Social return on investment

Samenvatting

Bij inkoop en aanbestedingen stelt de gemeente Zaanstad vaak de voorwaarde dat opdrachtnemers ook een bijdrage leveren aan sociale doelstellingen. Dit principe van social return is een belangrijk instrument om werkgevers te stimuleren om kansen te creëren voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Het ontstaan van een inclusieve arbeidsmarkt is het uiteindelijke doel van de Participatiewet.

Het onderzoek is gericht op hoe de gemeente Zaanstad de organisatie rondom het social return-proces heeft ingericht en wat de resultaten zijn. Daarbij gaan we ook na hoe werkgevers tegenover de social returnverplichting staan en in hoeverre zij tevreden zijn over de informatievoorziening en ondersteuning van de gemeente.

We zullen aan de hand van een documentstudie en interviews de toepassing van social return door de gemeente en de rapportage hierover in kaart brengen. Met een data-analyse willen we verder inzicht krijgen in de prestaties en resultaten van social return. We zullen verder een aantal casussen selecteren voor een verdiepend onderzoek naar de kwaliteit en de realisatie van de afspraken. De ervaringen van werkgevers met social return zullen we via een enquête en interviews ophalen.

Publicatie van het onderzoek wordt in mei 2021 verwacht.

Aanleiding

In het onderzoeksprogramma 2020 van de gemeente Zaanstad gaven we aan een onderzoek uit te gaan voeren naar uitvoering van de participatiewet in de gemeente Zaanstad. We hebben eerst een verkenning uitgevoerd naar dit onderwerp om de onderzoeksrichting te bepalen. Een verslag van deze verkenning kunt u vinden op onze website. Op basis van deze verkenning hebben we gekozen om het onderzoek te richten op Social Return on Investment (SROI). Social return is een van de instrumenten die de gemeente inzet om werkgevers te stimuleren om kansen te creëren voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. 

Het principe van SROI is dat de gemeente bij inkopen en aanbestedingen als voorwaarde stelt dat opdrachtnemers naast het uitvoeren van de reguliere opdracht ook iets terugdoen op maatschappelijk vlak. Het gaat dan meestal om het vergroten van de participatie van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt door bijvoorbeeld het creëren van werk- of stageplekken. Over het algemeen wordt daartoe een bepaald percentage van de opdrachtwaarde als eis in het contract opgenomen.  Zaanstad heeft in 2019 voor € 3,4 miljoen aan SROI-afspraken gemaakt op een totale opdrachtwaarde van € 72,5 miljoen (ongeveer 5%). 

De gemeente Zaanstad heeft de afgelopen jaren het SROI-beleid verder ontwikkeld. Zo wil Zaanstad steeds meer maatwerk toepassen bij het bepalen van de SROI-verplichting en zijn er voor de opdrachtnemers bredere mogelijkheden voor het invullen van deze verplichting.  Ook heeft Zaanstad veranderingen aangebracht in het proces, waarbij het doel is dat social return steeds meer wordt ingebed in de reguliere processen bij inkoop en aanbestedingen. De vraag is of deze veranderingen ertoe leiden dat de kansen die SROI kan bieden voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt ook zo optimaal mogelijk worden benut en welke concrete resultaten ermee behaald worden.

Leeswijzer

In de hoofdstukken 2-4 wordt eerst uitgebreider op de context van social return ingegaan. Er wordt een beschrijving gegeven van de relevante wetgeving, het regionale en gemeentelijke beleid en de wijze waarop de uitvoering in Zaanstad is georganiseerd. Ook wordt ingegaan op welke ontwikkelingen er in het social return-beleid en de organisatie te zien zijn.

Daarna vervolgen we in de hoofdstukken 5-7 met de opzet van het onderzoek, waarin achtereenvolgens de doelstelling en onderzoeksvragen, de aanpak en de planning aan bod komen.

In de bijlage is uiteengezet hoe deze onderzoeksopzet tot stand is gekomen.

