Openbaar maken van overheidsinformatie in Zaanstad

Geachte leden van de gemeenteraad van Zaanstad,

Uw college van B en W handelt al ruim vier decennia verzoeken af die zijn gedaan op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en maakt informatie openbaar. Bij de Wob wordt openbaarheid gezien als een middel om de communicatie tussen bestuur en samenleving te bevorderen. Vanaf 1 mei 2022 zal de Wob worden vervangen door de Wet open overheid (Woo). Burgers krijgen daarmee een recht op overheidsinformatie, het college van B en W (en andere bestuursorganen zoals de gemeenteraad) worden verplicht meer informatie actief te ontsluiten en zich over de openbaarheid te verantwoorden. De Woo beoogt een cultuurverandering richting openheid te bewerkstelligen.

In samenwerking met de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) is door Pro Facto een benchmark uitgevoerd onder 93 decentrale overheden, waaronder de gemeente Zaanstad, over de afhandeling van Wob-verzoeken. Dit benchmarkonderzoek heeft minder diepgang dan u van ons gewend bent, maar geeft ons en u wel de mogelijkheid om Zaanstad te vergelijken met andere gemeenten (82), provincies (8) en waterschappen (2).

Deze rekenkamerbrief zoomt in op een aantal punten over Zaanstad die ons in de benchmark opvallen. Op basis van het algemene beeld over de praktijk in het land hebben we in de brief ook enkele adviezen opgenomen, gericht op de uitvoering van het openbaar maken van informatie.

Op basis van de benchmark is onze indruk dat de organisatorische randvoorwaarden, waaronder de procedures, taakverdeling en centrale registratie, op orde zijn. Tegelijkertijd zijn er aandachtspunten. Zo ontbreekt beleid over de omgang met het openbaar maken van overheidsinformatie en kunnen Wob-besluiten beter worden gemotiveerd.

Ik ga ervan uit dat deze rekenkamerbrief u behulpzaam zal zijn bij uw controlerende en kaderstellende taak bij het openbaar maken van overheidsinformatie.

Met vriendelijke groet,

drs. A.L. Daalder

directeur Rekenkamer Metropool Amsterdam

Aandachtspunten

De Wet openbaarheid van bestuur: het wettelijk kader

Om beschouwingen over de gemeente Zaanstad te kunnen duiden, bespreken wij eerst kort het wettelijk stelsel van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Openbaarheid van overheidsinformatie wordt in Nederland gezien als essentieel voor een goed functionerende rechtsstaat. De Nederlandse Grondwet draagt de overheid in artikel 110 dan ook op om dit te regelen:

"De overheid betracht bij de uitvoering van haar taak openbaarheid volgens regels bij wet te stellen."

Aan deze opdracht is door de wetgever in 1980 voor een belangrijk deel invulling gegeven met de Wob.

De systematiek van de Wob
In de Wob staat het algemeen belang van openbaarheid van overheidsinformatie centraal. Openbaarheid van informatie is het uitgangspunt. Informatie kan op twee manieren openbaar worden gemaakt: de overheid kan dat uit eigen beweging doen (actieve openbaarmaking) of op verzoek (passieve openbaarmaking).

De overheid wordt geacht informatie over (de voorbereiding en de uitvoering van) beleid actief openbaar te maken zodra dat in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering. Voor wat betreft de passieve openbaarmaking is bepaald dat iedereen die informatie over een bestuurlijke aangelegenheid, neergelegd in documenten, wil hebben, zich kan richten tot een bestuursorgaan. Als het verzoek voldoende specifiek is, moet het bestuursorgaan reageren. De verzoeker hoeft niet aan te tonen dat hij of zij een specifiek belang heeft bij het openbaar maken van die informatie.

Uitzonderingsgronden
Niet alle informatie kan (zomaar) openbaar worden gemaakt. In artikelen 10 en 11 van de Wob zijn uitzonderingsgronden opgenomen. Artikel 10, eerste lid, somt de absolute uitzonderingsgronden op [eenheid van de Kroon (a), veiligheid van de Staat (b), bedrijfs- en fabricagegegevens (c), specifieke persoonsgegevens (d)]. Het openbaar maken van informatie blijft in geval van een absolute uitzonderingsgrond (altijd) achterwege. Artikel 10, tweede lid, somt de relatieve uitzonderingsgronden op [internationale betrekkingen (a), economische en financiële belangen van de overheid (b), opsporing en vervolging van strafbare feiten (c), inspectie, controle en toezicht (d), persoonlijke levenssfeer (e), kennisneming door de geadresseerde (f) en onevenredige benadeling en bevoordeling (g)]. Als een van deze belangen aan de orde is, dient er een afweging gemaakt te worden tussen dát specifieke belang en het algemeen belang van openbaarmaking van de informatie.

Artikel 11 maakt duidelijk dat informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, in beginsel dient te worden ontdaan van 'persoonlijke beleidsopvattingen'. Dat zijn opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies en de daarbij aangevoerde argumenten van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid. Met het oog op een goede en democratische bestuursvoering kan informatie over persoonlijke beleidsopvattingen worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm (geanonimiseerd). Het kan ook in wel tot een persoon herleidbare vorm indien de persoon in kwestie daarmee instemt.

Toepassing van de uitzonderingsgronden kan ertoe leiden dat documenten gedeeltelijk (bijvoorbeeld door het onleesbaar maken van specifieke passages) openbaar worden gemaakt, of dat openbaarmaking van een document in zijn geheel wordt geweigerd. Het is daarom de vraag of het doen van een Wob-verzoek voor een burger altijd de beste manier is om aan voor hem of haar relevante informatie te komen. Informatie die naar aanleiding van een Wob-verzoek openbaar gemaakt wordt, is namelijk vanaf dat moment voor eenieder toegankelijk, opvraagbaar en mogelijk openbaar raadpleegbaar. En dat kan dus niet altijd voor alle soorten informatie. Als het gaat om persoonsgegevens zoals medische gegevens, rekeningnummer, burgerservicenummer, adresgegevens, etc. zal de overheid het onleesbaar moeten maken.

De opvolger van de Wob: de Wet open overheid
De Woo treedt in werking op 1 mei 2022, met uitzondering van de verplichting om actief informatie openbaar te maken die valt onder een van de elf in de Woo omschreven informatiecategorieën.  Duidelijk is wel dat de plicht tot het actief openbaar maken van informatie niet geldt voor documenten die al bestaan voor de inwerkingtreding van de Woo.  De Woo verplicht de overheid veel meer dan de Wob tot het actief openbaar maken van informatie. Een korte toelichting op de wetsgeschiedenis en de doelen van de Woo zijn opgenomen in bijlage 1. 

In algemene zin heeft de inwerkingtreding consequenties voor de informatiehuishouding van de gemeente Zaanstad. Documenten moeten in goede, geordende en toegankelijke staat worden gehouden en er moeten maatregelen worden getroffen ten behoeve van het duurzaam toegankelijk maken van digitale documenten. In de begroting en jaarrekening moet een verplichte openbaarheidsparagraaf worden opgenomen, dit stelt eisen aan de informatievoorziening. Ook moet juridische kennis geactualiseerd worden, onder meer vanwege nieuwe uitzonderingsgronden of een andere toepassing van bestaande uitzonderingen. Bovendien moet de werkwijze worden aangepast. Het preciseren van het Woo-verzoek moet binnen twee weken plaatsvinden, de ‘verlenging’ van de beslistermijn wordt teruggebracht van vier naar twee weken en 'verlengen' is alleen nog mogelijk als de omvang of complexiteit van de informatie dat rechtvaardigt. Ter beantwoording van vragen over de beschikbaarheid van publieke informatie moeten een of meer contactpersonen worden aangewezen.

