wordt overeengekomen. Een dergelijke overeenkomst is geheim op grond van artikel 67 van de Algemene wet rijksbelastingen (AWR). Dit helpt ook precedentwerking te voorkomen.

Oorzaken van bezwaar
De oorzaken van bezwaar tegen legesaanslagen worden niet systematisch en consequent geanalyseerd door de ambtelijke organisatie.

Bij het juridisch bureau zijn drie juridisch controllers aangesteld.  Zij dragen vanuit de brede invalshoek juridische kwaliteitszorg en risicomanagement bij aan beheersing van de juridische risico’s van de stadsdelen op hoofdlijnen.  Dat doen ze door samen te werken met de stadsdeelcontrollers en juridische risico’s te signaleren, in beeld te brengen en door aanbevelingen op te stellen.  Sinds 2016 stellen juridisch controllers – ongeveer eens per kwartaal – een analyse en een signaallijst op met daarin de juridische risico’s, zodat de staddeelcontrollers deze kunnen bespreken met het managementteam van het stadsdeel. Eenmalig bevatte een signaallijst een risico dat een relatie had met de legesheffing. 

Andere onderdelen van het Juridisch Bureau analyseren doorgaans bezwaar- en beroepszaken, enkel wanneer op grote schaal bezwaar of beroep is ingesteld op een specifiek terrein. Aan de hand daarvan stelt men zogenaamde ‘signaallijsten’ op. Het geringe aantal bezwaar- en beroepszaken tegen de legesheffing was onvoldoende interessant om te analyseren. 

Hierdoor ontbreekt een systematisch en integraal leerproces met betrekking tot bezwaar- en beroepzaken tegen legesaanslagen. Om toch inzicht te krijgen in de bezwaargronden zijn het Juridisch Bureau en de juristen van de directies Belastingen en Dienstverlening op ons verzoek nagegaan welke gronden belanghebbenden aanvoeren wanneer zij in bezwaar gaan tegen een legesaanslag.

De variëteit aan bezwaargronden is groot (zie kader: Voorbeelden aangevoerde bezwaargronden). Het valt ons op dat een groot deel van de bezwaren betrekking heeft op leges voor omgevingsvergunningen (bouwen, slopen, enzovoort). Samengevat laten de bezwaargronden zich tot vijf categorieën samenvatten:

  1. De bezwaarmaker was onvoldoende bekend met de regels (bijvoorbeeld wanneer een vergunningaanvraag van een belanghebbende wordt ingetrokken of afgewezen en er ondanks dat toch een legesaanslag volgt).
  2. De heffingsambtenaren zouden van verkeerde informatie zijn uitgegaan of er is inmiddels nieuwe informatie beschikbaar op basis waarvan de aanslag lager zou moeten uitvallen (bijvoorbeeld als de werkelijke bouwkosten lager uitvallen dan de geraamde bouwkosten).
  3. De gemeente zou een administratieve fout gemaakt hebben (bijvoorbeeld het dubbel opleggen van een legesaanslag).
  4. De gemeente zou verdienen aan de leges en daarmee de Voorbeelden van aangevoerde bezwaargrondenopbrengstlimiet overschrijden (bijvoorbeeld omdat de tarieven hoog zijn in verhouding tot de omvang van de geleverde dienst).
  5. De heffingsambtenaar zou algemene rechtsbeginselen schenden (bijvoorbeeld het gelijkheidsbeginsel).
Voorbeelden van aangevoerde bezwaargronden 

De bezwaarmaker

  • deed geen vergunningaanvraag, maar een informatieverzoek;
  • is verkeerd voorgelicht over de kosten van een vergunningaanvraag;
  • wist niet dat er kosten aan de aanvraag verbonden waren;
  • heeft uiteindelijk geen gebruik gemaakt van de verleende vergunning;
  • heeft de vergunningaanvraag ingetrokken;
  • heeft de legesaanslag dubbel opgelegd gekregen;
  • heeft bouwkosten die zodanig laag zijn dat deze tot een legesaanslag leiden die lager is dan het voorgeschreven drempelbedrag bij een omgevingsvergunning;
  • heeft uiteindelijk lagere bouwkosten gemaakt dan is aangegeven bij de vergunningaanvraag;
  • vindt dat de legesaanslag ten onrechte ook betrekking heeft op vergunningsvrije activiteiten;
  • vindt dat de legesaanslag óók betrekking heeft op inrichting- of projectkosten (vrijgesteld van legesheffing);
  • vindt dat de legesaanslag ten onrechte uitgaat van de kosten van het gehele project en niet enkel de bouwkosten;
  • vindt dat er ten onrechte geen vrijstelling van legesheffing is toegepast;
  • vindt dat men onterecht een legesaanslag opgelegd heeft gekregen voor (het verlengen van) een tijdelijke omgevingsvergunning, omdat er geen projectkosten zijn gemaakt;
  • vindt dat men onterecht een legesaanslag opgelegd heeft gekregen in verband met het verlopen van een bestemmingsplan;
  • vindt dat de afhandeling van de (vergunning)aanvraag zodanig onzorgvuldig heeft plaatsgevonden, dat men geen of minder leges wil betalen;
  • vermoedt dat de leges zo hoog zijn dat het gemeentebestuur zou verdienen aan de leges (overschrijding van de wettelijke opbrengstlimiet);
  • heeft een legesaanslag opgelegd gekregen terwijl de (vergunning)aanvraag (deels) is geweigerd;
  • vindt dat de bouwkosten voor een bestaande (woon)boot niet gelijk zijn aan de aankoopkosten van de (woonboot);
  • doet beroep op het gelijkheidsbeginsel; anderen hoefden géén of minder leges te betalen voor gelijksoortige dienstverlening;
  • doet beroep op de Europese Dienstenrichtlijn, en vindt dat er onterecht kruissubsidie plaatsvindt;
  • vindt dat het opknappen van een (door de gemeente aangewezen) gemeentemonument niet belast dient te worden met extra legesheffing voor projecten aan monumentale panden.

Oorzaken intrekken bezwaar
Van de afgewikkelde bezwaren tegen de geheven leges is circa 6% (deels) gegrond, en circa 38% van de bezwaren is ingetrokken.  De redenen voor het intrekken van het bezwaar zijn divers (zie kader: Voorbeelden redenen om bezwaar in te trekken), maar laten zich in twee hoofdcategorieën opdelen:

  1. Na contact met de ambtelijke organisatie is het de bezwaarmaker duidelijk geworden waarom de leges zijn opgelegd voor dat legestarief;Voorbeelden redenen om bezwaar in te trekken
  2. De heffingsambtenaar past de aanslag alsnog aan op basis van informatie van de bezwaarmaker.
Voorbeelden redenen om bezwaar in te trekken 
  • Na telefonische uitleg was de aanslag verduidelijkt;
  • De aanslag werd ingetrokken, omdat niet was voldaan aan de actualisatieplicht van het bestemmingsplan;
  • Een aanneemovereenkomst werd overlegd met lagere bouwkosten, of de nieuwe aanslag gaat uit van enkel bouwkosten in plaats van de kosten voor het gehele project.

Uit ons eerder onderzoek Afwikkeling van niet-fiscale bezwaren (2014) , blijkt dat het toepassen van de informele methode om bezwaren af te wikkelen niet alleen kan leiden tot lagere kosten voor het afhandelen van de bezwaren, maar ook tot een hogere waardering van burgers voor de gemeente, met minder ingediende bezwaren tot gevolg.  Een structurele toepassing van deze informele methode – waartoe het contact opnemen met de burger een essentieel onderdeel is – bevordert de doelmatigheid.

Dat een deel van de aanslagen door de heffingsambtenaar alsnog wordt aangepast, terwijl oorzaken daarvan niet worden geïnventariseerd, geëvalueerd en geleerd, duidt erop dat er nog doelmatigheidswinst te behalen valt.

Beroepszaken
We hebben informatie opgevraagd en ontvangen over de lopende en afgeronde (hoger) beroepszaken in verband met de opgelegde legesaanslagen.

In juni 2019 zijn acht van de twaalf (hoger) beroepsprocedures finaal afgerond. Zeven van de acht uitspraken zijn in het voordeel van de gemeente uitgevallen. De opgelegde legesaanslagen bleven in stand, de onderbouwing was op orde. Dit geldt ook voor de legesverordeningen (Centrum 2012, West 2012, West 2013). In één procedure heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de gemeente niet heeft voldaan aan de kenbaarheidseisen voor wat betreft de UAV 1989. Daaruit volgt dat de bij de legesverordening Stadsdeel West 2012 behorende tarieventabel onverbindend is voor zover het de heffingsmaatstaf ‘bouwkosten’ betreft. [iii] Vanaf de legesverordening 2014 en later wordt (verwezen naar de UAV 2012 (in plaats van de UAV 1989). Deze UAV is wel correct bekend gemaakt. [iv][ii]De overige vier beroepsprocedures lopen nog. In vier van de vijf procedures is de gemeente tot op heden in het gelijkgesteld.