Context

Beleid

Er bestaat geen uniform wettelijk kader waar gemeenten zich aan dienen te houden op het gebied van social return.  Er zijn echter wel twee wetten die een belangrijke relatie hebben tot social return, namelijk de Participatiewet en de Aanbestedingswet. Hieronder geven we een korte beschrijving van deze wetten en het aanpalende beleid van de gemeente Zaanstad.

Participatiebeleid

Per 1 januari 2015 is de Participatiewet in werking getreden. Deze verving de Wet Werk en Bijstand, de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) en een groot deel van de Wajong en bracht daarmee de ondersteuning aan mensen met een arbeidsbeperking onder één regeling. Het doel van de Participatiewet is een inclusieve arbeidsmarkt, waarbij zoveel mogelijk mensen met arbeidsvermogen (duurzaam) naar werk worden toegeleid, bij voorkeur naar de reguliere arbeidsmarkt. Gemeenten zijn met de komst van de Participatiewet, naast de klassieke groep bijstandsgerechtigden, ook verantwoordelijk geworden voor de ondersteuning aan mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. 

In het Koersbesluit uitvoeringsorganisatie brede participatieopgave Zaanstad (2 juni 2016) wordt de visie van de gemeente Zaanstad uiteengezet welke dienstverlening aan werkzoekenden en werkgevers wordt geboden en hoe de uitvoering wordt georganiseerd. Door het sociaal wijkteam wordt een integraal intakegesprek op verschillende leefdomeinen gehouden. Mensen met een overbrugbare afstand tot de arbeidsmarkt worden vervolgens naar werk begeleid door Werkom; mensen met een onoverbrugbare afstand tot de arbeidsmarkt worden door het sociaal wijkteam begeleid naar andere vormen van participatie. 

Om ervoor te zorgen dat Werkom meer mensen naar een betaalde baan kan leiden, wil de gemeente Zaanstad investeren in het stimuleren, faciliteren en creëren van meer werkplekken. Social return is daarbij een belangrijk instrument om meer werkplekken bij reguliere werkgevers te creëren. 

Inkoopbeleid

Social return is een van de inkoopdoelstellingen.  Bij inkoop zijn gemeenten gebonden aan de Aanbestedingswet 2012 en de Europese aanbestedingsrichtlijnen. De belangrijkste eis die hieruit voortvloeit is dat de SROI-verplichting proportioneel moet zijn. In de landelijke wet- en regelgeving is echter nog niet volledig uitgekristalliseerd wat onder proportioneel precies wordt verstaan. 

Het Rijk probeert verder de toepassing van social return door gemeenten te stimuleren door middel van 'Het Manifest Maatschappelijk Verantwoord Inkopen'.  Zaanstad neemt ook deel aan dit Manifest en heeft in 2017 het bijbehorende actieplan opgesteld. Dit manifest was verder een van de aanleidingen om het inkoopbeleid van de gemeente in 2017 te herijken (Samen naar buiten: met inkoop meer bereiken). In beide documenten is de ambitie opgenomen om het potentieel van social return volledig te benutten door 100% van de contractuele afspraken met de opdrachtnemers te realiseren. 

Social return-beleid

Als onderdeel van het inkoopbeleid heeft de gemeente Zaanstad ook specifiek beleid voor social return, namelijk de Beleidsnotitie social return on investment Zaanstreek-Waterland 2020. Dit is een regionaal beleidsdocument. Door het harmoniseren van de regels krijgen werkgevers niet steeds met verschillen per gemeente te maken. Tegelijkertijd is er - mede gezien de verschillen in grootte van de gemeenten en inkoopvolumes - wel maatwerk per gemeente mogelijk, wanneer de aanbestedingstrajecten daar aanleiding toe geven. 

De ambitie van het social return-beleid is het verhogen van de kansen voor kwetsbare burgers met een afstand tot de arbeidsmarkt. Het gaat om het duurzaam verder helpen van deze mensen. De doelstellingen van SROI zijn:

1. Een bijdrage leveren aan de opgaven op de arbeidsmarkt
   1. Vergroten van de (arbeids)participatie van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt
   2. Voorkomen en terugdringen voortijdig schooluitval
   3. Verbinden onderwijs en markt
2. Stimuleren sociaal ondernemen
3. Een bijdrage leveren aan andere opgaven van de gemeente, zoals het bestrijden van armoede en eenzaamheid onder ouderen. 

