Toegankelijkheid van openbare toiletten
Bestuurlijk rapport

Samenvatting

Op 19 december 2018 nam de gemeenteraad het initiatiefvoorstel Baas over eigen blaas aan. Het initiatiefvoorstel vraagt aan het college om uit te gaan van de norm dat er binnen 500 meter een openbaar of opengesteld toilet is in het stadscentrum en in drukke voetgangersgebieden. De rekenkamer onderzocht of Amsterdam voor voldoende openbare toiletten zorgt met bijzondere aandacht voor toiletten voor vrouwen en mensen die afhankelijk zijn van een rolstoel.

De belangrijkste conclusie is dat ondanks de aandacht die er recent aan het onderwerp is gegeven, er in Amsterdam onvoldoende openbare toiletten zijn. In 41% van de drukke voetgangersgebieden - inclusief de parken - is overdag binnen 500 meter een rolstoeltoegankelijk openbaar toilet bereikbaar. Dus in meer dan de helft van de drukke voetgangersgebieden niet.

Wij vonden 56 openbare toiletten in Amsterdam, waarvan er 50 geschikt zijn voor mensen met een fysieke beperking. De gemeente gaat uit van 12 openbare rolstoeltoegankelijke toiletten. Dit komt omdat de gemeente 'openbaar' gelijkstelt aan 'in beheer van de gemeente'. Wij pleiten voor een bredere benadering van openbare toiletten. Toiletten noemen wij openbaar als ze gebruikt kunnen worden zonder beletsel of zonder erom te vragen. De gemeente is actief om meer openbare toiletten aan te leggen en er meer openbaar te maken. De overzichten laten niet goed zien hoe het daarmee staat.

Realisatie en instandhouding van openbare toiletten lopen vast, omdat de aandacht vooral uitgaat naar de kant van de kosten. De maatschappelijke baten worden in de afwegingen niet echt meegenomen. Ook is er een gebrek aan coördinatie en doorzettingsmacht door het grote aantal onderdelen van de gemeentelijke organisatie dat betrokken is bij de realisatie en instandhouding. Structurele aandacht en middelen ontbreken.

Op straat is de vindbaarheid van openbare toiletten slecht. De gemeente heeft wel een begin gemaakt met het aanbrengen van bewegwijzering op straat, maar dit geldt alleen voor een enkel gemeentelijk openbaar toilet.

De rekenkamer deed vier aanbevelingen aan het gemeentebestuur:

1. Stel de benadering van ‘openbaar’ toilet bij
2. Neem bij afwegingen ook de maatschappelijke baten mee
3. Waarborg een minimumniveau
4. Verbeter de vindbaarheid

Het college neemt de conclusies en aanbevelingen in algemene zin over. Inzake twee punten deelt het college de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamer niet. In het nawoord gaat de rekenkamer hierop in.

Toegankelijkheid openbare toiletten 

Op 14 juli 2016 is het VN-verdrag handicap in Nederland in werking getreden. Het doel van het verdrag is het bevorderen, beschermen en waarborgen van de mensenrechten van mensen met een beperking. In het verdrag is aangegeven wat de overheid moet doen om ervoor te zorgen dat de positie van mensen met een beperking verbetert.

Voor de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) was het aanleiding om in 2019 toegankelijkheid tot een belangrijk thema van onderzoek te maken. Wij volgen de NVRR hierin en voeren verschillende onderzoeken uit binnen het thema toegankelijkheid.

Op 19 december 2018 nam de gemeenteraad het initiatiefvoorstel Baas over eigen blaas aan. Het initiatiefvoorstel vraagt aan het college om uit te gaan van de norm van de Maag Lever Darm Stichting dat er binnen 500 meter een openbaar of opengesteld toilet is in het stadscentrum en in drukke voetgangersgebieden. Het college dient onderzoek te doen naar waar dat nog niet zo is en daarbij aandacht te geven aan de aanwezigheid van toiletten voor mensen met een fysieke beperking. Het initiatiefvoorstel bevat een aantal voorstellen om de aanwezigheid en de toegankelijkheid van openbare toiletten - ook voor mensen met een fysieke beperking - te verbeteren. Het college is gevraagd over deze punten uiterlijk eind 2019 te rapporteren aan de gemeenteraad. Het heeft dit gedaan door middel van een brief aan de gemeenteraad, die op 11 december 2019 op de agenda stond van de raadscommissie Wonen en Bouwen.

Conclusies

Al meer dan 100 jaar aandacht, maar inbedding schiet tekort

Het denken over openbare toiletten veranderde van een voorziening voor mannen die op straat werkten naar een voorziening voor iedereen. De stad moet daarmee voor iedereen toegankelijk worden, ook voor mensen met een fysieke beperking en voor mensen met buik- of blaasproblemen. Realisatie en instandhouding van openbare toiletten lopen echter vast op de kostenfocus van de gemeente en op een gebrek aan coördinatie en doorzettingsmacht. Dit laatste komt door het grote aantal afzonderlijke delen van de gemeentelijke organisatie dat betrokken is bij de realisatie en instandhouding. Structurele aandacht en middelen ontbreken.

Van voorziening voor mannen naar voorziening voor iedereen

De eerste Amsterdamse krul is geplaatst in de jaren zeventig van de 19de eeuw. Eerst waren openbare toiletten vooral bedoeld als voorziening voor mannen die op straat werkten. Vanaf 1920 kwam er wel enige aandacht voor voorzieningen voor vrouwen, maar dit was beperkt. In de jaren vijftig had Amsterdam 81 urinoirs en 5 inpandige of vrijstaande openbare toiletten. Die laatsten verdwenen allemaal vanaf de jaren zeventig. In de jaren negentig van de 20ste eeuw gaat de aandacht van de gemeente vooral uit naar het bestrijden van wildplassen. Hoewel er ook toen al enige aandacht was voor de betekenis van openbare toiletten als voorziening voor iedereen, waaronder voor mensen met blaasproblemen, lijkt dit pas de overhand te krijgen in het initiatiefvoorstel dat leden van de gemeenteraad in 2018 indienden.

