Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport
bestuurlijk rapport

Samenvatting

Al sinds de jaren ’60 ondersteunt de gemeente buitensportverenigingen bij hun investeringen in kleed- en clubgebouwen. De Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport is goed ingeburgerd in de Amsterdamse sportwereld. Deze staat bekend als de 1/3-regeling. De gemeente subsidieert namelijk maximaal 1/3-deel van de investeringskosten met een bovengrens van € 275.000. Daarnaast kan de sportvereniging hetzelfde bedrag lenen met een gemeentelijke garantstelling. De subsidieregeling maakt het voor sportverenigingen gemakkelijker om flinke investeringen te realiseren. Het wisselt per jaar hoeveel subsidie er wordt aangevraagd en toegekend: van € 400.000 in 2016 tot mogelijk € 1,8 miljoen in 2019.

De gemeente houdt niet systematisch bij wat de bijdrage is aan de gemeentelijke doelstellingen, zoals een kwaliteitsverbetering, een hogere sportdeelname of het faciliteren van topsport. Dat de sportverenigingen 2/3-deel zelf moeten betalen biedt op zichzelf wel een waarborg voor een doelmatige investering. De beoordeling van de subsidieaanvragen heeft de gemeente grotendeels uitbesteed aan de Stichting Financiering Bouw Sportaccommodaties. De daaraan verbonden kosten vinden we redelijk. De uitvoeringskosten van de gemeente zelf zijn niet goed te bepalen.

De subsidieaanvragers zijn over het algemeen tevreden over het subsidieproces. Zij vinden het wel onoverzichtelijk dat er zoveel verschillende partijen betrokken zijn. Bovendien kostten de vereiste documenten veel tijd en energie. Het is ook de vraag of vanuit het gemeentelijk controleperspectief alle documenten nodig zijn.

De subsidieregeling sluit niet volledig aan op de Algemene Subsidieverordening Amsterdam (ASA). De aparte specifieke regels worden vervolgens niet altijd toegepast. Ook worden niet alle documenten opgenomen in het digitale subsidiebeheersysteem.

In het huidige coalitieakkoord is afgesproken dat onderzocht zal worden hoe de subsidieregeling verbeterd kan worden. Wij zien hierbij de volgende verbeterpunten:

  1. Evalueer de subsidieregeling periodiek;
  2. Pas het subsidiebudget en het garantstellingsplafond tijdig aan;
  3. Beoordeel regelmatig de doelmatigheid van het subsidieproces;
  4. Houd rekening met het gebruikersperspectief;
  5. Wijk niet onnodig af van de ASA;
  6. Pas de regels consistent toe;
  7. Laat de raad meedenken over de kaders


Het college neemt de aanbevelingen over en neemt ze mee bij de nieuwe subsidieregeling. De rekenkamer heeft de reactie van het college voorzien van een nawoord.

Subsidieregeling buitensportverenigingen

Al vanaf 1962 kent Amsterdam een subsidie om de accommodaties van buitensportverenigingen te verbeteren. Daarbij gaat het om investeringen in gebouwen, velden of lichtinstallaties.

De Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport wordt ook wel de '1/3-regeling' genoemd. De gemeente subsidieert namelijk 1/3 van de geaccordeerde investeringskosten tot een maximumbedrag van € 275.000. De rest moet de vereniging zelf financieren. Zij kunnen wel maximaal de helft daarvan lenen bij de Stichting Financiering Bouw Sportaccommodaties (SFBSA), waarbij de gemeente zich garant stelt. De SFBSA geeft verder een advies over de financiële haalbaarheid van de investering aan de gemeente.

Onderstaande tabel laat het aantal verstrekte subsidies en begrote en bestede middelen zien in de periode 2015-2018. Hieruit blijkt dat de uitgaven aan subsidies sterk variëren.

JaarBegroting (excl. extra middelen)Aantal subsidiesAan subsidie besteedMeer/minder besteed dan begrootStand reserve Sportaccommodatiefonds eind van het jaar
2015€ 650.0009€ 1.576.363€ 926.363€ 1.073.637
2016€ 650.0005€ 401.522€-248.478€ 1.322.115
2017€ 650.0005€ 834.815€ 184.815€ 1.137.300
2018€ 650.0005€ 712.123€ 62.123€ 1.075.177


Vanwege de vele subsidieaanvragen was in het coalitieakkoord 2014-2018 naast het reguliere subsidiebudget van € 650.000 per jaar, € 2 miljoen extra vrij gemaakt. Dat geld is ondergebracht in de reserve Sportaccommodaties. In het Coalitieakkoord 2018-2022 is afgesproken om de mogelijkheden te onderzoeken om de subsidieregeling te verbeteren.

Conclusies

Regels niet altijd consistent

De subsidieregeling voldoet niet volledig aan de bovenliggende wet- en regelgeving. De regels worden ook niet altijd toegepast.

Subsidieregeling niet volledig in lijn met ASA

In een subsidieregeling kan het college de algemene bepalingen uit de ASA alleen nog verder uitwerken. Afwijkingen ten opzichte van de ASA zijn alleen toegestaan wanneer in de ASA een 'tenzij-bepaling' wordt opgenomen. In de subsidieregeling wordt op verschillende punten afgeweken van de ASA, namelijk:

  • De verleningstermijn is zestien in plaats van acht weken;
  • De verleningstermijn kan met zestien in plaats van vier weken worden uitgesteld;
  • Bij subsidiebedragen boven de € 50.000 moet binnen acht in plaats van twaalf weken de verantwoording worden ingediend;
  • Er moet een accountantsverklaring worden ingeleverd bij subsidiebedragen boven de € 50.000 in plaats van boven de € 125.000.


Met uitzondering van de verleningstermijn zijn de afwijkingen niet gebaseerd op een tenzij-bepaling in de ASA. Verder constateren we dat nauwelijks is toegelicht waarom specifieke bepalingen - zowel aanvullingen als afwijkingen - nodig waren.