De verschillende doelgroepen die in aanmerkingen komen zijn:

• Personen met een uitkering vanuit de Participatiewet, WW, WGA, WIA, WAO
• Personen met een arbeidsbeperking, die een indicatie hebben voor het doelgroepenregister
• Personen die een indicatie hebben voor beschut werk
• Voortijdig schoolverlaters
• Leerlingen uit de Beroeps Opleidende leerweg (BOL) en Beroeps Begeleidende Leerweg (BBL), Voorgezet Speciaal Onderwijs en Praktijkonderwijs
• Kwetsbare werkenden zonder startkwalificatie of statushouders
• Werkzoekende Niet-uitkeringsgerechtigden 

Organisatie

In het regionale Uitvoeringsprotocol Social return Zaanstreek-Waterland zijn de afspraken over de uitvoering vastgelegd, waarbij wederom ruimte is gelaten voor lokaal maatwerk. 

In Zaanstad maakt de inhoudelijke afdeling de keuze om een aanbesteding te starten voor het realiseren van een bepaald maatschappelijke doel. Zij zijn de opdrachtgever. De inkoopafdeling kan worden betrokken voor advies en ondersteuning bij het inkoopproces.  De SROI-desk, die onderdeel is van de inkoopafdeling, adviseert, faciliteert en coördineert waar het om social return gaat. 

Per specifieke aanbesteding moet bepaald worden of en welke SROI-eis realistisch en kansrijk is. De SROI-desk geeft hier een advies over. De SROI-verplichting (een percentage van de opdrachtwaarde) wordt vervolgens als contracteis opgenomen. De opdrachtnemer bepaalt, in dialoog met de SROI-desk en het Werkgevers Servicepunt (WSP), hoe hij de SROI-verplichting verder invult binnen de aangereikte mogelijkheden van het bouwblokkenmodel. Hierin is iedere activiteit/doelgroep gewaardeerd in een geldbedrag op basis van de inspanning: hoe groter de afstand tot de arbeidsmarkt, hoe hoger de inspanningswaarde in het bouwblokkenmodel. Deze nadere afspraken worden vastgelegd in een plan van aanpak. 

Het regionale Werkgevers Servicepunt Zaanstreek-Waterland (WSP) - waar Werkom namens Zaanstad aan deelneemt - ondersteunt en adviseert de opdrachtnemer bij het uitvoeren van de SROI-afspraken gedurende de looptijd van het contact. Het WSP kan bijvoorbeeld helpen bij de matching van passende kandidaten. Er kunnen ook verschillende voorzieningen op de werkvloer worden ingezet, zoals jobcoaching en werkplekaanpassingen. 

De SROI-desk monitort de realisatie van de SROI-afspraken. De opdrachtnemer moet hiervoor de resultaten registeren in het digitale systeem WIZZR. SROI is een van de aspecten die de contractmanager (inhoudelijke afdeling) bespreekt in zijn voortgangsoverleg met de opdrachtnemers, waarvoor de SROI-desk input aanlevert. 

Ontwikkelingen

De afgelopen jaren zijn er verschillende ontwikkelingen geweest die tot aanpassingen hebben geleid in het beleid en de organisatie rondom SROI binnen de gemeente Zaanstad.

In het Koersbesluit uitvoeringsorganisatie brede participatieopgave Zaanstad (2016) is opgenomen dat er behoorlijke potentie was om het rendement van social return te verhogen. In een onderzoek dat in opdracht van de gemeente was uitgevoerd bleek dat minder dan de helft van alle aanbestedingen in de gemeente Zaanstad bij de social return desk in beeld was en dat ook niet bij al deze aanbestedingen de social retun afspraken werden ingevuld. Dat gebeurde wel vooral door te tellen wat door opdrachtgevers al gedaan werd in plaats van dat er daadwerkelijk nieuwe plekken werden gecreëerd. Er zou een implementatieplan worden opgesteld. 