De kosten zijn een blijvend probleem

De verhouding tussen het gebruik van toiletten en de kosten loopt als een rode draad door de geschiedenis. Openbare toiletten waren en zijn niet kostendekkend. Als de investeringskosten van een nieuw rolstoeltoegankelijk toilet over 20 jaar kunnen worden afgeschreven, zijn de jaarlijkse kosten - inclusief onderhoud - minstens € 10.000. De kosten lijken een belangrijke reden te zijn geweest voor de gemeente om in de jaren zeventig de toen bestaande openbare toiletten te sluiten. Ook initiatieven van particuliere beheerders (Publex) uit het verleden lijken hierop stukgelopen. De financiële baten zijn doorgaans lager dan de kosten. Dit blijkt ook uit cijfers over de opbrengsten van de drie bestaande rolstoeltoegankelijke toiletten in stadsdeel Centrum. De maatschappelijke baten van openbare toiletten lijken weinig te worden meegewogen in de besluitvorming.

Realisatie stuit op gebrek aan doorzettingsmacht

Na 2000 zijn er drie vrijstaande toegankelijke openbare toiletgebouwen gerealiseerd in de binnenstad en twee daarbuiten. Er waren in 2015 plannen voor toiletten in parken, maar die zijn niet tot stand gekomen. Met behulp van middelen uit het Knelpuntenfonds Toegankelijkheid is de aanleg van drie nieuwe rolstoeltoegankelijke toiletvoorzieningen in voorbereiding. We constateren dat er bij de realisatie van openbare toiletten veel coördinatie in de gemeentelijke organisatie nodig is om tot uitvoering te komen. Er zijn veel afdelingen bij betrokken: Verkeer en Openbare Ruimte, Groen, Ruimte en Duurzaamheid, het Ingenieursbureau, Stadswerken en de stadsdelen, elk vanuit een eigen rol en expertise. Daarnaast constateren we dat de eindverantwoordelijkheid niet is belegd, waardoor er sprake lijkt van een gebrek aan doorzettingsmacht. Een gebrek aan coördinatie in de ambtelijke organisatie en het ontbreken van een eindverantwoordelijke lijken mede een oorzaak voor het niet-realiseren van toiletten in parken, zoals in de Agenda Groen was beoogd, en ook voor het moeizaam tot stand brengen van de drie nieuwe rolstoeltoegankelijke toiletten in de binnenstad.

Meer openbare toiletten dan de gemeente meetelt, maar nog niet voldoende

We tellen in de stad 112 openbare toiletten, waarvan er 56 geschikt zijn voor mannen en vrouwen en 50 voor mensen die van een rolstoel afhankelijk zijn. De vindbaarheid van de toiletten is slecht. Overdag voldoet minder dan de helft van het Plusnet Voetganger aan de norm dat binnen 500 meter een openbaar toilet is te bereiken. In de nacht liggen uitgaansgebieden - met uitzondering van de omgeving rondom het Centraal Station, Leidseplein, Europaplein en Arenaboulevard - verder dan 500 meter van een rolstoeltoegankelijk openbaar toilet.

50 openbare toiletten voor mensen afhankelijk van een rolstoel

Op grond van onze inventarisatie concluderen we dat er in totaal 112 openbare toiletten in Amsterdam zijn, waarvan er 56 geschikt zijn voor mannen en vrouwen en 50 geschikt voor mensen die van een rolstoel afhankelijk zijn. 12 toiletten uit onze inventarisatie zijn dag en nacht geopend, waarvan 9 voor mensen in een rolstoel. 's Avonds is nog een klein aantal toiletten meer open. 34 van de 56 toiletten zijn gratis; bij de andere moet een bedrag worden betaald, variërend van € 0,20 tot
€ 1,00.

In onze inventarisatie telden wij alle openbare toiletten in de stad mee die gedurende het hele jaar geopend zijn, ongeacht de beheerder. We komen daarmee tot een hoger aantal openbaar toegankelijke toiletten in Amsterdam dan uit de telling van de gemeente blijkt.

De gemeente Amsterdam komt tot twaalf openbare toiletten die geschikt zijn voor mensen in een rolstoel. Dat komt doordat de gemeente uitgaat van door de gemeente beheerde toiletten. Dat zijn de vijf toiletgebouwen op straat en de zeven toiletten in stadsloketten. De gemeente onderscheidt daarnaast toiletten die voor mannen én vrouwen geschikt zijn (zie maps.amsterdam.nl). Hiertoe rekent de gemeente ook openbare toiletten in stadsparken en in door de gemeente beheerde parkeergelegenheden. De toiletten in parken zijn echter voor het merendeel alleen in het zomerseizoen geopend. De toiletten in parkeergarages zijn vaak alleen toegankelijk voor parkeerders - dus alleen met een parkeerkaartje. Wij zien deze toiletten niet als openbaar toegankelijk.

Vindbaarheid is slecht

Op straat is de vindbaarheid van de toiletten slecht. De gemeente heeft onlangs een start gemaakt  met het aanbrengen van aanwijzingen op bestaande bewegwijzeringsborden die in de buurt liggen van door de gemeente beheerde openbare toiletten. Maar zelfs bij de beste voorbeelden van deze bewegwijzering moet je nog goed zoeken (zie foto).

Ondanks de beginnende inspanningen van de gemeente zijn verreweg de meeste openbare toiletten niet op straat aangegeven. Je moet ze dus weten te liggen of anders gebruikmaken van een app. De vindbaarheid is overigens al erg lang slecht. Al in documenten uit 1998 wordt erover geklaagd en het voornemen uitgesproken om er iets aan te doen.

Meer dan de helft van het drukke voetgangersgebied voldoet niet aan norm van 500 meter

De Toiletalliantie roept alle gemeenten op om in drukke voetgangersgebieden en verblijfsgebieden (parken en (wijk)winkelcentra) elke 500 meter voor een toilet te zorgen. Drukke voetgangersgebieden zijn in Amsterdam vastgelegd als het Plusnet Voetganger. De gemeente Amsterdam heeft de norm zo vertaald dat er binnen een straal van 500 meter een rolstoeltoegankelijk openbaar toilet moet zijn. Op basis van de kwantitatieve analyse van de gemeente voldoet 15% van het Plusnet Voetganger hieraan. Op grond van onze inventarisatie is er overdag op 41% van het Plusnet Voetganger binnen 500 meter een rolstoeltoegankelijk openbaar toilet aanwezig.  Wanneer we rolstoeltoegankelijkheid niet als criterium meenemen en dus uitgaan van alle 56 openbare toiletten uit onze inventarisatie, is overdag op 43% van het Plusnet Voetganger binnen 500 meter een openbaar toilet.

