Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport
onderzoeksrapport

Toelichting en leeswijzer

Inleiding

Aanleiding

De Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport heeft als doel om de kwaliteit van de accommodaties te bevorderen. Amsterdamse buiten- en watersportverenigingen kunnen een subsidie van de gemeente krijgen als zij willen investeren in onder andere clubhuizen, kleedvoorzieningen, steigers, kunstgrasvelden en energiezuinige lichtinstallaties. De gemeente subsidieert dan een derde van de investeringskosten (tot een maximum subsidiebedrag van € 275.00). Daarnaast kan de aanvrager maximaal een derde deel lenen met een garantiestelling door de gemeente. De overige financiering moet door de sportvereniging zelf worden ingebracht. De Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport wordt in de volksmond ook wel de 1/3-regeling of de 1/3-1/3-1/3-regeling genoemd. 

Dit onderzoek maakt onderdeel uit van de reeks van subsidieonderzoeken, die de rekenkamer in 2014 is gestart. De keuze voor de Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport is gemaakt om de volgende redenen:

  • Het gaat om een combinatie van een subsidieverstrekking en een garantstelling door de gemeente. Een garantstelling is in juridische zin ook een vorm van subsidieverstrekking. 
  • In de vorige bestuursperiode 2014-2018 zijn extra coalitiemiddelen beschikbaar gesteld voor deze subsidieregeling, omdat de verwachting was dat het reguliere jaarlijkse subsidiebudget (circa € 650.000) ontoereikend zou zijn om alle aanvragen te kunnen honoreren. 
  • In het coalitieakkoord 2018-2022 is opgenomen dat onderzocht zal worden hoe de subsidieregeling in de komende periode verbeterd kan worden, zodat verenigingen minder hoeven voor te financieren. 

Doel en onderzoeksvragen

Doelstelling

Het doel van het onderzoek is inzicht krijgen in de mate waarin een rechtmatige, doeltreffende en doelmatige besteding van subsidies voor accommodaties van buitensportverenigingen is geborgd. De uitkomsten van het onderzoek kunnen handvatten geven bij de herziening van de subsidieregeling in de huidige coalitieperiode.

Onderzoeksvragen

De centrale vraag in het onderzoek luidt:

In hoeverre is door de gemeente een rechtmatige, doeltreffende en doelmatige besteding van subsidies voor
buitensportverenigingsaccommodaties geborgd?

Om de centrale vraag te beantwoorden zijn de volgende onderzoeksvragen opgesteld:

  1. In hoeverre is de opzet van de subsidieregeling rechtmatig, doeltreffend en doelmatig?
  2. In hoeverre is bij de uitvoering van de subsidieregeling de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid geborgd?
  3. In hoeverre wordt adequaat verantwoord over de subsidieregeling?

Bij de beantwoording van de vragen nemen we daar waar relevant ook de garantstellingen voor leningen mee. In formele zin is het verlenen van een garantiestelling een subsidieverstrekking.  Verder is de gemeente bezig om de huidige Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport te herzien. De beantwoording van de onderzoeksvragen levert naar onze mening nuttige informatie op voor deze herziening. Om die reden besteden we in het laatste hoofdstuk aandacht aan de voorgenomen herziening.

Aanpak

Normenkader

Het beantwoorden van de deelvragen doen we aan de hand van een normenkader. De normen zijn de borging van de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid. Per deelvraag hebben we hierbij toetspunten opgesteld. De normen en toetspunten zijn in onderstaand normenkader weergegeven.

Tabel 1.1 Normen en toetspunten onderzoek Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport
NormenRechtmatigheid
De regels zijn consistent en worden toegepast.
Doeltreffendheid
De subsidiering draagt bij aan de gemeentelijke doelstellingen.
Doelmatigheid
De gemeentelijke doelstellingen worden tegen redelijke kosten bereikt.
Toetspunten
Opzet subsidieregeling
(2)
De subsidieregeling voldoet aan de landelijke en gemeentelijke wet- en regelgeving (2.1).In de subsidieregeling zijn de doelen, doelgroep en subsidiabele activiteiten helder (2.2.1).De keuze voor het instrument van subsidie en de uitwerking daarvan is doelmatig (2.3.1).
In de subsidieregeling is beargumenteerd hoe met het subsidiëren van de activiteiten de gemeentelijke doelen worden bereikt (2.2.2).De keuze voor het instrument van garantstelling en de uitwerking daarvan is doelmatig (2.3.2).
Toetspunten Uitvoering subsidieregeling
(3)
De vereiste documenten zijn aanwezig in het zaakdossier (3.1.1).De gesubsidieerde activiteit is helder (3.2.1).De begrote en gerealiseerde kosten en financiering van de investering zijn transparant (3.3.1).
Er wordt voldaan aan de gestelde termijnen (3.1.2).Het is inzichtelijk hoe met de gesubsidieerde activiteit wordt bijgedragen aan de gemeentelijke doelstellingen (3.2.2).
Toetspunten Verantwoording subsidieregeling
(4)
Er is verantwoording afgelegd in het openbaar subsidieregister (4.1.1).Er is informatie over de gerealiseerde prestaties, resultaten en effecten (4.2).Er wordt inzicht gegeven in de omvang en de besteding van het subsidiebudget en de nog beschikbare middelen (4.3.1).
De subsidieregeling wordt elke vijf jaar geëvalueerd (4.1.2).Er wordt inzicht gegeven in omvang en benutting van de garantstellingen en de risico's daarvan (4.3.2).
Er wordt inzicht gegeven in de uitvoeringskosten van het subsidieproces (4.3.3).
Onderzoeksmethoden

Voor het onderzoek gebruiken we verschillende onderzoeksmethoden.

Ten eerste een documentenanalyse. Belangrijke bronnen waren de geldende landelijke en gemeentelijke wet- en regelgeving, interne procedures, coalitieakkoord en P&C-cyclus, beleidsstukken, voortgangsoverzichten, raadsstukken en de gemeentewebsite.

Ten tweede een dossieronderzoek. Sinds 2016 worden de subsidies in het subsidiebeheersysteem afgehandeld. We hebben ons beperkt tot de 12 dossiers die onder de huidige subsidieregeling (in werking getreden in mei 2017) vallen en die in 2017 of 2018 zijn aangevraagd. In een apart document ‘Dossieronderzoek’ is de aanpak van het dossieronderzoek verder beschreven en zijn de gedetailleerde bevindingen per subsidiedossier terug te vinden.

Ten derde hebben we een enquête uitgevoerd onder 125 buitensportverenigingen. We hebben de verenigingen gevraagd naar hun bekendheid en ervaringen met de subsidieregeling. Tevens is informatie verzameld over de resultaten en effecten van de inzet van de regeling. De enquête is ingevuld door 66 buitensportverenigingen (en 2 gedeeltelijk), waaronder 18 subsidieaanvragers. Waar relevant presenteren we hun mening in kaders naast de bevindingen uit de documentenanalyse en het dossieronderzoek. In een apart document ‘Enquête’ zijn de aanpak en de gedetailleerde uitkomsten van de enquête weergegeven.

Ten vierde hebben we aanvullende interviews gehouden met de verantwoordelijke ambtenaren van de directie Sport en Bos, afdeling Sportbeleid en ontwikkeling (in het vervolg beleidsafdeling) en het subsidiebureau en met de Stichting Financiering Bouw Sportaccommodaties (SFBSA).

Leeswijzer

De hoofdstukken volgen de onderzoeksvragen. In hoofdstuk 2 gaan we in op de opzet van, in hoofdstuk 3 op de uitvoering van en in hoofdstuk 4 op de verantwoording over de subsidieregeling. In deze hoofdstukken wordt de structuur van het normenkader aangehouden. Elk hoofdstuk bevat drie paragrafen waarin we achtereenvolgens de normen van rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid behandelen. In de onderliggende subparagrafen is de beoordeling op de toetspunten te vinden, waarbij telkens wordt afgesloten met een overkoepelende conclusie op de norm. In hoofdstuk 5 besteden we tot slot aandacht aan de voorgenomen herziening van de regeling in relatie tot de bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken.

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen

Opzet van de subsidieregeling

In dit hoofdstuk beoordelen we of in de opzet van de subsidieregeling de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid voldoende geborgd is. We beantwoorden kortom de eerste onderzoeksvraag:

In hoeverre is de opzet van de subsidieregeling rechtmatig, doeltreffend en doelmatig?

In de onderstaande paragrafen beoordelen we achtereenvolgens de rechtmatigheid (2.1), de doeltreffendheid (2.2) en de doelmatigheid (2.3) van de opzet van de subsidieregeling. Dat doen we aan de hand van een normenkader met toetspunten. Per paragraaf geven we in subparagrafen eerst een beoordeling per toetspunt, waarna we afsluiten met een overkoepelende conclusie per norm.

Tabel 2.1 Toetspunten opzet subsidieregeling
NormenRechtmatigheid
De regels zijn consistent en worden toegepast.
Doeltreffendheid
De subsidiering draagt bij aan de gemeentelijke doelstellingen.
Doelmatigheid
De gemeentelijke doelstellingen worden tegen redelijke kosten bereikt.
Toetspunten Opzet subsidieregelingDe subsidieregeling voldoet aan de landelijke en gemeentelijke wet- en regelgeving (2.1).In de subsidieregeling zijn de doelen, doelgroep en subsidiabele activiteiten helder (2.2.1).De keuze voor het instrument van subsidie en de uitwerking daarvan is doelmatig (2.3.1).
In de subsidieregeling is beargumenteerd hoe met het subsidiëren van de activiteiten de gemeentelijke doelen worden bereikt (2.2.2).De keuze voor het instrument van garantstelling en de uitwerking daarvan is doelmatig (2.3.2).


Onderzoeksaanpak
De onderzoeksmethode omvat met name een documentenanalyse. Belangrijkste bronnen zijn de huidige subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport (in werking getreden in mei 2017), de toelichting op deze subsidieregeling, overige op het moment van het onderzoek geldende landelijke en gemeentelijke wet- en regelgeving, interne procedures en raadsstukken.

Met de enquête is verder informatie verzameld over in hoeverre de sportverenigingen door de subsidieregeling bereikt worden en hoe zij tegen het bestaan van de subsidieregeling aankijken. De uitkomsten zijn terug te vinden in paragraaf 2.2 en 2.3. De gedetailleerde bevindingen staan in een apart document ‘Enquête’.

Rechtmatigheid

Een rechtmatige besteding van de subsidiegelden houdt in dat de subsidies volgens de regels verstrekt worden. Het is daarom belangrijk dat de subsidieregeling zelf voldoet aan de voorliggende landelijke en gemeentelijke wet- en regelgeving.

Tabel 2.2 Toetspunt rechtmatigheid opzet subsidieregeling
Norm RechtmatigheidToetspunt Opzet subsidieregeling
De regels zijn consistent en worden toegepast.De subsidieregeling voldoet aan de landelijke en gemeentelijke wet- en regelgeving (2.1.1).
Zijn de regels consistent?

Voor de subsidieverstrekking aan de Amsterdamse buitensportverenigingen ten behoeve van hun accommodaties is een aantal wet- en regelgeving relevant:

  • Algemene wet bestuursrecht (Awb):
    In titel 4.2 zijn landelijke bepalingen over subsidieverstrekking opgenomen.
  • Algemene Subsidieverordening Amsterdam (ASA) 2013:
    Een algemeen kader voor alle gemeentelijke subsidieverstrekkingen. Voor een uniforme uitvoering van de ASA is aanvullend de 'Richtlijnen inzake het verstrekken van subsidies' vastgesteld (15-11-2013).
  • Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport (1 mei 2017) :
    De specifieke voorwaarden en verplichtingen, die nuttig en noodzakelijk worden geacht voor de uitoefening van deze subsidieverstrekking. Voor het opstellen van subsidieregelingen is een gemeentelijk format beschikbaar.
  • Verleningsbeschikkingen
    Het besluit van de gemeente op de subsidieaanvraag wordt vastgelegd in een verleningsbeschikking. In deze beschikking kunnen ook verplichtingen en voorwaarden worden opgenomen. 

De Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport betreft een nadere regeling. In een nadere regeling kan het college de algemene bepalingen van de ASA verder uitwerken. Het gaat in principe om aanvullingen; afwijkingen zijn alleen toegestaan wanneer dat in de ASA uitdrukkelijk is vermeld door middel van een 'tenzij-bepaling'. In de Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport zijn alleen deze aanvullende en afwijkende eisen ten opzichte van de ASA opgenomen. Totstandkoming en besluitvorming over subsidieregelingDe gemeente heeft er namelijk voor gekozen om in 'nadere regels' niet de geldende algemene bepalingen uit de ASA te herhalen (en in de ASA bovendien zo min mogelijk bepalingen op te nemen die al in de Awb staan).  Vanuit het perspectief van de gemeente is dat doelmatig, met name omdat bij wijzigingen van de Awb en ASA wordt voorkomen dat alle subsidieregelingen daarop moeten worden aangepast. De andere kant van de medaille is dat subsidieaanvragers voor de geldende subsidievoorwaarden zowel de Awb, ASA als de subsidieregeling moeten raadplegen. Volgens het gemeentelijke format dat moet worden gebruikt bij het opstellen van subsidieregelingen, moet in de artikelsgewijze toelichting wel worden aangegeven of het gaat om een aanvulling of afwijking op de ASA, en de (reden voor de) aanvulling of afwijking moet worden toegelicht. 

Totstandkoming en besluitvorming over subsidieregeling

De huidige Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport is op 1 mei 2017 in werking getreden.  Deze verving de voormalige Bijzondere subsidieverordening voor (aanpassingen aan) verenigingsaccommodaties (in werking getreden in 2002, laatste wijziging maart 2010). In de raadsvoordracht van 5 april 2017 is gemotiveerd dat de bijzondere subsidieverordening op sommige punten in strijd was met de ingevoerde ASA 2013. Daarnaast is het uitgangspunt bij de ASA dat terughoudend moet worden omgegaan met bijzondere subsidieverordeningen, waarbij het gaat om afwijkende bepalingen ten opzichte van de ASA. Er moet zoveel mogelijk worden volstaan met nadere regelingen, waarbij het gaat om een uitwerking van de ASA, en die door het college kunnen worden vastgesteld. Een nadere regeling naast de ASA voor de subsidies voor verenigingsaccommodaties buitensport was volgens de raadsvoordracht nodig 'vanwege de specifieke voorwaarden en verplichtingen die passen bij de regels die inherent zijn aan de sport. Hierbij wordt met name gedacht aan specifieke eisen die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van de buitensport'. 

Door de afdeling Sportbeleid en ontwikkeling (directie Sport en Bos) is eerst een conceptversie van de subsidieregeling ontwikkeld. Voor het opstellen van subsidieregelingen is een format beschikbaar. De conceptversie is met een subsidiejurist en het juridisch bureau sociaal doorlopen. Het collegestuk is verder bekeken door directie Juridische Zaken en directie Middelen en Control.  Het college heeft de subsidieregeling op 11 oktober 2016 vastgesteld. 

Bij de behandeling van de ASA 2013 is door het college toegezegd dat nadere subsidieregels altijd ter kennisname aan de raadscommissie worden gezonden.  Het college heeft de nieuwe subsidieregeling ter kennisname aan de raad voorgelegd. Deze ter kennisname van de subsidieregeling ging samen met het besluit over het intrekken van de oude bijzondere subsidieverordening, wat de verantwoordelijkheid van de raad is. De behandeling in de commissie beslaat een toezegging van de wethouder om in het vervolg een overzicht van de wijzigingen te geven. In de raadsvergadering van 5 april 2017 is het besluit vervolgens gehamerd.  

In onderstaande tabel staat welke documenten volgens de Awb, ASA en de subsidieregeling bij de aanvraag en verantwoording vereist zijn. In artikel 6 en 11 van de subsidieregeling zijn de documenten opgenomen die aanvullend op de Awb en ASA moeten worden ingeleverd. Alleen voor de goedkeurende verklaring van het gecertificeerde sportinstituut  is de reden toegelicht. Met de verklaring ontstaat zekerheid dat aan de sporttechnische voorwaarden en eisen wordt voldaan. 

Naast aanvullingen is er ook sprake van één afwijking ten opzichte van de ASA: bij deze subsidieregeling moet bij de verantwoording een accountantsverklaring worden ingediend bij een subsidiebedrag boven de € 50.000 in plaats van € 125.000. Deze afwijking is niet toegelicht.  Volgens de beleidsafdeling is hiervoor gekozen, omdat een accountantsverklaring een goed instrument is om controle te houden op de besteding van de subsidiegelden door de sportverenigingen, die grotendeels op vrijwilligers draaien. 

Tabel 2.3 Overzicht vereiste aanvraag- en verantwoordingsdocumenten 
 

ASA/Awb

Subsidieregeling

Aanvraag
  • Activiteitenplan 
  • Activiteitenbegroting 
  • Inschrijvingsnummer handelsregister
  • Statuten 
  • Bewijs van financiering van kosten
  • Goedkeurende verklaring van gecertificeerd instituut
  • Verklaring sportbond ledenaantal (uitgesplitst naar jeugd en senioren)
  • Balans, rekening baten en lasten en kascommissieverslagen laatste drie boekjaren 
  • Begroting huidige en komende boekjaar
  • Opgave van saldi van alle geldrekeningen
  • Bij een lening: liquiditeitsbegroting komende drie jaar
  • Evt. benodigde vergunningen of bewijs aanvraag
Verantwoording
  • Inhoudelijk verslag
  • Financieel verslag 
  • > € 125.000: Accountancyverklaring
  • Goedkeurende verklaring van gecertificeerd instituut
  • > € 50.000: Accountancyverklaring
  • < € 50.000: Bewijzen van betaling


In de volgende tabel staan de termijnen die in de ASA (en bijbehorende richtlijnen) en in de subsidieregeling worden vermeld.

