Toegang tot ambulante ondersteuning en dagbesteding
Bestuurlijk rapport
Samenvatting
Het gemeentebestuur heeft onvoldoende zicht op hoe de toegang tot de ambulante ondersteuning en dagbesteding verloopt. Sinds de decentralisatie van de Wmo zijn gemeenten hiervoor verantwoordelijk. Ze moeten bepalen wie in aanmerking komt voor ondersteuning en ervoor zorgen dat passende hulp geboden wordt bij de vraag. De belangrijkste reden voor het gebrek aan zicht, is dat veel informatie ontbreekt. Niet duidelijk is of de doelgroep de toegang bereikt. Het is niet precies bekend hoe professionals bepalen wie in aanmerking komt en ook niet of die afweging leidt tot passende hulp bij de vraag. Bovendien blijven Amsterdammers die geen maatwerk-voorziening krijgen - maar daar wel om hebben gevraagd - volledig buiten beeld.
De gemeente heeft er wel voor gezorgd dat de toegang eenduidig is. Ook is de toegang laagdrempelig; er zijn veel voordeuren. Wachttijden probeert men onder andere te verhelpen door contractmanagement en via de allianties van aanbieders. Ook probeert men een gelijke uitvoering van de toegang te bevorderen door professionals te trainen. Maar die maatregelen verhelpen de problemen onvoldoende.
Het gebrek aan zicht op de toegang is het gevolg van bewuste keuzes. Het gemeentebestuur heeft veel verantwoordelijkheid neergelegd bij de aanbieders. Zij hebben wel uitgangspunten meegekregen, maar heldere doelen over wie er moet worden bereikt en wat zij moeten krijgen, zijn er niet. Bovendien zijn er heel veel aanbieders gecontracteerd, wat het lastig maakt om goed te sturen. Ook het niet afgeven van negatieve beschikkingen - bij zorg in natura - is een bewuste keuze. Dat is in strijd met de wet en doet de rechtsbescherming van de burger tekort.
De rekenkamer vraagt zich af of dit verstandige keuzes zijn. Los daarvan signaleert ze knelpunten waarvan het college soms wel en soms niet op de hoogte is, maar waar het te weinig aan doet. Zo gaat het ervan uit dat Amsterdammers zelfredzaam zijn en geeft het tegenstrijdige prikkels aan aanbieders. Het college maakt het de mensen die om ondersteuning vragen niet altijd gemakkelijk door het grote aantal stappen in het toegangsproces en ook door de jaarlijkse herindicaties. Het stuurt wel regelmatig informatie naar de gemeenteraad, maar die kan daarmee weinig. De rekenkamer doet vijf aanbevelingen:
- Stel beleid op voor de toegang en stem dit af met de raad;
- Ga meer op zoek naar de doelgroep;
- Organiseer functiescheiding beter;
- Stel het cliëntperspectief meer centraal;
- Raad, besteed meer aandacht aan de kwaliteit van het proces.
Het college gaat in zijn reactie nauwelijks concreet in op de knelpunten die we signaleren en ook niet op de aanbevelingen. We adviseren de raad het college te vragen in een notitie vast te leggen hoe het denkt om te gaan met onze conclusies en aanbevelingen.
Conclusies
De toegang functioneert niet altijd goed, voor zover er iets over is te zeggen
Het college heeft geen expliciete doelen geformuleerd voor de toegang tot ambulante ondersteuning en dagbesteding. Het gevolg is dat het college ook weinig informatie verzamelt. In het inkoopdocument zijn nog wel uitgangspunten geformuleerd, maar die zeggen alleen iets over het proces van toegang.
Proces van toegang: veel van wat het college wil, komt niet tot stand
In het inkoopdocument heeft de rekenkamer drie aanknopingspunten gevonden over wat het college wil met de toegang: aanbieders dienen deze toegang gelijk, eenduidig en laagdrempelig in te richten. Er is verder geen vastgesteld beleid voor dit voor de gemeente relatief nieuwe beleidsterrein.
De eenduidigheid van het toegangsproces is geborgd door de voorwaarden die het college via het registratiesysteem aan de aanbieders heeft gesteld.
De organisatie van de toegang is laagdrempelig. Dit blijkt al uit de variëteit aan mogelijke toegangswegen. Ongeveer een kwart van de Amsterdammers met ambulante ondersteuning of dagbesteding kwam op eigen initiatief bij de aanbieder. De overige worden naar de toegang geleid door de GGZ of een Madi. De toegang wordt ook als laagdrempelig ervaren doordat professionals bij aanbieders direct toegang kunnen verlenen aan hulpvragers, waardoor de hulpverlening in principe snel kan starten.
Professionals in het veld en cliënten signaleren dat de veelheid aan toegangskanalen juist een drempel in de toegang vormt, doordat het een hele zoektocht is om bij de juiste partij uit te komen. De lengte van de zoektocht is afhankelijk van waar men begint en de complexiteit van de vraag. In het meest gunstige geval komt een hulpvrager direct bij een geschikte aanbieder binnen. In het meest ongunstige geval kost het een Amsterdammer drie of vier tussenstappen om terecht te komen bij een passende aanbieder.
Het toegangsproces is niet voor iedereen gelijk. De inhoud van vraagverheldering en het ondersteuningsplan zijn uitgedacht, maar de uitvoering in de dagelijkse praktijk varieert. De veelheid aan aanbieders en klanthouders bij de aanbieders maakt het lastig, zo niet onmogelijk, om het toegangsproces - en met name de vraagverheldering - op gelijke wijze uit te voeren. Deze grote variatie aan de poort is een direct gevolg van twee centrale uitgangspunten van het Amsterdamse stelsel, namelijk het grote aantal aanbieders en de wens om de verantwoordelijkheid neer te leggen bij de professionals bij aanbieders.
De inhoudelijke aanpak: het is onduidelijk of de toegang de doelgroep bereikt, onderscheidend is en zorgt voor een aanbod dat aansluit op de vraag
Vanuit de Wmo zijn een aantal relevante vragen te formuleren. Wordt de doelgroep bereikt, krijgen mensen die daarvoor in aanmerking komen ondersteuning en sluit het aanbod aan op hun vraag? Het college heeft zichzelf een minimale rol toebedeeld om hierbij te sturen. De verantwoordelijkheid is feitelijk neergelegd bij de aanbieders.
Het college heeft ook onvoldoende informatie om bovenstaande vragen te beantwoorden. Er is geen informatie beschikbaar over de omvang en samenstelling van de doelgroep of het aantal mensen dat zich daadwerkelijk meldt. Mogelijk beschikbare informatie hierover (zoals startlijsten bij aanbieders) wordt door het college niet opgevraagd. Er zijn signalen uit het veld dat er mensen zijn voor wie deze voorzieningen zijn bedoeld die de toegang niet bereiken. Het college kent die signalen, maar weet niet om hoeveel mensen het gaat en verzamelt zelf daarover ook geen informatie.
De mate van onderscheidendheid is onbekend. Het is onduidelijk hoeveel mensen ondersteuning vragen en hoeveel daarvan niet verder komen dan de eerste stappen van het toegangsproces; daar wordt niets over vastgelegd. Er worden mensen afgewezen, maar omdat er geen formele aanvraag is, zijn er ook geen geregistreerde afwijzingen. Overigens betekent een afwijzing voor een maatwerkvoorziening niet, dat de hulpvrager geen hulp krijgt. Madi's, MEE en aanbieders helpen mensen die bij hen binnenlopen ook zonder dat het leidt tot een aanvraag in het kader van de Wmo.
Over de inhoudelijke gronden voor het afwijzen van een aanvraag is vrijwel niets te zeggen. Ook wij kunnen dus niet beoordelen of de toegang een adequaat onderscheid maakt tussen de mensen voor wie de voorzieningen wel en niet bedoeld zijn.
Of cliënten de juiste en voldoende ondersteuning krijgen is niet te zeggen. Er is hierover nauwelijks informatie. Het enige beschikbare gegeven is de toename van het aantal ingediende bezwaren bij ambulante ondersteuning, maar het stijgende aantal aanvragers kan hiervoor een verklaring zijn.
Wel is duidelijk dat er nogal wat problemen zijn bij het vinden van passende ondersteuning. Er ontstaan wachttijden doordat aanbieders geen nieuwe cliënten aannemen als hun maximumbudget in zicht komt. Door het grote aantal aanbieders is het voor professionals moeilijk om zicht te houden op het aanwezige aanbod, zodat ze niet Ervaringen van cliëntenaltijd de juiste passende ondersteuning vinden. En het is de vraag of een aanbieder altijd de meest passende ondersteuning aan een cliënt aanbiedt.
Ervaringen van cliënten
Josh signaleert in zijn kennissenkring dat sinds 2015 de toegang strenger geworden is en mensen minder uren krijgen. Zelfs mensen van wie de gezondheid alleen maar achteruitgaat, krijgen minder uren bij een herindicatie. Gevolg hiervan is dat mensen soms te weinig hulp krijgen en zoveel achteruitgaan dat een opname noodzakelijk is.
Er lijkt bij organisaties niet altijd kennis te zijn over wat iemand met een hulpvraag echt nodig heeft. Bijvoorbeeld over bijzondere schoonmaak. Eric wist van het bestaan af, bijvoorbeeld voor mensen die echt vervuilen in hun huis. Maar zijn kennis werd daar niet op gewezen door de aanbieder. Eric vindt dat het erg afhankelijk is van de professional of iemand dit soort diensten kent of niet.