Figuur 2.1 - Plusnet voetganger en dekking rolstoeltoegankelijke openbare toiletten (overdag)

Gebieden waar de norm niet gehaald wordt (zie figuur 2.1) zijn een deel van de Wallen, de Zeedijk en de Geldersekade, een deel van de westelijke grachtengordel, de Jordaan en de Haarlemmerbuurt, en de omgeving van de Utrechtsestraat-Amstel en Vijzelgracht. Net buiten de binnenstad gaat het om straten ten noorden van de Albert Cuypmarkt en straten ten noorden, westen en zuiden van het Vondelpark. Ook de afzonderlijke winkelstraten en -pleinen die onderdeel uitmaken van het Plusnet Voetganger bevinden zich vaak niet binnen 500 meter van een rolstoeltoegankelijk openbaar toilet. De norm wordt met regelmaat niet gehaald in de omgeving van openbaar vervoerpunten (trein, metro, pont) die worden gerekend tot het Plusnet Voetganger. In de meeste parken blijkt nauwelijks een (rolstoeltoegankelijk) toilet beschikbaar te zijn binnen 500 meter afstand.

Ten slotte liggen uitgaansgebieden - met uitzondering van de omgeving van het Centraal Station, Leidseplein, Europaplein en Arenaboulevard - in de nacht verder dan 500 meter van een rolstoeltoegankelijk openbaar toilet (zie figuur 2.2).

Figuur 2.2 - Dekking rolstoeltoegankelijke openbare toiletten in de nacht

Hoofdconclusie

De centrale onderzoeksvraag luidt:

Zorgt de gemeente Amsterdam voor voldoende openbare toiletten?

Hoofdconclusie
Ondanks de aandacht die er recent aan het onderwerp is gegeven, zijn er in Amsterdam onvoldoende openbare toiletten. In 41% van de drukke voetgangersgebieden - inclusief de parken - is overdag binnen 500 meter een openbaar toilet, waarvan ook mensen die van een rolstoel afhankelijk zijn gebruik kunnen maken, bereikbaar. Dus in meer dan de helft van de drukke voetgangersgebieden niet.

Analyse
De gemeente Amsterdam gaat uit van twaalf rolstoeltoegankelijk openbare toiletten in de stad. De gemeente heeft in de afgelopen jaren enige openbare toiletten gerealiseerd en is nog bezig met de aanleg van drie nieuwe. Er zijn echter in Amsterdam meer openbare toiletten - ook voor mensen die afhankelijk zijn van een rolstoel - dan uit de gegevens van de gemeente blijkt. Het college gaat voor zijn cijfers namelijk alleen uit van de openbare toiletten die door de gemeente worden beheerd.

Met de twaalf toiletten die de gemeente telt, is op 15% van de drukke voetgangersgebieden binnen 500 meter een rolstoeltoegankelijk openbaar toilet bereikbaar. Op basis van onze inventarisatie - wij tellen vijftig rolstoeltoegankelijke openbare toiletten - is de gemeente verder in het bereiken van de 500 meter norm dan ze zelf denkt. Maar de norm van een bereikbaar openbaar toilet binnen 500 meter in alle drukke voetgangersgebieden wordt daarmee nog niet gehaald.

De gemeente benut nog niet alle mogelijkheden om de publieke functie van bestaande toiletten te verbeteren. Enerzijds doordat de gemeente niet alle bestaande openbare toiletten meetelt en ze als zodanig kenbaar maakt. En anderzijds doordat de gemeente andere partijen die hun toilet al opengesteld hebben meer kan stimuleren of ondersteunen om deze toiletten ook daadwerkelijk openbaar te maken.

Aanbevelingen

Aanbeveling 1: Stel de benadering bij

De gemeente gaat uit van een te beperkte benadering van 'openbaar' door dit gelijk te stellen aan 'gemeentelijk'. Toiletten kunnen openbaar worden genoemd als ze gebruikt kunnen worden zonder beletsel of zonder erom te vragen. De gemeente is actief om meer toiletten openbaar te maken, maar is niet helder in haar overzichten. Wij pleiten voor een bredere benadering van openbare toiletten.

Verbreed de gemeentelijke blik op openbare toiletten
De huidige benadering van openbare toiletten levert een papieren werkelijkheid op. Alleen uitgaan van gemeentelijke openbare toiletten is niet realistisch vanuit het oogpunt van diegenen die er gebruik van maken. Er zijn in de stad veel meer openbare toiletten beschikbaar en het verdient aanbeveling om ook die toiletten mee te tellen. Dit vraagt wellicht om een aantal criteria op basis waarvan het college een toilet openbaar wil noemen. Wij denken in ieder geval aan toiletten op plekken en bij instanties die als relatief 'stabiel' gekenmerkt kunnen worden (NS-stations, winkelcentra, private partijen die voor lange tijd geïnvesteerd hebben). Maar ook valt te denken aan criteria gerelateerd aan toegankelijkheid of openingstijden. Wanneer de toiletten aan de criteria voldoen, dienen ze ook opgenomen te worden in het overzicht van de toiletten dat de gemeente publiceert. Dit legt een basis om samen met deze partijen de aanwezigheid van openbare toiletten te garanderen. Wanneer de gemeente twijfels heeft over de mate van openbaarheid van bepaalde toiletten, dan bieden de criteria concrete handvatten om hierover met de beheerder in gesprek te gaan.

Probeer meer afspraken te maken over de openbare functie van bestaande toiletten
De gemeente heeft plannen om anderen te vragen hun toiletten open te stellen, maar dit kan uitgebreider dan nu gebeurt. Op sommige plekken in de stad zijn er al openbare toiletten in combinatiepanden van de openbare bibliotheek en welzijnsinstellingen. Andere welzijnscentra, maar ook gezondheidscentra, kunnen hiervoor ook gevraagd worden. Particulieren in winkelcentra, waar nog geen openbare toiletten zijn, zouden mogelijk via een eenmalige subsidie kunnen worden gestimuleerd. En op locaties waar een sleutelbeleid gevoerd wordt voor rolstoeltoegankelijke toiletten, kan de gemeente in gesprek gaan met de beherende partij over wat er nodig is om deze toiletten ook zonder sleutel toegankelijk te maken. Als een arbeidsgehandicapte of bijstandsgerechtigde bij een van de bovenstaande voorbeelden gastheer of -vrouw kan worden, kan de gemeente een uitkering uitsparen. 

