Subsidies Maatschappelijke en bewonersinitiatieven:
bestuurlijk rapport

Samenvatting

Er is vanuit de overheid steeds meer aandacht voor initiatieven van burgers die in de buurt een bijdrage leveren aan een betere leefomgeving. Ook in de gemeente Amsterdam starten bewoners en samenwerkingsverbanden dergelijke maatschappelijke en bewonersinitiatieven. De gemeente Amsterdam heeft als uitgangspunt dat initiatiefnemers hierin gefaciliteerd dienen te worden. In 2016 gaf het college de opdracht aan de zeven Amsterdamse stadsdelen om hier concreet uitwerking aan te geven. Op deze manier wil het college ervoor zorgen dat Amsterdamse initiatieven, met zo nodig (financiële) ondersteuning, maatschappelijke meerwaarde kunnen creëren.

Het beleid is redelijk doeltreffend geweest. In 2017 hebben de stadsdelen tezamen bijna 1.600 initiatieven ondersteund. Het is echter wel de vraag of deze initiatieven ook hebben geleid tot het realiseren van de beoogde doelen: er is geen aandacht voor evalueren en behaalde resultaten zijn dan ook vrijwel onbekend gebleven.

Bij de doelmatigheid zijn kanttekeningen te plaatsen. Allereerst heeft de gemeente geen goed beeld van de organisatorische doelmatigheid omdat er geen enkel inzicht is in de uitvoeringskosten. In de tweede plaats zorgen de vele ingewikkelde regels en de tekort schietende informatievoorziening ervoor dat een groot deel van de initiatiefnemers niet tevreden is over de verkregen ondersteuning. Initiatiefnemers vinden regelmatig dat hun inspanningen niet opwegen tegen verkregen baten.

De rechtmatigheid is niet gegarandeerd: zo is de handhaving van regels beperkt en is de rechtsbescherming bij de werkwijze regiegroepen minder toegankelijk dan bij subsidies. De gemeente wil veel en doet veel, maar worstelt wel met haar rol wanneer het gaat om het ondersteunen van initiatieven. De rekenkamer doet naar aanleiding van haar bevindingen de volgende aanbevelingen:

  1. Stuur op een faciliterende rol;
  2. Versimpel de regels voor subsidies;
  3. Controleer doelmatig;
  4. Schakel bewoners vaker in voor bewaking van initiatieven;
  5. Evalueer werkwijzen en resultaten regelmatig.

Reactie College en Nawoord
Het college omarmt het rapport en geeft aan de regievoering op de maatschappelijke en bewonersinitiatieven te zullen versterken onder meer door het ontwikkelen van een pak-ket van maatregelen. In het nawoord vermeldt de rekenkamer dat het onduidelijk is hoe bij die aanpak de gesignaleerde verbeterpunten met betrekking tot de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid zullen worden betrokken. De rekenkamer adviseert de gemeenteraad afspraken te maken over wanneer het pakket gereed zal zijn en het college te vragen deze aan de raad toe te zenden.

Redelijk doeltreffend: Er is ruimte voor initiatief in Amsterdam

In alle stadsdelen worden initiatieven mogelijk gemaakt

Met de notitie 'Ruimte voor maatschappelijk initiatief - bestuurlijke ambitie'  van april 2016 en hoofdstuk 7 van het Stedelijk Kader Afspraken basisvoorzieningen in de stadsdelen  van maart 2016 heeft het vorige college de ambtelijke organisatie de opdracht gegeven burgers uit te dagen een bijdrage te leveren aan het oplossen van maatschappelijke vraagstukken. Voor de stadsdelen betekende deze opdracht dat zij burgers moeten faciliteren en dus mogelijkheden moesten creëren voor ondersteuning, zowel in financiële zin als in niet-financiële zin.

De stadsdelen hebben elk op een eigen wijze gevolg gegeven aan de bestuursopdracht. Op het gebied van financiële ondersteuning hebben zes van de zeven een subsidieregeling maatschappelijk initiatief óf een subsidieregeling bewonersinitiatieven óf beide subsidieregelingen vastgesteld. Stadsdeel Nieuw-West heeft géén van beide subsidieregelingen, maar in plaats daarvan een systeem waarbij Subsidies en budgetten welzijnsinstellingen zijn ingeschakeld om budgetten aan initiatieven te verstrekken (zie kader voor nadere uitleg).

Subsidies en budgetten

Stadsdelen Noord, Oost, West, Zuid en Zuidoost verstrekken subsidies aan initiatiefnemers. Ze doen dit op basis van de in 2016 vastgestelde subsidieregelingen bewonersinitiatieven (alle voorgenoemde stadsdelen) en maatschappelijk initiatief (met uitzondering van Zuid). Met ingang van 1 januari 2018 heeft ook stadsdeel Zuid een subsidieregeling maatschappelijk initiatief. Stadsdeel Centrum heeft sinds 15 mei 2018 een subsidieregeling bewonersinitiatieven, maar nog geen subsidieregeling maatschappelijk initiatief. 

In stadsdeel Nieuw-West ontvangen welzijnsinstellingen een subsidie om bewonersinitiatieven (financieel) te ondersteunen. De welzijnsinstellingen beheren deze financiële middelen. Op wijk- of buurtniveau beslissen bewoners (de regiegroepen) erover of vanuit deze financiële middelen budgetten worden toegekend aan bewonersinitiatieven. Stadsdeel Nieuw-West heeft in 2016 naar aanleiding van de opdracht van het college de bestaande werkwijze geëvalueerd  en besloten deze voort te zetten.

Het systeem om subsidies te verstrekken aan (welzijns-)organisaties om maatschappelijke en bewonersinitiatieven financieel te ondersteunen komt ook op grotere schaal voor in de stadsdelen Noord en West. Ook daar kunnen bewoners een budget aanvragen voor een bewoners- of maatschappelijk initiatief.

Initiatiefnemers worden ook niet-financieel ondersteund, hiertoe verstrekken de stadsdelen subsidies aan maatschappelijke organisaties. Deze helpen initiatiefnemers bijvoorbeeld bij het doen van een aanvraag of het beschikbaar stellen van een ruimte of bij het opzetten van een netwerk. De initiatiefnemers kunnen voor ondersteuning ook terecht bij de gebiedsteams en gebiedsmakelaars van hun stadsdeel. De wijze waarop zij ondersteunen varieert per stadsdeel en beperkt zich soms tot het verwijzen van initiatiefnemers naar de maatschappelijke organisaties die daarvoor van het stadsdeel een subsidie hebben ontvangen.

Bijna 1.600 ondersteunde initiatieven

De rekenkamer komt na telling op 1.594 financieel ondersteunde initiatieven in 2017. De stadsdelen hebben hier gezamenlijk zo'n € 3 miljoen aan subsidies/budgetten toegekend. Er bestaan grote verschillen tussen de budgetten die de stadsdelen hanteren voor de subsidies voor initiatieven en andere vormen van ondersteuning. 

Het gros van de gefinancierde initiatieven vond plaats in stadsdeel Nieuw-West: daar werden 731 initiatieven financieel ondersteund. In de overige stadsdelen waren er 505 initiatieven waaraan via subsidieregelingen financiële ondersteuning is verleend. Daarnaast is in de stadsdelen Noord en West nog financiële ondersteuning verleend aan 358 initiatieven door het toekennen van budgetten.

Een derde van de initiatiefnemers is ontevreden

Ongeveer twee derde van de initiatiefnemers  geeft aan een positieve tot zeer positieve ervaring gehad te hebben met het gehele subsidieproces en een derde geeft aan een negatieve tot zeer negatieve ervaring te hebben gehad met het subsidieproces. Er zijn wel verschillen tussen de stadsdelen. In stadsdeel Nieuw-West, waarbij er sprake is van budgettoekenning door regiegroepen, is men behoorlijk tevreden. Daar geeft ongeveer 80% aan een positieve tot zeer positieve ervaring gehad te hebben en zo'n 20% geeft aan een (zeer) negatieve ervaring te hebben gehad. In dit stadsdeel waarderen initiatiefnemers de persoonlijke benadering, de behulpzaamheid van medewerkers en had men minder vaak het gevoel dat de geleverde inspanning groter was dan wat het initiatief hen opleverde. Negatieve ervaringen worden in alle stadsdelen met name gevoed door de ervaren complexiteit van het aanvraagproces, de langzame besluitvorming en gebrek aan interesse van het stadsdeel  (in Nieuw-West vindt over het algemeen de besluitvorming veel sneller plaats). Ook tegenstrijdigheid in ontvangen informatie vanuit het stadsdeel draagt bij aan een negatieve ervaring.

De opdracht is concreet, maar de uitvoering kan beter

De bestuursopdracht past in bestaand beleid en kent weinig centrale sturing

Zowel via de notitie Ruimte voor maatschappelijk initiatief als via het Stedelijk Kader basisvoorzieningen (hoofdstuk 7) heeft het college de ambtelijke organisatie een duidelijke opdracht meegegeven. De bestuursopdracht bouwt logisch voort op het bestaande thema van 'participatie van onderop', waar de gemeente al een decennium aandacht aan besteedt. Er zijn heldere relaties gelegd tussen de opdracht, het gebiedsgericht werken en het verder stimuleren van een dragende samenleving.