Aan de vereisten uit de wet wordt niet altijd voldaan
Het gemeentebestuur voldoet aan een aantal basiseisen die in de wet zijn vastgelegd. Het biedt ambulante ondersteuning en dagbesteding aan als maatwerkvoorziening op basis van een beleidsplan en de verordening. Het college informeert ook de gemeenteraad, voert het cliëntervaringsonderzoek uit en heeft toezicht georganiseerd. Het grootste probleem ten aanzien van rechtmatigheid zit in het toegangsproces. Dit voldoet niet aan de wettelijk verplichte processtappen. Er bestaat onduidelijkheid rondom de melding (en de bevestiging daarvan) en er vindt geen schriftelijke aanvraag van maatwerkvoorzieningen plaats. Het is vanwege ontbrekende informatie ook niet mogelijk om vast te stellen of de wettelijk gestelde doorlooptijden gehaald worden.
Uitgangspunt van zelfredzaamheid is niet altijd realistisch
Het college gaat uit van de zelfredzaamheid van de Amsterdammers, maar die zelfredzaamheid ontbreekt bij veel hulpvragers geheel of gedeeltelijk.
De mondige Amsterdammer als uitgangspunt
Bij de inrichting van de toegang tot de ambulante ondersteuning en dagbesteding is de zelfredzaamheid van de hulpvrager een belangrijk uitgangspunt. Het college hanteert het beeld van de mondige, assertieve Amsterdammer die met regie de eigen zaken regelt; zo ook het verkrijgen van een maatwerkvoorziening. Het college gaat ervan uit dat Amsterdammers de toegang wel weten te vinden, dat ze weten wat ze willen of nodig hebben en dit ook kunnen verwoorden. Omdat het college in ervaringsonderzoeken en rapportages alleen die cliënten meeneemt die vanuit de toegang een voorziening toegekend gekregen hebben, wordt het beeld van de zelfredzame Amsterdammer 'die de toegang wel weet te vinden' alleen maar versterkt. Mensen die de weg niet weten te vinden vormen een blinde vlek.
Beperkte zelfredzaamheid inherent aan een beroep op een maatwerkvoorziening
Het uitgangspunt van zelfredzaamheid is niet passend voor de doelgroep. Amsterdammers die een beroep doen op ambulante ondersteuning en dagbesteding, doen dat omdat ze zelfstandig onvoldoende redzaam zijn. Hun hulpvraag kan uiteen lopen van tijdelijke ondersteuning voor een op te lossen probleem, tot permanente ondersteuning voor een blijvende lichamelijke of psychische kwetsbaarheid. Het kunnen mensen zijn die normaalgesproken zelfredzaam zijn, maar die tijdelijk ondersteuning nodig hebben om hun leven weer op de rails te krijgen door omstandigheden als werkloosheid, schulden of een scheiding. Het kan ook gaan om veel kwetsbaardere mensen met psychische problemen, aangeboren stoornissen, dementie, een verstandelijke beperking, verslavingsproblematiek of een combinatie daarvan. En daar tussenin bevindt zich nog een groep mensen die verstandelijk zelfredzaam kan worden genoemd, maar dat lichamelijk niet is door een handicap of een chronische ziekte.
De variatie is groot, maar één ding hebben zij gemeen: hun zelfredzaamheid is (tijdelijk) beperkt. Ambulante ondersteuning is er juist op gericht de eigen regie (tijdelijk) over te nemen of te ondersteunen. Een meer outreachende benadering (het opzoeken van doelgroepen op enigerlei manier: bijvoorbeeld door huis-aan-huis langs te gaan, alle ouderen boven de tachtig te bezoeken, iedereen te benaderen die uit een instelling in de Wlz wordt ontslagen of die 'te goed' is voor de maatschappelijke opvang) is door het college altijd afgewezen. Een laagdrempelige toegang wordt als voldoende beschouwd.
Organisatorische keuze bemoeilijkt kostenbeheersing
Aanbieders moeten poortwachter zijn en zorgverlener in een situatie van onderlinge concurrentie. Dat leidt tot tegenstrijdige prikkels voor aanbieders, waardoor het streven naar kostenbeheersing zorgt voor onnodige wachtlijsten.
De uitvoering van ambulante ondersteuning en dagbesteding gebeurt door aanbieders: marktpartijen die daarvoor met de gemeente een contract hebben gesloten. Maar het gemeentebestuur vraagt aanbieders niet alleen om een te leveren 'product' tegen een overeengekomen prijs. Het heeft ook de toegangspoort daartoe bij de aanbieders belegd. Het idee is dat er dan een professionele afweging gemaakt wordt van wat nodig is, zonder de extra kosten van een apart indicatieorgaan.
Prikkel tot afschalen terwijl groei wordt beloond
In de verwachtingen die het college heeft van de aanbieders zitten tegenstrijdigheden. Aan de ene kant stimuleert het aanbieders om de rol van poortwachter streng in te vullen: alleen Amsterdammers die dat echt nodig hebben dienen een maatwerkvoorziening te krijgen. Daarbij moet worden nagegaan of alle andere opties (van inzet van het eigen netwerk tot aan het onderbrengen van de cliënt in een ander wettelijk kader) niet mogelijk zijn. Aan de andere kant stimuleert de wijze waarop het georganiseerd is aanbieders om cliënten binnen te halen en te houden. In het contract met een aanbieder zijn het minimum aantal cliënten per jaar én de tarieven per cliënt vastgelegd. Aanbieders die goed presteren krijgen echter de mogelijkheid tot beperkte groei. Deze mogelijkheid tot groei is voor een aanbieder een prikkel om meer cliënten aan te trekken en binnen te houden.
Met de concurrentie samenwerken
Uit de inrichting van het aanbod volgt nog een andere tegenstrijdigheid: aanbieders moeten onderling samenwerken om cliënten de meest passende voorziening te geven. Ze worden geacht elkaars aanbod te kennen en naar elkaar door te verwijzen. Anderzijds heeft het college in 2019 om de kosten te beheersen een budgetplafond ingesteld voor het totaal aan voorzieningen. Binnen het budgetplafond zijn de aanbieders elkaars concurrenten. De groei van de één gaat namelijk automatisch ten koste van de ander.
De tegenstrijdigheden voor de aanbieders roepen de nodigde vragen op. Vragen die in dit onderzoek ook zijn gesteld. Bieden aanbieders de juiste ondersteuning, al dan niet bij een andere aanbieder, of bieden ze in de toegang slechts de ondersteuning die ze zelf in huis hebben? Er zijn zeker aanwijzingen dat dit gebeurt. De GGD heeft hier als toezichthouder al eerder aandacht voor gevraagd, hoewel ze het moeilijk vindt om precies aan te geven wat er nu echt fout gaat. Wij constateren dat aanbieders die genoeg cliënten hebben elkaar goed weten te vinden en goed samenwerken. Zo nodig nemen ze cliënten van elkaar over. Maar bij aanbieders met minder cliënten verloopt dit minder soepel.
Budgetplafond leidt tot wachttijden
Het college heeft vanuit de wens tot kostenbeheersing voor 2019 met de aanbieders een budgetplafond afgesproken. Dit plafond is het totaal beschikbare budget voor ambulante ondersteuning en dagbesteding. Het doel van het budgetplafond is om zoveel mogelijk lege plekken in de ondersteuning te laten innemen door hulpvragers, hoewel men niet weet hoeveel lege plekken er feitelijk zijn.
Omdat er in het totaal genoeg plaatsen zijn, staat het college geen wachtlijsten toe. Aanbieders kunnen immers naar elkaar doorverwijzen en ook onderling afspraken maken over herverdeling van het aantal beschikbare plaatsen.
In de praktijk werkt het anders. Dat heeft te maken met strategisch gedrag van aanbieders en met het feit dat niet iedere lege plek passend is voor iedere cliënt. Aanbieders stellen regelmatig tijdelijke acceptatiestops in om overschrijding van het maximumbudget te voorkomen zonder cliënten door te verwijzen. Ook zijn aanbieders op zoek naar manieren om cliënten toch bij hun organisatie te houden, bijvoorbeeld door ze op een lijst te zetten met 'nog te voeren vraagverhelderingsgesprekken'. Maar doorverwijzing is dus ook niet altijd goed mogelijk. Een aanbieder gespecialiseerd in ondersteuning voor mensen met een auditieve beperking kan plek hebben, maar daar is een cliënt met psychische problematiek niet mee geholpen. Dit probleem is vooral urgent bij aanvragers met een GGZ-achtergrond. Er zijn maar een paar aanbieders in de stad die dergelijke ondersteuning kunnen leveren; andere aanbieders weigeren deze cliënten, omdat ze de complexiteit van de problematiek niet aan kunnen.
De gemeente maakt het hulpvragers niet gemakkelijk
Een veelheid aan te doorlopen stappen, jaarlijkse herindicaties, gebrek aan expertise bij indicatiestellers en onbekendheid met cliëntondersteuning maken het toegangsproces voor hulpvragers soms erg belastend.
Hulpvragers ondervinden verschillende knelpunten en problemen in het toegangsproces. Het moeilijk kunnen vinden van informatie en het aantal te doorlopen stappen in de toegang hebben we al kort genoemd. Daarnaast gaat het om de jaarlijkse herindicatie, het gebrek aan expertise in zeldzame ziekten en de (on)bekendheid van cliëntondersteuning. Niet elke Amsterdammer met een ondersteuningsvraag hoeft elk van deze drempels in het toegangsproces te ervaren. Er zijn ook routes of hulpvragen denkbaar waarbij bovenstaande knelpunten niet of minder zullen gelden.
Hulpvragers vinden het lastig om snel concrete informatie te vinden Ervaringen van cliëntenover waar ze met hun vraag terechtkunnen. Ook begrijpen zij uit de verstrekte informatie niet altijd dat hun eigen probleem op te lossen zou zijn met ambulante ondersteuning of dagbesteding.
Ervaringen van cliënten
Paola kon via de website van de gemeente niet vinden welke dagbesteding bij haar zou passen. De dagbesteding die op die website staat, lijkt veelal gericht te zijn op ouderen terwijl zij veel jonger is.
Het aantal stappen dat iemand moet doorlopen om bij een geschikte Ervaringen van cliëntenaanbieder uit te komen, verschilt sterk. Een Amsterdammer met een complexere vraag heeft een goede kans langs vier loketten te moeten voordat de juiste partij is gevonden.