Stimuleer ook via regelgeving en convenanten de publieke functie van toiletten
Ook met behulp van bestaande wet- en regelgeving kunnen publiek toegankelijke toiletten worden gestimuleerd. Volgens de Horecawet moet elke horecavoorziening waar alcohol geschonken wordt een toilet hebben. Door de verbreding van de horecadefinitie naar zaken waar geen alcohol geschonken wordt, moeten ook deze zaken een toilet hebben. Dit is in Tilburg  en Maastricht gebeurd. Omdat het openstellen van toiletten niet op grond van de wet kan worden afgedwongen, houdt dit niet per definitie meer opengestelde toiletten in, maar het werkt mogelijk wel bevorderend. Andere mogelijkheden zijn een bepaling in de bouwverordening waarin staat dat gebouwen en winkels voor de balie of kassa een toilet moeten hebben dat openbaar toegankelijk is  en dat gebruikers of huurders van gemeentelijk vastgoed verplicht kunnen worden om toiletten open te stellen.

Waar regelgeving niet kan worden ingezet, bieden convenanten met verbonden of verenigingen van ondernemers (gericht op bepaalde sectoren of juist bepaalde buurten) wellicht de mogelijkheid openbaar toegankelijke toiletten te stimuleren.

Aanbeveling 2: Neem bij afwegingen ook de maatschappelijke baten mee

De gemeente ziet toegankelijkheid als een uitgangspunt voor de stad. Openbare toiletten zijn daarbij een broodnodige voorziening. Die maatschappelijke baten moeten ook worden meegenomen bij een kosten-batenafweging van realisatie en onderhoud van openbare toiletten.

Ga niet alleen uit van de kosten, maar neem in de berekening ook de maatschappelijke baten mee om een realistisch beeld te schetsen. Bijvoorbeeld de mogelijkheden die mensen met buik- en blaasproblemen en mensen die afhankelijk zijn van een rolstoel krijgen om weer (langdurig) de deur uit te gaan, wat mogelijk een positief effect heeft op ervaren eenzaamheid en zelfredzaamheid. Andere voorbeelden zijn het tegengaan van wildplassen en het genereren van inkomsten doordat bezoekers langer in de stad verblijven, omdat ze niet terug hoeven naar hun verblijf. Zo worden kosten voor de Wmo en voor straatonderhoud verminderd en de omzet van winkels, musea, theaters en horeca verhoogd, wat ook een doorwerking heeft op de OZB-inkomsten van de gemeente.

Aanbeveling 3: Waarborg een minimumniveau

Om de stad voor een ieder toegankelijk te maken is het nodig een minimumniveau aan openbare toiletten te waarborgen. Dit betekent dat de gemeentelijke organisatie zo ingericht moet worden dat die waarborg ook kan worden waargemaakt. Het beleggen van verantwoordelijkheid en doorzettingsmacht, en het vaststellen van een structureel budget zijn hiervoor van belang.

Waarborg een minimumniveau
Het beschermen en waarborgen van rechten van mensen met een handicap is de doelstelling van het VN-verdrag Handicap. In het verlengde daarvan is het niet voldoende om als gemeente slechts te bevorderen dat anderen hun toilet openstellen. Het is ook nodig om als gemeente een minimumniveau aan toegankelijke openbare toiletten te waarborgen. Het is aan het college om te bepalen wat dit minimumniveau is. We raden het college aan daar een voorstel voor te doen. Het lijkt verstandig hierin niet het gehele Plusnet Voetganger, inclusief pleinen en parken, onder één noemer samen te voegen. Maar juist onderscheid te maken tussen verschillende functionaliteiten (bijvoorbeeld parken, winkel-/bezoekersgebieden en openbaar vervoerpunten). Met name de Amsterdamse parken verdienen hierin bijzondere aandacht. Het Amstelpark is een mooi voorbeeld van hoe het ook kan.

Waarborg ook de voorwaarden voor realisatie en onderhoud
Voor het realiseren van een minimumniveau aan 'toiletdienstverlening' is het nodig om dit structureel in te bedden in de gemeentelijke organisatie. Dus om hiervoor structurele aandacht te organiseren in de ambtelijke organisatie, door het dossier openbare toiletten onder te brengen in een programma, door verantwoordelijkheid en doorzettingsmacht bestuurlijk te beleggen, en door structureel budget vrij te maken voor realisatie en onderhoud.

Aanbeveling 4: Verbeter de vindbaarheid

De vindbaarheid van openbare toiletten moet dringend verbeterd worden. Dat kan op straat door bewegwijzering, door informatie via de website en - voor uitgaansgebieden - mogelijk door lichtvoorzieningen.

Zet de verbetering van de bewegwijzering op straat door
De gemeente is wel gestart met het aanbrengen van symbolen op de bestaande bewegwijzering om de vindbaarheid van de gemeentelijke toiletten te verbeteren, maar drie (kleine) symbolen op evenzovele borden verbetert de vindbaarheid niet substantieel. Dit moet beter, door een uitbreiding van het aantal bewegwijzeringsborden waarop een 'WC-symbool' staat aangegeven. We vinden het daarnaast raadzaam om de vindbaarheid van de openbare toiletten van andere aanbieders te stimuleren, zoals bij openbaar vervoerpunten en winkelcentra, door als gemeente ook daar symbolen aan te brengen op bewegwijzering  en op panden. Symbolen op panden waar zich openbare toiletten bevinden, kunnen in de hele stad hetzelfde zijn.

Zoek naar digitale mogelijkheden en lichtvoorzieningen
De samenwerking van de gemeente Amsterdam met de Hoge Nood app is nuttig. Hiernaast kan de gemeente mogelijkheden voor de verspreiding van informatie via de digitale weg verder onderzoeken. De eigen toilettenkaart van de gemeente op maps.amsterdam kan een volledig Engelse versie krijgen  en een versie die geschikt is voor mensen met een visuele beperking. Ook websites die veel bezocht worden door bezoekers van de stad (IAmsterdam, TripAdvisor en andere informatiewebsites voor toeristen) kunnen benaderd worden voor het plaatsen van (een link naar) deze informatie. Voor uitgaansgebieden zijn 's avonds en 's nachts lichtvoorzieningen nuttig. Al in de notitie van de gemeente uit februari 2018 wordt deze mogelijkheid besproken; het is tijd om hiervan werk te maken.