Conclusie

Hoe wordt er gestuurd op de kostenefficiëntie in de dienstverlening voor vergunningen?

Bestuurlijke behoefte naar hogere kostendekkendheid door kostenbesparende maatregelen
Uit de ingediende moties blijkt dat er vanuit de gemeenteraad een duidelijke behoefte is aan meer aandacht voor een kostenefficiënte dienstverlening en kostenbesparende maatregelen, zeker wanneer het college voorstelt om de legestarieven te verhogen. Het huidige college lijkt aan deze wens gehoor te willen geven: de kostendekkendheid van de leges wordt verhoogd door naast tariefverhoging ook in te zetten op efficiënter werken. Het college heeft de voorgestelde maatregelen echter niet concreet gemaakt. Besparingen worden niet gekwantificeerd en plannen kennen geen duidelijk tijdspad. Het voornemen om de kostendekkendheid te verhogen, komt onder druk te staan. Het college heeft het voornemen de kosten die mogen worden toegerekend aan leges ook daadwerkelijk toe te gaan rekenen aan de legestarieven (bijvoorbeeld de kosten die samenhangen met de Omgevingswet).

Ambtelijke organisatie zet in op doelmatigheid
De ambtelijke organisatie zet in op het verhogen van de doelmatigheid door efficiëntie van processen te vergroten. Bijvoorbeeld door meer vergunningaanvragen af te handelen met de bestaande capaciteit, verbeterde registratiesystemen of digitale aanvraagformulieren in te voeren, en door de werkzaamheden van stadsdelen te ‘uniformeren’. De ambtelijke organisatie verwacht dat dergelijke maatregelen helpen de doelmatigheid van de processen te vergroten, maar verwachte besparingen of verbetering van de doelmatigheid worden niet gekwantificeerd.

Door het ontbreken van concrete plannen schatten we de kans klein in dat de efficiëntiemaatregelen op korte termijn zullen leiden tot significant lagere toegerekende legeskosten, laat staan tariefverlagingen. Nieuwe registratiesystemen (waarmee efficiënter gewerkt zou kunnen worden) vragen om grote investeringen. Daarnaast zal de ambtelijke bezetting (de hoofdmoot van de kosten) op korte termijn waarschijnlijk niet afnemen als gevolg van dergelijke maatregelen.

Van bezwaarzaken wordt niet (systematisch) geleerd
Een groot aantal (gegronde) bezwaren tegen legesaanslagen kan duiden op ondoelmatigheden in het proces. In 6% van de bezwaren is de bezwaarmaker in het gelijk gesteld. In 38% van de gevallen is het bezwaar ingetrokken, omdat het de bezwaarmaker duidelijk is geworden waarom de legesaanslag is opgelegd of omdat is toegezegd de legesaanslag alsnog aan te passen. Vermoedelijk is het aantal bezwaren tegen de legesaanslagen ten opzichte van het aantal vergunningaanvragen laag. Maar omdat niet bekend is hoeveel vergunningen er jaarlijks worden aangevraagd, kunnen wij dat niet met zekerheid zeggen. Dat neemt niet weg dat er geleerd kan worden van bezwaren tegen legesaanslagen. Dat gebeurt nu niet (systematisch). Terwijl dit zeker efficiencyvoordelen met zich mee zou brengen.

Het aantal beroepszaken tegen legesaanslagen is relatief laag in verhouding tot het aantal bezwaarzaken. Vier zaken zijn nog in afwachting van een uitspraak door de rechter.

Verantwoording in de begroting en jaarrekening

In dit hoofdstuk beoordelen wij in hoeverre het college voldoet aan de plichten ten aanzien van transparantie bij het begroten van en verantwoorden over leges en de onderliggende uitgangspunten. De onderzoeksvraag van dit hoofdstuk luidt:

Is de verantwoording over leges transparant, in de zin dat duidelijk is wat de kostendekkendheid is en welke keuzes het gemeentebestuur daarin heeft gemaakt?

Voor het toetsen aan de normen voor transparantie bij het begroten van en verantwoorden over de baten, lasten en kostendekkendheid van de leges in begrotingen en het jaarverslag zijn drie normen van toepassing (zie tabel 6.1). Deze normen zijn afkomstig uit paragraaf 2.4.

Tabel 6.1 Normen voor het verantwoorden over de leges
Nr.Norm
8Plicht 8: De begroting bevat een paragraaf 'lokale heffingen' met daarin een overzicht van de legesheffing.
9Plicht 9: Het college moet transparant zijn over de uitgangspunten, welk deel van de overheadkosten wordt toegerekend en over de kostendekkendheid.
10Plicht 10: Het college rapporteert over de begrote en gerealiseerde leges, inclusief de kostendekkendheid.

We toetsen normen 8 en 9 (plicht 8 en 9) aan de hand van de begrotingen voor de jaren 2017-2019, op niveau van de legesverordening als geheel. Norm 9 toetsen we specifiek nog aan de evenementenvergunningen over de jaren 2017-2019. Voor deze vergunningen geldt dat er geen kruissubsidiëring met andere vergunningstelsels mag plaatsvinden, omdat ze onder de Europese Dienstenrichtlijn (EDR) vallen (zie ook paragraaf 2.2.3).

De Begroting 2019 van Amsterdam hebben wij vergeleken met die van negen andere steden. De verantwoording in de jaarverslagen van 2017 en 2018 van de gemeente Amsterdam hebben wij getoetst aan norm 10 (plicht 10). Tevens hebben wij specifiek de verantwoording over evenementenvergunningen onderzocht. Tot slot hebben wij het Jaarverslag 2017 vergeleken met die van negen andere grote steden, met als doel om te onderzoeken of en wat de gemeente Amsterdam hiervan zou kunnen leren. De resultaten geven wij weer als ‘benchmark rekenkamer’ om zo een onderscheid te kunnen maken met de benchmark die in opdracht van het college is uitgevoerd.

Plicht 8: De begroting bevat een paragraaf 'lokale heffingen' met daarin een overzicht van de legesheffing

Begrotingen Amsterdam 2017-2019

Paragraaf lokale heffingen/leges
De gemeente Amsterdam heeft in de begrotingen voor 2017, 2018 en 2019 de verplichte  paragraaf ‘lokale heffingen’ opgenomen. Naast subparagrafen voor diverse belastingen en retributies bevat deze paragraaf ook een aparte subparagraaf ‘leges’. De gemeente Amsterdam voldoet hiermee aan de norm.

Indeling subparagraaf leges - overzicht van legesheffingen
Er is geen norm die specifiek omschrijft hoe de paragraaf ‘lokale heffingen’ opgebouwd zou moeten zijn. Wel worden er een aantal elementen beschreven die in de paragraaf opgenomen dienen te zijn. Zo dient het college een overzicht op hoofdlijnen te verschaffen, waarin inzichtelijk wordt gemaakt hoe bij de berekening van de tarieven van leges (die hoogstens kostendekkend mogen zijn), wordt bewerkstelligd dat de geraamde baten de geraamde lasten niet overschrijden. Daarnaast dient het college inzicht te verschaffen in de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan deze berekeningen en hoe deze uitgangspunten bij de tariefstelling worden gehanteerd.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft een modelverordening en een concept-handreiking (2016) opgesteld gericht op een praktische en eenduidige uitvoering van deze verplichting. Gemeenten zouden dit als voorbeeld kunnen gebruiken. In de modelverordening wordt een onderscheid gemaakt in drie categorieën vergunningen, ook wel 'titels' genoemd:

  • Titel 1 Algemene Dienstverlening;
  • Titel 2 Fysieke Leefomgeving;
  • Titel 3 Europese Dienstenrichtlijn (EDR).

In de Begroting 2017 van Amsterdam ontbrak nog een overzicht van de leges en werd alleen een raming gemaakt van de opbrengsten op het totaalniveau van de legesverordening. Amsterdam hanteert vanaf de Begroting 2018 de indeling uit de modelverordening van de VNG. De drie titels zijn verder opgesplitst aan de hand van de hoofdstukken uit de legesverordening.

Onder Titel 3 (Europese Dienstenrichtlijn)  worden de splitsingsvergunning, vergunning voor prostitutiebedrijven, horecavergunningen, de evenementenvergunning en (vanaf 2019) vergunningen voor bedrijfsvoertuigen op het binnenwater vermeld. Ook wordt vermeld dat deze vergunningen op zichzelf hooguit kostendekkend mogen zijn. Uit de begroting blijkt niet hoe de lijst met vergunningen vallend onder de EDR tot stand gekomen is en of deze lijst volledig is.  Uit het onderzoek van de rekenkamer naar schaarse vergunningstelsels (januari 2019) bleek bijvoorbeeld dat detailhandel in goederen ook onder ’ de Europese Dienstenrichtlijn valt, waardoor de EDR waarschijnlijk ook van toepassing is op marktvergunningen.  In de ledenbrief VNG van 17 juli 2018 is ook vermeld dat ook de markstandplaatsen onder de EDR vallen.  De informatie uit de ledenbrief VGN kon niet verwerkt worden in de Concept-begroting 2019 omdat deze reeds voor het versturen van de brief was afgerond. Dit doet ons vermoeden dat het overzicht nog niet volledig is. In de feitelijke reactie is aangegeven dat deze wijzigingen doorgevoerd zijn in de concept-begroting voor 2020.  De indeling voor 2018 is grotendeels gelijk met de indeling voor 2019. In de begroting voor 2019 is alleen het gedeelte dat betrekking heeft op bedrijfsvoertuigen uit het hoofdstuk Binnenwater  verplaatst van Titel 1 (Algemene Dienstverlening) naar Titel 3 (Europese Dienstenrichtlijn). 

