Uitvoering ambities Coalitieakkoord 2018-2022
Klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij

Deelonderzoek

Inleiding

Aanleiding

Het einde van de bestuursperiode 2018-2022 nadert. Dit roept de vraag op hoe het staat met de ambities van het Amsterdamse college in het Coalitieakkoord 2018-2022. Een nieuwe lente en een nieuw geluid (hierna: het coalitieakkoord). Wij zijn benieuwd wat er van de ambities terecht is gekomen die op de planning stonden voor deze bestuursperiode. Er is daarom besloten kleinere deelonderzoeken uit te voeren naar negen van de veertien thema’s uit het coalitieakkoord. De selectie van de thema’s is tot stand gekomen door te kijken naar wat het college, de raad en de burger belangrijk vinden. De focus in deze deelonderzoeken ligt op de maatregelen die zijn getroffen en de mate waarin deze tot resultaten hebben geleid. In dit deelonderzoek is het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij onderzocht.

Het coalitieakkoord

De gemeenteraad heeft in het coalitieakkoord beschreven wat het wil bereiken. In de inleiding van het coalitieakkoord is een aantal speerpunten uitgelicht: de rechtvaardige stad, de verbonden stad, de vrije stad, de democratische stad en de duurzame stad. Deze speerpunten zijn onderverdeeld in veertien thema's. In de navolgende hoofdstukken wordt voor het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij veel gedetailleerder op een rij gezet wat de gemeenteraad beoogt te bereiken en in hoeverre het college daarvoor concrete stappen heeft gezet.

Doel, onderzoeksvraag en normenkader

Doelstelling van het onderzoek

In dit deelonderzoek is gekeken wat er is gebeurd rond het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij uit het coalitieakkoord. Het doel hiervan is in beeld te brengen wat er aan inspanningen is geleverd om tot concrete resultaten te komen en in hoeverre deze beoogde resultaten zijn behaald.

Onderzoeksvraag

De centrale onderzoeksvraag voor dit deelonderzoek luidt:

In hoeverre zijn er concrete stappen gezet om de ambities van het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij uit het coalitieakkoord te realiseren en welke punten vallen ons daarbij nog meer op?

Onze onderzoeksvraag valt uiteen in twee delen. Het eerste deel, waarin we de concrete stappen beoordelen, heeft een toetsend karakter. We beantwoorden dit deel aan de hand van een normenkader (zie daarvoor ook de hiernavolgende paragraaf). Om te bepalen of er sprake is van een 'concrete stap' kijken we allereerst naar de manier waarop de ambities zijn ingevuld. Voor de leesbaarheid noemen we dat de 'maatregelen' die volgens de ambtelijke organisatie behoren bij de uitvoering van de ambities. Hierbij staat de vraag centraal of de maatregelen goed aansluiten op de ambities en of alle ambities goed zijn gedekt door de maatregelen. Vervolgens gaan we na wat er van deze maatregelen daadwerkelijk terecht is gekomen. Daarvoor kijken we naar de acties die voor de uitvoering van deze maatregelen zijn ontplooid en wat deze acties vervolgens aan resultaten hebben opgeleverd.

Het tweede deel van onze onderzoeksvraag, waarin overige opvallende punten centraal staan, is beschrijvend van aard. We beantwoorden deze vraag aan de hand van het benoemen van punten die ons tijdens dit deelonderzoek nog meer zijn opgevallen.

Gegeven de indrukken die we over de maatregelen hebben opgedaan, hebben we een extra onderdeel ingevoegd waarin we dieper op de materie ingaan. In het deelonderzoek over het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij betreft dit een beperkt verdiepend onderzoek waarin we in meer detail hebben gekeken naar de maatregel om zonnepanelen te leggen op gemeentelijk vastgoed. De maatregel draagt zowel bij aan de ambitie over het klimaatneutraal maken van gemeentelijk vastgoed als de ambitie tot het bevorderen van zonnepanelen in de stad. De uitkomsten van de verdieping zijn beschreven in hoofdstuk 4.

Normenkader

Voor de beantwoording van de onderzoeksvraag hanteren we de volgende normen:

  • De maatregelen passen bij de ambities;
  • De ambities worden in voldoende mate gedekt door de maatregelen;
  • Er zijn concrete stappen gezet om de maatregelen te realiseren.
Tabel 1.1 Normenkader realisatie ambities klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij van het coalitieakkoord
NormToetsaspect
De maatregelen passen bij de ambities.De ambtelijke organisatie heeft zicht op maatregelen die behoren bij de ambities.
De maatregelen zijn (door college of door de raad) vastgesteld in relatie tot de ambitie.
De maatregelen hebben een inhoudelijke relatie met de ambities.
De ambities worden in voldoende mate gedekt door de maatregelen.De maatregelen die volgens de ambtelijke organisatie behoren bij de ambities dekken de belangrijke aspecten van de ambities.
Er zijn concrete stappen gezet om de maatregelen te realiseren.De ambtelijke organisatie kan informatie geven over de stand van zaken van de uitvoering van de maatregelen.
Voorgenomen inspanningen zijn gerealiseerd.
Beoogde resultaten zijn gerealiseerd.
Bijstellingen van ambities en maatregelen als gevolg van de coronacrisis zijn in beeld.


Voor meer informatie over de totstandkoming van het normenkader verwijzen we naar de onderzoeksopzet Ambities Coalitieakkoord 2018-2022: Uitvoering.

Aanpak

Voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag is een uitvraag gedaan bij de ambtelijke organisatie. Deze, voor alle deelonderzoeken gestandaardiseerde uitvraag, richtte zich op informatie over het uitvoering geven aan de ambities uit het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij. Voor alle ambities uit dit thema heeft de ambtelijke organisatie aangegeven met welke maatregelen de ambitie moest worden uitgevoerd. Per maatregel is informatie gegeven over de beoogde en behaalde resultaten en de daarvoor ontplooide activiteiten. Indien voorhanden, is door de ambtelijke organisatie ook informatie gegeven over de gepleegde inspanningen in uren en het bestede budget. De peildatum voor de aangeleverde informatie is voor dit deelonderzoek is 1 juli 2021 waarbij ook nog in september documenten zijn aangeleverd. De aangeleverde informatie is door ons geanalyseerd en gebruikt om te beoordelen in hoeverre er concrete stappen zijn gezet om uitvoering te geven aan de ambitie. In tien aanvullende interviews heeft de ambtelijke organisatie de gelegenheid gekregen om de verstrekte informatie toe te lichten en te reageren op onze tussentijdse bevindingen. In de interviews is daarnaast geïnformeerd naar mogelijk relevante wijzigingen die zich ten tijde van ons onderzoek hadden voorgedaan en de mogelijke gevolgen van de coronacrisis voor de uitvoering van de maatregelen (zie het groene kader hieronder). De aangeleverde informatie is door ons verder niet onderzocht op juistheid en volledigheid.

Gevolgen coronacrisis

De coronacrisis heeft vanaf maart 2020 veel impact gehad op de samenleving en het is aannemelijk dat dit ook gevolgen heeft gehad voor de realisatie van de ambities binnen thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij. De fysieke of anderszins beperkende regels, denk hierbij aan het advies om thuis te blijven en de anderhalvemeterrichtlijn, kunnen een invloed hebben gehad op de uitvoerbaarheid van maatregelen of de concrete resultaten daarvan. Daarnaast kunnen er ook verschuivingen in de begroting hebben plaatsgevonden als gevolg van de coronacrisis. Eventuele financiële bijstellingen kunnen invloed hebben gehad op de maatregelen en inspanningen. In dit onderzoek is met de ambtelijke organisatie besproken in hoeverre de coronacrisis van invloed is geweest op de uitvoering van de ambities. Waar van toepassing hebben wij de gevolgen van de coronacrisis meegewogen bij het duiden van de uitkomsten van dit onderzoek.

Voor een uitgebreide toelichting op de aanpak verwijzen we naar de onderzoeksopzet Ambities Coalitieakkoord 2018-2022: Uitvoering.

Afbakening en samenhang thema's
Dit deelonderzoek gaat in op de maatregelen die uitgevoerd worden in het kader van het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij uit het coalitieakkoord. Dit thema is opgenomen in het hoofdstuk Duurzaamheid en groen, Amsterdam voor toekomstige generaties. Andere thema's in dit hoofdstuk zijn 1) haven, circulaire economie en afval, 2) openbare ruimte en groen en 3) dierenwelzijn.

De overkoepelende doelstelling van dit hoofdstuk is duurzaamheid. Een aantal maatregelen gericht op het terugdringen van de CO2-uitstoot vallen echter buiten de scope van dit onderzoek, omdat ze ingedeeld zijn bij andere thema's of zelfs bij andere hoofstukken uit het coalitieakkoord. Het betreft maatregelen gericht op:

  • mobiliteit (mobiliteit komt aan de orde in het hoofdstuk Mobiliteit en luchtkwaliteit, en bestaat uit de thema's 1) Amsterdam autoluw, 2) luchtkwaliteit en veiligheid en 3) openbaar vervoer. Deze thema's worden niet betrokken in ons onderzoek naar de ambities van het coalitieakkoord);
  • verduurzaming zakelijke markt en industrie (onder andere handhaving Wet milieubeheer en het stimuleren van de ontwikkeling van waterstof als energiedrager) zijn ondergebracht in het thema haven, circulaire economie en afval en worden in ons deelonderzoek naar dat bewuste thema meegenomen. De deelonderzoeken Klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij en Haven, circulaire economie en afval dienen in samenhang gelezen te worden.

Bevindingen

Totstandkoming en organisatie uitvoering ambities klimaat

In dit hoofdstuk kijken we naar de invulling van de ambities van thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij. Allereerst gaan we kort in op de ambities zelf, waarbij we aandacht besteden aan opvallende aspecten bij de ambities op dit thema. Vervolgens beschrijven we de rol van de uitvoeringsagenda en hoe de uitvoering van de ambities is georganiseerd. Ten slotte gaan wij kort in op de gevolgen van de coronacrisis en het Duurzaam Herstelplan op de maatregelen in dit thema.

De ambities van het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij

Het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij is onderdeel van het hoofdstuk Duurzaamheid en groen, van het coalitieakkoord. Uit het coalitieakkoord valt op te maken dat er een hoge urgentie wordt gevoeld om stevige keuzes te maken en belangrijke stappen te zetten op het gebied van duurzaamheid. Het streven is om de groene koploper van Nederland en Europa te worden. Deze hoofdambitie vraagt niet alleen om eigen directe acties maar ook om intensieve samenwerking met oude en nieuwe partners. De uitdagingen waar Amsterdam voor staat op het gebied van duurzaamheid zijn niet alleen door de gemeente te realiseren, maar ook andere partijen dienen mee te werken. De samenwerking met interne en externe partners vormt de rode draad in de ambities van dit thema die tot doel hebben om bij te dragen aan de duurzaamheidsdoelstellingen.

Voor het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij zijn de volgende ambities geformuleerd (zie tabel 2.1).

Tabel 2.1 - De ambities van het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij
AmbitieSubTekst uit coalitieakkoord
1AAmsterdam wil een wezenlijke bijdrage leveren aan het halen van de doelstellingen van Parijs, en heeft daarom de ambitie de CO2-uitstoot in Amsterdam terug te dringen met 55% in 2030 en 95% in 2050.
BWe streven ernaar dat Amsterdam in 2040 aardgasvrij wordt.
2De gemeente neemt de regie om een trendbreuk te realiseren en de transitie naar aardgasvrij te versnellen. Om een leidende positie op het gebied van de energietransitie en Amsterdam aardgasvrij te realiseren maken we een routekaart met concrete doelen voor deze periode en elk jaar daarna, en we zorgen voor voldoende ambtelijke capaciteit.
3AIn deze collegeperiode gaan drie wijken geheel van het aardgas af. Voor andere wijken worden voorbereidingen getroffen.
BIn ten minste één wijk wordt ingezet op energievoorziening in lokaal beheer.
CNieuwbouwwijken worden vanaf nu geheel aardgasvrij gebouwd, met warmte van lokale en duurzame bronnen.
DDe gemeente stelt bovenwettelijke eisen aan de energieprestatie van gebouwen.
EDe gemeente daagt de markt uit om energiepositief en circulair te bouwen.
4Er komt een fonds voor de Energietransitie/Amsterdam Aardgasvrij dat wordt gevuld met 150 miljoen euro.
5De regels voor het Duurzaamheidsfonds worden aangepast. Het Duurzaamheidsfonds wordt ingezet om de transitie naar een energieneutrale stad, waar afval als grondstof wordt gebruikt, te versnellen. Oplossingen die het Duurzaamheidsfonds ondersteunt moeten kopieerbaar en opschaalbaar zijn. Het fonds wordt ingezet als multiplier om private financiering los te trekken.
6Warmtenetten worden open netten. Warmtebronnen moeten duurzaam zijn of worden. De gemeente onderzoekt of zij een zelfstandige rol kan spelen in de aanleg van die open transportnetten.
7ADraagvlak onder Amsterdammers voor de energietransitie vinden wij essentieel. Ongelijkheid mag door de transitie niet vergroot worden. Uitgangspunt is dat de woonlasten voor huishoudens met lage en middeninkomens niet stijgen als gevolg van de kosten van de energietransitie.
BWe werken samen met ondernemers en investeerders en dagen hen uit op innovatieve wijze bij te dragen aan de energietransitie.
CDe gemeente sluit een lokaal publiek-privaat klimaatakkoord.
8ADe gemeentelijke organisatie draagt op alle onderdelen bij aan onze ambitie om CO2 te reduceren. Bij inkoop en investeringsbeslissingen weegt bespaarde CO2 mee.
BDe gemeente formuleert een ambitieuze doelstelling om gemeentelijk vastgoed klimaatneutraal te maken, waarbij direct begonnen wordt met het klimaatneutraal maken van de meest kansrijke panden.
9Amsterdam onderzoekt welke belemmeringen regelgeving geeft om radicaal te verduurzamen en te vergroenen. Er wordt een meldpunt opgestart waar Amsterdammers deze ‘vieze regels’ kunnen aanmelden.
10De mogelijkheden voor gebouwgebonden financiering worden maximaal benut.
11De gemeente bevordert dat de hoeveelheid zonnepanelen in de stad doorgroeit tot 250 MW in 2022. We willen dat in Amsterdam geen dak onbenut wordt voor duurzame doelstellingen. Met bewoners, zonne-coöperaties, woningeigenaren en corporaties benutten we alle mogelijkheden.
12Amsterdam wil het potentieel voor windmolens in onze stad maximaal benutten.
13De kolencentrale aan de Hemweg moet sluiten.


Er vallen ons vijf algemene punten op: 1) de ambities zijn gelaagd opgesteld, 2) er is sprake van een onderlinge hiërarchie, 3) de ambities zetten duurzaamheid stevig op de agenda, 4) er is sprake van een horizon die ver voorbijgaat aan de huidige coalitieperiode (2040/2050) en 5) de gemeente is bij de invulling van de ambities sterk afhankelijk van maatschappelijke partners en bedrijven.

Ambities zijn gelaagd en samengesteld
Voor het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij zijn in totaal dertien ambities geformuleerd. De overkoepelende ambitie (ambitie 1) van dit thema is het reduceren van CO2-uitstoot. Het aardgasvrij maken van Amsterdam levert hier een belangrijke bijdrage aan. Sommige ambities lijken samengesteld te zijn uit losse onderdelen waarbij de samenhang niet altijd duidelijk is en de aangeleverde maatregelen betrekking lijken te hebben op slechts één onderdeel. We hebben er vanwege de inzichtelijkheid en leesbaarheid voor gekozen om vier van deze dertien ambities (ambities 1, 3, 7 en 8) onder te verdelen in aparte subambities. In principe zullen wij per ambitie een oordeel vormen over de passendheid en dekkendheid. Wanneer de samenhang tussen de onderlinge subambities ontbreekt, zullen wij echter per onderdeel een oordeel vormen (ambitie 7).

Er is sprake van een onderlinge hiërarchie
Ambitie 1a is de overkoepelende ambitie voor het hele thema. Ambitie 1b is de overkoepelende ambitie voor ambitie 2. Omdat de maatregelen voor ambitie 2 tot en met 13 alle bijdragen aan de overkoepelende ambitie, is ervoor gekozen om ambitie 1 als laatste te bespreken.

Overwegend nieuwe ambities, duurzaamheid stevig op de agenda
De ambtelijke organisatie geeft aan dat, hoewel voorgaande colleges al aandacht hebben besteed aan het onderwerp duurzaamheid, het bij lange na niet in dezelfde mate was zoals bij het huidige coalitieakkoord. Sommige ambities uit tabel 2.1 bestonden al in enige vorm en worden in deze coalitieperiode geïntensiveerd, maar het overgrote deel van de ambities is als nieuw te bestempelen.

Overkoepelende ambitie is een stip op de horizon
Een aantal ambities zijn geformuleerd voor de middellange of lange termijn. Voorbeelden zijn de ambitie om de CO2-uitstoot met 95% terug te dringen in 2050 en het aardgasvrij maken van de stad in 2040. Er is geen concrete ambitie opgenomen voor de huidige bestuursperiode (2018-2022). Recent is er wel nog een tussendoelstelling vastgesteld van 5% CO2-reductie in 2025 ten opzichte van 1990.

Gemeente sterk afhankelijk van andere partners voor de uitvoering van de ambities
De ambities liggen niet altijd volledig binnen de invloedsfeer van de gemeente. In sommige gevallen is de gemeente zelfs niet bevoegd om de benodigde maatregelen te treffen, zoals het sluiten van de Hemwegcentrale. De gemeente Amsterdam is voor de uitvoering van de meeste ambities afhankelijk van andere partners zoals woning- en vastgoedeigenaren, woningcorporaties, energie- en warmtebedrijven, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Daarnaast zal de gemeente Amsterdam in de uitvoering moeten samenwerken met andere overheden zoals buurtgemeentes, provincies, waterschappen en de rijksoverheid. Dit is in het coalitieakkoord ook benoemd:

"De uitdagingen waar Amsterdam voor staat op het gebied van duurzaamheid zijn niet alleen door de gemeente te realiseren maar vragen om een intensieve samenwerkingen met nieuwe en oude partners waarbij wij actief aan spelers in de stad vragen bij te dragen, van startups tot oude nutsbedrijven." 

