Openbaar maken van overheidsinformatie
Onderzoeksopzet

Aanleiding

Aanleiding

We hebben in ons onderzoeksprogramma 2021 aangekondigd onderzoek te doen naar openbaar maken van overheidsinformatie. Dit betreft zowel het openbaar maken van informatie uit eigen beweging als het openbaar maken van informatie na een Wob-verzoek. Drie ontwikkelingen gaven ons daartoe aanleiding. Daarnaast biedt de Nederlandse Verenging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) de mogelijkheid om mee te doen met een benchmarkonderzoek.

College streeft naar openheid en transparantie

In het coalitieakkoord Een nieuwe lente en een nieuw geluid (mei 2018) heeft het college aangegeven te streven naar een open en transparant bestuur. De gemeente Amsterdam gaat uit eigen beweging meer informatie openbaar maken. Er komt een informatiecommissaris die er samen met de gemeentelijke privacy officer voor zorgt dat het uitgangspunt ‘open tenzij’ wordt gewaarborgd, aangejaagd en gehandhaafd. Inwoners moeten in staat worden gesteld om beleid beter te volgen. Daarvoor hebben zij niet alleen betere toegang tot keuze-informatie nodig, ook belangrijke informatie over wat er in hun buurt nodig is en de besluitvorming daarover is daarbij onontbeerlijk. Raadsinformatie, Wob-verzoeken en documenten worden toegankelijk. 

In oktober 2018 informeert het college de raad omdat een Wob-verzoek van de Telegraaf niet in lijn met het eigen beleid was afgehandeld. Het college laat de raad in de raadsinformatiebrief weten dat in 2016 de afhandeling van Wob-verzoeken is herzien. Het uitgangspunt is sindsdien 'openbaar, tenzij' en is voor de hele organisatie leidend geworden. Het college geeft aan te bevorderen dat de weigeringsgronden van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) terughoudend worden toegepast. Daarnaast streeft het college een grotere openbaarheid van de gemeentelijke informatie na, in lijn met het initiatiefvoorstel voor de Wet open overheid (Woo). Het college wil daarmee verder gaan dan de wettelijke vereisten van de Wob die op dat moment van kracht zijn. Voor het college is openbaarheid "namelijk geen gunst maar een recht". Niet alleen dient het aantal gronden voor weigering van openbaarmaking beperkt te zijn, van die gronden moet slechts terughoudend gebruik worden gemaakt en in lijn met de Woo worden toegepast, aldus het college. Ook geeft het college aan zelf meer informatie openbaar te willen maken, bijvoorbeeld eigen declaraties en adviezen en andere documenten ter besluitvorming. 

In februari 2019 informeert het college de raad verder over de openbaarheid van informatie en de afdoening van de motie over de informatiecommissaris . Het doel is om bij een Wob-verzoek documenten in zijn geheel openbaar te maken. In de uitzonderlijke gevallen waarin volledige openbaarheid van een document om gegronde redenen niet mogelijk is, geeft het college aan vanzelfsprekend te kijken hoe er recht kan worden gedaan aan het belang van openbaarheid. Het college is van mening dat documenten of delen daarvan niet mogen worden geweigerd om te voorkomen dat de gemeente in een slecht daglicht komt te staan of anders leidt tot verlies van vertrouwen in de overheid bij het publiek. Persoonlijke beleidsopvattingen zullen geanonimiseerd openbaar worden gemaakt. Het college wil daarmee laten zien "dat zij af wil van het risico op kramp binnen de gemeentelijke organisatie die voorkomt dat informatie wordt geweigerd die openbaar zou moeten zijn. De Amsterdammer heeft er recht op om te weten waarom het bestuur tot een bepaalde keuze is gekomen". Voor het meer actief, dus op eigen initiatief, openbaar maken van informatie geeft het college aan een inspanningsverplichting te hebben. Waarbij eerst die informatie openbaar wordt gemaakt, die straks ook volgens de Woo actief openbaar gemaakt moet worden. 