Het college wil wel dat er binnen bestaande kaders wordt gewerkt  maar benadrukt in de opdracht de vrijheid  en ruimte die de stadsdelen krijgen in het inrichten van werkwijzen rondom maatschappelijke en bewonersinitiatieven. Hiermee hebben de stadsdeelbesturen veel ruimte gekregen om in te spelen op de situatie in - en behoeften van - hun stadsdeel. Die ruimte is vooral gebruikt om de wijze waarop een stadsdeel gewend was om te werken te continueren.

De bestuursopdracht heeft geen aandacht voor evalueren

In de opdracht is door het college aandacht besteed aan de te hanteren uitgangspunten. Er is géén expliciete opdracht gegeven tot het uitvoeren van (tussentijdse) evaluaties. Wel is in het Stedelijk Kader basisvoorzieningen verzocht om te monitoren.  

Die formulering is te vrijblijvend. Om beleid of werkwijzen te verantwoorden en om ze waar nodig te kunnen bijsturen is het belangrijk dat goed georganiseerde evaluaties worden uitgevoerd; bij de besteding van publieke middelen hoort een publiek verantwoordingssysteem en een beschouwing op de resultaten van de bestedingen.  Met betrekking tot subsidies is een evaluatie zelfs wettelijk verplicht.  Het feit dat er weinig centrale sturing is en er bij de uitvoering veel ruimte wordt gegeven aan de stadsdelen, maakt het belang van goede evaluaties nog groter. Want alleen dan kan je leren van elkaars successen.

De stadsdelen schieten nog tekort op het gebied van heldere processen en procedures

Een kerntaak voor de stadsdelen was het inrichten van heldere en toegankelijke processen, instrumenten en procedures. Zowel voor de initiatiefnemers als voor ambtenaren moeten deze houvast bieden. De stadsdelen hebben echter bij het vaststellen van de subsidieregelingen onvoldoende rekening gehouden met de uitvoeringspraktijk. In de uitvoering wil men graag het antwoord weten op eenvoudige vragen zoals: 'wie is verantwoordelijk voor welke taak?', 'wat houdt die taak in?', 'hoe kan je de doorlooptijd van subsidieaanvragen zo kort mogelijk houden?' en 'wanneer dient te worden teruggekoppeld aan het bestuur?'. Alleen bij Nieuw-West, voor wat betreft de bewonersinitiatieven, en bij Oost en Zuid, voor wat betreft de maatschappelijke initiatieven, hebben we uitgebreide beschrijvingen aangetroffen van werkprocessen waarin dit soort steun aan de uitvoering wordt geboden. 

Behaalde resultaten zijn onbekend

Er worden door de stadsdelen weinig evaluaties uitgevoerd. Mogelijk komt dit doordat het college hieraan in de bestuursopdracht niet om heeft gevraagd. De stadsdelen Noord en Nieuw-West zijn vermeldenswaardig omdat zij de door hen gekozen werkwijzen wél uitgebreid hebben geëvalueerd en waar nodig aangepast. In Nieuw-West heeft men daarnaast een kwalitatieve inschatting gemaakt van de doeltreffendheid van het gekozen systeem.

Wij zijn geen evaluaties tegengekomen waarin de (maatschappelijke) impact van initiatieven in beeld is gebracht, noch evaluaties waarin de kosten tegen de baten zijn afgezet. De evaluaties die wél zijn gedaan, hebben een incidenteel karakter en zijn slechts fragmentarisch van aard; ze gaan bijvoorbeeld over een klein onderdeel van het beleid en de uitvoering daarvan, of over het bestede budget maar niet over de daarmee gemoeide uitvoeringskosten. Hierdoor ontstaat een beperkt en eenzijdig beeld van de (maatschappelijke) kosten en baten van de gekozen werkwijzen. Welke resultaten in elk stadsdeel zijn behaald is vooralsnog onbekend. Gebiedsmakelaars vinden dat jammer, omdat zij in wijken en buurten wel degelijk impact van uitgevoerde initiatieven zien.

Stadsdelen profiteren nauwelijks van kennis in de centrale stad

Naast de stadsdelen is ook het gemeentelijk managementteam (GMT) aan de slag gegaan met de opdracht ruimte te geven aan maatschappelijke initiatieven. Het GMT heeft via de uitvoering van het programma Ruimte voor Initiatief  gepoogd om een verbinding te leggen tussen de stadsdelen en directies. De rol van de directies is om mee te werken met de stadsdelen wanneer een initiatief hun beleidsterrein raakt. Het programma Ruimte voor Initiatief heeft 14 casussen onder handen genomen van initiatieven die alle te maken hebben met gesignaleerde systeemknelpunten (bijvoorbeeld gebrek aan integrale financiering en breed toegankelijk vastgoed). De casussen zijn aangedragen door de stadsdelen. Er lijkt echter weinig van de kennis en kunde die in het programma Ruimte voor Initiatief is opgedaan terug te vloeien naar de stadsdelen; informatievoorziening van het GMT was met name gericht op het college en het programma is bij uitvoerende ambtenaren in de stadsdelen niet of nauwelijks bekend.

Niet erg doelmatig: weinig kosteninzicht en hoge regeldruk

Geen goed inzicht in bestede middelen

De werkelijke uitgaven in 2017 liggen hoger dan de € 3 miljoen die volgens het openbaar subsidieregister zijn besteed aan maatschappelijke en bewonersinitiatieven. Het is niet inzichtelijk hoeveel geld er in de stadsdelen en de centrale stad nu echt is uitgegeven aan maatschappelijke en bewonersinitiatieven. Daarnaast zijn ook de diverse bijkomende kosten onbekend.

Het totaal gesubsidieerde bedrag is onvolledig omdat de stadsdelen ook subsidies voor maatschappelijke en bewonersinitiatieven verstrekken via andere subsidieregelingen of incidentele subsidies. De gemeente heeft de rekenkamer geen overzicht kunnen verstrekken van alle subsidies die voor maatschappelijke en bewonersinitiatieven zijn verleend.

Er zijn ook bijkomende kosten omdat de aangevraagde subsidies moeten worden verwerkt en gecontroleerd, zowel bij het subsidiebureau als bij de stadsdelen. Dit geldt ook voor de (financiële) verantwoording nadat een initiatief is uitgevoerd. Daarnaast worden initiatiefnemers ondersteund door ambtenaren zoals gebiedsmakelaars en door maatschappelijke organisaties die daarvoor weer subsidie ontvangen. De gemeente heeft geen inzicht in hoeveel de hiervoor genoemde activiteiten kosten. Ook de ondersteunende organisaties weten niet of de aan hen toegekende bedragen kostendekkend zijn omdat zij over het algemeen een divers palet aan activiteiten uitvoeren waardoor tijdschrijven ingewikkeld kan zijn.

Het subsidiebureau is momenteel bezig met een analyse van de gemiddelde ambtelijke kosten om een subsidieaanvraag te verwerken. Omdat een deel van de verwerkingskosten vaste kosten zijn, verwacht de rekenkamer dat de verwerkingskosten voor kleine subsidies (i.e. de meeste subsidies voor initiatieven) relatief hoog zullen uitvallen.

Te veel en te ingewikkelde regels

Rechten en plichten voor initiatiefnemers verschillen per stadsdeel en soms per wijk

De stadsdelen hebben ruimte gekregen om zelf invulling te geven aan de bestuursopdracht. Zo hebben zij zelf de keuze kunnen maken welke werkwijze zij hanteren in het financieel ondersteunen van initiatiefnemers. De keuzevrijheid van de stadsdelen heeft stadsbreed geresulteerd in drie hoofdwerkwijzen ten aanzien van financiële ondersteuning: via subsidieregelingen , via regiegroepen en een hybride werkwijze. Op elke werkwijze is een andere gelaagde structuur van regels van toepassing. Figuur 1 laat zien welke structuren van regels op subsidies en budgetten van toepassing zijn.

Figuur 1 - Van toepassing zijnde regels op subsidies en budgetten

Voor een initiatiefnemer maakt het uit of hij of zij een subsidie aanvraagt of een budget. Bij een subsidie is het aantal regelingen, weigeringsgronden en het aantal verplichtingen voor de initiatiefnemer groot. Hij geniet daarentegen degelijke rechtsbescherming vanuit de Awb. Op basis van de huidige subsidieregels worden de subsidies onder de € 5.000 direct vastgesteld op het moment van verlening en vindt er Dilemma's rondom batig saldo bij kleine subsidies achteraf geen afrekening plaats. Een eventueel batig saldo blijft bij de initiatiefnemer.

Dilemma's rondom batig saldo bij kleine subsidies (beneden de € 5.000)

Met batig saldo wordt concreet bedoeld: geld wat over is na afloop van het initiatief. De ASA schrijft momenteel voor dat de subsidieontvanger niets verschuldigd is aan het college in het geval van batig saldo na afloop van een afgerond initiatief. De initiatiefnemer hoeft dus geld wat overblijft niet terug te betalen. We kunnen ons voorstellen dat professionele organisaties batig saldi weer inzetten voor maatschappelijke doelen, maar bij particuliere initiatiefnemers ligt dat niet direct voor de hand.