Organisatie van de uitvoering

In deze paragraaf gaan we kort in op hoe de uitvoering van bovenstaande ambities georganiseerd is.

Ambtelijke betrokkenheid bij totstandkoming ambities
Uit de interviews blijkt dat de ambtenaren nauwelijks betrokken geweest zijn bij het opstellen van de ambities. Enkele van de door ons geïnterviewde ambtenaren gaven aan in beperkte mate betrokken te zijn geweest bij de totstandkoming van een ambitie. De ambities zijn door onderhandelaars opgesteld. Hierbij is gebruikgemaakt van verschillende vormen van input, waaronder verkiezingsprogramma's, maar ook van fiches (factsheets opgesteld door de directies ter voorbereiding van de coalitievorming), de zogeheten Staten van de Stad, gesprekken met inhoudelijk betrokken ambtenaren en voorgaand gemeentelijk beleid zoals Agenda Duurzaamheid.  Van een centrale ambtelijke inbreng op het gehele thema is geen sprake geweest.

De uitvoeringsagenda
Om nadere invulling te geven aan de ambities uit het coalitieakkoord is de Uitvoeringsagenda 2019 opgesteld (hierna: uitvoeringsagenda). Deze uitvoeringsagenda zou ieder jaar geactualiseerd worden. De uitvoeringsagenda bevat zes ambities, één daarvan is de ‘gezonde en duurzame stad’. Hierin worden zeven maatregelen benoemd. De samenhang tussen de ambities uit het coalitieakkoord en de ambities uit de uitvoeringsagenda is echter niet duidelijk. Alleen het opstellen van de Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal 2050 (hierna Routekaart) en het sluiten van een lokaal klimaatakkoord komen terug in de uitvoeringsagenda. De overige maatregelen uit de uitvoeringsagenda zijn niet gerelateerd aan het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij. De uitvoeringsagenda is uiteindelijk maar één keer opgesteld. In de praktijk speelt de uitvoeringsagenda geen rol en wordt er teruggegrepen op de ambities zoals geformuleerd in het coalitieakkoord. Per thema zijn er vaak meerjarige (uitvoerings)programma's opgesteld waarin de ambities vertaald zijn in concrete acties en maatregelen zoals de Routekaart. In ons onderzoek naar de navolgbaarheid van het coalitieakkoord gaan we dieper in op de rol van de uitvoeringsagenda.

Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal 2050
De ambities uit het coalitieakkoord voor het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij zijn verder uitgewerkt in de Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal 2050 (hierna Routekaart). Het programma bestaat uit vier transitiepaden: (1) gebouwde omgeving, 2) mobiliteit, 3) elektriciteit en 4) haven & industrie) en twintig pijlers. Het programma bevat meer dan tweehonderd maatregelen. Naast de ambities uit het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij bevat de Routekaart ook ambities uit het thema haven, circulaire economie en afval en het thema mobiliteit en luchtkwaliteit. De pijlers sluiten echter niet een-op-een aan op de ambities uit het coalitieakkoord. De samenhang tussen de documenten en de daarin genoemde ambities en maatregelen is niet toegelicht en daardoor niet altijd duidelijk en overzichtelijk.

Verschillende organisatieonderdelen betrokken bij uitvoering
Duurzaamheid is een onderwerp dat alle organisatiedelen van de gemeente aangaat. Bij de uitvoering van de ambities uit dit thema zijn dan ook bijna alle directies betrokken. Ook de stadsdelen zijn betrokken bij de uitvoering. Bijna iedere directie heeft in meer of mindere mate een rol in de uitvoering van de Routekaart. De coördinatie van de uitvoering van de Routekaart ligt bij de afdeling Duurzaamheid van de directie Ruimte en Duurzaamheid. De regierol voor het verduurzamen van de eigen gemeentelijke organisatie ligt bij de Green Office. Deze regierol bestaat uit het monitoren en rapporteren op de vijf klimaatdoelstellingen die we hebben vastgesteld waaronder energiereductie, energieopwek, CO2-reductie, klimaatadaptief en duurzaam denken en doen. De Green Office zelf is niet verantwoordelijk voor de CO2-reductie van de verschillende directies. Dat zijn de directies zelf.

Verschillende rapportages aan de raad
De stand van zaken van de uitvoering van de maatregelen onder dit thema is in beeld. Er wordt echter niet op één centrale plek gerapporteerd over de voortgang van dit thema uit het coalitieakkoord. Maar er wordt wel op verschillende momenten over afzonderlijke onderdelen gerapporteerd. Zo wordt over de voortgang van ambities 1a en 1b (terugdringen CO2-uitstoot en aardgasvrij) in de Klimaatrapportage gerapporteerd. Verder zijn alle maatregelen in de Routekaart gericht op het terugdringen van CO2-uitstoot en het aardgasvrij maken van de stad. Dat kunnen ook maatregelen betreffen die tegelijkertijd bijdragen aan andere ambities uit het coalitieakkoord. Over Naar een stad zonder aardgas: Strategie voor de verduurzaming van de warmtevoorziening in de gebouwde omgeving wordt de raad halfjaarlijks geïnformeerd middels een raadsbrief Update aardgasvrij. Over de financiële voortgang wordt jaarlijks gerapporteerd in de jaarrekening.

In de verschillende rapportages is echter de relatie met de ambities uit het coalitieakkoord niet altijd duidelijk. De indicatoren in de rapportages corresponderen niet een-op-een met de ambities uit het coalitieakkoord, waardoor de relatie met de onderliggende ambities niet altijd duidelijk en navolgbaar is.

Impact van de coronacrisis

Samen Sterker uit de crisis: nieuwe banen voor een duurzame economie
Tijdens deze bestuursperiode werd Amsterdam hard geraakt door de coronapandemie. Het college verwachtte dat door de coronacrisis particulieren en bedrijven minder investeringsruimte zouden hebben voor duurzaamheidsmaatregelen. Het college heeft de crisis daarom aangegrepen om duurzaamheidsmaatregelen in de tijd naar voren te halen en te intensiveren zodat er banen behouden konden blijven en nieuwe banen konden ontstaan.

Op 2 september 2020 hebben de coalitiepartijen de notitie Samen sterker uit de crisis, een sociaal en duurzaam perspectief voor de stad aan de raad gepresenteerd. Het duurzaam en sociaal herstelpakket bevat in totaal € 224,7 miljoen aan investeringen, waarvan € 78 miljoen voor Banenmotoren duurzaam herstel. Banenmotoren zijn clusters van duurzaamheidsregelingen. De Banenmotoren moeten zorgen voor 4.500 fte aan werkgelegenheid per jaar, tot en met 2025. Daarnaast verwacht het college met de investeringen zo’n € 2,7 miljard aan private investeringen los te maken tot en met 2025. 

Er zijn zes banenmotoren: de renovatiemotor, warmtemotor, zonmotor, eigen-assetsmotor, klimaatadaptatiemotor en duurzaam MKB-motor. Voor deze banenmotoren wordt € 78 miljoen gereserveerd voor 2021-2024. Dit bedrag wordt gedekt door het Klimaatfonds. Van de investering van € 78 miljoen gaat € 10 miljoen naar de renovatiemotor, € 50 miljoen naar de warmtemotor, € 4 miljoen naar de zonmotor, € 10 miljoen naar de eigen-assetsmotor, € 2,5 miljoen naar klimaatadaptatie en € 1,5 miljoen naar de MKB-motor. 

Volgens de ambtelijke organisatie gaat deze verschuiving van middelen niet ten koste van de oorspronkelijke ambities en bijbehorende maatregelen. De banenmotoren bevatten niet zozeer nieuwe maatregelen. De uitvoering van reeds geplande maatregelen wordt juist naar voren gehaald en geïntensiveerd waardoor de doelstellingen sneller zouden worden behaald. Voor een overzicht van de investeringen per banenmotor zie Duurzame stad, Duurzame banen: Uitvoeringsagenda 2021-2022.

De wijzigingen naar aanleiding van corona en het Duurzaam Herstelplan komen aan de orde bij de warmtemotor (paragraaf 3.3), de MKB-motor (paragraaf 3.7), de eigen-assetmotor (paragraaf 3.8) en de zonmotor (paragraaf 3.11). Alleen de renovatiemotor en klimaatadaptatiemotor worden verder niet besproken, omdat er geen directe link is met de ambities uit het coalitieakkoord voor het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij.

Bevindingen per ambitie

In dit hoofdstuk beoordelen we in hoeverre er concrete stappen zijn gezet om de ambities uit het Coalitieakkoord 2018-2022 op het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij te realiseren. Eerst beschrijven we de set aan maatregelen die door de ambtelijke organisatie is aangereikt waarmee uitvoering wordt gegeven aan de ambitie. Vervolgens gaan we na in hoeverre deze set passend en dekkend is om uitvoering te kunnen geven aan de ambitie. Tot slot beoordelen we in hoeverre concrete stappen zijn gezet bij de uitvoering van de maatregelen en sluiten we het geheel af met een overkoepelende conclusie en opsomming van andere opvallende punten op het niveau van de ambitie. Voor onze beschrijving en analyses hebben we ons gebaseerd op door het ambtelijk apparaat aangeleverde gegevens, veelal aangevuld met mondelinge toelichting door betrokken ambtenaren. We hebben deze gegevens niet op juistheid en volledigheid gecontroleerd. En hoewel we zo gedetailleerd mogelijk een beeld geven van de getroffen maatregelen, hebben we geen onderzoek gedaan naar het effect dat deze maatregelen mogelijk hebben gehad.

Ambitie 1: Hoofdambitie voor alle volgende ambities

1a. Amsterdam wil een wezenlijke bijdrage leveren aan het halen van de doelstellingen van Parijs, en heeft daarom de ambitie de CO2-uitstoot in Amsterdam terug te dringen met 55% in 2030 en 95% in 2050. 1b. We streven ernaar dat Amsterdam in 2040 aardgasvrij wordt.

De eerste ambitie uit dit thema omvat twee subambities die samen de overkoepelende ambitie voor het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij vormen. Uiteindelijk moeten alle maatregelen tezamen leiden tot de reductie van CO2-uitstoot tot een bijna klimaatneutrale en aardgasvrije stad.  De twaalf volgende ambities zijn ondersteunend aan deze hoofdambitie. We beginnen daarom met de behandeling van ambities 2 tot en met 13 en sluiten af met een overkoepelende conclusie over ambitie 1.

Ambitie 2: Regie gemeente en Routekaart

De gemeente neemt de regie om een trendbreuk te realiseren en de transitie naar aardgasvrij te versnellen. Om een leidende positie op het gebied van de energietransitie en Amsterdam aardgasvrij te realiseren maken we een routekaart met concrete doelen voor deze periode en elk jaar daarna, en we zorgen voor voldoende ambtelijke capaciteit.

De ambitie bevat drie belangrijke elementen. Ten eerste is het college voornemens om door regievoering een trendbreuk te realiseren. Wanneer een trendbreuk zich voordoet, wordt niet toegelicht in het coalitieakkoord. Onduidelijk is ook of deze trendbreuk betrekking heeft op de gehele energietransitie of specifiek gericht is op de transitie naar aardgasvrij (als onderdeel van de energietransitie). In een interview is aangegeven dat de trendbreuk doelt op het versnellen van de CO2-reductie.  Ten tweede is het college voornemens de aardgasvrijtransitie te versnellen. De gewenste versnelling van 'de aardgasvrijtransitie' heeft ook een relatie met ambitie 3 (drie wijken van het gas af). Ten derde wil het college een leidende positie innemen op het gebied van de energie- en aardgasvrijtransitie. In dit deel wordt niet alleen de ambitie, maar ook drie maatregelen genoemd waarmee het doel bereikt dient te worden: het opstellen en uitvoeren van een Routekaart met concrete doelen voor deze periode en elk jaar daarna, en het uitbreiden van de ambtelijke capaciteit.

Drie nieuwe maatregelen getroffen, alle drie inpanningsverplichtingen
Voor deze ambitie heeft de ambtelijke organisatie drie maatregelen aangeleverd: het vaststellen van de Routekaart, het uitvoeren van de Routekaart en het uitbreiden van de ambtelijke capaciteit ten behoeve van de energietransitie en aardgasvrij. De maatregelen zijn alle drie nieuw en alle drie inspanningsverplichtingen, gericht op de eigen organisatie.

Concrete stappen gezet
Twee maatregelen zijn inmiddels gerealiseerd, één maatregel is doorlopend in uitvoering.

  • Gemeenteraad heeft de Routekaart vastgesteld
    In april 2020 heeft de gemeenteraad de Routekaart vastgesteld.  In de Routekaart zijn de doelen van ambitie 1 overgenomen: 55% CO2-reductie in 2030 en 95% in 2050. De Routekaart bestaat uit een pakket van meer dan tweehonderd maatregelen. Voor de Routekaart is een klimaatbegroting opgesteld en een onafhankelijke doorrekening uitgevoerd van de effecten van de maatregelen op de CO2-uitstoot door CE Delft. 
  • College geeft uitvoering aan pakket van maatregelen uit de Routekaart
    Met de Routekaart wordt op programmatische wijze gewerkt aan de uitvoering van de doelstellingen. Daarnaast zet het college in op het scheppen van de juiste randvoorwaarden voor de energietransitie, waaronder een goede samenwerking met externe partners, het bevorderen van klimaatrechtvaardigheid, het stimuleren van kennisontwikkeling en innovatie en een goede ruimtelijke inpassing van de benodigde installaties en infrastructuur. Sinds 2010 is er een dalende trend te zien in de CO2-uitstoot. Deze daling is echter nog niet snel genoeg om een CO2-reductie van 55% in 2030 te behalen.
  • Ambtelijke capaciteit is uitgebreid en regie is ingebed
    Na twee tijdelijke programmateams Amsterdam Klimaatneutraal en Aardgasvrij is de regiefunctie nu structureel ingebed binnen de afdeling Duurzaamheid van de directie Ruimte en Duurzaamheid. In totaal is de afdeling Duurzaamheid gegroeid van circa 40 fte in 2018 naar 80 fte in 2021. 

Maatregelen zijn passend maar gedeeltelijk dekkend en deels niet te beoordelen

  • Kortetermijndoelen ontbreken
    De maatregelen passen inhoudelijk bij de ambitie. In het raadsvoorstel voor het vaststellen van de Routekaart wordt bij de bestuurlijke achtergrond expliciet verwezen naar de ambitie uit het coalitieakkoord. De maatregelen zijn echter niet volledig dekkend voor alle aspecten uit de ambitie. De huidige Routekaart is een document met zowel lange-, middellange- als kortetermijndoelstellingen. De Routekaart zou concrete doelen voor deze periode en ieder jaar daarna moeten bevatten. Door het ontbreken van jaarplannen is het lastig om de jaarlijkse voortgang te monitoren.
  • Leidende positie niet te beoordelen
    Onduidelijk is of het vaststellen en uitvoeren van de Routekaart ertoe heeft geleid dat de gemeente Amsterdam nu een leidende rol heeft in de energietransitie. Dit aspect van de ambitie kunnen wij niet beoordelen.

Conclusie
Er zijn concrete stappen gezet. Twee van de drie maatregelen zijn volledig gerealiseerd, één (implementeren Routekaart) is doorlopend in uitvoering. De maatregelen dragen bij aan de realisatie van de ambitie. Door middel van de Routekaart, het Amsterdams Klimaatakkoord, de jaarlijkse Klimaatrapportage en het uitbreiden van de ambtelijke capaciteit geeft de gemeente Amsterdam invulling aan de regierol. Sinds 2010 is er een trendbreuk ingezet en neemt de CO2-uitstoot af. Er is aandacht voor de versnelling van CO2-reductie en de interne regierol is versterkt door meer ambtelijke capaciteit en het oprichten van het programmateam Aardgasvrij en het programmateam Amsterdam Klimaatneutraal. Inmiddels zijn de programma-organisaties opgeheven en is de regierol structureel ingebed binnen de afdeling Duurzaamheid van de directie Ruimte en Duurzaamheid. De maatregelen zijn passend, maar niet volledig dekkend. Dit komt met name door het ontbreken van concrete jaarlijkse doelen. Daarnaast kunnen wij niet beoordelen of deze maatregelen ertoe geleid hebben dat de gemeente Amsterdam nu een leidende positie heeft gekregen in de energietransitie en het aardgasvrij maken van Amsterdam.

Overige opvallendheden

  • Voor de externe regierol ontbreekt nog passend instrumentarium 
    Er is invulling gegeven aan de interne regierol door het oprichten van een programmaorganisatie en de ambtelijke capaciteit is aanzienlijk uitgebreid. De externe regierol van de gemeente heeft momenteel echter nog onvoldoende wettelijke grondslag. In het Klimaatakkoord is wel gewezen op de regiefunctie van gemeenten, maar deze is nog onvoldoende vastgelegd in wet- en regelgeving. Gemeenten kunnen andere partijen voornamelijk stimuleren en faciliteren, maar beschikken over beperkte mogelijkheden om verduurzaming af te dwingen. Hier komt in de toekomst mogelijk verandering in. Het Rijk heeft bijvoorbeeld een nieuwe Warmtewet  in voorbereiding. De wet moet er onder andere voor zorgen dat gemeenten meer regie krijgen op de warmtetransitie. In samenwerking met de G4 en VNG voert de gemeente Amsterdam lobby bij de ministeries om het juridisch instrumentarium van gemeenten uit te breiden. 

Ambitie 3: Verduurzamen gebouwde omgeving

De derde ambitie hebben wij onderverdeeld in vijf aparte subambities:

3a. In deze collegeperiode gaan drie wijken geheel van het aardgas af. Voor andere wijken worden voorbereidingen getroffen.