Benchmark rekenkamer: Begroting 2019 G10

Paragraaf lokale heffingen met daarin een overzicht van de legesheffingen
Alle negen gemeenten uit de benchmark (zie tabel 6.2) hebben een paragraaf lokale heffingen met daarin een subparagraaf leges opgenomen in de begroting 2019 en voldoen hiermee aan de norm.

Tabel 6.2 Overzicht benchmark gemeenten
GemeenteJaarrekening 2017Begroting 2019
Rotterdamxx
Den Haagxx
Utrechtxx
Tilburgxx
Eindhovenxx
Almerexx
GroningenxNiet beschikbaar/ begroting 2018 gebruikt
Bredaxx
Nijmegenxx

Bron: Rekenkamer Metropool Amsterdam. Legenda: x = in bezit van de rekenkamer en meegenomen in het onderzoek.

Indeling subparagraaf leges - overzicht van legesheffingen
De verdere indeling van de paragraaf lokale heffingen verschilt per gemeente. Uit de analyse van de begrotingen uit 2019 van de G10 blijkt dat slechts drie gemeenten (Eindhoven, Groningen en Nijmegen) dezelfde indeling in titels hanteren als de gemeente Amsterdam. Eén gemeente maakt naast de drie titels onderscheid tussen lokale kosten en publiekszaken (Breda). Andere gemeenten rapporteren per legesverordening (Rotterdam, omdat deze gemeente meer legesverordeningen heeft), alléén voor de legesverordening voor omgevingsvergunningen (Den Haag), alléén voor burgerzaken en leges voor omgevingsvergunningen (Almere), per programma-onderdeel uit de begroting (Utrecht), of hebben geen onderverdeling en rapporteren over de totale legesverordening (Tilburg) (zie tabel 6.3).

Tabel 6.3 Overzicht indeling paragraaf lokale heffingen/leges
AmsterdamEindhovenGroningen*NijmegenBreda
Titel 1 Algemene dienstverleningTitel 1 Algemene dienstverleningTitel 1 Algemene dienstverleningAlgemene dienstverleningTitel 1 Vergunningen
Titel 2 OmgevingsvergunningTitel 2 Fysieke leefomgeving/ omgevingsvergunningTitel 2 Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving / omgevingsvergunningDienstverlening vallend onder de fysieke leefomgeving/ omgevingsvergunningTitel 2 Omgevingsvergunning
Titel 3 Dienstverlening vallend onder de Europese DienstenrichtlijnTitel 3 Europese DienstenrichtlijnTitel 3 Dienstverlening vallend onder Europese Diensten-richtlijnDienstverlening vallend onder de Europese DienstenrichtlijnTitel 3
    Lokale kosten
    Publiekszaken

* Voor Groningen is gekeken naar de begroting van 2018, omdat de begroting van 2019 niet beschikbaar was.

RotterdamDen HaagUtrechtTilburgAlmere
Algemene Legesverordening Bewoners en bestuur-Leges burgerzaken
Leges Publiekszaken Bereikbaarheid  
Leges OmgevingsvergunningenOmgevingsvergunningenBeheer openbare ruimte Wabo-leges
Diverse andere onderdelen Openbare orde en veiligheid  
  Wonen en monumenten  

Bron: Samengesteld door de Rekenkamer Metropool Amsterdam op basis van de begrotingen 2019 van de G10.

Informatievoorziening over vergunningen vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn
Wat betreft de informatievoorziening op hoofdstukniveau voor dienstverlening vallend onder de EDR steekt de informatiewaarde van de begroting Amsterdam positief af ten opzichte van de andere G9. De gemeenten Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Tilburg en Almere maken géén onderscheid tussen dienstverlening vallend onder de EDR en overige dienstverlening in de begroting. Slechts de gemeenten die dezelfde titel indeling hanteren als Amsterdam maken een onderscheid in diensten die vallen onder de EDR en overige diensten (Eindhoven en Nijmegen). Voor Groningen kon dit niet beoordeeld worden omdat de begroting van 2019 nog niet beschikbaar was.  Er is daarom gekeken naar de indeling in de Begroting 2018. Breda heeft wel een onderscheid gemaakt in zogenaamde ‘Titel 3-vergunningen’, maar vermeldt in de begroting niet expliciet dat dit dienstverlening betreft die onder de EDR valt.

De gemeente Eindhoven noemt nog een aantal andere vergunningen die onder de werking van de EDR vallen. Het betreft de hoofdstukken Huisvesting , Telecommunicatie, Kabels en leidingen  en Standplaatsen.  De gemeente Nijmegen maakt niet expliciet welke dienstverlening er valt onder de Europese Dienstenrichtlijn. Er wordt volstaan met de melding dat het slechts een klein gedeelte van de legesinkomsten betreft en dat de kostendekkendheid rond de 50% is.  Dit doet vermoeden dat het overzicht van vergunningen vallend onder de EDR niet compleet is.

Conclusie plicht 8

Plicht 8: De begroting bevat een paragraaf 'lokale heffingen' met daarin een overzicht van de legesheffing

De begrotingen van Amsterdam (2017-2019) voldoen deels aan deze norm. De begrotingen bevatten een paragraaf 'lokale heffingen'.

In de begroting van 2017 wordt niet duidelijk gemaakt welke vergunningen vallen onder de Europese Dienstenrichtlijn. De begrotingen van Amsterdam (2018 en 2019) steken in die zin positief af, omdat er expliciet gemaakt wordt welke vergunningen er onder de Europese Dienstenrichtlijn vallen. Toch is het overzicht van deze vergunningstelsels waarschijnlijk nog niet volledig. Hierdoor bestaat het risico dat er toch kruissubsidiëring plaatsvindt, terwijl dit niet is toegestaan. In eerdere jaren werd er niet apart gerapporteerd over vergunningen voor binnenwater, terwijl deze in de Begroting 2019 wel apart worden vermeld onder diensten vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn. Daarnaast vallen de vergunningen voor detailhandel en marktvergunningen zeer waarschijnlijk onder de werking van de Europese Dienstenrichtlijn.

Plicht 9: Het college moet transparant zijn over de uitgangspunten, welk deel van de overheadkosten wordt toegerekend en de kostendekkendheid

Een begroting dient transparant te zijn (zie paragraaf 2.4.2). In dit hoofdstuk evalueren we in hoeverre de begrotingen van Amsterdam (2017-2019) informatie bevatten over de (beleids)uitgangspunten die gehanteerd worden bij kostprijsberekening en tariefstelling, de wijze van toerekening van de overheadskosten en de kostendekkendheid (paragraaf 6.2.1). Daarnaast gaan we na of het bestuur transparant is over de kostendekkendheid, zowel op niveau van de legesverordening, als op hoofdstukniveau voor dienstverlening vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn (met als voorbeeld evenementenvergunningen) (paragraaf 6.2.2). Tot slot vergelijken we de begrotingen van de overige negen grote gemeenten om te onderzoeken hoe de gemeente Amsterdam de transparantie en de informatiewaarde in de begroting kan verbeteren (paragraaf 6.2.3).

Begroting Amsterdam 2017-2019

6.2.1.1 Beleid en uitgangspunten
Volgens het BBV dient in de paragraaf ‘lokale heffingen’ opgenomen te zijn welke beleidsuitgangspunten ten grondslag liggen aan de berekeningen voor kostendekkendheid.  Daarnaast dient de paragraaf te beschrijven hoe deze uitgangspunten bij de tariefstelling worden gehanteerd.

Er is een duidelijke verschuiving te zien in de uitgangspunten voor kostendekkendheid tussen de begrotingen opgesteld door het vorige college (Begroting 2017 en Begroting 2018) en de begroting opgesteld door het huidige college (Begroting 2019) (zie ook paragraaf 5.1.1).

Beleid en uitgangspunten in de Begrotingen 2017 en 2018
In de Begroting 2017 staat dat in het Coalitieakkoord 2014-2018 is afgesproken om de lasten voor burgers en bedrijven te verlagen. Ook wil het college een verlaging van de legestarieven: “In 2016 heeft reeds een verlaging van de leges plaatsgevonden, in 2017 volgt verdere verlaging en daarnaast wordt gekeken of een nog verdere velaging van de leges in 2017 mogelijk is.” 