In algemene zin heeft een initiatiefnemer bij een aanvraag voor budget via de regiegroepen met minder regels te maken dan bij een formele subsidieaanvraag. Maar voor het toekennen van een budget zijn de criteria soms wel zeer gedetailleerd. De rechtsbescherming is bij budgetten beperkt - doordat een eventuele procedure binnen het civiel recht valt. Bij budgetten worden alle gemaakte kosten gecontroleerd aan de hand van bonnetjes en facturen.  Een eventueel teveel uitbetaald voorschot wordt teruggevorderd.

Een initiatiefnemer heeft overigens geen keuze tussen een subsidie of een budget, dit is afhankelijk van de werkwijze van het stadsdeel. In Tabel 1 is per stadsdeel te zien welke hoofdwerkwijze wordt gehanteerd.

Tabel 1 - Hoofdwerkwijze per stadsdeel
StadsdeelSubsidiesHybrideRegiegroepen (budget)
Centrumx  
Nieuw-West  x
Noord x  
Oostx  
West x  
Zuidx  
Zuidoostx  


De variatie aan werkwijzen resulteert in verschillen in regeldruk, administratieve lasten, rechten en plichten voor initiatiefnemers. Deze zijn afhankelijk van in welk stadsdeel (subsidies) of welke buurt (regiegroepen) het initiatief plaatsvindt en voor welk bedrag een aanvraag wordt ingediend. De verschillen kunnen betrekking hebben op: welke activiteiten in aanmerking komen voor een financiële bijdrage; hoeveel geld er maximaal wordt toegekend aan de aanvrager; wie een aanvraag mag indienen; welke gegevens bij de aanvraag moeten worden ingediend; wat de weigeringsgronden zijn én welke aanvullende verplichtingen er op de aanvrager rusten.

Uit onderzoek van OIS blijkt dat initiatiefnemers de verschillen in de voorwaarden voor de aanvraag en de hoogte van het maximum aan te vragen bedrag oneerlijk en onverklaarbaar vinden. 

Regels zorgen voor druk

De systemen die nu in de stadsdelen zijn ingericht staan op gespannen voet met de leefwereld van bewoners. Waar initiatiefnemers 'gewoon' een bijdrage willen leveren aan het verbeteren van hun wijk of buurt, worden zij geconfronteerd met ingewikkelde structuren van regelgeving. Gebiedsmakelaars geven aan dat bewoners soms terugschrikken van de hoeveelheid aan regels voor het doen van een aanvraag.

Initiatiefnemers vinden het samenspel van regels moeilijk te bevatten en de administratieve lasten (te) hoog. Van de initiatiefnemers die een subsidie hadden aangevraagd was ruim 50% het (deels) eens met de stelling 'onze inspanning was groter dan wat het ons heeft opgeleverd'. In stadsdeel Nieuw-West was zo'n 30% het eens met deze stelling. Voorbeelden van ervaren regeldruk

Voorbeelden van regels en hoe die zorgen voor ervaren druk bij initiatiefnemers en gebiedsmakelaars staan weergegeven in het kader.

Voorbeelden van ervaren regeldruk

Initiatiefnemers zijn zelf verantwoordelijk voor de taak om naast de aanvraag voor een financiële bijdrage ook een aanvraag voor een eventuele vergunning in te dienen. Dit vergroot de administratieve lasten en tijdsinspanning voor een initiatiefnemer. Daarbij zijn de beslistermijnen erg lang, waardoor initiatieven onder tijdsdruk komen te staan.

Cofinanciering wordt als verplichting  ervaren. Dat wil zeggen dat de gemeente niet de enige partij mag zijn die het initiatief financiert. Dit zit slagvaardigheid van initiatiefnemers in de weg.

Gebiedsteams hebben niet meer de mogelijkheid om kleine uitgaven van initiatiefnemers met behulp van 'handgeld' voor hun rekening te nemen en de financiële afhandeling via de centrale financiële administratie laat soms lang op zich wachten. Dit zorgt voor frustratie bij initiatiefnemers.

In sommige stadsdelen is de ervaring dat er door beoordelaars van subsidieaanvragen strikt wordt vastgehouden aan regels en procedures. Hierdoor verdwijnt de 'geest' van het beleid, namelijk het maatschappelijk activeren van bewoners en zorgen voor meer sociale cohesie en leefbaarheid, naar de achtergrond.

Informatie over regels is moeilijk te vinden en te begrijpen

Ongeveer 40% van de initiatiefnemers had tijdens het doen van een subsidie- of budgetaanvraag een klein of een groot probleem met het vinden van informatie. Informatie over waar men met vragen terecht kon en over de ondersteuningsfaciliteiten van het stadsdeel was het moeilijkst te vinden, terwijl het bieden van ondersteuning juist een kerntaak is van de stadsdelen. Inwoners van stadsdeel West lijken de meeste problemen met het vinden van informatie te hebben, inwoners van stadsdelen Zuid en Nieuw-West de minste.

Alle stadsdelen hebben hun subsidieregelingen en een toelichting voor initiatiefnemers gepubliceerd op de gemeentelijke subsidiewebsite. Deze is echter nog onvoldoende helder voor de doorsnee burger. Initiatiefnemers gaven aan geen informatie te kunnen vinden over hoe zij bestaande regels moeten toepassen. Zo missen initiatiefnemers een voorbeeldaanvraag en ook concrete informatie over de voorwaarden waaraan subsidieaanvragen moeten voldoen.

35% van de initiatiefnemers had tijdens het doen van een subsidie/budgetaanvraag een klein of een groot probleem met het begrijpen van gevonden informatie.  Het is voor initiatiefnemers moeilijk om te begrijpen welke (on)mogelijkheden bepaalde subsidieregelingen bieden (44% heeft hier een klein of groot probleem ervaren). Een respondent merkt hierover op: “Soms is het onduidelijk welke subsidieregeling het meest passend is, bijvoorbeeld door ambtelijk taalgebruik.” Ook de voorwaarden uit ASA waren lastig te begrijpen, 46% heeft hier een groot of klein probleem ervaren. Bij de verantwoording was het lastig te begrijpen welke informatie in het verslag of de verantwoording moest worden opgenomen (24% heeft hier een groot of klein probleem ervaren).

Rechtmatigheid niet gegarandeerd: Handhaving regels beperkt

Niet voldoen aan vereisten heeft geen consequenties

Bij aanvraag: ontbrekende gegevens hebben nauwelijks gevolgen

Slechts 8% van de subsidiedossiers die we bij de stadsdelen hebben onderzocht  voldoet volledig aan eisen die de stadsdelen zelf gesteld hebben, zoals het verstrekken van een volledig activiteitenplan en andere specifieke gegevens. In 92% van de onderzochte dossiers ontbrak informatie over bijvoorbeeld de doelgroep en het te verwachten aantal deelnemers. Werd de subsidie aangevraagd door een organisatie dan ontbrak regelmatig een recent jaarverslag of een afschrift van de statuten.

Het ontbreken van informatie heeft nauwelijks gevolgen voor de aanvragers. In 25% van deze gevallen werd de subsidie geweigerd maar de redenen hiervoor zijn niet terug te leiden naar de ontbrekende stukken.

Bij het dossieronderzoek in stadsdeel Nieuw-West bleek dat 85% van de onderzochte dossiers aan de formele vereisten voldeed. Wanneer er niet (geheel) aan de vereisten voldaan werd dan had dat geen consequenties voor de toekenning. De belangrijkste factor voor het toekennen van een budget is de verwachte meerwaarde van een initiatief voor de buurt, en niet het voldoen aan formele vereisten.

Bij verantwoording: ontbrekend activiteitenverslag heeft geen gevolgen

Volgens de subsidieregelingen zijn initiatiefnemers verplicht om na afloop van hun initiatief een activiteitenverslag in te leveren. In zo'n activiteitenverslag dient een beschrijving van de aard en omvang van de activiteiten, een vergelijking tussen de nagestreefde en de uiteindelijk gerealiseerde doelen, en een toelichting op de verschillen hiertussen te staan.  Het activiteitenverslag ontbreekt in alle onderzochte dossiers in Nieuw-West en in twee derde van de onderzochte subsidiedossiers (overige stadsdelen). Ondanks het ontbreken van dit verplichte verslag worden financiële bijdragen niet lager vastgesteld of teruggevorderd.

Het ontbreken van de activiteitenverslagen betekent niet dat de subsidie danwel de budgetverstrekkers verzuimen om na te gaan of een initiatief daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Ambtenaren uit de stadsdelen, bewonersondersteuners van welzijnsinstellingen en leden van regiegroepen stellen vaak op een andere wijze vast dat een initiatief heeft plaatsgevonden en 'de prestatie' is geleverd. Zo vragen ze initiatiefnemers om foto’s of een filmpje toe te sturen of ze wonen zelf de activiteiten bij. De op deze wijze verzamelde informatie komt echter niet altijd in het subsidiedossier terecht.