3b. In ten minste één wijk wordt ingezet op energievoorziening in lokaal beheer.

3c. Nieuwbouwwijken worden vanaf nu geheel aardgasvrij gebouwd, met warmte van lokale en duurzame bronnen.

3d. De gemeente stelt bovenwettelijke eisen aan de energieprestatie van gebouwen,

3e. en daagt de markt uit om energiepositief en circulair te bouwen.

Alle ambities zijn gericht op het verduurzamen van de gebouwde omgeving. Hierbij is er een duidelijk onderscheid te maken tussen de opgave in de bestaande bouw (3a en b) en de opgave in de nieuwbouw (3c-e). De ambities gericht op de bestaande bouw zijn redelijk concreet en resultaatgericht. Het is echter niet duidelijk wélke drie wijken er van het aardgas af gaan (en hoeveel huizen dit zijn) en wat er precies verstaan wordt onder een energievoorziening in lokaal beheer. Bij zowel bestaande bouw als nieuwbouw is de invloed van de gemeente in zekere zin beperkt. Voor de bestaande bouw ligt de beslissingsbevoegdheid bij de eigenaar/huurder. Bij de nieuwbouw valt op dat de invloed van de gemeente beperkt is, omdat de gemeente niet zelf woningen bouwt en beheert. De gemeente heeft wel invloed door het verlenen van omgevingsvergunningen en het uitgeven van grond. Voor de slagingskans van de ambitie is de gemeente echter afhankelijk van externe partijen. Zie ook het deelonderzoek voor het thema betaalbaar wonen voor lage en middeninkomens en onze eerdere onderzoeken naar evenwichtig woningaanbod en de gemengde stad.

Drie resultaatgerichte maatregelen en vier inspanningsverplichtingen
De ambtelijke organisatie heeft in totaal zeven maatregelen aangedragen waarvan vier resultaatverplichtingen met een direct zichtbaar resultaat voor de burger (uitbreiden City Deal groep, het stellen van bovenwettelijke eisen aan de energieprestatie van gebouwen, aardgasvrije nieuwbouw en het uitdagen van de markt om energiepositief en circulair te bouwen met behulp van tenders) en drie inspanningsverplichtingen gericht op de interne organisatie (opstellen Transitievisie Warmte, het vaststellen van het WAM! besluitvormingsproces, uitbreiden van ambtelijke capaciteit).

College ontwikkelt nieuw beleid maar continueert en intensiveert ook bestaand beleid
De meeste maatregelen zijn nieuw zoals het opstellen van het instrument Transitievisie Warmte en het besluitvormingsproces WAM!. Door nieuwe landelijke regelgeving is nieuwbouw voortaan aardgasvrij.  Het stellen van bovenwettelijke eisen en het uitdagen van de markt door middel van tenders is continuering van bestaand beleid. De City Deal betreft continuering en uitbreiding van een bestaande overlegorgaan. Door het uitbreiden van de capaciteit (zoals besproken bij ambitie 2) wordt de wijkenaanpak voor Amsterdam aardgasvrij stevig geïntensiveerd en opgeschaald.

Hieronder bespreken wij per subambitie welke concrete stappen er zijn gezet.

Ambitie 3a: Drie wijken aardgasvrij in deze college periode en andere wijken worden voorbereid

Concrete stappen gezet om aardgasvrije wijken te realiseren

  • De gemeenteraad heeft de Transitievisie warmte vastgesteld (september 2020).  Deze visie geeft per CBS-buurt aan welke alternatieve warmteoplossing het beste alternatief is en in welk tempo de buurten aardgasvrij worden.  De fasering is echter vrij grof aangegeven in blokken van tien jaar.  Uit de kaart valt dus niet op te maken welke buurten binnen deze coalitieperiode aardgasvrij worden.
  • De City Deal samenwerking is uitgebreid met de Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed en Vastgoed Belang. 
  • In samenwerking met de City Deal partners is het Besluitvormingsproces Wijken Aardgasvrij Maken! (WAM!) opgesteld. Dit zorgt ervoor dat de door partijen te nemen (deel)besluiten op verschillende processtappen inhoudelijk en in tijd optimaal op elkaar zijn afgestemd. 
  • Samen met de City Deal partners zijn werk- en besluitvormingsprocessen afgesproken, is een integrale businesscase voor Amsterdam opgesteld en een vijfjarig werkprogramma ontwikkeld.
  • De WAM!-aanpak is inmiddels gestart in 28 buurten.   De WAM!-aanpak bestaat uit vijf fases (zie tabel 3.1). De buurten bevinden zich in verschillende fases van de WAM!-aanpak (zie figuur 3.1).  Uit ervaring met gestarte buurten wordt de doorlooptijd van planvorming tot uitvoering geschat op 8 tot 10 jaar. 
Tabel 3.1 - Fases WAM!-aanpak 
 FaseDoelAantal buurten
1

Intentiefase

Het beantwoorden (stakeholders) van de vraag of de voorgedragen wijk kansrijk is voor de transitie naar Aardgasvrij2
2

Initiatief-/verkenningsfase

Bepalen van de warmte-oplossingen die in de wijk of delen van de wijk zijn te overwegen9
3

Uitgangspunten-/haalbaarheidsfase

Afwegen van de verschillende warmte-oplossingen en kiezen van de voorkeursvariant7
4

Definitie-/ontwerpfase

De voorkeursvariant wordt op hoofdlijnen ontworpen2
5

Uitvoeringsfase

Gecoördineerde voorbereiding en realisatie van de werkzaamheden4
 

Totaal

 24 
Figuur 3.1 - Voortgang aardgasvrij wijken (op basis van CBS-buurtindeling)

Bron: Bijlage bij de 7e halfjaarlijkse update strategie naar een stad zonder aardgas en E-mail ambtelijke organisatie dd. 8 oktober 2021.

Bekijk een grotere versie van figuur 3.1 via deze link.

Voor een overzicht van de wijken die reeds zijn aangesloten op een warmtenet zie deze kaart.  

Gebiedsindeling in wijken en buurten

De gemeente Amsterdam maakt gebruik van een vastgestelde gebiedsindeling in 99 wijken en 481 buurten, zoals te zien is op dit kaartje. Wat opvalt is dat bij de Wijken Aardgasvrij Maken!-aanpak gerapporteerd wordt per ‘buurt’. Deze ‘buurten’ zijn echter kleinere gebiedseenheden: één wijk bestaat over het algemeen uit meerdere buurten. Het schaalniveau van een wijk bleek echter te groot voor de participatieprocessen in de WAM! aanpak. Er is daarom gekozen om te werken met kleinere gebieden (buurten). Het lijkt erop dat de ambitie uit het coalitieakkoord hiermee wordt afgeschaald.

Daarnaast komen de ‘buurten’ uit de WAM!-rapportage niet overeen met de buurten uit de gebiedsindeling van Amsterdam. Voor het opstellen van het bovenstaande kaartje is daarom gebruikgemaakt van de CBS-indeling. Hierbij zijn de CBS-buurten waaruit volgens de WAM!-rapportage één buurt bestaat, samengevoegd tot één buurt.

Tussentijdse bijstelling maatregelen: Duurzaam Herstelplan en de warmtemotor
De aanpassingen van de maatregelen door de coronacrisis zijn in beeld. Het aansluiten van woningen op een warmtenet is onderdeel van een van de zes banenmotoren uit het Duurzaam Herstelplan: de warmtemotor (zie paragraaf 2.3). Het betreft een intensivering en versnelling van bestaande maatregelen. Voor de warmtemotor is € 50 miljoen gereserveerd. Hiermee worden 10.000 woningen versneld en kostenneutraal aangesloten op een warmtenet.  Het gaat om woningen in buurten waar de corporaties in de tijdsperiode 2021-2026 plannen hebben voor renovatie en groot onderhoud.  Hierbij worden de aardgasvrijmaatregelen losgekoppeld van de isolatiemaatregelen. Hierdoor kunnen renovaties naar voren worden gehaald, waardoor het behalen van de doelstelling kan worden versneld. 

Bijdrage aan realisatie ambitie zeer beperkt: 972 woningen aardgasvrij
Het aantal woningen dat ten tijde van dit onderzoek aardgasvrij is gemaakt, is gering in verhouding met de totale opgave. Ten tijde van het onderzoek waren er in totaal 2259 woningen en 39 bedrijfsruimten in voorbereiding en uitvoering, waarvan 972 daadwerkelijk aardgasvrij gemaakt. De gerealiseerde woningen maken nog een klein onderdeel uit van de gehele opgave in de buurt. In de Gentiaanbuurt zijn bijvoorbeeld 125 woningen aardgasvrij gemaakt.  De Gentiaanbuurt maakt deel uit van de Van der Pekbuurt. De totale opgave voor de Van der Pekbuurt, die bestaat uit 2.603 woningen en 151 overige gebouwen. 

Ambitie 3b: Inzetten op minstens één energievoorziening in lokaal beheer

Concrete stappen energievoorziening in lokaal beheer
Hoewel de ambtelijke organisatie geen maatregelen heeft aangedragen die bijdragen aan het ontwikkelen van een energievoorziening in lokaal beheer, zijn er wel concrete stappen ondernomen. De gemeente ondersteunt particuliere initiatieven om de buurt aardgasvrij te maken. In deze buurten wordt aangesloten op lokale warmtebronnen zoals datacenters, en komt de energievoorziening in lokaal beheer van een buurtcoöperatie. In de halfjaarlijkse update over de City Deal buurten wordt gerapporteerd over de voortgang van deze particuliere initiatieven. Er zijn zeven particuliere initiatieven in ontwikkeling.  Van deze particuliere initiatieven bevindt één project zich in de intentiefase, drie projecten in de initiatief-/verkenningsfase, twee projecten in de uitgangspunten-/haalbaarheidsfase, en één project in de definitie-/ontwerpfase.  Ten tijde van het onderzoek was nog geen initiatief volledig gerealiseerd. 

Ambitie 3c: Nieuwbouw wordt aardgasvrij gebouwd

Concrete stappen: nieuwbouwwijken worden aargasvrij gebouwd
Deze maatregel is volledig gerealiseerd. Sinds 1 juli 2018 is wettelijk bepaald dat alle nieuwbouw(woningen en utiliteitsgebouwen) aardgasvrij moeten worden gebouwd en Amsterdam wijkt hier niet van af.   Daarnaast wordt er gewerkt aan het verduurzamen van warmtebronnen middels diverse programma's voor aquathermie, geothermie en restwarmte van industrie en datacenters. Voor een toelichting op de concrete maatregelen voor het verduurzamen van de warmtebronnen en openheid van het warmtenet, zie paragraaf 3.6.

Ambitie 3d: Bovenwettelijke eisen ten aanzien van energieprestatie nieuwbouw

Concrete stappen: in 2019 en 2020 zijn er bovenwettelijke eisen gesteld
Deze maatregel is gedeeltelijk gerealiseerd. In 2019 en 2020 heeft het college bovenwettelijke eisen gesteld aan de energieprestatie van nieuwbouw met de energieprestatie coëfficiënt < 0,2 (hierna EPC, zie kader). Deze eis is strenger dan de landelijke eis, vastgelegd in het Bouwbesluit, waarvoor een EPC geldt van < 0,4. De gemeente Amsterdam kon deze strengere eis van < 0,2 stellen omdat zij onder een uitzonderingsregeling van de Crisis- en herstelwet vielen. Vanaf begin 2021 ontbrak deze wettelijke grondslag echter, waardoor er geen bovenwettelijke eisen meer konden worden gesteld.

EPC

De overheid gebruikt sinds 1995 de Energie Prestatie Coëfficiënt (EPC) als indicator voor de energiezuinigheid. Deze norm geeft aan wat de energetische efficiëntie van het gebouw is, vergeleken met een gemiddelde woning in 1990. De EPC-waarde van de toenmalige 'modelwoning' is gesteld op 1,0. Met een EPC-norm van 0,4 (deze geldt vanaf 2015) wordt bedoeld dat de energetische waarde van een woning op maximaal 40% van de woning uit 1990 moet zitten. De EPC-berekening is vastgelegd in het Bouwbesluit en wordt bepaald aan de hand van twee deelnormen waarvan de een gebouwgebonden is en de ander gebiedsgebonden. 

In 2017-2018 was de gemiddelde EPC-waarde van nieuwbouwwoningen 0,36, in 2018-2019 0,28 en in 2019-2020 0,31.  Hiermee werd er dus niet voldaan aan de strengere Amsterdamse eisen ten aanzien van de energieprestatie. De ambtelijke organisatie heeft aangegeven dat het niet-halen van de strengere eis komt door de lange doorlooptijd van het realiseren van woningen. Ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning voor deze gebouwen gold deze strengere eis immers nog niet. Volgens de ambtelijke organisatie is in de vergunningen voor nieuwbouwwoningen in 2019 en 2020 een EPC-waarde van < 0,20 opgenomen en voldoen deze daarmee aan de strengere duurzaamheidsambities. 

Sinds januari 2021 is de EPC-systematiek vervangen door een nieuwe norm: Bijna Energie Neutrale Gebouwen (BENG) (zie kader). Er zijn acties ondernomen om de verplichte norm voor nieuwbouwwoningen te continueren en implementeren voor andere functies dan wonen, om te komen tot gedragen bovenwettelijke eisen op basis van de nieuwe BENG-systematiek en deze juridisch te borgen.  Wanneer de Omgevingswet wordt ingevoerd ontstaat er weer een mogelijkheid voor gemeenten om middels maatwerkregels bovenwettelijke eisen te stellen aan de energieprestatie volgens de nieuwe norm.

BENG Bijna Energie Neutrale Gebouwen

Sinds 2021 geldt er een nieuwe norm voor de energieprestatie van gebouwen: BENG. De BENG-methodiek vervangt de huidige EPC-systematiek. Vanaf 1 januari 2021 moeten alle aanvragen voor een omgevingsvergunning voldoen aan de eisen voor Bijna Energie Neutrale Gebouwen. De BENG bestaat uit drie dimensies: 1) de maximale energiebehoefte in kWh per m2 gebruiksoppervlak per jaar, 2) het primair fossiel energieverbruik en 3) het minimale aandeel hernieuwbare energie in procenten. 

De EPC-waarde geeft één getal aan de energieprestatie van de woning, terwijl BENG drie dimensies heeft die individueel moeten voldoen aan bepaalde drempelwaarden. Het belangrijkste verschil tussen de BENG- en de EPC-systematiek is dat onder de BENG-systematiek energiebesparing voorrang krijgt op energieopwekking. Een slechte score in de energiebehoefte kan dan niet meer gecompenseerd worden door het dak vol te leggen met zonnepanelen. Dit kon bij de EPC wel.

Ambitie 3e: Markt wordt uitgedaagd om circulair en energiepositief te bouwen

Concrete stappen: markt is uitgedaagd om energiepositief en circulair te bouwen
Deze maatregel is volledig uitgevoerd. De markt is via tenders voor gronduitgifte uitgedaagd om energieneutraal of zelfs energieleverend te bouwen (EPC <0). Daarnaast wordt de markt uitgedaagd om circulair te bouwen. Aspecten zoals circulariteit en energieprestatie worden dan meegewogen in de gunningscriteria. Landelijk wordt hier de indicator 'MilieuPrestatie van Gebouwen' (hierna MPG) voor gebruikt (zie kader). De MPG is per 1 juli 2021 aangescherpt tot maximaal 0,8 voor woningen. Amsterdam streeft ernaar om begin 2022 een aanvullende indicator te hebben en/of een strengere eis voor de MPG. Er zijn inmiddels acht tenders uitgeschreven voor 900 woningen en 10.000 m2 overige functies. Ongeveer de helft van de woningen in de tenders was energiepositief en de overige helft is energieneutraal. 

MilieuPrestatie Gebouwen (MPG)

De MPG is een maatstaf voor de milieubelasting van materialen die in een gebouw worden gebruikt. De doelstelling is om de milieubelasting van materialen in 2030 te halveren ten opzichte van 2018 (maximaal 0,5). Op 1 januari 2018 gold een MPG van maximaal 1,0. Deze norm is per 1 juli 2021 aangescherpt tot een MPG van maximaal 0,8.

Conclusie

  • Maatregelen zijn passend
    De maatregelen zijn passend bij de ambitie, er is een inhoudelijke relatie met de ambitie voor een aardgasvrije stad in 2040. De Transitievisie Warmte is vastgesteld door de gemeenteraad. In de voordracht wordt bij de bestuurlijke achtergrond expliciet verwezen naar de ambities uit het coalitieakkoord. De uitbreiding van het City Deal overlegorgaan en het WAM!-besluitvormingsproces is door de City Deal stuurgroep besloten. Aardgasvrije nieuwbouw volgt uit wijziging van nationale wetgeving. De overige maatregelen betreffen interne werkwijzen en zijn niet vastgelegd.
  • Maatregelen zijn dekkend
    De maatregelen dekken de belangrijkste aspecten van de subambities waaronder het aardgasvrij maken van wijken, het stimuleren van de ontwikkeling van energievoorzieningen in lokaal beheer, het stellen van bovenwettelijke eisen en het uitdagen van de markt om energieleverend en circulair te bouwen.
  • Er zijn concrete stappen ondernomen
    Voor de deelambities in zowel bestaande als nieuwbouwwoningen zijn concrete stappen ondernomen. Een uitzondering is ambitie 3d. Door het ontbreken van de wettelijke grondslag zijn er vanaf 2021 geen bovenwettelijke eisen gesteld in afwachting van de nieuwe Omgevingswet. De gemeenteraad is hierover geïnformeerd. Naar verwachting zal de gemeente Amsterdam bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet weer aanvullende eisen kunnen stellen volgens de BENG-systematiek. Voor ambitie 3c zijn geen concrete stappen ondernomen, omdat de gemeente hier niet het bevoegde gezag is. Voor stappen op het gebied van verduurzamen warmtebronnen, zie ambitie 6.