Ervaringen van cliënten
Els is drie jaar geleden op zoek gegaan naar passende ondersteuning voor Rutger, haar zoon. Het startpunt was destijds een aanbieder, waar ze heeft gevraagd hoe ze ondersteuning privé konden regelen, maar daar kon men hen dat niet vertellen. De website van de gemeente Amsterdam gaf hier ook geen duidelijkheid over. Uit de gemeentelijke informatie blijkt vooral dát je ergens recht op hebt, maar niet hoe je dat kunt regelen. Uiteindelijk heeft Els zich gewend tot een Madi, maar na veel heen-en-weer gemail kwam van hen het bericht dat Els geen recht had op een Pgb. In een gesprek met de Madi, dat nogmaals door Els was gevraagd, werd ze erop gewezen dat het IAB Pgb-advies opstelt. Enkele maanden later, toen Rutger door een hartstilstand in het ziekenhuis was opgenomen, heeft de maatschappelijk werker aldaar net zo lang getelefoneerd tot zij de naam had van een organisatie die Els kon ondersteunen: stichting MEE.
Een Amsterdammer die een Pgb wil aanvragen, doorloopt het stadium Ervaringen van cliëntenvan de vraagverheldering twee keer: eerst bij een Madi, MEE of een aanbieder en vervolgens nog een keer bij het IAB.
Ervaringen van cliënten
Karim stelde met zijn ondersteuner van MEE zijn Pgb-aanvraag heel uitgebreid op met doelen en taken. Die informatie ging voorafgaand aan het gesprek naar het IAB. Maar tijdens dat gesprek ging men niet of nauwelijks in op de vraag van Karim en het plan dat hij had opgesteld. De ZRM werd juist opnieuw ingevuld omdat de medewerker "een persoonlijke indruk wilde opdoen".
Nadat het IAB zijn advies over de Pgb-aanvraag heeft opgesteld wordt Ervaringen van cliëntendit getoetst door de afdeling Zorg, wat ertoe leidt dat er nog een extra stap in het proces plaatsvindt en wat tot wachttijden leidt.
Ervaringen van cliënten
Eelco en Romy moesten na het indienen van hun Pgb-aanvraag lang wachten voor ze iets hoorden. Nadat ze uiteindelijk een negatief advies hadden ontvangen, kregen zij vervolgens slechts één week om gebruik te maken van hun inzage- en correctierecht. Terwijl het IAB en de gemeente zelf zo'n negen weken hadden gedaan over het schrijven van het advies en nemen van een besluit.
Het IAB kwam in januari 2019 bij Johan langs voor een herindicatie. Pas in mei 2019 lag er een definitieve beschikking. In de tussentijd liep de ondersteuning wel door en moest deze ook betaald worden. Johan heeft het voorgeschoten zonder dat hij wist of en hoeveel uren hij toegekend zou krijgen. Door deze manier van werken liggen de risico’s volledig bij Johan. Hij hoorde van andere cliënten dat ze hierdoor in de schulden terecht komen of veel stress ervaren omdat ze bang zijn voor schulden. Dat is bij hem gelukkig niet gebeurd.
Voor cliënten met een chronische aandoening is de jaarlijkse Ervaringen van cliëntenherindicatie een grote belasting; zij moeten elke keer opnieuw hun situatie uitleggen.
Ervaringen van cliënten
Volgens Jan is de systematiek van een jaarlijkse herindicatie door de gemeente ingericht vanuit wantrouwen en de wens om regelmatig te kijken of iemand met minder zorg toe kan. Zelfs mensen van wie de gezondheid alleen maar achteruitgaat, krijgen minder uren bij een herindicatie. Gevolg hiervan is dat mensen soms te weinig hulp krijgen en zodanig achteruitgaan dat een opname noodzakelijk is. In die gevallen hoeft de zorg niet langer uit het gemeentelijk budget te komen. De herindicaties kosten jaarlijks veel tijd en moeite, zowel voor de cliënt als voor de gemeente.
Cliënten met atypische hulpvragen ervaren een gebrek aan expertise bij Ervaringen van cliëntenhet IAB en aanbieders. Met als gevolg dat hun ondersteuningsvraag niet altijd wordt herkend of erkend.
Ervaringen van cliënten
Karin heeft zowel positieve als negatieve ervaringen met het IAB qua specifieke kennis van autisme. Eén keer heeft ze een medewerker getroffen met veel kennis van autisme én van ambulante ondersteuning. Maar daarna heeft Karin steeds te maken gehad met medewerkers met veel minder, of zelfs minimale, kennis van autisme en de hulpvragen die daaruit voortkomen. Met onvoldoende kennis is het lastig om de juiste vragen te stellen en tot de juiste conclusie te komen. Dit geeft haar het gevoel dat aanvragen worden afgewezen zonder dat ze op een gedegen manier beoordeeld zijn.
Aan Jerry zie je niet direct dat hij ziek is. Hij functioneert op het oog prima. Maar hij heeft wel praktische hulp nodig om zich te kunnen redden, onder meer omdat hij zo goed als blind is. Ook is zijn ondersteuningsvraag moeilijk te vatten in een standaard zorgvraag of vaste zorgmomenten. Ondanks dat er van Jerry al enkele jaren een dossier is opgebouwd en het bekend is dat zijn aandoening chronisch is, moet hij in elk gesprek weer toelichten wat er aan de hand is.
Romi ervaart dat er met name wordt gekeken naar hoe haar zorgvraag in het systeem past. Er wordt niet gevraagd waar die zorgvraag uit voortkomt en wat zij nodig heeft om te kunnen functioneren in het dagelijks leven. Dat is frustrerend, zeker als je een heel zeldzame ziekte hebt, want dan pas je al snel niet in het bestaande aanbod.
Cliënten worden lang niet altijd gewezen op de mogelijkheid om van onafhankelijke cliëntondersteuning gebruik te maken. De bekendheid van cliëntondersteuning is nog altijd laag, zoals blijkt uit onze gesprekken met cliënten.
De raad ontvangt onvoldoende informatie om te sturen
Het college informeert de raad frequent over maatschappelijke ondersteuning. Maar de informatie helpt de raad niet om te controleren of te sturen.
Het college informeert de raad regelmatig
Het college informeert de raad frequent over maatschappelijke ondersteuning, waaronder ambulante ondersteuning en dagbesteding. Halfjaarlijkse bestuursrapportages vormen de hoofdmoot van de informatievoorziening. Daarnaast heeft het college de raad ook op andere momenten geïnformeerd naar aanleiding van moties, raadsvragen en beleidsstukken. De overkoepelende bestuursrapportages sluiten aan bij de wens van het college om vaker op het niveau van de gehele Wmo-beleid vast te stellen en niet specifiek over een deelterrein zoals ambulante ondersteuning.
De verstrekte informatie helpt de raad niet om te controleren of te sturen
De informatie die wordt verstrekt over ambulante ondersteuning, dagbesteding en de toegang daartoe is met name beschrijvend. De bestuursrapportages bevatten weinig informatie over de resultaten die zijn behaald op gestelde doelen en indicatoren zoals benoemd in beleidsdocumenten en begrotingen. De enige indicator waarover wordt gerapporteerd is het aantal ingevulde (en geëvalueerde) ondersteuningsplannen.
De rapportages geven vooral informatie over de levering van ambulante ondersteuning en dagbesteding (bijvoorbeeld het aantal cliënten en de inzet van wijkzorg per gebied). De informatie over de toegang zelf is summier en is niet altijd makkelijk te duiden of door de tijd heen te volgen. Dat komt doordat deze informatie wordt weergegeven op overkoepelend niveau (totale doorlooptijd, Pgb-wachttijden niet gespecificeerd naar de gevraagde ondersteuning), over de tijd heen wijzigt (de norm voor doorlooptijd ging van drie naar elf weken), of niet langer wordt verstrekt (onder andere begroting en rekening in 2018). Specifiek voor de gerapporteerde doorlooptijden geldt dat het college de datum waarop een dossier voor de cliënt wordt geopend als startdatum neemt en niet de datum waarop het eerste contact met de cliënt plaatsvond. Doordat het college in de bestuursrapportages vooral aandacht aan het IAB besteedt, ligt er veel nadruk op het opstellen van Pgb-adviezen, terwijl zo'n 80% van de leveringen voor ambulante ondersteuning en dagbesteding via ZIN verloopt.
Hoofdconclusie
Heeft de gemeente zicht op de toegang tot de ambulante ondersteuning en dagbesteding en weet ze problemen, die hierin spelen, te verhelpen?
Het college heeft onvoldoende in beeld of de doelgroep wordt bereikt, of mensen die daarvoor in aanmerking komen ondersteuning krijgen en of het aanbod aansluit op hun vraag. Het college weet niet of er problemen spelen waar wat aan gedaan moet worden. Soms wordt er als neveneffect van maatregelen in een ander kader wel iets verbeterd.
Het gebrek aan zicht op de toegang is een gevolg van een bewuste keuze. Het college heeft zichzelf een minimale rol toebedeeld en veel verantwoordelijkheid feitelijk neergelegd bij de aanbieders. Wij vragen ons af of dat verstandig is. Daar besteden we in onze eerste aanbeveling aandacht aan. Alle andere aanbevelingen gaan in op knelpunten, waar het college in meer of mindere mate van op de hoogte is, maar onvoldoende aan doet.
Aanbevelingen
Aanbeveling 1: Stel beleid op voor de toegang en stem dit af met de raad
De toegang is het startpunt voor de verstrekking van maatwerkvoorzieningen, waaronder ambulante ondersteuning en dagbesteding. Zolang er geen beleid is voor de toegang is dit startpunt Achterliggende bevindingenniet te sturen of te controleren. Het moet duidelijker worden wie er toegang kunnen krijgen, wat deze mensen krijgen en hoe het toegangsproces moet worden uitgevoerd.