Regels niet altijd toegepast

In praktijk valt men vaak terug op de algemene regels van de ASA
Bij de uitvoering van het subsidieproces worden de specifieke regels niet altijd consistent toegepast. Zo wordt bij het in behandeling nemen van de aanvraag per brief gemeld dat het besluit op de aanvraag met vier weken (ASA) kan worden uitgesteld in plaats van zestien weken (subsidieregeling). Daarnaast worden op de website en in de verleningsbeschikking alleen de algemene verantwoordingseisen uit de ASA genoemd; de aanvullende goedkeurende verklaring van het gecertificeerde sportinstituut en de bewijzen van betaling (< € 50.000) ontbreken. De grens van € 50.000 in plaats van € 125.000 voor een accountantsverklaring, lijkt ook niet te worden aangehouden.

Subsidiedossiers niet compleet en versnipperd
In het subsidiebeheersysteem zijn de vereiste aanvraag- en verantwoordingsdocumenten zelden compleet. Ook zijn de ingeleverde stukken inhoudelijk niet altijd van voldoende kwaliteit. Door de SFBSA moest vaak aanvullende informatie worden opgevraagd om een goed advies te kunnen geven over de financiële haalbaarheid van de investering. Stukken die niet via het digitale loket worden aangeleverd, zijn echter meestal niet terug te vinden in het subsidiebeheersysteem. Hetzelfde geldt voor de communicatie tussen de gemeente en de SFBSA rondom het advies en de garantstelling. Deze stukken werden tot voorheen in een papieren dossier bij de beleidsafdeling bewaard. Tijdens ons onderzoek is wel een start gemaakt met de digitalisering.

Termijnen vaak overschreden om sportvrijwilligers ter wille te zijn
Bij de uitvoering van de regeling probeert de beleidsafdeling een balans te vinden tussen de regels en de werkelijkheid van de sportverenigingen, die grotendeels op vrijwilligers draaien. Bij de verleningsbeschikking hebben de sportverenigingen vaak meer tijd nodig om aanvullende financiële informatie voor de SFBSA aan te leveren. Bij het indienen van de eindverantwoording wordt vaak al bij voorbaat afgeweken van de termijn van acht weken en maatwerkafspraken gemaakt, waaraan de meeste sportverenigingen zich vervolgens wel houden.

Inzicht in doeltreffendheid is bewerkelijk

Het is lastig om te bepalen in hoeverre het subsidiëren van de investeringen van de sportverenigingen uiteindelijk bijdraagt aan de gemeentelijke doelstellingen.

Beleidsredenering summier uitgewerkt

In de subsidieregeling zijn doel, doelgroep en activiteiten voldoende helder. Een aantal zaken zou nog nader omschreven kunnen worden, zoals de begrippen kwaliteit en toebehoren. In de toelichting van subsidieregeling is er weinig aandacht voor de relaties tussen doelen en activiteiten. In de sportvisie en de raadsvoordracht is hier ook geen inzicht in gegeven.

Geen systematische beoordeling op doeltreffendheid

De vorm en inhoud van de activiteitenplannen en inhoudelijke verslagen variëren en daarmee ook de gegeven informatie over de prestaties, resultaten en effecten. De inhoudelijke beoordeling van hoe met het subsidiëren van de investering wordt bijgedragen aan de doelstellingen, is niet vastgelegd.

Geen structurele verantwoording over resultaten/effecten

Er is geen structurele vorm van verantwoording over de resultaten en effecten van de regeling aan de raad. Op verzoek zijn incidenteel voortgangsoverzichten opgesteld over de (verwachte) subsidieverstrekkingen in relatie tot het budget. In de periode 2015-2018 werd in de jaarstukken het aantal aanpassingen aan sportaccommodaties gemeld. Het was echter onduidelijk of dit sportaccommodaties waren van verenigingen, van de gemeente of van beide. Vanaf de Begroting 2019 is deze prestatie-indicator niet meer opgenomen. Informatie over de kwaliteit van verenigingsaccommodaties wordt niet verzameld.

In de ASA staat dat de schriftelijke verantwoordingen in het openbaar subsidieregister moeten worden opgenomen. Volgens de Awb moet ten minste eens per vijf jaar een evaluatie naar de doeltreffendheid en effecten van subsidieregelingen worden uitgevoerd. Beide regels worden gemeentebreed nog niet bewaakt.

Doelmatig in opzet, uitvoeringskosten onbekend

Met de gekozen instrumenten van subsidie en garantstelling kan tegen een relatief klein gemeentelijk bedrag een bijdrage worden geleverd aan goede verenigingsaccommodaties. Het risico bij de garantstelling is verder laag. De begrote en bestede middelen zijn redelijk inzichtelijk. De uitvoeringskosten zijn niet precies bekend.

Gekozen instrumenten zijn doelmatig

Dat de subsidieregeling zo is vormgegeven dat 2/3-deel van de investeringskosten door de sportverenigingen zelf moet worden opgebracht, vormt een waarborg dat de investering tegen redelijke kosten wordt uitgevoerd. Daarnaast is zowel de hoogte van de individuele  als totale subsidieverstrekking (subsidieplafond) en garantstelling (overeenkomst met een bank ) gemaximeerd. De gemeente houdt grip op de individuele garantstellingen door schriftelijk toestemming te verlenen voor de lening tussen de SFBSA en sportverenigingen en het contract met de bank te paraferen. De procedure van de garantstelling en hoe deze zich verhoudt tot het subsidieproces zijn niet vastgelegd.