Vanwege tekorten werd bij de Kadernota 2018-2021 besloten om een extra impuls van € 7,5 miljoen te geven aan de uitvoering van de Participatiewet om zo meer mensen uit de bijstand te laten stromen. Dit wordt aangeduid met de Taskforce BUIG. Een van de maatregelen was het versterken van social return. Er zou opnieuw naar het ketenproces worden gekeken. Daarnaast zou, in consultatie met het bedrijfsleven, het beleid op SROI worden doorontwikkeld.  In het Actieplan Manifest Maatschappelijk Verantwoord Inkopen (2017) worden dezelfde actiepunten beschreven om het potentieel van social return beter te kunnen benutten. 

In 2018 is naar aanleiding hiervan bij de gemeente de SROI-desk bij de inkoopafdeling ingericht, gericht op het beter sturen op het vastleggen, invullen en naleven van de SROI-verplichtingen. Ook is via het digitale ondernemersloket aanvullende informatie over SROI verstrekt. Hiermee is ook invulling gegeven aan twee raadsmoties  die bij de kadernota 2018 waren aangenomen. 

In mei 2020 zijn de hernieuwde regionale Beleidsnotitie en het Uitvoeringsprotocol social return on investment Zaanstreek-Waterland in werking getreden. De kern van de herijking is dat wordt ingezet op het stellen van realistische en kansrijke SROI-verplichtingen. Aan de voorkant wordt gekeken of en welke SROI-verplichting realistisch is en de mogelijkheden om de social return verplichting in te vullen zijn verbreed, zodat beter aangesloten kan worden op wat bij de opdrachtnemer past. Naast het creëren van werk-, leer- en stageplekken is het nu ook mogelijk om producten en diensten in te kopen bij lokale sociale werkbedrijven en sociale ondernemers, co-creatieve samenwerkingsprojecten uit te voeren gericht op kandidaat ontwikkeling of een bijdrage (in natura) te leveren aan andere maatschappelijke activiteiten. De verwachting is dat het maatwerk leidt tot een hogere realisatie van de social return afspraken en daarmee de achterliggende maatschappelijke doelstellingen. De gemeente wil een win-win-win-situatie bereiken voor zowel gemeente, opdrachtnemer als werkzoekende. SROI wordt gezien als een hefboom om met werkgevers samen te werken aan het realiseren van de participatiedoelstellingen. 

De gemeente Zaanstad brengt veranderingen aan in het beleid en de organisatie rondom SROI om de kansen die SROI kan bieden beter te benutten. Wij willen graag weten of de wijzigingen die Zaanstad heeft doorgevoerd inderdaad leiden tot een adequate procesinrichting en betere resultaten.

Opzet onderzoek

Doelstelling en onderzoeksvragen

Doelstelling

Het doel is om inzicht te krijgen in de wijze waarop social return door de gemeente Zaanstad wordt toegepast en welke resultaten dat oplevert. Daarbij zullen we nagaan of en welke mogelijkheden er nog zijn om de kwaliteit van het beleid, de uitvoering en monitoring te verbeteren, waarmee de effectiviteit vergroot kan worden. Daarnaast gaan we na of en welke mogelijkheden er zijn om de informatievoorziening aan de raad te verbeteren.

Onderzoeksvragen

De centrale onderzoekvraag voor dit onderzoek luidt:

In hoeverre is de SROI-aanpak van de gemeente Zaanstad adequaat georganiseerd en doeltreffend?

We hebben de onderzoeksvraag vervolgens opgedeeld in twee onderdelen. In het eerste onderdeel kijken we specifiek naar de organisatie van de SROI-aanpak en in het tweede deel komt de doeltreffendheid van de aanpak aanbod. We zullen in het onderzoek de volgende onderzoeksvragen beantwoorden:

Adequate organisatie SROI-aanpak

1. In hoeverre heeft Zaanstad het SROI-beleid en het proces zo ingericht dat SROI ten volle benut kan worden?
2. In hoeverre maakt Zaanstad realistische afspraken met opdrachtnemers?
3. In hoeverre stuurt Zaanstad voldoende op de uitvoering van de afspraken?
4. In hoeverre zijn de opdrachtnemers tevreden over de informatievoorziening en ondersteuning bij het maken en uitvoeren van de afspraken?