Overige opvallendheden

  • Ambitie drie wijken aardgasvrij niet haalbaar
    Hoewel er concrete stappen zijn gezet, dragen de maatregelen nog onvoldoende bij aan het behalen van de ambitie. In totaal zijn er 972 woningen aardgasvrij gemaakt, een fractie van de ambitie voor deze coalitieperiode. Volgens de ambtelijke organisatie is het niet haalbaar om deze collegeperiode drie wijken van het aardgas af te halen.  Deze moeizame voortgang is echter het geval bij alle gemeenten. De Algemene Rekenkamer stelt dat er te hoge verwachtingen zijn gewekt.  Het probleem zit hem in technische uitdagingen, publiek-private samenwerking, juridische kaders en het draagvlak bij bewoners.  Ook ontbreekt het juridisch instrumentarium voor de gemeenten om effectief invulling te geven aan de regierol in de bestaande bouw. Bewoners zien vaak nog niet de noodzaak en de urgentie van de transitie. De gemeente kan in de bestaande bouw nog geen aansluitplicht op een collectieve warmtevoorziening opleggen, noch vastgoedeigenaren verplichten hun individuele warmtevoorziening te verduurzamen. Zie ook ons rapport Verduurzaming warmtevoorziening met warmtenetten. Ook spelen er een aantal praktische problemen een rol, zoals de beschikbaarheid van alternatieve huisvesting voor tijdens de verbouwing en voldoende geschoold technisch vakpersoneel. 
  • Energievoorzieningen in lokaal beheer zijn nog in ontwikkeling
    Er is nog geen energievoorziening in lokaal beheer ontwikkeld, terwijl de ambitie geformuleerd is dat ten minste één wijk wordt ingezet op energievoorziening in lokaal beheer. Het verst gevorderd zijn de initiatieven op het Wilhelmina Gasthuisterrein en Middenmeer Noord.
  • Maatregelen dragen wél voldoende bij aan aardgasvrije nieuwbouw
    De maatregelen dragen wél voldoende bij aan het realiseren van aardgasvrije nieuwbouw. Nieuwbouw wordt vanaf 2018 aardgasvrij gebouwd. De markt wordt middels tenders uitgenodigd om energiepositief en circulair te bouwen en de markt lijkt hier positief op te reageren.

Ambitie 4: Klimaatfonds

Er komt een fonds voor de Energietransitie/Amsterdam Aardgasvrij dat wordt gevuld met 150 miljoen euro.

Soorten maatregelen
Voor deze ambitie heeft de gemeentelijke organisatie één maatregel aangedragen: het instellen van de reserve Klimaatfonds.  Het oprichten van het fonds is een nieuwe maatregel, ter ondersteuning van de Routekaart. De maatregel is een resultaatverplichting met een direct zichtbaar resultaat voor de burger. Het fonds bevat € 150 miljoen voor de financiering van duurzaamheidsinitiatieven in de samenleving. Het Klimaatfonds ondersteunt duurzaamheidsinitiatieven die geen sluitende businesscase kennen. De bijbehorende acties zijn gericht op de eigen organisatie zoals het opstellen van de regels voor het fonds, de aansturing en het bestedingsperspectief.

Concrete stappen ondernomen om functioneel fonds op te richten
De maatregel is volledig gerealiseerd. Het Klimaatfonds is opgericht en operationeel. Om het fonds op te richten, zijn er diverse concrete stappen ondernomen. De gemeenteraad heeft ingestemd met het oprichten van het Klimaatfonds voor de periode 2019-2025 en de Klimaatreserve van € 150 miljoen ingesteld. De reserve Klimaatfonds wordt gevoed vanuit het Vereveningsfonds in vier gelijke jaarschijven van € 37,5 miljoen over de jaren 2019-2022. 

Maatregelen zijn passend en dekkend
Er is een logische samenhang tussen de maatregelen en de ambitie. Dit kan ook niet anders, omdat de ambitie als maatregel is geformuleerd. De maatregel is door de raad vastgesteld. In de raadsvoordracht over het instellingsbesluit wordt expliciet vermeld dat hiermee invulling wordt gegeven aan bovenstaande ambitie uit het coalitieakkoord. De maatregelen dekken de ambitie.

Conclusie
De maatregelen zijn passend en dekkend bij de ambitie. Er zijn concrete stappen ondernomen en de maatregel en bijbehorende acties dragen voldoende bij aan de ambitie tot het opstellen van een functioneel klimaatfonds dat € 150 miljoen bevat.

Overige opvallendheden

  • De ambitie is geformuleerd als een maatregel
    De ambitie is geformuleerd als maatregel en bevat geen toelichting van het doel dat met het nieuwe fonds bereikt moet worden. De ambitie is volledig gerealiseerd aangezien het fonds is opgericht.
  • Besteding loopt achter, Duurzaam Herstelplan moet zorgen voor versnelling
    De besteding van de middelen loopt achter op de planning. Tot nu toe is er € 10 miljoen besteed en is er voor € 26-33 miljoen aan verplichtingen aangegaan. De bandbreedte wordt verklaard door de risicoreservering. Daarnaast is er € 78 miljoen gereserveerd voor het Duurzaam Herstelplan (oktober 2020). Dit is een apart plan door het college vastgesteld, waarmee wordt geïnvesteerd in duurzaamheid als motor voor de economie. De ambtelijke organisatie stelt dat de uitvoering zal versnellen door middel van het Duurzaam Herstelplan. Uit het bestedingsperspectief wordt duidelijk dat de meeste middelen ingezet worden voor het aardgasvrij maken van de bebouwde omgeving en dat het merendeel subsidies betreft van investeringen die zich niet makkelijk terugverdienen.  
  • Onvoldoende middelen op de lange termijn
    De resterende middelen in het Klimaatfonds (€ 29 miljoen) zijn echter niet voldoende om de ambities voor de komende periode tot 2025 te behalen. Ook al is het fonds nu nog niet volledig ingezet. De opgave op het gebied van klimaat en aardgasvrij voor de stad Amsterdam is vele malen groter. Inschattingen variëren, maar in de businesscase voor het aardgasvrij maken van de gebouwde omgeving in Amsterdam wordt uitgegaan van een investeringsbedrag van € 14 miljard dat onrendabel is. Dit gat kan niet alleen door Amsterdam gedicht worden, hier is ook financiële steun van het Rijk voor nodig. 

Ambitie 5: Duurzaamheidsfonds

De regels voor het Duurzaamheidsfonds worden aangepast. Het Duurzaamheidsfonds wordt ingezet om de transitie naar een energieneutrale stad, waar afval als grondstof wordt gebruikt, te versnellen. Oplossingen die het Duurzaamheidsfonds ondersteunt moeten kopieerbaar en opschaalbaar zijn. Het fonds wordt ingezet als multiplier om private financiering los te trekken.

Deze ambitie valt uiteen in drie delen. Bij het eerste deel gaat het om aanpassing van regels van het Duurzaamheidsfonds. Welke aanpassingen dit zouden moeten zijn is niet duidelijk. Het tweede deel gaat in op het doel waarmee de regels zullen worden aangepast: het versnellen van de transitie naar een energieneutrale stad, met hergebruik van afval als grondstof. Het derde deel geeft randvoorwaarden/eisen voor het fonds mee. Daarnaast valt op dat hier een relatie ligt met het thema haven, circulaire economie en afval.

Soorten maatregelen
Voor deze ambitie heeft de ambtelijke organisatie één maatregel aangeleverd: het aanpassen van de regels van het Duurzaamheidsfonds. De maatregel betreft aanpassing en continuering van bestaand beleid. Het Duurzaamheidsfonds is opgericht in 2015 en kan op dit moment nog circa € 30 miljoen uitlenen. Het Duurzaamheidsfonds verstrekt leningen voor duurzaamheidsprojecten zoals het plaatsen van zonnepanelen op daken, het installeren van warmte-koudeopslag of energiebesparende maatregelen. Hierin verschilt het dus van het Klimaatfonds. De leningen worden verstrekt aan bedrijven, maatschappelijke instellingen, energiecoöperaties, VvE's en bewonersgroepen.  Individuele bewoners komen niet in aanmerking. Zij kunnen financiering aanvragen bij de Amsterdamse Energielening.

Door het versimpelen van de regels moet het mogelijk worden om meer projecten te financieren en drempels weg te nemen voor het doen van een aanvraag. Bij de uitbreiding van de te financieren projecten zitten nu ook projecten voor het aardgasvrij maken van een woning. De maatregel betreft een resultaatverplichting. Voor de aanvragers is het makkelijker geworden om een aanvraag in te dienen en er komen meer projecten in aanmerking voor financiering. 

Concrete stappen
De gemeenteraad heeft in december 2020 een gewijzigd kader van het Duurzaamheidsfonds (aanpassen voorwaarden voor leningen) vastgesteld. Het doel was om “de inzet van het fonds beter af te stemmen op de vraag vanuit de stad en meer resultaten te boeken op het gebied van CO2-reductie en aardgasvrij”. De belangrijkste wijzigingen zijn het vervallen van het CO2-reductiecriterium en de eis dat investeringen zichzelf dienen terug te verdienen. 

Vanwege de lange doorlooptijd van de meeste projecten is het op dit moment te vroeg om in te schatten wat het effect is geweest van de maatregelen. Naar verwachting zullen er meer projecten met een hoger totaalbedrag worden gehonoreerd. Per oktober 2021 is er € 20 miljoen aan leningen toegekend. In 2020 zijn elf leningen toegekend, waarvan zeven voor zonne-energieprojecten en vier voor energiebesparende maatregelen. Per oktober 2021 waren er negentien leningen in 2021 toegekend. 

Maatregelen zijn passend

  • De maatregelen zijn passend, de regels van het Duurzaamheidsfonds zijn aangepast en door de raad vastgesteld.

De maatregelen zijn dekkend
De belangrijkste elementen uit deze ambitie zijn geadresseerd:

  • Drempels zijn weggenomen en meer duurzaamheidsmaatregelen komen in aanmerking, waaronder aardgasvrijprojecten
    De aanpassingen hebben drempels voor de aanvrager weggenomen. Bij de opzet van het Duurzaamheidsfonds was het beoogde effect van de maatregel (CO2-reductie) vastgelegd in de voorwaarden voor financiering. In de loop van de tijd bleek dat de CO2-reductie-eis het aantal te financieren maatregelen beperkte. Met het besluit van december 2020 is het beoordelingscriterium CO2-rendement vervangen door een Maatregelenlijst Duurzaamheidsfonds met voorwaarden waaraan voldaan moet worden om voor financiering in aanmerking te komen. Door deze aanpassing komen er nu meer duurzaamheidsmaatregelen in het kader van het Programma Aardgasvrij in aanmerking.
  • Kopieerbaarheid en schaalbaarheid zijn geborgd in de maatregelenlijst
    Maatregelen moeten breder toepasbaar zijn dan één specifiek project. Om de criteria kopieerbaarheid en schaalbaarheid te borgen, is er een maatregelenlijst Duurzaamheidsfonds opgesteld.
  • Het multiplier effect is geborgd door voorwaarde cofinaniering en rentekorting
    Het multiplier effect is geborgd in de voorwaarden van het fonds. VvE's en bedrijven zijn verplicht om private cofinanciering in te brengen. Daarnaast wordt private financiering gestimuleerd door een rentekorting wanneer de private financiering minimaal 33% bedraagt. Bij grotere projecten geldt een maximale bijdrage van 20% uit het Duurzaamheidsfonds.

Bijdrage aan realisatie ambitie nog moeilijk te beoordelen

  • Circulaire initiatieven blijken lastig te financieren
    De doelstelling om initiatieven te stimuleren die bijdragen aan de circulaire economie (van afval naar grondstof) maakt in principe onderdeel uit van het Duurzaamheidsfonds. Door de overige voorwaarden (onder andere de regels rond marktverstoring) heeft de gemeente Amsterdam tot nu toe echter weinig circulaire projecten kunnen financieren. Volgens de ambtelijke organisatie betreft het vaak risicovolle investeringen in bedrijfsprocessen. Deze investeringen komen niet in aanmerking voor financiering uit het Duurzaamheidsfonds. Wel kunnen dit soort initiatieven sinds kort financiering aanvragen bij het Amsterdams Klimaat en Energiefonds (AKEF). 
  • Versnelling naar energieneutrale en ciculaire stad is lastig te beoordelen
    Of het inzetten van het Duurzaamheidsfonds geleid heeft tot het versnellen van de transitie naar een energieneutrale en circulaire stad, kunnen wij vanwege de doorlooptijd van de gefinancierde projecten nog niet beoordelen. Naast de inzet van het Duurzaamheidsfonds zijn er nog andere maatregelen om de circulaire economie te stimuleren, waaronder de maatregelen uit het programma Circulaire economie en het beschikbaar stellen van ruimte in de haven aan circulaire bedrijvigheid. In het deelonderzoek Haven, circulaire economie en afval komen deze maatregelen uitgebreid aan de orde. In het deelrapport wordt geconcludeerd dat de gemeente een ambitieus programma heeft opgesteld, maar dat de uitvoering nog in de kinderschoenen staat. Over de resultaten is nog niet veel bekend.

Conclusie
De maatregel is passend en dekkend. Er zijn concrete stappen ondernomen. Door de aanpassing van de regels komen nu ook aardgasvrijprojecten in aanmerking voor financiering. Ondanks de aanpassingen van de regels van het Duurzaamheidsfonds blijkt echter dat circulaire initiatieven nog steeds lastig te financieren zijn vanwege de aard van de activiteiten. Vanwege de doorlooptijd van de projecten kunnen wij nog niet boordelen of het Duurzaamheidsfonds bijdraagt aan het versnellen van de transitie naar een energieneutrale en circulaire stad.

Overige opvallendheden
Wij stellen echter wel vraagtekens bij het effect dat het college met het Duurzaamheidsfonds wil bereiken. Met het vervallen van de CO2-reductie-eis is de CO2-reductie minder goed geborgd in het Duurzaamheidsfonds. Aan de andere kant zijn er meer mogelijkheden ontstaan voor het financieren van aardgasvrijmaatregelen. Wat eerder niet mogelijk was, omdat deze investeringen zichzelf niet snel terugverdienen. 

Ambitie 6: Open en duurzame warmtenetten

Warmtenetten worden open netten. Warmtebronnen moeten duurzaam zijn of worden. De gemeente onderzoekt of zij een zelfstandige rol kan spelen in de aanleg van die open transportnetten.

De zesde ambitie bestaat uit drie elementen: 1) open warmtenetten realiseren, 2) het aansluiten van de warmtenetten op duurzame bronnen en het verduurzamen van bestaande bronnen en 3) onderzoeken of de gemeente een zelfstandige rol kan spelen bij de aanleg van open transportnetten. Wat er precies onder een 'open' warmtenet wordt verstaan, blijkt niet duidelijk uit de ambitie. Ook is niet duidelijk op welke termijn de warmtenetten open en duurzaam moeten zijn. De verschillende interpretaties en de uitdagingen van een open warmtenet zijn eerder behandeld in ons onderzoek Grip op Westpoort Warmte en Verduurzaming warmtevoorziening met warmtenetten. Ook de positionering van de gemeente in het verduurzamen van de warmtevoorziening en de beperkingen ten aanzien van een zelfstandige rol zijn hier uitvoerig in besproken. In het rapport concludeerden wij dat de algemene beleidsrollen en de specifieke rollen ten aanzien van Westpoort Warmte (WPW) soms op gespannen voet staan als het gaat om de kaders van openheid, duurzaamheid en betaalbaarheid. Ook concludeerden wij destijds dat de gemeente beperkte mogelijkheden had om openheid, duurzaamheid en betaalbaarheid te beïnvloeden, omdat deze publieke doelen niet opgenomen waren in bestaande concessies en bijbehorende contracten met warmteleveranciers. Sindsdien heeft de gemeente nieuwe maatregelen getroffen.

Soorten maatregelen
Voor deze ambitie zijn er veertien maatregelen aangedragen . De maatregelen zijn vaak breder gericht op het verduurzamen van de warmtevoorziening, waarvan warmtenetten een belangrijk onderdeel uitmaken. De maatregelen zijn dus wel gerelateerd maar niet altijd direct gericht op warmtenetten. Het betreft voornamelijk nieuwe maatregelen zoals het opstellen van beleidskaders en strategiedocumenten, het op programmatische wijze invulling geven aan het ontwikkelen van verschillende duurzame warmtebronnen en het scheppen van de juiste randvoorwaarden zoals lobby voor adequate wet- en regelgeving en een goede marktordening. De meeste maatregelen zijn inspanningsverplichtingen zoals het opstellen van de bronnen- en netwerkstrategie. Er zijn echter ook enkele resultaatverplichtingen met direct resultaat voor de inwoners van Amsterdam waaronder de uitvoering van de diverse programma's voor verduurzaming van warmtebronnen.

Warmtenet

De term warmtenet  is vastgelegd in de Warmtewet en wordt op hoofdlijnen omschreven als de leidingen en installaties voor transport van warmte voor gebouw of werk.

Openheid

De gemeente Amsterdam hanteert voor openheid de volgende definitie: "Een open warmtemarkt staat open voor verschillende bronnen en warmtebedrijven". 

Open warmtenetten kun je op verschillende manieren interpreteren. Naast openheid aan de bronkant, kun je openheid ook interpreteren als keuzevrijheid voor de consument. Uit het coalitieakkoord blijkt niet duidelijk hoe deze openheid gedefinieerd dient te worden.

In onze eerdere onderzoeken Grip op Westpoort Warmte en Verduurzamen van de Warmtevoorziening met warmtenetten hebben wij al eerder vraagtekens gezet bij het realiteitsgehalte van de ambitie uit het coalitieakkoord voor open warmtenetten. Wij concludeerden dat er nog forse stappen moesten worden gezet, zowel bij de toegankelijkheid van het warmtenet voor alternatieve warmtebronnen als op het gebied van prijs- en productdifferentiatie en de vrije keuze van warmteleverancier. Er is nog geen enkel voorbeeld van een open warmtenet, zelfs niet bij Europese koplopers zoals Stockholm en Kopenhagen. 