Grillig verloop bestedingen

Het jaarlijkse subsidieplafond is € 650.000. In het openbaar subsidieregister en de subsidiestaten bij de jaarrekening zijn de verstrekte subsidies inclusief bedragen terug te vinden. De totale bestedingen kennen een grillig verloop: van € 400.000 in 2016 tot wellicht € 1,8 miljoen in 2019. In de afgelopen vijf jaar was er incidenteel € 2 miljoen aan coalitiemiddelen beschikbaar om een piek aan aanvragen op te kunnen vangen. Deze middelen zijn ondergebracht in de reserve Sportaccommodatiefonds. Het verloop van de reserve is niet inzichtelijk in de jaarstukken, omdat de onttrekkingen niet uitgesplitst zijn naar investeringen in verenigingsaccommodaties en gemeentelijke sportaccommodaties. De niet-bestede coalitiemiddelen vallen per 2020 vrij.

Het maximale totale garantstellingsbedrag is € 2 miljoen. Dit wordt niet in de verantwoordingstukken vermeld. De informatie over de verstrekte garantstellingen in de huidige begroting en jaarstukken is redelijk adequaat.

Uitvoeringskosten niet precies bekend

De kosten voor de uitvoering zijn niet precies bekend. Het subsidiebureau schat de kosten bij een volledige subsidie-afwikkeling op gemiddeld € 1.150. De kosten van de beleidsafdeling zijn niet precies bekend. De beoordeling van de subsidie is deels neergelegd bij externe deskundigen.

In de subsidieregeling staat dat aan de SFBSA een onafhankelijk advies moet worden gevraagd over de draagkracht van de sportvereniging en daarmee de haalbaarheid van de investering en de financiering. De SFBSA berekent hiervoor 1% van het jaarlijkse verstrekte subsidiebedrag. Voor de uitvoering van leningen berekent de SFBSA 1%-punt extra rente aan de sportverenigingen. 

De subsidievoorwaarden omvatten verder het inleveren van verschillende verklaringen, zoals een goedkeurende verklaring van een gecertificeerd sportinstituut rondom de sporttechnische eisen en een accountantsverklaring over de financiële realisatie. De kosten hiervan mogen bij de investeringskosten worden opgeteld, zodat de verenigingen 2/3-deel betalen en de gemeente 1/3-deel.

Sportverenigingen overwegend positief

Op basis van een enquête onder de buitensportverenigingen lijkt de subsidieregeling overwegend doeltreffend en doelmatig. Zij waren wel wat kritisch op de uitvoerbaarheid.

Groot bereik en bijdrage aan doelstellingen

Ongeveer driekwart van de buitensportverenigingen kent de subsidieregeling en ongeveer 60% heeft overwogen om subsidie aan te vragen in de afgelopen jaren. Sportverenigingen waarderen de gemeentelijke bijdrage, omdat daarmee de investering mogelijk wordt. Zij vinden dat door de investeringen de kwaliteit van de verenigingsaccommodatie is verbeterd. Dat leidt ook tot intensiever gebruik  van de accommodaties en/of het faciliteren van topsport. De sportverenigingen beoordelen de huidige staat van onderhoud van hun kleed- en clubgebouwen gemiddeld met een 6,4. De sportverenigingen die bekend zijn met de subsidieregeling of daadwerkelijk subsidie hebben aangevraagd, geven een hoger cijfer dan de overige sportverenigingen.

Goede ervaringen met subsidieproces, maar kritisch op haalbaarheid

De meeste subsidieaanvragers vonden het digitale formulier eenvoudig in te vullen en begrepen ook welke documenten aangeleverd moesten worden. Dat was bij de verantwoording wel iets minder dan bij de aanvraag. De sportverenigingen vinden het echter niet altijd haalbaar om de vereiste documenten op te leveren en zijn ook kritisch over de verantwoordingstermijn.

De sportverenigingen zijn positief over de ondersteuning. Ze weten bij vragen en problemen goed hun weg te vinden binnen de gemeente en vinden dat ze door de gemeente goed worden geholpen. Ook de ervaringen met de SFBSA waren positief: het advies werd als nuttig ervaren, hoewel het wel wat lang op zich liet wachten. Sommige sportverenigingen maakten wel de kanttekening dat de betrokkenheid van verschillende partijen het subsidieproces onoverzichtelijk maakt. Met name het meerdere malen opleveren van stukken werd als vervelend ervaren.

De subsidieregeling wordt herzien

  • Tijdens het rekenkameronderzoek werd een herziening van de subsidieregeling voorbereid, vanwege drie redenen:
  • Afspraak in coalitieakkoord. De afspraak is dat onderzocht zal worden hoe de subsidieregeling de komende periode verbeterd kan worden, zodat verenigingen minder hoeven voor te financieren.
  • Verruiming van de garantstellingen. Door de inzet van € 2 miljoen extra zijn de afgelopen jaren meer subsidieaanvragen gehonoreerd, waardoor het risico bestond dat de maximale garantstelling van € 2 miljoen niet meer toereikend zou zijn. Om meer garantstellingen te kunnen verlenen, moet de akte van borgtocht worden aangepast. Het college onderzoekt of de gemeente bij de garantieverleningen niet zou kunnen samenwerken met de landelijke Stichting Waarborgfonds Sport (SWS). Door deze samenwerking zouden de verenigingen meer kunnen lenen (tot € 500.000), terwijl de gemeente voor een lager bedrag aansprakelijk is.  De leningen zouden dan niet meer via de SFBSA verlopen. De taak van het financiële advies moet dan ook worden heroverwogen.
  • De nieuwe btw-regels. Sinds 2019 is de btw-teruggave op sportinvesteringen afgeschaft. Dat betekent dat de investeringskosten van de sportverenigingen circa 20% hoger zijn dan in het verleden. Via de BOSA-subsidie  is het soms mogelijk dat het Rijk de verenigingen hiervoor compenseert. In de herziene subsidieregeling moet de omgang met deze landelijke subsidie ook een plaats krijgen.

Hoofdconclusie

De centrale onderzoeksvraag luidt:

In hoeverre is door de gemeente een rechtmatige, doeltreffende en doelmatige besteding van subsidies voor buitensportverenigingsaccommodaties geborgd?