In de bestuurlijke reactie op het initiatiefvoorstel 'Ontwikkel effectief online wobarchief ' (juni 2019, zie paragraaf 1.2) herhaalt het college de wens om informatie (actief) openbaar te maken, in lijn met het landelijke initiatiefwetsvoorstel Woo. Met verwijzing naar de eerdere raadsbrieven herhaalt het college dat het de openbaarheid van informatie niet als een gunst maar als een recht beschouwt. En voorts meldt het college dat per 1 mei 2019 de informatiecommissaris is aangesteld. Het online Wob-archief past geheel bij de doelen die het college heeft ten aanzien van het actief openbaar maken van informatie. In verband met het streven naar grotere openbaarheid van informatie in lijn met de Woo, geeft het college aan dat de focus ligt op het openbaar maken van de elf Woo-categorieën. Daarnaast heeft het college het doel om ook overige documenten, zover wettelijk mogelijk is, in hun geheel openbaar te maken. De circa 130.000 bezwaren die het college jaarlijks ontvangt, de adviezen van de bezwaarschriftencommissies en de beslissingen op bezwaar, staan volgens het college "vol met persoonsgegevens", waardoor deze documenten niet openbaar gemaakt kunnen worden. 

In reactie op het initiatiefvoorstel 'Openbaar tenzij' (oktober 2020, zie paragraaf 1.2), geeft het college aan dat het voorstel goed aansluit bij de ambities van het college voor openbaarheid. Openbaarheid is van groot belang voor een goed functionerende democratie. Ambtelijk is een traject gestart om de afhandeling van Wob-verzoeken binnen de gemeente te verbeteren. En onderdeel daarvan is dat er een werkinstructie komt waar het, gevraagde, vier-ogenprincipe onderdeel van uitmaakt. 

Het classificatiebeleid waarbij vooraf en tijdens het schrijven een afweging moet worden gemaakt of een document wordt geclassificeerd als openbaar, vertrouwelijk of geheim is in oktober 2020 in ontwikkeling. Het college zegt in reactie op het rekenkamerrapport Geheimhouding (oktober 2020) toe dat bij het implementeren van het classificatiebeleid actieve openbaarheid in relatie tot de Wet open overheid ook te zullen meenemen. Het college wil starten met het actief openbaar maken van de bestuursstukken. 

Tot slot kondigt het college eind december 2020 aan dat het toewerkt naar een situatie waarbij alle collegestukken (behalve geheime stukken) na de collegevergadering voor iedereen openbaar toegankelijk worden. 

De raad dringt aan op een grotere openbaarheid

Raadsleden tonen een grote interesse in het (gebrek aan) openbaar maken van overheidsinformatie. Zij stellen raadsvragen en dienen moties en initiatiefvoorstellen in om de openbaarheid te vergroten.

Initiatiefvoorstellen
Op 26 oktober 2018 heeft raadslid Van Dantzig (D66) een initiatiefvoorstel ingediend getiteld ‘Ontwikkel een online wobarchief’. In het voorstel wordt geconstateerd dat de gemeente een site heeft waarop documenten worden gepubliceerd die openbaar zijn gemaakt na een Wob-verzoek, maar dat deze site niet goed lijkt te functioneren. Gemeten over een periode van vijf maanden zijn zeven Wob-besluiten gepubliceerd, terwijl de gemeente Utrecht in dezelfde periode tachtig Wob-verzoeken publiceerde op haar website. Het raadslid dient een initiatiefvoorstel in om een online archief te ontwikkelen waarin alle Wob-verzoeken, -besluiten en bijbehorende stukken worden gepubliceerd, het opstellen van een geheimhoudingsregister en ook de adviezen van de bezwaarcommissie en de beslissingen op bezwaar openbaar te maken.  

Het raadslid Ceder (CU) heeft het initiatiefvoorstel 'Openbaar tenzij' op 16 juni 2020 ingediend. Het voorstel heeft zowel betrekking op geheime stukken als Wob-verzoeken, waarbij het college wordt verzocht "een nieuw protocol met het ‘vier-ogenprincipe’ te presenteren ten aanzien van het afhandelen van Wob-verzoeken en de proportionaliteit van het weglakken van geheime informatie". Toegelicht is dat Amsterdam te veel tekst weglakt, wat de indruk kan wekken dat geprobeerd wordt om zoveel mogelijk geheim te houden. Het vier-ogenprincipe bij de afhandeling van het verzoek zorgt ervoor dat iemand anders dan de behandelend ambtenaar nog een keer controleert of de weggelakte delen terecht weggelakt zijn. 

Motie
Vanuit de overwegingen dat de afhandeling van informatieverzoeken een kostbare aangelegenheid is, waarbij vindbaarheid van relevante documenten een uitdaging is, de ambities van het college op de onderwerpen digitale stad en democratisering groot zijn, en het vervullen van de rol van een moderne overheid vraagt om het nemen van rekenschap voor het gebruik van data, dient raadslid Temmink (SP) in november 2018 een motie in. Het raadslid verzoekt het college daarbij om op korte termijn met een voorstel te komen voor de positionering en de taken en verantwoordelijkheden van de in het coalitieakkoord aangekondigde informatiecommissaris. 