Daarnaast wijst het college erop dat de mogelijkheden voor lastenverlaging zijn onderzocht: 

"Om tot lastenverlaging te komen is gekeken naar twee sporen, namelijk naar procesoptimalisatie en naar deregulering. Alle verantwoordelijke organisatieonderdelen binnen de gemeente hebben kritisch gekeken naar hun werkprocessen, creatief nagedacht over alternatieven en vervolgens voorstellen gedaan. De voorstellen zijn verwerkt in de legestabel 2017”.

De begroting verwijst niet expliciet naar overige beleidsstukken waar uitgangspunten zijn opgenomen zoals de Financiële verordening en de Nota financieel stelsel. Wel wordt verwezen naar de legestabel voor de concrete legestarieven.

In de Begroting 2018 worden verschillende uitgangspunten genoemd waaronder dat de kostenopbouw van de gehanteerde tarieven transparant is en dat de inkomsten van leges niet de kosten mogen overstijgen.  Het college stelt voor in te zetten op een verlaging van de leges voor de Amsterdammer. Om de lasten te verlagen is gezocht naar verdere mogelijkheden voor procesoptimalisatie en deregulering (zie ook paragraaf 5.1). Sommige vergunningen hebben een langere geldigheidsduur gekregen of zijn komen te vervallen. Ook heeft de gemeente Amsterdam over de jaren 2016-2018 geen indexering toegepast op de legestarieven.  De Begroting 2018 bevat – net als de Begroting 2019 – geen verwijzingen naar overige beleidstukken, behalve het coalitieakkoord. Ook wordt voor de concrete legestarieven verwezen naar de legestabel op de website. 

Beleid en uitgangspunten in de Begroting 2019
In de Begroting 2019 is een omslag zichtbaar ten aanzien van het standpunt over kostendekkendheid en de hoogte van de legestarieven. In de begroting wordt verwezen naar de uitgangspunten zoals vermeld in het Coalitieakkoord 2018-2022.  Het coalitieakkoord bevat een taakstelling om structureel € 6,4 miljoen aan extra financiële ruimte te creëren. Dit is in de Begroting 2019 verwerkt door de kostendekkendheid te verhogen, middels het verhogen en indexeren van de legestarieven. 

In de paragraaf ‘lokale heffingen’ wordt niet wederom gewezen op de financiële taakstelling van € 6,4 miljoen. Ook wordt niet expliciet toegelicht hoe hier in de Begroting 2019 invulling aan is gegeven (namelijk door de legestarieven te verhogen) en welke uitgangspunten er aan deze verhoging ten grondslag liggen. Er wordt ook geen uitvoering gegeven aan de Motie 553 (2010) om bij toekomstige voorstellen voor een stijging van de legestarieven aan te geven welke acties zijn ondernomen om de kostenkant te reduceren.  Wel wordt vermeld dat het nieuwe uitgangspunt is om “te streven naar meer kostendekkendheid van de legestarieven […] en naar overzichtelijkheid en gebruiksgemak voor de Amsterdammer”.  Om dit te bereiken, zijn de volgende acties ondernomen:

  • Het uniformeren van de legestarieven;
  • Het, waar mogelijk, opnemen van vaste legestarieven;
  • Het overzichtelijker maken van de opbouw van de legestabel. 

De paragraaf 'lokale heffingen' is dus verre van volledig. In de Begroting 2019 staat niet welke uitgangspunten zijn gehanteerd bij de kostprijsberekening en tariefstelling, met hoeveel procent de tarieven geïndexeerd zijn en waar deze index op is gebaseerd.

Naar aanleiding van vragen in een aantal raadscommissies over het verhogen van de kostendekkendheid heeft het college de raad op 2 november 2018 per brief een nadere toelichting gegeven over de uitgangspunten die zijn gehanteerd bij de verhoging van de tarieven voor belastingjaar 2019 (zie ook paragraaf 3.3). Uitgangspunt was om de kostendekkendheid van alle tarieven te verhogen naar 80%. Alle tarieven zijn geïndexeerd met 3% (deze index is gebaseerd op het gewogen gemiddelde van het door het Centraal Planbureau gehanteerde indexen voor loon- en prijsstijgingen). De tarieven zijn met maximaal 250% verhoogd. Het college heeft de tarieven vergeleken met de tarieven van de G10.  Daarbij is wel besloten om de leges voor producten die bijdragen aan de coalitiedoelstellingen minder te verhogen. Ook heeft het college bij het opstellen van de legestarieven rekening gehouden met een aantal wensen van de raad waaronder het schrappen van de 'boete' bij verlies of diefstal van het rijbewijs en de vrijstelling van leges voor duurzame investeringen.  Deze verhoging is ook zichtbaar gemaakt in de legestabel die op 8 november 2018 is vastgesteld door de gemeenteraad.  Deze toelichting had echter reeds bij de Begroting 2019 aan de raad kunnen worden gegeven. De brief is wel aangeboden aan de raad voorafgaand aan de behandeling van de Legesverordening 2019.

Ook wordt in de Begroting 2019 geen melding gemaakt van andere beleidsdocumenten waarin (beleids)uitgangspunten zijn opgenomen. Zoals in hoofdstuk 3 aangegeven, zijn er uitgangspunten te vinden in bijvoorbeeld de Financiële verordening Amsterdam (2017), de Nota financieel stelsel (2018) en de Legesverordening Amsterdam.

6.2.1.2 Kostentoerekening van overhead aan de leges
De wijziging van het BBV had onder andere tot doel om het inzicht in de overheadkosten te verbeteren. In het besluit BBV wordt overhead gedefinieerd als "alle kosten die samenhangen met de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces".  Denk dan bijvoorbeeld aan kosten voor management en gebouwen.

Vanaf het begrotingsjaar 2017 dient het college een overzicht van de kosten van overhead afzonderlijk in de begroting op te nemen. 

Het BBV schrijft geen methode voor van kostentoerekening van overheadskosten aan de diensten waarvoor leges worden geheven, maar vereist wel dat gemeenten transparant zijn over de methode die gehanteerd wordt bij kostentoerekening. Er moet ten minste transparantie zijn over de verdeling tussen directe kosten uit het betreffende beleidsprogramma en de toerekening van overhead.  Daarnaast moet de berekening van de kostendekkendheid onderbouwd worden met een inhoudelijke toelichting over de totstandkoming van die tarieven en de keuzes die daaraan ten grondslag liggen. De toelichting op de methodiek voor de kostentoerekening hoeft echter niet in de begroting opgenomen te worden, maar wel in de financiële verordening. 

Vanaf het begrotingsjaar 2017 bevat de begroting het overzicht Overhead.  Daarin staat welke kosten het college tot de overheadkosten rekent (zie kader: Overheadskosten Amsterdam).

Overheadskosten Amsterdam
  • Bestuursondersteuning en beleidsadvisering;
  • Financiën, toezicht en accountantscontrole gericht op de ambtelijke organisatie;
  • Personeelszaken en organisatie;
  • Juridische zaken;
  • Informatievoorziening, automatisering van PIJOFACHsystemen  en gemeentbrede document- en informatievoorziening (DIV );
  • Facilitaire zaken en huisvesting (incl. beveiliging);
  • Interne en externe communicatie m.u.v. klantcommunicatie;
  • Verzekeringen;
  • Hiërarchisch leidinggevenden, controllers en managementondersteuning in de primaire processen en de staven van de clusters.

"De lasten in dit overzicht mogen volgens het BBV niet worden toegerekend aan de inhoudelijke beleidsprogramma’s. Echter, wanneer sprake is van overheadkosten die gedekt worden door grondexploitaties en investeringsprojecten mogen deze nog wel worden toegerekend aan de desbetreffende beleidsprogramma’s. De belangrijkste achtergrond hiervan is dat het weglaten van deze toerekening zou leiden tot dekkingsproblemen in de begroting. In totaal bedraagt de toerekening van overhead in 2019 € 73,6 miljoen (2018: € 71,4 miljoen)." 

De definitie voor overhead in de begroting van 2018 is gelijk. In de Begroting 2019 maken de kosten voor verzekeringen geen onderdeel meer uit van de overheadkosten. 

Overhead in de Begroting 2017
Het overzicht Overhead in de Begroting 2017 geeft echter geen inzicht in welk deel van de overheadkosten wordt toegerekend aan de leges en welk deel niet. Dit blijkt ook niet uit de paragraaf ‘lokale heffingen’. In de paragraaf ontbreekt een overzicht van de lasten voor leges, er is dus ook geen onderverdeling gemaakt in kosten per taakveld en kosten die toegerekend kunnen worden aan de legestarieven. De gemeente is hier dus niet transparant over de kosten en de kostentoerekening van overhead aan de legestarieven.