Met de Subsidieregeling verenigingsaccomodaties buitensport levert de gemeente voor een relatief klein bedrag een bijdrage aan kwalitatief goede verenigingsaccommodaties. De buitensportverenigingen moeten zelf 2/3-deel van de investeringskosten betalen. Dat vergroot de kans op een doeltreffende en doelmatige besteding van de verstrekte subsidies. Ook de beoordeling van het investerings- en financieringsvoorstel door een onafhankelijke stichting en de mogelijkheid om daar een lening af te sluiten, dragen daartoe bij. De sportverenigingen zijn redelijk tevreden over de subsidieregeling en de medewerking van de gemeente, maar waren wel kritisch over de helderheid van de verantwoordingseisen en uitvoerbaarheid van de subsidievoorwaarden. Wat nog aandacht verdient, is de consistentie van de regels zowel in de opzet als de uitvoering, de borging van de subsidiedossiers en het meer inzichtelijk maken van de doeltreffendheid en doelmatigheid.

Aanbevelingen

Uit het onderzoek zijn verschillende verbeterpunten naar voren gekomen. Onze aanbevelingen richten zich op het vergroten van het inzicht in de doeltreffendheid, meer aandacht voor het aspect van doelmatigheid en het bewaken van een rechtmatige opzet en uitvoering van de subsidieregeling. Daarnaast heeft het onderzoek aandachtspunten opgeleverd voor de mogelijke herziening van de subsidieregeling zoals vermeld in het coalitieakkoord.

Doeltreffendheid

Bij doeltreffendheid gaat het om de vraag of met het beleidsinstrument - het subsidiëren van de investeringen van de sportverenigingen - de gemeentelijke doelstellingen worden behaald. De effectdoelstellingen van het sportbeleid zijn een hogere sportparticipatie, een goede sportinfrastructuur en het faciliteren van topsport. De resultaatdoelstelling van deze subsidieregeling is een betere kwaliteit van verenigingsaccommodaties.

Aanbeveling 1: Evalueer de subsidieregeling periodiek

In de Awb (art. 4:24) is de verplichting opgenomen om ten minste eens in de vijf jaar teAchterliggende bevinding rapporteren over de doeltreffendheid en effecten van de subsidieregeling. Deze evaluatie is van belang om te bepalen of de subsidiering nog steeds nuttig is. Daarnaast zijn ook frequentere evaluaties zinvol om de doeltreffendheid te kunnen bewaken.

Bedenk welke informatie zinvol is voor evaluaties
Om vast te kunnen stellen welke informatie voor een evaluatie nodig is, zijn allereerst heldere definities nodig over wat subsidiabel is en wat de doelen zijn. Daarnaast moeten de veronderstellingen expliciet worden gemaakt over hoe met de subsidieregeling wordt bijgedragen aan de gemeentelijke doelstellingen.

Zorg voor een praktisch monitorinstrument
De gemeente streeft naar een hogere sportparticipatie, het faciliteren van topsport en een goede sportinfrastructuur. Als nevendoelen wil zij dat de sportaccommodaties ook worden ingezet voor andere maatschappelijke doeleinden, duurzaam zijn en toegankelijk voor mindervaliden. Als de beleidsafdeling bij de subsidieaanvraag gebruikmaakt van bijvoorbeeld een standaard beoordelingsdocument, kan de bijdrage aan de gemeentelijke doelstellingen systematisch worden vastgelegd. Om inzicht te krijgen in de kwaliteit van alle sportaccommodaties binnen de gemeente, is te overwegen om dit bijvoorbeeld eens per bestuursperiode te onderzoeken.  

Het systematisch vastleggen van informatie over de realisatie heeft ook als voordeel dat deze eenvoudig verstrekt kan worden wanneer de raad daar om verzoekt.

Achterliggende bevinding

In de toelichting op de subsidieregeling is de relatie tussen de subsidiabele activiteiten, de doelstelling van de subsidieregeling en het gemeentelijk sportbeleid slechts summier uitgewerkt. Bij de subsidieverstrekking wordt de beoordeling op de doeltreffendheid niet vastgelegd door de beleidsafdeling. Er wordt niet structureel aan de raad gerapporteerd over de prestaties, resultaten en effecten van de subsidieregeling. Met rapportages op verzoek van de raad, het openbaar subsidieregister en de subsidiestaten bij de jaarrekening is wel inzichtelijk hoeveel subsidies er worden verstrekt. De gemeente heeft nog geen systeem om te bewaken dat ten minste eens in de vijf jaar wordt gerapporteerd over de doeltreffendheid en effecten van de subsidieregeling.

Doelmatigheid - Zicht op budget

De subsidieverlening heeft over de jaren heen een grillig verloop. In de afgelopen vier jaar leverde dat geen budgettaire problemen op, omdat de hogere subsidielasten konden worden gefinancierd met de middelen uit de reserve Sportaccommodatiefonds. Vanaf 2020 is dat niet meer mogelijk en zal het subsidiebudget tijdig bijgesteld moeten worden.

Aanbeveling 2: Pas het subsidiebudget en het garantstellingplafond tijdig aan

Om te voorkomen dat subsidieaanvragen niet kunnen worden gehonoreerd vanwege een budgettekort in enig jaar, is het belangrijk dat tijdig een budget- of begrotingswijziging wordt doorgevoerd. Op basis van de Achterliggende bevindingenRegeling budgetbeheer zal Sport en Bos eerst moeten onderzoeken of dit kan binnen de activiteitenbudgetten voor 'Een rijk en divers beweegaanbod voor alle Amsterdammers'. Indien dat niet kan, zal een begrotingswijziging aan de raad moeten worden voorgelegd voor extra middelen. Het lijkt ons passend om de betrokken raadscommissie vooraf in algemene zin te informeren over de werkwijze. Daarbij kan inzicht worden gegeven in de schommelingen in het benodigde budget vanwege het wisselende aantal subsidieaanvragen (in aantal en omvang) over een reeks van jaren.