De huidige definitie zoals vastgesteld in de Notitie Open, Duurzaam en Betaalbaar richt zich ook alleen op de bronkant:

"Een open warmtenet zoals elektriciteitsnetten [die] open zijn, is voorlopig geen realistische verwachting. Het is wel realistisch te streven naar warmtenetten die niet vooraf zijn toebedeeld aan één speler maar open staan voor meerdere bronnen. We zien daarom een open warmtenet als de verbindende infrastructuur in een markt die open staat voor verschillende bronnen en warmtebedrijven." 

Het is echter de vraag of dit de openheid was die de coalitie voor ogen had bij het opstellen van de ambitie.

Daarnaast is de gemeente niet in de positie om marktpartijen op de korte termijn meer openheid en duurzaamheid af te dwingen. De gemeente Amsterdam heeft nu slechts 50% van de aandelen in Westpoort Warmte en het andere grotere warmtenet is helemaal in handen van Vattenfall. Op de verduurzamingsstrategie van Vattenfall heeft de gemeente Amsterdam geen directe formele invloed. Er vinden wel informele gesprekken plaats waarin de mogelijkheden onderzocht worden voor verdere verduurzaming. Vattenfall heeft eigen plannen voor verduurzaming van de warmtebronnen. Op de korte termijn (2030) wil Vattenfall bronnen verduurzamen door het ontwikkelen van een biomassacentrale, e-boilers en het inzetten van restwarmte van datacenters. Op de lange termijn (2040) wil Vattenfall ook gebruikmaken van geothermie en aquathermie.  Vooralsnog wordt de warmte enkel geleverd door de gascentrale in Diemen. 

Ook bij Westpoort Warmte zie je in de nieuw warmteleveringsovereenkomst dat vooralsnog eerst de Afvalverbrandingsinstallatie warmte mag leveren aan het net voordat andere duurzame(re) warmtebronnen toegang krijgen.

Duurzaamheid

De gemeente hanteert voor duurzame warmtevoorziening de volgende definitie: "Een duurzame warmtevoorziening voorkomt de uitstoot van CO2 door besparing bij gebruik van warmte en de inzet van circulaire, CO2-neutrale warmtebronnen bij de productie van warmte." 

De verduurzaming van warmtebronnen hebben wij in het kader van deze ambitie geïnterpreteerd als het verduurzamen van warmtebronnen van warmtenetten. Er zijn uiteraard naast warmtenetten ook andere warmtevoorzieningen mogelijk (bijvoorbeeld all-electric). De verduurzaming van deze warmtebronnen laten wij bij de bespreking van deze ambitie buiten beschouwing.

Het verduurzamen van de warmtevoorziening is echter een veelomvattend en weerbarstig vraagstuk. Duurzame bronnen voor warmtenetten is hier slechts één puzzelstukje. De keuze voor een alternatief voor aardgas hangt van meer af dan uitsluitend de keuze voor een alternatieve warmtebron. Een warmtevoorziening bestaat immers uit een combinatie van bronnen, infrastructuur en technische installaties, die in samenhang functioneren.

Concrete stappen
Er zijn concrete stappen ondernomen. Het merendeel van de aangedragen maatregelen voor deze collegeperiode is gerealiseerd. Het gaat dan met name om het opstellen van beleidskaders en strategiedocumenten. Een aantal maatregelen betreft echter doorlopende maatregelen met een langetermijnhorizon zoals het CO2-vrij maken van de warmtelevering door middel van de programma's voor verduurzaming van warmtebronnen (aquathermie, geothermie en restwarmte van datacenters). De resultaten van deze stappen zullen pas op de lange termijn zichtbaar worden.

  • Bronnenstrategie opgesteld (Bronnenboek)
    In 2019 is het Bronnenboek gepubliceerd. Hierin is de potentie van de beschikbare en potentiële warmtebronnen inzichtelijk gemaakt. Het Bronnenboek omschrijft de strategie die is gericht op het behouden, uitbouwen en verduurzamen van beschikbare huidige duurzame(re) warmtebronnen en het ontwikkelen van nieuwe alternatieve duurzame warmtebronnen.
  • Verduurzamen warmtenetten
    De gemeente Amsterdam voert verschillende programma's uit gericht op het verduurzamen van warmtebronnen, waaronder de programma’s aquathermie en geothermie en de Agenda Datacenters. Daarnaast werkt de gemeente aan het ontwikkelen van een groene waterstofeconomie (pijler 14 uit de Routekaart). Deze ambitie wordt besproken in het deelonderzoek Haven, circulaire economie en afval.
  • Warmteladder
    De concept warmteladder is in samenwerking met de City Deal groep opgesteld. Op basis van de berekende warmtevraag in de stad en de eigenschappen van warmtebronnen die uiteen zijn gezet, zijn drie scenario’s gemaakt afhankelijk van verschillende toekomstbeelden. Voor elke variant wordt er inzicht gegeven in het tempo en de grootte van de ontwikkelingen van elke bron tussen nu en 2040, en de mogelijke volgorde ervan op het warmtenet in 2040 (warmteladder). 
  • Infrastructuur strategie opgesteld (Transitievisie Warmte)
    Daarnaast is er een infrastructuurstrategie opgesteld in de Transitievisie Warmte (oktober 2020).  In de Transitievisie Warmte is in beeld gebracht welke infrastructuur er nodig is om de doelstelling te behalen tegen de laagst maatschappelijke kosten. Daarnaast geeft de Transitievisie Warmte per buurt aan welk alternatief het meest geschikt is en in welk tempo de buurten van het aardgas afgaan. 
  • Ruimtelijke inpassing onderzocht
    In de Bestuursopdracht Nutsvoorzieningen is onderzocht welke ruimte er nodig is voor het inpassen van de benodigde infrastructuur zoals de uitbreiding van warmtenetten en het verzwaren van het elektriciteitsnetwerk. 
  • Businesscase opgesteld
    Er is een businesscase opgesteld voor de stad Amsterdam. De businesscase geeft inzicht in de laagst maatschappelijke kosten voor de aardgasvrijtransitie. De transitie gaat circa € 42 miljard kosten. De extra ketenkosten voor het aardgasvrij-scenario ten opzichte van het aardgas-scenario zijn € 19,5 miljard.  Verder wordt geconcludeerd dat de benodigde investeringen niet voldoende renderen voor marktpartijen zoals warmteleveranciers en vastgoedeigenaren. Er is sprake van een onrendabele top van € 14 miljard tussen 2020-2060.  De businesscase geeft geen inzichten in hoe deze kosten verdeeld worden.
  • Rol AVI en mogelijkheden zelfstandige rol in WPW onderzocht
    Er is een bestuursopdracht Warmte uitgevoerd waarin gekeken is naar welke plek de Afvalverbrandingsinstallatie (AEB) moet krijgen in het toekomstige stelsel van bronnen. Ook zijn de mogelijkheden voor deelname in Westpoort Warmte (WPW) onderzocht. De voordelen van 100% eigenaarschap (sturing in een zelfstandige gemeentelijke dienst warmte) wegen echter niet op tegen de nadelen. Het ontbreekt de gemeente aan (operationele) kennis en het kost veel tijd om een dergelijke dienst op te bouwen. Bovendien brengt het grote (financiële) risico’s met zich mee. Uiteindelijk is ervoor gekozen om een direct aandelenbelang van 50% te nemen in WPW voor € 73 miljoen. De aandelen in WPW zijn overgekocht van AEB. Het verkooptraject van AEB is in gang gezet.
  • Publieke belangen openheid en duurzaamheid beter geborgd in nieuwe warmteleveringsovereenkomst WPW
    In de nieuwe rol als aandeelhouder van WPW heeft de gemeente bij toetreding nieuwe, aangescherpte afspraken gemaakt over de publieke belangen "betaalbaar", "open" en "duurzaam". Er is een nieuwe warmteleveringsovereenkomst opgesteld. Ook zijn er afspraken gemaakt over de reductie van CO2-uitstoot.  Met betrekking tot openheid heeft WPW ruimte om, als aan haar overeengekomen minimale afname bij AEB is voldaan, andere warmtebronnen te laten leveren aan het warmtenet. Deze warmteleveranciers dienen dan ten minste eenzelfde duurzaamheid te hebben als de warmte die AEB aanbiedt. Naar verwachting ontstaat die ruimte rond 2025. Tot dat moment heeft WPW al wel de ruimte om innovatieve kleinere bronnen aan haar netwerk toe te voegen.
  • Gemeente onderzoekt zelfstandige rol in aanleg lokale open warmtenetten
    Naast directe deelname in WPW onderzoekt de gemeente Amsterdam of zij een zelfstandige rol kan spelen in het aanleggen van nieuwe warmtenetten door het voorfinancieren van de ontwikkeling van warmtenetten op lokale en duurzame bronnen, zoals het initiatief in Middenmeer. Voor deze pilot is inmiddels een investeringsbesluit genomen door de gemeenteraad.

De maatregelen zijn passend
De maatregelen zijn passend, er is een inhoudelijke relatie met de ambitie om op de lange termijn een betaalbaar, duurzaam en open warmtenet te realiseren. De maatregelen zijn in afzonderlijke besluiten vastgesteld door de gemeenteraad of ter kennisname aangeboden aan de gemeenteraad. In juli 2019 heeft de gemeenteraad ingestemd met het uitvoeringskrediet voor Middenmeer Noord.  De Transitievisie Warmte is vastgesteld in september 2020.  Ook de bestuursopdrachten AEB (oktober 2019)  en de Bestuursopdracht Nutsvoorzieningen (juni 2020)  zijn ter kennisname aangeboden aan de gemeenteraad. In april 2020 is het Bronnenboek ter kennisname aangeboden aan de gemeenteraad.  Het collegebesluit over het verkoopproces van AEB en het overkopen van de aandelen in WPW (inclusief afspraken over openheid betaalbaarheid en duurzaamheid in de term sheet) is ter kennisname aan de raad verstuurd (januari 2021). 

De maatregelen zijn gedeeltelijk dekkend

  • Openheid en duurzaamheid deels gedekt door maatregelen
    Het aspect duurzaamheid wordt gedekt door de diverse programma's waarin gewerkt wordt aan het verduurzamen van warmtebronnen, zoals de programma’s aquathermie, riothermie en restwarmte van datacenters. Daarnaast heeft de gemeente Amsterdam door de overname van de aandelen in WPW en het sluiten van een nieuwe warmteleveringsovereenkomst meer mogelijkheden om te sturen op de publieke belangen openheid en duurzaamheid van het warmtenet in het westen van de stad. Er zijn geen afspraken gemaakt met Vattenfall voor het verduurzamen van de warmtebronnen in het zuiden en oosten van de stad. Hier zijn de openheid en duurzaamheid van het warmtenet niet geborgd. De bevoegdheid om hier op te sturen ligt ook niet bij de gemeente, maar bij Vattenfall. Er is momenteel wetgeving in voorbereiding waarin warmteleveranciers verplicht worden om te verduurzamen. 
  • Zelfstandige rol gemeente bij aanleg open netten deels gedekt
    Door het nemen van een direct aandelenbelang in WPW en het verkennen van de mogelijkheden van voorfinanciering van lokale initiatieven met open en duurzame warmtenetten, is dit aspect deels gedekt. Een volledig zelfstandige rol bleek niet haalbaar. Naast de inzet gericht op de bestaande netwerken van Vattenfall en WPW onderzoekt de gemeente ook de mogelijkheden om een rol te spelen in de aanleg van nieuwe open warmtenetten op lokale duurzame bronnen door het voorfinancieren van private initiatieven.

Conclusie
De aspecten openheid en duurzaamheid zijn gedeeltelijk gedekt door de maatregelen. De maatregelen hebben alleen betrekking op het warmtenet van WPW in het noorden en westen van de stad. De CO2-uitstoot van WPW gaat nu jaarlijks omlaag. Wanneer aan de minimale afname van warmte van AEB is voldaan, mogen ook andere bronnen leveren aan het warmtenet van WPW. De publieke belangen openheid en duurzaamheid zijn echter nog onvoldoende gedekt bij het warmtenet van Vattenfall in het zuiden en oosten van de stad, omdat de invloed van de gemeente hier beperkt is. Het aspect van de zelfstandige rol van de gemeente in de aanleg van nieuwe open warmtenetten is gedeeltelijk gedekt. De gemeente heeft een 50%-aandelenbelang in WPW en verstrekt voorfinanciering voor private initiatieven tot het ontwikkelen van decentrale warmtenetten op lokale duurzame bronnen. Een volledig zelfstandige rol bleek niet haalbaar. Deze bevinding is teruggekoppeld aan de raad.

Overige opvallendheden

  • Bijdrage aan realisatie ambitie nog niet te beoordelen
    Of de maatregelen voldoende bijdragen aan het behalen van de ambitie kunnen wij nu nog niet beoordelen. Deels omdat onduidelijk is wat de coalitie destijds voor ogen had met ‘open’ (open voor verschillende warmtebronnen of keuzevrijheid voor de consument?) en ‘duurzame’ warmtenetten (is biomassa duurzaam?) en deels omdat onduidelijk is op welke termijn warmtenetten open en duurzaam zouden moeten zijn. Van open en duurzame warmtenetten is nu nog geen sprake. De ondernomen maatregelen wekken wel het vertrouwen dat de warmtenetten op de (middel-)lange termijn worden verduurzaamd.
  • Afhankelijkheid andere partners
    De invloedsfeer van de gemeente om warmtenetten open en duurzaam te maken, is beperkt. Concessies en bijbehorende afspraken uit het verleden spelen een grote rol. Voor verduurzaming en openstelling van het warmtenet in het oosten en zuiden van de stad ligt de beslissingsbevoegdheid vooralsnog bij Vattenfall.
  • Speelveld afhankelijk van nationale wet- en regelgeving
    Het speelveld voor warmte wordt grotendeels bepaald door nationale wet- en regelgeving. De huidige wet- en regelgeving biedt echter nog onvoldoende duidelijkheid over rollen en verantwoordelijkheden van overheden en marktpartijen. Publieke belangen zoals betaalbaarheid, duurzaamheid en openheid moeten beter geborgd worden. Ook betrouwbaarheid is een punt van aandacht. Momenteel is een nieuwe Warmtewet in voorbereiding (Wet collectieve warmtevoorziening).  Belangrijke wijzigingen zijn de meer op kosten gebaseerde tariefregulering en de invoering van duurzaamheidsnormen. Er is echter nog veel onduidelijk over dit wetsvoorstel. De internetconsultatie heeft vorig jaar plaatsgevonden. Ondanks de aanpassingen naar aanleiding van de consultatie wordt het wetsvoorstel niet gesteund door gemeenten, omdat het niet de mogelijkheid biedt om een type uitvoeringspartner te kiezen (publiek, privaat of publiek-privaat). De geplande inwerkingtreding (januari 2022) zal naar alle waarschijnlijkheid niet worden gehaald.  De besluitvorming wordt overgelaten aan een nieuw kabinet.

Ambitie 7: Draagvlak energietransitie

7a. Draagvlak onder Amsterdammers voor de energietransitie vinden wij essentieel. Ongelijkheid mag door de transitie niet vergroot worden. Uitgangspunt is dat de woonlasten voor huishoudens met lage en middeninkomens niet stijgen als gevolg van de kosten van de energietransitie.

7b. We werken samen met ondernemers en investeerders en dagen hen uit op innovatieve wijze bij te dragen aan de energietransitie.

7c. De gemeente sluit een lokaal publiek-privaat klimaatakkoord.

We hebben de ambitie onderverdeeld in drie subambities. Ieder onderdeel bevat ook een eigen set aan maatregelen. Het eerste deel van de ambitie is gericht op draagvlak onder Amsterdammers voor de energietransitie. Wat hieronder moet worden verstaan, wordt niet direct duidelijk uit de ambitie. Draagvlak kan op vele wijzen worden geïnterpreteerd. Moeten alle Amsterdammers unaniem akkoord gaan met maatregelen of alleen direct belanghebbenden? Is unanimiteit vereist, een meerderheid, of is het voldoende als er geen openlijke weerstand is? Wel wordt er een relatie gelegd tussen draagvlak voor de energietransitie, woonlasten en ongelijkheid. Dat is echter een zeer enge interpretatie van het begrip draagvlak. Naast de woonlasten speelt ook de bereidheid om de impact van maatregelen in de directe leefomgeving te accepteren een rol. Hierbij valt te denken aan de ontwikkeling van windmolens of een biomassacentrale in de nabijheid van de eigen woning, maar ook aan comfortverbetering van de eigen of huurwoning. Het tweede deel van de ambitie gaat in op het stimuleren van kennisdeling en innovatie door samenwerking met ondernemers en investeerders. Het derde deel van de ambitie gaat in op een lokaal publiek-privaat klimaatakkoord. De onderlinge samenhang van de subambities is niet direct duidelijk.

Soorten maatregelen
Voor deze ambitie heeft de ambtelijke organisatie veertien maatregelen aangeleverd. De maatregelen betreffen deels continuering van bestaand beleid (bijvoorbeeld de maatregelen gericht op het bestrijden van energiearmoede) en deels nieuw beleid (zoals de nieuwe afspraken met WPW over tarifering, de energielastenmonitor en de maatregelen gericht op het bouwen van een duurzaamheidsbeweging in de stad met burgers, ondernemers en investeerders). De maatregelen bestaan zowel uit resultaatverplichtingen gericht op de burger (zoals de tariefafspraken) als inspanningsverplichtingen (zoals het jaarlijkse draagvlakonderzoek).

Ambitie 7a. Draagvlak en een woonlastenneutrale energietransitie

Uit de formulering van deze (sub)ambitie blijkt dat draagvlak onder de inwoners als cruciaal wordt gezien voor het draagvlak voor de energietransitie. De tweede en derde zin van deze ambitie verduidelijken de elementen van draagvlak die daarbij van belang worden geacht: het zoveel mogelijk tegengaan van ongelijkheid (zie kader). De woonlasten voor huishoudens met lage en middeninkomens mogen niet stijgen als gevolg van de energietransitie. De energietransitie moet woonlasten neutraal uitpakken.