Tabel 2.4 Overzicht geldende termijnen 
 ASA/Richtlijnen inzake het verstrekken van subsidiesSubsidieregeling
AanvraagNiet expliciet geregeld voor eenmalige subsidies Gedurende het gehele kalenderjaar
Aanvullende informatie aanvraag2 weken-
Verlening8 weken + 4 weken uitstel16 weken + 16 weken uitstel
Uitbetaling voorschotGeen termijn genoemd Eenmalige subsidies: < € 50.000: 100%> 50.000: maximaal 95%-
Verantwoording< € 50.000: 8 weken> € 50.000: 12 weken8 weken
Aanvullende informatie verantwoording2 weken-
Vaststelling8 weken + 6 weken uitstel-
Uitbetaling4 weken -


We zien drie afwijkingen tussen de ASA (en bijbehorende richtlijnen) en de subsidieregeling.

Ten eerste betreft de termijn voor het nemen van een besluit op de aanvraag zestien weken (in plaats van acht weken) en de beslistermijn kan eenmaal met zestien weken (in plaats van vier weken) worden verlengd. In de toelichting op artikel 8 staat summier dat deze tijd nodig is om de plannen bij de aanvraag te beoordelen.  In de gesprekken is aanvullend toegelicht dat het beoordelen van de plannen langer duurt vanwege het verplichte advies van de Stichting Financiering Bouw Sportaccommodaties, die de draagkracht van de vereniging en daarmee de haalbaarheid van de aanpassing en financiering moet beoordelen (zie verder hoofdstuk 3). 

Ten tweede is de verantwoordingstermijn standaard acht weken, terwijl in de ASA bij een subsidiebedrag boven de € 50.000 twaalf weken geldt. Deze afwijking is niet toegelicht.  Volgens de beleidsafdeling is hiervoor gekozen om druk op de sportverenigingen te houden om tot een snelle afronding te komen. Als er redenen zijn dat de termijn van acht weken niet wordt gehaald, bestaat de mogelijkheid tot uitstel. 

Ten derde zien we dat in de verleningsbeschikkingen standaard een voorschot van 80% wordt aangehouden, zowel bij subsidiebedragen boven als beneden de € 50.000.  Dat wijkt af van de 'Richtlijnen inzake het verstrekken van subsidie', waarin staat dat bij een eenmalige subsidie tot € 50.000 het voorschot direct de gehele subsidie omvat. Bij eenmalige subsidies boven de € 50.000 gaat het om 95%.  Volgens de beleidsafdeling is gekozen voor een standaardvoorschot van 80% als stok achter de deur om de sportverenigingen tot een snelle verantwoording te laten komen. 

Uit bovenstaande blijkt dat in de subsidieregeling en in de beschikkingen verschillende afwijkingen ten opzichte van de ASA (en de bijbehorende richtlijnen) staan. Afwijkingen zijn alleen toegestaan wanneer dat uitdrukkelijk is geregeld door middel van een 'tenzij- bepaling'. Het is conform artikel 8.2. van de ASA toegestaan om met een nadere regeling af te wijken van de standaardtermijn voor de verleningsbeschikking.  De andere afwijkingen zijn echter niet geregeld met een tenzij-bepaling, te weten:

  • De verleningsbeschikking kan met zestien weken in plaats van vier weken worden uitgesteld;
  • Bij subsidiebedragen boven de € 50.000 moet binnen acht in plaats van twaalf weken de verantwoording worden ingediend;
  • Als verantwoording moet een controleverklaring van een accountant worden ingeleverd bij een subsidiebedrag vanaf € 50.000 in plaats van € 125.000; 
  • Het standaardvoorschot van 80% subsidies, in plaats van een voorschot van 100% beneden de €50.000 en 95% boven de € 50.000 bij eenmalige subsidies. 
Conclusie

De subsidievoorwaarden zijn versnipperd terug te vinden in de Awb, ASA (en bijbehorende richtlijnen), de Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport en de verleningsbeschikkingen. De regels zijn niet altijd consistent. Er zijn verschillende versies van de subsidieregeling in omloop en de afwijkingen berusten niet altijd op een tenzij-bepaling in de ASA of de bijbehorende richtlijnen. Aanvullingen en afwijkingen ten opzichte van de ASA zouden verder nog meer toegelicht kunnen worden in de subsidieregeling (zoals het format subsidieregelingen voorschrijft).

Doeltreffendheid

De gemeente heeft verschillende beleidsinstrumenten ter beschikking voor het realiseren van maatschappelijke doelstellingen. Een van deze beleidsinstrumenten is het verstrekken van een subsidie. Deze paragraaf richt zich op of het in de subsidieregeling inzichtelijk is gemaakt hoe met het verstrekken van deze subsidie wordt bijgedragen aan de beoogde gemeentelijke doelstellingen. De gemeente moet hiervoor eerst bepalen welke maatschappelijke doelstellingen zij nastreeft en welk beleidsinstrument daarvoor het meest geschikt is. Wanneer wordt gekozen voor een subsidie, moet vervolgens worden bepaald 'voor wie' en 'waarvoor' de subsidie dan precies beschikbaar zal worden gesteld in relatie tot het doel. Volgens de format Opstellen subsidieregeling moeten het doel, de subsidiabele activiteiten en indien van toepassing de doelgroep, vervolgens zo concreet mogelijk worden opgeschreven in de subsidieregeling, omdat dit duidelijkheid schept over de reikwijdte van de subsidieregeling.  Met de enquête hebben we tevens informatie verzameld over de mate waarin de doelgroep bereikt wordt met de subsidieregeling.

Tabel 2.5 Toetspunten doeltreffendheid opzet subsidieregeling
Norm DoeltreffendheidToetspunten Opzet subsidieregeling
De subsidiering draagt bij aan de gemeentelijke doelstellingen.In de subsidieregeling zijn de doelen, doelgroep en subsidiabele activiteiten helder (2.2.1).
In de subsidieregeling is beargumenteerd hoe met het subsidiëren van de activiteiten de gemeentelijke doelen worden bereikt (2.2.2).
Helderheid doelen, doelgroep en activiteiten

Een belangrijk toetspunt voor de beoordeling van de doeltreffendheid van de subsidieregeling is dat het doel, de doelgroep en de subsidiabele activiteiten helder zijn. Wij vinden dat de subsidieregeling daaraan voldoet. In de artikelen 1, 3 en 4 van de regeling zijn namelijk het doel, de doelgroep en de subsidiabele activiteiten beschreven.

Het doel van de subsidieregeling is 'het bevorderen van een goede kwaliteit Discussie over uitbreiding doelgroepvan de verenigingsaccommodaties inclusief toebehoren van de Amsterdamse buitensportverenigingen'. Deze doelgroep is nader afgebakend in: Amsterdamse buitensportverenigingen met rechtsbevoegdheid die zijn aangesloten bij een sportbond, die weer is aangesloten bij de NOC*NSF.

Discussie over uitbreiding doelgroep

Het komt incidenteel voor dat andersoortige organisaties, zoals speeltuinen en kinderboerderijen, informeren naar de subsidieregeling. In 2017 is er discussie geweest om de regeling uit te breiden naar dergelijke organisaties. Er is toen besloten dit niet te doen. Een nadeel was bijvoorbeeld dat vanwege de diversiteit van subsidieaanvragers verschillende kennis en betrokkenheid vanuit andere RVE's bij de subsidieverstrekking nodig zouden zijn. 

Het college verstrekt deze Amsterdamse buitensportverenigingen subsidie voor de volgende activiteiten:

  • Bouw, renovatie of uitbereiding van een sportverenigingsaccommodatie (kleed- en gebouwen) en toebehoren, die noodzakelijk zijn voor het uitoefenen van de buitensportactiviteit (eens per vijf jaar );
  • Aanleg of vervanging van een kunstgrasveld of een ander intensief te gebruiken toplaag (eens per tien jaar per veld);
  • Het plaatsen van een energiezuinige lichtinstallatie bij sportvelden (eens per 25 jaar per veld). 

Wat betreft de helderheid van de activiteiten en de doelgroep vielen ons nog de volgende zaken op:

  • Bij het subsidiedossieronderzoek rezen bij ons een enkele keer twijfels over of het wel ging om een subsidiabele activiteit (zoals de aanleg van een tennisbaan of watertanks; binnen vijf jaar een renovatie van zowel het clubhuis als toebehoren). In de gevoerde gesprekken is aangegeven dat hierover in de praktijk inderdaad weleens discussie ontstaat, met name in de ruime categorie ‘toebehoren’. Er is in deze gevallen besloten om subsidie toe te kennen, omdat een bijdrage werd geleverd aan de gemeentelijke doelstellingen (wegwerken wachtlijsten, hoge veiligheidsurgentie) of omdat het ging om een uniek geval (door de renovatie van het naastgelegen stadion waren de watertanks niet langer beschikbaar). 
  • In de format Opstellen subsidieregeling staat dat er een apart artikel moet worden opgenomen wanneer slechts specifieke doelgroepen gebruik kunnen maken van de subsidieregeling. In deze subsidieregeling is hier niet voor gekozen. De doelgroep is nu wat versnipperd terug te vinden in artikel 1 en de toelichting op artikel 3. 
  • In de Amsterdamse context zijn buitensportverenigingen vrijwel altijd eigenaar van de accommodatie. Daarentegen is de gemeente meestal eigenaar van het sportpark (de velden). Slechts een aantal verenigingen is eigenaar van de velden en komt daarmee in aanmerking voor de subsidie voor de toplagen. Deze voorwaarde blijkt niet direct uit de subsidieregeling. De beleidsafdeling heeft hierop aangegeven dat de eigendom- en huursituatie van de sportverenigingen verschilt en het bij de watersportverenigingen ook weer anders in elkaar steekt dan bij de buitensportverenigingen. 
Mening sportvereningen: bereik subsidieregeling
Uit de enquête komt naar voren dat de Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport, waarschijnlijk vanwege de lange historie, goed is ingeburgerd in de Amsterdamse sportwereld. Ongeveer drie kwart van de sportverenigingen (52 van 68) is bekend met de subsidieregeling. Zij kennen de subsidieregeling met name via een eerdere subsidieaanvraag en/of van oudsher.

Van de 52 sportverenigingen die bekend zijn met de regeling hebben 32 overwogen om de afgelopen jaren subsidie aan te vragen (62%). Hiervan hebben 18 verenigingen een subsidie aangevraagd en 14 hebben hier uiteindelijk van afgezien. De meest benoemde redenen zijn dat de investering nog in de voorbereidingsfase zit, is uitgesteld en/of er niet voldoende eigen middelen zijn. Eenmaal is ook benoemd dat er geen geschikte projecten waren en eenmaal dat binnen de termijn al eerder subsidie was aangevraagd (niet-subsidiabel).

Daarnaast geeft 59% van de respondenten aan de komende vijf jaar mogelijk gebruik te willen maken van de subsidieregeling. Slechts 9% zegt zeker geen subsidie te gaan aanvragen. De overige 32% weet het niet.

Met de subsidieregeling worden met name nieuwe en aanpassingen aan kleed- en clubgebouwen gerealiseerd. In de enquête betrof het 14 van de 18 subsidieaanvragen (78%). Bij de mogelijke toekomstige subsidieaanvragen denkt ook 79% aan deze subsidiecategorie. De uitkomsten uit de enquête komen overeen met het dossieronderzoek, waar 9 van de 12 subsidieaanvragen (75%) een nieuwe, of renovatie van een bestaande, accommodatie betrof (zie paragraaf 3.2).

De gedetailleerde bevindingen zijn terug te vinden in een apart document ‘Enquête’.
Helderheid relatie doelen en activiteiten

De relatie tussen activiteiten en doelstelling staat summier beschreven in de toelichtingen op de artikelen 3 en 4. Het college zou alleen subsidie verlenen Sportvisie Amsterdam 2025aan sportverenigingen, en voor aanpassingen die passen binnen het sportbeleid van de gemeente Amsterdam dat is vastgelegd in het sportplan. Elke accommodatie zou moeten voldoen aan de eisen van onderhoud, toegankelijkheid (voor minder validen), duurzaamheid, bruikbaarheid en sociale veiligheid. Door de investeringen van de buitensportverenigingen te ondersteunen met subsidies en eventueel garantstellingen, wil de gemeente uiteindelijk de sportdeelname verhogen. 

Sportvisie Amsterdam 2025

Het huidige gemeentelijke sportplan is de 'Sportvisie Amsterdam 2025. De Sportieve Stad'. In het sportplan staan drie pijlers beschreven: sportparticipatie, sportinfrastructuur en topsport. Daarnaast zijn er negen speerpunten. In het sportplan is niet beschreven aan welke pijlers of speerpunten de subsidieregeling bijdraagt en op welke wijze dat dan gebeurt. De Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport wordt alleen genoemd in een overzicht van subsidieregelingen rondom sport.

De hoofddoelstelling van de regeling van het bevorderen van de kwaliteit van sportaccommodaties sluit aan op de pijler sportinfrastructuur.  In de subsidieregeling wordt ook een relatie gelegd met de pijler sportparticipatie (het verhogen van de sportparticipatie), maar niet met de pijler topsport. In de subsidiedossiers zien we echter dat de verenigingen wel regelmatig het faciliteren van topsport benoemen (zie paragraaf 3.2). 

Daarnaast moeten de aanpassingen bijdragen aan het 'sportieve maatschappelijke doel' van de sportvereniging. Dat betekent dat naast het belang van de sportvereniging met de aanpassing ook een ander maatschappelijk doel wordt gediend. Daarbij kan gedacht worden aan dat in de accommodatie ook buurtactiviteiten of buitenschoolse opvang kan plaatsvinden.  Van de beleidsafdeling hebben wij begrepen dat multifunctioneel gebruik van de accommodatie geen harde weigeringsgrond is. De gemeente wil vooral stimuleren dat sportparken steeds meer gebruikt worden voor andere maatschappelijke doeleinden. 

De beleidstheorie zou kortom nog verder kunnen worden uitgewerkt. Wat wordt nu precies verstaan onder het begrip kwaliteit en hoe dragen de subsidiabele activiteiten bij aan 'een grotere kwaliteit'? Dit blijft nu enigszins in de lucht hangen. Ook zou er nog wat meer aandacht mogen zijn voor de relatie met de achterliggende beoogde maatschappelijke effecten van het gemeentelijk sportbeleid.

De rekenkamer heeft een eigen reconstructie gemaakt van de beleidstheorie. Deze reconstructie is afgestemd met de beleidsafdeling. 

Maatschappelijk effect
Een hogere sportparticipatie
Een goede sportinfrastructuur
Een uitbreiding van topsport

Resultaat
Een accommodatie van betere kwaliteit
(o.a. betere aansluiting op sport-specifieke eisen, veilig,
verzorgd, bruikbaar, duurzaam, toegankelijk voor minder
validen)

Nevenresultaat
De accommodatie wordt ook gebruikt voor andere maatschappelijke doeleinden 

Prestatie
Een nieuwe of aangepaste accommodatie/ toebehoren
Een nieuwe/vervangen intensieve toplaag
Een energiezuinige lichtinstallatie

Activiteit
Het uitvoeren van de investering door de sportverenigingIn te zetten middelen Subsidies en garantstellingen
Conclusie

In de subsidieregeling zijn doel, doelgroep en activiteiten voldoende helder en in de toelichting is aandacht besteed aan de relatie daartussen. De beleidstheorie is echter wel vrij summier uitgewerkt en een aantal zaken zou nog nader omschreven kunnen worden (de begrippen kwaliteit en toebehoren, en de voorwaarden bij de categorie toplagen). Er is verder nog geen apart artikel over de doelgroep opgenomen.

Er zijn verschillende redenen waarom gekozen kan worden voor een ruime omschrijving. Dat zorgt voor enige interpretatieruimte bij de toepassing van de subsidieregeling. Tegelijkertijd kan het bij de toepassing leiden tot onduidelijkheid, discussie en het risico op rechtsongelijkheid. Het is dus belangrijk om hier een goede balans tussen te vinden en waar mogelijk de voorwaarden zo concreet mogelijk te formuleren. Een ruimere omschrijving kan er ook voor zorgen dat bij wijzigingen van het beleidsplan niet telkens ook de subsidieregeling hoeft te worden aangepast. De rekenkamer vindt het dan wel belangrijk dat voor de raad inzichtelijk wordt gemaakt hoe de subsidieregeling zich verhoudt tot het gemeentelijk sportbeleid. Dat is in de raadsvoordracht bij de huidige regeling niet echt gebeurd. 

Uit de uitkomsten van de enquête is af te leiden dat de sportverenigingen met de subsidieregeling voldoende bereikt worden, gezien het grote aantal dat bekend is met de regeling en overweegt om subsidie aan te vragen. Het gaat met name om investeringen in de kleed- en clubgebouwen.

Doelmatigheid

Bij doelmatigheid wordt aan de keuze om met een bepaald instrument de gemeentelijke doelstellingen te bereiken het kostenperspectief toegevoegd: worden met het instrument de gemeentelijke doelstellingen ook tegen redelijke kosten bereikt?

Bij de Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport (de 1/3-regeling) gaat het om een combinatie van verschillende instrumenten. De buitensportverenigingen kunnen voor 1/3-deel van de investeringskosten een gemeentelijke bijdrage krijgen in de vorm van een subsidie. Daarnaast kunnen zij ervoor kiezen om een lening aan te gaan met een garantstelling van de gemeente.  Een gemeentegarantstelling is in juridische zin ook een vorm van subsidieverstrekking. Er is sprake van een aanspraak op financiële middelen , omdat de gemeente de bank de financiële middelen zal verstrekken wanneer de kredietnemer de rente- en aflossingsverplichtingen van de lening niet nakomt. 

In deze paragraaf gaan we in op de doelmatigheid van de keuze voor het subsidie-instrument en de verdere uitwerking daarvan. We onderscheiden de garantstelling daarbinnen als apart instrument. Op basis van de enquête presenteren we ook de mening van de sportverenigingen over de inzet van het subsidie-instrument.