Verder is het belangrijk dat het plafond aan garantieverleningen wordt bewaakt. Nieuwe garantieovereenkomsten moeten door het college voor wensen en bedenkingen aan de raad worden voorgelegd.

Achterliggende bevindingen

Het verloop van de bestedingen is grillig: van € 400.000 in 2016 tot wellicht € 1,8 miljoen in 2019. Het verloop van de besteding van de extra coalitiemiddelen was niet navolgbaar in de jaarstukken. Verder viel ons op dat in de jaarstukken wel de (verwachte) stand van de garantieverleningen wordt vermeld, maar niet het maximumbedrag waarvoor de gemeente een akte van borgtocht heeft getekend.

Doelmatigheid - Zicht op uitvoering

De regelgeving én de organisatie van het subsidieproces bepalen grotendeels de omvang van de uitvoeringskosten. Het gaat daarbij zowel om het perspectief van de gemeente als de gebruiker.

Aanbeveling 3: Beoordeel regelmatig de doelmatigheid van het subsidieproces

In de ASA ligt voor een groot deel vast welke documenten de subsidieaanvragers moeten aanleveren. Via algemene werkinstructies is geregeld wie Achterliggende bevindingenbinnen de gemeente wat controleert en welke werkzaamheden er verder nog moeten worden uitgevoerd. Er kunnen redenen zijn om bij subsidieregelingen aanvullende of afwijkende regels vast te stellen. Dit kan gevolgen hebben voor de omvang van de werkzaamheden. Het regelmatig beoordelen of de subsidieorganisatie doelmatig is ingericht en wat de kosten daarvan zijn, is daarom belangrijk.

Denk na over controle en verantwoordingseisen
De ASA en de subsidieregeling schrijven voor dat zowel bij de subsidieaanvraag als bij de eindverantwoording een groot aantal documenten moeten worden aangeleverd. De vraag is of dat allemaal nodig is. Als er een gedegen controle bij de aanvraag is, dan zouden de verantwoordingseisen na afloop eenvoudiger kunnen. Ook het feit dat de subsidieaanvrager zelf 2/3-deel (al dan niet voor de helft via een lening) van de investering moet betalen, maakt het verdedigbaar om de verantwoording achteraf beperkt te houden. Het zelf mee moeten betalen biedt immers al een zekere waarborg voor doeltreffende en doelmatige besteding van de middelen.

Achterliggende bevindingen

De huidige regeling verplicht de subsidieaanvrager om ongeacht de omvang van de subsidieaanvraag altijd alle vereiste documenten mee te sturen. Bij relatief geringe subsidies tot bijvoorbeeld € 25.000 lijken sommige documenten overdadig. Het lijkt bijvoorbeeld overdreven om bij voldoende eigen vermogen en een goede onderbouwing van de subsidieaanvraag toch te vragen om een begroting voor het komende jaar. Bij de eindverantwoording wordt gevraagd om de doeltreffendheid te onderbouwen. Ook is men verplicht om betalingsbewijzen in te sturen. Verder valt ons op dat bij deze subsidieregeling reeds vanaf € 50.000 een accountantsverklaring bij de eindverantwoording moet worden overgelegd. In de ASA is dit pas voorgeschreven bij € 125.000.

Leg de afwijkende procesafspraken per subsidieregeling vast
De gemeente Amsterdam heeft in opzet een doelmatige subsidieorganisatie. Alle subsidies worden verwerkt via het subsidiebeheersysteem en worden procedureel bewaakt door het subsidiebureau. Uniforme verwerking is doelmatig en borgt ook een rechtmatige en kwalitatieve verwerking. Het is echter soms toch nuttig om in een bijzondere subsidieordening of subsidieregeling op onderdelen het subsidieproces anders te organiseren.

Bij de Subsidieregeling verenigingsaccommodatie buitensport zijn zowel de beleidsafdeling, het subsidiebureau als de SFBSA betrokken. Daarnaast Achterliggende bevindingengaat het bij deze subsidieregeling niet alleen (investerings-)subsidies maar ook om garantieverleningen. De structurele betrokkenheid van een externe beoordelaar en de garantieverlening wijken af van het reguliere subsidieproces. Daarnaast vinden de subsidieaanvragen plaats door vrijwilligers die veelal weinig ervaring hebben met subsidieprocessen. Om te voorkomen dat activiteiten niet worden gedaan of abusievelijk dubbel worden gedaan, is het verstandig om de (keten-)procesafspraken tussen de betrokken partijen helder vast te leggen.

Achterliggende bevindingen

Bij de Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport is de afwijkende procedure met betrekking tot de subsidieverstrekking en garantverlening niet vastgelegd. Hierdoor zagen we dat bijvoorbeeld zowel door het subsidiebureau als door de SFBSA dezelfde financiële analyses worden uitgevoerd.

Breng de uitvoeringskosten in beeld van de gemeente
Uitvoeringskosten moeten in een redelijke verhouding staan tot de verstrekte subsidies. Achterliggende bevindingenWat is redelijk? Een vergelijking tussen de uitvoeringskosten van verschillende subsidieregelingen kan een antwoord op die vraag geven. Ook vergelijkingen met andere subsidieverstrekkende organisaties kunnen inzicht geven in de doelmatigheid van het uitvoeringsproces.

Achterliggende bevindingen

Er is geen compleet beeld van de uitvoeringskosten. Voor de kosten van het subsidiebureau is een globale indicatie beschikbaar. De kosten van de beleidsafdeling specifiek voor deze subsidieregeling waren niet inzichtelijk. De kosten voor de uitvoering van het financiële advies door de SFBSA is 1% van het jaarlijkse subsidiebedrag.

Aanbeveling 4: Houd rekening met het gebruikersperspectief

Ook de gebruiker Achterliggende bevindingenmoet tijd investeren en kosten maken om een subsidie aan te vragen en te verantwoorden. Ook daar kan de vraag worden gesteld of hun inspanningen en de te maken kosten in redelijke verhouding staan tot de te verkrijgen subsidie.

