Transformatiefonds:
Onderzoeksrapport

Inleiding

Leeswijzer
Dit onderzoeksrapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de bevindingen van het onderzoek Transformatiefonds.

Het onderzoeksrapport bevat in detail de bevindingen en beantwoording van de onderzoeksvragen. Het document vormt samen met het bestuurlijk rapport de volledige rapportage van het onderzoek. Het bestuurlijk rapport kunt u hier raadplegen.

Aanleiding onderzoek

In het onderzoeksprogramma van de Rekenkamer Zaanstad (de rekenkamer) voor 2018 is een verkenning opgenomen naar het Transformatiefonds. Het Transformatiefonds is met de begroting 2017 van Zaanstad in het leven geroepen. Het doel van dit fonds is om de bouw van extra woningen in Zaanstad te realiseren. Tegelijkertijd mag de inzet van middelen uit het fonds niet leiden tot uitholling van de financiële positie van Zaanstad. Volgens de meest recente inzichten zal in het Transformatiefonds (over de periode tot 2027) uiteindelijk zo'n € 80 miljoen beschikbaar komen (naar verwachting zal dit na 2027 verder toenemen tot ruim € 117 miljoen).

In deze verkenning zijn wij nagegaan of uit de instelling en de inzet van het Transformatiefonds tot nu toe blijkt dat deze doelstelling van het fonds voldoende is geborgd. Naar aanleiding van deze verkenning heeft de rekenkamer besloten, na het uitvoeren van enkele afrondende onderzoekswerkzaamheden, om te rapporteren over haar bevindingen.

Van september tot december 2018 is de verkenning van het Transformatiefonds uitgevoerd. Vervolgens zijn in december 2018 enkele afrondende onderzoekswerkzaamheden uitgevoerd en is deze nota van bevindingen opgesteld. In deze inleiding gaan we hierna kort in op de achtergrond van het Transformatiefonds. Daarna geven we de onderzoeksvraag die we voor dit onderzoek hebben gehanteerd. Tot slot volgt de leeswijzer voor het vervolg van deze nota van bevindingen.

Achtergrond Transformatiefonds

Begrotingsruimte door wijziging BBV van in totaal ca. € 80 miljoen

Tot 2017 boden de verslaggevingsvoorschriften uit het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) gemeenten de keuze om uitgaven met een zogenoemd 'maatschappelijk nut' dan wel als last in de begroting te nemen of te activeren op de balans. Bij het activeren van een uitgave is het idee dat de uitgave weliswaar in één jaar wordt gedaan, maar dat de gemeente (of de samenleving) er meerdere jaren profijt van heeft. Dit profijt wordt tot uitdrukking gebracht door gedurende deze jaren telkens slechts een vast deel van de totale uitgave als last te nemen in de begroting. Dit zijn de zogenoemde 'afschrijvingslasten' en die zijn uitgesmeerd over de verwachte levensduur van het actief.

Uitgaven voor investeringen met een maatschappelijk nut worden gedaan voor activiteiten die maatschappelijk van belang worden geacht, maar niet resulteren in bezit dat een economische waarde vertegenwoordigt. Het gaat dan om uitgaven die worden gedaan ten behoeve van investeringen in de openbare ruimte.   Zaanstad maakte gebruik van deze keuzeruimte door deze uitgaven direct ten laste van de begroting te brengen.

Met ingang van 2017 is het BBV gewijzigd en zijn gemeenten verplicht uitgaven voor investeringen met een maatschappelijk nut op de balans te activeren.  Voor Zaanstad betekent dit dat deze uitgaven niet meer direct op de begroting drukken. Hierdoor ontstaat ruimte in de begroting. Tegelijkertijd leidt het activeren van deze uitgaven tot een geleidelijke stijging van de kapitaallasten die bestaan uit rente en afschrijvingen. Uiteindelijk is het de verwachting dat na verloop van tijd de kapitaallasten min of meer gelijk zullen worden aan de hoogte van de uitgaven die Zaanstad voor 2017 direct ten laste van de begroting bracht. Dit betekent dat de begrotingsruimte die ontstaat door de wijziging in het BBV een langlopend, maar ook eindig karakter heeft. Daarnaast is deze begrotingsruimte puur administratief van aard, het betekent niet dat de gemeente daadwerkelijk meer geld ontvangt (of minder geld uitgeeft). 