Reactie college en nawoord rekenkamer

De rekenkamer heeft het college van B en W op 2 juni 2020 de mogelijkheid geboden om te reageren op het concept-bestuurlijk rapport Toegankelijkheid van openbare toiletten. In het bijzonder hebben wij het college gevraagd te reageren op onze conclusies en aanbevelingen. We hebben het college verzocht ons de bestuurlijke reactie uiterlijk op 16 juni 2020 te doen toekomen.

Op de geplande datum hebben we het rapport openbaar gemaakt. Nog zonder de bestuurlijke reactie. Op 24 juni heeft het college gereageerd.

Op 30 juni hebben we de bestuurlijke reactie voorzien van een nawoord en toegevoegd aan het rapport. Deze complete versie bieden we aan de raad aan ter behandeling.

Bestuurlijke reactie

Geachte Rekenkamer Metropool Amsterdam, × Download Bestuurlijke reactie

Op 2 juni heeft het college het concept-bestuurlijk rapport ontvangen inzake ‘Toegankelijkheid van openbare toiletten’. In deze bestuurlijke reactie reageert het college op de bevindingen van de Rekenkamer.

Het college heeft met interesse kennis genomen van het onderzoek van de Rekenkamer. Het college is blij om te zien dat de bevindingen in het rekenkamerrapport op hoofdlijnen overeen komen met de bevindingen van het college op dit thema, zoals het college die in november 2019 in een raadsbrief  met de gemeenteraad gedeeld heeft.

Zowel in de raadsbrief als in dit rekenkamerrapport wordt geconstateerd dat verbetering van de toegankelijkheid van toiletvoorzieningen in Amsterdam wenselijk is en dat er kansen liggen in het beter benutten van de reeds bestaande semiopenbare toiletgelegenheid bij ondernemers, maatschappelijke instellingen en in publieke gebouwen. Zoals het college eerder met de raad besproken heeft, zijn de benodigde budgetten om op grote schaal openbare toiletten bij te bouwen op dit moment niet beschikbaar. Daarom zoeken we naar andere oplossingen. Dit rapport van de Rekenkamer helpt ons daarbij.

Hieronder volgt onze uitgebreide bestuurlijke reactie op de twee deelconclusies van de Rekenkamer, de overkoepelende hoofdconclusie en de daar uit volgende aanbevelingen.

Deelconclusie 1: al meer dan 100 jaar aandacht, maar inbedding schiet tekort
De Rekenkamer constateert dat het belang van goede openbare toiletten die voor iedereen toegankelijk zijn de afgelopen decennia gegroeid is. Het college ziet ook het belang van voldoende toegankelijke toiletgelegenheid en deelt op dit punt de visie van de Rekenkamer. Ook het financiële knelpunt dat de Rekenkamer constateert, wordt door het college erkend: toiletvoorzieningen in de openbare ruimte kennen hoge investerings- en beheerkosten en die middelen zijn vooralsnog geen structureel onderdeel van de begroting.

Echter, het college herkent zich niet in de suggestie van de Rekenkamer dat de maatschappelijke baten van toiletten niet worden meegewogen in de besluitvorming op dit thema. De baten worden onderkend en zijn aanleiding geweest om vanuit het toegankelijkheidsfonds middelen beschikbaar te stellen voor het bijplaatsen van nieuwe MVG-toiletten in de binnenstad. Zodra kansen zich voordoen om méér toiletten te plaatsen, om daarmee knelpunten in de toegankelijkheid van de stad op te lossen, zal het college die aangrijpen om de situatie verder te verbeteren.

De afwegingen rondom het bijplaatsen van een nieuw toilet maken we zo lokaal mogelijk, vanuit een integrale blik op de openbare ruimte (toegankelijkheid, functionaliteit, ruimtelijke kwaliteit, etc.). Dat maakt dat het inpassen van een openbaar toilet een complex en soms langdurig proces is, zoals ook de Rekenkamer constateert. Het besluit over een nieuwe toiletlocatie wordt over het algemeen genomen door het Dagelijks Bestuur van een stadsdeel. Het college heeft er vertrouwen in dat zij zorgvuldig en daadkrachtig dergelijke besluiten kunnen nemen.

Deelconclusie 2: meer openbare toiletten dan de gemeente meetelt, maar nog niet voldoende en onvoldoende vindbaar
Het onderzoeksrapport van de Rekenkamer bevat een vergelijking waarbij de Rekenkamer haar eigen analyse van het aantal toegankelijke toiletten en de dekkingsgraad gelegd heeft naast de analyse zoals het college die met de raad gedeeld heeft in de raadsbrief . De wijze waarop de Rekenkamer haar analyse heeft uitgevoerd verschilt qua definities en werkwijze van de analyse zoals het college die met de raad gedeeld heeft in de raadsbrief. De Rekenkamer heeft haar analyse volledig uitgevoerd op basis van Geografische Informatie Systemen (GIS), dus kwantitatief, waarbij een andere definitie van ‘openbaar toilet’ gehanteerd is. In de analyse van de gemeente is een kwantitatieve benadering met GIS gecombineerd met een kwalitatieve analyse op basis van de Hoge Nood App. Hieruit volgt logischerwijs een ander percentage dekkingsgraad.

Maar, het college herkent zich zeker in de conclusies die de Rekenkamer trekt; zowel de Rekenkamer als de gemeente constateren dat de dekkingsgraad op dit moment onvoldoende is en dat onder meer in parken, uitgaansgebieden en andere verblijfsgebieden behoefte is aan meer rolstoeltoegankelijke toiletten. Ook laat de analyse van de Rekenkamer zien dat er een groot potentieel aan toiletten in de stad is dat wellicht nog niet optimaal benut wordt; toiletten bij maatschappelijke instellingen, horeca, winkels en in publieke gebouwen.

Bestuurlijke reactie op de hoofdconclusie
De hoofdconclusie van de Rekenkamer luidt:

Ondanks de aandacht die er recent aan het onderwerp is gegeven, zijn er in Amsterdam onvoldoende openbare toiletten. In 41% van de drukke voetgangersgebieden - inclusief de parken - is overdag binnen 500 meter een openbaar toilet, waarvan ook mensen die van een rolstoel afhankelijk zijn gebruik kunnen maken, bereikbaar. Dus in meer dan de helft van de drukke voetgangersgebieden niet.