Raadsvragen
Raadsleden stellen ook schriftelijke vragen of vragen documenten op. Zo verzoekt het raadslid Van Lammeren (PvdD) voor het liggeld pleziervaart "alle in- en uitgaande correspondentie, inclusief alle onderliggende documentatie doen toekomen, inclusief alle eventuele concepten" (januari 2020).  En stelt het raadslid Van Dantzig (D66) in april 2020 vragen over de afhandeling van Wob-verzoeken en Wob-bezwaren, over de volledigheid van het online Wob-archief en over een overzicht van Wob-verzoeken die tussen gemeentelijke diensten 'zweven'.   In november 2020 stelt raadslid Van Soest (PvdO) vragen over de volledigheid van het online Wob-archief en de acties die worden ondernomen om het archief volledig te maken.  

Signalen uit rekenkameronderzoek Geheimhouding

De afweging om geheimhouding op te leggen op een document zijn grotendeels dezelfde als de afweging om een document niet (geheel) openbaar te maken. Deze afweging wordt gemaakt op grotendeels dezelfde weigeringsgronden en moet deugdelijk gemotiveerd zijn.  In het onderzoek naar Geheimhouding (oktober 2020) constateren wij dat de motivering soms ontbreekt (2%), of dat de motivering bestaat uit een kopie van de wettekst van artikel 10 Wob (10%). Ook bij de motiveringen in eigen woorden gaat het niet altijd goed. Ze zijn vaak te algemeen, juridisch verwoord, en doen plichtmatig aan. Daarnaast ontbreekt regelmatig een expliciete belangenafweging waarom het belang van geheimhouding zwaarder zou moeten wegen dan het algemeen belang van openbaarheid. Dat roept vragen op over de kwaliteit van de motivering bij Wob-verzoeken. Tot slot constateerden wij in het onderzoek Geheimhouding dat de afhandeling van het Wob-verzoek van NH Nieuws om een overzicht van de geheime stukken te ontvangen een doorlooptijd heeft van meer dan één jaar.  

Benchmarkonderzoek NVRR

In april 2021 is de Nederlandse Verenging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) een benchmarkonderzoek gestart naar de Wob. Wij hebben besloten hieraan deel te nemen. De resultaten van dit onderzoek worden gepresenteerd in de vorm van een benchmark, waarbij bijna honderd decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschappen) worden vergeleken. Het benchmarkonderzoek van NVRR zal naar verwachting een mooi overzicht bieden van hoe de gemeente Amsterdam het openbaar maken van overheidsinformatie heeft geregeld en hoe ze ervoor staat ten opzichte van andere decentrale overheden (zie kader Benchmarkonderzoek in het kort).

Proces

Een adequate inrichting van het proces van openbaar maken van overheidsinformatie draagt bij aan het bereiken van de doelen en het tijdig, volledig en rechtmatig openbaar maken van overheidsinformatie. Globaal bestaat het openbaar maken van overheidsinformatie uit de volgende fasen: 

1. Vastleggen aanleiding en reikwijdte openbaar maken van informatie;
2. Informatiebronnen identificeren en toewijzen;
3. Verzamelen van documenten;
4. Inhoudelijke beoordeling en bewerken van de documenten;
5. Beslissing openbaarmaking;
6. Openbaar maken en archiveren van documenten;
7. Bezwaar en (hoger)beroep;
8. Evalueren en leren.

Vastleggen aanleiding en reikwijdte openbaar maken van informatie

Voor het openbaar maken van informatie zijn twee soorten aanleidingen te onderscheiden. De eerste soort betreft een Wob-verzoek, waarbij de verzoeker de gemeente  vraagt om informatie uit documenten  openbaar te maken. Omdat de gemeente in actie komt nadat het een verzoek heeft ontvangen, wordt dit passieve openbaarmaking genoemd. Het verzoek kan de gemeente op verschillende wijzen bereiken, bijvoorbeeld via de website, telefonisch of via een gesprek aan de balie, via een mail of een brief. Ook kunnen andere overheden een verzoek doorsturen aan de gemeente Amsterdam.