Achterliggende bevindingen
- In het huidige beleid zijn voor dagbesteding nauwelijks concrete doelen opgenomen, en voor ambulante ondersteuning en de toegang tot beide voorzieningen ontbreken doelen.
- In de toegang is een grote rol weggelegd voor aanbieders, de daar werkende professionals en de allianties.
- Het college heeft zichzelf een minimale rol in de toegang toebedeeld qua beoordeling, toewijzing en doorontwikkeling.
- De algemene Wmo-doelen zijn door de jaren heen in wisselende mate uitgewerkt in activiteiten en indicatoren.
Beleid is belangrijk. Niet in de zin van een dikke nota, maar wel als een middel om vast te leggen wat het gemeentebestuur wil. De toegang is het startpunt voor de verstrekking van maatwerkvoorzieningen en een belangrijke stap waarin het college zijn verantwoordelijkheid heeft om te zorgen voor een adequate ondersteuning voor diegenen, die dat nodig hebben. Zolang de doelen voor de toegang niet zijn vastgelegd, kan de toegang niet worden gecontroleerd en de kwaliteit niet worden vastgesteld.
Er moest dus worden bepaald wat er moet worden bereikt en op welke manier. Daarbij is het onderscheid tussen de inhoudelijke kant van de toegang (wie komt er binnen en wat krijgen ze) en de proceskant van de toegang (hoe moet de toegang worden uitgevoerd) belangrijk. De inhoudelijke kant ontbreekt nu geheel, terwijl de proceskant kan worden verbeterd. Als het beleid is vastgesteld zal het college tevens moeten borgen dat de praktijk ook spoort met het beleid. Een goede monitoring is daarvoor essentieel.
Aanbeveling 2: Ga meer op zoek naar de doelgroep
Niet alle Amsterdammers met een hulpvraag zijn zelfredzaam genoeg Achterliggende bevindingenom de toegang te kunnen vinden. Dat vraagt om extra activiteiten van de gemeente, zoals outreachend werken in wijken en buurten.
Achterliggende bevindingen
- Het college gaat er van uit dat Amsterdammers zelfredzaam zijn: dat ze de toegang wel weten te vinden, weten wat ze willen of nodig hebben, en dit ook kunnen verwoorden.
- Lang niet alle Amsterdammers met een hulpvraag bereiken de toegang. Groepen die buiten beeld blijven zijn zorgmijders en mensen die de toegang niet weten te vinden doordat zelfredzaamheid en het nemen van eigen regie voor hen maar in (zeer) beperkte mate haalbaar is.
- Het college weet dat bepaalde mensen en groepen slecht worden bereikt, maar doet daar weinig mee. Er is niet in beeld wat de omvang of mogelijke ondersteuningsbehoefte in Amsterdam is.
- Ook Amsterdammers die de toegang wel bereiken lopen tegen drempels aan als gevolg van een overschatting van de zelfredzaamheid, bijvoorbeeld wanneer zij bezwaar willen indienen en daarvoor een (te) ingewikkelde procedure moeten volgen.
- Amsterdammers die een voorziening toegekend krijgen zijn bekend, maar Amsterdammers voor wie de toegang niet resulteert in een voorziening blijven buiten zicht.
Tot nu toe is het uitgangspunt dat Amsterdammers de toegang naar ambulante ondersteuning of dagbesteding kennen, kunnen vinden en deze ook zullen benaderen wanneer zij ondersteuning nodig hebben. Het onderzoek van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2017) laat zien dat mensen in stressvolle situaties vaak niet op die manier zelfredzaam zijn. De WRR vraagt overheden dan ook een realistisch perspectief te hanteren dat rekening houdt met verschillen en beperkingen in het 'doenvermogen' van burgers.
Een actievere houding houdt allereerst in dat er meer informatie moet worden verzameld over de cliënten in het toegangsproces. Door van tevoren goed na te denken over welke informatie nuttig is en bestaande registraties aan te passen, kan voorkomen worden dat de registratielast voor de Madi's en aanbieders toeneemt. Daarnaast is het belangrijk om outreachend te gaan werken. In diverse wijken lopen al pilots met outreachend werken, op initiatief van de stadsdelen en allianties. Het college kan daar op voortbouwen.
Het actief naar buiten treden is vooral belangrijk omdat de problemen groter zullen gaan worden. De aankomende wijzigingen rond 'beschermd wonen' zullen ongetwijfeld leiden tot een stijgende vraag naar ambulante ondersteuning (en wellicht ook dagbesteding). Maar ook de groeiende groep ouderen die langer thuis woont (al dan niet met beperkingen of aandoeningen als dementie) en een groeiende groep die niet kan meekomen in de complexer wordende samenleving, zullen naar verwachting zorgen voor meer behoefte aan ambulante ondersteuning en dagbesteding van mensen die de toegang niet zonder meer zelf zullen weten te vinden.
Aanbeveling 3: Organiseer functiescheiding beter
We raden het college aan om het verlenen van toegang en uitvoeren van zorgtaken te scheiden. Er zijn veel organisatievormen mogelijk Achterliggende bevindingenom dit te doen. Het college zal daarbij ook keuzes moeten maken over de organisatorische inbedding, teamsamenstelling, taken en de schaal waarop gewerkt wordt. Een andere organisatorische aanpak kan ook leiden tot een betere beheersing van kosten.
Achterliggende bevindingen
- Het college prikkelt aanbieders om cliënten binnen te halen door minimum cliëntaantallen, tarieven per cliënt en de mogelijkheid tot groei binnen het gezamenlijke budgetplafond.
- Het is de vraag of aanbieders de best passende ondersteuning aanbieden, of slechts de ondersteuning die ze zelf in huis hebben.
- De GGD heeft als toezichthouder gewezen op het vraagstuk van de rol van de aanbieder in het toegangsproces, maar vindt het lastig daar de vinger op te leggen.
- Aanbieders die veel cliënten hebben en dicht tegen hun financiële plafond zitten, werken goed samen. Maar aanbieders met minder cliënten ervaren waarschijnlijk andere prikkels.
- Het aantal cliënten is sinds juli 2017 fors gestegen; voor ambulante ondersteuning met 40% en voor dagbesteding met 9%, met overschrijding van de begroting tot gevolg. De instroom laat vooral een piek zien tussen de tweede helft van 2017 en de eerste helft van 2018, daarna neemt de instroom af.
- Professionals bij aanbieders stellen met de cliënt het ondersteuningsplan op voor zorg in natura. Het college geeft, wanneer dit plan volledig is ingevuld, geautomatiseerd een beschikking af. Tot deze inrichting is onder meer vanuit een kostenoogpunt besloten.
- De norm is dat de start binnen elf weken na de aanmelding (en binnen drie weken na het afgeven van de indicatie) moet plaatsvinden. Volgens het college zijn er (volgens de 11-weken-norm) nagenoeg geen wachttijden en was in 2018 sprake van een vermindering van de wachttijd.
- Budgetten per aanbieder kunnen binnen het plafond herverdeeld worden tussen aanbieders. Vanwege deze regeling erkent het college geen wachtlijsten bij aanbieders, zolang er nog plek is bij andere aanbieders.
- In de praktijk voeren aanbieders enige malen per jaar een tijdelijke acceptatiestop in. Aanvragers krijgen in toenemende mate te horen dat ze moeten wachten tot er weer plek is.
- Bij dreigende overschrijding van het maximumbudget accepteren aanbieders geen nieuwe cliënten en is er dus geen sprake van een aanmelding. Alleen zo valt het opvallende verschil te verklaren tussen de cijfers van het college en de informatie uit de vele door ons gevoerde gesprekken met diverse partijen.
Het gemeentebestuur heeft voor een organisatievorm gekozen waarbij aanbieders op het gebied van ambulante ondersteuning tegelijkertijd concurrerende zorgpartij en poortwachter zijn. Onderzoek laat zien dat in gemeenten waar aanbieders in de wijkteams zitten een veel grotere stijging van het aantal cliënten plaatsvindt dan in gemeenten waar aanbieders pas na de toegang actief worden. Amsterdam maakt gebruik van wijkteams waarbij de professionals van die aanbieders een grote rol spelen in de indicatiestelling.
We raden het college aan om de huidige functiemenging in de toegang te heroverwegen en te kiezen voor een vorm waarin de zorgverleners niet meer dominant zijn bij de indicatiestelling Daarmee is niet gezegd dat het college de toegang geheel in eigen hand moet nemen in de vorm van een Wmo-loket. Er bestaan vele andere mogelijkheden. Landelijke onderzoeken laten een diversiteit aan voorbeelden zien. Bijbehorende keuzes, waarin ook kansen liggen om andere knelpunten van de huidige inrichting van de toegang op te lossen, zijn:
- Organisatorische inbedding: is de toegang wel of niet onderdeel van de gemeentelijke organisatie? En zo niet, zijn de banden met aanbieders van maatwerkvoorzieningen wel, niet of gedeeltelijk doorgesneden?
- Teamsamenstelling: wat is de achtergrond van degene die over de toegang gaat? Zijn dit zorgprofessionals of (ook) professionals met een ambtelijke achtergrond? Is er voldoende expertise in de teams aanwezig?
- Type hulpvragen: richt de toegang zich op zowel enkelvoudige als meervoudige hulpvragen? Bestaat er een 'achtervang' of 'flexibele schil' met specifieke expertise waarmee overlegd kan worden in het geval van complexe, bijzondere of zeldzame problematiek?
- Taken: leveren medewerkers in de toegang zelf lichte vormen van ondersteuning of generalistische begeleiding?
- Schaal: wat is de optimale gebiedsgrootte of populatiegrootte waar de toegang over gaat? Welke schaal helpt om voldoende zicht te houden op wat er gebeurt en nodig is in de buurt of wijk, de doelgroep en de mate waarin die de toegang bereikt? Blijft de toegang daarbij even laagdrempelig als nu?