Het college herkent zich in de hoofdconclusie van de Rekenkamer dat de norm , zoals de raad die heeft meegegeven, op dit moment nog niet overal behaald wordt. Onder meer in parken, uitgaansgebieden en andere verblijfsgebieden is de dekkingsgraad onvoldoende en is er behoefte aan meer rolstoeltoegankelijke openbare toiletten. Dit is in lijn met de conclusies uit de raadsbrief en deze locaties hebben de aandacht van het college; als kansen zich voordoen om de situatie te verbeteren, zullen we die aangrijpen.

De Rekenkamer constateert op basis van haar onderzoek ook dat het college verder is in het bereiken van de norm van de Maag Lever Darm Stichting (MLDS) dan het zelf denkt omdat er veel toiletten in de stad zijn die niet actief zijn opengesteld via de Hoge Nood App, maar wel beschikbaar zijn voor passanten. Het college ziet deze conclusie als een aanmoediging om ondernemers en maatschappelijke instellingen nog meer te stimuleren het toilet open te stellen voor eenieder met hoge nood. Het afgelopen jaar zijn hier al stappen in gezet. Zo zijn de toiletten van zes politiebureaus opengesteld op verzoek van de gemeente, net als 26 OBA toiletten. Ook is recent het openstellen van de toiletten van de gemeentelijke Stadsloketten geëvalueerd en wordt nu onderzocht welke gemeente toiletten nog meer opengesteld kunnen worden. De aan de raad toegezegde communicatiecampagne gericht op de horecaondernemers voor het openstellen van toiletten is in de tijd naar achteren geschoven in verband met de coronacrisis en bijbehorende beperkingen

Aanbeveling 1: stel de benadering bij
De Rekenkamer beveelt het college aan om niet alleen gemeentelijke toiletten als volledig openbaar te beschouwen, maar ook de andere toiletten die zonder beletsel gebruikt kunnen worden. Het college beschouwt alle (semi)openbare toiletten onderdeel van de oplossingen voor voldoende toiletvoorzieningen in de Amsterdamse openbare ruimte en zal zich ook blijven inzetten om alle mogelijkheden tot het toevoegen van toegankelijke toiletten in de openbare ruimte te benutten, conform eerdere toezeggingen aan de raad.

Als het gaat om de digitale kaart op de gemeentelijke website en de bewegwijzering op straat houdt het college echter vast aan de werkwijze om alléén gemeentelijke openbare toiletten te vermelden, omdat we alleen daar verantwoordelijkheid kunnen nemen voor de beschikbaarheid, toegankelijkheid en de kwaliteit van het toilet. De Hoge Nood App biedt immers een mooi overzicht van álle toiletten in de stad. Op verzoek van de gemeenteraad is de gemeente een partnerschap aangegaan met deze app.

De aanbevelingen over het gebruik maken van regelgeving door bijvoorbeeld de horecadefinitie uit te breiden heeft volgens het college niet het gewenste effect, omdat deze wijziging in de regelgeving complex en ingrijpend is. Het zou onder meer betekenen dat dit type horeca niet meer gevestigd kan zijn in kleine pandjes waar geen ruimte is voor klanten- of gastentoiletten. Het beter benutten van toiletten bij horecaondernemers die al wel een toilet hebben zien we als een meer haalbare optie voor het toevoegen van meer (semi)openbare toiletten in de stad.

Het simuleren van toiletten bij winkels vóór de kassa via wet- en regelgeving vindt het college een kansrijke oplossing om meer toiletten te realiseren. Maar, het college constateert dat de landelijke wet- en regelgeving ons op dit punt niet helpt. Gezien de landelijke opgave omtrent toiletvoorzieningen zou het effectiever  zijn als dergelijke eisen inzake toiletten bij winkels vanuit de Rijksoverheid doorgevoerd worden. Het college zou er groot voorstander van zijn als landelijke wet- en regelgeving wordt aangepast zodat grote supermarkten en andere winkels waar klanten langere tijd verblijven een toilet moeten hebben voor klanten en passanten.

Aanbeveling 2: neem bij afwegingen ook de maatschappelijke baten mee
Het college ziet, net als de Rekenkamer, de maatschappelijke baten van voldoende toegankelijke toiletten in de stad. Hierover is ook gesproken met belangenvertegenwoordigers, waaronder de MLDS en Cliëntenbelang Amsterdam. Voor de leefbaarheid is ook het beperken van wildplassen een belangrijke meerwaarde van het verbeteren van de toiletvoorzieningen. Het college neemt de aanbeveling van de Rekenkamer ter harte en blijft met een integrale blik de toiletten benaderen.

Aanbeveling 3: waarborg een minimumniveau
Het college hecht veel waarde aan de toegankelijkheid van de stad. Ten aanzien van de toiletgelegenheid hanteren we daarom de norm van de MLDS, zoals de gemeenteraad die aangedragen heeft . Het college erkent dat deze norm op korte termijn nog niet behaald zal worden; het onderzoek van de Rekenkamer geeft aan dat we momenteel op 41% dekkingsraad zitten. Zoals ook de Rekenkamer aangeeft, is het vaststellen van een structureel budget voor realisatie en beheer van openbare toiletten een randvoorwaarde om op termijn 100% dekking te kunnen bereiken. Dit vraagt om een andere benadering van de begroting door de gemeenteraad.

Omdat 100% dekking op korte termijn niet realistisch is, vindt het college het waardevol om kritischer te kijken wat er minimaal nodig is en welke stappen we daar nu verder in kunnen zetten binnen de huidige budgetten. In lijn met de raadsbrief en dit rekenkamerrapport zien we dat de stadsparken een belangrijk knelpunt zijn. Het college zal voor de 10 grootste, intensief gebruikte stadsparken zónder vast openbaar toilet een uitgebreide omgevingsanalyse uitvoeren om te bekijken welke verbeteringen mogelijk zijn. Verbetering kan door het bijplaatsen van toiletten als de middelen daarvoor beschikbaar komen, bijvoorbeeld bij het herinrichten van een park, maar ook door toiletten in de directe omgeving bij horeca en maatschappelijke instellingen open te stellen of rolstoeltoegankelijk te laten maken. Het college verwacht de resultaten van deze omgevingsanalyse begin 2021 met de raad te delen.

