Raadsinstrumenten

Onderzoeksopzet

Samenvatting

De gemeenteraad heeft een aantal belangrijke taken binnen Amsterdam. De raad vertegenwoordigt de inwoners van de stad, bepaalt de kaders voor het beleid van de gemeente en controleert of het beleid goed wordt uitgevoerd. Om de raadsleden daarin te ondersteunen hebben zij een aantal instrumenten tot hun beschikking. Deze instrumenten kunnen raadsleden inzetten om informatie in te winnen of beleid (bij) te sturen.

Afgelopen jaren is de inzet van dit soort raadsinstrumenten aanzienlijk toegenomen. Dit stelt hogere eisen aan de afhandeling daarvan. Loopt het proces van afhandeling bij de ambtelijke organisatie en het college niet soepel, dan bestaat het risico dat er fouten worden gemaakt of vertraging wordt opgelopen. Dit beperkt de raad in de mogelijkheden om zijn taken goed uit te voeren. De rekenkamer wil daarom met dit onderzoek naar raadsinstrumenten inzichtelijk maken of afhandeling van raadsinstrumenten goed is verlopen.

De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt als volgt:

In hoeverre verliep de afhandeling van moties en schriftelijke vragen in 2018 en 2019 adequaat?

Voor de beantwoording van deze centrale onderzoeksvraag hanteren we de volgende deelvragen:

  1. Hoeveel van de in 2018 en 2019 aangenomen moties en gestelde schriftelijke vragen worden tijdig uitgevoerd, respectievelijk beantwoord?
  2. Op hoeveel van de in 2018 en 2019 aangenomen moties en gestelde schriftelijke vragen volgde een toereikende afhandeling, respectievelijk antwoord?

Doel en aanpak

Aanleiding onderzoek

In 2014 hebben we een onderzoek afgerond naar de uitvoering en beantwoording van door de gemeenteraad ingediende moties en schriftelijke vragen (Reacties op moties en schriftelijke vragen, 13 november 2014). Afgelopen jaren is de inzet van dit soort raadsinstrumenten aanzienlijk toegenomen. Zo is in 2019 het aantal moties (1.051) en het aantal ingediende schriftelijke vragen (444) hoger dan in enig jaar sinds 2010. We willen daarom de uitkomsten van het onderzoek uit 2014 actualiseren.

Hierna schetsen we eerst kort de context van het onderzoek uit 2014 en de actualisatie daarvan met dit onderzoek. Daarvoor gaan we eerst kort in op de taken van de gemeenteraad en het instrumentarium om deze taken uit te voeren. Vervolgens vatten we de belangrijkste bevindingen van het onderzoek uit 2014 samen, en bespreken we de ontwikkeling van de inzet van raadsinstrumenten sinds 2010.

Taken van de gemeenteraad

De gemeenteraad vervult een aantal belangrijke taken binnen Amsterdam. Ten eerste heeft de raad een volksvertegenwoordigende taak.  De gemeenteraad wordt immers gekozen door de inwoners van Amsterdam en vertegenwoordigt hen. Ten tweede vervult de gemeenteraad de zogenoemde kaderstellende taak.  Deze taak houdt in dat de gemeenteraad de kaders stelt waarbinnen het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) beleid mag maken en activiteiten kan ontplooien. Tot slot heeft de gemeenteraad ook de controlerende taak.  De gemeenteraad moet controleren dat het college bij het maken van het beleid en het uitvoeren van activiteiten daadwerkelijk binnen de gestelde kaders is gebleven.

Raadsinstrumenten

Om zijn taken uit te voeren, beschikt de gemeenteraad over een instrumentarium. Een belangrijk instrument voor de kaderstellende taak is het budgetrecht.  Het budgetrecht houdt in dat de gemeenteraad de begroting vaststelt. Met de begroting is geregeld hoeveel geld voor welke activiteiten beschikbaar is en is daarmee erg bepalend voor wat er in Amsterdam gebeurt. Ook kan de gemeenteraad via het vaststellen van verordeningen invloed uitoefenen op het gemeentelijk beleid.  De controlerende taak van de gemeenteraad wordt onder meer ondersteund door de informatie- en verantwoordingsplicht die rust op het college en de lokale rekenkamer. 