Achterliggende bevindingen

Uit de enquête blijkt dat de subsidieaanvragers het subsidieproces overwegend positief ervaren hebben en tevreden zijn over de ondersteuning van de gemeente. Sommige sportverenigingen vonden het subsidieproces door de betrokkenheid van de verschillende partijen wel wat onoverzichtelijk. Ook vond de meerderheid dat het verzamelen en opstellen van documenten veel tijd en energie kostte. Het voldoen aan sommige subsidievoorwaarden kost de subsidieaanvragers ook geld, zoals de goedkeurende verklaring van het gecertificeerde sportinstituut en de accountantsverklaring.

Rechtmatigheid

Een subsidieverstrekking is rechtmatig wanneer deze volgens de regels geschiedt. De subsidieregeling moet hiervoor voldoen aan de bovenliggende wet- en regelgeving. De regels moeten bovendien in de praktijk consistent worden toegepast.

Aanbeveling 5: Wijk niet onnodig af van de ASA

Er zou heroverwogen moeten worden of de bestaande afwijkingen in de subsidieregeling Achterliggende bevindingenten opzichte van de ASA daadwerkelijk noodzakelijk en doelmatig zijn. Wanneer dat niet het geval is, kan de afwijking worden geschrapt. Wanneer men de afwijking echter alsnog wil behouden - en zeker wanneer een dergelijke afwijking ook bij andere subsidieregelingen als nuttig en doelmatig wordt gezien - is het alsnog opnemen van een 'tenzij-bepaling' in de ASA het overwegen waard. De andere optie is een bijzondere subsidieverordening.

Achterliggende bevindingen

De Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport wijkt op verschillende punten af van de ASA. De meeste afwijkingen zijn geen invulling van een tenzij-bepaling in de ASA en dus niet toegestaan. Een voorbeeld is dat de verantwoordingstermijn ook bij subsidiebedragen boven de € 50.000 acht weken is, in plaats van twaalf weken. Daarvoor is gekozen als stok achter de deur, om de sportverenigingen, die grotendeels draaien op vrijwilligers, snel een verantwoording te laten indienen. Vanuit praktisch oogpunt wordt echter om dezelfde reden tijdens de uitvoering weer van de gestelde verantwoordingstermijn afgeweken. Daarmee zijn dus vraagtekens te zetten bij het nut van deze afwijking.

Aanbeveling 6: Pas de regels consistent toe

Binnen de algemene uitvoeringsprocedures van de gemeente zouden zaken die specifiekAchterliggende bevindingen zijn voor deze regeling nog een betere plaats moeten krijgen. Een goed overzicht van alle subsidievoorwaarden kan daarbij helpen. Daarnaast moet alle informatie over de subsidieafhandeling in het subsidiebeheersyteem (kunnen) worden opgeslagen om de integraliteit van de subsidiedossiers te borgen.

Maak de regels overzichtelijk
De gemeente heeft er bewust voor gekozen om in subsidieregelingen niet de algemene bepalingen uit de ASA en Awb te herhalen. Deze versnippering van de subsidievoorwaarden lijkt als gevolg te hebben dat de regels niet altijd goed worden toegepast. Een eenduidig overzicht van de geldende subsidieregels kan een handvat bieden voor de uitvoerende ambtenaren bij de subsidieverstrekking. Een eenduidig overzicht vinden wij ook vanuit het gebruiksperspectief van de subsidieaanvragers belangrijk. Op de website van de gemeente zou een juist en volledig overzicht moeten worden gepresenteerd van de subsidievoorwaarden.

Achterliggende bevindingen

In de beschikking en op de gemeentewebsite worden alleen de algemene verantwoordingseisen uit de ASA genoemd; de aanvullende eisen uit de regeling (goedkeurende verklaring van het gecertificeerde sportinstituut, bewijzen van betaling
(< € 50.000) en accountantsverklaring ( > € 50.000 - € 125.0000) zijn niet genoemd. In de enquête geven de sportverengingen aan dat zij de voorwaarden bij de verantwoording (61%) minder helder vonden dan bij de aanvraag (83%).

Zorg voor complete subsidiedossiers
Het opslaan van alle informatie in het subsidiebeheersysteem zorgt ervoor dat alleAchterliggende bevindingen betrokken medewerkers van de gemeente hier inzicht in hebben bij de subsidieafhandeling. Tevens is een centrale borging van belang voor de overdraagbaarheid van de dossiers. Bij deze subsidieregeling was er echter sprake van een 'schaduwdossier' bij de beleidsafdeling. Dat kan voortkomen uit gebreken in het systeem, maar ook door gebrekkige discipline. Het is dan ook goed om in de instructies en scholing van de ambtenaren blijvend aandacht te besteden aan een uniforme dossiervorming.

Achterliggende bevindingen

In het zaakdossier zijn de vereiste aanvraag- en verantwoordingsdocumenten zelden compleet. Gebreken in het systeem zijn dat in het digitaal subsidieloket maximaal tien documenten kunnen worden geüpload. Daarnaast is het subsidiebeheersysteem niet ingericht op de afhandeling van garantstellingen. Het is mogelijk om in het subsidiebeheersysteem documenten handmatig toe te voegen. Dat is in het verleden niet consistent gebeurd. Het rekenkameronderzoek was voor de beleidsafdeling aanleiding om een start te maken met het digitaliseren van documenten die voorheen in een papieren dossier bij de beleidsafdeling werden bewaard.

Herziening regeling

In het coalitieakkoord is afgesproken dat onderzocht zal worden hoe de subsidieregeling de komende periode verbeterd kan worden, zodat verenigingen minder hoeven voor te financieren. Het is de bevoegdheid van het college om subsidieregelingen vast te stellen en aan te passen. De raad hoort ook daarbij de kaders te stellen.