In Tabel 2.1 geven we een illustratie van de begrotingsruimte die bij Zaanstad ontstaat als gevolg van de wijziging in het BBV. In dit voorbeeld zijn we uitgegaan van een periode van 4 jaar waarin Zaanstad elk jaar een investering doet van € 1 miljoen met een verwachte levensduur van 3 jaar per investering. De tabel laat zien dat de uitgaven niet veranderen door de wijziging van het BBV. Zowel voor als na de wijziging zijn de uitgaven per jaar en in totaal hetzelfde. Voor én na de wijziging is er ook geen sprake van inkomsten. Zaanstad geeft in dit voorbeeld nog steeds evenveel geld uit en er komt geen extra geld bij. In het stelsel van baten en lasten, dat Zaanstad op grond van de BBV moet toepassen bij de begroting, heeft de wijziging van het BBV wél effect. Voor de wijziging werden de uitgaven één op één als last genomen. Elk jaar dat Zaanstad een investering deed van € 1 miljoen leidde dit tot een last van € 1 miljoen. Na de wijziging van het BBV activeert Zaanstad elk jaar de investering van € 1 miljoen en schrijft deze over de verwachte levensduur van 3 jaar af. Dit betekent dat elk jaar een derde deel van de uitgaven daadwerkelijk als last wordt genomen. In het eerste jaar betekent dit dat de lasten € 333.333 bedragen in plaats van € 1 miljoen. In het tweede jaar bestaan de lasten uit een derde deel van de investering in het eerste jaar en een derde deel van de investering in het tweede jaar: € 666.667. In het derde jaar wordt op elk van de drie investeringen afgeschreven en zijn de afschrijvingslasten in totaal € 1 miljoen en is het verschil ten opzichte van de situatie vóór de wijziging van het BBV helemaal ingelopen. Dit wordt duidelijk in het vierde jaar waarin de afschrijvingslasten - de eerste investering is dan afgeschreven en de afschrijving van de investering in het vierde jaar komt er bij - gelijk zijn aan de jaarlijkse lasten voor de wijziging in het BBV. Door de wijziging ontstaat, zo laat de tabel zien, een eenmalig voordeel van € 1 miljoen in de lasten doordat de totale lasten in de nieuwe situatie in totaal € 3 miljoen bedragen in plaats van € 4 miljoen in de oorspronkelijke situatie.

Tabel 2.1 Illustratie effect wijziging BBV

De feitelijke situatie in Zaanstad is natuurlijk anders dan in dit fictieve voorbeeld. Er zijn allerlei verschillende investeringen en ook verschillende afschrijvingstermijnen. Maar ook dan kan via dezelfde systematiek worden uitgerekend welke begrotingsruimte ontstaat door de wijziging van de BBV.

Die begrotingsruimte werd aanvankelijk geraamd op in totaal circa € 100 miljoen (wat wordt opgebouwd over een periode van 10 jaar). Inmiddels wordt de begrotingsruimte door Zaanstad geraamd op € 80 miljoen.  De reden voor deze bijstelling is tweeledig. Ten eerste was geen rekening gehouden met het feit dat een deel van de uitgaven voor investeringen in de openbare ruimte al werden gedekt uit het Investeringsfonds.  Het activeren van dit deel van deze uitgaven levert daardoor geen extra begrotingsruimte op. Ten tweede bleek een deel van de investeringen in de openbare ruimte een korter dan verwachte levensduur te hebben waardoor er sneller (en per jaar daardoor hoger) moet worden afgeschreven. Ook dit verlaagt de begrotingsruimte die in de begroting door de wijziging in het BBV ontstaat. 

Stimuleren van woningbouw zonder uitholling financiële positie

De begrotingsruimte die door de wijziging in het BBV ontstaat, zou natuurlijk direct kunnen worden ingezet. Bijvoorbeeld door in de begroting lasten te dekken van lopende of nieuwe gemeentelijke activiteiten. Dit zou echter kunnen leiden tot het uithollen van de financiële positie van Zaanstad. 

Allereerst verslechtert de financiële positie van Zaanstad als de begrotingsruimte wordt ingezet omdat hiervoor naar verwachting geleend zal moeten worden. De BBV-wijziging levert weliswaar begrotingsruimte op, maar geen extra geld. Het benutten van deze begrotingsruimte zal daarentegen wel gepaard gaan met meer uitgaven. Voor deze uitgaven zal daarom naar verwachting geleend moeten worden. De aangetrokken schuld leidt vervolgens tot een stijging in de rentelasten: een toename van de structurele lasten. De hogere schulden leiden vervolgens ook tot een toename van het herfinancieringsrisico van Zaanstad.