Tabel 2.6 Toetspunten doelmatigheid opzet subsidieregeling
Norm DoelmatigheidToetspunten Opzet subsidieregeling
De gemeentelijke doelstellingen worden tegen redelijke kosten bereikt.De keuze voor het instrument van subsidie en de uitwerking daarvan is doelmatig (2.3.1).
De keuze voor het instrument van garantstelling en de uitwerking daarvan is doelmatig (2.3.2).
Doelmatigheid instrument subsidieverstrekking

De keuze voor en de uitwerking van het subsidie-instrument zijn doelmatig. De gemeentelijke subsidiebijdrage is relatief beperkt. Deze bedraagt maximaal een derde deel van de investeringskosten. De sportverenigingen moeten het overige twee derde deel van de investeringskosten zelf betalen. Oorsprong subsidie-instrumentHet niet in staat zijn om het eigen deel van de investeringskosten te kunnen dragen is als weigeringsgrond in de subsidieregeling opgenomen.  De subsidieregeling is in die zin uniek, omdat de aanvrager niet moet kunnen aantonen dat zij over onvoldoende middelen beschikt om de activiteit te kunnen uitvoeren, maar juist over voldoende financiële middelen om de investering te kunnen realiseren.  Wanneer de sportverenigingen twee derde deel van de investering zelf betalen, mag verder verwacht worden dat zij zich ook inspannen om de investering tegen redelijke kosten uit te voeren. 

Oorsprong subsidie-instrument

De Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport gaat terug tot 1962. In deze tijd is een aantal sportparken aan de rand van de stad aangelegd. De verenigingen kregen toen tijdelijk houten noodvoorzieningen en vijf jaar de tijd om geld te sparen om (permanente) kleedkamers en sportkantine te bouwen. Aan deze bouwplicht was een subsidie gekoppeld. 

Mening sportvereningen: over subsidie-instrument
De sportverenigingen zijn over het algemeen positief over het bestaan van de subsidieregeling. Verschillende malen wordt opgemerkt dat zij de mogelijkheid van een gemeentelijke bijdrage voor hun investering waarderen. De investering zou anders ook niet mogelijk zijn geweest: van de zeventien subsidieaanvragers zeggen negen dat zij de investering anders helemaal niet, en zes dat zij deze slechts gedeeltelijk hadden kunnen uitvoeren. De overige twee konden dat niet inschatten. Kritischere opmerkingen betroffen in de kern de wens tot uitbreiding van de subsidieregeling (andere investeringsactiviteiten, hoger subsidiebedrag en meer mogelijkheden tot lening).

De gedetailleerde bevindingen zijn terug te vinden in een apart document ‘Enquête’.

Het individuele subsidiebedrag is in de regeling verder gemaximaliseerd tot € 275.000.  Het totale subsidiebedrag wordt begrensd door middel van een subsidieplafond.  De afgelopen jaren ging het om circa € 650.000. 

Doelmatigheid instrument garantstelling

De sportverenigingen moeten twee derde deel van de investeringskosten zelf financieren. Oorsprong instrument garantstellingDaarbij staat de mogelijkheid open om voor een derde deel een lening aan te gaan met een garantstelling van de gemeente. De sportverenigingen sluiten dan niet direct een lening af bij de bank, maar bij de Stichting Financiering Bouw Sport Accommodaties (SFBSA), die vervolgens de lening afsluit bij de bank. 

Oorsprong instrument garantstelling

De eigen middelen van de vereniging en de gemeentelijke subsidie bleken onvoldoende te zijn om een gebouw te realiseren, zodat de mogelijkheid van een geldlening is toegevoegd. De banken wilden geen directe lening aan de sportverenigingen verstrekken voor het bouwen van een verenigingsgebouw, omdat zij op gemeentegrond staan, zodat de gemeente juridisch gezien eigenaar van het clubgebouw zou worden. Om deze reden werd de Stichting Financiering Bouw Sport Accommodaties (SFBSA) opgericht, waarbij de verenigingen leningen via de SFBSA konden afsluiten bij de bank met een garantstelling van de gemeente. 

De keuze voor en de uitwerking van het instrument van garantstellingen is doelmatig. Met deze garantstelling maakt de gemeente mogelijk dat de sportverenigingen een derde deel kunnen lenen. Wanneer zij voldoen aan de rente- en aflossingsverplichtingen wordt het gemeentelijk budget niet aangesproken.  Bovendien blijkt dit risico zeer gering. Uit de gesprekken is gebleken dat problemen met de afbetaling van de lening vrijwel niet voorkomen.  In de P&C-cyclus wordt het risico van deze garantstelling ook als laag ingeschat. 

Voor de uitvoering van de leningen berekent de SFBSA bovendien een rente aan de sportverenigingen die 1%-punt hoger is dan de eigen rente aan de bank. Hierdoor ontstaat financiële ruimte om een risicovoorziening te treffen voor wanneer een sportvereniging niet voldoet aan de rente- en aflossingsverplichtingen.  De risicovoorziening van de SFBSA bedraagt standaard 4% van de schuldrestanten van de verstrekte leningen.  Uit navraag blijkt dat er een geval bekend is waarbij een vereniging langere tijd niet aan de rente- en aflossingsverplichtingen kon voldoen. Overleg tussen de gemeente en de SFBSA heeft ertoe geleid dat de gemeente de achterstand van circa € 40.000 aan de SFBSA heeft betaald ten laste van het algemene budget van de afdeling Sport en Bos. De SFBSA heeft derhalve zijn risicovoorziening niet hoeven aan te spreken.  

In de subsidieregeling is het maximale leenbedrag met garantstelling begrensd tot het subsidiebedrag (dus een derde deel van de investeringskosten).  Het totale maximale garantstellingsbedrag (€ 2 miljoen) is geregeld door middel van een overeenkomst (akte van borgtocht) tussen gemeente en een bank ten behoeve van de te verstrekken lening aan de SFBSA. De gekozen constructie vindt de rekenkamer doelmatig. De gemeente houdt bovendien zicht op het aangaan van individuele leningen binnen deze maximale garantstelling, omdat voor elke individuele lening schriftelijke toestemming moet worden gevraagd door de SFBSA aan de beleidsafdeling en de gemeente het contract tussen SFBSA en bank parafeert. We merken wel op dat de formulering in de subsidieregeling suggereert dat de garantstelling wordt verstrekt voor de lening tussen de sportverenigingen en de SFBSA. Dat spoort niet met de afgesloten akte van borgtocht. 

Conclusie

De Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport beoordelen we als doelmatig. Met een subsidie van een derde deel van de investeringskosten kan tegen een relatief laag gemeentelijk budget het beoogde resultaat van kwalitatief goede buitensportaccommodaties bereikt worden. De sportverenigingen waarderen deze mogelijkheid van een gemeentelijke bijdrage, omdat zij de investering anders niet kunnen realiseren. Dat de subsidieregeling zo is vormgegeven dat twee derde deel van de investeringskosten door de sportverenigingen zelf moet worden opgebracht, vormt een waarborg dat de investering tegen redelijke kosten wordt uitgevoerd. De sportverenigingen voldoen verder in het geval van een lening vrijwel altijd aan hun rente- en aflossingsverplichtingen, zodat het risico dat de garantstelling van de gemeente (voor een derde deel) wordt aangesproken, zeer laag is.

De uitwerking van de instrumenten is daarnaast vrij doelmatig. Zowel de hoogte van de individuele als de totale subsidieverstrekking en garantstelling zijn gemaximeerd. We zien het vastleggen van de maximale garantstelling met een akte van borgtocht en het daarbinnen toestemming geven voor individuele leningen, eveneens als doelmatig. De subsidieregeling (2017) sluit echter niet goed aan op de akte van borgtocht (2002).

Uitvoering subsidieregeling

In dit hoofdstuk beoordelen we of de gemeente de subsidies rechtmatig, doeltreffend en doelmatig verstrekt. We beantwoorden kortom de tweede onderzoeksvraag:

In hoeverre is bij de uitvoering van de subsidieregeling de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid geborgd?

Alvorens ons toetsingskader te presenteren (tabel 3.1) volgt eerst een korte beschrijving van de inrichting van het subsidieproces bij de gemeente Amsterdam. Hierbij zoomen we tevens in op een aantal specifieke aspecten van de Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport.

De Algemene Subsidieverordening Amsterdam (ASA) 2013 biedt een algemeen kader voor alle gemeentelijke subsidieverstrekkingen. Voor een uniforme uitvoering van de ASA zijn aanvullend door het college de 'Richtlijnen inzake het verstrekken van subsidies' vastgesteld (15 november 2013). In voorkomende gevallen zijn met nadere regelingen aanvullingen of afwijkingen op de ASA vastgelegd. Voor de subsidiering van buitensportaccommodaties is dat gedaan met de Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport.  Het is mogelijk om voor subsidieregelingen specifieke uitvoeringsinstructies op te stellen. Voor de uitvoering van deze subsidieregeling is dat niet gedaan. 

Het subsidieproces bestaat in de kern uit de aanvraag, verlening, verantwoording en vaststelling. Het afhandelen van subsidies gebeurt in het subsidiebeheersysteem.  Voor deze subsidieregeling is dat sinds 2016 het geval.

De taakverdeling binnen het subsidieproces is als volgt:

De beleidsafdeling (afdeling Sportbeleid en ontwikkeling van directie Sport en Bos) is verantwoordelijk voor de beoordeling op de doeltreffendheid en doelmatigheid.  In het subsidiebeheersysteem moet hiervoor bij de aanvraag en verantwoording een inhoudelijke beoordeling worden ingevuld. . Het besluit  op de aanvraag en verantwoording wordt vastgelegd en voorzien van een motivering in respectievelijk een verlenings- of vaststellingsbeschikking. De beschikking wordt namens het college van B en W ondertekend door het afdelingshoofd en bij grotere subsidiebedragen door de directeur, en toegezonden aan de subsidieaanvrager. 

Het subsidiebureau ondersteunt, faciliteert en adviseert de beleidsafdeling en is verantwoordelijk voor de procesmatige afhandeling van de subsidies. Het subsidiebureau ziet onder andere toe op de compleetheid van de stukken en de termijnen. Daarnaast wordt een kwaliteitstoets op de beschikking uitgevoerd; bij een afwijzing of lagere vaststelling van de subsidie wordt de beschikking tevens door een jurist beoordeeld. Als algemene instructie geldt verder dat het subsidiebureau voor alle aanvragen en verantwoordingen boven de € 50.000 een financiële toets uitvoert en eventueel op basis daarvan een advies uitbrengt aan de beleidsafdeling. 

Specifiek voor deze subsidieregeling is dat de gemeente bij de subsidieaanvraag eerst een onafhankelijk advies vraagt aan de Stichting Financiering Bouw Sportaccommodaties (SFBSA). De SFBSA beoordeelt de draagkracht van de vereniging en daarmee de haalbaarheid van de aanpassing en financiering. 

De sportverenigingen kunnen er verder voor kiezen om een lening af te sluiten bij de Verhouding subsidieproces tot leningSFBSA, die vervolgens een lening afsluit bij de bank. De gemeente staat dan garant voor de rente- en aflossingsverplichtingen.  De SFBSA vraagt de gemeente per brief om toestemming voor de garantie. De gemeente parafeert tevens de leningsovereenkomst. 

Verhouding subsidieproces tot lening

Hoe het proces van het afsluiten van de lening bij de SFBSA is ingericht en hoe dit zich verhoudt tot het subsidieproces, is niet verder uitgewerkt in de subsidieregeling. We maken uit de gevoerde gesprekken op dat de vereniging in de subsidieaanvraag bij de gemeente kenbaar maakt dat zij ook een lening wil aanvragen bij de SFBSA. De sportvereniging moet in dat geval aanvullend een liquiditeitsbegroting van de komende drie jaar inleveren. Het onderzoek naar de (financiële) draagkracht van de vereniging voert de SFBSA dan uit om zowel de gemeente advies te geven over de subsidieaanvraag als om te besluiten of zij wel of geen lening aangaat met de vereniging. Bij een positief oordeel, wordt door de gemeente een verleningsbeschikking afgegeven waarin de leningsovereenkomst als opschortende voorwaarde is opgenomen (omdat de lening op dat moment nog niet rond is). Hiervoor is gekozen omdat de bank een bewijs wil dat de gemeente daadwerkelijk de subsidie zal verlenen. Wanneer de lening alsnog niet rondkomt, zal geen subsidie worden verstrekt. 

In paragrafen 3.1, 3.2 en 3.3 beoordelen we achtereenvolgens de borging van de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid bij de uitvoering van de subsidieregeling. Dat doen we aan de hand van een normenkader met toetspunten. Per paragraaf geven we in subparagrafen eerst een beoordeling per toetspunt, waarna we afsluiten met een overkoepelende conclusie per norm.

Tabel 3.1 Toetspunten uitvoering subsidieregeling
NormenRechtmatigheid
De regels zijn consistent en worden toegepast.
Doeltreffendheid
De subsidiering draagt bij aan de gemeentelijke doelstellingen.
Doelmatigheid
De gemeentelijke doelstellingen worden tegen redelijke kosten bereikt.
Toetspunten
Uitvoering subsidieregeling
De vereiste documenten zijn aanwezig in het zaakdossier (3.1.1).De gesubsidieerde activiteit is helder (3.2.1).De begrote en gerealiseerde kosten en financiering van de investering zijn transparant (3.3.1).
Er wordt voldaan aan de gestelde termijnen (3.1.2).Het is inzichtelijk hoe met de gesubsidieerde activiteit wordt bijgedragen aan de gemeentelijke doelstellingen (3.2.2).


Onderzoeksaanpak
De belangrijkste onderzoeksmethode was een dossieronderzoek. Daartoe hebben we de twaalf subsidiedossiers (zoals opgeslagen in het subsidiebeheersysteem) bestudeerd die in 2017 en 2018 zijn aangevraagd onder de huidige Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport (in werking getreden mei 2017). De gehanteerde aanpak van het subsidiedossieronderzoek en de gedetailleerde bevindingen per subsidiedossier zijn terug te vinden in een apart document ‘Dossieronderzoek’.

Daarnaast hebben we door middel van een enquête gevraagd hoe de sportverenigingen het subsidieproces hebben ervaren. We hebben gevraagd naar hun ervaringen met het digitale subsidieloket, de helderheid en haalbaarheid van de subsidievoorwaarden en de ondersteuning vanuit de gemeente. Ook hebben wij de sportverenigingen gevraagd naar hun ervaringen met de SFBSA binnen het subsidieproces en bij de afsluiting van een lening. Meer informatie staat in aan apart document ‘Enquête’.

Rechtmatigheid

In deze paragraaf beoordelen we of bij de uitvoering van de subsidieregeling wordt voldaan aan de eisen van rechtmatigheid. Het subsidiebureau is procesverantwoordelijk voor een rechtmatige subsidieverstrekking.

In hoofdlijnen verloopt dit proces als volgt. Het is de bedoeling dat de sportverenigingen hun aanvraag en verantwoording indienen via het digitale subsidieloket. In de subsidieregeling is opgenomen dat het college een digitaal formulier vaststelt dat volledig moet worden ingevuld.  Het subsidiebureau opent vervolgens een zaak- en relatiedossier in het subsidiebeheersysteem, waarin gedurende de afhandeling van de subsidie alle informatie  wordt opgeslagen. 

Het subsidiebureau is belast met de controle of alle vereiste documenten door de sportverenigingen zijn meegezonden. Dit wordt ook wel aangeduid als de formele toets. Indien nodig worden de ontbrekende stukken bij de verenigingen aanvullend opgevraagd. Wanneer de aanvraag compleet is, stuurt het subsidiebureau een brief aan de vereniging met de melding dat de aanvraag in behandeling wordt genomen, inclusief de datum waarop uiterlijk een besluit zal worden genomen. In de brief wordt tevens vermeld dat mogelijk nog aanvullende stukken worden opgevraagd. 

Ten slotte bewaakt het subsidiebureau de termijnen gedurende het gehele subsidieproces. Wanneer sportverenigingen bijvoorbeeld hun verantwoording niet op tijd hebben ingediend, wordt eenmaal een rappelbrief verstuurd. 

Met het dossieronderzoek hebben we beoordeeld of de regels en procedureafspraken binnen het subsidieproces consistent worden toegepast. We toetsen hiervoor of de vereiste documenten in het subsidiebeheersysteem aanwezig zijn en of het subsidieproces binnen de gestelde termijnen is doorlopen. Daarnaast hebben wij in onze enquête de sportverenigingen gevraagd naar hun ervaringen met het subsidieproces.

Tabel 3.2 Toetspunten rechtmatigheid uitvoering subsidieregeling
Norm RechtmatigheidToetspunten Uitvoering subsidieregeling
De regels zijn consistent en worden toegepast.De vereiste documenten zijn aanwezig in het zaakdossier (3.1.1).
Er wordt voldaan aan de gestelde termijnen (3.1.2).
Aanwezigheid documenten in zaakdossier

We hebben voor de twaalf onderzochte subsidiedossiers beoordeeld in hoeverre de voorgeschreven documenten in het zaakdossier waren terug te vinden. De voorgeschreven documenten zijn door ons gereconstrueerd uit de Awb, ASA, interne procedures bij de uitvoering van de ASA, de subsidieregeling en aanvullende voorwaarden in de beschikkingen. In onderstaande tabel zijn de vereiste documenten en de beoordeling weergegeven.