De gemeenteraad heeft echter ook een aanvullend instrumentarium voor zijn kaderstellende en controlerende taken dat gericht kan worden ingezet wanneer de raad dat noodzakelijk acht. Deze raadsinstrumenten kennen verschillende toepassingen en doelen. In de kern gaat het om het inwinnen van informatie en het uitoefenen van invloed bij het ontwikkelen en besluiten over beleid. Raadsleden kunnen met behulp van raadsinstrumenten vragen stellen, onderzoek doen, besluiten wijzigen en oproepen tot veranderingen in gemeentelijk beleid.

De raadsinstrumenten die de gemeenteraad ter beschikking staan, vinden hun grondslag in de Gemeentewet  (hierna: GW) en het Reglement van orde voor de raad van Amsterdam (hierna: RoA). In tabel 1.1 geven we een overzicht van de instrumenten die de gemeenteraad ter beschikking staan.

Tabel 1.1 – Overzicht raadsinstrumenten
InstrumentGlobale omschrijvingWettelijke grondslag
InitiatiefvoorstelBetreft een verordening of concreet vormgegeven beleidsvoorstel dat door een raadslid is opgesteld.  Bij indienen vermeldt de indiener of er behoefte is aan een reactie van het college. De raad neemt echter geen besluit over een voorstel voordat het college in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van de raad te brengen.art. 39, RoA
art. 147a, GW
DiscussienotaEen discussienota dient om in de desbetreffende raadscommissie een discussie over een bepaald probleem te voeren en het gevoelen in te winnen van de commissie voorafgaande aan het opstellen van een initiatiefvoorstel. De uitkomsten van de discussie kunnen betrokken worden in een initiatiefvoorstel.art. 39a, RoA
AmendementBetreft een voorstel om een voorliggend ontwerpbesluit te wijzigen. Een raadslid kan op een amendement een wijziging voorstellen (subamendement). Indien een amendement op een voordracht is aangenomen, wordt dit in het besluit overgenomen.art. 40, RoA
art. 147b, lid 1, GW
MotieEen raadslid spreekt via een motie een wens, verzoek of oordeel uit. Met een motie vraagt de gemeenteraad het college iets te doen/te regelen over een onderwerp of voorstel dan op dat moment in de vergadering aan de orde is.  Een aangenomen motie moet binnen dertien weken na stemming worden afgehandeld, tenzij in de motie een andere termijn is opgenomen. art. 41, RoA
ActualiteitMet een actualiteit kan een raadslid een spoedeisende zaak in de gemeenteraad aan de orde stellen.  De actualiteit kan gericht zijn op het verkrijgen van een raadsuitspraak door middel van het indienen van een motie.art. 42, RoA
InterpellatieWanneer een raadslid tijdens een vergadering vragen wil stellen aan het college over een niet-geagendeerd onderwerp, kan een raadslid een verzoek tot interpellatie doen. Eventueel kan vervolgens via een motie een uitspraak van de raad worden verkregen.art. 43, RoA
art. 155, lid 2, GW
Mondelinge
vragen
Het gaat hier om mondelinge vragen van een raadslid die betrekking hebben op een onderwerp wat niet-geagendeerd is voor de raadsvergadering en waarover geen schriftelijke vragen zijn gesteld. Het is bedoeld om informatie of een uitspraak te krijgen van het college over een actueel onderwerp.art. 44, RoA
art. 155, lid 1, GW
Schriftelijke vragenEen raadslid kan schriftelijke vragen stellen aan het college of de burgemeester. Schriftelijke vragen moeten zo spoedig mogelijk en in ieder geval binnen vier weken worden beantwoord.art. 45, RoA
art. 155, lid 1, GW
OnderzoekDe raad kan op voorstel van een of meer van zijn leden een onderzoek instellen naar het door het college gevoerde bestuur, dan wel een vooronderzoek naar het nut of de noodzaak van een eventueel onderzoek.art. 47, RoA
art, 155a t/m f, GW

Onderzoek 2014

In 2014 hebben we een onderzoek afgerond naar de uitvoering en beantwoording van door de gemeenteraad ingediende moties en schriftelijke vragen (Reacties op moties en schriftelijke vragen, 13 november 2014). Destijds concludeerden we dat het college altijd wel een reactie geeft op de moties en schriftelijke vragen van de raad en dat dit tot weinig aanvullende vragen leidden, maar dat de afhandelingstermijn van moties en vragen aandacht behoefd. Van de schriftelijke vragen, die de raad stelde, werd minder dan een kwart binnen de afgesproken termijn beantwoord. We adviseerden het college dan ook bewuster om te gaan met de afhandelingstermijnen en te zorgen voor een betere coördinatie in het proces van beantwoording. Het college onderschreef de conclusie en kondigde aan om op ambtelijk niveau maatregelen te nemen die de knelpunten weg zouden nemen.