Beleid en organisatie-inrichting

In het DoeMee-onderzoek gaat het bij beleid en de organisatie niet alleen om een beoordeling van het bestaande beleid gericht op de uitvoering van de Wob, waarbij de openbaarmaking op verzoek centraal staat. Er is ook aandacht voor de actieve openbaarmaking.

Informatie op verzoek

Van de 93 betrokken overheden gaven er 39 aan beleid over Wob-verzoeken c.q. passieve openbaarmaking te hebben. Zeven overheden hebben de beleidsdocumenten ter beoordeling toegestuurd aan Pro Facto. Deze beleidsdocumenten zijn beoordeeld als duidelijk, richtinggevend en transparant; er is naar buiten toe kenbaar wat de burger van wie mag verwachten.

De gemeente Zaanstad heeft géén vastgesteld en naar buiten toe kenbaar gemaakt beleid over passieve openbaarmaking. Daarmee zijn er ook geen (college)doelstellingen en kenbare ambities over bijvoorbeeld de wenselijke beslistermijnen of de beoogde klanttevredenheid, bij het afdoen van verzoeken.

Het algemene beeld bij de bevraagde overheden laat zien dat een groot deel (72%) van hen interne werkdocumenten heeft over de omgang met Wob-verzoeken. De meeste werk-instructies (68%) scoren ‘goed’; er blijkt helder uit wat het interne proces is (en wat de burger dus uiteindelijk kan verwachten).

Ook in de gemeente Zaanstad zijn er diverse, actuele, interne werkinstructies. Zo bestaat er een Stappenplan afhandeling Wob-verzoeken, een instructie hoe om te gaan met het informatiemanagementsysteem Mozard en een procesbehandeling over hoe om te gaan met verzoeken die via het webformulier worden ingediend. Er is daarnaast ook specifieke informatie aanwezig over hoe om te gaan met de meest voorkomende uitzonderingsgronden in de Wob: de persoonlijke beleidsopvatting en de persoonlijke levenssfeer. Pro Facto geeft aan dat de interne werkdocumenten c.q. de werkinstructies van de gemeente Zaanstad voldoen aan de eisen die de Algemene wet bestuursrecht en de beginselen van behoorlijk bestuur daaraan stellen. Ze zijn duidelijk en richtinggevend. Ook de taakverdeling en verantwoordelijkheden bij de afhandeling van Wob-verzoeken zijn goed en logisch geborgd, aldus Pro Facto.

Bij het grootste deel van de overheden (59%) is de afhandeling van Wob-verzoeken belegd bij een combinatie van Wob-functionarissen, de betrokken vakafdeling en juristen. Ook in de gemeente Zaanstad vindt afhandeling, afhankelijk van het verzoek, plaats door een combinatie van de genoemde actoren. Verder valt op dat de (behandeling van) Wob-verzoeken centraal geregistreerd worden in één informatiemanagementsysteem (Mozard).

Meer dan de helft van alle overheden (57%) beoordeelt de eigen beschikbare capaciteit voor de afhandeling van Wob-verzoeken als voldoende tot zeer goed. Tegelijkertijd beoordeelt dus meer dan 40% de capaciteit als matig of onvoldoende. Over de kennis en vaardigheden is de overgrote meerderheid van de respondenten (ruim 80%) positief. Uit de factsheet over Zaanstad blijkt dat ook de ambtelijke organisatie in de gemeente Zaanstad tevreden is over de kwaliteit van haar medewerkers én de beschikbare capaciteit voor het afdoen van Wob-verzoeken.

Al bij al lijkt de gemeente Zaanstad de organisatorische randvoorwaarden, waaronder de procedures, taakverdeling en centrale registratie voor het afhandelen van Wob-verzoeken op orde te hebben.

Informatie uit eigen beweging

Door overheden wordt veel informatie actief met het publiek gedeeld. Soms bestaat daartoe een wettelijke verplichting of noodzaak, maar ook als dat niet het geval is, is de overheid vaak bezig met een systematische ontsluiting van voor burgers relevante informatie. Het is daarom opvallend dat in de benchmark slechts zeven decentrale overheden (circa 8%) beleid hebben over het openbaar maken van informatie uit eigen beweging (actieve openbaarmaking). Er zijn wel vaker (bij 14% van de decentrale overheden) interne werkdocumenten en instructies over dit onderwerp.

De gemeente Zaanstad heeft geen beleid en beschikt evenmin over interne werkinstructies op dit punt. De verantwoordelijkheid voor actieve openbaarmaking is in Zaanstad, in lijn met veel andere gemeenten, belegd bij de bestuurs- en managementondersteuning (die zorgt voor de publicaties die volgen uit besluitvorming door college en raad) en bij de betrokken vakafdeling (die zorgt voor ter inzage leggingen van dossiers of ontwerpbesluiten). De controle op actieve openbaarmaking is in de gemeente Zaanstad belegd volgens het three lines model (eerste lijn: controle op de afdeling zelf, tweede lijn: kwaliteitstoets door business controllers, derde lijn: interne controle door de auditafdeling).

De behandeling van Wob-verzoeken

Algemeen: aantallen en kenmerken Wob-verzoeken

In de periode 2018-2020 ontvingen tachtig deelnemende gemeenten gemiddeld 136 Wob-verzoeken (zie tabel 1). De meeste overheden (45) ontvingen tussen de twintig en honderd Wob-verzoeken. Acht overheden ontvingen tussen de tweehonderd en vijfhonderd Wob-verzoeken. Bij de deelnemende G3-gemeenten die meer dan 250.000 inwoners hebben, ligt het aantal Wob-verzoeken tussen de vijfhonderd en tweeduizend. 

Tabel 1 - Aantal Wob-verzoeken 

De gemeente Zaanstad heeft aan Pro Facto opgegeven in de onderzochte periode 406 Wob-verzoeken te hebben gehad (onderscheidenlijk 163, 109 en 134). Wij constateren dat de gemeente Zaanstad in haar Jaarrekening 2020 een hoger aantal Wob-verzoeken rapporteert, namelijk 464 (onderscheidenlijk 183, 125 en 156).  Dit roept de vraag op hoe betrouwbaar de sturingsinformatie is. Anders dan de landelijk stijgende trend die (ook) uit de benchmark blijkt, is er bij de gemeente Zaanstad opvallend genoeg geen sprake van een jaarlijkse stijging van het aantal Wob-verzoeken.

Wob-verzoekers kunnen verschillende achtergronden hebben (journalist, onderzoeker, burger, NGO, volksvertegenwoordiger, etc.). Bij de achtergrond van verzoekers valt in de gemeente Zaanstad het hoge percentage ‘burgers’ op (gemiddeld 65%; in Zaanstad 85%).  Datzelfde kan - in relatieve zin - gezegd worden van het aantal raadsleden dat Wob-verzoeken doet (gemiddeld 1%; in Zaanstad 2%). Sowieso is het indienen van Wob-verzoeken door raadsleden opvallend omdat hen bij het vragen van informatie (ook of juist) de weg van de artikelen 155, 169 en 180 Gemeentewet open staat. Bij het bewandelen van die weg zou een raadslid namelijk meer informatie kunnen ontvangen dan bij een Wob-verzoek. De gemeente Zaanstad heeft overigens een afzonderlijke werkinstructie over hoe moet worden omgegaan met Wob-verzoeken van raadsleden en registreert deze verzoeken afzonderlijk. Het eindrapport van Pro Facto (februari 2022) bevat drie algemene verklaringen waarom volksvertegenwoordigers een Wob-verzoek indienen: 

• Sommige volksvertegenwoordigers voelen zich tot het indienen van een Wob-verzoek gedwongen om zo over de juiste informatie voor hun eigen besluitvorming te beschikken en hun inwoners te laten zien dat zij de openbaarheid van informatie belangrijk vinden.
• Het college en de burgemeester hebben de mogelijkheid om de inlichtingen mondeling of schriftelijk te verstrekken. Dat betekent dat zij ervoor kunnen kiezen om de inlichtingen mondeling te geven, zonder ook de achterliggende documenten die informatie bevat, te verstrekken. Met een toegewezen Wob-verzoek krijgt een raadslid de achterliggende documenten wel.
• Een Wob-verzoek geeft een raadslid de mogelijkheid om álle informatie die is neergelegd in documenten rondom een bepaald thema of onderwerp op te vragen. Het uitzoekwerk is in dat geval dan voor rekening van het college of de burgemeester. Dit zou het raadslid het formuleren van kritische vragen besparen en voorkomen dat het raadslid genoegen moet nemen met een politiek gekleurd of politiek correct antwoord.