Door het maken van doordachte keuzes op de schaal, teamsamenstelling en taken, waarbij de dominantie van aanbieders in de toegangspoort wordt verminderd, kunnen de huidige laagdrempelige organisatie en professionele indicatiestelling voor een (groot) deel behouden blijven.
Een betere organisatie van de toegang kan ook leiden tot een betere beheersing van kosten. Het budgetplafond dat nu wordt gehanteerd kan beter gaan functioneren omdat aan de poort veel meer gedacht zal worden vanuit het totale aanbod, dan vanuit het eigen aanbod van een aanbieder. Het budgetplafond moet dan wel een goede en reële inschatting zijn van de behoefte aan ambulante ondersteuning en dagbesteding. Vanuit dat perspectief is het belangrijk dat de huidige wachtlijsten (de tijdelijke acceptatiestops) worden geanalyseerd door het college. Hangen de acceptatiestops samen met het niet benutten van wel aanwezige capaciteit, met een tekort schietende capaciteit of met een mismatch tussen probleem en plek? Dat laatste speelt ook zeker in de praktijk. Daarom zou het nuttig kunnen zijn om te gaan werken met twee budgetplafonds, één voor de complexe en één voor de niet-complexe gevallen.
Om met de bovenstaande suggesties aan de gang te kunnen gaan, zal de informatiepositie van de gemeente moeten verbeteren. Dat onderstreept nogmaals het belang van onze eerste twee aanbevelingen die pleiten voor een meer bewuste omgang van de gemeente met de toegang.
Aanbeveling 4: Stel het cliëntperspectief meer centraal
Het college moet het perspectief van de cliënt meer centraal stellen in de toegang. Dat betekent beter vindbare en begrijpelijke informatie, minder te doorlopen stappen, het afschaffen van de jaarlijkse Achterliggende bevindingenherindicatie voor zorg in natura, zorgen voor passende expertise en het doorlopend actief onder de aandacht brengen van de onafhankelijke cliëntondersteuning.
Achterliggende bevindingen
Informatievoorziening
- Pas na diverse keren doorklikken kom je op de website van de gemeente bij informatie terecht en die is nog tamelijk algemeen.
- Er wordt wel aangegeven waar je terecht kan met je vraag, maar je moet je eigen probleem wel ‘herkennen’ als een ondersteuningsvraag naar AO of DB.
- Als je een complexer probleem hebt, is het onduidelijk waar je het best naar toe kunt gaan. Ook een Madi verwijst je dan niet altijd naar de juiste volgende stap.
Aantal te doorlopen stappen
- Het aantal te doorlopen stappen kan sterk verschillen.
- Iemand met een complexere vraag die eerst de Wmo Helpdesk belt, heeft een goede kans om langs vier loketten (Sociaal Loket, Madi, MEE, aanbieder) te moeten voor de juiste partij is gevonden en er een besluit wordt genomen.
- Factoren die bepalend zijn voor zijn het aantal te doorlopen stappen zijn de plek waar men begint en de complexiteit van de hulpvraag.
- Een Amsterdammer met een ondersteuningsvraag gericht op een Pgb moet een aanvraag indienen bij het IAB. Hiervoor schakelt de aanvrager meestal de hulp in van een Madi, MEE of een aanbieder. Madi, MEE of een aanbieder bespreekt met de cliënt wat de ondersteuningsvraag is, welke hulp nodig is en verwerkt deze informatie in een Pgb-aanvraag.
- Na ontvangst van de aanvraag doorloopt het IAB het stadium van vraagverheldering opnieuw: er vindt een gesprek plaats met de aanvrager en bij nieuwe cliënten gaat het IAB op huisbezoek om de hulpvraag van de cliënt in de eigen leefomgeving te onderzoeken.
- Voor de cliënt betekent dat dat hij of zij opnieuw aan weer iemand anders moet uitleggen wat de situatie precies is. Cliënten ervaren dit als onnodig belastend.
Jaarlijkse herindicatie
- Twee jaar geleden heeft het college besloten om ZIN-indicaties voor slechts één jaar af te geven, zonder mensen daar expliciet over te informeren.
- Mensen met een chronische aandoening, die gewend waren aan een meerjarige indicatie, werden plotseling geconfronteerd met een aflopende (of verlopen) indicatie waardoor ze geen zorg meer kregen.
- Voor cliënten (al dan niet met een complexe of atypische ondersteuningsvraag) is het jaarlijks een grote belasting. Zij moeten elke keer opnieuw hun situatie uitleggen en zij ervaren wantrouwen vanuit de gemeente.
Gebrek aan expertise
- Cliënten, cliëntondersteunende organisaties en aanbieders ervaren een gebrek aan expertise (zowel bij het IAB als aanbieders) op het gebied van complexe, atypische, hulpvragen.
- Gevolg is dat de ondersteuningsvraag niet altijd wordt herkend of begrepen terwijl dat wel nodig is voor een passende beoordeling van de hulpvraag.
- Ook wanneer de cliënt de eigen hulpvraag uitlegt of verantwoordt volgt er niet altijd een passende of foutloze inschatting of indicatie. Dit vormt een grote belasting voor de cliënt, zeker gegeven de jaarlijkse herindicatie.
Onbekendheid cliëntondersteuning
- In de Amsterdamse Wmo-verordening is opgenomen dat de medewerker degene die zich met een ondersteuningsvraag meldt erop moet wijzen dat kosteloos gebruik kan worden gemaakt van een cliëntondersteuner.
- Geen van de cliënten die wij hebben gesproken was actief op cliëntondersteuning gewezen.
- Cliënten wisten van het bestaan van cliëntondersteuning vanuit hun eigen netwerk of werkzaamheden maar niet door gesprekken met de gemeente of aanbieders. Clientondersteuners herkennen dit beeld.
- Uit het landelijk verplichte cliëntervaringsonderzoek bleek in 2016 zien dat slechts 23% van de Amsterdammers die een Wmo-voorziening ontvingen, bekend was met cliëntondersteuning. De Eerste bestuursrapportage 2018 stelt: "De bekendheid met de mogelijkheid van onafhankelijke cliëntondersteuning is iets toegenomen" maar geeft geen percentage van het aantal Amsterdammers dat hiermee bekend is.
Begrijpelijke, volledige en vindbare informatie helpt cliënten om zelf beter de weg naar de toegang te kunnen vinden. De informatievoorziening zal concreet, eenduidig en in begrijpelijke taal duidelijk moeten maken wanneer een Amsterdammer een beroep kan doen op maatwerkvoorzieningen en hoe en via welke partijen de Amsterdammer dit kan doen. Daarbij kan ook gebruikgemaakt worden van alternatieven voor schriftelijke informatie (filmpjes, plaatjes) en andersoortige kanalen voor het verspreiden ervan: niet alleen via huisartsen, wijkzorg of het buurthuis, maar ook bijvoorbeeld via supermarkten of evenementen.
Het aantal stappen dat, met name, mensen met een complexe hulpvraag moeten doorlopen, is nu vaak onnodig groot. Het Pgb-toegangsproces kan eenvoudiger. Sinds ruim een jaar is het - voor cliënten die al een voorziening krijgen - mogelijk om een aanvraag rechtstreeks bij het IAB te doen. De meest voor de hand liggende stap is dat voor alle aanvragers van een Pgb mogelijk te maken. Dan is het wel essentieel dat cliënten actief onafhankelijke cliëntondersteuning aangeboden krijgen. Madi's en MEE kunnen die cliëntondersteuning bieden. Bij zorg in natura zou het proces voor cliënten minder belastend zijn als zij hun verhaal slechts aan één hulpverlener hoeven te vertellen, en diezelfde persoon hen vervolgens door de toegang loodst. Voor beide processen zou een betere afstemming tussen de Wmo Helpdesk en het Sociaal Loket helpen, zodat hulpvragers niet twee keer hun verhaal bij een gemeentelijk loket hoeven te doen.
De jaarlijkse herindicatie vormt een grote belasting voor mensen die een aantoonbare chronische ziekte of aandoening hebben. Met het IAB wordt voor Pgb's gewerkt aan een werkwijze die het mogelijk maakt indicaties met een looptijd tot vijf jaar af te geven. Waarbij jaarlijks een telefonische evaluatie en toetsing plaatsvindt. Het verdient aanbeveling om deze werkwijze ook voor zorg in natura te verkennen.
Expertise, met name voor zeldzame ziektes en bijzondere aandoeningen moet beter worden geborgd. Bijvoorbeeld door het inrichten van een flexibele schil die kan worden ingeschakeld of door casusbesprekingen in het netwerk of in het eigen team. Dit geldt zowel voor het toegangsproces van de Pgb's als van de zorg in natura.
De Amsterdamse Wmo-verordening verplicht medewerkers om cliënten te wijzen op onafhankelijke cliëntondersteuning. Toch gebeurt dit lang niet altijd. Daarom is expliciete aandacht nodig. Hulpverleners moeten er regelmatig op worden gewezen en het moet ook een duidelijk onderscheiden onderdeel zijn van de trainingen rondom Wijkzorg. Daarbij zouden ook cliënten kunnen worden uitgenodigd om over hun ervaringen met cliëntondersteuning te vertellen.
Aanbeveling 5: Raad, besteed meer aandacht aan de kwaliteit van het proces
De raad zal, om op een goede wijze vorm te geven aan zijn Achterliggende bevindingencontrolerende taak, meer aandacht moeten geven aan de kwaliteit van het proces.
Achterliggende bevindingen
- De gemeenteraad krijgt weinig informatie over de toegang. Rapportages geven met name informatie over de levering van ambulante ondersteuning en dagbesteding. Sinds de tweede helft van 2018 worden het budget en de realisatie niet langer gerapporteerd.
- Het college verzamelt en rapporteert met name informatie over Amsterdammers die de toegang met succes doorlopen hebben. Maar niet over de doelgroep, feitelijke aanloop bij de toegang of de mensen die niet verder komen dan de eerste stappen van het toegangsproces.