Rechtsbescherming bij de werkwijze regiegroepen minder toegankelijk

De rechtsbescherming van initiatiefnemers die een financiële bijdrage aanvragen door middel van budget is momenteel minder goed geregeld dan initiatiefnemers die subsidie aanvragen. Dit komt omdat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) doorgaans niet van toepassing is op de toekenning van budgetten door bewoners.

De Awb biedt namelijk rechtsbescherming aan een initiatiefnemer die subsidie aanvraagt, omdat deze subsidie dan per juridische definitie wordt verstrekt door een bestuursorgaan. Dat geeft wettelijke grondslag voor een bezwaarprocedure volgens de Awb. Deze bezwaarprocedure kan uiteindelijk uitmonden in een geding bij de bestuursrechter. Een regiegroep in Nieuw-West is nadrukkelijk géén bestuursorgaan. In Nieuw-West kunnen initiatiefnemers na een klachtenprocedure daarom alleen nog bij een (dure)  civiele rechter terecht.  Dit maakt de rechtsbescherming ontoegankelijker.

Elke aanvraag voor een subsidie of een budget dient uit te monden in een besluit over de (gedeeltelijke) toekenning of weigering van de financiële bijdrage voor het initiatief. Positief is dat alle subsidieaanvragers een dergelijk besluit hebben ontvangen. Van degenen die in stadsdeel Nieuw-West een budget hebben aangevraagd ontving 60% géén besluit. Het is belangrijk dat een initiatiefnemer wél een besluit krijgt. Dit geeft de initiatiefnemer namelijk inzicht in zijn rechten, plichten en de omvang van de financiële bijdrage.

Aanbevelingen: Een faciliterende gemeente

Inleiding

Met de notitie Ruimte voor maatschappelijk initiatief heeft de gemeente Amsterdam haar ambitie geformuleerd om bewoners te faciliteren bij het ondernemen van initiatieven om hun lokale woonomgeving te verbeteren. Het college gaf daarmee de ambtelijke organisatie de opdracht om alert in te spelen op een maatschappelijke ontwikkeling waarbij bewoners zelf het voortouw nemen projecten te starten die een bijdrage leveren aan een dragende samenleving. Nu, ongeveer twee jaar na de bestuursopdracht, constateren wij dat deze opdracht in vele vormen tot uitvoering is gekomen. We hebben onderzocht in hoeverre het verstrekken van financiële bijdragen, door middel van subsidies en budgetten, en de daarmee samenhangende hulp door de stadsdelen doeltreffend, doelmatig en rechtmatig zijn opgepakt. Er zijn al honderden initiatieven ondersteund, maar zowel initiatiefnemers als de direct betrokken ambtenaren lijken nog niet helemaal tevreden te zijn. Wij concluderen dat de uitvoeringspraktijk op diverse onderdelen kan worden verbeterd en bestuurlijke aandacht daarbij zou kunnen helpen.

Uit het nieuwe coalitieakkoord en de bijbehorende uitvoeringsagenda blijkt dat maatschappelijk en bewonersinitiatief ook voor de huidige coalitie belangrijk is. In de volgende paragrafen doen we aanbevelingen voor de wijze waarop de centrale stad én de stadsdeelbesturen hun rol op het gebied van initiatieven verder kunnen invullen.

De faciliterende gemeente: ruimte scheppen, belemmeringen opruimen en versterking bieden

Er lijken in de uitvoering van de notitie Ruimte voor maatschappelijk initiatief twee werkwijzen met elkaar in botsing te raken: enerzijds de wil een faciliterende overheid te zijn die openstaat voor initiatieven en anderzijds de traditionele werkpraktijk van een controlerende overheid die regels, criteria en processen vastlegt om grip te houden op de besteding van publieke gelden.  Waar de gemeente nu nog vrij controlerend werkt rondom het verlenen van subsidies voor initiatieven (zoals onder andere blijkt uit de regeldruk die initiatiefnemers wordt opgelegd), vraagt de bestuursopdracht om een meer flexibele manier van werken.

In de notitie Ruimte voor maatschappelijk initiatief vormt de faciliterende houding het uitgangspunt van het college. Als dat ook in de uitvoering de prioriteit moet krijgen betekent dat de overheid zich bescheiden moet opstellen. Faciliteren betekent dan dat de gemeente 1) ruimte schept, 2) belemmeringen opruimt, en 3) versterking biedt. 

Ruimte scheppen betekent dat de gemeente bewegingsvrijheid biedt dat zodat initiatieven kunnen ontstaan. Dit geldt zowel richting initiatiefnemers als de ambtelijke organisatie. Binnen de ambtelijke organisatie behelst ruimte scheppen een open houding ten aanzien van initiatieven en betrokkenheid van alle beleidsvelden.

Belemmeringen opruimen betekent dat de gemeente goed kijkt naar obstakels die het ontstaan en uitvoeren van initiatieven in de weg staan. Initiatiefnemers kunnen tegen belemmeringen aanlopen wanneer zij een beroep doen op ondersteuning vanuit de gemeente. Tegelijkertijd moet de gemeente ook kijken of ze zelf doelmatig is georganiseerd.

Versterking bieden betekent dat de gemeente concrete hulp biedt door bijvoorbeeld een financiële bijdrage of het delen van kennis en netwerken.  Maar ook dat de gemeente haar vertrouwen in burgers laat zien en erkent wat initiatieven betekenen voor wijken en buurten.

Daarom pleiten we voor:

  • verdere sturing op de faciliterende rol;
  • een versimpeling van de regels rondom subsidies voor maatschappelijke en bewonersinitiatieven;
  • meer doelmatige controle van kleinere initiatieven door de controle vooraf af te zwakken door minder regels te stellen. Maar tegelijkertijd, om bewaking op de besteding van publieke middelen te borgen, de controle aan de achterkant te verhogen;
  • het inzetten van bewoners in het subsidieproces, bijvoorbeeld voor het bewaken van kwaliteit van aanvragen en de realisatie van doelen; 
  • zichtbaar maken van resultaten door het uitvoeren van structurele evaluaties van initiatieven en werkwijzen in de stadsdelen.

Ruimte scheppen

Aanbeveling 1: Stuur verder op een faciliterende rol

Bij maatschappelijke en bewonersinitiatieven wordt van ambtenaren verwacht dat zij een faciliterende houding aannemen. Het blijkt moeilijk om deze manier van werken overal in de organisatie door te Achterliggende bevindingenlaten dringen. Dat vergt een sturende houding van het college en de stadsdeelbesturen.

Achterliggende bevindingen

Het college kiest bij initiatieven faciliteren als basishouding. Dat betekent dat de gemeente bewoners zo goed mogelijk wil helpen als zij komen met initiatieven die voldoen aan bepaalde criteria. De hulp kan zo nodig bestaan uit het verlenen van een subsidie.

Op verschillende plaatsen in de organisatie is er sprake van een zekere stroperigheid die niet past bij een open faciliterende houding. Stadsdeelbestuurders geven aan dat zij informatie en terugkoppeling over initiatieven missen, terwijl zij die wel nodig hebben om hun eigen rol en verantwoordelijkheid ten aanzien van initiatieven te kunnen invullen. Anderzijds vermelden gebiedsmakelaars dat zij goede samenwerking met beleidsafdelingen in de stadsdelen en centrale stad nodig hebben, evenals back-up van hun bestuurders om mogelijke impasses te doorbreken.

Bij een verdere sturing op een faciliterende rol denken we aan drie verschillende aspecten. Allereerst moeten bestuurders met regelmaat duidelijk maken in alle gelederen van de organisatie dat goede initiatieven gefaciliteerd dienen te worden. Dat kan betekenen dat er organisatorische ingrepen nodig zijn. Het zou bijvoorbeeld nuttig zijn als de gebiedsteams een vaste ingang hebben bij en medewerking krijgen van de directies als het gaat om initiatieven die meerdere beleidsterreinen raken of als het gaat om een beleidsterrein waar men helemaal niet gewend is aan burgers met ideeën. En het kan ook raadzaam zijn om de betrokken ambtenaren in dat soort gevallen een directe lijn te geven naar het bestuur.

In de tweede plaats is het ook belangrijk dat bestuurders duidelijk maken wat ze met een faciliterende houding bedoelen. Het formuleren van een aantal uitgangspunten zoals ook de nationale ombudsman heeft gedaan (zie kader) kan daarbij helpen.

Tot slot, maar zeker niet in de laatste plaats is het belangrijk dat bestuurders betrokkenheid tonen en ook in hun eigen houding laten zien dat zij een faciliterende overheid willen. Het feit dat een ambtenaar makkelijk bij zijn of haar bestuur terecht kan als er zich iets voordoet wat opschaling vereist, is wat dat betreft een krachtig signaal. Er zijn zeker situaties waarbij dat nu al goed loopt, maar gezien de signalen die Uitgangspunten bij bewonersinitiatievenwij hebben ontvangen lijkt het ons nuttig als de stadsdeelbesturen hier extra aandacht aan zouden besteden.

Uitgangspunten voor behoorlijk overheidsoptreden bij bewonersinitiatieven

De Nationale ombudsman heeft naar aanleiding van eigen onderzoek onder initiatiefnemers in Nederland uitgangspunten voor behoorlijk overheidsoptreden bij initiatieven opgesteld. Deze lijken ons ook nuttig voor de gemeente Amsterdam.