Opvallend is verder dat veel verzoeken gaan over het fysieke domein (gemiddeld 58%; in Zaanstad 84%). In lijn met andere overheden (gemiddeld 89%) wordt in Zaanstad het overgrote gedeelte van de verzoeken ingediend bij het college (gemiddeld 91%).

Algemeen: toegankelijkheid

Het indienen van een Wob-verzoek is wettelijk gezien vormvrij. Op de website van de gemeente Zaanstad is een webformulier ter beschikking gesteld en is informatie opgenomen over het indienen van een verzoek. 

De vindbaarheid van de informatie op de website is door Pro Facto beoordeeld als ‘goed’, evenals de begrijpelijkheid en de leesbaarheid. Dat laatste geldt ook voor de concrete Wob-besluiten en brieven die zijn bestudeerd. De volledigheid van de informatie op de website is ‘matig’, aldus Pro Facto. Daarbij valt onder meer op dat er beperkte informatie is opgenomen over het wettelijk toetsingskader.

Indiening verzoek

Op de gemeentelijke website wordt alleen de mogelijkheid geboden om een Wob-verzoek via een webformulier in te dienen. De Wob-verzoeker wordt niet gewezen op een andere wijze van indienen (bijvoorbeeld via mail of een telefoonnummer). Veel overheden (60%) in het onderzoek blijken (ook) liever geen Wob-verzoeken per mail te ontvangen of hebben deze weg juridisch afgesloten. Door gebruik van het webformulier wordt de Wob-verzoeker in Zaanstad 'gedwongen' de verdere correspondentie via de e-mail te laten verlopen. Voor niet-digitaal onderlegde burgers of verzoekers met een andere voorkeur, is deze werkwijze belemmerend.

Uit de analyse van de interne werkinstructies blijkt overigens dat de gemeente Zaanstad wel onderkent dat een Wob-verzoek in beginsel vormvrij is en dus ook langs een andere weg mag worden ingediend.

Voor de gemeente Zaanstad geldt, net als voor het overgrote deel van de andere deelnemers, dat naast de eisen uit de Awb en de Wob strikt genomen géén aanvullende eisen aan de indiening van een verzoek worden gesteld. Er wordt op de website wél gevraagd naar de reden van het Wob-verzoek.  Beantwoording is niet verplicht, maar het stellen van de vraag staat wel wat op gespannen voet met het expliciete uitgangspunt dat het niet nodig is om een verzoek te onderbouwen; de verzoeker hoeft, in termen van de Wob (artikel 3, lid 3) 'geen belang te stellen'.

Afhandeling verzoek

In positieve zin valt op dat de gemeente Zaanstad de ingediende verzoeken zelfstandig beoordeelt en dus niet zonder meer de benaming volgt die een verzoeker aan zijn verzoek geeft. Verzoeken om inzage in een ‘eigen dossier’ worden bijvoorbeeld niet als Wob-verzoek aangemerkt en hetzelfde geldt bij een verzoek om informatie voor alleen de verzoeker zelf (dus niet gericht op openbaarmaking voor eenieder) of verzoeken die niet zien op een bestuurlijke aangelegenheid. Hoewel de Wob in dat laatste geval niet van toepassing is, valt op dat een kwart van de bevraagde overheden een dergelijk verzoek toch (mogelijk) als Wob-verzoek beschouwt.

Twee derde van de bevraagde overheden voert, afhankelijk van de inhoud van Wob-verzoek, ‘concretiseringsgesprekken’ met de indiener als de opgevraagde informatie niet precies wordt omschreven. Ook Zaanstad doet dit. Uit analyse van de door de gemeente Zaanstad tien aangeleverde dossiers door Pro Facto, volgt dat de gemeente een verzoeker in dat geval goed behulpzaam is bij het preciseren van zijn verzoek.

De Wob schrijft voor dat het college uiterlijk binnen vier weken moet beslissen op een Wob-verzoek (voor verzoeken over milieu-informatie bedraagt deze termijn twee weken). Het college kan de beslistermijn eenmalig met maximaal vier weken verlengen (‘verdagen’). Daarnaast kan het college de beslistermijn opschorten om bijvoorbeeld derde belanghebbenden de mogelijkheid te bieden hun zienswijze te geven op het voorgenomen Wob-besluit. Over al deze verlengingsacties en de termijn waarmee de beslistermijn wordt verlengd, moet het college de Wob-verzoeker tijdig informeren. Als het college dat doet en vervolgens binnen de verlengde termijn het Wob-besluit neemt, dan is dat Wob-besluit, wettelijk gezien, tijdig genomen (zie figuur 1).

Figuur 1 - Onderdelen wettelijke beslistermijn

Uit de benchmark volgt dat door de bevraagde overheden op gemiddeld 45% van de verzoeken binnen de termijn van vier weken werd beslist. De gemiddelde doorlooptijd – van verzoek tot beslissing – was vijf weken en vijf dagen. De gemeente Zaanstad geeft aan bij circa de helft van de Wob-verzoeken (53%) binnen de vierwekentermijn te beslissen. De gemiddelde doorlooptijd voor het afhandelen van Wob-verzoeken bedraagt zeven weken. Daarnaast geeft de gemeente Zaanstad aan dat gemiddeld 47% van de Wob-verzoeken niet tijdig is afgehandeld in de periode 2018-2020. Onduidelijk is of de gemeente Zaanstad daarmee bedoelt niet binnen vier weken heeft beslist of in strijd met artikel 6 Wob, waarin ook mogelijkheden voor een langere periode worden genoemd, niet-tijdig heeft beslist (zie figuur 1). De benchmark lijkt het tweede te suggereren.

Voor milieu-informatie gelden afwijkende beslistermijnen (beslistermijn van twee weken, die met vier weken kan worden verdaagd, mits omvang of complexiteit van de informatie dat rechtvaardigt). De meeste overheden (67%) bekijken altijd (of meestal) of een verzoek milieu-informatie betreft. De gemeente Zaanstad geeft zelf aan deze check altijd te verrichten. Uit de dossierstudie volgt echter dat dit in ieder geval in één geval niet is gebeurd en deze categorie wordt in Zaanstad ook niet apart geregistreerd.

Wob-verzoeken kunnen worden opgeschort om derde belanghebbenden de mogelijkheid te bieden hun zienswijze te geven op het voorgenomen Wob-besluit. 89% van de overheden geeft aan derden altijd (44%) of meestal (45%) de gelegenheid te bieden om hun zienswijze te geven. Zaanstad geeft aan dit ‘altijd’ te doen.

Overheden moeten inzichtelijk (kunnen) maken hoe naar de gevraagde informatie is gezocht.  Bij 92% van de onderzochte Wob-dossiers kon niet worden achterhaald hoe er naar de gevraagde documenten c.q. informatie was gezocht. Ook in geen van de tien onderzochte Zaanse Wob-dossiers kon Pro Facto dit achterhalen. In die Wob-besluiten is de wijze waarop gezocht is naar beschikbare informatie niet of slechts summier toegelicht. In algemene zin kan daarover worden opgemerkt dat de gemeente Zaanstad dit beter moet doen. Of Zaanstad daar ook altijd voldoende toe in staat is, kan door ons op basis van de beschikbare gegevens niet worden beoordeeld.