Aanbeveling 7: Laat de raad meedenken over de kaders

Bij een nieuwe garantstellingsregeling is het college verplicht om de overeenkomst eerst aan de gemeenteraad voor te leggen voor wensen en bedenkingen. Maar ook de samenwerkingsafspraken met de Stichting Waarborgfonds Sport en de maximale subsidiebedragen zouden vooraf aan de raad kunnen voorgelegd, zodat zij kunnen meedenken over de vast te stellen kaders in de herziene subsidieregeling. Via een beleidsnotitie kan het college de raad de voor- en nadelen van de nieuwe kaders schetsen voor zowel de gemeente als voor de subsidieaanvragers. Het college zou in zo'n notitie ook kunnen aangeven hoe het met onze aanbevelingen om zal gaan.

Reactie college en nawoord rekenkamer

De rekenkamer heeft op 16 juli 2017 het concept-rapport aan het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) voorgelegd voor een bestuurlijke reactie. Het college heeft op 27 augustus 2019 schriftelijk gereageerd. De reactie bestaat uit een aanbiedingsbrief met een bijlage. Hierin geeft het college aan de zeven aanbevelingen uit het rapport over te nemen. Hieronder is de integraal de reactie van het college opgenomen. Daarna volgt het nawoord van de rekenkamer.

Bestuurlijke reactie

Geachte heer De Ridder,

Het college heeft de concept-rapporten met de resultaten van het door u gehouden onderzoek naar de Subsidieverlening verenigingsaccommodatie buitensport ontvangen.

Het college dankt de rekenkamer voor haar inspanningen en de uitgebreide verslaglegging. Het college constateert op basis van het rapport dat de gemeente met een beperkt budget niet alleen een positief resultaat voor de sportaccommodaties in de gemeente tot stand brengt maar dat ook de sportverenigingen de regeling en de gemeente positief waarderen. De rapportage en de aanbevelingen van de rekenkamer worden meegenomen bij het, in het najaar, actualiseren van de subsidieregeling.

Hoogachtend,namens het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, Simone Kukenheim,
Wethouder SportBijlage: reactie concept bestuurlijk rapport Subsidieverlening verenigingsaccommodaties buitensport.Onze reactie concentreert zich in hoofdlijnen op de door u getrokken conclusies en aanbevelingen. Allereerst een aanvullende opmerking inzake het uitgangspunt van de regeling. Daarna gaan we in op uw aanbevelingen.

Aanvullende opmerking
Pag.4: De regeling is in 1962 niet alleen in het leven geroepen om de accommodaties van buitensportverenigingen te verbeteren maar zeker ook (en in de jaren zestig vooral) voor het realiseren/bouwen van (sport)accommodaties. In veel Nederlandse gemeenten is het gebruikelijk dat gemeenten clubaccommodaties, met name kleedkamers bouwen en deze vervolgens verhuren of in gebruik geven aan verenigingen. De gemeente Amsterdam heeft destijds de verantwoordelijkheid voor de bouw van verenigingsaccommodaties van de buitensporten neergelegd bij de buitensportverenigingen. Om de bouw door de verenigingen mogelijk te maken is destijds besloten tot invoering van deze subsidieregeling.

Aanbevelingen.

Aanbeveling 1: Evalueer de subsidieregeling periodiek.
In ons coalitieakkoord is aangegeven dat onderzocht zal worden hoe de subsidieregeling de komende periode verbeterd kan worden, zodat verenigingen minder hoeven voor te financieren. Met deze opmerking in het coalitieakkoord geven we aan dat inhoudelijk gekeken moet worden naar de regeling en dat deze op onderdelen moet worden verbeterd. Dit najaar gaan we hiertoe besluiten nemen. Uw aanbeveling over een periodieke evaluatie wordt hierin meegenomen.

Aanbeveling 2: Pas het subsidiebudget en het garantstellingsplafond tijdig aan.
Op dit moment is voor de subsidieregeling een subsidieplafond van toepassing. Met het jaarlijks vaststellen van de begroting geeft de raad de hoogte van het plafond aan. Als in de praktijk blijkt dat er onvoldoende middelen beschikbaar zijn kan een aanpassing door de raad worden overwogen.
Sportverenigingen hebben de afgelopen jaren bij de Stichting Financiering Bouw Sport Accommodaties (SFBSA) een lening kunnen afsluiten. Als gemeente hebben we hiertoe een garantstelling/borgstelling afgegeven ter hoogte van twee miljoen. Om aan te sluiten bij het gemeentelijke lening- en garantiebeleid zal bij de dit najaar aan te passen subsidieregeling ‘verenigingsaccommodaties buitensport’ worden voorgesteld om voor garantieverleningen het landelijk beleid te gaan volgen en hierover afspraken te maken met Stichting Waarborgfonds voor de Sport (SWS). Op basis van het voorgaande, worden voorstellen aan de raad gedaan over de hoogte van het garantieplafond.

Aanbeveling 3: Beoordeel regelmatig de doelmatigheid van het subsidieproces.
Uw opmerkingen over het proces en de afwijkingen van de subsidieregeling ten opzichte van de ASA zijn zeker reden om bij de aanpassing van de regeling met uw aanbevelingen rekening te houden. Voor wat betreft het subsidieproces is de ASA leidend.
We zijn het met u eens dat bij deze regeling het een basisvoorwaarde is dat de sportverenigingen (de subsidieaanvrager) zelf 2/3 deel van de investering moet inbrengen. Deze eigen inbreng van de vereniging is een zekere garantie dat de middelen doeltreffend en doelmatig worden ingezet. De eigen inbreng van de sportvereniging, tot stand gekomen met een grote inzet van de leden van de sportvereniging en haar vrijwilligers, is een uniek en specifieke karakter eigenschap van de regeling.