- Het college rapporteert één indicator (omgang met het ondersteuningsplan; opstellen dan wel evalueren daarvan) over het functioneren van de toegang. Overige informatie over de toegang zelf is abstract, lastig te duiden en wijzigt door de tijd heen.
De raad zal allereerst zelf moeten vaststellen welke informatie nodig is om te kunnen sturen op de toegang tot ambulante ondersteuning en dagbesteding. Wij denken dat het nuttig is om naast indicatoren die iets zeggen over de output (zoals het aantal ondersteuningsplannen) ook te vragen om indicatoren die iets zeggen over de structuur, het proces en de uitkomsten van de toegang. Inzicht in het budget en de realisatie per maatwerkvoorziening is cruciaal om controle te kunnen houden op de kosten. Het is wellicht ook zinvol om te zoeken naar een vorm om met enige regelmaat uit de eerste hand, dat wil zeggen van de cliënten, te horen hoe de praktijk functioneert. Wij hebben in ons onderzoek gemerkt dat ervaringen van cliënten veel inzicht opleveren over de dagelijkse praktijk van de toegang. Na het vaststellen van de informatiebehoefte is het uiteraard ook van belang om als raad actief te monitoren en te sturen op deze informatie.
Reactie college en nawoord rekenkamer
Bestuurlijke reactie
Onderstaand is de bestuurlijke reactie integraal opgenomen. Hiernaast kunt u de reactie als pdf-document downloaden.
Geachte heer De Ridder,
Hierbij ontvangt u de reactie namens het college op uw concept eindrapport ‘Toegang tot ambulante ondersteuning en dagbesteding’. Met dit onderzoek beoordeelt de Rekenkamer of de toegang tot de Wmo-voorzieningen ambulante ondersteuning en dagbesteding in Amsterdam naar behoren functioneert. Het college dankt u voor het rapport en de inspanningen die de Rekenkamer hiermee heeft verricht. Een goede toegang tot ondersteuning voor Amsterdammers die dat nodig hebben, is ontzettend belangrijk.
Alvorens in te gaan op specifieke inhoud van het rapport, volgen eerst een paar algemene opmerkingen over de uitspraken en conclusie die de Rekenkamer doet in het Rapport van Bevindingen. Ten eerste is vanuit gemeente ambtelijk aangegeven dat verschillende uitspraken en conclusies niet juist zijn. De meeste van deze reacties heeft de Rekenkamer niet overgenomen omdat de Rekenkamer de opmerkingen opvat als ‘een reactie’ en niet als ‘een verzoek tot aanpassing’. Ook vindt de Rekenkamer de aanvullingen onvoldoende onderbouwd. Dit betekent dat er een aantal uitspraken en conclusies in uw rapport staan, waar het college zich niet in herkent. Het college verwijst voor de ambtelijke aanvullingen en opmerkingen naar het document met ‘de verwerking van de feitelijke reactie op het onderzoek’.
Ten tweede kiest u ervoor om de toegang tot ambulante ondersteuning en dagbesteding aan de hand van een aantal normen te onderzoeken, die voor het college niet allemaal als uitgangspunt gelden bij het organiseren en uitwerken van de toegang tot deze Wmo-maatwerkvoorzieningen. Zoals u terecht opmerkt in uw rapportage heeft het college ervoor gekozen de toegang tot Wmo-maatwerkvoorzieningen te beleggen bij de gecontracteerde zorgaanbieders. Dit is geregeld in de gemeentelijke verordening . In aanvullingen daarop hanteert de gemeente een viertal uitgangspunten voor de toegang tot Wmo voorzieningen die staan verwoord in het inkoopdocument voor de inkoop van ambulante ondersteuning, dagbesteding en kortdurend verblijf . Door in uw onderzoek aanvullende normen te hanteren voor het beoordelen van de toegang, gaan de conclusies verder dan de vraag of de het vastgestelde beleid goed wordt uitgevoerd. Tegelijk gaan uw onderzoek en uw bevindingen niet in op het streven de ondersteuning aan Amsterdammer integraal te benaderen en snel te starten (mogelijk al bij het vraagverhelderingsgesprek), terwijl dat wel uitgangspunten voor het toegangsproces zijn. In het onderstaande gaat het college meer specifiek in op de volgende punten uit uw rapport: de registratie van de processtappen binnen de toegang tot ambulante ondersteuning en dagbesteding, een laagdrempelige en eenduidige toegang en het bereik van ambulante ondersteuning en dagbesteding.
De registratie van het toegangsproces
De Rekenkamer concludeert over de rechtmatigheid van de toegang dat het gemeentebestuur haar verantwoordelijkheden neemt door maatwerkvoorzieningen te bieden, een beleidsplan vast te stellen, de raad te informeren via bestuursrapportages en door het uitvoeren van cliëntonderzoeken. De Rekenkamer is echter zeer kritisch op de registratie van de Wmo- verrichtingen. Volgens de Rekenkamer voldoet het toegangsproces niet aan de wettelijk verplichte processtappen omdat er onduidelijkheid bestaat rondom de melding (en de bevestiging daarvan) en vindt er geen schriftelijke aanvraag van de maatwerkvoorziening plaats.
De Rekenkamer gaat hier voorbij aan het evenwicht tussen het voldoen aan registratie-eisen die voortkomen uit de wet- en regelgeving en de registratienoodzaak die voortkomt uit de verantwoording van inzet van begeleiding. Voor wat betreft de toegang is een zorgvuldige weging gemaakt dat meldingen die leiden tot niet geregistreerde vormen van ondersteuning, ook niet worden geregistreerd. Op grond van de wet- en regelgeving over bescherming van de persoonsgegevens mogen persoonsgegevens alleen worden verzameld voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden . Het verzamelde aantal gegevens over personen mag niet te veel zijn in verhouding tot het doel waarvoor de gegevens nodig zijn, maar ook niet te weinig. Er moet een relatie zijn tussen de soort gegevensverzameling en het doel van registratie. In dit geval is er geen registratie van cliënten voordat er ook daadwerkelijk een aanvraag wordt gedaan om de drempel voor de burger zo laag mogelijk te houden en ook niet bovenmatig persoonsgegevens te verwerken als er geen aanvraag volgt. Het college is weliswaar bevoegd tot het verwerken van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de behoefte, maar hoeft dat niet te doen .
Over de aanvraag zelf. In de Wmo verordening 2015 versie 2019 staat dat een aanvraag voor een maatwerkvoorziening door een cliënt schriftelijk wordt ingediend nadat het onderzoek is uitgevoerd, of na verloop van de onderzoeksperiode. Het college kan bepalen dat een aanvraag ook digitaal of mondeling kan worden gedaan. Er vindt dus wel degelijk een schriftelijke aanvraag plaats. Ook de vervolgconclusie van de Rekenkamer dat het college (doordat er geen registratie plaatsvindt en aanbieders besluiten of mensen al dan niet een maatwerkvoorziening krijgen) geen zicht heeft op de besluitvorming over de toegang tot ambulante ondersteuning en dagbesteding, herkent het college niet. Bij de afwikkeling van bezwaar en beroep heeft de gemeente altijd een vergewisplicht, dat houdt in dat de gemeente zich er van moet vergewissen hoe het besluit tot stand is gekomen. Hierbij worden verschillende documenten, waaronder het ondersteuningsplan van de cliënt alsmede eventuele adviezen van het Indicatie Advies Bureau bekeken.
De toegang is laagdrempelig een eenduidig
Een laagdrempelige en eenduidige toegang is een belangrijk uitgangspunt voor het college. Zoals u opmerkt, kenmerkt de toegang zich door veel aanbieders en een grote rol voor professionals en allianties. Ook zijn in elk stadsdeel plekken waar Amsterdammers kunnen aankloppen met een vraag of verzoek. Het college onderkent dat door de veelheid aan voorzieningen en partijen in de stad het voor Amsterdammers (en professionals) soms lastig is om de juiste ondersteuning te vinden. In dit kader wijst het college op het voornemen om in het stelsel van sociale zorg vanaf 2021 met laagdrempelige Buurtteams te gaan werken. Inwoners kunnen met vragen en ondersteuningsbehoeften op het gebied van zorg, welzijn, inkomen, schulden, wonen, veiligheid en participatie bij deze buurtteams terecht. De aanvullende ondersteuning vanuit de Wet maatschappelijke ondersteuning wordt in samenhang met deze ‘Buurtteams Amsterdam’ georganiseerd. Dat geldt ook voor (de toegang) tot aanvullende ambulante ondersteuning en dagbesteding.
Bereik van Amsterdammers
In de nota van bevindingen stelt de Rekenkamer dat het college onvoldoende zicht heeft op de ondersteuningsvraag van Amsterdammers. De reden is dat mensen die zich melden en niet in aanmerking komen voor een maatwerkvoorziening, niet worden geregistreerd. Doordat over de inhoudelijke gronden voor het afwijzen van een aanvraag niets wordt vastgelegd, ontbreekt volgens de Rekenkamer informatie om te beoordelen of de toegang voldoende onderscheidend functioneert. Zoals hierboven uiteengezet heeft het college op dit punt een andere opvatting.
Bovendien betekent ‘het niet in aanmerking komen voor een maatwerkvoorziening’ niet dat mensen geen ondersteuning of hulp krijgen. De Rekenkamer merkt dit zelf ook op. Mensen kunnen wellicht hulp krijgen uit hun sociale netwerk. Ook kunnen mensen terecht bij algemene voorzieningen zoals maatschappelijke dienstverlening en welzijnsorganisaties.
Doelgroepen
Ook het feit dat de gemeente binnen de Wmo niet werkt met doelgroepen, maakt het volgens de Rekenkamer onduidelijk welke Amsterdammers bereikt worden en welke niet. Meer informatie over doelgroepen helpt om te bepalen of Amsterdammers de weg naar (de toegang tot) ambulante ondersteuning en dagbesteding weten te vinden.