In de meeste onderzochte dossiers houdt het bestuursorgaan zich goed (75%) of voldoende (22%) aan de Awb en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, aldus Pro Facto. Ook de tien dossiers van de gemeente Zaanstad worden op dit punt als voldoende (40%), goed (50%) of zeer goed (10%) beoordeeld.

Uitzonderingen en beperkingen

Openbaarheid van overheidsinformatie is het uitgangspunt. De Wob kent twee soorten uitzonderingsgronden (absoluut en relatief) voor het verstrekken van informatie (zie paragraaf 1). Bij een absolute uitzonderingsgrond blijft verstrekking van informatie altijd achterwege. Bij een relatieve uitzonderingsgrond moet het bestuursorgaan een belangenafweging maken of het genoemde belang van de uitzonderingsgrond opweegt tegen het algemeen belang van openbaarheid van informatie. Voornoemd onderscheid wordt op de website van de gemeente Zaanstad toegelicht, zij het zeer summier. 

Uit de benchmark volgt dat de meeste overheden voldoende nauwgezet (dus niet op document- of op paginaniveau, maar op passage- of regelniveau) en in lijn met de jurisprudentie beoordelen van welke informatie openbaarmaking moet worden geweigerd vanwege een uitzonderingsgrond. De door Zaanstad aangeleverde documenten bevestigen dit beeld.

Pro Facto constateert dat er in Zaanstad bij vier van de tien beoordeelde Wob-besluiten niet zorgvuldig is omgegaan met de mogelijkheid om de openbaarmaking (van passages) te weigeren met een verwijzing naar de uitzonderingsgronden in de wet. Zo wordt in een aantal besluiten niet specifiek genoeg verwezen naar de uitzonderingsgrond, wordt de toepassing ervan niet voldoende gemotiveerd en/of wordt de belangenafweging niet voldoende kenbaar gemaakt.

De gemeente Zaanstad dient hier dus nog een verbeterslag te maken. In algemene zin geldt dat duidelijk moet zijn op welke specifieke, wettelijke uitzonderingsgrond de weigering tot openbaarmaking is gebaseerd. In geval van relatieve uitzonderingsgronden dient bovendien expliciet(er) gemaakt te worden welke belangenafweging er wordt verricht.

In één van de tien onderzochte Wob-besluiten van de gemeente Zaanstad is bovendien aangetroffen dat informatie ‘wit’ (in plaats van zwart) is weggelakt. Volgens jurisprudentie is dit onrechtmatig, en is alleen het zwartlakken toegestaan. 

Opmerkelijk is het aantal verzoeken om informatie dat door de gemeente Zaanstad geheel wordt afgewezen. Uit de benchmark volgt dat dit gemiddeld bij 13% van de verzoeken gebeurt. In dezelfde periode wees Zaanstad gemiddeld 37% van de verzoeken geheel af.  Ruim een op de drie Wob-verzoeken wordt daarmee in zijn geheel afgewezen, bijna drie keer zo veel als het landelijk gemiddelde. De benchmark geeft echter geen verklaring voor dit verschil.

Bij de geraadpleegde overheidsinstanties wordt verder gemiddeld 24% van de Wob-verzoeken deels afgewezen. Voor hoeveel verzoeken dit in Zaanstad geldt, is niet duidelijk omdat dit niet apart wordt geregistreerd.

Leges/kosten

Voor het afhandelen van Wob-verzoeken mogen geen kosten in rekening worden gebracht.  Zaanstad brengt in lijn met jurisprudentie geen kosten in rekening voor het afhandelen van Wob-verzoeken. Wel kan de gemeente op basis van de legesverordening de kosten van een kopie of usb-stick in rekening brengen op basis van de gemeentelijke legesverordening. Ongeveer de helft van de deelnemende overheden (niet gekwantificeerd) brengt leges in rekening, op basis van een legesverordening. De gemeente Zaanstad brengt geen leges in rekening voor de verstrekking van documenten en werpt zo geen financiële drempels op voor het indienen van een Wob-verzoek.

Openbaar maken van aan verzoeker verstrekte informatie

Openbaarmaking van informatie op grond van de Wob impliceert (juridische) openbaarheid voor eenieder. Dát informatie openbaar is gemaakt, wil echter nog niet automatisch zeggen dat deze ook een groot publiek bereikt. Om dat probleem te ondervangen, kan overwogen worden om openbaar gemaakte informatie te publiceren.

Zeventien van de deelnemende overheden publiceren ingediende Wob-verzoeken en/of (een samenvatting van de) Wob-besluiten op de website. Bekende voorbeelden van overheden die deze informatie publiceren zijn de gemeenten Amsterdam en Utrecht en de provincie Noord-Holland. 

Bijna driekwart van de bevraagde overheden rapporteert nooit openbaar over besluiten op Wob-verzoeken.  Ook de gemeente Zaanstad publiceert deze stukken niet op de website. 

Rechtsbescherming

Bezwaar

Als een belanghebbende het niet eens is met het Wob-besluit, staat de mogelijkheid open om bezwaar in te dienen. Bij de deelnemende gemeenten is het percentage bezwaren  redelijk stabiel, rond de 6%. In de gemeente Zaanstad wordt juist in toenemende mate gebruikgemaakt van dit recht (2018: 4%, 2019: 11%, 2020: 12%). Het percentage bezwaren is daarmee relatief hoog te noemen. Dat zou kunnen samenhangen met het hoge percentage Wob-verzoeken dat volledig wordt afgewezen.

Bezwaarschriften worden bij 65% van de deelnemende gemeenten behandeld door een externe bezwaarschriftencommissie, 12% heeft een interne adviescommissie (bestaande uit ambtenaren van de betreffende overheidsdienst) en bij 17% wordt een derde variant gehanteerd, het zogenaamde ambtelijk horen.  De gemeente Zaanstad kent een ‘hybride’ vorm: in beginsel gaan zaken naar een interne adviescommissie (bestaande uit ambtenaren van de gemeente) maar voor (politiek)gevoelige zaken bestaat er ook een externe adviescommissie. Beide commissies stellen geen jaarverslag op.

Het aspect van een jaarverslag is overigens eerder in onze onderzoeken aan de orde gekomen. In 2014 publiceerden we het onderzoek Afwikkeling van niet-fiscale bezwaren, over de wijze waarop de gemeente Zaanstad niet-fiscale bezwaren van burgers afwikkelde. In ons opvolgingsonderzoek (2018) constateren wij dat opvolging van onze aanbeveling om een jaarverslag op te stellen over ingediende en afgehandelde bezwaren wel is overwogen, maar dat het college er uiteindelijk toch van heeft afgezien omdat dat soort verslaglegging thuishoort in het algemene jaarverslag van de gemeente.

In het jaarverslag blijkt echter maar weinig informatie over ingediende en afgehandelde bezwaren te staan. In het meest recente Jaarverslag 2020 wordt er wel gerapporteerd over 'Kengetallen bezwaar en beroep'.  Inhoudelijk wordt er echter niet gereflecteerd op de afhandeling van bezwaarschriften. Daarmee wordt een kans gemist om te leren van bezwaren, ook voor wat betreft het afhandelen van Wob-verzoeken.

Over de onderzochte periode zijn in de gemeente Zaanstad acht besluiten na bezwaar (deels) herroepen. Hoewel in absolute zin beperkt, is dit aantal in relatieve zin hoog (22%), afgezet tegen het gemiddelde onder de onderzochte overheden (minder dan 1%). Waar de doorlooptijd van bezwaarschriften bij de deelnemende gemeenten gemiddeld veertien weken bedroeg, is deze in Zaanstad met zeven weken dan weer substantieel korter.