Tabel 3.3 Beoordeling compleetheid dossiers
Toetspunt Rechtmatigheid
Fase
Uitgangspunt
Beoordeling
De vereiste
documenten zijn aanwezig in het zaakdossier.
AanvraagDe volgende documenten zijn in het zaakdossier aanwezig:
  • Statuten
  • Inschrijving KvK
  • Activiteitenplan
  • Activiteitenbegroting
  • Bewijs van financiering
  • Goedkeurende verklaring gecertificeerd sportinstituut
  • Verklaring sportbond ledenaantal
  • Balans, rekening en kascommissieverslagen laatste drie boekjaren
  • Begroting huid/komende boekjaar
  • Opgave saldi geldrekeningen
  • Indien lening: Liquiditeitsbegroting komende drie jaar
  • Indien van toepassing benodigde vergunningen of bewijs van aanvraag
1 van 12 bevat alle stukken
VerleningDe volgende documenten zijn in het zaakdossier aanwezig :
  • Brief aanvraag in behandeling
  • Verleningsbeschikking
  • Kwaliteitstoets
  • Advies SFBSA
  • Indien van toepassing documenten naar aanleiding van opschortende voorwaarden
  • Indien van toepassing het fiat van de gemeente voor garantstelling
3 van 8 bevat alle stukken
VerantwoordingDe volgende documenten zijn in het zaakdossier aanwezig:
  • Inhoudelijk verslag
  • Financieel verslag
  • < € 50.000 Bewijzen van betaling
  • > € 50.000 Accountancyverklaring
  • Goedkeurende verklaring van gecertificeerd instituut
0 van 5 bevat alle stukken
VaststellingDe volgende documenten zijn in het zaakdossier aanwezig:
  • Brief in behandeling nemen verantwoording
  • Vaststellingsbeschikking
  • Kwaliteitstoets
3 van 3 bevat alle stukken


Toelichting beoordeling
De documenten die door de sportverenigingen moeten worden aangeleverd bij de aanvraag en verantwoording zijn zelden compleet in het zaakdossier. Bij de verantwoordingsdossiers ontbreekt de goedkeurende verklaring van het sportinstituut vrijwel altijd. Daarnaast wisselt het welke stukken er ontbreken.

Het subsidiebureau controleert of de aanvraag- en verantwoordingsstukken compleet zijn en vraagt deze anders aanvullend op.  We hebben geconstateerd dat het subsidiebureau aanvullende informatie heeft opgevraagd in tien van de elf incomplete aanvraagdossiers en in drie van de vijf verantwoordingsdossiers. Echter, het subsidiebureau vraagt veelal slechts een deel van de ontbrekende stukken op. Welke stukken zij niet opvraagt, varieert.

De gemeentelijke stukken die aanwezig moeten zijn op basis van de algemene procedures bij de uitvoering van de ASA zijn vrijwel altijd in het subsidiebeheersysteem terug te vinden. Dat geldt in mindere mate voor specifieke stukken bij deze subsidieregeling. De adviezen van de SFBSA zijn pas ten tijde van het rekenkameronderzoek aan het zaakdossier toegevoegd. Wanneer de verleningsbeschikking met opschortende voorwaarden is afgegeven, hebben we de documenten die nog door de sportvereniging aangeleverd moeten worden, niet teruggevonden in het zaakdossier. Hetzelfde geldt voor de fiat voor de garantstelling van de gemeente wanneer er sprake is van een lening bij de SFBSA.

Verklaringen voor incomplete dossiers
Hieronder lopen wij verschillende (mogelijke) verklaringen voor de incomplete dossiers langs.

Ten eerste kan het voor de subsidieaanvragers niet helder zijn welke stukken moeten worden ingeleverd. In paragraaf 2.1 constateerden wij al dat subsidievoorwaarden versnipperd zijn vastgelegd in de Awb, ASA, subsidieregeling en beschikking. Ook worden de regels niet altijd consistent toegepast. Dit zien we bijvoorbeeld bij de verantwoordingseisen: alleen de algemene verantwoordingseisen uit de ASA worden in de verleningsbeschikking en op de website genoemd. De goedkeurende verklaring door het gecertificeerde sportinstituut en de bewijzen van betaling (< € 50.000) ontbreken. De grens van € 50.000 in plaats van €125.000 voor een accountantsverklaring lijkt ook niet te worden aangehouden. 

Ten tweede kunnen de eisen voor de sportverenigingen niet haalbaar zijn. In enkele subsidiedossiers geven sportverenigingen bijvoorbeeld aan dat op het moment van aanvragen de begroting voor het komende jaar nog niet beschikbaar is. Door de beleidsafdeling is verder aangegeven dat de verklaring van het gecertificeerde sportinstituut niet altijd van toepassing was vanwege het soort investering.

Ten derde heeft het digitale subsidieloket zijn beperkingen. Via dit loket kunnen er per subsidieaanvraag maximaal tien documenten worden geüpload. De sportverenigingen ondervinden dus het probleem dat zij niet alle vereiste stukken in één keer kunnen meezenden. Als er meer dan tien documenten zijn, moet de aanvrager de overige stukken dus op een andere wijze aan de gemeente toesturen. 

Ten vierde kijkt het subsidiebureau bij de formele toets vooral of een document aanwezig is en in mindere mate of het ook de vereiste informatie bevat.  We zien regelmatig dat er wel een document is ingeleverd, maar deze kwalitatief niet toereikend is. Voorbeelden daarvan zijn dat maar een deel van de gevraagde jaarstukken aanwezig is, het verslag geen inzicht geeft in de gerealiseerde inkomsten en uitgaven, er facturen als bewijs van betaling zijn ingeleverd of dat de goedkeurende verklaring geen betrekking heeft op de gesubsidieerde investering.

Ten vijfde kan de borging van de stukken in het subsidiebeheersysteem beter. Het is voor de beleidsafdeling en het subsidiebureau mogelijk om documenten die niet via het digitale subsidieloket worden aangeleverd handmatig toe te voegen, maar volgens de beleidsafdeling is dat in het verleden niet consequent gebeurd. Nadat de beleidsafdeling het aanvraagdossier in hard copy naar de SFBSA heeft gestuurd voor advies, maakt zij verder voor zichzelf direct ook een papieren dossier aan. Het advies van de SFBSA en de toestemmingbrieven voor garantstelling aan de SFBSA hebben wij bijvoorbeeld in eerste instantie niet in het zaakdossier aangetroffen, en bleken bij navraag elders te zijn gearchiveerd. De adviezen van de SFBSA  zijn naar aanleiding van onze vraag alsnog aan het zaakdossier toegevoegd. 

Mening sportvereningen: ervaringen subsidieproces
De meerderheid van de sportverenigingen vond het digitale formulier eenvoudig te doorlopen, hoewel bij de aanvraag (78%) iets meer dan bij de verantwoording (66%). In de toelichting zijn door verschillende sportverenigingen wel onduidelijkheden genoemd rondom het eHerkenning-account en het beperkte aantal te uploaden documenten.

Voor de meerderheid van de sportverenigingen was helder welke documenten moesten worden bijgevoegd, hoewel dat bij de aanvraag (83%) meer het geval was dan bij de verantwoording (61%). De sportverenigingen zijn met name kritisch over de haalbaarheid: de meerderheid geeft aan dat het opstellen en verzamelen van de vereiste documenten veel tijd en energie kost. Dat speelde bij de aanvraag wat meer dan bij de verantwoording (77% tegen 66%).

De achttien sportverenigingen die subsidie hebben aangevraagd, hebben vooral informatie gezocht op de gemeentewebsite (negen) en/of in de subsidieregeling (zes). Wanneer zij vragen hebben of ondersteuning willen, weten zij ook goed hun weg te vinden binnen de gemeente. Driekwart zegt waar zij hiervoor binnen de gemeente terecht kunnen. Aanvullende informatie wordt ook direct opgevraagd bij het subsidiebureau (drie) of de beleidsafdeling (drie), die respectievelijk verantwoordelijk zijn voor het contact met de subsidieontvanger over de procesmatige en inhoudelijke afhandeling. Het algemene telefoonnummer en het stadsloket zijn niet gebruikt om informatie op te vragen. De sportverenigingen die ondersteuning hebben gehad, vinden grotendeels dat zij daarmee voldoende zijn geholpen. Door de een aantal sportverenigingen wordt in de opmerkingen ook nog expliciet benoemd dat zij tevreden waren over de ondersteuning van de gemeente.

Verschillende sportverenigingen merken wel op dat zij het subsidieproces als onoverzichtelijk hebben ervaren vanwege de betrokkenheid van verschillende partijen en ambtenaren (subsidiebureau, gemeente en SFBSA). Dat leidde in hun ogen tot onduidelijkheden over de rolverdeling en zij kregen te maken met verschillende ziens- en werkwijzen. Het meerdere malen moeten opleveren van stukken werd met name als vervelend ervaren. Volgens de beleidsafdeling komt dat ook, omdat de praktijk soms de papieren werkelijkheid inhaalt, bijvoorbeeld omdat met de start van een nieuw sportseizoen een nieuwe begroting en jaarrekening nodig zijn.

De gedetailleerde bevindingen zijn terug te vinden in een apart document ‘Enquête’.
Voldoen aan gestelde termijnen

Voor de twaalf onderzochte subsidiedossiers is beoordeeld of het subsidieproces binnen de gestelde termijnen is doorlopen. In onderstaande tabel staan de geldende termijnen en de beoordeling. Deze termijnen zijn door ons gereconstrueerd uit de ASA, de bijbehorende richtlijnen en subsidieregeling.

Tabel 3.4 Beoordeling voldoen aan gestelde termijnen
Toetspunt Rechtmatigheid
Fase
Uitgangspunt
Beoordeling
Er wordt voldaan aan de gestelde termijnen.AanvraagDe aanvraag kan gedurende het gehele kalenderjaar worden ingeleverd.N.v.t.
Aanvullende informatieaanvraagDe aanvullende informatie is binnen 2 weken ingeleverd.6 van 10 binnen termijn
VerleningDe verleningsbeschikking is binnen 16 weken (of met uitstel van 16 weken) afgegeven.1 van 8 (+ 1 met uitstel) binnen termijn
VerantwoordingDe verantwoording is binnen 8 weken (of binnen het verleende uitstel) ingediend.Niet goed te beoordelen door inconsitente verantwoordings-eisen
Aanvullende informatie verantwoordingDe aanvullende informatie is binnen 2 weken ingeleverd.1 van 3 (+ 1 met uitstel) binnen termijn
VaststellingDe vaststellingsbeschikking is binnen 8 weken (of met uitstel van 6 weken) afgegeven.1 van 3 binnen termijn

Toelichting op oordeel
Verlening en vaststelling
We constateren dat de gemeente de verlenings- en vaststellingsbeschikkingen vaak te laat heeft afgegeven. Volgens de beleidsafdeling kan, wanneer de informatie door de aanvragers volledig is ingeleverd, in principe snel een beschikking worden afgegeven. Het niet-tijdig afgeven van de verleningsbeschikking is vaak het gevolg van dat de SFBSA nog aanvullende informatie nodig heeft voor haar oordeel. Zolang de verenigingen deze informatie niet hebben aangeleverd, laat het advies, en in het verlengde het verleningsbesluit, langer op zich wachten. Daarnaast speelt mee dat de SFBSA bestaat uit vrijwilligers en daarom niet altijd direct aan de slag kan met de toegezonden informatie. 

Zoals in paragraaf 2.1 staat, wijkt de termijn voor het besluit op de aanvraag in de subsidieregeling (zestien weken) af van de ASA (acht weken). Dit vanwege het verplichte advies van de SFBSA. Deze termijn blijkt in de praktijk dus vaak nog te krap. Volgens de beleidsmedewerker zou een verdaging van zestien weken, zoals in de subsidieregeling is opgenomen, afdoende moeten zijn om dit te ondervangen.  We zien slechts eenmaal terug dat het besluit per brief wordt verdaagd.  De beschikking is vervolgens binnen de uitsteltermijn afgegeven. Uit andere dossiers blijkt niet dat de verleningstermijn formeel met een brief is verlengd. Door de beleidsafdeling is gemeld dat via de mail of mondeling is gecommuniceerd met de sportverenigingen over het uitstel.

Verantwoording
In de subsidieregeling staat dat de sportverenigingen binnen acht weken na afronding van de werkzaamheden hun verantwoording moeten indienen bij de gemeente. Opvallend is dat in de praktijk in de verleningsbeschikking een expliciete datum wordt opgenomen waarop de verantwoording binnen moet zijn. Daarbij wordt een wisselende termijn aangehouden. De in de beschikking vermelde termijn zou vanuit rechtmatigheidsperspectief niet mogen afwijken van de subsidieregeling. 

Door de beleidsafdeling is uitgelegd dat zij in de beschikking al rekening houden met de complexiteit van het project. De gesubsidieerde investeringen lopen, om allerlei redenen, veelal uit. Daarnaast hebben verenigingen soms tijd nodig om een accountant te vinden die de eindverantwoording kan controleren. Omdat de sportbesturen vooral draaien op vrijwilligers wordt praktisch omgesprongen  met de verantwoordingstermijnen en wordt indien nodig uitstel verleend.  

De vijf sportverenigingen die reeds een verantwoording hebben ingediend, hebben dat gedaan voor de uiterlijke datum die in de beschikking was opgenomen of binnen het verleende uitstel. Slechts een van de sportverenigingen heeft de verantwoording ook ingediend binnen de termijn van acht weken uit de subsidieregeling.

Mening sportvereningen: verantwoordingstermijn
De helft van de subsidieaanvragers die inmiddels verantwoording heeft afgelegd, vond de termijn krap.

De gedetailleerde bevindingen zijn terug te vinden in een apart ‘Enquête’.
Conclusie

Er zijn nog verschillende verbeterpunten op het gebied van een rechtmatige uitvoering van de subsidieregeling. De aanvraag- en verantwoordingsdossiers zijn zelden compleet en het wisselt welke stukken wel of niet aanwezig zijn. Een verklaring lijkt dat de algemene en specifieke regels door elkaar worden gehaald, met name bij het indienen van de eindverantwoording. Daarnaast toetst het subsidiebureau niet of de aanwezige documenten inhoudelijk voldoen. Ook komt het voor dat de stukken die via een andere weg dan het digitale subsidieloket worden aangeleverd, niet aan het subsidiebeheersysteem worden toegevoegd. Daarnaast kan de borging in het subsidiebeheersysteem beter van de gemeentelijke stukken die specifiek zijn voor deze subsidieregeling. Deze stukken werden voorheen veelal alleen bewaard in een papieren dossier bij de beleidsafdeling. Tijdens dit onderzoek is een start gemaakt met het toevoegen aan het subsidiebeheersysteem.

Verder geeft de gemeente de beschikkingen veelal niet op tijd af. De termijnoverschrijding bij de verlening is vaak het gevolg dat de SFBSA vaak nog aanvullende informatie moet opvragen ten behoeve van het onderzoek naar de financiële draagkracht. De in de subsidieregeling opgenomen termijn voor het indienen van de eindverantwoording van acht weken blijkt bovendien krap. De gemeente past daarom in de beschikkingen veelal maatwerk toe. De meeste sportverenigingen slagen erin binnen deze termijn uit de beschikking de verantwoording in te dienen, of krijgen uitstel.

Bij het feitelijk wederhoor is de beleidsafdeling aangegeven dat een balans moet worden gevonden tussen theorie en praktijk, omdat de sportverenigingen meestal draaien op vrijwilligers. Als uitvoerder van de regeling houdt de beleidsafdeling zich aan de regels, maar hebben daarbij, voor zover mogelijk, begrip voor de effectiviteit van de sportvrijwilliger.

De ervaringen van de sportverenigingen met het subsidieproces zijn overwegend positief. Voor het merendeel van de subsidieaanvragers was het digitale formulier eenvoudig te doorlopen en was helder welke documenten aangeleverd moesten worden, hoewel dit bij de aanvraag meer het geval was dan bij de verantwoording. Wel zijn bij de indiening problemen ondervonden met eHerkenning en het beperkt kunnen uploaden van de vereiste documenten. De sportverenigingen zijn verder kritisch over de haalbaarheid van de vereiste documenten en de verantwoordingstermijn. Sommige sportverenigingen ervoeren het subsidieproces als onoverzichtelijk vanwege de betrokkenheid van verschillende partijen. Met name het meerdere malen opleveren van stukken werd als vervelend ervaren. Over het algemeen weten zij daarentegen goed hun weg te vinden binnen de gemeente bij vragen of behoefte aan ondersteuning, en vinden zij dat ze door de gemeente goed worden geholpen.

Doeltreffendheid

In deze paragraaf gaan we na of de gemeente de doeltreffendheid van de subsidieverstrekkingen in voldoende mate beoordeeld. Dat houdt in dat inzichtelijk moet zijn welke activiteit wordt gesubsidieerd en hoe daarmee wordt bijgedragen aan de gemeentelijke doelstellingen. Achteraf moet worden vastgesteld dat de activiteit daadwerkelijk is uitgevoerd en of daarmee de gewenste resultaten en effecten zijn gerealiseerd.

Tabel 3.5 Toetspunten doeltreffendheid uitvoering subsidieregeling
Norm DoeltreffendheidToetspunten Uitvoering subsidieregeling
De subsidiering draagt bij aan de gemeentelijke doelstellingen.De gesubsidieerde activiteit  is helder (3.2.1).
Het is inzichtelijk hoe de gesubsidieerde activiteit bijdraagt aan de gemeentelijke doelstellingen (3.2.2).


De beleidsafdeling is verantwoordelijk voor de beoordeling op de doeltreffendheid.  Bij ons dossieronderzoek hebben we allereerst gekeken of deze beoordelingen op doeltreffendheid van de beleidsafdeling navolgbaar zijn. Hiervoor hebben we kennis genomen van de verlenings- en vaststellingsbeschikkingen, de inhoudelijke beoordeling in het subsidiebeheersysteem en eventuele achterliggende beoordelingsdocumenten in het zaakdossier. Aanvullend hebben we gekeken of de ingestuurde aanvraag- en verantwoordingsstukken informatie bevatten om de doeltreffendheid te kunnen beoordelen. De belangrijkste documenten waarop de beleidsafdeling het oordeel zou moeten baseren, zijn de activiteitenplannen bij de aanvraag en de inhoudelijke verslagen bij de verantwoording.

Helderheid gesubsidieerde activiteiten

Voor de twaalf subsidiedossiers hebben we beoordeeld in hoeverre de gesubsidieerde activiteit voldoende helder is. In onderstaande tabel is ons oordeel opgenomen.