Overhead in de Begroting 2018
In de begroting van 2018 zijn de lasten beter inzichtelijk gemaakt. In de Begroting 2018 zijn de lasten geraamd voor het komende jaar voor de drie typen dienstverlening. De lasten zijn onderverdeeld in categorie A (personeel en inkopen) en categorie B (overhead en btw). Er volgt in de paragraaf ‘lokale heffingen’ geen toelichting over welk deel van de overheadkosten wordt toegerekend aan de legestarieven. Voor categorie A (personeel en inkopen) zijn enkele voorbeelden genoemd waaronder salarissen, adviserende instanties en materiële kosten, maar deze opsomming is niet uitputtend. Categorie B, waaronder overhead valt, wordt niet verder toegelicht. 

Overhead in de Begroting 2019
In de Begroting 2019 zijn de twee categorieën nader gespecificeerd. Onder categorie A vallen onder andere salarissen van het personeel, advieskosten en materialen. Onder categorie B vallen onder andere huisvesting, ICT en financiële administratie.  Er wordt niet vermeld welke kosten níét toegerekend worden.

Noch in de begroting noch in de Financiële verordening staat hoe de overheadkosten worden toegerekend aan de leges, terwijl het gemeentebestuur hiertoe wel verplicht is. In de Financiële verordening wordt verwezen naar het overzicht Overhead in de begroting, maar die bevat geen nadere beschrijving en onderbouwing van de methodiek of verdeelsleutel(s) die gehanteerd zijn voor de toerekening van overheadskosten aan de legestarieven.

Overhead in Begroting 2018 en 2019 vergeleken
Als de verhouding tussen categorie A (personeel en inkopen) en categorie B (overhead en btw) van 2018 met 2019 worden vergeleken, valt het op dat het percentage overhead met name bij Algemene Dienstverlening toeneemt van 27% naar 41% (zie tabel 6.4). Deze toename wordt in de begroting niet nader toegelicht.  Ook bij fysieke leefomgeving is een lichte stijging te zien. De verhouding tussen directe en indirecte kosten van dienstverlening vallend onder de Europese dienstenrichtlijn zijn gelijk gebleven.

Tabel 6.4 Overzicht verdeling directe kosten, overhead en btw 2018-2019
 20182019
TitelAPersoneel en inkopenBOverhead en btwA Personeel en inkopenB Overhead en btw
1 Algemene Dienstverlening73%27%59%41%
2 Fysieke Leefomgeving71%29%62%38%
3 Europese Dienstenrichtlijn59%41%59%41%

Bron: samengesteld door de rekenkamer Amsterdam op basis van de begroting 2018 en 2019 Amsterdam.

6.2.1.3 Kostendekkendheid
Kostendekkendheid in de Begroting 2017
De Begroting 2017 verschaft geen duidelijkheid over de geraamde kostendekkendheid van de leges. Dit komt, omdat in de begroting enkel de opbrengsten voor de leges in totaal worden geraamd voor de jaren 2016-2020. Wat ontbreekt, is een overzicht van de geraamde lasten en de kostendekkendheid, zowel op het niveau van de legesverordening in totaal, als op onderdeel van de legesverordening (in het geval van de legesverordening van Amsterdam op 'hoofdstukniveau'.) 

Kostendekkendheid in de Begroting 2018 en 2019
Vanaf 2018 is er – met de komst van een kostprijsmodel – een grote verbeterslag doorgevoerd. Voor zowel het begrotingsjaar 2018 als 2019 zijn naast de opbrengsten ook de lasten en kostendekkendheid geraamd. Daarnaast verschaft het college inzicht op een lager aggregatieniveau door de leges onder te verdelen in drie soorten dienstverlening:

  • Titel 1 Algemene dienstverlening;
  • Titel 2 Fysieke leefomgeving;
  • Titel 3 Europese Dienstenrichtlijn (EDR).

De leges van de vergunningen binnen deze drie titels maken onderdeel uit van de Legesverordening. Dit betekent dat er zowel binnen als tussen titel 1 en 2 kruissubsidiering mag plaatsvinden (zie figuur 6.1).

De kostendekkendheid hoeft alleen gerapporteerd te worden op het niveau van de legesverordening als geheel (met uitzondering van de vergunningen die onder de EDR vallen). Het college rapporteert in de Begroting 2018 over de geraamde kostendekkendheid op titelniveau.

Begroting 2019 geeft meer inzicht
Er kan op verschillende detailniveaus gerapporteerd worden in de begroting: op het niveau van de legesverordening als geheel (met uitzondering van vergunningen vallend onder de EDR) en op titel-, hoofdstuk-, paragraaf- of activiteitenniveau van de legesverordening (zie figuur 6.1).

Figuur 6.1 Aggregatieniveaus leges en mogelijkheden voor kruissubsidiering

Vanaf de Begroting 2019 wordt informatie over de kostendekkendheid op een lager aggregatieniveau weergegeven (op hoofdstukniveau, dat is één niveau lager dan titelniveau). Per hoofdstuk (bijvoorbeeld hoofdstuk 2 Burgerzaken of hoofdstuk 8 Kinderopvang) worden de geraamde lasten, baten en kostendekkendheid inzichtelijk gemaakt. Voor titel 3 (Vergunningen vallend onder de EDR) wordt deze informatie inzichtelijk gemaakt per vergunningstelsel, bijvoorbeeld voor evenement- of horecavergunningen. Dit doet het college omdat de vergunningstelsels vallend onder de EDR apart maximaal 100% kostendekkend mogen zijn. Hierdoor kan – bijvoorbeeld door een raadslid of burger – worden getoetst of de opbrengstlimiet niet wordt overschreden. Deze informatie was voor 2018 niet inzichtelijk in de begroting.

Alleen voor titel 2 ontbreekt de verantwoording in de begroting op een lager aggregatieniveau. Er wordt slechts op titelniveau (fysieke leefomgeving) gerapporteerd. Dat is aan de ene kant logisch, omdat de titel maar één hoofdstuk bevat (ook genaamd Fysieke leefomgeving). Aan de andere kant zou het goed zijn om inzicht te geven op activiteitenniveau voor de omgevingsvergunning, zoals vergunningen voor bouwen, afwijken van bestemmingsplan en slopen (zie figuur 6.1). Een gedetailleerdere uitsplitsing op een lager aggregatieniveau is voor de fysieke leefomgeving te rechtvaardigen, omdat circa 60% van de geraamde legesopbrengsten moet voortkomen uit de titel Fysieke leefomgeving. De huidige wijze van enkel rapporteren op titelniveau voor de titel Fysieke leefomgeving is daarom weinig transparant.

De opbrengstlimiet wordt met de begrotingen van 2018 en 2019 niet overschreden. Ook op titelniveau blijft de kostendekkendheid onder de 100% (zie tabel 6.5).

Tabel 6.5 Overzicht kostendekkendheid leges 2017-2019
Titel201720182019
1: Algemene dienstverlening-62%67%
2: Fysieke leefomgeving-80%93%
3: Europese Dienstenrichtlijn (EDR)-23%35%

Bron: Samengesteld door de Rekenkamer Amsterdam op basis van de begroting Amsterdam 2017, 2018 en 2019.

Kruissubsidiëring tussen verschillende hoofdstukken
In de begrotingen voor 2018 en 2019 is voor titel 1 (Algemene dienstverlening) ook de kostendekkendheid van het onderliggende hoofdstukniveau gerapporteerd. Alleen in 2018 was er sprake van een overschrijding van 100% op hoofdstukniveau. De kostendekkendheid van het hoofdstuk Openbare ruimte was geraamd op 152%. De daardoor ontstane kruissubsidiëring binnen titel 1 en met titel 2 is toegestaan (zie ook paragraaf 2.3.1).

Kostendekkendheid van 152% naar 86% voor Hoofdstuk 5 Openbare ruimte, uitleg ontbreekt
In 2019 is de kostendekkendheid van het hoofdstuk 5 Openbare ruimte geraamd op 86%. Dit komt deels door een verlaging van de overheadkosten en deels door het verlagen van de geraamde baten. Een nadere toelichting voor het naar beneden bijstellen van de geraamde kostendekkendheid ontbreekt in de begroting. Het dalen van de kostendekkendheid valt deels te verklaren vanuit de resultaten zoals die behaald zijn in het programma Minder regeldruk. In het programma Minder regeldruk wordt ernaar gestreefd om de ondernemerslasten met 15% te laten dalen. Enkele tarieven in hoofdstuk 5 zijn om die reden per 1 januari 2018 verlaagd. 

Andere wijzigingen worden ook niet toegelicht
Naast het verlagen van de geraamde kostendekkendheid voor het hoofdstuk Openbare Ruimte zijn er nog een aantal mutaties in de Begroting 2019 ten opzichte van de Begroting 2018 met betrekking tot de geraamde kostendekkendheid. De onderliggende keuzes, uitgangspunten en afwijkingen worden echter niet toegelicht. De begroting is op dit punt niet informatief. Zo is de kostendekkendheid van het hoofdstuk Informatie gedaald van 42% (2018) naar 3% (2019) en is de kostendekkendheid van het vergunningstelsel Prostitutiebedrijven gedaald van 72% (2018) naar 0% (2019). Tijdens een interview kwam naar voren dat er voor het belastingjaar 2019 een vergunningstop geldt.  Een dergelijke toelichting had ook niet misstaan in de Begroting 2019. Er wordt in de begroting ook niet verwezen naar de resultaten uit het programma Minder Regeldruk, de doorwerking in de legestarieven en de kostendekkendheid.