(Hoger) beroep en verzoeken om voorlopige voorzieningen

Tegen beslissingen op bezwaar wordt bij de deelnemende overheden nauwelijks beroep aangetekend (gemiddeld één per jaar). Ook in de gemeente Zaanstad is dat aantal beperkt (totaal vijf keer in drie jaar tijd). Een uitspraak van de rechtbank zou nimmer tot een verplichting tot het (alsnog) openbaar maken van stukken hebben geleid. Hoger beroep is in de onderzochte periode uitgebleven. Dit geeft een indicatie dat de beslissingen op bezwaar bij Wob-besluiten van niveau zijn.

Verantwoording aan de volksvertegenwoordiging

Bij driekwart van de bevraagde overheden zijn er, net als in Zaanstad, geen afspraken gemaakt met de volksvertegenwoordiging over de informatievoorziening rond de afhandeling van Wob-verzoeken. Er vindt geen structurele terugkoppeling over dit onderwerp plaats aan de volksvertegenwoordigers. In de Jaarrekening 2020 is gerapporteerd over het aantal ontvangen Wob-verzoeken. Verder zijn hierin summier de voorbereidende handelingen ten behoeve van de Woo benoemd.  Op dezelfde wijze wordt over deze onderwerpen gerapporteerd in de Begroting 2022. 

In de gemeente Zaanstad is het onderwerp ‘openbaarheid van informatie’, meer specifiek de implementatie van de Woo, wel een aantal malen bij de gemeenteraad aan de orde gesteld. Zo heeft er op 27 juni 2019 een Omgevingscarré AVG plaatsgevonden, en op 12 december 2019 onderscheidenlijk 13 juli 2021 is de raad middels een raadsinformatiebrief over het onderwerp geïnformeerd. 

Met de inwerkingtreding van de Woo wordt het college verplicht om in de begroting in de openbaarheidsparagraaf aandacht te besteden aan de beleidsvoornemens inzake de uitvoering van de Woo. In de jaarlijkse verantwoording moet het college vervolgens verantwoording afleggen over de uitvoering van de Woo, mede in relatie tot de beleidsvoornemens.

Adviezen

Bovenstaande analyse geeft ons aanleiding tot het geven van vier adviezen, met als doel om te komen tot een verbetering van het proces van actieve en passieve openbaarmaking van overheidsinformatie in Zaanstad.

Advies 1: stel beleid vast

Formuleer beleid over het openbaar maken van overheidsinformatie, zodat helder wordt welke bestuurlijke ambities (zoals: beoogde beslistermijnen, rechtmatigheid, klanttevredenheid) er bestaan, mede in het licht van inwerkingtreding van de Wet open overheid. Zorg dat dit beleid een concrete vertaling van die ambities bevat zodat er in de uitvoering op kan worden gestuurd en het bestuur zich hierover kan verantwoorden in de openbaarheidsparagraaf.

Advies 2: verbeter de informatievoorziening op de website

Verbeter de informatievoorziening over de Wob en het doen van Wob-verzoeken op de gemeentelijke website. Overweeg tevens om een centraal telefoonnummer en e-mailadres op te nemen waar informatie over (lopende) verzoeken kan worden ingewonnen en waar Wob-verzoeken kunnen worden ingediend.

Publiceer de afgehandelde Wob-dossiers (en vanaf 1 mei 2022: Woo-dossiers), zodat (deels) openbaar gemaakte documenten niet alleen voor iedereen openbaar zijn, maar ook voor iedereen toegankelijk. Zorg ervoor dat de gepubliceerde documenten ook toegankelijk zijn voor mensen met een (visuele) beperking.

Advies 3: wees open over de verzoeken

Monitor en rapporteer jaarlijks over de afhandeling (aantallen, achtergrond, domein, etc.) van Wob-verzoeken, zodat raadsleden en anderen ook weten welke maatschappelijke vragen er leven. Of doe dat continu via het publiceren van de lopende Wob-verzoeken en afgehandelde Wob-dossiers op de gemeentelijke website. Overweeg daarbij om overzichtsinformatie (zoals aantallen verzoeken, gemiddelde beslistermijnen, indeling naar domein) op een geordende manier toegankelijk te maken.

Advies 4: ga met de gemeenteraad in gesprek over aanvullende informatie

Zoals vermeld is het onderzoek waarvan de resultaten in deze brief zijn weergegeven beperkter dan u van ons gewend bent. Dat betekent dat het nuttig is om sommige onderwerpen voor de gemeenteraad nog wat verder uit te diepen. Daarbij denken we aan:

• Het aantal Wob-verzoeken, meer specifiek het relatief hoge aantal dat betrekking heeft op de fysieke omgeving;
• Waarom raadsleden zich genoodzaakt voelen om een Wob-verzoek in te dienen;
• Het hoge percentage Wob-verzoeken dat geheel of gedeeltelijk wordt geweigerd;
• De kwaliteit van de Wob-besluiten, waaronder het correct toepassen van de uitzonderingsgronden, het motiveren daarvan en het ‘wit lakken’ van informatie;
• Het toenemende aantal bezwaarschriften en hoe daarvan geleerd wordt;
• De afhandel- en beslistermijnen van Wob-verzoeken;
• De betrouwbaarheid en de volledigheid van de sturingsinformatie over de afhandeling van Wob-verzoeken;
• De voortgang bij de voorbereiding op de Woo.

We kunnen ons voorstellen dat de raad het college vraagt om een visie op het nut en de mogelijkheden om dit verder uit te zoeken en daarover de raad te informeren.

Reactie college en nawoord rekenkamer

Op 10 maart 2022 hebben wij een conceptversie van deze rekenkamerbrief aan het college aangeboden voor een bestuurlijke reactie. Daarbij hebben wij in het bijzonder verzocht om een reactie op × Download Bestuurlijke reactie onze adviezen. Op 22 maart 2022 hebben wij de bestuurlijke reactie van het college ontvangen. De integrale tekst van de bestuurlijke reactie is hieronder te lezen en kan hiernaast worden gedownload.

Bestuurlijke reactie

Geachte mevrouw Daalder,

Hartelijk dank voor uw uitgebreide Rekenkamerbrief over het onderzoek naar het openbaar maken van overheidsinformatie in Zaanstad.

De bevindingen van de Rekenkamer komen voort uit een benchmarkonderzoek dat in samenwerking met de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) door Pro Facto is uitgevoerd onder 93 decentrale overheden, waaronder de gemeente Zaanstad.

Dit benchmarkonderzoek geeft ons de mogelijkheid om Zaanstad te vergelijken met andere gemeenten (82), provincies (8) en waterschappen (2).De bevindingen en adviezen uit uw Rekenkamerbrief en de benchmark kunnen wij meenemen bij het implementeren van de Wet open overheid (Woo), zoals die op 1 mei 2022 in werking zal treden.

Centrale vraagstelling benchmarkonderzoek
In een DoeMee-onderzoek doet een groot aantal rekenkamers en rekenkamercommissies op initiatief en onder leiding van de Nederlandse Vereniging voor Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) een gezamenlijk onderzoek naar een vraagstuk. Het thema van DoeMee2021 (de editie van 2021) is “De praktijk van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob)”. Pro Facto heeft dit onderzoek voor de NVRR uitgevoerd.

Omdat de Woo over niet al te lange tijd de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gaat vervangen heeft Pro Facto aan het terugkijken op de onderzoeksperiode 2018-2020 ook een vooruitblik op de Woo toegevoegd. Daarnaast is in het DoeMee-onderzoek ook aandacht besteed aan actieve openbaarmaking, omdat de Woo daarop straks veel meer nadruk legt.

Dit heeft voor Pro Facto geleid tot de volgende centrale vraagstelling:

“Hoe geven de deelnemende decentrale overheden vorm aan de afhandeling van Wob-verzoeken, in hoeverre gebeurt dit rechtmatig, hoe wordt hierover verantwoording afgelegd, hoe is actieve openbaarmaking geregeld en hoe verhoudt zich dat tot de eisen die de Woo straks gaat stellen?”