Tabel 3.6 Beoordeling helderheid gesubsidieerde activiteiten
Toetspunt Doeltreffendheid
Fase
Uitgangspunt
Beoordeling
De gesubsidieerde activiteit is helder.AanvraagHet is duidelijk welke investering de sportvereniging gaat doen. Daarnaast is voldoende informatie opgenomen om een goed beeld te krijgen van de beoogde uitvoering van de activiteiten of de te leveren prestaties.7 volledig en 5 deels helder
VerleningDe te leveren activiteit is in de verleningsbeschikking opgenomen.8 van 8 navolgbaar
VerantwoordingHet is duidelijk dat de sportvereniging de investering heeft uitgevoerd. Daarnaast is voldoende informatie opgenomen om een goed beeld te krijgen van de uitgevoerde activiteiten of de geleverde prestaties.4 volledig en 1 deels helder
VaststellingDe inhoudelijke beoordeling of de activiteit is gerealiseerd, is voldoende navolgbaar in de vaststellings-beschikking of een achterliggend document.2 van 3 navolgbaar

Toelichting oordeel
Aanvraag en verlening
In het digitale aanvraagformulier wordt gevraagd om welke categorie subsidiabele activiteiten het gaat en kan een omschrijving worden gegeven. In de verleningsbeschikking wordt deze summiere beschrijving van de activiteit veelal overgenomen.  Daarmee is duidelijk welke investering de sportvereniging gaat doen. Het gaat zes keer om de bouw van een nieuwe accommodatie, drie keer om een renovatie van de accommodatie, twee keer om de vervanging van een toebehoren en één keer om de aanleg van een tennisbaan.

In de beschikking wordt verder verwezen naar het activiteitenplan dat, conform de ASA, bij de aanvraag moet worden meegeleverd. De definitie van het activiteitenplan in artikel 5.2.a van de ASA is 'een beschrijving van de activiteiten waarvoor subsidie wordt aangevraagd'.  In de praktijk wisselt de vorm van de activiteitenplannen. Bij deze subsidieregeling zien we dat het kan gaan om een plan, maar ook om een offerte, een planning of een toelichtende brief. Het subsidiebureau en de beleidsafdeling beschouwen een offerte/planning als afdoende als activiteitenplan wanneer daar een beschikking op kan worden gebaseerd. 

Met de vorm wisselt ook de inhoud van de activiteitenplannen. Ondanks dat in alle twaalf subsidiedossiers duidelijk is welke investering de sportvereniging gaat doen,Verschil met dossiers Bijzondere Subsidieverordening vinden we dat in vijf van de twaalf subsidiedossiers de informatie in de aanvraagstukken geen goed beeld geeft van de beoogde uitvoering van de activiteiten of de te leveren prestatie. In de overige zeven subsidiedossiers gaat het vooral om een beschrijving of planning van de uitvoering van de activiteit. Slechts drie dossiers omvatten ook voldoende informatie over hoe het nieuwe of aangepaste clubhuis/toebehoren eruit komt te zien ('de prestatie').

Verschil met dossiers Bijzondere Subsidieverordening

Het viel ons op dat er bij de oudere dossiers werd gevraagd om tekeningen. Met deze tekeningen ontstaat er meer inzicht in hoe de accommodatie er na de investering uit komt te zien. Van de beleidsafdeling hebben we begrepen dat onder de huidige subsidieregeling bewust niet meer wordt gevraagd naar tekeningen. In de praktijk werd daar bij de beoordeling weinig mee gedaan. Het beoordelen of aan bouw-/sporttechnische eisen wordt voldaan, wordt reeds afgedekt door de vereiste goedkeurende verklaring van het gecertificeerde sportinstituut en de eventueel benodigde omgevingsvergunning. 

Verantwoording en vaststelling
Volgens artikel 14.2.a van de ASA moet bij de verantwoording een verslag worden ingeleverd 'waaruit blijkt dat de activiteiten waarvoor subsidie is verleend zijn verricht'.  Eenmaal ontbreekt het inhoudelijk verslag en blijkt alleen uit de bewijzen van betaling dat de investering is gerealiseerd. Daarnaast wisselen de vorm en de inhoud van de aanwezige inhoudelijk verslagen. Zij geven een beschrijving van de uitgevoerde werkzaamheden of de gerealiseerde accommodatie/toebehoren. Eenmaal zijn ook voor- en na-foto's in het inhoudelijk verslag opgenomen, wat op een relatief eenvoudige manier een goed beeld geeft van de gerealiseerde investering.

De inhoudelijke beoordeling van de gemeente of de activiteit is gerealiseerd, is voldoende navolgbaar. In twee van de drie vaststellingsbeschikkingen is een motivering op dit punt opgenomen. De achterliggende inhoudelijke beoordeling in het subsidiebeheersysteem gaat bovendien in op de vraag of de activiteiten/prestaties gerealiseerd zijn, of het verslag voldoende informatie bevat om deze realisatie te kunnen beoordelen en of om deze redenen het subsidiebedrag lager wordt vastgesteld. 

De beleidsafdeling heeft verder aangegeven dat er bij de subsidievaststelling aan de gemeentelijke beheerder van het sportpark wordt gevraagd of de investering daadwerkelijk is gedaan, of dat iemand van de beleidsafdeling zelf even ter plekke gaat kijken. Deze 'fysieke controle' wordt niet uitgevoerd aan de hand van een checklist of vastgelegd in een verslag. 

Inzichtelijkheid bijdrage aan doelstellingen

Voor de twaalf subsidiedossiers hebben we beoordeeld in hoeverre inzichtelijk is hoe met de gesubsidieerde activiteit wordt bijgedragen aan de gemeentelijke doelstellingen. In onderstaande tabel is ons oordeel opgenomen.

Tabel 3.7 Beoordeling inzichtelijkheid bijdrage aan doelstellingen
Toetspunt Doeltreffendheid
Fase
Uitgangspunt
Beoordeling
Het is inzichtelijk hoe met de gesubsidieerde activiteit wordt bijgedragen aan de gemeentelijke doelstellingen.AanvraagIn de aanvraagstukkenis informatie opgenomen waaruit kan worden opgemaakt hoe de investering zal bijdragen aan de gemeentelijke doelstellingen.8 van 12 opgenomen
VerleningDe inhoudelijke beoordeling hoe met de gesubsidieerde activiteit wordt bijgedragen aan de gemeentelijke doelstellingen is voldoende navolgbaar in de verleningsbeschikking of een achterliggend document.0 van 12 navolgbaar
VerantwoordingIn de aanvraagstukken is informatie opgenomen waaruit kan worden opgemaakt hoe de investering heeft bijgedragen aan de gemeentelijke doelstellingen.4 van 5 opgenomen
VaststellingDe inhoudelijke beoordeling hoe met de gesubsidieerde activiteit is bijgedragen aan de gemeentelijke doelstellingen is voldoende navolgbaar in de vaststellings-beschikking of een achterliggend document.1 van 3 navolgbaar

Toelichting op oordeel
Volgens artikel 5.2.b van de ASA moet naast een beschrijving van de activiteiten ook een beschrijving van de resultaten/doelstellingen worden gegeven, evenals hoe de activiteiten hieraan gaan bijdragen. In het inhoudelijk verslag (artikel 14.2.a) moet vervolgens worden aangegeven in hoeverre de activiteiten en resultaten/doelstellingen zijn gerealiseerd.  De door de sportvereniging ingediende activiteitenplannen en inhoudelijke verslagen zijn zeer wisselend. In acht van de twaalf aanvraagdossiers en in vier van de vijf verantwoordingsdossiers zijn we informatie tegengekomen over hoe de investering bijdraagt aan een of meerdere gemeentelijke doelstellingen. In onderstaande tabel is aangegeven om welke resultaat- of effectdoelstellingen het gaat.

Tabel 3.8 Mate waarin informatie is aangetroffen over doelstellingen
Soort doelstellingOmschrijvingAanvraagVerantwoording
ResultaatEen accommodatie van betere kwaliteit (o.a. betere aansluiting op sportspecifieke eisen, veilig, verzorgd, bruikbaar, duurzaam, toegankelijk voor minder validen)6x4x
NevenresultaatDe accommodatie wordt ook gebruikt voor andere maatschappelijke doeleinden2x0x
EffectEen hogere sportparticipatie4x1x
EffectEen uitbreiding van topsport2x2x


De inhoudelijke beoordeling van de beleidsafdeling betreffende de vraag in hoeverre het subsidiëren van de investering bijdraagt aan de gemeentelijk doelstellingen is onvoldoende navolgbaar. Een motivering op dit punt ontbreekt vrijwel altijd in de verlening- en vaststellingsbeschikkingen.  De vastlegging van de inhoudelijke beoordeling in het subsidiebeheersysteem geeft ook weinig inzicht. Bij de beoordeling van de verantwoording wordt niet op de relatie tot de doelstellingen ingegaan. Bij de beoordeling op de aanvraag ontbreekt de motivering eveneens. Daar wordt alleen de vraag beantwoord of de weigeringsgrond 'dat de activiteit niet overeenkomt met of niet bijdraagt aan het vastgestelde beleid' van toepassing is. Dat geeft echter nog steeds geen inzicht in aan welke doelen wordt bijgedragen en wat de resultaten en effecten zullen zijn. Een achterliggend beoordelingsdocument van de beleidsafdeling is niet teruggevonden in het subsidiebeheersysteem. 

Uit navraag bij de beleidsafdeling blijkt dat de beoordeling op doeltreffendheid (de bijdrage aan de gemeentelijke doelstellingen en de vitaliteit en bestuurlijke daadkracht van de vereniging om de investering te realiseren en beheren) vooral gebeurt op basis van kennis van het veld. Daarbij wordt het gemeentelijk netwerk in de stad geraadpleegd, zoals de beheerder op het sportcomplex en collega’s die zich bezighouden met verenigingsondersteuning. De beleidsafdeling krijgt daarmee een beeld van de staat van het clubgebouw in relatie tot de ontwikkelingen bij een vereniging. Voorbeelden zijn dat een uitbreiding van het clubgebouw is gewenst door een groeiend ledenaantal of een aanpassing van een clubgebouw door een andere man-vrouwverdeling of omdat deze niet meer voldoet aan de hedendaagse eisen. 

Conclusie

De gemeente heeft zicht op de (realisatie van de) investeringsactiviteiten die zij subsidieert. De beoordeling hoe de subsidiering van de activiteit bijdraagt aan de gemeentelijke doelstellingen is echter nog niet goed vastgelegd in het subsidiebeheersysteem. Door de subsidieaanvragers wordt in de gevarieerde activiteitenplannen en inhoudelijke verslagen meestal wel informatie opgenomen waaruit kan worden opgemaakt aan welke gemeentelijke doelstelling(en) wordt bijgedragen, maar vaak minder informatie over de prestaties (hoe het nieuwe of aangepaste clubhuis eruit komt te zien).

Doelmatigheid

Bij doelmatigheid van de te subsidiëren investering gaat het om de vraag of deze tegen redelijke kosten wordt gerealiseerd. De beleidsafdeling is binnen het subsidieproces verantwoordelijk voor de inhoudelijke beoordeling van de doelmatigheid.  Specifiek voor deze subsidieregeling is dat de afdeling bij de subsidieaanvraag om een onafhankelijk advies vraagt aan de Stichting Financiering Bouw Sportaccommodaties (SFBSA). De SFBSA beoordeelt of de financiële onderbouwing gedegen is en bekijkt de haalbaarheid van de financiering van de investering. 

Het bestuur van de SFBSA bestaat uit een aantal gekwalificeerde vrijwilligers uit verschillende takken van de Amsterdamse sportwereld met bestuurlijke ervaring en veelal ook een financiële achtergrond. Daarnaast is er een ondersteuner met een financiële achtergrond die een groot deel van de onderzoeken uitvoert. De beleidsafdeling heeft veelvuldig tussentijds contact met de ondersteuner tijdens de uitvoering van de onderzoeken en zo’n vier á vijf keer per jaar vindt overleg plaats met het bestuur om de lopende dossiers door te spreken. Van dit overleg wordt een verslag gemaakt. 

Voor het onderzoek ontvangt de SFBSA van de gemeente alle van de vereniging ontvangen documenten. Zo nodig vraagt de stichting zelf aanvullende informatie op. Daarnaast neemt zij contact op met de sportvereniging, waarbij ook de rol van de SFBSA wordt uitgelegd en een beeld wordt verkregen van de vitaliteit van de vereniging en de deskundigheid van het bestuur. Het advies van de SFBSA kan zijn om wel of geen subsidie te verstrekken of onder opschortende voorwaarden. De SFBSA stuurt in principe haar advies alleen aan de gemeente en niet aan de betrokken sportvereniging. 

De standaardprocedure is dat het subsidiebureau aan de beleidsafdeling een financieel advies geeft bij aanvragen met een subsidiebedrag boven de € 50.000. Vanwege de financiële doorlichting door de SFBSA heeft het subsidiebureau aangegeven dat een financieel advies bij deze regeling bij de aanvraag niet nodig wordt geacht: de SFBSA kan de kosten van de investering en de financiële dekking inhoudelijk beter beoordelen dan het subsidiebureau. Voor de navolgbaarheid van het proces wordt er vervolgens echter toch voor gekozen om het financieel advies bij subsidiebedragen boven de € 50.000 in het subsidiebeheersysteem in te voeren (zes standaardvragen). 

De beleidsafdeling beoordeelt de gerealiseerde kosten bij de verantwoording aan de hand van een financieel verslag, bewijzen van betaling (> € 50.000) of een accountantsverklaring (< € 50.000). In tegenstelling tot de aanvraag is er bij de verantwoording geen sprake van een financieel advies van de SFBSA.  Het subsidiebureau vult in het subsidiebeheersysteem een financieel advies in bij subsidiebedragen boven de € 50.000. 

In deze paragraaf gaan we na of de gemeente de doelmatigheid van de subsidieverstrekkingen in voldoende mate beoordeelt. Dat doen we aan de hand van het volgende toetspunt.

Tabel 3.9 Toetspunt doelmatigheid uitvoering subsidieregeling
Norm DoelmatigheidToetspunt Uitvoering subsidieregeling
De gemeentelijke doelstellingen worden tegen redelijke kosten bereikt.De begrote en gerealiseerde kosten en financiering van de investering zijn transparant (3.3.1).


In het dossieronderzoek hebben we gekeken of de beoordeling van de doelmatigheid navolgbaar is. Hiervoor hebben we kennisgenomen van de verlenings- en vaststellingsbeschikkingen, de inhoudelijke beoordeling van de beleidsafdeling, het financieel advies van het subsidiebureau in het subsidiebeheersysteem en van eventuele achterliggende beoordelingsdocumenten van de gemeente en de SFBSA in het zaakdossier. Aanvullend hebben we gekeken of informatie over de kosten en de financiële dekking is opgenomen in de aanvraag- en verantwoordingsstukken, en of deze voldoende bewezen zijn.  We hebben de kwaliteit van de informatie niet diepgaand getoetst. Tot slot hebben we in onze enquête de sportverenigingen gevraagd naar hun ervaringen met de SFBSA.

Transparantie kosten en financiering investering

Voor de twaalf subsidiedossiers is nagegaan of er informatie en bewijs is opgenomen in de aanvraag- en verantwoordingsstukken over de begrote en gerealiseerde kosten en financiering van de investering . Ook is nagegaan of de beoordeling navolgbaar is. In onderstaande tabel is ons oordeel opgenomen.

Tabel 3.10 Beoordeling transparantie begrote en gerealiseerde kosten en financiering
Toetspunt Doelmatigheid
Fase
Uitgangspunt
Beoordeling
De begrote en gerealiseerde kosten en financiering van de sportverenigingen is transparant.AanvraagIn de aanvraagstukken is informatie opgenomen over de begrote kosten en de financiële dekking van de investering. De financiële dekking is verder bewezen.6 van 12 volledig en 2 deels transparant
VerleningDe uitgevoerde financiële beoordeling van de kosten en financiële dekking is voldoende navolgbaar in de verleningsbeschikking of een achterliggend document.7 van 8 navolgbaar
VerantwoordingIn de verantwoordingstukken is informatie op genomen over de gerealiseerde kosten en financiering van de investering. De betaling is verder bewezen.0 van 5 volledig transparant
VaststellingDe uitgevoerde financiële beoordeling van de gerealiseerde kosten is voldoende navolgbaar in de vaststellings-beschikking of een achterliggend document.2 van 3 navolgbaar


Toelichting op oordeel
Aanvraag en verlening
In zes van de twaalf subsidiedossiers beoordelen we de informatie over de kosten en financiële dekking in de aanvraagstukken als voldoende transparant.

In de aanvraagstukken is doorgaans informatie opgenomen over de begrote kosten. Dat gebeurt met een activiteitenbegroting en/of een offerte. De begrotingen zijn soms wel wat summier, niet standaard onderbouwd met een onderliggende offerte en de aanwezige offertes zijn meestal niet ondertekend.

De informatie over de financiële dekking is veelal minder transparant. In een aantal subsidiedossiers ontbreekt een financieel dekkingsplan of is de informatie over de financieringsbronnen summier, inconsistent of niet meer actueel. Het belangrijkste knelpunt is echter dat de financiering vaak nog niet bewezen is bij de aanvraag (zes van twaalf). Wanneer de financiering - naast de aangevraagde subsidie - alleen bestaat uit eigen liquide middelen is dat met de vereiste bankoverzichten en de jaarstukken voldoende hard gemaakt. In andere gevallen  is er meestal nog geen bewijs van financiering.

De beleidsafdeling geeft aan dat de behandeling en uitvoering van een project complex kan zijn. Om het project van de vereniging niet te stagneren, komt het voor dat een subsidie wordt verleend met opschortende voorwaarden. Complexere praktijkDaarbij kan het gaan om een nog af te sluiten leningsovereenkomst, maar ook om andere aangevraagde subsidies of eigen middelen die nog onzeker zijn (bijvoorbeeld obligaties of sponsorgelden). Deze opschortende voorwaarden worden in de beschikking opgenomen. De vereniging heeft daarmee tegelijkertijd een bewijs dat de gemeente subsidie geeft wanneer de aanvullende voorwaarden worden ingevuld. Een bank wil voor de afsluiting van een lening bijvoorbeeld andersom ook een bewijs van de gemeentelijke subsidie zien.