Ongelijkheid

"Met ongelijkheid wordt bedoeld dat de woonlasten voor huishoudens met lage en middeninkomens niet stijgen als gevolg van de kosten van de energietransitie." 

Lage- en middeninkomens

De lage inkomens behoren met een inkomen tot de EU-grens (bruto jaarinkomen van het huishouden tot € 38.035)”. “Middeninkomens [hebben een] (bruto jaarinkomen van het huishouden tot € 60.095)”. 

Er zijn concrete stappen ondernomen. De eerste twee maatregelen zijn gericht op monitoring, de overige maatregelen zijn gericht op het vergroten van het draagvlak door woonlasten zoveel mogelijk neutraal te houden:

  • Jaarlijks draagvlakonderzoek
    Jaarlijks wordt door de afdeling Onderzoek, Informatie en Statistiek (OIS) onderzoek gedaan naar het draagvlak onder Amsterdammers en inwoners van randgemeenten voor de energietransitie.
  • Woonlastenmonitor
    De gemeente Amsterdam ontwikkelt in samenwerking met stichting !WOON een monitor voor de woonlasten van bewoners na de overstap naar een duurzame warmtevoorziening.
  • Subsidieregeling gebiedsgericht aardgasvrij
    De gemeente verstrekt tot maximaal € 5000 subsidie voor het aardgasvrij maken van de woning.
  • Tariefafspraken WPW
    Bij toetreding tot WPW zijn er afspraken gemaakt over de tarifering: WPW hanteert een gematigd prijsbeleid wat tot de laagste van Nederland behoort. In het afwegingskader betaalbaar open en duurzaam is gedefinieerd wat met de waarde ‘betaalbaar’ wordt bedoeld en hoe dit uitgangspunt zich verhoudt tot de overige waarden ‘open’ en ‘duurzaam’ (zie kader Betaalbaarheid).
  • Notitie Open, duurzaam en betaalbaar
    Er is een afwegingskader opgesteld. In de notitie Open, duurzaam en betaalbaar is gedefinieerd wat er onder betaalbaar wordt verstaan (zie kader). Daarnaast bevat de notitie een visie op de onderlinge verhoudingen en ontwikkelingen van de waarden ‘open’, ‘duurzaam’ en ‘betaalbaar’.
Betaalbaarheid

"De aardgasvrijtransitie is betaalbaar als we deze realiseren tegen de laagste kosten en als de woonlasten voor lage en middeninkomens hierdoor niet stijgen." 

Voor lage en middeninkomens wordt voornamelijk ingezet op het verminderen van energiearmoede. Er is sprake van energiearmoede wanneer de energierekening 10% of meer van het totale inkomen beslaat.

Voor hoge inkomen streeft het college ernaar dat de maandlasten van een lening voor aanpassingen van de woning niet hoger zijn dan de besparing op de energierekening.

Warmtemotor ingezet om kostenneutraal over te stappen op warmtenet
In paragraaf 3 (verduurzamen gebouwde omgeving) zijn wij kort ingegaan op het Duurzaam Herstelplan en de warmtemotor. Naast het versneld aansluiten van extra woningen op het warmtenet, wordt de warmtemotor ook ingezet om huurders kostenneutraal over te laten stappen op warmte door de energierekening te herstructureren. Bij warmte valt het vastrecht vaak duurder uit dan bij gas, omdat hier ook de huur van de warmteafleverset onder valt. Bij gas is de CV-ketel eigendom van de gebouweigenaar en worden de kosten doorberekend aan de huurder in de huur-/servicekosten en niet via de energierekening. Bij warmtemotoraansluitingen wordt de huur van de afleverset uit de maandelijkse energierekening gehaald. 

De maatregelen zijn passend
De maatregelen passen inhoudelijk bij de ambitie. Niet alle maatregelen zijn vastgesteld. Sommige maatregelen, zoals de draagvlakonderzoeken, zijn ter kennisname aangeboden aan de raad. De woonlastenmonitor is nog in ontwikkeling en is dus nog niet vastgesteld. De subsidieregeling aardgasvrij is vastgesteld door de gemeenteraad. De tariefafspraken zijn vastgelegd tussen de gemeente en Vattenfall in de term sheet die de samenwerking en governance-aspecten regelt van WPW. In november 2019 is de Notitie betaalbaar, open en duurzaam ter kennisname aangeboden aan de commissie MLD.

De maatregelen zijn gedeeltelijk dekkend
Wij beoordelen de maatregelen echter als deels dekkend. In hoeverre de maatregelen bijdragen aan het behalen van de ambitie kunnen wij niet beoordelen. Uit de aangeleverde informatie blijkt onvoldoende welke stappen er zijn ondernomen om te garanderen dat de woonlasten voor lage- en middeninkomens niet zullen stijgen en ongelijkheid niet zal toenemen. Uit de Klimaatrapportage zijn meerdere maatregelen op te maken zoals de nieuwe Samenwerkingsafspraken 2020-2023 tussen de gemeente Amsterdam en de woningcorporaties, diverse initiatieven om huishoudens te helpen besparen op de energierekening (advies van energiecoaches en box met besparingsproducten) en een onderzoek naar aanvullende maatregelen. Ook wordt iedere twee jaar een onderzoek uitgevoerd naar energiearmoede en worden er vouchers ter beschikking gesteld aan Amsterdammers waarmee energiebesparende maatregelen uitgevoerd kunnen worden. De Fixbrigade is een buurtgericht initiatief van de stadsdelen waarbij buurtbewoners elkaar kunnen inschakelen om energiebesparende maatregelen te treffen (bijvoorbeeld het aanbrengen van radiatorfolie, tochtstrips en ledlampen). Daarnaast participeert de gemeente Amsterdam in Climate-KIC, een Europees samenwerkingsproject rondom kennis en innovatie ten behoeve van de energietransitie. 

Het aspect van een woonlastenneutrale energietransitie voor lage en middeninkomens vinden wij niet volledig gedekt door de maatregelen. Het is onduidelijk hoe geborgd wordt dat de woonlasten niet stijgen wanneer woningen overgaan van aardgas op meer duurzame warmtebronnen:

  • Het college heeft nog geen inzicht in de woonlasten bij transitie aardgasvrij
    De woonlastenmonitor is nog in ontwikkeling en het college heeft nog geen zicht in de wijziging van de woonlasten. Zoals eerder besproken verloopt het aardgasvrij maken van bestaande wijken minder snel dan gehoopt. Vanwege de geringe voortgang is er nog maar zeer beperkt ervaring opgedaan met de effecten op de woonlasten van mensen die overgestapt zijn naar een aardgasvrij alternatief. De raad is ook nog niet over de woonlasten na overstappen geïnformeerd. Het college wil eerst meer ervaring opdoen. Wanneer er vijftien investeringsplannen zijn uitgevoerd wil het college de inzichten in de woonlasten bundelen en terugkoppelen aan de raad. 
  • Maatregelen zijn gericht op terugdringen energiearmoede, niet specifiek op woonlastenneutrale energietransitie
    De maatregelen zijn met name gericht op het terugdringen van energiearmoede in algemene zin en niet specifiek op het garanderen van gelijke woonlasten bij de overstap naar een aardgasvrije warmtevoorziening. Het is onzeker of het stimuleren van gedragsverandering en van bescheiden energiebesparende maatregelen voldoende zijn om woonlastenneutraal de transitie te maken.
  • Maatregelen gericht op midden inkomens ontbreken
    Daarnaast zijn de maatregelen of gericht op lage inkomens (bijvoorbeeld de witgoedregeling minima) of generiek toegankelijk (zoals de collectieve inkoop van zonnepanelen en isolatie). Er zijn geen maatregelen die specifiek gericht zijn op de middeninkomens.

Overige opvallendheden

  • Woonlasten sterk afhankelijk van nationale wet- en regelgeving
    Indien draagvlak geïnterpreteerd wordt in relatie tot een kostenneutrale transitie, dan is de mate waarin de maatregelen bijdragen aan het behalen van de ambitie sterk afhankelijk van de ontwikkeling van de tarieven voor warmte, gas en elektriciteit. Zie ook paragraaf 3.6. Het draagvlak bij Amsterdammers voor duurzame energie is nu meer dan 75%. Energiearmoede neemt echter toe. Tussen 2017 en 2019 is het percentage van Amsterdamse huishoudens met een laag inkomen waar sprake is van energiearmoede toegenomen van 31% naar 37%. Dit is met name toe te rekenen aan de stijgende energiekosten. Deze tarieven worden wettelijk gereguleerd. 
  • Draagvlak voor de energietransitie wordt niet uistluitend beinvloed door woonlasten
    Door de wijze van formulering wekt de ambitie de indruk dat draagvlak voor de energietransitie vooral beïnvloed wordt door de woonlasten. Wij willen echter meegeven dat draagvlak ook door andere aspecten beïnvloed wordt.  Zoals de bereidheid om de impact van maatregelen op de directe fysieke leefomgeving van burgers te accepteren. Hierbij valt te denken aan de ontwikkeling van windmolens of een biomassacentrale in de nabijheid van de eigen woning. Uit de aangeleverde maatregelen wordt niet duidelijk hoe de gemeente Amsterdam wil zorgen voor voldoende draagvlak voor de ruimtelijke inpassing van duurzaamheidsmaatregelen.
Ambitie 7b Samenwerken met en uitdagen van ondernemers en investeerders om op innovatieve wijze bij te dragen aan de energietransitie

De ambitie lijkt met name gericht op kennisdeling, innovatie en het koppelen van ondernemers en investeerders om op innovatieve wijze bij te dragen aan de energietransitie. De gemeente Amsterdam werkt samen met kennisinstellingen, ondernemers en investeerders aan kennisontwikkeling en duurzame innovatie en daagt hen uit om op innovatieve wijze bij te dragen aan de energietransitie. Door de wijze waarop de subambitie nu geformuleerd is, blijft het nogal vaag wat er onder 'uitdagen' wordt verstaan. Verder valt op dat er alleen ingezoomd wordt op 'innovatie', terwijl gewone bedrijven ook kunnen worden uitgedaagd om bij te dragen aan de energietransitie met bestaande duurzaamheidsmaatregelen.

Concrete stappen
Er zijn concrete stappen ondernomen om samenwerking met ondernemers en investeerders op het gebied van innovatie te stimuleren:

  • Innovatieagenda Klimaatneutraal
    De CTO office heeft onder andere een Innovatieagenda Klimaatneutraal opgesteld . Met de agenda wil de gemeente een innovatie ecosysteem  ontwikkelen rond negen vraagstukken .
  • Startup in Residence
    Er is een Startup in Residence-programma gestart. Hierbij zijn twintig ondernemers in de startupfase begeleid.
  • AI4Cities
    Met het project AI4Cities is de markt uitgedaagd om te komen met oplossingen gebaseerd op kunstmatige intelligentie voor duurzaamheid en mobiliteit. Er zijn 41 partijen geselecteerd voor samenwerking.
  • Duurzame wegwijzer
    De Duurzame Wegwijzer en energiescans voor bedrijven worden uitgebreid.
  • Deep retrofit
    Er is een plan opgesteld voor het duurzaam renoveren (minimaliseren van energieverbruik) van woningen (Deep Retrofit)  inclusief financiering en wijze van opschaling. Maar de uitvoering is nog niet gestart vanwege capaciteitsgebrek. 

Tussentijdse wijzigingen maatregelen: Duurzaam Herstelplan en de MKB-motor
De MKB-motor maakt onderdeel uit van het Duurzaam Herstelplan. Voor de MKB-motor is € 1,5 miljoen gereserveerd. De gemeente Amsterdam ondersteunt MKB-ers met advies, begeleiding en middelen om hun bedrijf te verduurzamen.

  • Scale-up programma/innovatiepartnerschap
    Er is een scale-up programma van start gegaan. De gemeente Amsterdam helpt bedrijven die zich bezighouden met het ontwikkelen van innovatieve oplossingen met een duurzame impact om hun product of dienst op te schalen door middel van een innovatiepartnerschap tussen markt en overheid. Overheden zetten een gemeenschappelijk vraagstuk in de markt om het uitgebreid te testen, gezamenlijk in te kopen en ondernemers de kans te bieden hun product/dienst snel op te schalen binnen overheden.
  • Online platform innovatiepartners
    Om partijen bij elkaar te brengen is de website innovatiepartners.nl gelanceerd.
  • Innovatielab
    Ook is er een innovatielab gestart waarbij ondernemers geholpen worden om hun oplossing sneller op de markt te brengen. Ondernemers kunnen tussen de € 5.000 en € 10.000 aanvragen om hun product door te ontwikkelen.

Maatregelen zijn passend en dekkend
De maatregelen zijn grotendeels passend en volledig dekkend, de maatregelen passen inhoudelijk bij de ambitie. De gemeente daagt ondernemers en investeerders uit om op innovatieve wijze bij te dragen aan de energietransitie. De maatregelen zijn echter niet vastgesteld door de gemeenteraad. Uitzondering zijn de maatregelen die vallen onder de MKB-motor in het Duurzaam Herstelplan. Het bestedingsvoorstel voor onder andere de MKB-motor is voorgelegd in maart 2021 en de Uitvoeringsagenda 2021-2022: Duurzame Stad, Duurzame banen is ter kennisname aangeboden aan de raadscommissie Werk, Inkomen en Onderwijs op 2021. 

Overige opvallendheden
In deze paragraaf zijn enkel de maatregelen besproken die door de ambtelijke organisatie zijn aangedragen in relatie tot de ambities uit het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij. De maatregelen zijn met name gericht op het stimuleren van kennisontwikkeling en duurzame innovatie. Volgens de ambtelijke organisatie worden er echter veel meer maatregelen ondernomen in het kader van het verduurzamen van de zakelijke markt. Deze maatregelen komen aan bod in het deelonderzoek Haven, circulaire economie en afval, waaronder het ondersteunen van ondernemers bij de energietransitie, toezicht op en handhaving van de energiebesparingsplicht voor bedrijven en instellingen in het kader van de Wet milieubeheer, de ontwikkeling van een groene waterstofeconomie en afvang, opslag en hergebruik van CO2.

Ambitie 7c. Amsterdams Klimaatakkoord

Door de wijze waarop deze ambitie destijds is geformuleerd, wordt de verwachting geschept dat er naar analogie van het landelijk Klimaatakkoord een Amsterdams Klimaatakkoord wordt overeengekomen. Het landelijk Klimaatakkoord is een overeenkomst tussen overheden, ngo's, bedrijven, instellingen en koepelorganisaties om de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen. In het Klimaatakkoord zijn per transitiepad  de inhoudelijke maatregelen opgenomen die moeten leiden tot de CO2-reductiedoelstellingen zoals vastgelegd in de Klimaatwet.

Concrete stappen: platform Nieuw Amsterdams Klimaat opgericht
Het Amsterdams Klimaatakkoord is echter niet zoals het landelijk Klimaatakkoord een overeenkomst; het is géén onderhandelingsakkoord. Onduidelijk blijft wat het nu wél is. Volgens de ambtelijke organisatie is het een verbond met allerlei initiatiefnemers op het gebied van verduurzaming in de stad (gepresenteerd op 20 juni 2019). Dit verbond is het resultaat van het gesprek met de stad, zoals was aangekondigd in de eerste Routekaart uit 2019.  De initiatieven zijn gebundeld (en worden geactualiseerd) op de website nieuwamsterdamsklimaat.nl. De raad is per brief geïnformeerd over de voortgang. 

Maatregel onvoldoende passend en dekkend
Wij vinden de maatregel onvoldoende passend en dekkend. De term klimaatakkoord suggereert dat er een door betrokken partijen ondertekend akkoord ligt over in de toekomst te treffen maatregelen, zoals het geval is bij het landelijk Klimaatakkoord. Dit is niet het geval. In die zin is dit lokale Klimaatakkoord erg vrijblijvend en meer een verzameling van reeds bestaande initiatieven en intenties.

Conclusie
De maatregelen voor subambities 7a en 7b zijn passend. De maatregel voor ambitie 7c vinden wij onvoldoende passend omdat een 'akkoord' de verwachting schept dat er bindende afspraken worden gemaakt over nog te treffen maatregelen. Het in kaart brengen van reeds bestaande initiatieven vinden wij in die zin te vrijblijvend. Er is echter wel een inhoudelijke relatie met de ambitie.

Ons oordeel over de dekkendheid geeft een gemengd beeld. Belangrijke aspecten van de ambitie zijn gedeeltelijk of onvoldoende gedekt. Zo beoordelen wij de maatregelen voor het veiligstellen van een woonlastenneutrale energietransitie als gedeeltelijk dekkend. Maatregelen gericht op middeninkomens ontbreken. Het oprichten van het online platform beoordelen wij als onvoldoende dekkend voor een publiek-privaat klimaatakkoord. Desondanks zijn er wel op alle belangrijke aspecten concrete stappen ondernomen.

Ambitie 8: Gemeente draagt op alle onderdelen bij aan CO2-reductie

8a. De gemeentelijke organisatie draagt op alle onderdelen bij aan onze ambitie om CO2 te reduceren.

8b. Bij inkoop- en investeringsbeslissingen weegt bespaarde CO2 mee.

8c. De gemeente formuleert een ambitieuze doelstelling om gemeentelijk vastgoed klimaatneutraal te maken, waarbij direct begonnen wordt met het klimaatneutraal maken van de meest kansrijke panden.

Met deze ambitie beoogt de gemeente met alle onderdelen bij te dragen aan het behalen van de CO2-doelstellingen. Uit de ambitie valt op te maken dat het accent ligt op twee aspecten; aan de ene kant op het meewegen van bespaarde CO2 bij inkoop- en investeringsbeslissingen, en aan de andere kant op het klimaatneutraal maken van gemeentelijk vastgoed. Met name bij het laatste element is niet duidelijk wat er precies onder 'klimaatneutraal' moet worden verstaan en op welk deel van het gemeentelijk vastgoed deze ambitie betrekking heeft. In de verdieping in hoofdstuk 4 gaan wij hier verder op in.