Een constructieve houding
- Oplossingsgerichte houding
- Hulp en ondersteuning op maat
- Gepaste rolverdeling

Optreden als één overheid
- Er is een duidelijk aanspreekpunt
- Bewonersinitiatieven worden niet van het kastje naar de muur gestuurd
- De overheid spreekt met één mond

Heldere en kenbare keuzes
- Actieve informatie over de mogelijkheden
- Helderheid over de mogelijkheden van de gemeente
- Helderheid over de voorwaarden

Belemmeringen opruimen

Aanbeveling 2: Versimpel de regels voor subsidies

De huidige regelgeving omtrent subsidies voor initiatieven is (te) ingewikkeld. Dit leidt tot een te hoge regeldruk voor initiatiefnemers en bemoeilijkt voor hen het verkrijgen van een financiële bijdrage. Achterliggende bevindingenWij raden daarom aan om regels én de informatievoorziening over die regels te versimpelen.

Achterliggende bevindingen

Een derde van de initiatiefnemers heeft het subsidieproces als (zeer) negatief ervaren. Initiatiefnemers worden geconfronteerd met een gelaagdheid aan regels en vinden informatie over deze regels vaak moeilijk te vinden en te begrijpen. De helft van de subsidieaanvragers geeft aan dat de inspanning hoger was dan wat het opleverde. De hoge regeldruk is opgelegd om rechtszekerheid en gelijkheid te bieden, maar in de praktijk lijkt dit anders uit te pakken.

Er is een gelaagdheid aan regels die van toepassing is op aanvragen voor financiële ondersteuning voor initiatieven. Voor kleine initiatieven is de regelgeving op dit moment relatief zwaar. Bij kleinere initiatieven zou gedacht kunnen worden om de regels aan de voorkant tot op zekere hoogte los te laten  , om zo de regeldruk op initiatiefnemers te verlagen.  We pleiten ervoor om verplicht aan te leveren informatie tot een minimum te beperken met de mogelijkheid in een later stadium aanvullende informatie op te vragen. Verder adviseren we om de controle aan de achterkant te verhogen. Hier gaan we in aanbeveling 3 verder op in.

Afzwakking van de controle aan de voorkant zal leiden tot verminderde regeldruk voor initiatiefnemers. Wij denken dat minder regels en een verminderde controle bij de subsidieaanvraag niet zullen leiden tot oneigenlijk gebruik, zolang de controle achteraf wordt verbeterd. Met minder regelgeving ontstaat er meer bewegingsruimte voor zowel burgers als ambtenaren om te experimenteren met initiatieven.

Zolang er vraag is vanuit de buurt en een bijdrage wordt geleverd aan de buurt  en er vertrouwen is in de initiatiefnemers  zouden die een (financiële) bijdrage van de gemeente moeten kunnen krijgen. Hierbij merken we op dat een - vanuit een juridisch oogpunt - goed onderbouwd initiatief niet per definitie tot een geslaagd initiatief hoeft te leiden. Er speelt ook de vraag of een initiatiefnemer beschikt over de kennis en vaardigheden om het initiatief tot een succes te brengen. Een goed gesprek tussen ambtenaar en initiatiefnemer biedt de basis voor het bepalen van in te zetten ondersteuningsfaciliteiten en vooraf aan te leveren informatie. Een activiteitenplan moet niet, maar is wel handig als houvast. Ten behoeve van transparantie legt de beoordelaar kort en bondig vast waarom de subsidie wordt verleend. Dat biedt dan weer aanknopingspunten voor monitoring en eventuele evaluaties. Overigens zal het management er voor moeten zorgen dat bij de subsidieverlening altijd het vierogenprincipe wordt toegepast.

Informatievoorziening is cruciaal om initiatiefnemers bekend te maken met werkwijzen en gebruiken. De informatie op de websites van de gemeente is nu over het algemeen beperkt en door ambtelijk taalgebruik niet altijd goed te begrijpen. We raden de stadsdelen dan ook aan ervoor te zorgen dat de gegeven informatie toegankelijk is en op begrijpelijke wijze de (on)mogelijkheden van de subsidieverstrekking aankaart. Een (digitale) informatiefolder met informatie omtrent het aanvraagproces, zoals die in de stadsdelen Centrum en Zuid beschikbaar is, is waardevol. Het digitale subsidieaanvraagformulier zou vooraf inzichtelijk moeten zijn zodat aanvragers niet voor verrassingen komen te staan.

Aanbeveling 3: Controleer doelmatig

Bewaking op subsidieverstrekking vindt momenteel vooral vooraf plaats, terwijl de bewaking achteraf te wensen overlaat. Wij pleiten voor een strakkere controle achteraf, oftewel na afloop van het Achterliggende bevindingeninitiatief. Zo kan de gemeente zowel initiatief faciliteren als controle behouden.

Achterliggende bevindingen

Subsidies worden veelal verleend terwijl de aanvragen niet alle verplichte gegevens bevatten. Verzuim tot inleveren van een activiteitenverslag na afloop van het initiatief heeft vrijwel geen gevolgen voor de financiële bijdrage. Daarnaast zijn subsidies onder de € 5.000 momenteel helemaal niet onderhevig aan financiële controle.  Bij subsidies tussen de € 5.000 - € 50.000 vindt géén (steekproefsgewijze) controle plaats van uitgaven, terwijl dit volgens het subsidiebureau wel een taak van de stadsdelen is. Op basis van de huidige regelgeving wordt een eventueel batig saldo niet teruggevorderd.

We hebben in de vorige aanbeveling beargumenteerd waarom een afzwakking van de regelgeving aan de voorkant het faciliteren van initiatiefnemers ten goede zou komen. Om toch de besteding van publieke gelden adequaat te bewaken is het van belang dat controle achteraf juist verbeterd wordt.

Controle verbeteren aan de achterkant kan bijvoorbeeld door een vast percentage van de verleende subsidies na afloop van het initiatief te controleren op bonnetjes en facturen, op basis van een gerandomiseerde  steekproef .

Zo'n controle kan alleen gebeuren als aan twee voorwaarden wordt voldaan. Enerzijds moeten alle initiatiefnemers ervan doordrongen zijn dat zij gecontroleerd kunnen worden en wat de gevolgen zijn van het niet voldoen aan de spelregels. Hierin speelt informatievoorziening een grote rol. Anderzijds moet de controle zelf tijdig worden uitgevoerd, bijvoorbeeld binnen een jaar. De uitgaven moeten in ieder geval passend en aannemelijk zijn, maar stadsdelen kunnen wel overwegen enig begrip te hebben voor eventuele gaten in de administratie van minder professionele initiatiefnemers.

De controle achteraf kan verder verbeterd worden door consequenties te verbinden aan de verplichting tot het inleveren van een activiteitenverslag. Een alternatief is om initiatiefnemers die binnen de gestelde acht weken verzuimen een activiteitenverslag in te leveren onderhevig te stellen aan een verhoogde kans op financiële controle achteraf. Op basis van de ASA 2013 worden subsidies tot € 5.000 bij Alternatieven voor het verplichte activiteitenverslag verlening direct vastgesteld met als gevolg dat een eventueel batig saldo niet wordt teruggevorderd. We raden aan deze bepaling te heroverwegen.

Alternatieven voor het verplichte activiteitenverslag

Veel initiatiefnemers hebben moeite met begrijpen welke informatie zij moeten opnemen in een activiteitenverslag. Ook zijn niet alle initiatiefnemers in staat een dekkend  verslag te schrijven. Een laagdrempelig alternatief zou kunnen zijn de initiatiefnemer na afloop van het initiatief een korte, gemakkelijke vragenlijst in te laten vullen over bijvoorbeeld in welke mate de doelen zijn bereikt, hoeveel mensen bij het initiatief betrokken waren en eraan hebben meegedaan, en hoe de ervaring met ondersteuning vanuit het stadsdeel was. De hieruit verkregen data zou dan tevens gebruikt kunnen worden voor monitoring en evaluatie van de subsidieregelingen door de stadsdelen.

Verslaglegging door middel van foto's, zoals ook nu al gebeurd, is een andere laagdrempelige mogelijkheid. Deze biedt echter geen directe mogelijkheden voor monitoring en evaluatie.

Voor grotere maatschappelijke en bewonersinitiatieven zijn er nieuwe vormen van verantwoording in ontwikkeling waarmee de initiatiefnemers hun de maatschappelijke meerwaarde kunnen verantwoorden. Hierbij denken bijvoorbeeld aan de Most Significant Change (MSC)-methodiek, de Waarderingsdriehoek van het Instituut Publieke Waarden en de MAEXchange van Kracht in Nederland.  

Versterking bieden

Aanbeveling 4: Schakel bewoners vaker in voor bewaking van initiatieven

Initiatiefnemers in Nieuw-West hebben over het algemeen positievere ervaringen dan initiatiefnemers uit andere stadsdelen. Dat hangt wellicht samen met de werkwijze regiegroepen, waarbij bewoners beslissen over de toekenning van financiële middelen. We raden daarom aan om de positie van bewoners ook in andere stadsdelen te versterken door hen vaker een rol te laten spelen in het Achterliggende bevindingen subsidieproces. Bewoners weten als geen ander wat de behoefte is in hun buurt. Daarbij moet wel aandacht zijn voor de risico's van deze aanpak.