Complexere praktijk

Uit het subsidiedossieronderzoek blijkt dat er in de praktijk niet altijd sprake is van een derde subsidie vanuit de gemeente en twee derde financiering door de sportverenigingen. In het geval een derde deel geleend wordt, verloopt de lening ook niet altijd via de SFBSA:

Meerdere malen is een gedwongen verhuizing of verplaatsing de aanleiding voor een nieuw clubgebouw, waardoor ook sprake is van andere (gemeentelijke) bijdragen, zoals een schadeloosstelling of een verhuisvergoeding.

Eenmaal zien we dat er geheel geen eigen middelen worden ingebracht en dat het twee derde deel volledig wordt geleend.

In vier van de zes dossiers waar een deel van de financiering bestaat uit een lening met de bank, wordt deze direct afgesloten met de bank, eventueel met een garantstelling door de landelijke Stichting Waarborgfonds Sport (SWS). Met deze stichting heeft de gemeente geen overeenkomst. De gemeente heroverweegt momenteel de regeling op dit punt (zie hoofdstuk 5). Ook worden er bijvoorbeeld leningen afgesloten bij de eigen leden in de vorm van obligaties.

De beoordeling van de begrote kosten en de financiële dekking is in het subsidiebeheersysteem redelijk navolgbaar. In de verleningsbeschikkingen wordt meestal alleen verwezen naar de kostenbegroting. In drie van de acht verleningsbeschikkingen wordt ook verwezen naar het positieve advies van de SFBSA.  Het achterliggende advies van de SFBSA is vrijwel altijd (zeven van acht keer) opgenomen in het subsidiebeheersysteem, hoewel dat pas is gedaan ten tijde van dit rekenkameronderzoek. De kwaliteit van het advies hebben we beperkt onderzocht.

De bovenstaande beoordeling van de transparantie van de kosten en financiering is gebaseerd op de stukken die zijn opgeslagen in het subsidiebeheersysteem. In het gesprek met de SFBSA kwam naar voren dat zij vaak ook nog aanvullende informatie moeten opvragen bij de sportverenigingen om een goede inschatting te kunnen maken van de financiële draagkracht. Ook omdat het beoordelen van de subsidieaanvraag maatwerk betreft en er soms meer specifieke informatie nodig is dan in de regeling is opgenomen. Het betreft meestal stukken over de financiële dekking. De SFBSA heeft verder aangegeven dat zij soms de ingediende kostenbegroting onvoldoende transparant vindt. Ook wil zij beschikken over ondertekende offertes.  Hoewel de doorlooptijd langer kan worden, komt het maar zelden voor dat de SFBSA vanwege het niet-aanleveren van aanvullende informatie zich moet onthouden van een advies. In de bestudeerde subsidiedossiers kwam dat eenmaal voor. In de overgrote meerderheid van de aanvragen wordt uiteindelijk een positief advies gegeven, eventueel met opschortende voorwaarden.  

Meningen over de relatie SFBSA en sportverenigingen
In de gevoerde gesprekken beschrijft de SFBSA de relatie met de sportverenigingen als goed, omdat zij bekend is met de sportwereld. Bij de start van het onderzoek wordt door de SFBSA contact opgenomen met de sportverenigingen, waarbij ook de rol van de SFBSA wordt uitgelegd. De sportverenigingen kunnen verder ook baat hebben bij de deskundigheid van de SFBSA. In sommige gevallen leidt dat tot een (nieuwe) realistischere subsidieaanvraag.

De beleidsafdeling vult aan dat het strenge, maar rechtvaardige oordeel van de SFBSA voor sportverenigingen wel een teleurstelling kan zijn. Ook zou voor de sportvereniging niet altijd duidelijk zijn dat de SFBSA geen onderdeel uitmaakt van de gemeente en de aanvullende vragen van de SFBSA kunnen als extra last worden ervaren. Daarnaast vinden sommige sportverenigingen dat het lang duurt voordat het advies komt. 

In de enquête heeft slechts een beperkt aantal subsidieaanvragers de vragen over de SFBSA ingevuld. De antwoorden lijken bovenstaand beeld wel te bevestigen:

- De sportverenigingen vonden het advies van de SFBSA nuttig, maar de meerderheid (vijf van acht) vond wel dat het advies lang op zich liet wachten.

- De meeste subsidieaanvragers zijn tevreden over de helderheid van de informatie (vijf van acht) en hebben de communicatie als prettig ervaren (zes van acht). Zoals in paragraaf 3.1 al is vermeld, wordt de betrokkenheid van meerdere actoren bij de beoordeling van de aanvraag door de verenigingen wel als onoverzichtelijk gezien, en het meerdere malen opleveren van stukken wordt als vervelend ervaren. Eén sportvereniging geeft aan dat de uitleg van de SFBSA over hun rol bij de start van het onderzoek verhelderend was.

- Uit de antwoorden kwam geen duidelijk beeld naar voren over de tevredenheid bij het afsluiten van een lening via de SFBSA.

Verantwoording en verlening
De ingediende financiële verslagen variëren - net als de inhoudelijke verslagen - van vorm en kwaliteit. In twee gevallen is er geen sprake van een financieel overzicht van de gerealiseerde kosten en financiering. Ook is de betaling niet altijd (compleet) bewezen. Zo hebben we gezien dat de accountantsverklaring ontbreekt, de overschrijvingen niet compleet zijn of dat er alleen facturen zijn ingeleverd, zonder betaalbewijs. Eenmaal blijkt de lening nog steeds niet te zijn afgesloten, zodat de overige financiering niet alleen bij de aanvraag, maar ook bij de verantwoording nog altijd niet is bewezen.

Uit het dossieronderzoek blijkt dat de beleidsafdeling de ingezonden verantwoordingen beoordeeld op de gerealiseerde kosten. In twee van de drie vaststellingsbeschikking is een motivering op dit punt opgenomen.  De kwaliteit van de beoordeling hebben we niet diepgaand onderzocht.

Conclusie

Uit het dossieronderzoek blijkt dat er intern een beoordeling plaatsvindt op de begrote en gerealiseerde kosten en de financiële dekking van de investering. Dat is terug te zien in het advies van de SFBSA bij de verlening; bij de vaststelling in de motivering in de beschikking en de achterliggende beoordeling in het subsidiebeheersysteem. De vorm en de kwaliteit van de informatie in de aanvraag- en verantwoordingsstukken varieert, waarbij het grootste knelpunt is dat de financiering bij de aanvraag vaak nog niet bewezen is. Door de SFBSA moet ook vaak nog aanvullende informatie opgevraagd worden om een goed advies te kunnen geven over de financiële haalbaarheid van de investering. Er wordt verder regelmatig gewerkt met opschortende voorwaarden in de beschikking.

De ervaringen van de sportverenigingen met de SFBSA zijn overwegend positief. De sportverenigingen vonden het advies van de SFBSA nuttig. Daarentegen vonden verschillende sportverenigingen dat het advies lang op zich liet wachten. Het subsidieproces ervaren sommigen, door de betrokkenheid van verschillende partijen, als onoverzichtelijk en dat heeft ook als gevolg dat zij meerdere malen stukken moesten opleveren.

Verantwoording over subsidieregeling

In dit hoofdstuk beoordelen we of de verantwoording over de subsidieregeling voldoende is geborgd. We beantwoorden kortom de derde onderzoeksvraag:

In hoeverre wordt adequaat verantwoord over de subsidieregeling?

Het college moet een adequate verantwoording over de subsidieregeling waarborgen om tussentijds bij te kunnen sturen en achteraf verantwoording aan de gemeenteraad te kunnen afleggen. In onderstaande paragrafen gaan we achtereenvolgens in op een adequate verantwoording vanuit het perspectief van rechtmatigheid (paragraaf 4.1), doeltreffendheid (paragraaf 4.2) en doelmatigheid (paragraaf 4.3). Dat doen we aan de hand van een normenkader met toetspunten. Per paragraaf geven we in subparagrafen eerst een beoordeling per toetspunt, waarna we afsluiten met een overkoepelende conclusie per norm.

Tabel 4.1 Toetspunten verantwoording subsidieregeling
NormenRechtmatigheid
De regels zijn consistent
en worden toegepast.
Doeltreffendheid
De subsidiering draagt bij aan de gemeentelijke doelstellingen.
Doelmatigheid
De gemeentelijke doelstellingen worden tegen redelijke kosten bereikt.
Toetspunten Verantwoording subsidieregelingEr is verantwoording afgelegd in het openbaar subsidieregister (4.1.1).Er is informatie over de gerealiseerde prestaties, resultaten en effecten (4.2)Er wordt inzicht gegeven in de omvang en de besteding van het subsidiebudget en de nog beschikbare middelen (4.3.1).
De subsidieregeling wordt elke vijf jaar geëvalueerd (4.1.2).Er wordt inzicht gegeven in omvang en benutting van de garantstellingen en de risico's daarvan (4.3.2).
Er wordt inzicht gegeven in de uitvoeringskosten van het subsidieproces (4.3.3).

Onderzoeksaanpak
De belangrijkste onderzoeksmethode was een documentenanalyse. We zijn nagegaan welke verantwoordingsinformatie over de subsidieregeling beschikbaar is in de vorige en huidige bestuursperiode. Er kan daarbij gedacht worden aan bronnen zoals de P&C-cyclus, het openbaar subsidieregister en voortgangsoverzichten.

Tevens hebben we de sportverenigingen in de enquête gevraagd naar de kwaliteit van hun kleed- en clubgebouwen en de subsidieaanvragers naar de (verwachte) resultaten en effecten van de investering. De uitkomsten worden in de paragraaf over de verantwoording van de doeltreffendheid gepresenteerd. De gedetailleerde bevindingen zijn terug te vinden in een apart document ‘Enquête’.

Rechtmatigheid

In deze paragraaf kijken we of de regels rondom verantwoording over de subsidieregeling consistent worden toegepast. We toetsen hierbij op twee regels.

Tabel 4.2 Toetspunt rechtmatigheid verantwoording subsidieregeling
Norm RechtmatigheidToetspunten Verantwoording subsidieregeling
De regels zijn consistent en worden toegepast.Er is verantwoording afgelegd in het openbaar subsidieregister (4.1.1).
De subsidieregeling wordt elke vijf jaar geëvalueerd (4.1.2).
Verantwoording in het openbaar subsidieregister

Op de gemeentewebsite staat het openbaar subsidieregister (https://subsidie-feiten.amsterdam.nl/). Het register moet alle door de gemeente Amsterdam behandelde subsidieaanvragen vanaf 2016 bevatten, die zijn verwerkt in het gemeentelijke subsidiebeheersysteem. Het bevat de in behandeling genomen aanvragen, verleningen en vaststellingen. Wanneer we voor de Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport de informatie uit het openbaar register vergelijken met het subsidiedossieronderzoek, komt het totaal aantal verleende subsidies (vijftien) en het verleende subsidiebedrag (€ 1.986.200) in de periode 2016-2018 overeen. We zien echter dat de subsidieaanvraag nog niet altijd consistent in het openbaar register wordt opgenomen op het moment waarop deze in behandeling wordt genomen. Een aantal subsidieaanvragen dat wel in behandeling is genomen (en eventueel later is ingetrokken) ontbraken; andersom is een aanvraag die niet in behandeling is genomen, wel opgenomen. Ook het vermelde jaar is niet altijd correct.  

Conform artikel 10.3 ASA moet in het openbaar subsidieregister verder de subsidieverantwoordingen worden opgenomen. In de praktijk gebeurt dat echter niet. De verantwoordingen van deze specifieke subsidieregeling zijn daarmee ook niet terug te vinden in het openbaar subsidieregister. 

Periodieke evaluatie

In de Awb (art 4:24) is de verplichting opgenomen om ten minste eens in de vijf jaar een verslag uit te brengen over de doeltreffendheid en effecten van de subsidie.  Het subsidiebureau geeft aan dat deze vijfjaarlijkse evaluatie in de praktijk nog niet consistent wordt opgepakt. De verantwoordelijkheid ligt in principe bij de beleidsafdeling, maar het subsidiebureau ziet voor zichzelf wel een initiërende rol. 

In de Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport zijn ook geen aanvullende bepalingen vastgelegd over een periodieke evaluatie. We zien echter wel dat in de praktijk aandacht is voor het heroverwegen van de subsidieregeling:

  • In 2017 heeft de subsidieregeling de Bijzondere subsidieverordening voor (aanpassingen aan) verenigingsaccommodaties vervangen. Het betrof met name een procedurele wijziging vanwege de invoering van de ASA, maar er zijn ook verschillende inhoudelijke wijzigingen doorgevoerd. Voorbeelden zijn een maximaal subsidiebedrag voor de categorieën toplagen en lichtinstallaties, het schrappen van de eis van het inleveren van offertes en rekeningen van de aannemer en dat de werkzaamheden die door de sportvereniging zelf worden uitgevoerd niet langer meer subsidiabel zijn. 
  • Ten tijde van het rekenkameronderzoek was een herziening van de subsidieregeling in voorbereiding. De aanleiding is dat in het coalitieakkoord is opgenomen dat onderzocht zal worden hoe de subsidieregeling in de komende periode verbeterd kan worden, zodat verenigingen minder hoeven voor te financieren (zie voor deze herziening hoofdstuk 6). 
Conclusie

De in behandeling genomen aangevraagde, verleende en vastgestelde subsidies worden sinds 2016 vermeld in het openbaar subsidieregister. De informatie in het register is echter nog niet geheel juist en volledig. Daarnaast worden de subsidieverantwoordingen nog niet conform de ASA openbaar gemaakt.

Ook zien we dat de verplichte vijfjaarlijkse evaluatie gemeentebreed niet consistent wordt uitgevoerd. Dergelijke evaluaties zijn nuttig om onderbouwd de subsidieregeling voort te zetten of aan te passen aan gewijzigde omstandigheden. Vanwege het omvormen van de oude subsidieverordening naar de nieuwe Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport is in 2017 wel gekeken naar het gebruik, de procedure en de doelen van deze subsidie. Ten tijde van dit rekenkameronderzoek was wederom een herziening van de subsidieregeling in voorbereiding naar aanleiding van het coalitieakkoord.

Doeltreffendheid

Om een goed oordeel te kunnen vellen over de doeltreffendheid zou aan de voorkant inzicht moeten worden gegeven in de verwachte bijdrage van het beleidsinstrument aan de gemeentelijke doelstellingen. In paragraaf 2.2 kwam al naar voren dat de beleidstheorie bij de opzet van de subsidieregeling summier is uitgewerkt. Wij hebben daarom een eigen reconstructie van de beleidstheorie gemaakt.

Maatschappelijk effect
Een hogere sportparticipatie
Een goede sportinfrastructuur
Een uitbreiding van topsport

Resultaat
Een accommodatie van betere kwaliteit
(o.a. betere aansluiting op sport-specifieke eisen, veilig,
verzorgd, bruikbaar, duurzaam, toegankelijk voor minder
validen)

Nevenresultaat
De accommodatie wordt ook gebruikt voor andere
maatschappelijke doeleinden

Prestatie
Een nieuwe of aangepaste accommodatie/toebehoren
Een nieuwe/vervangen intensieve toplaag
Een energiezuinige lichtinstallatie

Activiteit
Het uitvoeren van de investering door de sportvereniging

In te zetten middelen
Subsidies en garantstellingen

Het is ook belangrijk dat het college verschillende soorten verantwoordingsinformatie analyseert om te kunnen beoordelen of het subsidiëren in voldoende mate bijdraagt aan de gemeentelijke doelstellingen. In deze paragraaf kijken we of er verantwoordingsinformatie beschikbaar is over de gerealiseerde prestaties, resultaten en effecten. Het betreft verantwoordingsinformatie op het niveau van de subsidieregeling. De informatie over gerealiseerde prestaties, resultaten en effecten in de verantwoordingen van de subsidiedossiers maakt onderdeel uit van paragraaf 3.2. We geven in deze paragraaf wel aanvullend weer wat de sportverenigingen in de enquête hebben gezegd over de (verwachte) resultaten en effecten van hun investering. Daarnaast is via de enquête informatie opgevraagd over de kwaliteit van kleed- en clubgebouwen.

Tabel 4.3 Toetspunt doeltreffendheid verantwoording subsidieregeling
Norm DoeltreffendheidToetspunt verantwoording subsidieregeling
De subsidiering draagt bij aan de gemeentelijke doelstellingen.Er is informatie over de gerealiseerde prestaties, resultaten en effecten (4.2.1)
Verantwoordingsinformatie doeltreffendheid

In de vorige bestuursperiode is twee keer op verzoek van de raad een voortgangsoverzicht gemaakt. In deze overzichten werd inzicht gegeven in de gerealiseerde projecten (prestaties), verleende subsidies en de (verwachte) aanvragen, mede in relatie tot het beschikbare budget. In de betreffende verantwoordingsinformatie was geen informatie over doelrealisatie opgenomen.  

We zijn nagegaan of in de algemene gemeentelijke verantwoordingsinstrumenten, zoals in de begrotingen en jaarverslagen, systematisch verantwoordingsinformatie wordt opgenomen over de prestaties, resultaten en effecten van de subsidieregeling.

Prestaties
In de jaren 2014-2018 was in de P&C-documenten de prestatie-indicator ‘Aantal jaarlijks afgeronde sportnieuwbouwprojecten en aanpassingen aan verenigingsaccommodaties’ opgenomen. Deze indicator is niet duidelijk, omdat naast de prestaties van de subsidieregeling ook informatie over de prestaties van gerealiseerde investeringen in gemeentelijke sportaccommodaties wordt gegeven. De beleidsafdeling heeft aangegeven dat investeringen meestal langer dan een kalenderjaar duren. Dat heeft als gevolg dat de gerealiseerde prestaties niet aansluiten op het aantal verstrekte subsidies in een bepaald jaar.  In de huidige coalitieperiode is deze indicator bovendien niet meer opgenomen.