Uw rekenkamerbrief van 10 maart 2022 zoomt in op een aantal punten over Zaanstad die uw rekenkamer in de benchmark opvallen. Op basis van het algemene beeld over de praktijk in het land heeft u in uw brief ook enkele adviezen opgenomen, gericht op de uitvoering van het openbaar maken van informatie.

Het college heeft de intentie om de adviezen over te nemen. In een plan van aanpak voor de implementatie van de Wet open overheid, zullen ook deze adviezen worden meegenomen. Aan dat plan van aanpak zal een planning worden toegevoegd, zodat ook te zien is op welke termijn de adviezen worden geïmplementeerd.

Algemene conclusies en adviezen
Wij zijn blij met de erkenning dat de organisatorische randvoorwaarden, waaronder de procedures, taakverdeling en centrale registratie en sturingsinformatie op orde zijn.

Tegelijkertijd zijn er aandachtspunten. Zo ontbreekt beleid over het actief (uit eigen beweging) en passief openbaar maken van overheidsinformatie en kunnen Wob-besluiten beter worden gemotiveerd.

Hoewel wij in het onderzoek hebben aangegeven dat de beschikbare capaciteit voldoende is, zien wij in de praktijk dat dit op dit moment bij een aantal ketens in het fysieke domein aanscherping behoeft. Dit correspondeert ook met het aantal Wob-verzoeken dat wordt ingediend voor over die uitvoering van beleid. Aandacht zal daarbij niet alleen uitgaan naar het behandelen van Wob-verzoeken zelf, maar ook naar het meer aan de voorkant (actief) openbaar maken van informatie, waardoor de informatievoorziening aan inwoners en bedrijven verbetert.

De capaciteit zal verder met de inwerkingtreding van de Woo in beeld worden gebracht zowel voor de verzoeken om informatie als ook voor de daarin opgenomen verplichting om meer documenten actief (uit onszelf) openbaar te maken.

U heeft in uw brief een viertal adviezen geformuleerd. Per advies geven wij hierna onze reactie weer.

Advies 1: Stel beleid vast
Formuleer beleid over het openbaar maken van overheidsinformatie, zodat helder wordt welke bestuurlijke ambities (zoals: beoogde beslistermijnen, rechtmatigheid, klanttevredenheid) er bestaan, mede in het licht van inwerkingtreding van de Wet open overheid. Zorg dat dit beleid een concrete vertaling van die ambities bevat zodat er in de uitvoering op kan worden gestuurd en het bestuur zich hierover kan verantwoorden in de openbaarheidsparagraaf.

Reactie college van burgemeester en wethouders van Zaanstad over het opstellen van beleid
Zoals ook hiervoor kenbaar is gemaakt, zal de Wet open overheid in Zaanstad worden geïmplementeerd. Wij nemen het advies voor het opstellen van beleid over openbaarheid van bestuur ter harte en nemen dit mee in het plan van aanpak ter implementatie van de Wet open overheid.

Advies 2: Verbeter de informatievoorziening op de website
Verbeter de informatievoorziening over de Wob en het doen van Wob-verzoeken op de gemeentelijke website. Overweeg tevens om een centraal telefoonnummer en emailadres op te nemen waar informatie over (lopende) verzoeken kan worden ingewonnen en waar Wob-verzoeken kunnen worden ingediend.Publiceer de afgehandelde Wob-dossiers (en vanaf 1 mei 2022: Woo-dossiers), zodat (deels) openbaar gemaakte documenten niet alleen voor iedereen openbaar zijn, maar ook voor iedereen toegankelijk. Zorg ervoor dat de gepubliceerde documenten ook toegankelijk zijn voor mensen met een (visuele)beperking.

Reactie college van burgemeester en wethouders van Zaanstad over de verbetering van de informatievoorziening op de website.
De informatievoorziening op de website over openbaarheid van bestuur wordt in het licht van de Wet open overheid onder de loep genomen. Eén van de elf informatiecategorieën die op grond van de Wet open overheid verplicht openbaar moeten worden gemaakt zijn de verzoeken om informatie, zodat deze in het plan van aanpak voor de Woo wordt meegenomen. De openbaar gemaakte informatie wordt (verplicht) op grond van de Woo geplaatst op het PLatform Open OverheidsInformatie (PLOOI), dat te vinden is op https://open.overheid.nl. Ook openbare informatie van Zaanstad maakt een verbinding met deze website en gaat de openbare informatie daarop weergeven.

Een centraal punt waar informatie kan worden opgevraagd, zoals uw Rekenkamer voorstelt, koppelen wij aan de in de Woo verplicht aan te stellen contactpersoon/contactpersonen. Ook mensen met een (visuele) beperking kunnen bij deze contactpersoon voor informatie en vragen terecht. Daarnaast werkt de ambtelijke organisatie op dit moment om de website van Zaanstad geschikt te maken voor mensen met een (visuele) beperking op grond van de Europese toegankelijkheidsrichtlijn , vertaald in Nederland in het Besluit digitale toegankelijkheid overheid. Dit Besluit is de wettelijke basis, totdat digi-toegankelijkheid van websites, zijn basis krijgt in de Wet digitale overheid. De PLOOI-website waar openbare overheidsinformatie te vinden zal zijn moet ook voldoen aan deze Europese richtlijn voor toegankelijkheid.

Advies 3: Wees open over de verzoeken
Monitor en rapporteer jaarlijks over de afhandeling (aantallen, achtergrond, domein, etc.) van Wob-verzoeken, zodat raadsleden en andere ook weten welke maatschappelijke vragen er leven. Of doe dat continue via het publiceren van de lopende Wob-verzoeken en afgehandelde Wob-dossiers op de gemeentelijke website. Overweeg daarbij om overzichtsinformatie (zoals aantallen verzoeken, gemiddelde beslistermijnen, indeling naar domein) op een geordende manier toegankelijk te maken.

Reactie college van burgemeester en wethouders van Zaanstad over openheid over openbaarheid
Jaarlijkse rapportages vinden in Zaanstad plaats in de planning&controlcyclus. Op grond van de Woo wordt een openbaarheidsparagraaf verplicht in de jaarrekening (verslag) en de begroting. De opzet en inhoud van de openbaarheidsparagraaf wordt meegenomen in het project voor implementatie van de Woo. Daarin gaan we bekijken welke informatie wij in die openbaarheidsparagraaf kunnen gaan opnemen.

Advies 4: Ga met de gemeenteraad in gesprek over aanvullende informatie
Zoals vermeld is het onderzoek waarvan de resultaten in deze brief zijn weergegeven beperkter dan u van ons gewend bent. Dat betekent dat het nuttig is om sommige onderwerpen voor de gemeenteraad nog wat verder uit te diepen. Daarbij denken we aan:

●  Het aantal Wob-verzoeken, meer specifiek het relatief hoge aantal dat ziet op de fysieke omgeving;
●  Waarom raadsleden zich genoodzaakt voelen om een Wob-verzoek in te dienen;
●  Het hoge percentage Wob-verzoeken dat geheel of gedeeltelijk wordt geweigerd;
●  De kwaliteit van de Wob-besluiten, waaronder het correct toepassen van de uitzonderingsgronden, het motiveren daarvan en het ‘weglakken’ van informatie;
●  Het toenemende aantal bezwaarschriften en hoe daarvan geleerd wordt;
●  De afhandel- en beslistermijnen van Wob-verzoeken;
●  De betrouwbaarheid en de volledigheid van de sturingsinformatie over de afhandeling van Wob-verzoeken;
●  De voortgang bij de voorbereiding op de Woo.