Er kan ook sprake zijn van de tweede soort aanleiding: als de gemeente uit eigen beweging informatie openbaar maakt. Dit wordt actieve openbaarmaking genoemd. De aanleidingen voor actieve openbaarmaking zijn verschillend van aard. De openbaarmaking kan plaatsvinden omdat de gemeente daartoe wettelijk verplicht is, bijvoorbeeld als het gaat om de publicatie van raadstukken, beleidsregels of vergunningen. Actieve openbaarmaking kan ook plaatsvinden omdat er vanuit de gemeente een (politieke) noodzaak wordt gevoeld om burgers actief over een onderwerp te informeren als gevolg van bijvoorbeeld een actualiteit of de ontvangst van meerdere (raads)vragen.

Zowel voor actieve als passieve openbaarmaking is het van belang om de reikwijdte van de informatievraag vast te leggen. In het geval van passieve openbaarmaking kan aanvullend contact worden gezocht met de Wob-verzoeker om het Wob-verzoek te preciseren. Indien evident is dat het Wob-verzoek geen betrekking heeft op een bestuurlijke aangelegenheid  van de gemeente of bestemd is voor een andere overheid, dan is het verdere zoekproces naar informatie (zie de paragrafen 2.2 tot en met 2.4) niet nodig. De Wob-afhandelaar kan dan volstaan met een besluit waarin hij dit uitlegt, eventueel met doorzending van het Wob-verzoek aan de juiste overheid. In het geval van een wettelijke termijn is het ook van belang een startdatum te noteren, zodat bewaakt kan worden dat de openbaarmaking binnen deze termijn plaatsvindt.

Informatiebronnen identificeren en toewijzen

In deze fase wordt in kaart gebracht in welke bronnen documenten gezocht moeten worden. Voorbeelden van bronnen zijn zaaksystemen, document managementsystemen, documentarchiefsystemen, applicaties, (persoonlijke) netwerkschijven, afdelingsschijven, e-mailsystemen en overgedragen archieven. Ook moet in deze fase toegang worden geregeld tot deze bronnen. Vanuit efficiencyoverwegingen heeft het de voorkeur om deze zoekactie te laten coördineren en bronnen toe te wijzen aan functionarissen. Niet alleen om het overzicht te houden, maar ook om te voorkomen dat dezelfde bron meermaals wordt geraadpleegd. Na indiening van een Wob-verzoek heeft de gemeente niet meer de vrijheid om documenten waarop het verzoek betrekking heeft te vernietigen. Vanaf dat moment dient het behoud daarvan volledig te worden gewaarborgd.

Verzamelen van documenten

In deze fase worden documenten gezocht in de verschillende bronnen, documenten geselecteerd, centraal verzameld, geordend, machine leesbaar gemaakt zodat ze doorzocht kunnen worden, en worden de documenten ontdubbeld. Dit op basis van het Wob-verzoek, de reikwijdte van de wettelijke plicht tot actieve openbaarmaking, of op basis van de gemeentelijke beschrijving van de reikwijdte van actieve openbaarmaking.

Inhoudelijke beoordeling en bewerken van de documenten

Per zelfstandig onderdeel van een document, zoals een alinea, moet de afweging worden gemaakt of dat onderdeel van het document openbaar gemaakt kan worden of niet. Bij die afweging moet het algemeen belang van openbaarheid van informatie worden afgewogen tegen de relatieve weigeringsgronden van de Wob om informatie niet openbaar te maken (artikel 10 Wob).  Ook moet worden beoordeeld of zo'n onderdeel een persoonlijke beleidsopvatting (artikel 11 Wob) bevat en of dat onderdeel in geanonimiseerde vorm openbaar gemaakt kan worden.

Zelfstandige onderdelen die niet openbaar worden gemaakt, moeten worden 'gelakt'. Daarnaast moeten persoonsgegevens binnen een zelfstandig onderdeel worden geanonimiseerd door deze te lakken.

Beslissing openbaarmaking

Op een Wob-verzoek volgt een schriftelijke beslissing van de gemeente.  De beslissing om documenten (deels) niet openbaar te maken moet worden gemotiveerd. De gevraagde informatie wordt zo mogelijk in de door de verzoeker verzochte vorm verstrekt.  En eventueel wordt daarvoor een vergoeding in rekening gebracht. Rekening moet worden gehouden met belangen die derden kunnen hebben bij het niet openbaar maken van (delen van de) documenten. Zij moeten in de gelegenheid worden gesteld hun zienswijze te kunnen geven op de voorgenomen openbaarmaking. De beslissing om deze documenten (gedeeltelijk) openbaar te maken, is echter de bevoegdheid en verantwoordelijkheid van de gemeente. Als de gemeente besluit informatie (gedeeltelijk) te verstrekken dan wordt de informatie tegelijk met de bekendmaking van het besluit verstrekt, tenzij derden daar naar verwachting bezwaar tegen hebben. In dat geval mag de informatie pas na twee weken worden verstrekt. Dit geeft de derde de gelegenheid om een verzoek om een voorlopige voorziening in te dienen bij de Voorzieningenrechter. De beslissing moet worden voorzien van een rechtsmiddelenclausule, zodat de Wob-verzoeker op het recht van bezwaar wordt gewezen.