Toename inzet raadsinstrumenten

Afgelopen jaren is de inzet van raadsinstrumenten aanzienlijk toegenomen. Zo is het aantal in 2019 ingediende moties (1.051) en schriftelijke vragen (444) hoger dan in enig jaar sinds 2010. Het percentage aangenomen moties (33%) en amendementen (19%) lag in 2019 wel lager dan eerdere jaren. In figuur 1.1 hebben we de ontwikkeling van 7 raadsinstrumenten sinds 2010 inzichtelijk gemaakt. De figuren 1.2 en 1.3 laten zien hoeveel van de ingediende amendementen en moties zijn aangenomen, verworpen, ingetrokken of een overige uitkomst hadden (niet in stemming gebracht, staking van stemmen, vervallen of aangehouden).

Figuur 1.1 – Inzet van raadsinstrumenten (2010 - 2019)

Figuur 1.2 – Uitkomst van ingediende amendementen (2013 - 2019)

Figuur 1.3 – Uitkomst van ingediende moties (2013 - 2019)

Afbakening en doel onderzoek

De toename van de inzet van raadsinstrumenten, in het bijzonder bij moties en schriftelijke vragen, stelt hogere eisen aan de afhandeling daarvan. Als dit proces niet soepel loopt, levert dit het risico op dat termijnen niet worden gehaald of dat de afhandeling anderszins niet adequaat verloopt. Als dit risico zich daadwerkelijk voordoet betekent dit dat de mogelijkheden voor de gemeenteraad afnemen om zijn kaderstellende en controlerende rol uit voeren.

Het doel van dit onderzoek is een actualisatie van het onderzoek uit 2014. Daarbij richten we ons richten op de vraag of de afhandeling door het college van de ingezette raadsinstrumenten adequaat is. In het bijzonder richten we ons op moties en schriftelijke vragen, omdat deze in het onderzoek in 2014 ook onderwerp van onderzoek waren. Ook worden deze twee instrumenten het meest (en steeds vaker) ingezet. We richten het onderzoek op de afhandeling van deze twee soorten raadsinstrumenten in 2018 en 2019. Om te beoordelen of er sprake is van een adequate afhandeling, kijken we eerst of de afhandeling binnen de daarvoor geldende termijnen is geweest. Verder beoordelen we of de afhandeling een toereikende reactie van het college heeft opgeleverd.

Onderzoeksvragen

De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt als volgt:

In hoeverre was de afhandeling van moties en schriftelijke vragen in 2018 en 2019 adequaat?

Voor de beantwoording van deze centrale onderzoeksvraag hanteren we de volgende deelvragen:

  1. Hoeveel van de in 2018 en 2019 aangenomen moties en gestelde schriftelijke vragen zijn tijdig uitgevoerd, respectievelijk beantwoord?
  2. Op hoeveel van de in 2018 en 2019 aangenomen moties en gestelde schriftelijke vragen volgde een toereikende afhandeling, respectievelijk antwoord?

Aanpak en planning

In dit onderzoek worden verschillende onderzoeksmethoden toegepast. Om deelvraag 1 en 2 te beantwoorden zal een analyse worden uitgevoerd van de verschillende overzichten die voorhanden zijn als het gaat om de ingediende moties en schriftelijke vragen. Daarbij zal onder andere gebruik worden gemaakt van het raadsinformatiesysteem van Amsterdam (RIS), collegebrieven, termijnagenda’s  en raadscommissieverslagen. De analyse (op basis van deelwaarnemingen) moet meer inzicht verschaffen in het percentage instrumenten dat binnen de afhandelings- of beantwoordingtermijn wordt afgedaan. Bovendien verschaft deze analyse inzicht in de mate waarin er een relevant antwoord volgde na het inzetten van de raadsinstrumenten.

Het onderzoek start in januari 2020. De uitvoering van het onderzoek loopt naar verwachting tot en met april 2020. De rapportage over dit onderzoek wordt opgesteld op basis van openbare informatie en zal daarom niet worden voorgelegd voor feitelijk wederhoor bij de ambtelijke organisatie. De publicatie van het onderzoek wordt in mei 2020 voorzien.

Dit onderzoek wordt uitgevoerd door Jurriaan Kooij (projectleider), Robin van de Maat en Myrte Leenheer.

Bijlage 1 - Algemene werkwijze rekenkamer