Reactie college van burgemeester en wethouders van Zaanstad over het gesprek met de raad over openbaarheid van bestuur
Het college gaat graag in gesprek met de Raad. Overleg met en input vanuit de Raad is ook onderdeel van het project ter implementatie van de Woo. U geeft in dit advies al een opsomming van mogelijke aandachtspunten. De wensen van de Raad worden meegenomen bij de implementatie van de Woo in Zaanstad.

Wij danken de Rekenkamer voor de geboden inzichten.

Hoogachtend,
burgemeester en wethouders van Zaanstad,

drs. J. Hamming, burgemeester
drs. G. Blom, gemeentesecretaris

Nawoord rekenkamer

We danken het college van B en W voor de constructieve en positieve reactie. Het college geeft aan de intentie te hebben om beleid op te stellen, opener te worden, de informatievoorziening te verbeteren en daarover ook actief in gesprek te gaan met de gemeenteraad. Het college geeft aan al onze vier adviezen mee te nemen bij het implementeren van de Wet open overheid (Woo) en zegt toe een plan van aanpak te zullen opstellen. Dat plan van aanpak zal ook worden voorzien van een tijdspad.

Uit de reactie van het college blijkt nog niet of dit plan van aanpak actief zal worden gedeeld met de gemeenteraad. Wij adviseren de gemeenteraad, in lijn met de notitie Werkwijze behandeling rekenkamerrapporten (Auditcommissie, 18 augustus 2021) te besluiten:

• het college te verzoeken het plan van aanpak aan de gemeenteraad aan te bieden, binnen een half jaar na agendering van deze rekenkamerbief en
• het college te verzoeken jaarlijks te rapporteren over de behaalde resultaten bij het uitvoeren van de vier adviezen.

Het college geeft in de bestuurlijke reactie aan dat de capaciteit om Wob- en Woo-verzoeken en informatie uit eigen beweging openbaar te maken, nog niet voor alle organisatieonderdelen op orde is. Deze opvatting wijkt af van de informatie die eerder aan Pro Facto is verstrekt. De ambtelijke organisatie heeft recent in een verzoek tot aanpassing van de factsheet over Zaanstad toegelicht dat de aan Pro Facto geleverde informatie betrekking had op twee specifieke organisatieonderdelen van de gemeente, maar niet geldt voor alle organisatieonderdelen. Dit verzoek hebben wij toegevoegd aan het voorblad van de factsheet over Zaanstad van Pro Facto. Tevens hebben wij de formulering van onze aanbiedingsbrief naar aanleiding van de bestuurlijke reactie en het verzoek op het punt van de capaciteit herzien. Voor de ambtelijke organisatie van Zaanstad zijn de capaciteit en kennis een punt van aandacht, want de Woo heeft gevolgen voor alle onderdelen van de ambtelijke organisatie.

Het college geeft in de bestuurlijke reactie aan blij te zijn met onze indruk dat de organisatorische randvoorwaarden, waaronder de sturingsinformatie, op orde zijn. In onze concept-aanbiedingsbrief hebben we ten onrechte de indruk gewekt dat het onderdeel sturingsinformatie op orde is. In de rekenkamerbrief zijn zowel in de paragraaf over het aantal Wob-verzoeken (paragraaf 3.1) als in ons vierde advies (paragraaf 6.4) kanttekeningen geplaatst bij de kwaliteit van de sturingsinformatie. Wij hebben daarom de formulering van onze definitieve aanbiedingsbrief op dit punt bijgesteld. Uit de bestuurlijke reactie blijkt dat het college het ook zinvol vindt om met de gemeenteraad in gesprek te gaan over de gewenste kwaliteit van de sturingsinformatie. En indien de raad dat wenst, is het college voornemens het onderwerp ook mee te nemen bij de implementatie van de Woo.

In de reactie van het college op het advies om de informatievoorziening op de website te verbeteren geeft het aan in de toekomst informatie openbaar te gaan maken via het landelijke Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI). Hierbij plaatsen wij een kanttekening. Op dit moment publiceren nog maar twee gemeenten in zeer beperkte mate hun documenten op dit platform, mogelijk in verband met technische belemmeringen. Indien het niet mogelijk blijkt om binnen afzienbare tijd afgehandelde Wob- en Woo-verzoeken via PLOOI te publiceren, dan raden wij aan deze te publiceren op de gemeentelijke website. De gemeenten Amsterdam en Utrecht doen dat al en de provincie Noord-Holland publiceert de verzoeken op de provinciale website.

Onderzoeksverantwoording

Dit is de rekenkamerbrief van het onderzoek naar het openbaar maken van overheidsinformatie in Zaanstad. De volledige rapportage bestaat naast deze rekenkamerbrief, ook uit drie factsheets en het document NVRR DoeMee-onderzoek 2021 (Wet openbaarheid van bestuur) - De praktijk van de Wob bij decentrale overheden – eindrapportage herziene versie (Pro Facto, 23 februari 2022). De volledige rapportage staat vanaf 1 april 2022 op de projectpagina.

Onderzoeksteam

Bijlage 1 Achtergrond over de Wob en de Woo

Wetsgeschiedenis Wob: doelen
De doelen van de thans geldende Wet openbaarheid van bestuur (Wob) volgen grotendeels uit de Wob zoals die in 1980 in werking is getreden.

De voormalige Wob
De eerste Wob is in 1978 door de Staten-Generaal aangenomen en in 1980 in werking getreden. Een belangrijke katalysator voor het aannemen van de Wob in 1978 was het rapport Openbaarheid Openheid van de Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting (Commissie-Biesheuvel) tien jaar voor inwerkingtreding van de wet.  Het rapport pleitte voor de volgende vier onderdelen die nodig zijn voor een goede en democratische bestuursvoering:

• Een recht op overheidsinformatie;
• dat in beginsel ziet op alle overheidsdocumenten;
• relatief weinig uitzonderingsgronden met een nauwe interpretatie en;
• een relatief ruime actieve openbaarheidsverplichting.

De regering neemt het doel ‘een goede en democratische bestuursvoering’ over.  Die formule kwam terecht in de considerans en werd vervolgens ook gebruikt in verschillende rechterlijke uitspraken.  De regering sluit echter specifiek uit dat er een recht op openbaarheid bestaat. Openbaarheid is volgens de regering geen doel op zichzelf, maar een middel tot een doel.  Het doel is een geïnformeerd publiek dat beslissingen kan nemen. De regering beschrijft het als volgt: “De openbaarheid van het bestuur is geen doel op zichzelf maar een middel om de communicatie tussen bestuur en samenleving te bevorderen.” 

De belangen gediend door openbaarheid moeten worden afgewogen tegen andere te respecteren belangen. Het opnemen van een breed recht op openbaarheid zoals voorgesteld door de Commissie-Biesheuvel zou ook de eenheid van beleid in de weg kunnen zitten en een doorbreking van de ministeriële verantwoordelijkheid vormen.  Daarnaast worden het beschermen van de privésfeer en doelmatig bestuur genoemd als belangen die tegenstrijdig kunnen zijn aan verdergaande openbaarheid.  De regering besloot als gevolg van deze afweging geen algemeen recht op informatie in de wet op te nemen. 

Thans geldende Wob
In 1983 is de Wob (oud) geëvalueerd. In het rapport Openbaarheid tussen gunst en recht  stelt de evaluatiecommissie dat er drie fasen van openbaarheid zijn: openbaarheid kan een gunst zijn van het bestuur, een recht van de burger en een vanzelfsprekendheid. Zoals de titel al stelt, zat openbaarheid toen in de fase tussen een gunst en een recht. De nieuwe Wob zou daar verandering in moeten brengen.

In de Memorie van toelichting bij de wet wordt gesteld: “Met nadruk wijzen wij erop dat onze keuze voor een vernieuwde tekst van de wet niet betekent dat de aan de bestaande wet ten grondslag liggende beginselen verandering hebben ondergaan.” 