Openbaar maken en archiveren documenten

In deze fase worden de beslissing over het Wob-verzoek en de (deels) openbaar te maken documenten aan de Wob-verzoeker toegezonden. Omdat de documenten met een positief Wob-besluit voor eenieder openbaar zijn, is het doelmatig als die documenten ook voor eenieder op een laagdrempelige wijze kunnen worden ontsloten (bijvoorbeeld via een website). Van belang is dat zowel de ontsluiting als de documenten toegankelijk en bruikbaar zijn voor mensen met een handicap. Het Wob-verzoek, -besluit en de (deels) openbaar gemaakte documenten (zowel de originele als gelakte versie) moeten op grond van de Archiefwet 1995 overeenkomstig de termijnen uit de selectielijst worden bewaard.

Bezwaar en (hoger)beroep

Is de Wob-verzoeker of een derde het niet eens met de Wob-beslissing op het Wob-verzoek, dan kan de Wob-verzoeker bezwaar maken. De gemeente kan zich voor de beslissing op bezwaar laten adviseren door een bezwaarschriftencommissie. Wijst de gemeente het bezwaar (deels) af, dan kan de Wob-verzoeker of derde in beroep gaan, gevolgd door hoger beroep. Ook de gemeente kan waar nodig in hoger beroep gaan tegen de uitspraak van de bestuursrechter. Daarnaast geldt het uitgangspunt dat als besloten wordt om informatie (gedeeltelijk) te verstrekken, de informatie tegelijk met de bekendmaking van het besluit wordt verstrekt. Als een derde dit wil voorkomen, dan zal het een verzoek om een voorlopige voorziening moeten indienen bij de Voorzieningenrechter. Ook voor deze beslissingen, adviezen en uitspraken geldt dat het vanuit het oogpunt van transparantie en openheid doelmatig is om deze documenten te ontsluiten en voor eenieder toegankelijk te maken (zie Openbaar maken en archiveren documenten).

Evalueren en leren

Tot slot de fase om het proces van openbaarmaking te evalueren en daarvan te leren. Hiervoor verzamelt de gemeente zelf informatie. Daarnaast kan de gebruiker (in het geval van actieve openbaarmaking) of de Wob-verzoeker (in het geval van passieve openbaarmaking) om een beoordeling worden gevraagd over de openbaar gemaakte informatie en het proces dat daaraan voorafging (in het geval van passieve openbaarmaking).

Opzet onderzoek

Doelstelling en onderzoeksvragen

Doelstelling

De doelen van dit onderzoek zijn om inzichtelijk te maken of de huidige praktijk rondom het openbaar maken van informatie in lijn is met het door het college geformuleerde beleid en de (landelijke) regels daarover. En of de door het college en de wetgever geformuleerde doelen ook worden gerealiseerd. Daarbij zullen ook de ervaringen van Wob-verzoekers en de ambtenaren die de Wob-verzoeken hebben afgehandeld worden meegewogen. De uitkomsten van dit onderzoek bieden verder inzichten in de verbeteractiviteiten die het college onderneemt en de voorbereidingen die worden getroffen voor de implementatie van de Wet open overheid. Ook bieden we, door deel te nemen aan de benchmark van de NVRR en een rechtsvergelijkend onderzoek te laten uitvoeren naar drie internationale steden, een beeld van hoe de gemeente Amsterdam zich verhoudt tot andere gemeenten en internationale steden.

Onderzoeksvragen

De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt:

In hoeverre handelt het college doeltreffend en rechtmatig bij het actief en passief openbaar maken van overheidsinformatie?

De centrale onderzoeksvraag beantwoorden we aan de hand van de volgende deelvragen:

1. In welke mate dragen de beleidsmatige en organisatorische keuzes bij aan een doeltreffende en rechtmatige openbaarmaking van informatie?
2. In welke mate dragen de processtappen bij aan een doeltreffende en rechtmatige openbaarmaking van informatie?
3. In welke mate laat de praktijk een doeltreffende en rechtmatige openbaarmaking van informatie zien?
4. In welke mate leert de gemeente van Wob-verzoeken, -besluiten, beslissingen op bezwaar en uitspraken in (hoger) beroep?
5. Hoe ervaren de ambtenaren en Wob-verzoekers de afhandeling van een Wob-verzoek?
6. In welke mate rapporteert het college over de doeltreffendheid en rechtmatige openbaarmaking van informatie?