Conclusie over kostendekkendheid
Door de indeling in drie titels en onderverdeling in hoofdstukken is het college transparant over de kostendekkendheid, zowel op het niveau van de leges verordening in totaal, als op hoofdstukniveau. Ook is inzichtelijk of en in welke mate er kruissubsidiëring plaatsvindt. Op het niveau van de legesverordening wordt de grens van 100% kostendekkendheid (opbrengstlimiet) niet overschreden. Voor de activiteiten vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn wordt de opbrengstlimiet ook niet overschreden. Het college voldoet hiermee vanaf de Begroting 2018 aan de norm ten aanzien van de transparantie over kostendekkendheid en inzicht in (de mate van) kruissubsidiëring.

Begroting Amsterdam 2017-2019 - Evenementen

Evenementenvergunningen in de Begroting 2017
De Begroting 2017 van de gemeente Amsterdam is niet transparant voor wat betreft de evenementenvergunning. Zoals eerder vermeld, wordt in de begroting alleen gerapporteerd over de baten van de totale leges. De verantwoording is niet uitgesplitst op een lager aggregatieniveau (titel- of hoofdstukniveau) en bevat dus geen informatie op het detailniveau van evenementen.

Evenementenvergunningen in de Begroting 2018
Vanaf de Begroting 2018 is dit verbeterd. De gemeente Amsterdam raamt de baten, lasten en kostendekkendheid op hoofdstukniveau, in dit geval het hoofdstuk Evenementenvergunningen (hoofdstuk 4). Ook de lasten zijn uitgesplitst in categorie A (personeel en inkopen) en categorie B (overhead en btw). In 2018 werd de kostendekkendheid van het hoofdstuk Evenementenvergunningen geraamd op 8%. 

Evenementenvergunningen in de Begroting 2019
In 2019 werd de kostendekkendheid geraamd op 16%.  De begroting van de geraamde lasten is vergelijkbaar met de voorgaande begroting. De opbrengsten worden echter hoger geraamd dan in 2019 als gevolg van de tariefstijgingen (zie ook paragraaf 4.1.9), met als gevolg een verdubbeling van de kostendekkendheid van 8% naar 16% (Zie tabel 6.6). Een toelichting bij de stijging van de geraamde kostendekkendheid ontbreekt.

Tabel 6.6 Overzicht baten, lasten en kostendekkendheid evenementen vergunningen 2018 en 2019
BegrotingsjaarGeraamde lasten Categorie AGeraamde lasten categorie BTotaal lastenGeraamde batenGeraamde kostendekkendheid
20183.6272.5576.1844768%
20193.6042.5046.10899716%

Bron: Samengesteld door de Rekenkamer Amsterdam op basis van Begroting 2018 en 2019 Amsterdam.

Benchmark rekenkamerkamer: Begrotingen 2019 G10

Benchmark rekenkamer: beleid en uitgangspunten
In de begrotingen van Amsterdam worden de gehanteerde uitgangspunten bij de kostprijsberekening en tariefstelling summier vermeld. Tegenover de andere gemeenten is Amsterdam hier geen uitzondering in. In de meeste begrotingen van de G10-gemeenten wordt niet expliciet melding gemaakt wat de gehanteerde uitgangspunten zijn naast de gebruikelijke wettelijke eisen ten aanzien van de opbrengstlimiet en mogelijkheden tot kruissubsidiëring. In de inleiding van de paragraaf 'lokale heffingen' wordt wel vaak aangekondigd dat er ingegaan zal worden op uitgangspunten, maar die volgen niet altijd in de daaropvolgende tekst. Waar er wel vermelding gemaakt wordt van uitgangspunten, kunnen deze grofweg worden onderverdeeld in vier categorieën:

  1. Streven naar (meer) kostendekkendheid (optimaliseren verhouding lasten en baten) (de gemeente Almere hanteert het uitgangspunt dat WABO-leges 100% kostendekkend zijn. ).
  2. Streven naar lastenverlichting voor de burger (verlagen legesopbrengsten) (Amsterdam 2017 en 2018):
    • Verlagen leges tarieven algemeen (Amsterdam).
    • Betaalbaar houden van kleine bouwaanvragen door kruissubsidiëring tussen bouwvergunningen met een hoge en een lage bouwsom (Rotterdam, Den Haag, Almere).
    • Kwijtschelding leges voor gehandicaptenparkeerplaats en –kaart (Groningen).
  3. Leges als beleidsinstrument om bepaald gedrag te stimuleren/ontmoedigen door vrijstelling, vermindering of (gedeeltelijke) teruggaaf leges:
    • Gedeeltelijke teruggave bij 'groene leges' (het stimuleren van duurzame (ver)bouw door gedeeltelijke teruggaaf leges in Den Haag ).
    • Lage legestarieven om de drempel om een vergunning aan te vragen laag te houden (kapvergunning in Den Haag ).
    • Lagere leges om bepaalde activiteiten te stimuleren (tarieven voor buitenevenementen vaststellen op lager kostendekkend niveau in Utrecht ).
    • Kwijtschelding van leges bij geregistreerd partnerschap (Groningen ).
  4. Ranking op COELO-lijst lokale lasten monitor/vergelijking met ranking peergroep (Den Haag , Eindhoven ).

Opvallend is dat Amsterdam ook op de eerste en derde categorie ambities heeft , maar deze ambities onvermeld laat in de begroting bij de paragraaf 'lokale heffingen' (2019). Zo wordt waar mogelijk gestreefd naar een kostendekkendheidspercentage van 80%.  Uitzonderingen zijn gemaakt voor vergunningen die bijdragen aan de coalitiedoelstellingen. In de legesverordening worden voor activiteiten die betrekking hebben op duurzaam verbouwen (bijvoorbeeld het instaleren van isolatie, balansventilatie, een warmte terugwininstallatie of een warmtepomp) geen leges geheven.  Voor het plaatsen van zonnepanelen hoeft sinds 2017 geen leges betaald te worden.

Sommige gemeenten anticiperen op wijzigingen in wet- en regelgeving die een impact kunnen hebben op de begroting en zijn bezig met het ontwikkelen van een prognose van het effect op de meerjarenbegroting. Als voorbeeld wordt onder andere de verlenging van de geldigheidsduur van reisdocumenten (Utrecht)  genoemd. Ook de invoering van de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging heeft mogelijk gevolgen. De gemeente Amsterdam anticipeert hier ook op, maar dit staat (nog) niet opgenomen in de
(meerjaren-)begroting. 

Ook over inflatiecorrectie wordt niet eenduidig gerapporteerd. Het is uit de begrotingen onduidelijk of alle gemeenten indexering/inflatiecorrectie toepassen op de tarieven en waar deze indexering op gebaseerd is. Wellicht is dit wel terug te vinden in de desbetreffende legesverordeningen. In veel begrotingen wordt indexering niet vermeld. In de begrotingen waarin indexering wél wordt vermeld, varieert de gebruikte maatstaf voor inflatie. Er zijn meerdere manieren om inflatie te benaderen. In sommige gevallen wordt de consumentenprijsindex (CPI) gebruikt, in andere gemeenten worden de tarieven gebaseerd op de bruto binnenlands product deflator (BBP) .

  • In de Begroting 2018 Amsterdam staat dat het college over de jaren 2016-2017 geen indexering heeft toegepast over de legestarieven.
  • De gemeenten Almere, Rotterdam, Den Haag en Eindhoven vermelden indexatie niet, onduidelijk of indexatie is toegepast en op basis van welk cijfer.
  • De gemeente Nijmegen vermeldt dat het bij het opstellen van de begroting nog onduidelijk was of er legestarieven zijn die met meer dan de indexatie stijgen. Hier zal op worden teruggekomen bij het opstellen van de belastingverordening.
  • De gemeente Utrecht vermeldt dat er jaarlijkse indexatie van de legestarieven voor omgevingsvergunningen plaatsvindt, maar niet hoeveel.
  • De gemeente Tilburg vermeldt dat de ongebonden heffingen (waaronder leges) geïndexeerd worden op basis van de BBP-index.
  • De gemeente Breda vermeldt dat er een indexering plaatsvindt van 0- 2%.

Benchmark rekenkamer: kostentoerekening overhead
De begrotingen van Rotterdam en Den Haag onderscheiden zich in positieve zin van die van Amsterdam. Rotterdam hanteert een heldere definitie van overheadkosten bij de legesbegroting. Bovendien geeft Rotterdam en Den HaagRotterdam net zoals Den Haag aan welke kosten niet worden doorberekend in de legestarieven (zie kader: Rotterdam en Den Haag).