Er wordt dus aangesloten bij de geest van de oude Wob. Dat neemt niet weg dat er een aantal indicaties is dat de gedachte over openbaarheid toch is verschoven. Daar waar de regering in 1970 nog voorzichtig was, is de regering in 1986 enthousiaster over openbaarheid. Ze schrijft: “Uitgegaan is van het uitgangspunt van de bestaande wet dat zowel bij informatieverstrekking op verzoek als uit eigen beweging openbaarheid voorop staat.” 

De gewijzigde Wob had met name betrekking op het uniformeren van de Wob-praktijk. Het was de bedoeling dat de normen uit lagere regelingen in de Wob zouden komen te staan, om een gelijke behandeling in verschillende overheidsorganen te bevorderen.  Het recht op openbaarheid werd op sommige onderdelen uitdrukkelijk verbreed, bijvoorbeeld door te benoemen welke documenten onder de Wob vallen. 

Van Wob naar Woo
De Wet open overheid (Woo) zal de Wob op 1 mei 2022 vervangen. Het doel van de Woo is een meer transparante en actief openbaar makende overheid. Veel meer dan de Wob verplicht de Woo tot het actief, uit eigen beweging, openbaar maken van documenten. Openbaarmaking moet plaatsvinden via PLOOI, een door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ontwikkeld platform voor actieve openbaarmaking van overheidsinformatie. Gemeenten zullen hun werkprocessen hierop moeten aanpassen. Dit onderdeel van de Woo treedt overigens nog niet op 1 mei 2022 in werking, maar op een nader bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, zodat nog wat meer tijd is voor een gedegen voorbereiding. 

Wetsgeschiedenis Woo: doelen
De Wet open overheid (Woo) was volgens de initiatiefnemers nodig, omdat de politieke afwegingen uit de jaren 70 niet meer zouden passen bij de huidige tijd. In de Woo wordt – anders dan in de Wob – het recht op informatie in het eerste artikel van de wet als zodanig erkent. In de Memorie van toelichting wordt gesteld: “Democratie verdraagt geen geheimhouding; alleen een goed geïnformeerd publiek kan overwogen keuzes maken. Overheidsinformatie is niet gebaat bij exclusiviteit; de actieve ter beschikking stelling ervan kan de publieke sector, de informatie-economie en het cultureel wetenschappelijke leven slimmer en sterker maken. Het toegankelijk maken van publieke informatie is geen gunst van de overheid, maar een recht van de burger dat hem of haar in staat stelt de overheid te controleren, fundamentele rechten uit te oefenen en economische en culturele waarde te creëren.” 

Het opnemen van een recht op overheidsinformatie en wettelijke verplichtingen tot het actief openbaar maken van informatie zal volgens de indieners een cultuurverandering opleveren.

Een recht van de burger op overheidsinformatie en een cultuur van openheid bij de overheid dient de volgende vijf doelen:

1. Creëren van randvoorwaarden voor de democratie: “Democratie staat of valt bij de gratie van een goed geïnformeerd publiek. Alleen als burgers op de hoogte kunnen worden gesteld van alle successen en gebreken van politieke en bestuurlijke keuzes, kan een overwogen stem uitgebracht worden. (…) Deze voorwaarde voor democratie beperkt zich niet tot de wetgevende en rechtsprekende machten. Democratische controle, en daarmee de democratie zelf, vereist een hoge mate van transparantie van alle overheden (…).” 
2. Het realiseren van beter bestuur en een cultuuromslag: “Openbaarheid en transparantie zijn niet alleen nuttig en noodzakelijk voor burgers, maar bieden ook kansen voor overheden en semi-overheden. In eerdere stukken is dit wel bestempeld als «overheidshygiëne» (…) dat overheidshandelen voor het oog van het publiek moet plaatsvinden en dat we ons beter gedragen als we beter in de gaten worden gehouden (…) Vrijere toegankelijkheid en gebruikbaarheid van overheidsinformatie (…) maakt de burgers ook mondiger doordat deelname aan de democratie wordt versterkt en een transparant, verantwoordelijk en doelmatiger overheidsoptreden wordt gestimuleerd (…) Dit stelt hoge eisen aan de ict-capaciteit (…) de juridische infrastructuur vergt investeringen (…) Net zo goed is vereist dat een omslag in de Nederlandse bestuurscultuur wordt bewerkstelligd. Zolang het informatiemonopolie van de overheid niet doorbroken wordt en een mentaliteit dat de overheid haar informatie ten dienste van het publieke domein bezit (…)Uiteindelijk wordt daarmee beoogd een cultuurverandering in de publieke sector te faciliteren die past bij de gedigitaliseerde informatiesamenleving (…) Het doel van de cultuuromslag van bestuurlijke geslotenheid naar openheid kan niet worden bereikt enkel door de materiële en formele verplichtingen aan organen (…) meer in het algemeen moet het nut informatiecommissaris bezien worden, namelijk in het bieden van een tegenwicht voor de neiging van overheden en semioverheden om de stroom van informatie naar het publiek te beheersen en te beperken. Door een voortdurende campagne voor transparantie en openbaarheid, het delen van best practices en het politiek op de kaart zetten van problemen uit de praktijk, wordt het voor organen gemakkelijker om te komen tot de nodige hervorming van de bestuurscultuur.” 
3. Het voorkomen van corruptie: “Ook het Verdrag van de Verenigde Naties tegen Corruptie erkent transparantie als een goed middel ter bestrijding van corruptie (…) Openbaarheid en transparantie zijn dan extra waarborgen om te controleren dat overheden en semi-overheden geen misbruik maken van hun informatie-positie.” 
4. Emancipatie van de burger: “Met dit wetsvoorstel krijgt eenieder een recht op toegang tot publieke informatie (…) De erkenning van dit recht is een belangrijke stap in het emancipatieproces van de burger tegenover de overheid (…) Waar openbaarheid van bestuur eerst werd gezien als vorm van voorlichting en als gunst van de overheid en de huidige Wob openbaarheid als verplichting richting de overheid neerzet, zet dit voorstel een volgende stap in de erkenning van het belang van openbaarheid voor de burger.” 
5. Macro-economische voordelen: “Door informatie via internet beschikbaar te stellen voor hergebruik, worden burgers en bedrijven in de gelegenheid gesteld toegevoegde waarde te creëren en informatie zodanig te bundelen en beschikbaar te stellen, dat derden daar weer gebruik van kunnen maken.” 

Tijdens de parlementaire behandeling zijn er veel inhoudelijke wijzigingen geweest op de verplichtingen voor bestuursorganen. Volgens de indieners betekent dat niet dat de doelen van de wet zijn gewijzigd. Zij stellen dat doelen juist alleen behaald kunnen worden, als de wet beter uitvoerbaar is: “De initiatiefnemers zijn van oordeel dat de door hen gewenste (cultuur)verandering niet zal worden bereikt als overheden zelf twijfels hebben over deze aspecten van de wet. Met deze wijzigingswet worden daarom onduidelijkheden in de Woo verhelderd, wordt een aantal inhoudelijke wijzigingen voorgesteld en wordt een aantal technische verbeteringen geformuleerd. Het doel van de Woo blijft ongewijzigd 

Daarbij stellen zij dat actieve ontsluiting van informatie nog steeds het uitgangspunt is: “De initiatiefnemers zijn van oordeel dat het belang van actieve openbaarheid niet kan worden overschat. Een systematische ontsluiting van voor burgers relevante informatie draagt bij aan inzicht in de bestuursvoering en is daarmee onmisbaar voor democratische participatie en controle van het bestuur.” 

De Woo die op 1 mei 2022 in werking zal treden, zou haar doelen moeten bereiken door (1) de burger een recht te geven op overheidsinformatie, (2) meer informatie actief te ontsluiten en (3) door een cultuurverandering richting openheid te bewerkstelligen in de overheid. Het belang hiervan is nogmaals onderstreept door de Kinderopvangtoeslagaffaire.