Het openbaar maken van overheidsinformatie is doeltreffend wanneer deze bijdraagt aan het realiseren van de gemeentelijke doelen (zoals het terughoudend toepassen van de weigeringsgronden), de realisatie van landelijke doelen (zoals tijdig de Wob-verzoeker voorzien van de gevraagde informatie) en het realiseren van beoogde effecten (zoals ontsluiten van informatie op buurtniveau). Het openbaar maken van overheidsinformatie is rechtmatig als in lijn met het geldend recht wordt gehandeld.

Aanpak

De aanpak kan worden opgedeeld in vier onderdelen. Dit zijn het benchmarkonderzoek van de NVRR, ons verdiepende onderzoek daarop, een onderzoek naar de ervaringen van de Wob-verzoekers en de ambtenaren die betrokken zijn geweest bij het afhandelen van deze verzoeken en een rechtsvergelijkend onderzoek.

Benchmarkonderzoek NVRR

Het startpunt van dit onderzoek is het benchmarkonderzoek van de NVRR dat wordt uitgevoerd door Pro Facto (zie paragraaf 1.4). Om de onderzoeksvragen te beantwoorden stelt Pro Facto twee digitale vragenlijsten op die door de ambtenaren beantwoord worden. De eerste vragenlijst richt zich op de beleidsmatige aspecten, bijvoorbeeld de aan- of afwezigheid van beleid en interne werkinstructies, de manier waarop een Wob-verzoek kan worden ingediend, de ambtelijke capaciteit (fte’s) die beschikbaar is voor de afhandeling van Wob-verzoeken, de wijze van openbaarmaking en verantwoording aan samenleving en volksvertegenwoordiging en de inrichting van de actieve openbaarmaking. De tweede vragenlijst richt zich op aantallen, waaronder het aantal ingediende, toegekende en afgewezen Wob-verzoeken, het aantal bezwaarschriften en de doorlooptijden. Ook analyseert Pro Facto documenten, raadpleegt het de website van de gemeente en voert het casestudies uit op tien Wob-dossiers van de gemeente. Deze Wob-dossiers zijn deels door ons en deels door de gemeente geselecteerd.

Pro Facto stelt twee rapportages op. Eén rapportage is een benchmark waarin de onderzoeksresultaten van de gemeente worden vergeleken met die van de andere decentrale overheden die aan het onderzoek hebben deelgenomen. En de andere rapportage is een overkoepelende rapportage voor alle decentrale overheden tezamen met daarin conclusies en 'best practices'. De ambtelijke organisatie wordt in de gelegenheid gesteld om een feitelijke reactie te geven op de informatie over Amsterdam. Wij zullen beide rapportages verwerken in ons rapport, passende bij de juiste deelvraag.

Verdiepend onderzoek rekenkamer

Aanvullend op het benchmarkonderzoek voeren wij een verdiepend onderzoek uit. Deze verdieping zal allereerst de resultaten van het benchmarkonderzoek van de NVRR van een nadere context voorzien. Waar Pro Facto bijvoorbeeld de vraag stelt over welke informatiecategorieën van de Woo  de gemeente nu al informatie openbaar maakt, zullen wij ook onderzoeken hoe en in welke mate de gemeente dit openbaar maakt. Daarnaast gaan we bij de verdieping in op aspecten van het openbaar maken van overheidsinformatie die relevant zijn voor Amsterdam, die geen onderdeel uitmaken van onderzoek van Pro Facto. Denk hierbij onder meer aan welke actoren binnen de gemeente zijn betrokken bij het afhandelen van een Wob-verzoek, hoe het proces voor het actief en passief openbaar maken in Amsterdam is ingericht (zie hoofdstuk 2) en het verbetertraject waar Amsterdam sinds begin 2021 op inzet.

We gebruiken verschillende onderzoeksmethoden om de deelvragen te beantwoorden, namelijk document-analyses, bestand(data)-analyses en (groeps)interviews. De diepgang kan per onderdeel van het onderzoek verschillen. Soms beperken we ons tot inlichtingen of signalen uit gesprekken, in andere gevallen zullen beweringen worden getoetst aan de hand van data en of documenten.