Rotterdam en Den Haag

Uit de begroting van de gemeente Rotterdam: "Met overhead worden alle kosten die samenhangen met sturing en ondersteuning van werknemers in het primaire proces bedoeld, inclusief loonkosten voor PIOFACH functies." 

De gemeente Rotterdam maakt hierbij een onderscheid in clusteroverhead en concernoverhead:

"Clusteroverhead: dit zijn de kosten van de leidinggevenden en managementondersteuning in de primaire processen van de clusters die kunnen worden toegerekend aan specifieke dienstverlening.

Concernoverhead: dit zijn centraal ondersteunende bedrijfsvoeringsonderdelen (PIOFIACH-functies binnen de BCO en Middelen en Control). Deze kosten worden voor een groot deel op basis van normbedragen per fte aan clusters doorbelast. Het bedrag aan toegerekende concernoverhead hangt daarmee af van het aantal fte dat bij de specifieke dienstverlening betrokken is.” 

Daarnaast is de gemeente Rotterdam helder over welke kostencomponenten er toegerekend worden aan de legestarieven naast overhead. Het gaat dan met name om:

“Personeelskosten: de loonkosten voor het personeel dat direct betrokken is bij de uitvoering van de specifieke dienstverlening. Deze kosten moeten naar rato toegedeeld worden als de uitvoering meer producten/diensten betreft. Ook de kosten van externe inhuur moeten toegerekend worden, behalve als dit de kosten voor vervanging of vervulling bij vacatureruimte zijn. Die zijn al geraamd.

Specifieke automatiseringskosten: de kosten van hard- en software die bij de dienstverlening worden gebruikt. Hieronder vallen ook de specifieke automatiseringskosten die vanuit BCO worden toegerekend.

Materiële kosten: materieel-, apparatuur-, bureau- en vervoerskosten, kapitaallasten (rente en afschrijving), btw en andere activa voor betreffende dienstverlening".  

Ook is Rotterdam helder over de diensten die níet door te berekenen zijn in de tarieven, omdat ze niet in verband te brengen zijn me de desbetreffende dienstverlening. Het gaat om beleidsvoorbereiding en algemene inspraakprocedures, handhaving toezicht en controle (met uitzondering van de eerste controle) en bezwaar- en beroepsprocedures.  In de begroting staat dat ervoor gekozen is om de overheadskosten toe te rekenen aan de legestarieven, omdat het niet toerekenen van deze kosten anders een begrotingstekort zou veroorzaken. 

Ook Den Haag maakt inzichtelijk welke kosten er niet toegerekend worden, het betreft hier het aanpassen van bestemmingsplannen naar aanleiding van bouwaanvragen, de kosten van (compensabele) btw en de kosten van het juridisch advies in het proces omgevingsvergunning, behalve voor de kap- en uitwegvergunning. 

Benchmark rekenkamer: kostendekkendheid
De kostendekkendheid voor Algemene Dienstverlening (titel 1) en EDR (titel 3) is lastig te vergelijken omdat de indeling van de paragraaf ‘lokale heffingen’ van verschillende gemeenten niet identiek is. De indeling en het aggregatieniveau verschillen aanzienlijk. Ook daar waar wel dezelfde indeling (in titels) gehanteerd wordt, verschillen de titels in opbouw en de hoofdstukken die daaronder vallen (zie tabel 6.6). Ook wordt niet de kostendekkendheid van alle hoofdstukken vallend onder een titel vermeld. In sommige begrotingen worden naast leges voor vergunningverlening ook de leges voor ontheffingen en meldingen meegerekend in de kostendekkendheid van tarieven. Aangezien de kostendekkendheid van de diverse hoofdstukken nogal varieert en hoofdstukken soms ontbreken, zou dit een vertekening kunnen geven wanneer de subtotalen op totaal-/titelniveau gereconstrueerd worden.

Voor de gemeenten (Eindhoven, Groningen en Nijmegen) die een vergelijkbare indeling hanteren als Amsterdam is ook slecht een vergelijking te maken. De begroting van Groningen voor 2019 is niet beschikbaar, in onderstaande tabel zijn daarom de cijfers uit de begroting van 2018 opgenomen. In Nijmegen worden onder de titel Algemene Dienstverlening bijvoorbeeld alleen de leges voor burgerzaken expliciet per hoofdstuk toegelicht aangezien die het grootste deel uitmaken van de legesinkomsten. Voor de overige hoofdstukken vallend onder titel 1 wordt volstaan met de melding dat deze minder dan 100% kostendekkend zijn. Het totaal aan kostendekkendheid per titel valt hier dus niet uit te reconstrueren en wordt ook niet gerapporteerd. 

De kostendekkendheid voor vergunningen voor titel 2 (Fysieke leefomgeving) is beter vergelijkbaar met de negen andere gemeenten. Amsterdam zit met een geraamd kostendekkendheidspercentage van 93% rond het gemiddelde van 94%.

Ook de kostendekkendheid voor titel 3 (Europese Dienstverlening) is lastig te vergelijken. Een aantal hoofdstukken dat in de begroting van Amsterdam staat onder titel 3, ontbreekt in de begroting van andere gemeenten. Andersom geldt ook dat sommige gemeenten hoofdstukken opgenomen hebben die in Amsterdam ontbreken.

Het overschrijden van de grens van 100% kostendekkendheid komt niet vaak voor. In drie gevallen wordt er uitgegaan van een geraamde kostendekkendheid van 100% op hoofdstukniveau, namelijk in de begroting van Rotterdam (Informatie), Utrecht (Economie en Openbare Ruimte) en Tilburg (Fysieke Leefomgeving). Slechts in één enkel geval is er sprake van een kostendekkendheid van meer dan 100%, namelijk op vergunningsniveau. Deze vergunning valt zelfs onder de EDR. Het betreft hier de splitsingsvergunning in Breda (200%). Dit wordt echter niet verder toegelicht in de begroting.

Tabel 6.7 Overzicht indeling paragraaf ‘lokale heffingen’ G10-kostendekkendheid 2019

 

 

G10 gemeenten (gerapporteerd percentage kostendekkendheid)

Titel

Hoofdstuk

Amsterdam

Rotterdam

Den Haag

Utrecht

Eindhoven

1

Informatie

3

100

 

 

 

Burgerzaken

68

68

 

 

 

Economie

48

13

 

100

 

Openbare ruimte

86

94

 

100

73

Verkeer en Vervoer

66

91

 

 

93

Binnenwater

18

 

 

 

 

Kinderopvang

66

 

 

 

 

2

Fysieke leefomgeving

93

95

78

98

92

3

Splitsingsvergunning

80

94

 

 

 

Prostitutie

0

 

 

86

81

Horeca

51

17

 

67

97

Evenementen

16

24

46

46

23

Binnenwater

13

 

 

 

 

Subtotaal EDR

35

 

 

 

 

 

 

G10 gemeenten (gerapporteerd percentage kostendekkendheid)

Titel

Hoofdstuk

Tilburg

Almere

Groningen

Breda

Nijmegen

1

Informatie

 

 

 

 

 

Burgerzaken

 

74

142

57

 

Economie

 

 

181

 

 

Openbare ruimte

 

 

100

 

 

Verkeer en Vervoer

 

 

56

 

 

Binnenwater

 

 

18

 

 

Kinderopvang

 

 

 

 

 

2

Fysieke leefomgeving

100

91

 

104

99

89

3

Splitsingsvergunning

 

 

138

200

 

Prostitutie

 

 

29

25

 

Horeca

 

 

54

43

 

Evenementen

 

 

19

27

 

Binnenwater

 

 

 

 

 

Subtotaal EDR

 

 

 

 

 

In zes van de tien gemeenten wordt de kostendekkendheid van evenementenvergunningen geraamd in de Begroting 2019. Gemiddeld wordt de kostendekkendheid op 29% geraamd. Amsterdam zit met 16% aan de lage kant. Uit de begroting is niet te herleiden waarom de kostendekkendheid op zo’n laag percentage uitkomt en welke keuzes/uitgangspunten hieraan ten grondslag liggen.

Conclusie plicht 9

Plicht 9: Het college moet transparant zijn over uitgangspunten, welk deel van de overheadkosten wordt toegerekend en de de kostendekkendheid

Begroting 2017
In de begroting van 2017 was het college niet transparant over de kostendekkendheid en de wijze waarop overheadskosten toegerekend werden aan de legestarieven. Wel worden in de begroting uitgangspunten vermeld. Zo staat dat de legestarieven zijn vastgesteld op basis van een onderbouwing van de kostprijs, en het college geeft aan te streven naar een verlaging van de legestarieven voor Amsterdammers. Welk deel van de overheadkosten toegerekend werd aan de legestarieven, is niet vermeld. Het college voldeed in de Begroting 2017 niet aan de norm.