Resultaten
Over de resultaten - in hoeverre de investering leidt tot een kwaliteitsverbetering - hebben wij geen verantwoordingsinformatie op het niveau van de subsidieregeling teruggevonden. De gemeente houdt wel gegevens bij over het onderhoudsniveau van gemeentelijke sportaccommodaties en sportparken.  De beleidsafdeling heeft aangegeven dat de vereniging eigenaar is van de kleed- en clubgebouwen en dus zelf verantwoordelijk is voor de kwaliteit daarvan. 

Nevenresultaat
Naast het bevorderen van de kwaliteit wil de gemeente ook stimuleren dat verenigingsaccommodaties worden gebruikt voor andere maatschappelijke doeleinden. Zover ons bekend, worden hier geen gegevens over bijgehouden. In de Begroting 2019 is wel het aantal maatschappelijk betrokken sportverenigingen als beoogd resultaat opgenomen. Het is niet duidelijk wat hier precies mee wordt bedoeld. 

Maatschappelijke effecten
De P&C-cyclus bevatte in de vorige bestuursperiode  indicatoren die de beoogde effecten van het sportbeleid meten, te weten het percentage jongeren/volwassenen dat structureel wekelijks sport. Het percentage niet-sporters, het percentage Amsterdammers dat lid is van een sportvereniging en de plaats van Amsterdam op de internationale ranglijst van topsportsteden.  Het is echter lastig een causale relatie te trekken tussen de inzet van de subsidieregeling en het realiseren van de maatschappelijke effecten.

Mening sportvereningen: resultaten en effecten investering
Aan de subsidieaanvragers hebben we in de enquête gevraagd naar de (verwachte) resultaten en effecten van hun investering.

Resultaten
Aan de subsidieaanvragers (zeventien) is gevraagd naar de resultaten van hun investering. Allen geven aan dat de investering heeft geleid tot een verzorgdere uitstraling. Daarnaast vinden zij grotendeels dat de accommodatie duurzamer (zestien), veiliger (vijftien) en/of toegankelijker voor minder validen (twaalf) is geworden.

Nevenresultaten
Bij dertien van de zeventien sportverenigingen (76%) maken ook andere partijen gebruik van hun accommodatie. Het gaat vooral om andere sportverenigingen, gevolgd door buitenschoolse opvang en de buurt. Daarnaast maken scholen en andere (niet sport-)verenigingen in wat mindere mate gebruik van de sportaccommodatie. Acht van de zeventien sportverenigingen meldden dat door de investering de accommodatie vaker gebruikt wordt door andere partijen.

Effecten
De zeventien subsidies leveren volgens de sportverenigingen ook allen een bijdrage aan de beoogde effecten van het sportbeleid. Wel wordt het grootste effect bereikt in het verhogen van de sportparticipatie van bestaande leden (veertien en één enigszins) en in mindere mate dat meer mensen kunnen gaan sporten (vijf en vijf enigszins). Met twaalf investeringen wordt de topsport gefaciliteerd (zeven en vijf enigszins).

De gedetailleerde bevindingen zijn terug te vinden in een apart document ‘Enquête’.
Mening sportvereningen: kwaliteit kleed- en clubgebouwen
Met de enquête hebben wij informatie verzameld over de kwaliteit van de kleed- en clubgebouwen. We hebben de sportverenigingen gevraagd de huidige staat van onderhoud met een rapportcijfer te beoordelen. Het gemiddelde is een 6,4. De meest gegeven cijfers zijn een 6, 7 of 8.

Het rapportcijfer lijkt een relatie te hebben met de subsidieregeling. De sportverenigingen die bekend zijn met de regeling geven gemiddeld een 6,7 tegenover een 5,2 van diegene die er niet mee bekend zijn. De sportverenigingen die al subsidie hebben gekregen scoren nog wat hoger met een 7 als gemiddelde. De sportverenigingen die mogelijk de komende vijf jaar subsidie willen aanvragen of dat niet weten geven een gemiddeld cijfer van 6,3; diegene die geen subsidie gaan aanvragen een 7.

De gedetailleerde bevindingen zijn terug te vinden in het aanvullende document ‘Enquête’.
Conclusie

Er is geen sprake van een structurele verantwoording over de doeltreffendheid van deze subsidieregeling aan de raad. Op verzoek van de raad worden wel voortgangsoverzichten beschikbaar gesteld die inzicht geven in de inzet van het beleidsinstrument en de prestaties, maar is er geen sprake van structurele verantwoordingsinformatie over de geleverde prestaties en resultaten. De prestatie-indicator is deze bestuursperiode uit de P&C-cyclus verwijderd. Informatie over het resultaat - de kwaliteit van de kleed- en clubgebouwen - wordt niet systematisch door de gemeente verzameld. In combinatie met dat de beleidstheorie summier is uitgewerkt, is het lastig om te bepalen in hoeverre het subsidiëren van de investeringen van de sportverenigingen uiteindelijk bijdraagt aan het bevorderen van de kwaliteit van de sportaccommodaties en de effecten van het sportbeleid.

De uitkomsten van onze enquête lijken te bevestigen dat de investeringen daadwerkelijk een bijdrage leveren aan een betere kwaliteit en de effecten van het sportbeleid. Het grootste effect is dat bestaande leden intensiever kunnen sporten. De meeste sportverenigingen geven verder aan dat de accommodatie wordt gebruikt door andere partijen; bij de helft gebeurt dat sinds de investering bovendien vaker.

Doelmatigheid

Nadat de doeltreffendheid van een te subsidiëren activiteit is vastgesteld (zie paragraaf 4.2) komt de vraag naar voren of de gelden doelmatig worden besteed. Voor een doelmatigheidsbeoordeling is inzicht nodig in de kosten en het beschikbare budget. Daarbij gaat het om de subsidie-uitgaven en om de uitvoeringskosten van het subsidieproces. In deze paragraaf gaan we allereerst na welke gegevens in de P&C-documenten zijn opgenomen over de subsidiemiddelen en garantstellingen. Daarna onderzoeken we de uitvoeringskosten van het subsidieproces. In het hierna volgende normenkader zijn de toetspunten samengevat.

Tabel 4.4 Toetspunten verantwoording over doelmatigheid subsidieregeling
NormToetspunten
De gemeentelijke doelstellingen worden tegen redelijke kosten bereikt.Er wordt inzicht gegeven in de omvang en de besteding van het subsidiebudget en de nog beschikbare middelen (4.3.1).
Er wordt inzicht gegeven in omvang en benutting van de garantstellingen en de risico's daarvan (4.3.2).
Er wordt inzicht gegeven in de uitvoeringskosten van het subsidieproces (4.3.3).
Bestede subsidiemiddelen

We hebben de begrotingen en jaarrekeningen van de jaren vanaf 2015 bekeken en onderzocht in hoeverre daar informatie te vinden was over het beschikbare subsidiebudget en de bestedingen. Deze informatie was veelal niet eenvoudig terug te vinden.

Het jaarlijkse reguliere subsidiebudget bedraagt volgens de begrotingen van 2015 tot en met 2018 € 650.000 per jaar.   Daarnaast is in het coalitieakkoord 2014-2018 vastgelegd dat er voor intensiveringen voor sportaccommodaties € 22 miljoen incidenteel aan de reserve sportaccommodatiefonds zal worden toegevoegd. Hiervan is € 2 miljoen beschikbaar voor de een derde regeling en heeft € 20 miljoen betrekking op investeringen in eigen gemeentelijke sportaccommodaties. Hoe hoog het budget in de jaren 2015 tot en met 2018 precies is geweest, is niet uit de P&C-documenten te achterhalen. 

Om in dit onderzoeksrapport inzicht te kunnen geven in het reguliere budget en de bestede subsidiemiddelen hebben we op basis van een intern document van de beleidsafdeling het volgende overzicht opgesteld. Hieruit blijkt tevens hoeveel van de € 2 miljoen aan coalitiemiddelen 2014-2018 eind 2018 nog beschikbaar is. 

Tabel 4.5 Begrote en bestede middelen Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport
JaarBegroting (excl. extra middelen)Aantal subsidie-verstrekkingenAls jaarlast verantwoordMeer/minder besteed dan regulierNa afloop van een jaar nog beschikbare middelen in reserve Sportaccommodatiefonds 
2015€ 650.0009€1.576.363€ 926.363€ 1.073.637
2016€ 650.0005€ 401.522€-248.478€ 1.322.115
2017€ 650.0005€ 834.815€184.815€ 1.137.300
2018€ 650.0005€ 712.123€ 62.123€ 1.075.177


Opvallend is dat in 2015 ruim € 920.000 meer is besteed dan regulier begroot. De extra bestedingen zijn gedekt door onttrekkingen uit de reserve sportaccommodatiefonds. In de jaren 2016 tot en met 2018 zijn de subsidieverleningen gemiddeld € 650.000 geweest. Uit de tabel blijkt verder dat eind 2018 nog € 1.075.177 over is voor extra subsidieverleningen. Indien en voor zover deze middelen eind 2019 niet zijn besteed, vallen deze volgens de gemeentelijke begrotingsregels vrij. Dat wil zeggen deze middelen worden weer toegevoegd aan de algemene middelen van de gemeente.

De beleidsafdeling heeft eind maart 2019 berekeningen gemaakt waaruit blijkt dat vanwege in behandeling genomen aanvragen er een nog resterend budget is van € 681.000.  Verder is de afdeling bekend met te verwachten subsidieaanvragen tot een bedrag van circa € 700.000. Indien alle aanvragen en nog te verwachten aanvragen worden gehonoreerd zullen eind 2019 alle extra beschikbaar gestelde coalitiemiddelen zijn benut.

Het maximaal aan te vragen subsidiebedrag is € 275.000. Als we de verantwoorde subsidie-uitgaven 2015 tot en met 2018 relateren aan het aantal subsidieverleningen in die jaren, blijkt dat circa € 145.000 per subsidieaanvraag is verstrekt. 

De jaarlijkse lasten van deze subsidie hebben een zeer grillig verloop. Het varieert van € 400.000 in 2016 tot wellicht € 1,8 miljoen in 2019. Een dergelijk verloop kan een argument zijn om daarvoor een reserve in te stellen. Via de begroting wordt dan jaarlijks een vast bedrag gestort en vinden er onttrekkingen plaats ten bedrage van de werkelijke kosten.

Garantieverleningen

Op basis van een akte van borgtocht van 6 december 2002 staat de gemeente garant voor de nakoming van alle verplichtingen die voorvloeien uit de leningen die de Rabobank verstrekt aan de Stichting Financiering Bouw Sportaccommodaties (SFBSA). De garantstelling is bewerkt tot een maximum van € 2 miljoen. We hebben in jaarrekeningen en begrotingen doorgenomen om te kijken of de gemeente inzicht geeft in omvang en benutting van de garantstelling en de risico's daarvan.

Hierbij hebben wij het volgende geconstateerd:

  • Tot en met de begroting van 2017 is de garantstelling niet in de gemeentelijke begrotingen vermeld. Pas in de begroting van 2018 is de garantstelling in het overzicht verstrekte garanties opgenomen voor een geraamd bedrag van € 1,5 miljoen. In de begroting van 2019 is de garantiestelling opgenomen voor afgerond € 1 miljoen. In beide begrotingen is de risico-indicatie 'laag'. Volgens de toelichting betekent dit dat er een lage kans is dat de garantie zal worden ingeroepen.
  • In het Jaarverslag 2016 is de garantstelling voor de SFBSA voor het eerste vermeld als verstrekte garantie voor een bedrag van € 1,9 miljoen met als risico-indicatie 'laag'. In het Jaarverslag 2017 staat een bedrag van € 1,6 miljoen met als risico-indicatie 'midden'. Als regel moeten de verleende garanties met een risico-indicatie met 'midden' en 'hoog' worden toegelicht. Dit is in het Jaarverslag 2017 niet gebeurd. We vermoeden dat de risico-indicatie in het Jaarverslag 2017 abusievelijk verkeerd is weergegeven. In het Jaarverslag 2018 wordt € 1,5 miljoen als garantiestelling vermeld met een risico-indicatie van 'laag'.
  • Zowel in de begrotingen als in de jaarrekening wordt niet vermeld dat de maximale garantstelling € 2 miljoen bedraagt.

We hebben de garantstelling van de gemeente vergeleken met de opgenomen geldleningen in de Jaarrekening 2017 van de SFBSA. Hieruit blijkt dat deze bedragen overeenstemmen.
In tegenstelling tot de gemeente vermeldt de SFBSA wel dat de garantstelling voor het betalen van rente en aflossingen is gemaximaliseerd tot € 2 miljoen. Wij zijn oordeel dat de gemeente sinds het Jaarverslag 2016 en de Begroting 2017 redelijk adequate gegevens verstrekt over de garantstellingen in het kader van de Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport. Het maximale garantstellingsbedrag is niet in de verantwoordingstukken vermeld.

Kosten subsidieproces

Naast de uitgaven voor de verstrekte subsidies heeft de gemeente ook uitvoeringskosten. De interne doelmatigheid van de organisatie kan worden beoordeeld aan de hand van de gemiddelde uitvoeringskosten van een verstrekte subsidie. Deze kosten kan men vergelijken met de omvang van het verleende subsidiebedrag of met de gemiddelde kosten van andere subsidieregelingen. De kosten zijn mede afhankelijk van een heldere stroomlijning van het subsidieproces, de uit te voeren controles en de bewaking van de doorlooptijden.

Om de vraag over de gemiddelde uitvoeringskosten per subsidie te kunnen beantwoorden, is inzicht nodig in de activiteiten van het subsidieproces en de daarmee gemoeide kosten. Naast de bestede tijd van de ambtelijke organisatie gaat het ook om kosten van de gebruikte systemen en de toegekende overhead. Als bepaalde delen van de activiteiten zijn uitbesteed, zoals de beoordeling van de subsidieaanvragen aan de SFBSA, moeten ook die kosten bij de beoordeling worden meegenomen.

Bij de uitvoeringskosten voor subsidies van de 1/3-regeling maken we onderscheid in de volgende kosten:

  • Kosten subsidiebureau
  • Kosten beleidsafdeling
  • Kosten extern advies

Kosten subsidiebureau
Het subsidiebureau heeft aangegeven dat de kosten van de behandeling van een subsidieaanvraag gemiddeld € 1.150 bedragen. Dit is een zeer globale indicatie en niet specifiek bepaald voor de 1/3-regeling. In dit bedrag zijn de kosten begrepen van alle taken van het subsidiebureau, vanaf de eerste registratie van de aanvraag tot en met het accorderen van de vaststellingsbeschikking en het aanmerken van de subsidie als afgehandeld. Het bedrag is onderbouwd op basis van een geschat aantal benodigde minuten per deeltaak en een gemiddeld uurtarief van € 85. In dit uurtarief zit een opslag van de overheadkosten van de afdeling. Het subsidiebureau heeft nauwelijks een taak bij de garantstellingen. De garantstellingen brengen voor het subsidiebureau dan ook geen extra kosten met zich mee.

Kosten beleidsafdeling
De afdeling Sportbeleid en ontwikkeling van de directie Sport en Bos is beleidsmatig verantwoordelijk voor de uitvoering van de Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport. Deze afdeling beslist namens het college of subsidieaanvragen gehonoreerd kunnen worden. Naast de inhoudelijke beoordeling van de subsidieaanvragen is zij tevens een vraagbaak voor sportverenigingen die subsidie willen aanvragen. Verder onderhoudt de afdeling de contacten met de SFBSA. Ook is de afdeling belast met het signaleren van ontwikkelingen in uitvoering van de regeling en ontwikkelt zij desgewenst voorstellen om de regeling aan te passen. De afdeling heeft derhalve meerdere taken en verantwoordelijkheden met betrekking tot de subsidieregeling.

We hebben de afdeling gevraagd om specifiek voor de behandeling van een subsidieaanvraag c.q. -vaststelling een inschatting te maken over de gemiddelde kosten en tijdsbesteding. Dit inzicht kon niet worden gegeven. Wel vermeldde de afdeling dat als het advies van de SFBSA is ontvangen een aanvraag vaak binnen een paar weken kan worden afgehandeld. 

Kosten extern advies
De gemeente schakelt de SFBSA in om de financiële onderbouwing van subsidieaanvragen (met eventueel een garantstelling voor een lening) te beoordelen. Naast de financiële onderbouwing beoordeelt de SFBSA ook de vitaliteit van de vereniging om de investering te kunnen realiseren en te beheren. De gemeente betaalt voor het advies 1% van het te verlenen subsidiebedrag.  Dit is de laatste 4 jaar gemiddeld € 8.500 per jaar geweest. Als er naast de subsidie ook een lening met garantiestelling wordt gevraagd, heeft de SFBSA veelal meer tijd nodig. Hiervoor ontvangt zij van de gemeente geen hogere vergoeding. 

Ook andere deskundigen worden bij de subsidieprocedure betrokken. Zo moeten de subsidieaanvragers een verklaring overleggen van een gecertificeerd sportinstituut waarin een oordeel wordt gegeven over dat de investering voldoet aan de sporttechnische eisen. Uit het subsidiedossieronderzoek blijkt dat de daaraan verbonden kosten variëren (tussen € 500 en € 1.500). De betreffende kosten worden niet als uitvoeringskosten verantwoord, maar mogen door de verenigingen bij het investeringsbedrag worden opgeteld. Dit geldt ook voor de accountantsverklaring die de gemeente verlangt als de subsidieaanvraag hoger is dan € 50.000.   Een accountantsverklaring kost al gauw enkele duizenden euro's.  Gelet op dat deze kosten als subsidiabele investeringskosten worden aangemerkt, komen de kosten voor een derde deel voor rekening van de gemeente, en moet de vereniging twee derde deel betalen. De SFSBA deed de suggestie om de grens voor een accountantsverklaring te verhogen naar € 125.000, zoals ook conform artikel 14 ASA voor andere gemeentelijke subsidies geldt.  Om de vitaliteit van verenigingen te kunnen beoordelen, wil de gemeente ook een verklaring hebben van de sportbond waarbij de vereniging is aangesloten.  Zo'n verklaring geeft inzicht in het aantal leden, veelal gespecificeerd naar geslacht en leeftijdscategorieën. Aan een dergelijke verklaring zijn geen kosten verbonden. 