Een tijdige en kwalitatief goede afhandeling van Wob-verzoeken of het actief openbaar maken van overheidsinformatie hangt niet alleen samen met een adequaat inrichting van dat proces (zie hoofdstuk 2), maar ook met de inrichting van de informatiehuishouding van de gemeente. Het proces informatiehuishouding heeft betrekking op het creëren, beheren, ontsluiten, bewaren en archiveren van informatie. Met als doel dat informatie (zolang bewaring ervan nodig is) beschikbaar is voor verantwoording en bewijsvoering, voor reconstructie van processen en besluitvorming voor andere doeleinden en in het kader van het cultuurhistorisch belang van informatie.  Een onderzoek naar de informatiehuishouding van de gemeente Amsterdam vergt een eigen onderzoek en zal in dit onderzoek slechts met een beperkte diepgang worden onderzocht.

Onderzoek naar ervaringen Wob-verzoekers en ambtenaren

Zover ons bekend, heeft de gemeente tot op heden geen onderzoeken uitgevoerd om de 'klanttevredenheid' van de Wob-verzoekers en de 'medewerkerstevredenheid' van de ambtenaren die betrokken zijn bij de afhandeling van de Wob-verzoeken te meten. We zijn bekend met enkele individuele uitingen van Wob-verzoekers en ambtenaren over hun ervaringen met een Wob-verzoek. Deze zijn over het algemeen niet rooskleurig. Om beter zicht te krijgen willen we de ervaringen breed onderzoeken.

Wij zullen de ambtelijke organisatie verzoeken om voor ons de contactgegevens te verzamelen van de Wob-verzoekers waarvan het Wob-verzoek, -besluit en de bijbehorende documenten zijn gepubliceerd op de website van de gemeente (wob.amsterdam.nl), zodat wij de Wob-verzoekers kunnen uitnodigen om deel te nemen aan een enquête. Daarnaast zullen wij begin september een oproep doen via (social) media met als doel om Amsterdamse Wob-verzoekers te bewegen om hun ervaringen in een enquête met ons te delen.

We zullen de ambtelijke organisatie verzoeken om te faciliteren dat wij alle ambtenaren kunnen enquêteren. Wij steken de enquête breed in. Het is voor de ambtelijke organisatie te arbeidsintensief om vooraf te bepalen welke ambtenaren wel en welke ambtenaren niet bij de afhandeling van de Wob-verzoeken 2018, 2019 of 2020 waren betrokken. Een brede respons geeft daardoor niet alleen inzicht in de ervaringen maar ook inzicht in welk deel van de ambtenaren betrokken is bij de afhandeling van Wob-verzoeken. Wij zullen de gemeentesecretaris verzoeken of hij de enquête onder de aandacht wil brengen van de medewerkers van Amsterdam en hen wil bewegen om de enquête in te vullen.

Voor beide groepen geldt dat het invullen van de enquête maximaal vijf minuten zal duren.

In de enquête zullen wij ook vragen om contactgegevens met het doel om respondenten mogelijk na de enquête te kunnen benaderen voor een eventueel verdiepend onderzoek en om het rapport na openbaarmaking aan de respondent te kunnen toesturen. Respondenten maken zelf de keuze om de contactgegevens voor deze doelen met ons te delen. Na afronding van het onderzoek worden de contactgegevens vernietigd en wordt de respons geanonimiseerd. In het onderzoeksrapport worden geen gegevens gepubliceerd die herleidbaar zijn naar de respondent.

Rechtsvergelijkend onderzoek

Op ons verzoek zullen mr. dr. A. Drahmann en prof. dr. W. Voermans en een onderzoeker van de afdeling staats- en bestuursrecht van de Faculteit Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Leiden een onderzoek uitvoeren om de wijze van openbaarmaking van overheidsinformatie in drie verschillende steden te vergelijken met de Nederlandse situatie. Het betreft de steden Stockholm (Zweden), Londen (Verenigd Koninkrijk) en Miami (Verenigde Staten).

Zweden heeft de oudste regelgeving op het gebied van Wob-verzoeken en het recht op informatie is verankerd in de Grondwet. Algemeen wordt gesteld dat Zweden hierdoor een voorbeeld is voor andere landen, omdat veel informatie (proactief) openbaar wordt gemaakt. In het Verenigd Koninkrijk is er een belangrijke rol weggelegd voor de Information Commissioner. Deze heeft een rol bij het bepalen welke informatie proactief openbaar wordt gemaakt en ook bij de rechtsbescherming tegen Wob-besluiten. In een onderzoek uit 2013 van het Ministerie van BZK wordt gesteld dat het beantwoorden van een Wob-verzoek in Nederland ongeveer € 4.800 aan werktijd kost tegen € 600 in het Verenigd Koninkrijk. Ten slotte zijn de Verenigde Staten al ver met het elektronisch beschikbaar stellen van informatie via een register. Zo zijn alle Wob-verzoeken die zijn ingediend en de stand van zaken ervan inzichtelijk op de gemeentelijke website van Miami. Ook hebben de Verenigde Staten een systeem waarbij ambtenaren die zich schuldig maken aan 'obstruction of access' disciplinair kunnen worden gestraft.