Begrotingen 2018 en 2019
Het college geeft informatie over een aantal gehanteerde uitgangspunten. In de Begroting 2018 worden vergelijkbare uitgangspunten vermeld zoals in Begroting 2017. In de Begroting 2019 is er een omslag en wordt gestreefd naar meer kostendekkendheid, overzichtelijkheid en gebruiksgemak. Deze uitgangspunten worden in de begroting niet verder toegelicht. Niet alle uitgangspunten die het college heeft gehanteerd bij de verhoging van de tarieventabel staan in de begroting (zie hoofdstuk 3). De uitzondering voor groene leges staat wel in de begroting, alleen niet onder de paragraaf ‘lokale heffingen’.

Uit de Begroting 2018 en 2019 blijkt een aanzienlijke verbetering op het gebied van transparantie in de kostendekkendheid. Door de onderverdeling in drie titels en daarbinnen hoofdstukken, ontstaat er inzicht in kostendekkendheid en mate van kruissubsidiëring op het niveau van de legesverordening. Ook is er deels inzicht in de kostendekkendheid op hoofdstukniveau voor de dienstverlening vallend onder de EDR. Transparantie op een lager aggregatieniveau ontbreekt echter. Met name titel 2 (Fysieke leefomgeving), waar 60% van de legesinkomsten wordt opgehaald, is weinig transparant. Ook voor wat betreft het bieden van transparantie over het toerekenen van overheadkosten aan de legestarieven voldoen de begrotingen niet aan de norm. Het gemeentebestuur maakt niet duidelijk hoe de overheadkosten worden toegerekend aan de leges, terwijl het gemeentebestuur hiertoe wel verplicht is. Hoewel er een verbetering is ten opzichte van 2017, voldoen de begrotingen voor 2018 en 2019 nog niet aan de norm.

Vergunningen vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn
De Begroting 2017 verschaft geen informatie op het niveau van vergunningen die onder de EDR vallen. Vanaf 2018 worden de geraamde kosten, baten en kostendekkendheid van deze vergunningen op hoofdstukniveau gerapporteerd. Wat verder nog ontbreekt, is een inhoudelijke toelichting van de wijzigingen tussen twee begrotingsjaren.

Benchmark rekenkamer G10
In vergelijking tot andere gemeenten (Den Haag, Groningen en Utrecht) rapporteert het gemeentebestuur slechts in beperkte mate over de beleidsuitgangspunten, terwijl het Amsterdamse gemeentebestuur dezelfde ambities heeft. Zo geeft Den Haag aan de leges als beleidsinstrument in te zetten ter ondersteuning van het duurzaamheidsbeleid.

Rotterdam geeft een beter inzicht in de definitie van de kosten van overhead. Bovendien is het net zoals Den Haag transparant over welke kosten niet worden doorberekend in de legestarieven.

Amsterdam geeft een gemotiveerde toelichting voor een bepaald niveau van kostendekkendheid. Dit geldt ook voor de andere gemeenten, met uitzondering van Utrecht. Hierdoor is niet te herleiden hoe bepaalde keuzes ten aanzien van de kostendekkendheid doorwerken in de hoogte van de legestarieven.

Plicht 10: Het college rapporteert over de begrote en gerealiseerde leges inclusief de kostendekkendheid

Uit artikel 26 BBV  en artikel 10 van de Financiële verordening    volgt dat gemeentebestuur in het jaarverslag verantwoording aflegt over de werkelijke baten, werkelijke lasten en de mate van kostendekkendheid. In de komende paragraaf toetsen wij of dezelfde elementen uit de begroting ook terugkomen in het Jaarverslag 2017 en 2018. 

Jaarverslag Amsterdam 2017

Kostendekkendheid
Het Jaarverslag 2017 van de gemeente Amsterdam bevat een paragraaf ‘lokale heffingen’. Hierin wordt gerapporteerd over de gerealiseerde opbrengsten in het voorafgaande jaar (Jaarrekening 2016), de geraamde opbrengsten (Begroting 2017 na aanpassingen najaarsnota), de Jaarverslag 2017 gemeente Amsterdam met betrekking legesgerealiseerde opbrengsten (Jaarrekening 2017) en het verschil tussen geraamde en gerealiseerde opbrengsten (zie kader).

Jaarverslag 2017 gemeente Amsterdam met betrekking leges

(…)

Als toelichting bij het onderdeel 'Leges' wordt gemeld dat:  

"Leges zijn rechten die worden geheven voor gemeentelijke dienstverlening. Uitgangspunt daarbij is dat legestarieven worden toegepast die kostendekkend zijn. We baseren de tarieven op kostprijsonderbouwingen. Uitzondering hierop zijn legesproducten waarvoor gemaximeerde rijks tarieven gelden zoals bijvoorbeeld paspoorten.

Voor 2017 was een totaal van € 72,1 miljoen aan legesinkomsten begroot. In totaal zijn er € 9,2 miljoen meer legesinkomsten binnengekomen dan begroot, namelijk € 81,3 miljoen. Met name voor omgevingsvergunningen zijn meer legesinkomsten binnengekomen: gemeente breed bedroegen deze inkomsten € 41,9 miljoen. Dit is € 6,3 miljoen hoger dan begroot. Dit komt voornamelijk door meer aanvragen met een bouwsom tussen de € 5 miljoen en € 50 miljoen.

Wettelijk uitgangspunt is dat de begrote legesbaten op het niveau van de gehele legesverordening niet hoger zijn dan de begrote legeskosten. In totaal staat tegenover de legesopbrengsten, € 88,7 miljoen aan lasten. Daarmee voldoen we aan dit wettelijk uitgangspunt. Ook individuele leges voor evenementen, horeca en prostitutie die op zichzelf niet kostendekkend mogen zijn, voldoen met dekkingspercentages van respectievelijk 11%, 27% en 11% aan dit  uitgangspunt."

In totaal is er voor € 81,3 miljoen euro aan legesinkomsten binnengekomen. Dat is € 9,2 miljoen meer dan begroot (€ 72,1 miljoen). Hier staan € 88,7 miljoen aan lasten tegenover. Er wordt geen verantwoording afgelegd ten aanzien van de kostendekkendheid van de leges (in totaal). Dit is echter wel te herleiden uit de baten en lasten (92%). Afwijkingen tussen realisatie en begroting zijn slechts beperkt toegelicht.

Voor titel 1 (Algemene dienstverlening) en 2 (Fysieke leefomgeving) wordt niet gerapporteerd op een lager aggregatieniveau (totaal titel/hoofdstuk). In het Jaarverslag 2017 is dus niet duidelijk of er op individuele hoofdstukken sprake is van een realisatie van meer dan 100% kostendekkendheid. Het is onduidelijk óf en in welke mate er sprake is van kruissubsidiëring tussen of binnen titels. 

Kostentoerekening
De overheadskosten voor de gemeente Amsterdam in het algemeen worden apart verantwoord onder de programma's in het overzicht Overhead. Onduidelijk is echter welk deel van de overheadskosten toegerekend is aan de legestarieven. Dit blijkt noch uit de paragraaf ‘lokale heffingen’, noch uit het overzicht Overhead. 

Jaarverslag Amsterdam 2017 - Evenementenvergunningen

Voor enkele vergunningen vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn - waaronder de evenementvergunningen - wordt wél gerapporteerd over de kostendekkendheid. Deze leges mogen immers op zichzelf niet meer dan kostendekkend zijn. Voor evenementenvergunningen lag de gerealiseerde kostendekkendheid op 11%, voor horeca op 27% en prostitutie op 11%. Opvallend is dat het gemeentebestuur zich verantwoordt over drie vergunningen die vallen onder de EDR. In de Begroting 2017 werd dit onderscheid nog niet gemaakt, terwijl in de begrotingen van 2018 en 2019 nog andere vergunningen zijn benoemd (splitsingsvergunningen en vergunningen voor binnenwater).

Jaarverslag 2018

In het jaarverslag van 2018 wordt op dezelfde wijze als in 2017 gerapporteerd. In totaal waren er voor 2018 € 75,6 miljoen aan legesinkomsten begroot. In totaal is er € 82,3 miljoen aan legesinkomsten binnengekomen, dat is € 5,7 miljoen meer dan begroot. De raming en de realisatie liggen in 2018 dichter bij elkaar dan in 2017.

Ten opzichte van 2017 verschaft de legesparagraaf minder informatie (zie kader). Waar in 2017 nog wel gerapporteerd werd over de gerealiseerde kostendekkendheid voor evenementen, horeca en prostitutie, komt dit niet meer terug in het jaarverslag van 2018. Ook de werkelijke kosten worden niet gerapporteerd. Aangezien er in de Jaarrekening 2018 alleen nog maar gerapporteerd wordt over de Jaarverslag 2018 gemeente Amsterdam met betrekking legesgerealiseerde opbrengsten ten aanzien van de begrote opbrengsten, is de kostendekkendheid niet meer te herleiden. 

Jaarverslag 2018 gemeente Amsterdam met betrekking leges