Conclusie

De vraag of gemeentelijke doelstellingen tegen redelijke kosten worden bereikt, is op basis van de beschikbare gegevens niet goed te beantwoorden. Hiervoor is informatie nodig over de doelrealisatie (zie paragraaf 4.2) en over de gemaakte kosten. Wat redelijk is, is uiteindelijk een bestuurlijke afweging. In deze paragraaf hebben we bekeken welke bedragen er beschikbaar zijn voor de subsidieregeling en hoeveel er is besteed. Aan de hand van de openbare P&C-documenten was dit niet altijd eenvoudig te achterhalen. 

Op basis van gegevens uit de financiële administratie zien we dat de subsidie-uitgaven jaarlijks nogal kunnen verschillen. Het varieert tussen € 400.000 (2016) tot wellicht € 1,9 miljoen in 2019. De informatie over de garantstellingen in de huidige begroting en jaarstukken vinden we, gelet op het lage risico-indicatie, redelijk adequaat.

In de jaren 2015 tot en met 2018 is per aanvraag circa € 145.000 subsidie verstrekt. Wat de gemiddelde uitvoeringskosten per aanvraag zijn geweest is niet bekend. Bij de behandeling van een subsidie zijn meerdere partijen betrokken. Het subsidiebureau schat de kosten voor haar activiteiten bij een volledige subsidie-afwikkeling op gemiddeld
€ 1.150.

Wat de gemiddelde kosten per individuele subsidieaanvraag zijn van de beleidsafdeling, is niet bekend. Naast de afwikkeling van subsidieaanvragen heeft de afdeling ook beleidsmatige taken voor de subsidieregeling. Een precieze kostentoerekening is hierdoor niet eenvoudig te maken. Wel heeft de beleidsafdeling een deel van de beoordelingsactiviteiten uitbesteed aan de SFBSA. Deze kosten zijn wel bekend. De SFBSA ontvangt 1% van het subsidiebedrag. Dit bedrag vinden we redelijk.

Verder kan worden opgemerkt dat de kosten voor het afwikkelen van een subsidie soms zijn opgenomen onder de investeringskosten. Op basis van de subsidieregeling betaalt de gemeente hiervan een derde deel en de subsidieontvanger twee derde deel. Hierbij gaat het om de verklaring van een gecertificeerd sportinstituut over de sporttechnische eisen van een investering en om de accountantsverklaring bij de eindverantwoording van de subsidies boven de € 50.000. Bij andere gemeentelijke subsidieregelingen is een accountantsverklaring veelal pas vereist bij € 125.000 of hoger. Gelet op de relatief hoge accountantskosten bij kleinere investeringen stelt de SFBSA voor om voor deze subsidieregeling ook de ondergrens vast te stellen op € 125.000.

Herziening van subsidieregeling

In de vorige hoofdstukken hebben we beoordeeld of de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van de subsidieregeling in de opzet, uitvoering en verantwoording voldoende zijn geborgd. Ten tijde van het rekenkamerrapport was een herziening van de subsidieregeling in voorbereiding. Er was evenwel nog geen concept-regeling opgesteld.  Wel kon de beleidsafdeling ons informeren over haar denkrichtingen. Ons onderzoek levert naar onze mening nuttige informatie op bij voor het aanpassen van de huidige regeling. Om die reden besteden we in dit laatste hoofdstuk aandacht aan de voorgenomen herziening.

Achtergrond

Om de huidige regeling te herzien zijn meerdere aanleidingen.

Als eerste zijn in het Coalitieakkoord 2018-2022 afspraken vastgelegd over de subsidieregeling. Hierin staat dat onderzocht zal worden hoe de subsidieregeling kan worden verbeterd, zodat de verenigingen minder hoeven voor te financieren. 

Daarnaast verwacht de ambtelijke organisatie en de SFBSA dat vanwege de extra beschikbare gestelde coalitiemiddelen in de vorige bestuursperiode het huidige maximum van € 2 miljoen voor garantstellingen in de nabije toekomst niet toereikend zal zijn om alle aanvragen te kunnen honoreren. Om die reden moeten voorstellen worden ontwikkeld om de akte van borgtocht uit 2002 aan te passen. 

Verder is per 1 januari 2019 de mogelijkheid voor sportverenigingen afgeschaft om de betaalde btw over investeringsuitgaven terug te vorderen. Daarvoor in de plaats kunnen sportverenigingen een rijkssubsidie aanvragen, namelijk vanuit de Subsidieregeling stimulering bouwen onderhoud sportaccommodaties (BOSA-subsidie). Ook de sportverenigingen die niet btw-plichtig waren, kunnen de BOSA-subsidie aanvragen. Investeringen door sportverenigingen kunnen daarmee vanuit deze nieuwe regeling voor 20% worden gesubsidieerd - of voor 35% als het gaat om bepaalde investeringen op het gebied van duurzaamheid en toegankelijkheid.  Deze situatie heeft gevolgen voor de hoogte van het investeringsbedrag als de financiering daarvan. De gemeente zal nog moeten bepalen wat dit betekent voor de subsidieverstrekking en de garantieverlening.

Aandachtpunten bij een nieuwe subsidieregeling

De huidige subsidieregeling maakt het mogelijk een financiële bijdrage in de vorm van een subsidie te verstrekken als ook garant te staan voor de terugbetaling van geldleningen. Bij dit proces vervult op dit moment de SFBSA een belangrijke rol. Bij een mogelijke nieuwe regeling denkt de gemeente eraan om de landelijke Stichting Waarborgfonds Sport (SWS) uit Rijswijk in te schakelen. In deze paragraaf beschrijven we een aantal belangrijke aandachtspunten bij het afsluiten van overeenkomsten en het herinrichten van de administratieve organisatie.

Herinrichting instrument garantstelling

Er wordt overwogen om de voor de garantstelling bij een lening te gaan samenwerken met de Stichting Waarborgfonds Sport (SWS). Het betreft een landelijke professionele organisatie. In de huidige regeling sluiten de sportverenigingen een lening af bij de SFBSA, die daarvoor weer een lening aantrekt bij de bank. In de herziene regeling gaan de sportverenigingen direct een lening aan bij de bank en de SWS en gemeente staan daar dan beiden voor de helft garant voor.

Wij zien in deze nieuwe constructie voordelen en mogelijke risico's:

  • Het maximale bedrag dat de sportvereniging kunnen lenen met een garantstelling wordt verhoogd naar € 500.000. De maximale garantstelling van de gemeente per individuele lening wordt dus 50% of € 250.000 (was € 275.000). Voor subsidiebedragen onder de € 75.000 staat de gemeente niet langer garant. Deze garantstellingen worden volledig verleend door de SWS.
  • De gemeente heeft met de SFBSA en één bank een overeenkomst gesloten voor een maximale borgstelling van € 2 miljoen. Bij de SWS gaan de sportverenigingen zelf een lening aan bij de bank. Een complicatie kan zijn dat de gemeente in de nieuwe situatie mogelijk met verschillende banken overeenkomsten moet afsluiten. De administratieve lasten voor de gemeente zijn mede afhankelijk van hoe het besluitvormingsproces over de garantstellingen zal worden ingericht.
  • Het is de vraag of de banken tegen dezelfde voorwaarden leningen aan de sportverenigingen willen verstrekken als thans aan de SFBSA. Iedere sportvereniging zal zelf de onderhandelingen moeten voeren. Daarentegen berekent de SWS in tegenstelling tot de SFBSA voor de uitvoering van de leningen geen rente aan de sportverenigingen die 1%-punt hoger is dan de eigen rente aan de bank.
  • Een ander aandachtspunt is dat de kleed- en clubgebouwen op gemeentelijke grond staan, zodat de gemeente juridisch eigenaar is. Hierdoor kunnen de verenigingen het kleed- en clubgebouw niet als zekerheid verstrekken aan de bank. Dit was een van de redenen waarom in het verleden de constructie met de SFBSA in het leven is geroepen. De gemeente is inmiddels bezig de grond via een erfpachtconstructie aan de verenigingen over te dragen, waarmee een hypothecaire lening wel tot de mogelijkheden behoort. Het recht van opstal is echter nog lang niet voor alle sportverenigingen geregeld. Volgens de beleidsafdeling vragen de banken daarentegen in het geval van recht van opstal ook geregeld om een garantstelling.
  • Ten tijde van dit onderzoek was nog niet bekend of de SWS de huidige leenportefeuille van de SFBSA zou willen overnemen en tegen welke voorwaarden. Overdracht van de leenportefeuille heeft wel de voorkeur van de gemeente en de SFBSA. 
Herinrichting subsidieproces

Advisering
In de huidige subsidieregeling beoordeelt de SFBSA de financiële draagkracht van de sportverenigingen. Nu het voornemen is dat de leningen niet meer via de SFBSA worden verstrekt, is nog onduidelijk of de SFBSA wel deze taak van advisering blijft vervullen. Het is niet bekend of de SWS de taak zal overnemen, ook wanneer er geen sprake is van een lening.

De advisering door de SFBSA of SWS kent beide voor- en nadelen. Voor een goede uitvoering van het advies is een goed netwerk binnen de sportwereld belangrijk. Het SFBSA beschikt over dit netwerk, terwijl de SWS op grotere afstand staat. Volgens de beleidsafdeling heeft de SWS inmiddels echter ook al veel ervaring opgedaan in de Amsterdamse sportwereld. De SFBSA heeft als nadeel dat deze stichting volledig uit vrijwilligers bestaat waardoor soms de doorlooptijd van de advisering wordt vertraagd. Voordeel van de SWS is dat deze fulltime-medewerkers in dienst heeft, waardoor hardere afspraken kunnen worden gemaakt over doorlooptijden en de continuïteit beter kan worden gewaarborgd. Hoe de uitvoeringskosten van de advisering  zich verhouden tot de SFBSA, is niet bekend. 

Terugdringen administratieve lasten
Voor een subsidieaanvraag moeten de sportverenigingen op dit moment ook een goedkeurende verklaring door het gecertificeerde sportinstituut verstrekken. De eis is verder vooral ingevoerd om te voorkomen dat de gemeente een investering met een omgevingsvergunning goedkeurt en de sportbond vervolgens op basis van de sporttechnische eisen afkeurt. Echter blijkt dat voor bepaalde investeringen van watersportverenigingen geen nadere regels van sportbonden bestaan. Volgens de beleidsafdeling is het verder de vraag of de administratieve lasten opwegen tegen dit eventuele risico.  Daarbij moet wel in acht worden genomen dat een omgevingsvergunning niet in alle gevallen van toepassing is. Ook geeft de verklaring nuttige informatie in de beoordeling van de doeltreffendheid. Het geeft een verklaring de sportvereniging zekerheid dat aan sporttechnische eisen wordt voldaan en biedt soms ook aanknopingspunten de plannen te verbeteren. Als besloten wordt zo'n verklaring niet meer verplicht te stellen, zouden de kosten - gelet op de waarde van de verklaring - wel als subsidiabele kosten kunnen worden aangemerkt, als een verenging kiest haar plannen te laten toetsen.

Aanpassing subsidieregels vanwege landelijke subsidie
Vanwege dat btw-plichtige sportverenigingen de btw niet meer kunnen terugvorderen, wordt het investeringsbedrag voor deze verenigingen hoger. Dat heeft tot gevolg dat de gemeente mogelijk meer subsidie moet gaan verstrekken vanwege de verhoogde investeringskosten. Daarnaast kan de vraag worden gesteld of de rijkssubsidie zou mogen worden aangemerkt als ''eigen middelen" zoals bedoeld in de huidige regelgeving. In de nieuwe regelgeving kunnen eenduidige regels worden vastgelegd hoe bij de subsidieverstrekking moet worden omgegaan met de gevolgen van de afschaffing van de btw-teruggave. 

Conclusie

Als de gemeente samen met SWS zich garant gaat stellen voor leningen gaat de maximale garantstelling voor een lening van € 275.000 naar maximaal € 500.000 waarvan het aandeel van de gemeente in de garantstelling 50% bedraagt. Bij subsidiebedragen onder de € 75.000 wordt de borgstelling door de SWS alleen verstrekt. Vanuit dit perspectief kan een herziene subsidieregeling zowel voor de gemeente als voor de vereniging voordelen opleveren. Onduidelijk is nog wat de gevolgen zijn voor het besluitvormingsproces en de administratieve lasten van de gemeente.

Om de nieuwe regeling mogelijk te maken, is het verdere zaak dat de verenigingen het recht van opstal krijgen, zodat zij de opstallen als hypothecaire zekerheid kunnen verstrekken. Op dit moment heeft de gemeente nog niet voor alle sportaccommodatie van sportverenigingen het recht van opstal formeel geregeld.

De beoordeling van de subsidieaanvragen zal bij een herziening vermoedelijk ook anders worden georganiseerd. Om daarover een afgewogen beslissing te kunnen nemen is inzicht nodig in de voor- en nadelen van de huidige en gewijzigde werkwijze vanuit het perspectief van de sportverenigingen en de gemeente. 

Verder kan bij een nieuwe regeling tevens eenduidig worden vastgelegd hoe de gemeente omgaat met gevolgen van de afschaffing van de btw-teruggave op investeringskosten. Gaat de gemeente meer subsidie verlenen en wordt de rijkssubsidie aangemerkt als eigen middelen van de verenigingen?

Bijlagen

Geraadpleegde documenten

A. Landelijke wet- regelgeving

  • Algemene wet Bestuursrecht, in werking getreden 4 juni 1992(laatste wijziging 2 april 2019)
  • Subsidieregeling stimulering bouwen onderhoud sportaccommodaties, in werking getreden 1 januari 2019.

B. Gemeente Amsterdam

Algemene stukken

  • Algemene Subsidieverordening Amsterdam, in werking getreden 1 januari 2013.
  • Richtlijnen inzake het verstrekken van subsidies, 15 november 2013.
  • Format opstellen subsidieregelingen, 11 maart 2016.
  • Coalitieakkoord. Een nieuwe lente en een nieuw geluid, mei 2018.
  • Begrotingen, 2015-2019
  • Doelenbooom, versie d.d. 14 december 2018.
  • Jaarrekeningen 2015-2018
  • Sportvisie Amsterdam 2025. De Sportieve Stad, vastgesteld door de raad op 30 november 2016.
  • Stukken mbt subsidieregeling
  • Bijzondere subsidieverordening voor (aanpassingen aan ) verenigingsaccommodaties, in werking getreden 1 maart 2010.
  • Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport, in werking getreden 1 mei 2017.
  • Flap raadscommissievergadering Zorg en Sport van 30 maart 2017, agendapunt 11, inzake Intrekken van de Bijzondere subsidieverordening voor (aanpassingen aan) Verenigingsaccommodaties en kennisnemen van de Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport.
  • Notulen commissievergadering Zorg en Sport van 30 maart 2017, agendapunt 11, inzake Intrekken van de Bijzondere subsidieverordening voor (aanpassingen aan) Verenigingsaccommodaties en kennisnemen van de Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport.
  • Voordracht voor raadsvergadering van 5 april 2017, agendapunt 17 inzake Intrekken van de Bijzondere subsidieverordening voor (aanpassingen aan) Verenigingsaccommodaties en kennisnemen van de Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport.
  • Notulen raadsvergadering 5 april 2017, agendapunt 17 inzake Intrekken van de Bijzondere subsidieverordening voor (aanpassingen aan) Verenigingsaccommodaties en kennisnemen van de Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport
  • Gemeenteblad 2017, nr. 65198.
  • Notitie inzake Stand van zaken Bijzondere subsidieverordening voor (aanpassingen aan) Verenigingsaccommodaties ook we 1/3-regeling genoemd, 3 februari 2016;
  • Notitie Voorgang Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport, 30 oktober 2017.
  • Flap commissievergadering Zorg en Sport van 23 november 2017, TKN0, inzake Eventuele uitbreiding Eenderde regeling.
  • Flap overleg wethouder Kock van 8 januari 2019 inzake Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport, aanpassing garantstelling.
  • Stukken mbt SFBSA
  • Akte van borgtocht , 6 december 2002
  • Diverse brieven aan SFBSA inzake lening aan sportverenigingen, 2011-2016.
  • Accon avm accountants BV, Rapport inzake de jaarrekening 2017 van Stichting Financiering Bouw Sportaccommodaties te Vijfhuizen, 12 juli 2018.
  • Websites
  • Openbaar subsidieregister, geraadpleegd via: https://subsidie-feiten.amsterdam.nl/ (d.d. januari 2019)
  • Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport, geraadpleegd via: https://www.amsterdam.nl/veelgevraagd/?productid=%7BCBEC744E-2E7B-4080-A961-0B69CD0A9E58%7D#%7B823795C9-3A10-4DE0-80F2-FA178B844979%7D (d.d.28 mei 2019)
  • Subsidieregeling verenigingsaccommodaties buitensport, geraadpleegd via: https://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/
    Historie/Amsterdam/CVDR450498/CVDR450498_1.html (d.d. 12 juni 2019).

C. Overig

  • Ouden, W. den, M.J. Jacobs en N. Verheij (2011). Subsidierecht. Deventer: Kluwer.
  • Rekenkamer Amsterdam. Grip op subsidies, 24 juni 2014

Geraadpleegde personen

Directie Sport en Bos, afdeling Sportbeleid en Ontwikkeling
Ed Degenkamp

Subsidiebureau
Brenda Lunter
Firoz Abdoel
Henk Kalk

SFBSA
Wouter van Balen
Gregory van Hout
Henk Kempers