Aanbeveling 4: houd rekening met het gebruikersperspectief.
Het college neemt de aanbeveling over en gaat de noodzakelijke formulieren bekijken op de gebruiksvriendelijkheid. Bij de uitvoering streven we naar een goede balans tussen theorie en praktijk. We willen hierbij rekening houden met de vrijwilligers bij de verenigingen. Bij de aanpassing van de regeling gaan we kijken welke documenten daadwerkelijk nodig zijn om tot een goede afweging tot subsidieverlening te komen. De regels moeten er niet toe leiden dat de sportvrijwilligers gedemotiveerd worden en afhaken.

Aanbeveling 5: Wijk niet onnodig af van de ASA.
Deze aanbeveling wordt overgenomen. In het najaar gaan we de subsidieregeling aanpassen waarbij de ASA als uitgangspunt wordt genomen. In de regeling gaan we alleen specifieke sportonderwerpen opnemen die daadwerkelijk nodig zijn voor de uitvoering en afwijken van de ASA.

Aanbeveling 6: Pas de regels consistent toe.
Het college neemt uw aanbeveling over.
Doordat de dossiers inmiddels digitaal verwerkt worden, zijn de dossiers compleet en is er een uniforme werkwijze. Daarnaast zal bij het vormgeven van de nieuwe subsidieregeling gelet worden op de consistentie in de regels en bepalingen.
Vanuit het perspectief van de gebruikers is het belangrijk en wenselijk om een overzicht te geven op welke wijze de besluitvorming tot stand komt en welke eenduidige stappen er worden gezet.

Aanbeveling 7: Laat de raad meedenken over de kaders.
Het college neemt uw aanbeveling over
Dit najaar wordt via de reguliere weg de geactualiseerde subsidieregeling voor besluitvorming aan de raad voorgelegd. De raad wordt op dat moment in de gelegenheid gesteld om invloed uit te oefenen op de regeling.

Nawoord rekenkamer

De rekenkamer dankt het college voor de bestuurlijke reactie. We concluderen dat het al onze zeven aanbevelingen overneemt. Op de reactie op vier aanbevelingen willen we in het nawoord nog kort ingaan.

Bij aanbeveling 1 geeft het college aan dat bij de nieuwe subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport de periodieke evaluatie zal worden meegenomen. Het is een wettelijke verplichting om ten minste eens in de vijf jaar de doeltreffendheid van subsidieregelingen te evalueren. Binnen de gemeente is nog geen systeem aanwezig die borgt dat deze evaluaties worden uitgevoerd.

Bij aanbeveling 3 en 4 gaat het over het periodiek beoordelen van de doelmatigheid van het subsidieproces. Zowel vanuit het perspectief van de gemeente als de gebruiker. Het college zegt te gaan kijken welke documenten daadwerkelijk nodig zijn om tot een goed oordeel over de subsidieverlening te komen. We nemen aan dat het college daarbij ook doelt op onze opmerking om na te denken of het mogelijk is om de controle en verantwoordingseisen na afloop te vereenvoudigen. Het college gaat echter niet in op onze opmerkingen om afwijkende procesafspraken vast te leggen in werkinstructies en de uitvoeringskosten beter in beeld te brengen. Door de uitvoeringskosten van verschillende subsidieregelingen te vergelijken kan de vraag beantwoord worden of de uitvoeringskosten in redelijke verhouding staan tot de verstrekte subsidies.

Tot slot gaan we nog in op de reactie van aanbeveling 7. Bij aanbeveling 7 bevelen we aan om de raad te betrekken bij het ontwikkelen van de kaders van de nieuwe subsidieregeling. Het college geeft in zijn reactie aan dat dit najaar de geactualiseerde subsidieregeling via de reguliere weg voor besluitvorming aan de raad zal worden voorgelegd. Dat antwoord doet niet helemaal recht aan onze aanbeveling. De afspraak is dat een subsidieregeling altijd ter kennisname aan de raad wordt aangeboden. Maar het ter discussie stellen van de kaders moet meer expliciet gebeuren. Het is onduidelijk of het college onze suggestie overneemt om de raad in een vroegtijdig stadium via een aparte beleidsnotitie mee te laten denken over de te stellen kaders.

Onderzoeksverantwoording

Dit is het bestuurlijk rapport van het onderzoek van de rekenkamer naar de Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport. Het volledige rapport bestaat naast dit bestuurlijk rapport, ook uit het onderzoeksrapport dat vanaf 5 september 2019 staat op de projectpagina.

Onderzoeksteam

Rekenkamer Amsterdam
Directeurdr. Jan de Ridder
OnderzoekersEvert Visser RA (projectleider)
 Caroline van Zon MA (onderzoeker)

Afbakening een aanpak

In dit onderzoek hebben we gekeken in hoeverre de gemeente een rechtmatige, doeltreffende en doelmatige besteding van subsidies voor buitensportaccommodaties heeft geborgd. Aan de hand van toetspunten hebben we beoordeeld of de opzet, de uitvoering en de verantwoording van de subsidieregeling rechtmatig, doeltreffendheid en doelmatig waren (zie voor normenkader onderzoeksrapport 1.3).

Voor het onderzoek hebben we verschillende onderzoeksmethoden gebruikt. Naast de gebruikelijke documentenanalyse en gesprekken hebben we een dossieronderzoek en een enquête uitgevoerd. Het dossieronderzoek richt zich op de twaalf dossiers die onder de huidige subsidieregeling vallen en die in 2017 of 2018 zijn aangevraagd. Daarnaast hebben we met een enquête de Amsterdamse buitensportverengingen gevraagd naar hun bekendheid en ervaringen met de subsidieregeling. Tevens is informatie verzameld over de resultaten en effecten van de inzet van de regeling. De enquête is ingevuld door 66 buitensportverenigingen (en 2 gedeeltelijk), waaronder 18 subsidieaanvragers. Op onze website staan twee apart documenten waarin meer informatie is te vinden over de aanpak en resultaten van het dossieronderzoek en de enquête.