Achterliggende bevindingen

De werkwijze regiegroepen werkt goed, in ieder geval in Nieuw-West. Niet alleen vinden er veel initiatieven plaats in dit stadsdeel, ook zijn initiatiefnemers in Nieuw-West tevredener met de werkwijze dan initiatiefnemers in andere stadsdelen en lijken ondersteuningskosten lager uit te vallen. Bij het beoordelen van aanvragen wordt gewogen of het initiatief een maatschappelijke meerwaarde heeft en of de te maken kosten in redelijke verhouding staan (deze bepaling staat in de richtlijnen van de meeste regiegroepen maar ontbreekt bij de meeste stadsdelen in de subsidieregeling). In tegenstelling tot de werkwijze rondom subsidies voor kleine initiatieven wordt in stadsdeel Nieuw-West na afloop van een initiatief altijd beoordeeld of het verkregen budget besteed is aan het initiatief, vindt er controle plaats op bonnen en facturen en wordt een batig saldo teruggevorderd. Wel is de minder toegankelijke rechtsbescherming van initiatiefnemers een aandachtspunt.

Voor velen rijst hierbij de vraag: moeten we wel willen dat burgers bewakende taken uitvoeren? Hebben zij de juiste kennis en kunde en zijn zij in staat kritisch te oordelen? Ons onderzoek laat zien dat de werkwijze regiegroepen in Nieuw-West op het gebied van beoordeling en controle  goed werkt. Het is daarom de moeite waard om te kijken hoe het beoordelen en bewaken van doeltreffendheid en doelmatigheid van initiatieven door burgers ook in andere werkwijzen geïntegreerd kan worden.

Dit kan in de praktijk zowel aan de voorkant als aan de achterkant van het subsidieproces plaatsvinden. Eén voorbeeld van het inschakelen van bewoners voor de bewaking van kwaliteit van initiatieven is de regiegroep, maar er zijn meerdere vormen van bewaking door bewoners denkbaar. Zo kunnen er bijvoorbeeld onder bewoners peilingen plaatsvinden over de zichtbaarheid en maatschappelijke meerwaarde van initiatieven, kunnen bewoners plaatsnemen in een adviescommissie of kan er een visitatie door bewoners worden uitgevoerd.

Inzet van bewoners bij beoordeling betekent zeker niet dat de gemeente zich volledig kan terugtrekken. De gemeente zal kritisch moeten afwegen wat ze passend vindt in het overlaten van taken aan bewoners. Zo kan een stadsdeelvertegenwoordiger bijvoorbeeld zitting nemen in een bewoners-/regiegroep om deze te begeleiden of een meebeslissende stem hebben in een dergelijke groep. Hoewel 'dejuridisering' voordelen met zich meebrengt, is de rechtspositie van een initiatiefnemer een aandachtspunt bij deze aanpak. Wanneer een Burgers als bewakers?stadsdeel kiest voor het toekennen van budgetten via regiegroepen is het van belang dat de rechtspositie van initiatiefnemers goed geregeld is. 

Burgers als bewakers van publieke gelden?

Er zijn bij burgers drie meningen te onderscheiden wanneer het gaat over de vraag of burgers ingezet kunnen worden bij de kwaliteitsbewaking van initiatieven in bijvoorbeeld een regiegroep.  Het eerste kamp maakt zich zorgen of 'gewone' burgers wel de deskundigheid hebben om kwalitatief goede beslissingen te kunnen maken. Het tweede kamp ziet ook liever de besluitvorming bij de overheid: 'ik doe mijn werk en de ambtenarij doen hun werk'. Deze groep zit niet te wachten op extra zorgtaken. Voor hen is het leven al druk genoeg. Het derde kamp juicht de ontwikkelingen toe en heeft vertrouwen in burgers.

Er zal bekeken moeten worden hoe inwoners van Amsterdam aankijken tegen de vraag of burgers ingezet kunnen worden. Voor een goed werkend systeem is het van belang dat er voldoende mensen uit het 'derde kamp' zijn. Daarnaast dient een controlerende groep bewoners voldoende divers te zijn om alle groepen in een buurt te kunnen vertegenwoordigen. In de praktijk blijkt het een uitdaging om een dergelijk diverse groep bewoners te regelen.

Aanbeveling 5: Evalueer werkwijzen en resultaten regelmatig

De impact van maatschappelijke en bewonersinitiatieven is onbekend en de gemeente heeft geen goed inzicht in de bestede publieke middelen. We pleiten voor regelmatige evaluaties met betrekking tot initiatieven en werkwijzen. Evaluaties zijn essentieel voor het afleggen van verantwoording en om van te leren. Tegelijkertijd wordt Achterliggende bevindingen het door te evalueren ook mogelijk initiatiefnemers erkenning te geven voor hun bijdrage in buurten en wijken.

Achterliggende bevindingen

Evaluaties worden fragmentarisch en incidenteel uitgevoerd. Wij zijn geen evaluaties tegengekomen waarin de (maatschappelijke) impact van initiatieven in beeld is gebracht, noch evaluaties waarin de kosten tegen de baten zijn afgezet. Welke resultaten in elk stadsdeel zijn behaald rondom maatschappelijke en bewonersinitiatieven is vooralsnog onbekend. Evaluatie wordt bemoeilijkt door het ontbreken van gegevens. Zo zijn de gemiddelde uitvoeringskosten per subsidie niet bekend.

De gemeente laat initiatiefnemers zich bij elke subsidieaanvraag opnieuw verantwoorden, maar wanneer verantwoordt de gemeente zich?

Evaluaties dienen om resultaten zichtbaar te maken en de impact van het beleid in kaart te brengen. Dit is in het kader van draagvlak, verantwoording en transparantie belangrijk: laat als gemeente zien wat er allemaal gedaan wordt om initiatief te faciliteren en wat de resultaten waren van de bestede middelen. Zonder evaluatie kan er ook geen bijsturing plaatsvinden van de ingezette koers.

We raden daarom aan om initiatieven doorlopend te monitoren, en op basis daarvan eens per jaar de impact van maatschappelijke en bewonersinitiatieven te evalueren en te verantwoorden. Het Stedelijk Kader basisvoorzieningen geeft daarvoor aanknopingspunten, gezien het daarin opgenomen voorstel om de monitor Staat van de Basisvoorzieningen tot monitoringsinstrument te ontwikkelen. Ook doen de stadsdelen er goed aan de door hen gekozen werkwijzen regelmatig onder de loep te nemen, zowel vanuit het oogpunt van de ambtelijke organisatie als vanuit het oogpunt van initiatiefnemers. Ten slotte dienen de stadsdelen de wettelijke verplichting dat elke subsidieregeling eens in de vijf jaar geëvalueerd dient te worden, in het oog te houden.

Voor het verkrijgen van meer inzicht in de doelmatigheid van de gekozen werkwijzen doen we aan het college en de raad de suggestie om allereerst inzicht te krijgen in de uitvoeringskosten die gemoeid zijn met de subsidieregelingen maatschappelijk initiatief en bewonersinitiatieven. En vervolgens een benchmark uit te voeren waarin de stadsdelen worden vergeleken met elkaar en met werkwijzen in andere steden.

Reactie college en nawoord rekenkamer

De rekenkamer heeft op 30 oktober 2018 het conceptrapport aan het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) voorgelegd voor een bestuurlijke reactie. Het college heeft op 27 november schriftelijk gereageerd. Uit de reactie maken we op dat het college positief staat tegenover de vijf aanbevelingen.

Bestuurlijke reactie

Hieronder volgt de integrale tekst van de bestuurlijke reactie van het college zoals wij die op 27 november 2018 hebben ontvangen.

Geachte heer De Ridder,

Op 30 oktober heeft de Rekenkamer het concept bestuurlijk rapport en het onderzoeksrapport 'Subsidies maatschappelijke en bewonersinitiatieven' voor bestuurlijk wederhoor aan het College aangeboden.

Uw rapport is zeer welkom; aandacht voor maatschappelijke en bewonersinitiatieven is een belangrijk onderwerp in het coalitieakkoord 'Een nieuwe lente en een nieuw geluid'. Het College waardeert uw keuze voor het doen van onderzoek naar subsidies aan maatschappelijke en bewonersinitiatieven en omarmt uw rapport. Het rapport kan bijdragen aan het gesprek over de vraag of maatschappelijke initiatieven op een verantwoorde manier ondersteund en publieke middelen goed besteed worden.

Subsidies aan bewoners en maatschappelijke initiatieven was en is geen aangelegenheid van de stadsdelen alleen. U heeft in uw onderzoek alleen naar de stadsdeelorganisaties gekeken. We denken dat dit een te nauwe benadering van het vraagstuk is; het raakt immers veel meer onderdelen van de gemeentelijke organisatie. Tegelijkertijd is het een mooi begin dat een aardig beeld geeft van een deel van de impact van de bestuursopdracht Ruimte voor maatschappelijk initiatief.