Natuurlijk helpen meer data en meer gegevens om te bepalen of alle Amsterdammers die ondersteuning nodig hebben die ook krijgen. Het college wijst er in dit verband op dat we in Amsterdam een groot aantal partijen hebben die ambulante ondersteuning en/of dagbesteding bieden. Onder deze leveranciers zitten verschillende partijen met specialismes die elk specifieke cliëntpopulaties bereiken. Denk hierbij aan cliënten met een zintuiglijke beperking, licht verstandelijk beperkten, zware vormen van autisme of met niet aangeboren hersenletsel. Ook de welzijnsorganisaties en instanties als Cliëntbelang en Wmo-adviesraad hebben daarin een belangrijke en adviserende functie. Samen zorgen deze partijen dat de verschillende doelgroepen bereikt worden.
Complexe cliënten en zorgmijders
Meer specifiek benoemt de Nota van Bevindingen dat cliënten die lastig voor onderzoek te bereiken zijn, waaronder zorgmijders, buiten beschouwing worden gelaten. En dat het college de bewuste keuze maakt om niet outreachend te handelen.
Het college herkent zich hier niet in. De Rekenkamer wekt hiermee de indruk dat er weinig extra moeite wordt gedaan om moeilijk bereikbare cliënten alsnog te bereiken. Deze aanname is onjuist. Amsterdam kent een groot aantal aanbieders ambulante ondersteuning en dagbesteding die in contact staan met de doelgroepen waarmee zij werken en die hen wel degelijk outreachend weten te bereiken. Daarnaast hebben – zoals de Rekenkamer ook meldt- verschillende Allianties in hun jaarplannen acties opgenomen om lastig te bereiken groepen toch te betrekken en werkt de Maatschappelijke Dienstverlening wel outreachend. Deze Allianties en Maatschappelijke dienstverleners maken deel uit van het Amsterdamse zorgstelsel.
Ten slotte
Het college is verantwoordelijk voor het bredere terrein van de zelfredzaamheid en participatie in Amsterdam. Eigen kracht, het gebruik van talenten en mogelijkheden om zelf oplossingen te vinden voor problemen zijn daarbij het uitgangspunt en worden door de gemeente gefaciliteerd en gestimuleerd. Bijvoorbeeld door de inzet van basisvoorzieningen in de wijk en het ondersteunen van mantelzorg. Voor Amsterdammers die zich ondanks de aangeboden ondersteuning in de wijk niet kunnen redden of niet kunnen meedoen, biedt de gemeente maatwerkvoorzieningen zoals ambulante ondersteuning en dagbesteding. Dit gemeentelijke beleid is vastgelegd in de nadere regels en de verordening maatschappelijke ondersteuning.
Uiteraard moeten maatwerkvoorzieningen goed toegankelijk zijn. De nadruk ligt wat het college betreft op goede, algemene voorzieningen en ondersteuning dicht bij huis. In de buurt of de wijk. Professionals kijken daarbij samen met Amsterdammers naar de best passende ondersteuning. Onnodige registraties en onnodige administratieve last moeten daarbij zoveel als mogelijk voorkomen worden.
Wij hopen u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.
Met vriendelijke groet,
Namens het college van burgemeesters en wethouders van Amsterdam,
Simone Kukenheim
Wethouder Zorg
Door een communicatiefout heeft het college een aanvullende bestuurlijke reactie geschreven. Het document is op 12 november 2019 openbaar gemaakt.
Download aanvullende bestuurlijke reactie.
Nawoord rekenkamer
Het college heeft uitgebreid gereageerd op ons rapport. Dat waarderen we zeker. De inhoud heeft ons echter op een aantal punten verbaasd. En daarnaast missen we ook concrete reacties op de door ons gesignaleerde knelpunten en onze aanbevelingen.
Wat verbaast ons? Het college plaatst kanttekeningen bij het feit dat wij ons rapport niet hebben aangepast naar aanleiding van opmerkingen in het kader van het feitelijk wederhoor. Maar dat doen we als onafhankelijk onderzoeksinstituut ook niet zomaar. Bij feitelijk wederhoor leggen wij onze bevindingen voor aan de ambtelijke organisatie met de uitnodiging om aan te geven welke feiten in het rapport onjuist zijn of aanvulling behoeven. We vragen daarbij ook altijd om onderbouwing. We zijn gewend dat de organisatie dit serieus en nauwgezet doet, wat soms ook leidt tot correcties en verbetering van ons rapport. Dit keer hebben we echter nauwelijks (onderbouwde) opmerkingen gehad over feiten, maar vooral algemene opmerkingen naar aanleiding van onze conclusies. En dat beschouwen we als een “reactie” waar we in dat proces van wederhoor weinig mee kunnen.
Wat ons ook verbaast, is dat het college vraagtekens zet bij de keuzes die de rekenkamer in haar onderzoek heeft gemaakt. De rekenkamer bepaalt namelijk zelf onderwerp, scope en diepgang. Een opmerking over wat we zouden moeten doen is dus niet op zijn plaats. We willen ons natuurlijk wel verantwoorden over de relevantie. En dan doen we ook. We leggen altijd uit waarom we bepaalde keuzes maken. Dat is bij dit onderzoek ook gebeurd. Aan het eind van het bestuurlijk rapport staan vraagstelling, onderzoeksvragen en de normen die we hebben gebruikt in het onderzoek en daarbij wordt verwezen naar hoofdstuk 4 van het onderzoeksrapport voor de onderbouwing. We zijn overigens wel benieuwd of het college met deze opmerkingen ook heeft willen zeggen dat onze centrale vraag niet relevant is en de normen die we hanteren om de toegang te beoordelen niet passend zijn. Met onze normen maken we een nauwkeuriger onderscheid tussen verschillende aspecten van de toegang dan in de beleidsdocumenten is terug te vinden. Maar we kunnen ons toch nauwelijks voorstellen dat het college vindt dat aan de 7 normen die wij hebben geformuleerd niet zou moeten worden voldaan.
In de bestuurlijke reactie is dus het nodige commentaar te vinden op ons onderzoek. Maar het college gaat niet of nauwelijks in op de door ons gesignaleerde knelpunten en geformuleerde aanbevelingen. Dat is met oog op de discussie in de raad jammer. Het college gaat wel uitgebreid in op de spanning tussen meer inzicht willen verwerven enerzijds en de administratieve last die dat kan veroorzaken anderzijds. Daarnaast worden ook impliciet een aantal andere opmerkingen gemaakt over de knelpunten die wij zien. We zullen in dit nawoord kort op een aantal van die thema’s ingaan.
Wettelijk verplichte processtappen
We concluderen in ons rapport dat het college bij het organiseren van de toegang niet geheel voldoet aan de vereisten van de wet. De stappen van het toegangsproces, zoals de wetgever die heeft bepaald, zijn hieronder weergegeven. De wet moet natuurlijk worden nagevolgd. Maar het ordentelijk organiseren en doorlopen van deze stappen is ook wezenlijk vanuit het oogpunt van rechtsbescherming van de burger.
De praktijk in Amsterdam is dat er naar aanleiding van een hulpvraag een niet erg transparant proces plaatsvindt dat uitmondt in een ondersteuningsplan, dat sinds juni 2019 door de gemeente wordt gezien als een aanvraag. Het college geeft op basis van deze “aanvraag” geautomatiseerd een beschikking af. Voor juni 2019 zag het college het ondersteuningsplan als aanvraag en beschikking.
De Amsterdammer die een hulpvraag stelt, krijgt dus geen ontvangstbevestiging, ontvangt geen rapport met de uitkomsten van het onderzoek en diegene die ergens tijdens het proces te horen krijgt dat hij niet in aanmerking komt voor Wijkzorg, krijgt geen afwijzende beschikking. Het gaat hier om wettelijke verplichtingen. Het college kan niet zelf bepalen of bijvoorbeeld de melding moet worden vastgelegd en bevestigd, zoals de bestuurlijke reactie lijkt te suggereren. De verschillende stappen zijn wel vormvrij. Maar alleen mondelinge bevestiging zonder schriftelijke vastlegging, is toch minimaal in strijd met de geest van de wet.
Het gaat hierbij namelijk niet om juridische haarkloverij. Het probleem is dat de rechtsbescherming van de burger is gebaseerd op diens aanvraag en het besluit; een bestuursrechter mag slechts oordelen over geschillen die voortkomen uit beslissingen op aanvragen. Bij de werkwijze die Amsterdam nu hanteert, zijn er – bij zorg in natura – nooit negatieve beschikkingen. Afgewezen burgers kunnen dus niet in bezwaar of beroep. Aan hen wordt, met andere woorden, onvoldoende rechtsbescherming geboden.
Wettelijke verantwoordelijkheid
Het gemeentebestuur heeft de taak om vast te stellen – ‘vroegtijdig’, zoals de wet zegt – of Amsterdammers ondersteuning nodig hebben en of ze die krijgen. Het college legt in zijn reactie de verantwoordelijkheid voor de vraag of iedereen in Amsterdam die ondersteuning nodig heeft, die ook krijgt, neer bij de aanbieders van zorg. ‘Deze partijen zorgen er voor dat de verschillende doelgroepen bereikt worden’. Taken kunnen natuurlijk worden uitbesteed, maar het college moet vanuit zijn wettelijke verantwoordelijkheid wel de vinger aan de pols houden. Dus weet het college ook in hoeverre aanbieders er bijvoorbeeld in slagen zorgmijders en cliënten met complexe vragen te bereiken? En op grond van welke gegevens? Wij hebben die informatie niet kunnen vinden in de databestanden, die bij de gemeente aanwezig zijn.