Op verzoek van de raad is inmiddels ook een marktverkenning uitgevoerd om in beeld te brengen welke mogelijkheden er zijn om tijdelijke toiletten te plaatsen in parken, om de bekende piekdrukte in de zomermaanden en bijbehorende toiletbehoefte op te vangen. Deze resultaten, inclusief de financiële consequenties, worden eind 2020 met de raad gedeeld.

Aanbeveling 4: verbeter de vindbaarheid
Het college deelt de bevindingen van de Rekenkamer dat zichtbaarheid een belangrijk onderdeel is om de beschikbaarheid van toiletten te verbeteren. Om die vindbaarheid van gemeentelijke toiletten te verbeteren zijn recent op verzoek van de raad al een aantal stappen gezet: het vermelden van de toiletvoorzieningen op het bewegwijzeringssysteem voor voetgangers, het beter zichtbaar maken van het toilet zelf met een witte banier (uitgevoerd op Leidseplein en in voorbereiding op Koningsplein) en het plakken van de ‘hier kun je naar de WC’ stickers van de MLDS op de gemeentelijke panden. Indien de mogelijkheid zich voordoet om méér van dit type maatregelen te treffen, zullen we dat doen om de vindbaarheid van gemeentelijke toiletten verder te verbeteren.

In aanvulling daarop stelt de Rekenkamer dat het raadzaam zou zijn om de vindbaarheid van de openbare toiletten van andere aanbieders te stimuleren (winkelcentra, stations, etc.) door als gemeente ook daar symbolen aan te brengen op bewegwijzering en op panden. Het college vindt dit niet verstandig, omdat wij als gemeente géén zorg kunnen dragen voor de beschikbaarheid, kwaliteit en toegankelijkheid van dergelijke toiletten. Het verwijzen hiernaar met gemeentelijke uitingen in de openbare ruimte achten we daarmee niet passend.

Ook ten aanzien van de digitale vindbaarheid van onze toiletten zijn al stappen gezet, via de toilettenkaart op maps.amsterdam.nl en de Hoge Nood App. De gemeentelijke data met betrekking tot openbare toiletten zijn ook digitaal beschikbaar voor derden om te delen, zoals TripAdvisor, Booking.com en andere informatiewebsites voor toeristen. Uiteraard kunnen zij ook verwijzen naar de Hoge Nood App, die gratis voor iedereen beschikbaar is en ook de gemeentelijke openbare toiletten vermeldt.

Tot slot
Samenvattend herkent het college zich op hoofdlijnen in de conclusies van de Rekenkamer. Het college blijft zich inzetten om de beschikbaarheid van toiletgelegenheid in de stad te verbeteren, conform eerdere toezeggingen aan de gemeenteraad. De aanbevelingen van de Rekenkamer nemen we daarbij ter harte om onze werkwijzen waar mogelijk te verbeteren, binnen de beschikbare financiële middelen en de beschikbare ambtelijke capaciteit.

Met vriendelijke groet,
Namens het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,

Laurens Ivens
Wethouder Openbare Ruimte

Nawoord rekenkamer

De rekenkamer dankt het college voor zijn reactie. De rekenkamer constateert dat het college de conclusies en aanbevelingen in algemene zin overneemt. Op een aantal punten vult het college de aanbevelingen van de rekenkamer ook al concreet in, zoals in de aangekondigde analyse van de mogelijkheden om openbare toiletten in tien stadsparken te realiseren. Inzake twee punten deelt het college de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamer niet. Hieronder gaan we daarop in.

Wat zijn openbare toiletten?
Het college zegt in zijn reactie dat het vasthoudt aan de werkwijze om zowel in zijn digitale communicatie als op straat alléén gemeentelijke openbare toiletten te vermelden, omdat het alleen daar verantwoordelijkheid kan nemen voor de beschikbaarheid, toegankelijkheid en de kwaliteit van het toilet. Dit argument klinkt wat krampachtig. Het college communiceert zowel digitaal, op papier als op straat immers over talloze instellingen en verwijst daarnaar, zonder dat het verantwoordelijk is voor de toegankelijkheid of kwaliteit van die instellingen. Het college stelt dat het ook niet nodig is, omdat de Hoge Noord app een compleet overzicht geeft. Deze app is echter bij lang niet iedereen bekend. Daarnaast is de ‘openbaarheid’ van de toiletten bij horeca ondernemingen die in de app zijn te vinden, lang niet altijd helder (kan ik hier naar binnen zonder iets te bestellen?) en is de informatie in de app niet altijd up to date. Natuurlijk moet de gemeente als ze gaat communiceren over en verwijzen naar de openbare toiletten van andere instellingen wel periodiek controleren of de informatie klopt. Maar als de gemeente onze aanbeveling om een minimumniveau van openbare toiletten te waarborgen wil uitvoeren, kan de gemeente niet om de openbare toiletten heen die door anderen worden beheerd en dan is het controleren en bijhouden van dergelijke informatie een voorwaarde.

Het belang van het onderkennen van de maatschappelijk baten
De maatschappelijke baten van nieuwe toiletten zijn onderdeel van de afweging om ze te gaan plaatsen, maar slechts in beperkte mate. De kosten waren – naast andere argumenten – een belangrijke oorzaak voor het niet-realiseren van toiletten in parken in de afgelopen jaren, hoewel dat wel de doelstelling was van de Agenda Groen. Een dergelijke doelstelling impliceert dat openbare toiletten belangrijk worden gevonden. Maar het is niet geconcretiseerd wat die maatschappelijke baten uitgedrukt in geld zijn. Bij de inrichting van de openbare ruimte is er onder andere aandacht voor (een bepaalde kwaliteit van) lantaarnpalen, straatmeubilair, groen, speelplekken en kunst, waaraan ook op een vanzelfsprekende wijze budget wordt gekoppeld. Het vertegenwoordigt immers een belangrijke en onderschreven maatschappelijke waarde. Het is nog maar de vraag of de gemeente openbare toiletten ziet als een element van de openbare ruimte en ze hebben daarbij in ieder geval niet dezelfde vanzelfsprekende status als andere onderdelen van die openbare ruimte. Dat blijkt uit het feit dat er in de gemeentebegroting – centraal noch bij de stadsdelen – structureel budget is voor openbare toiletten. Maar ook in de bestuurlijke reactie klinkt terughoudendheid door. Het college wil allerlei verbeteringen, maar komt toch niet veel verder dan ‘zodra de gelegenheid zich voordoet gaan we er wat aan doen’. Het is natuurlijk aan de gemeenteraad om een uitspraak te doen over het budget dat voor de realisatie en het onderhoud van openbare toiletten beschikbaar moet worden gesteld. Wij constateren echter wel een zekere discrepantie tussen het maatschappelijk belang dat met de mond wordt beleden en de vertaling daarvan in het beschikbare budget. 