Doeltreffende SROI-aanpak

1. In hoeverre worden de beoogde doelen behaald?
2. Rapporteert de gemeente adequaat over de realisatie van de doelen en wordt dit met de raad gedeeld?
3. Hoe beoordelen de opdrachtnemers de resultaten van social return?

Aanpak

Voor de beantwoording van de deelvragen zullen verschillende onderzoeksmethoden worden gebruikt.

Documentenanalyse
We zullen een documentenanalyse uitvoeren naar de organisatie van SROI, de rapportage over de prestaties/resultaten en de verantwoording aan de raad daarover. Daarbij kan gedacht worden aan het bestuderen van gemeentelijke beleidsstukken, uitvoeringsdocumenten (zoals protocollen en werkinstructies), de P&C-cyclus voortgangsrapportages, evaluaties en raadststukken.

Data-analyse
Met een data-analyse brengen we de prestaties en resultaten van sociale return in kaart. Op basis van de gemeentelijke registratie zullen we nagaan welke SROI-afspraken zijn gemaakt, in hoeverre de SROI-afspraken zijn gerealiseerd en wat de daadwerkelijke opbrengsten daarvan zijn. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de gerealiseerde activiteiten, voor welke doelgroepen en in welke branches, maar ook aan de duurzaamheid van deze activiteiten en in hoeverre de kandidaten zijn doorgestroomd naar werk. De mogelijkheden hangen af van de mate en kwaliteit van de gemeentelijke registratie.

Casusonderzoek
Voor een verdiepend onderzoek selecteren we een aantal casussen. Voor deze casussen voeren we een dossieronderzoek uit om inzicht te krijgen in de kwaliteit van de gemaakte afspraken. Het gaat dan om het bepalen of en welke SROI-verplichting wordt opgenomen in het contract en de nadere afspraken die met de opdrachtnemers zijn gemaakt over de invulling van de SROI-verplichting in de plannen van aanpak. Ook kijken we in hoeverre deze afspraken uiteindelijk zijn gerealiseerd en wat succes- en faalfactoren daarbij waren.

Enquête
De opdrachtnemers zullen we met een enquête naar hun ervaringen met SROI. Hoe kijken zij aan tegen de SROI-verplichting, hoe de gemeente SROI nu invult en wat het oplevert? Andere aspecten zijn de tevredenheid met de informatievoorziening en de ondersteuning vanuit de gemeente. Hierbij zal gevraagd worden naar verschillende fasen uit het proces: de aanbestedingsronde en het maken, invullen, uitvoeren en monitoren van de afspraken.

Interviews
We zullen aanvullende interviews houden met vertegenwoordigers van de betrokken afdelingen van de gemeente Zaanstad en Werkom. Hierbij kan gedacht worden aan de SROI-desk, inkoopafdeling, Ingenieursbureau, contractmanagers en het Werkgeverservicepunt. Wanneer dit efficiënter is, kunnen zij ook bevraagd worden door middel van een groepsgesprek of enquête.

Op basis van het verzamelde onderzoeksmateriaal kan de aanpak gedurende het onderzoek nog worden bijgesteld. In ons onderzoeksrapport zullen alle opmerkingen en bedenkingen worden meegenomen die wij naar aanleiding van de bevindingen van belang achten. Ook als dit niet expliciet onderdeel uitmaakt van deze onderzoeksopzet.

Planning en onderzoeksteam

Planning

Het onderzoek start in september 2020. Publicatie van het onderzoek wordt voorzien mei 2021.

De doorlooptijd voor dit onderzoek is mede afhankelijk van de beschikbare (openbare) informatie en de afspraken die wij met de gemeente, het Werkgevers Servicepunt en opdrachtnemers kunnen maken. Deze zijn bepalend voor de planning van het onderzoek.

Onderzoeksteam

Het onderzoeksteam is als volgt samengesteld:

Bijlage 1 - Algemene werkwijze rekenkamer