Inzicht in het toegangsproces
Uit ons onderzoek blijkt dat de beschikbare informatie maar een beperkt inzicht biedt in het functioneren van de toegang. En dat maakt het controleren en (bij)sturen lastig, zo niet onmogelijk. Terwijl dat juist in dit beleidsveld van groot belang is. Enerzijds omdat het college ervoor heeft gekozen om de toegang op afstand – bij aanbieders – te organiseren. En anderzijds vanwege de financiële uitdagingen. De begrotingstekorten voor ambulante ondersteuning en dagbesteding waren in 2017 € 14,3 miljoen en in 2018 € 11 miljoen.
Het verkrijgen van inzicht kost aandacht en tijd. Net als het college vinden ook wij het belangrijk om onnodige administratieve lasten en bovenmatige registratie van persoonsgegevens te vermijden. Maar zoals wel vaker gaat het ook in dit geval niet zozeer om méér gegevens, maar om het beter omgaan met gegevens. Het is niet altijd nodig om op persoonsniveau gegevens vast te leggen. En ook niet om nieuwe of eigen registraties op te zetten; het is beter om verstandig om te gaan met wat er is. Aanbieders leggen al veel gegevens vast, maar tot nu toe kiest het college ervoor daar geen gebruik van te maken. Het college benadrukt in zijn reactie dat het erg belangrijk is om bovenmatige registratie van persoonsgegevens tegen te gaan. Dat is waar. Maar wat is bovenmatig? Dat is als de noodzaak ontbreekt en het registreren dus geen doel dient. In ons rapport over privacy hebben we aandacht gevraagd voor het feit dat de overheid altijd verschillende belangen af zal moeten wegen. Bij de toegang tot ambulante ondersteuning en dagbesteding gaat het om de privacy risico’s van de Amsterdammers die hulp komen vragen en hun belang om goede hulp te krijgen en voldoende rechtsbescherming. En daarnaast is er ook nog het belang van de belastingbetalende Amsterdammer die recht heeft op een overheid die let op haar doelmatigheid. Wij denken dat bij een zorgvuldige omgang met de persoonsgegevens en het snel anonimiseren van die gegevens, de privacy risico’s beperkt zullen zijn.
Naar een laagdrempelige toegang
We zijn tevreden dat het college zich herkent in de conclusies over laagdrempeligheid en eenduidigheid van de toegang. En ook dat het college toewerkt naar betere vindbaarheid van de toegang door in te zetten op Buurtteams. In dat kader wijzen we graag op aanbevelingen 3 en 4. In aanbeveling 3 zetten we uiteen hoe functiescheiding beter vormgegeven kan worden. In aanbeveling 4 beschrijven we hoe het clientperspectief in de toegang meer centraal gesteld kan worden.
Afsluiting
Bovenstaande onderwerpen vormen slechts een klein onderdeel van ons uitgebreide onderzoek naar de toegang tot ambulante ondersteuning en dagbesteding. We vinden het jammer dat het college niet ingaat op onze overige conclusies en aan geen van de aanbevelingen aandacht besteedt. We willen daarom nogmaals aandacht vragen voor een aantal belangrijke problemen. Wij denken dat het goed overdenken van die problemen en de suggesties die wij doen in onze aanbevelingen nuttig zijn bij de huidige ontwikkeling richting laagdrempelige Buurtteams.
We vragen niet om onnodige administraties en al helemaal niet om extra registratie van privacygevoelige informatie. Wij vinden dat er meer helderheid moet komen over wat er moet worden bereikt: welke mensen hebben ondersteuning nodig, krijgen die dat en is dat de goede ondersteuning? Is de toegang hierop ingericht? Daarnaast signaleren we knelpunten als de betrekkelijke zelfredzaamheid van mensen die ondersteuning nodig hebben, de rol van aanbieders als poortwachters, de problemen van hulpvragers in het toegangsproces en de kwaliteit van de informatie die de gemeenteraad krijgt.
Advies aan de raad
We zouden de raad willen vragen om het college nog een keer nadrukkelijk onze knelpunten en aanbevelingen onder de aandacht te brengen. En aan het college te vragen om in een korte notitie vast te leggen hoe het daar bij de ontwikkeling van de Buurtteams mee wil omgaan. Zo’n notitie brengt de raad ook in positie om naar voren te brengen hoe hij zelf in het controle- en sturingsproces wil worden betrokken en welke informatie de raad daarvoor wil ontvangen.
Door een communicatiefout heeft het college een aanvullende bestuurlijke reactie geschreven. Wij hebben daarop gereageerd met een aanvullend nawoord. Het nawoord is op 12 november 2019 openbaar gemaakt.
Download aanvullend nawoord
Onderzoeksverantwoording
Dit is het bestuurlijk rapport van het onderzoek van de rekenkamer naar de toegang tot ambulante ondersteuning en dagbesteding. Het volledige rapport bestaat naast dit bestuurlijk rapport, ook uit het onderzoeksrapport. Beide rapporten staan vanaf het publicatiemoment op: https://www.rekenkamer.amsterdam.nl/onderzoek/ambulante-ondersteuning-en-dagbesteding-toegang/
Onderzoeksteam
- Dhr. dr. J.A. (Jan) de Ridder (directeur)
- Dhr. drs. J. (John) van Leuken (projectleider)
- Mw. dr. C. (Carolien) de Blok (onderzoeker)
- Mw. drs. R. Joosten (onderzoeker)
Aanleiding en onderzoeksvragen
De gemeente is sinds 1 januari 2015 geheel verantwoordelijk voor de Wmo. De gemeente had ook vóór 1 januari 2015 al taken in het kader van deze wet, zoals woningaanpassing, vervoersmiddelen en hulp in het huishouden. Per 2015 zijn een aantal taken naar de gemeente gedecentraliseerd, waaronder ambulante ondersteuning, dagbesteding en beschermd wonen. De overdracht van taken ging gepaard met een forse bezuiniging.
In 2018 hebben we een verkenning uitgevoerd naar mogelijke knelpunten in de uitvoering van de Wmo. Daarbij hebben we onder meer gekeken naar onderwerpen die in de gemeenteraad worden besproken. Onderwerpen die regelmatig aan bod kwamen, zijn: hulp bij het huishouden, eigen bijdrage, vervoersvoorzieningen, financiën en inkoop. Opvallend is dat ambulante ondersteuning en dagbesteding - taken waar de gemeente sinds 2015 ook verantwoordelijk voor is - nauwelijks onderwerp van gesprek waren.
De verkenning heeft geleid tot de inventarisatie van een aantal aandachtspunten bij ambulante ondersteuning en dagbesteding, namelijk de toegang tot de ondersteuning, het toezicht op de kwaliteit van de geleverde diensten, het aantal aanbieders en het budget en de overschrijding daarvan in 2017. Gezien de omvang van het werkterrein was het echter noodzakelijk een verdere afbakening van het onderzoeksveld te maken. We hebben ervoor gekozen om na te gaan of de toegang tot de ambulante ondersteuning (AO) en dagbesteding (DB) naar behoren functioneert.
Dit heeft geleid tot de volgende hoofdvraag:
Heeft de gemeente zicht op de toegang tot de ambulante ondersteuning en dagbesteding en weet ze problemen, die hierin spelen, te verhelpen?
We komen tot het beantwoorden van deze hoofdvraag via de volgende deelvragen:
- Wat zijn de belangrijkste problemen in het functioneren van de toegang?
- Weet het college of de toegang naar behoren functioneert?
- Doet het college voldoende om het functioneren van de toegang te verbeteren en laat ze dat zien?
Voor het beantwoorden van elk van de vragen geldt dat we het oordeel betrekken van de gemeente zelf, van maatschappelijke dienstverleners en aanbieders van ondersteuning en van cliënten(organisaties).
Aanpak
Om te beoordelen of de toegang naar behoren functioneert hebben we De toegangzeven normen opgesteld. Deze staan, inclusief de door ons geformuleerde definities, weergegeven in het kader.
De toegang
bereikt de doelgroep:
Door de opzet en uitvoering van de toegang worden de mensen bereikt voor wie de voorzieningen bedoeld zijn.
is laagdrempelig:
In elk stadsdeel zijn diverse plekken waar een burger een eerste contact kan maken over een vraag, verzoek of behoefte die hij of zij heeft. Vervolgens wordt in een beperkt aantal eenvoudig te doorlopen stappen duidelijk of hij of zij ondersteuning krijgt.
is eenduidig:
In de gehele stad bestaat het proces van de toegang tenminste uit vraagverheldering en het opstellen van een ondersteuningsplan.
is gelijk:
In de gehele stad worden vragen en verzoeken van burgers op dezelfde wijze behandeld en beoordeeld.
is onderscheidend:
De opzet en de uitvoering van de toegang is zodanig dat een adequaat onderscheid wordt gemaakt tussen mensen die wel en niet in aanmerking komen voor ondersteuning.
zorgt voor een aanbod dat aansluit op de vraag:
De opzet en de uitvoering van de toegang is zodanig dat de vrager een aanbod van ondersteuning krijgt dat aansluit op de vraag die hij of zij heeft.
is rechtmatig:
De opzet en de uitvoering van de toegang zijn zodanig dat aan de eisen van de wet en de gemeentelijke verordening wordt voldaan.
De achtergrond van bovenstaande normen staat beschreven in hoofdstuk 4 van het onderzoeksrapport.
De uitvoering van het onderzoek bestond uit een aantal onderdelen. We vroegen gegevens op uit de gemeentelijke registratiesystemen over de Wmo (RIS Wijkzorg, WmoNed) en die van de Sociale Loketten en de Wmo Helpdesk. We voerden gesprekken met de afdeling Zorg en de afdeling Dienstverlening (Sociaal Loket), het Indicatieadviesbureau, maatschappelijke dienstverleners, aanbieders en de trekkers van de allianties. We bestudeerden documenten zoals beleidsstukken, bestuursrapportages, evaluaties, jaarplannen en jaarverslagen van allianties. Daarnaast spraken we met cliënten en cliëntenorganisaties.