Het coalitieakkoord geeft de democratiseringsambitie van het College goed weer en het Rekenkamerrapport bevestigt dat er geen weg meer terug is: binnen de representatieve democratie vragen bewoners en ondernemers om meer directe zeggenschap in hun buurten. Het meer en beter sturen op een faciliterende rol van de gemeentelijke overheid (aanbeveling 1), het versimpelen van de regels voor subsidies (aanbeveling 2) en het inschakelen van bewoners ook voor bewaking van initiatieven (aanbeveling 4) zijn het College uit het hart gegrepen. Deze krijgen navolging in een pakket aan maatregelen dat dit College met Amsterdammers, stakeholders en stadmakers, partners en ambtenaren as we speak ontwerpt. Belangrijke middelen zijn daarbij buurtrechten maximaliseren en buurtbudgetten vergroten. Maar ook het bevorderen van participatie door naast juridisch en financieel advies in het besluitvormingsproces een participatieparagraaf te introduceren. Het College pakt derhalve expliciet door met het versterken van het ambtelijk vakmanschap anno 2018. Open, ontvankelijk, van 'nee, tenzij' naar ja, mits' en gericht op het stimuleren van initiatief en eigenaarschap in buurten. Daar hoort en past een meer toegankelijk en flexibel instrumentarium bij en in de planning- en beoordelingscyclus aandacht voor deze competentie van medewerkers van de gemeente Amsterdam.

De Rekenkamer constateert veel verschillen in stadsdelen. Dat doet recht aan de verschillende buurten en gebieden in de stad maar het College herkent ook dat dit vraagt om meer regie. De aanbeveling om beter en vaker op doelmatigheid te controleren (aanbeveling 3) en meer regelmatig werkwijzen en resultaten te evalueren (aanbeveling 5) waardeert het College. Het College bedankt de rekenkamer voor de suggesties en neemt deze over. Het College wil er tevens graag voor zorgen dat het werken in en vanuit co-creatie en meer gelijkwaardigheid de eerste prioriteit krijgt. Vaker steekproefsgewijze controle achteraf en experimenteren met bonus/malus en meerjarige toekenning van subsidies op basis van een herkenbare en eenduidige toets en evaluatiemethodiek kunnen hierbij zeker helpend zijn. Versterkt door de in het rapport gemelde manieren om verantwoording af te leggen ziet het College ook kansen om te experimenteren met minder gangbare vormen (van papieren evaluatie naar ook beeldverslagen) van verantwoorden zoals dat nu ook al in veel stadsdelen gebeurt.

Wij hopen u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.

Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,

Femke Halsema
burgemeester

Wil Rutten
waarnemend gemeentesecretaris

Nawoord rekenkamer

De rekenkamer dankt het college voor zijn reactie en is verheugd dat de vijf aanbevelingen worden meegenomen bij de verdere beleidsontwikkeling en dat de regievoering vanuit het college zal worden versterkt. Het college reageert kort en bondig op het bestuurlijk rapport en beperkt zich grotendeels tot de aanbevelingen. Op de conclusies wordt slechts beperkt ingegaan. In dit nawoord zullen we eerst in meer algemene zin reageren op de bestuurlijke reactie. Daarna gaan we in op een aantal aspecten betreffende de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid die bij de beleidsontwikkeling en de regievoering naar ons oordeel bijzondere aandacht verdienen.

Algemene opmerkingen

Het college merkt op dat de rekenkamer haar onderzoek heeft beperkt tot de stadsdelen. Dit is niet juist. In ons onderzoek hebben we ook aandacht besteed aan de aansluiting van de stadsdelen op het GMT-programma Ruimte voor Initiatief, het subsidiebureau en de gemeentelijke directies. Hierover hebben we geconcludeerd dat de stadsdelen nauwelijks profiteren van kennis die aanwezig is op verschillende plekken in de centrale stad.

Natuurlijk is er in ons onderzoek wel veel aandacht voor het werk van de stadsdelen. Zowel de centrale stad als de stadsdelen spelen, zoals het college zelf ook zegt, een belangrijke rol in maatschappelijke en bewonersinitiatieven. Overigens verbaasd het ons daarom dat het college zijn reactie op het bestuurlijk rapport heeft gegeven zonder dat alle dagelijkse besturen daarin zijn gehoord.

Het college schrijft in de bestuurlijke reactie dat het "expliciet doorpakt met het versterken van het ambtelijk vakmanschap" als competentie van medewerkers van de gemeente. Het ondersteunen van maatschappelijke en bewonersinitiatieven vraagt inderdaad om andere competenties dan de 'traditionele manier' van beleidsuitvoering, waarbij bewoners en belangenverenigingen inspraak hebben nadat blauwdrukken zijn ontwikkeld door beleidsmakers.  Het gaat bij het ontplooien van initiatieven namelijk om zelf doen en organiseren, met enige hulp van de overheid. Maar toch wekt het college met die opmerking niet de indruk dat het oog heeft voor de complexiteit van de nieuwe uitdagingen. Het is belangrijk om aandacht te hebben voor het feit dat deze aanpak niet in elk beleidsveld passend is. Bestuurders (college en dagelijkse besturen van de stadsdelen) zouden meer bewust kunnen sturen in wanneer initiatief en eigenaarschap in buurten wel moet worden gestimuleerd en wanneer niet.

Het college verwijst in de reactie naar een pakket van maatregelen dat op het moment van schrijven wordt ontwikkeld rondom de representatieve democratie.  Hierin wil het onze aanbevelingen (1) het beter faciliteren (2) het vereenvoudigen van regels en (4) bewoners inschakelen bij controle van maatschappelijke en bewonersinitiatieven "navolging geven". Het college maakt niet expliciet óf, hóé en wanneer ze de aanbevelingen van de rekenkamer overneemt. Dat geldt ook voor de andere twee aanbevelingen (3) controleer doelmatig en (5) evalueer regelmatig resultaten en werkwijzen, die het college ook overneemt. De rekenkamer heeft er begrip voor dat het college niet altijd concreet kan zijn over zaken die nog in ontwikkeling zijn. Tegelijkertijd ontwijkt het college daarmee op dit moment wel de belangrijke discussie over hoe de overheid bij het faciliteren van de participatieve samenleving aandacht blijft houden voor doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. Dat is jammer. Daarom zullen we aan deze onderwerpen hieronder nog apart aandacht besteden.

Reflectie op doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid
Doeltreffendheid
Ons rapport laat zien dat in alle stadsdelen en ook in het Programma Ruimte voor Initiatief maatschappelijke en bewonersinitiatieven plaatsvinden. Of er ook daadwerkelijk een positieve bijdrage is geleverd aan het versterken van de dragende samenleving (macroniveau) en door de initiatieven de sociale cohesie in wijken of buurten is versterkt (microniveau), is echter onbekend. Op beide niveaus wordt nog niet structureel geëvalueerd. Voor de verantwoording over en (bij-)sturing van beleid zijn dergelijke rapportages belangrijk.

Doelmatigheid
Het college schrijft in zijn bestuurlijke reactie dat het in ons onderzoek aanknopingspunten ziet om te experimenteren met minder gangbare vormen van controle en verantwoording. Dit juichen wij toe. Op dit moment is één derde van de initiatiefnemers ontevreden over het subsidieproces. Een complex geheel aan regels kan initiatiefnemers afschrikken of veel werk opleveren, waardoor de tijdsinvestering niet opweegt tegen de baten. We sporen het college aan om concrete maatregelen te nemen die de regeldruk aan de voorkant van het subsidieproces verlagen. 

Daarnaast hebben we de indruk dat de ambtelijke organisatie, werkprocessen en controlemechanismen rondom de subsidieregelingen weinig doelmatig zijn. Informatie om dit vast te stellen, zoals een overzicht van de ambtelijke uitvoeringskosten, ontbreekt. Dat wijkt sterk af van de verantwoordingseisen die aan niet-ambtelijke uitvoeringsorganisaties worden gesteld.

Rechtmatigheid
In ons rapport hebben we uitgebreid verslag gedaan van het faciliteren van initiatiefnemers door middel van subsidies (toegekend door de gemeente) en door middel van budgetten (toegekend door bewonersgroepen die worden ondersteund door een welzijns- of bewonersorganisatie).  Of een initiatiefnemer een subsidie of een budget kan aanvragen hangt af van het stadsdeel waar hij of zij woont. We vinden het belangrijk om aandacht te besteden aan die verschillen omdat van de ervaringen geleerd kan worden. De betrokken initiatiefnemers hebben in hoofdlijnen te maken met de volgende verschillen:

a. Rechtszekerheid. Subsidieaanvragers hebben toegankelijkere rechtsbescherming dan budgetaanvragers (bijvoorbeeld bij afwijzing van het verzoek om een financiële bijdrage). Het college of de dagelijkse besturen kunnen echter extra voorwaarden stellen via de subsidiebeschikking van de organisatie die het bewonersbudget zal beheren. Hierdoor krijgen budgetaanvragers extra  en toegankelijkere  beroepsmogelijkheden.

b. Afrekenen van eventuele overschotten en controle. Bij budgetten worden (in stadsdeel Nieuw-West) de werkelijke kosten afgerekend en wordt de afrekening ook gecontroleerd en een eventueel batig saldo moet worden terugbetaald. Subsidies tot € 5.000 worden, op basis van de ASA 2013, bij verlening direct vastgesteld. Dit heeft tot gevolg dat 1) geen financiële verantwoording wordt vereist en 2) een eventueel batig saldo niet wordt teruggevorderd. Voor het eerste punt wordt in motie 1504.17 (Van Lammeren)  ook aandacht gevraagd. Uit de brief waarin deze motie wordt afgehandeld  wordt niet duidelijk of ASA 2013 hiertoe wel of niet zal worden aangepast. We raden de raad aan hierover duidelijkheid te verkrijgen en tevens te vragen over hoe zal worden omgegaan met batige saldi. De rekenkamer heeft de voorkeur meer controle aan de achterkant van het subsidieproces, zoals ook is te lezen in ons onderzoeksrapport en de aanbevelingen.