Tot slot nog een opmerking over onze nieuwe werkwijze
Tot juni 2020 gingen we ervan uit dat het college in de bestuurlijke reactie redelijk nauwkeurig aangaf hoe opvolging zou worden gegeven aan onze aanbevelingen. In de praktijk bleek in de bestuurlijke reactie zo’n concreet plan van aanpak vaak te ontbreken. Het college had meestal meer tijd nodig om tot een gedegen plan te komen.

Na afstemming met de gemeentesecretaris en in overleg met het presidium hebben we besloten het college een langere tijd te geven (maximaal een half jaar) om zo’n plan op te stellen. In de bestuurlijke reactie kan het college dan volstaan met het aangeven van de intenties. Het college zal dit plan afzonderlijk aan de raad aanbieden en jaarlijks de raad rapporteren over de stand van zaken totdat de aanbevelingen conform het plan van aanpak zijn uitgevoerd. De rapportages kunnen voor ons aanleiding zijn om een nieuw onderzoek te starten.

In het raadsvoorstel zal voortaan bij elk rapport expliciet gevraagd worden om een dergelijk plan van aanpak van het college. Zo ook nu. Dit is een van de eerste rapporten onder de nieuwe systematiek. We denken dat het juist daarom goed is om deze geheel conform de afspraken uit te voeren. In een dergelijk plan van aanpak kan per aanbeveling worden aangeven welke activiteiten er zullen worden verricht en op welke termijn. Een concreet plan van aanpak geeft de raad de mogelijkheid om op eenvoudige wijze de opvolging te monitoren en zijn controlerende taak uit te voeren. 

Onderzoeksverantwoording

Dit is het bestuurlijk rapport van het onderzoek van de rekenkamer naar de Toegankelijkheid van openbare toiletten. Het volledige rapport bestaat naast dit bestuurlijk rapport, ook uit het onderzoeksrapport dat vanaf 24 juni 2020 staat op de projectpagina.

Onderzoeksteam

Onderzoeksvragen, afbakening en aanpak

Onderzoeksvragen

De centrale vraag in dit onderzoek luidt:

Zorgt de gemeente Amsterdam voor voldoende openbare toiletten?

Deze vraag hebben we beantwoord aan de hand van de volgende deelvragen:

1. Welk beleid heeft de gemeente?
2. Hoeveel openbare toiletten zijn er in de stad?
3. Hoeveel openbare toiletten zijn geschikt voor vrouwen?
4. Hoeveel openbare toiletten zijn geschikt voor mensen met een fysieke beperking?
5. Zijn de openbare toiletten goed te vinden?
6. In hoeverre wordt al voldaan aan de norm van 500 meter afstand in het stadscentrum en in drukke voetgangersgebieden?

Afbakening

We maken onderscheid tussen openbare en opengestelde toiletten. Toiletten kunnen volgens ons openbaar worden genoemd als je er zonder beletsel of zonder te vragen gebruik van kunt maken. Ze hoeven niet 24/7 open te zijn, maar hebben wel ruime openingstijden. Ze kunnen betaald of onbetaald zijn. Bij opengestelde toiletten is er enige vorm van toezicht of controle en hiervan kan je niet zomaar gebruikmaken. 

Het onderzoek richtte zich op een inventarisatie van toiletten in de stad die openbaar kunnen worden genoemd, en op de inspanningen van de gemeente om openbare toiletten te realiseren dan wel door via contacten met andere partijen toiletten open te stellen. We richtten ons op wat de gemeente in dit verband doet. Daarnaast gingen we na welke andere toiletten openbaar kunnen worden genoemd. Het onderzoek richtte zich in het bijzonder op toiletten voor vrouwen en fysiek beperkten, en de vindbaarheid daarvan.

Aanpak

Onderzoeksvraag 1
Aan de hand van gesprekken met leden van de ambtelijke organisatie en op grond van beleidsstukken verkregen we een beeld van wat de gemeente doet. We voerden hiervoor gesprekken met de afdelingen Verkeer en Openbare Ruimte, Groen, het Ingenieursbureau van Ruimte en Economie en een voormalige medewerker van stadsdeel Centrum.

Onderzoeksvragen 2, 3 en 4
Voor de beantwoording van deze drie onderzoeksvragen gebruikten we gegevens die de gemeente heeft over openbare toiletten. Deze hebben we aangevuld op grond van een eigen inventarisatie van openbare toiletten. Al deze toiletten zijn door ons bezocht en geobserveerd. We maakten hierbij onderscheid tussen alle openbare toiletten, toiletten voor vrouwen en toiletten voor mensen met een fysieke beperking. Het ging daarbij niet alleen om openbare toiletten van de gemeente, maar ook om openbare toiletten van anderen.

Onderzoeksvraag 5
Een belangrijk aandachtspunt was de vindbaarheid van de openbare en opengestelde toiletten in de openbare ruimte. We gingen na welke maatregelen het college heeft genomen om de vindbaarheid van de toiletten te verbeteren. Ook gingen we op straat de vindbaarheid na van openbare toiletten. Daarnaast hebben we meldingen geïnventariseerd die over openbare toiletten zijn gedaan. Dit bleken er echter weinig te zijn.

Onderzoeksvraag 6
Om de norm van bereikbaarheid van openbare toiletten in het stadscentrum en in drukke voetgangersgebieden te concretiseren, bakenden we af welk(e) gebied(en) onder het stadscentrum en drukke voetgangersgebieden moet(en) worden verstaan. Daarna maakten we een inventarisatie van de openbare toiletten in deze gebieden. Op grond hiervan stelden we vast of binnen een straal van 500 meter in deze gebieden overal openbare toiletten aanwezig zijn. Ook ‘blinde vlekken’ stelden we vast.

Algemeen
We voerden een gesprek met een medewerker van de Toiletalliantie, dat we gebruikt hebben in de beantwoording van alle onderzoeksvragen.