Soorten maatregelen
De gemeentelijke organisatie heeft vijf maatregelen aangedragen behorende bij deze ambitie waaronder 1) het opstellen van de Uitvoeringsagenda 2020-2030 naar een Duurzame Organisatie (hierna: Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie), 2) regierol van de Green Office, 3) het meewegen van CO2-besparingen bij duurzame investeringen door middel van de toepassingsregeling duurzame investeringen, 4) het opstellen van een langetermijnplanning voor de verduurzaming van huisvestingspanden en 5) het leggen van zonnepanelen op gemeentelijk vastgoed.  Het betreft zowel continuering als intensivering van bestaand beleid. De maatregelen zijn allemaal inspanningsverplichtingen zonder direct zichtbaar effect op de burger, met uitzondering van het plaatsen van zonnepanelen op gemeentelijk vastgoed. Hieronder bespreken wij in hoeverre er per voorgenomen maatregel concrete stappen zijn genomen.

Ambitie 8a. Gemeente draagt op alle onderdelen bij aan CO2-reductie

Concrete stappen gezet

  • Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie
    Op 14 februari 2018 nam de raad het voorstel Klimaatinitiatief aan. In het initiatiefvoorstel wordt voorgesteld om te streven naar 100% minder CO2-uitstoot in 2030 (of eerder als mogelijk) voor de gemeentelijke organisatie.  In maart 2020 is de Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie vastgesteld door het college van B en W. In de Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie staat wat de gemeente gaat doen om een klimaatneutrale organisatie met een CO2-neutrale bedrijfsvoering te worden. 
  • Green Office
    In 2018 is de Green Office opgericht. Bijna alle directies van de gemeente zijn betrokken bij het verduurzamen van de organisatie. De Green Office is verantwoordelijk voor de regie op de uitvoering langs de vijf doelen uit de Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie. Daarnaast stelt de Green Office jaarlijks een monitor op over de voortgang van de vijf doelen en of de organisatie op koers ligt. Op basis van de voortgang en nieuwe (technologische) ontwikkelingen wordt de Uitvoeringsagenda geactualiseerd.
Ambitie 8b. Duurzaam investeren en inkopen

Beperkt concrete stappen gezet

  • Duurzaam inkopen
    De gemeente Amsterdam koopt jaarlijks voor circa € 2,2 miljard aan goederen en diensten in. Door het stellen van eisen aan de CO2-voetafdruk van deze afgenomen goederen en diensten stimuleert de gemeente het terugdringen van CO2-uitstoot.  Deze eisen worden vooralsnog incidenteel uitgevraagd bij inkooptrajecten, maar er zijn plannen om standaard een CO2-prestatieladder uit te vragen (in de openbare ruimte). 
  • Toepassingsregel duurzame investeringen vastgesteld door vorige college
    Het vorige college heeft de Toepassingsregel duurzame investeringen (hierna: toepassingsregel) vastgesteld (24 mei 2016).  De toepassingsregel is gericht op het inzichtelijk maken van de duurzaamheidseffecten van investeringen en waar mogelijk de CO2-uitstoot te kwantificeren en hier een prijskaartje aan te hangen. Er wordt echter (nog) geen totaaloverzicht bijgehouden van de bespaarde CO2 bij investeringsbeslissingen.
  • Toepassingsregel wordt echter zeer beperkt toegepast
    De toepassingsregel is niet verplicht. In de praktijk wordt de toepassingsregel in minder dan 0,5% van de investeringsbeslissingen toegepast. De Green Office probeert het gebruik van de toepassingsregel te stimuleren en onderzoekt de oorzaken en de mogelijkheden om de toepassingsregel breder toepasbaar te maken. Op 22 januari 2020 is een motie aangenomen om de CO2-prijs in de toepassingsregel aan te passen met een CO2-prijs bij de huidige inzichten, en die toe te passen bij de belangrijkste producten in de energietransitie. De huidige CO2-prijs zou volgens de aangenomen motie hoger moeten zijn. Het verhogen van de CO2-prijs in de berekening leidt er niet per definitie toe dat de toepassingsregel vaker toegepast zal worden. 
Ambitie 8c. Klimaatneutraal gemeentelijk vastgoed

De tekst in het coalitieakkoord luidt dat de gemeente een ambitieuze doelstelling formuleert voor het klimaatneutraal maken van gemeentelijk vastgoed. Daarnaast zou er direct gestart moeten worden met het klimaatneutraal maken van de meest kansrijke panden.

Kansrijke panden

Kansrijke panden zijn de panden waar op basis van de energieprestatie (KWh/m2), mede uitgedrukt door het energielabel, in vergelijking met de standaard energieprestatie naar functie (kantoor, zwembad, atelier, school) de meest efficiënte energiereducerende stappen kunnen worden bewerkstelligd. 

Energielabel
Een energielabel geeft aan hoe energiezuinig een gebouw is. Een energielabel kan verschillende waardes hebben van A (zuinig) tot en met G (onzuinig). 

Beperkt concrete stappen gezet

  • Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie vastgesteld maar definitie klimaatneutraal vastgoed ontbreekt
    Een duidelijke definitie van wat klimaatneutraal vastgoed in moet houden en hoe de scope van het vastgoed moet worden gedefinieerd, ontbreekt. Wel zijn er doelstellingen voor het verduurzamen van vastgoed vastgelegd in de Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie en de Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal. Een aantal doelstellingen vloeien voort uit wetgeving. Het gaat om doelstellingen die betrekking hebben op CO2-uitstoot door gebouwen als gevolg van gebouwgebonden verbruik tijdens exploitatie:
    • In 2023 moeten alle kantoorpanden minimaal een label C hebben. Dit is landelijk verplicht. In 2030 wordt energielabel A verplicht.
    • Inzetten op energielabel A voor gemeentelijk vastgoed in 2030.
    • Voor ambtenarenhuisvesting en werven is het streven om energieneutraal te zijn in 2030.
    • Alle gebouwen aardgasvrij in 2040.
    • Zonnepanelen op ieder geschikt gemeentelijk dak.
    • Energieneutrale nieuwbouw.
    • Nieuwbouw niet langer met gasaansluiting.
  • Langetermijnplanning verduurzaming huisvestingspanden (in eigendom)
    Deze maatregel beoogt de gemeentelijke huisvestingspanden energiezuinig te maken. Ten tijde van het onderzoek voldeden 34 van de 77 gemeentelijke huisvestingspanden nog niet aan de verplichting van minimaal een energielabel label C of beter.  Niet al deze panden zijn echter verplicht om te voldoen aan minimaal label C. Er zijn twee locaties geïdentificeerd die naar aanleiding van de aangescherpte wetgeving voor kantoorpanden vóór 2023 opgewaardeerd moeten worden tot minimaal energielabel C.  Voor beide locaties zijn de maatregelen uitgewerkt en is een financieringsvoorstel opgesteld.  Voor in totaal 35 panden wordt een plan van aanpak opgesteld. Ook is er een projectleider aangesteld en een team van zeven mensen ingericht.
  • Zonnenpanelen op gemeentelijk vastgoed (geen dak onbenut)
    Met deze maatregel wordt er energie opgewekt op daken van gemeentelijk vastgoed. De gemeente heeft de gerealiseerde opwek in kaart gebracht. Daarnaast is de potentie van de 24 meest kansrijke panden onderzocht. Op dit moment is 75% van de totale potentie op gemeentelijke huisvestingspanden benut. In 2021 worden circa 50 daken met een vermogen van 3,75 MWp gerealiseerd. De huisvestingspanden maken echter een klein deel uit van de volledige vastgoedportefeuille. Voor een verdere discussie, zie de verdieping.

Tussentijdse wijzigingen maatregelen: Duurzaam Herstelplan en de eigen-assetmotor
Naar aanleiding van de coronacrisis zijn er extra middelen gereserveerd voor het verduurzamen van gemeentelijk vastgoed in de eigen-assetmotor. De eigen-assetmotor maakt onderdeel uit van het Duurzaam Herstelplan. Voor de eigen-assetmotor is er € 10 miljoen gereserveerd voor het verduurzamen van de gemeentelijke panden. Hierbij wordt onderzocht hoe de energieprestatie zoveel mogelijk verbeterd kan worden. Ook wordt onderzocht of het pand aardgasvrij gemaakt kan worden. Door middel van de eigen-assetmotor worden maatregelen naar voren gehaald en in sommige gevallen het ambitieniveau verhoogd. Ook worden nieuwe interventies gepleegd zoals de toepassing van circulaire materialen en de aanleg van groene daken en terreinen.

Maatregelen zijn passend
De maatregelen bij subambities 8a, 8b en 8c passen inhoudelijk bij de ambitie. De Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie is ter kennisname aangeboden aan de gemeenteraad. In de voordracht voor de raadscommissie voor Mobiliteit, Luchtkwaliteit en Duurzaamheid over de Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie wordt bij de bestuurlijke achtergrond expliciet verwezen naar de ambitie uit het coalitieakkoord. Ook zijn er bijvoorbeeld maatregelen om alle geschikte daken van ambtenarenhuisvesting en gemeentelijke werven met zonnepanelen te voorzien.

Maatregelen gedeeltelijk dekkend
De Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie bevat doelstellingen voor het energieneutraal maken van gemeentelijke huisvestingspanden in 2030. Energieneutraal is echter iets anders dan klimaatneutraal. De Green Office maakt inzichtelijk met welke maatregelen alle onderdelen van de ambtelijke organisatie bijdragen aan CO2-reductie. Wij vinden de maatregelen echter gedeeltelijk dekkend om twee redenen:

  • De toepassingsregel CO2 is opgesteld, maar wordt slechts zeer beperkt toegepast.
    In de praktijk wordt de toepassingsregel in minder dan 0,5% van de investeringsbeslissingen toegepast.
  • Ambitieniveau klimaatneutraal, energieneutraal of aardgasvrij?
    De ambitie was om een ambitieuze definitie van klimaatneutraal vastgoed te formuleren. Maar, termen als klimaatneutraal, energieneutraal en aardgasvrij worden door elkaar gebruikt zonder goede toelichting. Het college heeft in de Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie de ambitie opgenomen om huisvestingspanden energieneutraal en aardgasvrij te maken. De maatregelen lijken echter vooral gericht op energiebesparing (label stappen). Dit komt niet overeen met het formuleren van een ambitieuze ambitie voor klimaatneutraal vastgoed. Wel zijn er concrete stappen genomen die bijdragen aan het behalen van de ambitie. Er is gestart met het verbeteren van de energieprestatie (verbeteren energielabel) van de meest kansrijke panden en het leggen van zonnepanelen op huisvestingspanden van gemeentelijk vastgoed (zie hoofdstuk 4).

Maatregelen dragen onvoldoende bij aan behalen ambitie
Welk ambitieniveau uiteindelijk wordt gekozen, maakt in principe niet zoveel uit. In de Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie wordt namelijk gesteld dat de maatregelen onvoldoende zijn:

"Met de uitvoer van de maatregelen in deze Uitvoeringsagenda, realiseren we in 2030 géén CO2-neutrale en 100% circulaire bedrijfsvoering en ook géén energieneutrale en 100% aard-gasvrije gemeentelijke huisvesting." 

Dit heeft verschillende oorzaken. Voor panden in de binnenstad of met monumentale status zijn de mogelijkheden met de huidige stand van techniek voor aardgasvrij/energieneutraal maken niet haalbaar. Daarnaast ontbreekt de benodigde financiering. Vanaf 2019 was er € 2 miljoen per jaar beschikbaar gesteld voor het verbeteren van de energielabels. Vanaf 2021 is er € 4 miljoen per jaar beschikbaar. Vanaf 2023 is waarschijnlijk € 2 miljoen per jaar beschikbaar.  In de Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie zijn geen middelen gereserveerd voor het aardgasvrij en energieneutraal maken van panden.  In het Duurzaam Herstelplan is wel € 10 miljoen gereserveerd voor het verduurzamen van vastgoed.

Conclusie
De maatregelen zijn passend bij de ambitie uit het coalitieakkoord. De maatregelen zijn echter niet volledig dekkend. Er zijn beperkt concrete stappen ondernomen en de maatregelen dragen onvoldoende bij aan het behalen van de ambitie. Ten eerste is er wel een toepassingsregel opgesteld voor het meewegen van CO2, maar wordt deze in de praktijk nauwelijks toegepast. Ten tweede is er geen heldere definitie van wat concreet wordt verstaan onder klimaatneutraal en wat de scope is van het aantal gemeentelijk vastgoedpanden. In de praktijk wordt de ambitie van klimaatneutraal vastgoed zo eng mogelijk geïnterpreteerd door Gemeentelijk Vastgoed, zodat de opdracht beheersbaar blijft. 

Overige opvallendheden

  • Onvoldoende middelen voor uitvoeren ambitie
    Ondanks dat het Duurzaam Herstelplan op korte termijn de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed versnelt, ligt er volgens de ambtelijke organisatie nog een grote discrepantie tussen wat er nodig is om de ambitie uit het coalitieakkoord te realiseren en wat er aan budget beschikbaar is. Voor gemeentelijke huisvesting is bijvoorbeeld een extra budget nodig van circa € 50 miljoen. Voor het verbeteren van het overige vastgoed naar een label A (inclusief monumenten) worden de kosten op circa € 150 miljoen geschat. Daarbij onderscheidt de ambtelijke organisatie verschillende ambitieniveaus: 1) energielabel C, 2) energielabel A, 3) aardgasvrij en 4) energieneutraal. Hoe hoger het ambitieniveau hoe meer geld er nodig is terwijl de reductie van CO2 per geïnvesteerde euro steeds lager uitvalt. Met de beschikbare middelen is ambitie 1 volgens de ambtelijke organisatie haalbaar, ambitie 2 deels haalbaar, maar ambities 3 en 4 zeker niet.

Ambitie 9: Meldpunt vieze regels

Amsterdam onderzoekt welke belemmeringen regelgeving geeft om radicaal te verduurzamen en te vergroenen. Er wordt een meldpunt opgestart waar Amsterdammers deze ‘vieze regels’ kunnen aanmelden.

Deze ambitie gaat uit van de veronderstelling dat bestaande regelgeving een belemmering vormt voor radicale verduurzaming en vergroening. Als maatregel wordt een meldpunt genoemd waar Amsterdammers deze belemmerende regelgeving kunnen melden. Voor voorbeelden van belemmerende regelgeving zie, kader.

Belemmerende regelgeving

Voor vernieuwende initiatieven voldoet geldende regelgeving vaak niet of is er onduidelijkheid over waar men binnen de gemeentelijke organisatie moet zijn voor ondersteuning en advies. Een aantal voorbeelden:

  • De monumentale status van een pand belemmert het aanbrengen van goed geïsoleerd glas of zonnepanelen.
  • Een school wil een WKO aanleggen, maar heeft daarvoor een heel klein stukje openbare ruimte nodig.
  • Een initiatief gaat off-grid en heeft dus geen aansluiting op gas, elektra, water of riool, maar moet hiervoor toch betalen.  

Soorten maatregelen
Voor deze ambitie heeft de ambtelijke organisatie twee maatregelen aangedragen. Het betreffen twee nieuwe maatregelen. De maatregelen zijn resultaatgericht, want ze zijn gericht op de burger in de vorm van advies en ondersteuning bij duurzame initiatieven en het oprichten van een loket met maatwerkadviezen voor de burger. Het gaat om doorlopende maatregelen.

Concrete stappen

  • Meldpunt vieze regels
    Meldingen van belemmerende regelgeving worden geanalyseerd en opgepakt. Meldingen kunnen gemaakt worden via het platform Nieuw Amsterdams Klimaat en er is een e-mailadres (klimaatneutraal@amsterdam.nl) aangemaakt voor vragen en meldingen over barrières bij verduurzaming en vergroening. Het platform is ingericht met informatie over isolatie- en zonne-energiemogelijkheden. Ook is er een contactformulier voor vragen of ideeën. In de praktijk komen meldingen dus binnen via verschillende kanalen. Naast het voornoemde platform en e-mailadres gebeurt dat ook bij het klant contactcenter (14 020) en de duurzaamheidscoördinatoren. Tijdens gesprekken en bijeenkomsten georganiseerd door ambtenaren in de stad is uitgevraagd of er belemmerende regels en processen zijn.  De meldingen worden besproken op het initiatievenoverleg en er wordt bekeken hoe hen verder te helpen. Bij knelpunten wordt niet alleen een oplossing op maat geboden maar ook aandacht gevraagd voor structurele oplossingen in de gemeentelijke organisatie, gemeentelijke dienstverlening of lobby richting Rijk of EU. In de praktijk blijken de meeste vragen te gaan over het vinden van de juiste weg binnen de gemeentelijke organisatie, de vindbaarheid van informatie en advies over vergunningverlening bij monumenten en beschermd stadsgezicht.
  • Loket Duurzaam Erfgoed
    Op basis van deze bevindingen is het digitaal loket Duurzaam Erfgoed opgericht  Het digitaal loket Duurzaam Erfgoed biedt via e-mail (duurzaamerfgoed@amsterdam.nl) maatwerkadviezen voor het verduurzamen van monumenten en gebouwen binnen beschermd stadsgezicht. Daarnaast worden handreikingen opgesteld, wordt begeleiding in het vergunningtraject geboden en onderzocht hoe regelgeving eenvoudiger kan. Ook ondersteunen de duurzaamheidscoördinatoren hierbij. 

Maatregelen zijn passend en dekkend
De maatregelen zijn passend, er is een inhoudelijke relatie met de ambitie. De maatregelen zijn niet vastgesteld, maar betreffen meer het afstemmen van interne organisatie en werkwijzen. De maatregelen zijn ook dekkend, de belangrijkste aspecten van de ambitie waaronder het onderzoek naar belemmerende regelgeving en het oprichten van het meldpunt zijn uitgevoerd.