Daarnaast verslechtert de financiële positie op het moment dat Zaanstad ervoor zou kiezen om de begrotingsruimte in te zetten voor het dekken van structureel nieuw beleid (of het opvangen van structurele tegenvallers). Dan ontstaat namelijk de situatie dat Zaanstad structurele lasten dekt met incidentele begrotingsruimte. Dit is een situatie die op de lange termijn niet houdbaar is.

Om te voorkomen dat het benutten van de begrotingsruimte die door de wijziging van het BBV ontstaat leidt tot een uitholling van de financiële positie, is als onderdeel van de begroting 2017 het Transformatiefonds ingesteld.  Elk jaar wordt de verwachte begrotingsruimte als gevolg van de BBV-wijziging toegevoegd aan dit fonds. Door strikt toe te zien op de inzet van middelen uit het Transformatiefonds wil Zaanstad voorkomen dat de financiële positie wordt uitgehold. De inzet van middelen moet 'renderen' om een structureel opwaarts effect te Voorkomen van verslechtering financiële positie op langere termijn, begroting 2017voorkomen op de omvang van door Zaanstadaangetrokken leningen en de daarmee samenhangende rentekosten en risico's. 

Het Transformatiefonds wordt daarom uitsluitend ingezet voor het stimuleren van woningbouw in Zaanstad. Deze stimulans bestaat uit het wegnemen van barrières die private partijen belemmeren om woningen te bouwen op bepaalde complexe locaties. Het gaat dan bijvoorbeeld om verouderde bedrijventerreinen waar eerst allerlei problemen en randvoorwaarden in orde moeten worden gebracht voordat er woningen kunnen worden gebouwd. De kosten die hiermee gemoeid zijn, maken het private partijen onmogelijk om een 'gezonde' business case te maken. Door de kosten van deze 'onrendabele top' te Met het Transformatiefonds het verschil maken, begroting 2017dekken uit het Transformatiefonds ontstaat ruimte in Zaanstad voor extra woningen en kan de woningbouwambitie worden gerealiseerd. 

Het is de verwachting dat de bouw van extra woningen Zaanstad extra structurele opbrengsten oplevert doordat de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en de inkomsten uit de Onroerende Zaak Belasting (OZB) dan toenemen. Deze toename moet opwegen tegen de structurele lasten die ontstaan als Zaanstad extra leningen moet aantrekken om de middelen uit het Transformatiefonds daadwerkelijk in te zetten.  Als aan deze voorwaarde wordt voldaan, dan kan Zaanstad tegelijkertijd de woningbouw stimuleren en voorkomen dat de financiële positie wordt uitgehold. Om dit zeker te stellen wordt een 'stevige governance' ingericht. 

Onderzoeksvraag voor verkenning

Pas na lange tijd zal duidelijk worden welk effect het Transformatiefonds heeft op de financiële positie van Zaanstad. Dit komt, omdat het effect direct samenhangt met het daadwerkelijk bouwen van woningen. Op dit moment is het daarom te vroeg om deze effecten in beeld te brengen en te beoordelen. Dit onderzoek richt zich in plaats daarvan op de vraag of de werkwijze met het Transformatiefonds toereikend is om te borgen dat de financiële positie van Zaanstad niet wordt uitgehold. De centrale onderzoeksvraag luidt als volgt:

Is in de opzet van het Transformatiefonds de financiële
positie van Zaanstad voldoende geborgd?

In het vervolg van deze rapportage gaan we in op deze onderzoeksvraag. Daarbij richten wij ons uitsluitend op de opzet van het Transformatiefonds. Daaronder verstaan wij allereerst de wijze waarop de financiële uitgangspunten voor het Transformatiefonds zijn bepaald en worden gehanteerd. Onderdeel hiervan is dat we ook kijken naar het mogelijke effect van het inzetten van de middelen uit het Transformatiefonds op de financiële positie van Zaanstad (ceteris paribus). Daarnaast kijken wij ook naar de vastgestelde procedure voor het inzetten van het Transformatiefonds. Het gaat dan om het door de gemeenteraad vastgestelde kader voor het Transformatiefonds en de wijze waarop de besluitvorming over aanvragen voor bijdragen uit het Transformatiefonds zijn geregeld. Uiteindelijk beoordelen we of de opzet, het geheel aan financiële uitgangspunten en procedures, leidt tot een samenhangend geheel waardoor bij inzet van het Transformatiefonds de financiële positie van Zaanstad voldoende is geborgd.