De uitkomsten van het rechtsvergelijkende onderzoek betrekken we in ons bestuurlijk rapport, waarin we naast conclusies ook aanbevelingen zullen doen.

Afbakening

We hebben voor dit onderzoek gekozen voor de onderstaande afbakening.

Tijdsperiode
De onderzoeksperiode heeft betrekking op de huidige raadsperiode, waarbij we de informatie tot oktober 2021 mee zullen nemen. Voor wat betreft de aantallen richten we ons primair op de periode 2018 tot en met 2020. Deze periode loopt gelijk met het benchmarkonderzoek van de NVRR. Als er ook data van 2021 wordt bijgehouden door de ambtelijke organisatie en deze actueel en eenvoudig te ontsluiten is, zullen wij deze ook betrekken in het onderzoek.

Onderzoek naar het handelen van het college
Niet de gemeente, maar bestuursorganen van de gemeente nemen besluiten over het (deels) openbaar maken van documenten. De gemeente kent verschillende bestuursorganen, waaronder de gemeenteraad, de burgemeester, de inspecteur, de bezwaarschriftencommissie, de rekenkamer, de leerplichtambtenaar en het college van B en W. Dit onderzoek beperkt zich tot de Wob-verzoeken die (ook) betrekking hebben op het college van B en W.

Indien het benchmarkonderzoek van de NVRR ook bevindingen bevat over andere bestuursorganen dan het college van B en W, dan zullen wij deze afzonderlijk vermelden in ons rapport.

Onderzoek naar het voor eenieder openbaar maken van informatie
Op grond van de Wob kan informatie op verzoek of uit eigen beweging openbaar worden gemaakt. Die informatie is voor eenieder toegankelijk. Met betrekking tot de informatievoorziening van het college van B en W (artikel 169 Gemeentewet) of van de burgemeester (artikel 180 Gemeentewet) aan de gemeenteraad in verband met de actieve informatieplicht van beide bestuursorganen, beperken wij ons in dit onderzoek tot de informatievoorziening over het uit eigen beweging openbaar maken van informatie, over Wob-verzoeken, en over de Woo en andere ontwikkelingen die daar mee samenhangen. Actieve informatievoorziening aan de gemeenteraad over andere onderwerpen, maken geen onderdeel uit van dit onderzoek.

Planning en onderzoeksteam

Planning

In de maanden mei tot en met juli 2021 is de gemeente verzocht om via ons documenten en informatie aan te leveren ten behoeve van het benchmarkonderzoek van de NVRR. De overige onderdelen van het onderzoek zullen worden uitgevoerd in de periode half augustus tot en met eind oktober. Half november zullen wij de nota van bevindingen aanbieden voor feitelijk wederhoor. Halverwege december zal het concept-bestuurlijk rapport voor een bestuurlijke reactie aan het college worden voorgelegd, met als doel om het onderzoek- en bestuurlijk rapport op ons symposium (28 januari 2022) openbaar te maken.

De doorlooptijd en diepgang van dit onderzoek zijn mede afhankelijk van de afspraken die wij met de gemeente kunnen maken over het aanleveren van informatie en het voeren van gesprekken. Ook is de planning mede afhankelijk van de doorlooptijd van het benchmarkonderzoek van de NVRR, dat wordt uitgevoerd door het onderzoeksbureau Pro Facto.

Onderzoeksteam

Verantwoording

Deze onderzoeksopzet is opgesteld op basis van een verkennende documentenstudie, raadpleging van wob.amsterdam.nl en een aantal oriënterende gesprekken met ambtenaren.

Op basis van het verzamelde onderzoeksmateriaal kan de aanpak gedurende het onderzoek worden bijgesteld. In ons onderzoeksrapport worden alle opmerkingen en bedenkingen meegenomen die wij naar aanleiding van de bevindingen van belang achten. Ook als dit niet expliciet onderdeel uitmaakt van deze onderzoeksopzet.

Bijlage 1 - Algemene werkwijze rekenkamer