Afsluitend

De rekenkamer adviseert het college om in het aangekondigde pakket van maatregelen expliciet aan te geven hoe zij aan de aanbevelingen van de rekenkamer navolging geeft. Het is belangrijk om antwoorden te krijgen op vragen als: 'wat zijn de uitvoeringskosten en (waar) kan er doelmatiger gewerkt worden?'; 'hoe meten we de impact van initiatieven?'; 'hoe en in welke gevallen moet aan initiatiefnemers passende ondersteuning worden verleend?'; 'hoe gaat het college het subsidieproces versimpelen?'; 'wanneer is het doeltreffend en doelmatig om met subsidies te werken en wanneer met budgetten?' en 'hoe beschermt het college initiatiefnemers tegen de beperkte rechtsbescherming bij budgetaanvragen?'

Het college heeft niet aangegeven wanneer ze denkt het pakket aan maatregelen gereed te hebben. We adviseren de raad dan ook om met het college een afspraak te maken over een datum waarop dit pakket gereed is. Vervolgens zou de raad via de termijnagenda deze afspraak kunnen bewaken.

Ook wij zullen het onderwerp maatschappelijke en bewonersinitiatieven de komende jaren met belangstelling blijven volgen.

Onderzoeksverantwoording

Dit is het bestuurlijk rapport van het onderzoek van de rekenkamer naar subsidies maatschappelijke en bewonersinitiatieven. Het volledige rapport bestaat naast dit bestuurlijk rapport, ook uit het onderzoeksrapport dat te vinden is op: https://www.rekenkamer.amsterdam.nl/onderzoek/subsidies-maatschappelijke-en-bewonersinitiatieven/.

Onderzoeksteam

  • Dhr. dr. J.A. (Jan) de Ridder (directeur)
  • Dhr. E. G.(Evert) Visser, RA (projectleider)
  • Dhr. mr. drs. A. (Arjan) Kok RA (senior onderzoeker)
  • Mw. dr. C. (Carolien) de Blok (onderzoeker)
  • Dhr. T. (Tello) Heldring, BSc (junior onderzoeker)

Aanleiding en onderzoeksvragen

In juni 2014 heeft de rekenkamer een rapport uitgebracht over de wijze waarop de gemeente grip houdt op subsidies. Deze verkenning vormde de start van ons initiatief om jaarlijks een specifieke subsidie in het onderzoeksprogramma op te nemen.
Met de toenemende aandacht voor de 'doe-democratie' en nieuwe vormen van participatie leken de subsidies maatschappelijke en bewonersinitiatieven ons buitengewoon geschikt voor ons onderzoeksprogramma 2018. De centrale onderzoeksvraag en onderliggende deelvragen waren daarmee als volgt:

In hoeverre worden subsidies voor maatschappelijke en bewonersinitiatieven doelmatig, doeltreffend en rechtmatig besteed?
  1. Hoe hebben de stadsdelen de opdracht om uitvoering te geven aan maatschappelijke en bewonersinitiatieven ingevuld? <achtergrond>
  2. Zetten de stadsdelen subsidie voor maatschappelijke en bewonersinitiatieven zo in dat de beoogde doelen worden bereikt? <doelbereiking>
  3. In hoeverre worden de beschikbare middelen voor maatschappelijke en bewonersinitiatieven doelmatig besteed? <doelmatigheid>
    1. Hoe worden initiatiefnemers ondersteund en staan de maatschappelijke uitvoeringskosten  in redelijke verhouding tot de omvang van het initiatief?
    2. Hoe verhouden de ambtelijke uitvoeringskosten zich tot de verstrekte subsidies en staat het aangevraagde bedrag in redelijke verhouding tot de uit te voeren activiteiten?
  4. In hoeverre worden de beschikbare middelen voor maatschappelijke en bewonersinitiatieven rechtmatig besteed? <rechtmatigheid>

Het onderzoeksrapport bevat de beantwoording van de deelvragen op basis van gedetailleerde onderzoeksbevindingen. Dit bestuurlijk rapport geeft een bondige samenvatting van de belangrijkste bevindingen en de daaruit volgende conclusies en aanbevelingen.

Aanpak

Het onderzoek naar Subsidies voor maatschappelijke en bewonersinitiatieven is gericht op de beleidsachtergrond, doelbereiking, doelmatigheid en rechtmatigheid van de subsidies. De aanpak was als volgt:

Beleidsachtergrond (deelvraag 1)
Het deelonderzoek naar de beleidsachtergrond richt zich met name op de vraag wat de stadsdelen hebben gedaan om de bestuurlijke opdracht Ruimte voor Initiatief tot uitvoering te brengen. Daarnaast komt het traject dat hieraan vooraf ging ook aan bod. Het college heeft in de bestuurlijke ambitie ruime kaders meegegeven waarmee de stadsdelen aan de slag konden gaan. Wij hebben hoofdzakelijk gekeken naar wat er nu, ongeveer twee jaar na dato, zoal gerealiseerd is. Het deelonderzoek naar de beleidsachtergrond is met name gebaseerd op beleidsdocumenten, openbaar beschikbare informatie en interviews met tientallen ambtenaren. Voor meer informatie zie hoofdstuk 2 van het onderzoeksrapport.

Doelbereiking (deelvraag 2)
Voor dit deelonderzoek hebben we geprobeerd te identificeren wat de verschillende beleidsdoelen waren achter de subsidies voor maatschappelijke en bewonersinitiatieven. Dit bleek lastiger dan gedacht gezien er een meervoudigheid van doelen bestaat afhankelijk van het niveau waarop men er naar kijkt. We hebben voor de meting van doelbereiking een reeks indicatoren ontwikkeld en op basis van deze indicatoren een antwoord gegeven op de deelvraag. Dit deelonderzoek is gebaseerd op openbare data (bijvoorbeeld uit het subsidieregister), beleidsdocumenten, enquêtes en interviews met ambtenaren. Voor meer informatie zie hoofdstuk 3 van het onderzoeksrapport.

Doelmatigheid (deelvraag 3)
Voor het deelonderzoek naar doelmatigheid hebben we drie invalshoeken gekozen. De eerste invalshoek gaat over energie van de initiatiefnemers, en de vraag of de gemeente daar efficiënt mee omgaat. Hiervoor hebben we een enquête gehouden onder subsidie- en budgetaanvragers. De tweede invalshoek gaat over de uitvoeringskosten van de gemeentelijke organisatie en welzijnsinstellingen in verhouding tot verstrekte subsidies en budgetten aan initiatiefnemers. De derde invalshoek gaat over de vraag of de gemeente en de regiegroepen de aanvragen voor financiële bijdragen op niveau van de kosten redelijk beoordelen. Ook bespreken we alternatieve financieringsmogelijkheden voor initiatieven. Dit deelonderzoek is met name gebaseerd op data uit het subsidiebeheersysteem, correspondentie met (financiële) afdelingen van gemeente en welzijnsinstellingen. Voor meer informatie zie hoofdstuk 4 van het onderzoeksrapport.

Rechtmatigheid (deelvraag 4)
In dit deelonderzoek hebben we de vraag beantwoord in hoeverre de subsidies voor maatschappelijke en bewonersinitiatieven rechtmatig besteed worden. Hierbij staat de vraag centraal of de financiële bijdragen zijn toegekend en besteed overeenkomstig het geldend recht. Om deze vraag te beantwoorden hebben we gekeken naar verstrekking van zowel subsidies (in de stadsdelen Noord, Oost, West, Zuid & Zuidoost) als budgetten (in Nieuw-West). Voor dit deelonderzoek hebben we onze bevindingen hoofdzakelijk gebaseerd op data uit het subsidiebeheersysteem en budgetverstrekkingsdossiers in beheer bij de welzijnsinstelling Eigenwijks in Nieuw-West. Voor meer informatie zie hoofdstuk 5 van het onderzoeksrapport.

Dankwoord

Tot slot willen wij onze dank uitspreken aan alle personen en organisaties die hebben meegewerkt aan ons onderzoek naar subsidies voor maatschappelijke en bewonersinitiatieven. Het betreft naast bestuurders en ambtenaren van de gemeente Amsterdam ook diverse medewerkers van ondersteunende organisaties, initiatiefnemers en bewoners die dit onderzoek mede mogelijk hebben gemaakt.