Conclusie
De maatregelen zijn passend en dekkend, er zijn concrete stappen ondernomen. Meldingen van belemmerende regelgeving worden geanalyseerd en opgepakt. De maatregelen dragen voldoende bij en de ambitie is volledig gerealiseerd. Het opgerichte meldpunt heeft echter niet geleid tot veel aanpassingen met betrekking tot belemmerende regelgeving. Uit de analyse van de verschillende meldingen bleek dat de regels niet zozeer het probleem zijn, maar juist de procedures. Deze worden door initiatiefnemers als omslachtig en ondoorzichtig ervaren. Dit geldt op alle niveaus, maar in het bijzonder voor procedures van de gemeente zelf. Daarom is de focus van het platform Nieuw Amsterdams Klimaat nu meer gericht op het wegwijs maken van initiatiefnemers in de gemeentelijke procedures en het koppelen van initiatiefnemers aan de juiste ambtenaren binnen de gemeente.

Overige opvallendheden
Het platform heeft niet direct het karakter van een meldpunt voor de burger. De website bevat informatie over wat de burger kan doen om over te stappen naar schone energie, waarbij een persoonlijk overzicht kan worden gemaakt met financieringsmogelijkheden. Op de site is een contactformulier en daar kan de burger vragen en ideeën melden en klachten doorgeven. Maar duidelijk vindbaar is het formulier niet.

Ambitie 10: Gebouwgebonden financiering

De mogelijkheden voor gebouwgebonden financiering worden maximaal benut.

Maatregelen om de gebouwde omgeving te verduurzamen zijn relatief duur en kunnen vaak pas op de lange termijn worden terugverdiend. Voor eigenaren kan het een belemmering vormen om te investeren. Ten tijde van het Klimaatakkoord werd de oplossing gezocht in een nieuw financieel instrument: gebouwgebonden financiering (zie kader). Bij gebouwgebonden financiering is de lening verbonden aan het gebouw en niet aan de eigenaar (zie kader). Er zijn grofweg drie vormen van gebouwgebonden financiering: 1) een gebouwgebonden lening, 2) financiering van duurzaamheidsinvesteringen van VvE’s en 3) financiering via baatbelasting (zie kader).

Gebouwgebonden financiering (ggf)

"Gebouwgebonden financiering is een voor Nederland opkomende vorm van financiering van particulier vastgoed. Er wordt met name over ggf gesproken in het kader van duurzaamheidsinvesteringen – bijvoorbeeld te gebruiken voor isolatie of zonnepanelen. Een gewone lening die een gebouweigenaar aangaat, zal deze moeten aflossen indien hij het gebouw verkoopt, net als de reguliere hypothecaire lening. Gebouwgebonden financiering werkt anders. Niet een persoon maar het gebouw is “eigenaar” van de lening. Bij de verkoop van een gebouw verandert er niets aan de ggf-lening. De nieuwe gebouweigenaar zal automatisch verantwoordelijk worden voor verdere rente en aflossing van die lening. Dergelijke financiering kan als voordeel hebben dat sommige gebouweigenaren eerder geneigd zijn investeringen te doen in de verduurzaming van hun bezit. Dit geldt dan vooral als de terugverdientijd van de investering lang is. Het vooruitzicht dat de nog resterende lening (indirect) automatisch over gaat naar de nieuwe eigenaar, verlaagt voor sommigen de drempel tot het doen van investeringen. Bijvoorbeeld indien zij denken te gaan verhuizen voordat de investering is terugverdiend." 

Baatbelasting

"Baatbelasting is een vorm van belasting die een gemeente kan heffen aan de eigenaar, wanneer deze baat heeft bij voorzieningen die tot stand is gebracht met hulp van het gemeentebestuur. Een voorbeeld daarvan is de aanleg van riolering of (extra mooie) inrichting van de openbare ruimte. Mensen die zijn aangesloten op de riolering hebben daar baat bij; winkeliers gelegen aan een mooier winkelgebied ook. In dat geval kunnen de aan de voorzieningen verbonden lasten geheel of gedeeltelijk omgeslagen worden over met name de eigenaar van de onroerende zaak. Middels een specifieke belasting betalen zij zodoende voor die investering. Bij verkoop blijft de eigenaar niet zitten met een eventuele restschuld. 

Soorten maatregelen
De ambtelijke organisatie heeft twee maatregelen aangeleverd om de mogelijkheden van gebouwgebonden financiering maximaal te benutten: 1) het aanpassen van de regels van het Duurzaamheidsfonds en 2) het uitvoeren van een verkenning naar de mogelijkheden van baatbelasting.

De maatregelen betreffen een aanpassing van bestaand beleid (verruiming regels Duurzaamheidsfonds) en nieuw beleid (baatbelasting). Het verruimen van de regels is een resultaatverplichting: er worden drempels weggenomen voor de burger, het aardgasvrij maken van de woning komt nu ook in aanmerking voor gebouwgebonden financiering. Het onderzoek naar baatbelasting betreft een inspanningsverplichting van de gemeente.

Concrete stappen

  • Regels Duurzaamheidsfonds zijn aangepast
    Zoals in paragraaf 3.5 is besproken, zijn de voorwaarden van het Duurzaamheidsfonds verruimd. Het fonds verstrekte al gebouwgebonden financiering voor duurzaamheidsinitiatieven maar nu komen ook ingrepen om gebouwen aardgasvrij te maken in aanmerking. De leningen worden niet aan individuele particuliere eigenaren verstrekt, maar aan VvE's en daarmee is er sprake van een vorm van gebouwgebonden financiering. Op het moment van onderzoek waren er nog geen aanvragen ingediend voor het aardgasvrij maken van gebouwen middels gebouwgebonden financiering.
  • Mogelijkheden baatbelasting verkend, maar lastig toepasbaar in Amsterdam
    Er is een verkenning uitgevoerd naar de mogelijkheden van baatbelasting voor Amsterdammers. Hieruit is gebleken dat het instrument baatbelasting op dit moment lastig toepasbaar is en er momenteel geen vraag naar is. Bovendien zijn er bestaande alternatieven om geld te lenen voor duurzaamheidsinitiatieven zoals de Energielening en het Duurzaamheidsfonds van de gemeente Amsterdam en het Nationale Warmtefonds van het Rijk. Ook wordt gesteld dat met name bewoners-eigenaars van grondgebonden woningen baat hebben bij deze vorm van financiering. Dit betreft slechts een klein deel van de woningvoorraad van Amsterdam. 

Maatregelen zijn passend en dekkend
De maatregelen zijn passend, er is een inhoudelijke relatie met de ambitie. De aanpassing van de regels door het Duurzaamheidsfonds zijn vastgesteld door de raad. De mogelijkheden voor baatbelasting zijn onderzocht en de raad is geïnformeerd over de uitkomst om momenteel geen baatbelasting in te voeren.

Maatregelen dragen voldoende bij aan de ambitie
De maatregelen dragen voldoende bij aan de ambitie, de mogelijkheden voor gebouwgebonden financiering zijn onderzocht en zover als mogelijk maximaal benut. Hoewel de invoering van baatbelasting niet haalbaar bleek, biedt de gemeente Amsterdam wel gebouwgebonden financiering aan via het Duurzaamheidsfonds. Hier wordt tot nu toe echter nog weinig gebruik van gemaakt.

Conclusie
De maatregelen zijn passend en dekkend en er zijn concrete stappen ondernomen. De regels van het Duurzaamheidsfonds zijn aangepast zodat gebouwgebonden financiering voor aardgasvrijprojecten mogelijk is. Daarnaast zijn de mogelijkheden van baatbelasting onderzocht. De maatregelen dragen zover als mogelijk bij aan de ambitie. In de praktijk blijkt er echter weinig behoefte te zijn aan dit instrument.

Overige opvallendheden
Dit instrument was ten tijde van het opstellen van het coalitieakkoord nog in ontwikkeling. Voor de eerste vorm van gebouwgebonden financiering (gebouwgebonden lening bij een commerciële kredietverstrekker) is een aanpassing van het Burgerlijk Wetboek en de Kadasterwet nodig.  De intentie was om dit vóór 2022 aan te passen.  In september 2020 is besloten om deze aanpassing niet door te voeren, omdat banken hadden aangegeven dat gebouwgebonden financiering te duur  en juridisch te complex  zou zijn. Gebouwgebonden financiering wordt nu verder ontwikkeld in het publieke domein, bijvoorbeeld via het Nationaal Warmtefonds. 

Ambitie 11: Zon

De gemeente bevordert dat de hoeveelheid zonnepanelen in de stad doorgroeit tot 250 MW in 2022. We willen dat in Amsterdam geen dak onbenut wordt voor duurzame doelstellingen. Met bewoners, zonne-coöperaties, woningeigenaren en corporaties benutten we alle mogelijkheden.

In het coalitieakkoord wordt zonne-energie als een belangrijk bron van duurzame energie gezien. Er is een concrete ambitie geformuleerd op de korte termijn. Voor de realisatie van deze ambitie is de gemeente echter afhankelijk van vastgoedeigenaren en -gebruikers.

Soorten maatregelen
De ambtelijke organisatie heeft dertien maatregelen aangedragen om deze ambitie te realiseren. De maatregelen betreffen met name continuering en intensivering van bestaand beleid. De maatregelen bij deze ambitie zien wij als een resultaatverplichting, omdat de resultaten grotendeels direct zichtbaar zijn voor de burger. Het betreffen grotendeels doorlopende maatregelen. 

Er zijn concrete stappen gezet om de groei van zonnepanelen te bevorderen:

  • Het online stappenplan voor iedere Amsterdammer met of zonder dak die met zonne-energie aan de slag wil, kan een persoonlijk advies krijgen via de website Zon Zonder Zorgen.
  • De gemeente Amsterdam biedt ondersteuning voor het leggen van zonnepanelen in beschermd stadsgezicht. Er is een kaart ontwikkeld van de mogelijkheden voor zonnepanelen op monumenten en beschermd stadsgezicht.
  • Er zijn afspraken gemaakt met woningcorporaties om de uitrol van zonnepanelen te versnellen en knelpunten weg te nemen.
  • Er zijn 38 zonadviezen gegeven aan VvE's en er is hulp geboden bij de besluitvorming over de aanleg van zonnepanelen.
  • Er zijn vier collectieve inkooptrajecten georganiseerd voor woningeigenaren in de stadsdelen Oost, Zuidoost en Nieuw-west.
  • De gemeente heeft bedrijven met een groot dak met een brief gewezen op de voordelen van zonne-energie en gestimuleerd om te investeren in zonnepanelen op bedrijfspanden. In de eerste ronde is voor projecten met een capaciteit van meer dan 60 megawatt (MW) aan rijkssubsidie aangevraagd onder de Stimuleringsregeling Duurzame Energieproductie (SDE).
  • De gemeente Amsterdam heeft scans uitgevoerd en ondersteuning geboden bij de realisatie van zonnepanelen op 45 basisscholen.
  • De gemeente heeft zonadviezen verstrekt aan bedrijven en maatschappelijke organisaties, onder andere via de bedrijventerreinenaanpak.
  • De gemeente Amsterdam heeft 35 SDE-houders ondersteund bij projectvoorbereiding. Verder heeft de gemeente Amsterdam lobby gevoerd voor gunstige regelgeving, SDE en postcoderegeling. Het Rijk is verzocht of er gebruikgemaakt kan worden van rijksgebonden gronden.
  • Er zijn leningen verstrekt vanuit het Duurzaamheidsfonds en organisaties worden ondersteund bij het indienen van aanvragen.
  • In samenwerking met het Rijk is gezocht naar geschikte locaties om de ruimte langs infrastructuur te gebruiken voor het opwekken van energie. Het ministerie van Economische Zaken heeft toegezegd dat de rijksgronden langs de A5 en schermen langs de A10 Noord hiervoor kunnen worden ingezet.
  • De mogelijkheden om parkeerlocaties te overkappen met zonnepanelen zijn onderzocht. Begin 2021 is gestart met de uitvraag aan de markt voor de parkeerplaats bij sportpark Sloten.
  • Er is gewerkt aan de uitrol van zonnepanelen op gemeentelijk vastgoed. Sinds 2019 zijn er tien gemeentelijke daken benut voor zonne-energie, waarvan een kwart met een coöperatie is gerealiseerd. 

Tussentijdse wijzigingen maatregelen: Duurzaam Herstelplan en de zonmotor
Door de coronacrisis is de investeringsbereidheid van bedrijven in zonnepanelen afgenomen. In het Duurzaam Herstelplan is € 4 miljoen gereserveerd voor de zonmotor. Hiermee is de subsidieregeling Duurzame Amsterdamse Energie opgezet. De subsidieregeling is door de raad vastgesteld in juni 2021. Woningcorporaties kunnen subsidie aanvragen voor projecten met een onrendabele top of projecten die zonder bijdrage niet versneld kunnen worden. Het betreft een overkoepelende subsidieregeling voor duurzame energie met een apart hoofdstuk voor zon op corporatiedaken   

Impact corona op maatregelen
De coronacrisis heeft een positieve impact gehad op enkele maatregelen. De collectieve inkoop van zonnepanelen is effectiever geweest. Enerzijds omdat mensen meer de tijd hadden, en anderzijds omdat er informatieavonden online zijn georganiseerd waardoor het toegankelijker was. Deze maatregelen leiden niet direct tot meer zonnepanelen, maar wel tot meer zichtbaarheid. 

De maatregelen zijn passend en dekkend
De maatregelen passen inhoudelijk bij de ambitie. De belangrijkste aspecten van de ambitie zijn voldoende gedekt. Een groot deel van de maatregelen is opgenomen in de Routekaart en daarmee vastgesteld door de gemeenteraad. De maatregelen zijn gericht op de belangrijkste doelgroepen voor het realiseren van de ambitie, waaronder particuliere woningeigenaren, VvE’s, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Alleen de grote vastgoedeigenaren zijn lastig te bereiken. Verder ondersteunt en ontzorgt de gemeente externe partijen met zonadviezen, begeleiding en het verstrekken van leningen. Ook geeft de gemeente Amsterdam invulling aan de eigen voorbeeldfunctie door het plaatsen van zonnepanelen op gemeentelijk vastgoed (zie hoofdstuk 4). Wij kunnen echter op basis van de aangeleverde informatie niet concluderen of alle mogelijkheden zijn benut of dat er potentieel blijft liggen. Desondanks beoordelen wij de maatregelen als dekkend, omdat de gestelde doelstelling van 250 MW in 2022 naar alle waarschijnlijkheid wordt gehaald.

Conclusie
De maatregelen zijn passend en dekkend en dragen meer dan voldoende bij aan het behalen van de ambitie. Eind 2019 was er 73 MW aan zonne-energie gerealiseerd op Amsterdams grondgebied. De doelstelling was om dit uit te breiden naar 100 MW in 2020. In de Klimaatrapportage staat dat er in 2020 124 MW is gerealiseerd, dat is 24 MW méér dan de streefwaarde. De groei van 70% ten opzichte van 2019 is bovendien meer dan de gemiddelde groei van de afgelopen jaren (circa 50%) en hoger dan de landelijke groei (41%). Volgens de ambtelijke organisatie zitten er voldoende projecten in de pijplijn om de resterende 24 MW vóór 2022 te realiseren. Er staat meer dan 150 MW aan zonprojecten op de planning voor realisatie. 

Ambitie 12: Wind

Amsterdam wil het potentieel voor windmolens in onze stad maximaal benutten.

Met deze ambitie wil de gemeenteraad het potentieel voor windmolens in de stad maximaal benutten. De ambitie bevat geen concrete doelstelling voor het te realiseren vermogen. Ten tijde van het opstellen van het coalitieakkoord was de potentie voor windenergie op Amsterdams grondgebied ook nog niet bekend.

Soorten maatregelen
De ambtelijke organisatie heeft zes maatregelen aangedragen om deze ambitie te realiseren. De zes maatregelen zijn nieuwe maatregelen. Het betreft met name inspanningsverplichtingen, die niet direct zichtbaar zijn voor de burger, met uitzondering van het vervangen van de oude windmolens door nieuwe windmolens met meer vermogen.  Voor de realisatie van de doelstelling is de gemeente afhankelijk van de medewerking van andere partijen, zoals de Provincie Noord-Holland en het Havenbedrijf.

Concrete stappen
Ten tijde van het onderzoek waren de eerste drie maatregelen gerealiseerd:

  • Oude kleine turbines zijn vervangen door grotere nieuwe turbines
    Sinds de zomer van 2019 zijn in het havengebied op bestaande locaties twintig turbines van 0,66 MW vervangen door tien turbines van 2,2 MW.  Daarnaast is er een vergunningaanvraag gedaan voor vier nieuwe turbines op de rioolwaterzuiveringsinstallatie. Het opgesteld vermogen is hiermee toegenomen van 66 naar 75 MW. 
  • Ruimtelijk-technisch onderzoek
    De gemeente heeft de ruimtelijk-technische inpasbaarheid van windmolens onderzocht. Het ruimtelijk-technisch onderzoek is uitgevoerd en is als input gebruikt voor het opstellen van de nieuwe zoekgebieden in de concept-RES. Vervolgonderzoek en gesprekken met belanghebbenden hebben geleid tot aanpassing van deze zoekgebieden.
  • Regionale Energie strategie Noord-Holland Zuid (RES)
    In mei 2021 is de RES met hierin de definitieve zoekgebieden voor windenergie vastgesteld door de gemeenteraad.  Er is ondertussen 75 MW gerealiseerd in bestaande zoekgebieden. In de RES is de ambitie opgenomen om 127 MW aan windenergie te realiseren in 2030. Er resteert dus nog een opgave van 50 MW, circa zeventien extra windturbines.  Met 127 MW kunnen 150.000 huishoudens van duurzame energie worden voorzien. Een deel van deze opgave zal ingevuld worden op bestaande locaties en een deel in de nieuwe zoekgebieden.

De overige drie maatregelen zijn nog niet uitgevoerd, maar waren ook voor later ingepland:

  • Vaststellen Omgevingsvisie
    De besluitvorming over de Omgevingsvisie stond gepland voor de zomer van 2021. Met het vaststellen van de Omgevingsvisie worden de nieuwe zoekgebieden geborgd in ruimtelijk beleid. De planfase is niet geheel afgerond. De ambitie uit de Omgevingsvisie moet uiteindelijk landen in de Omgevingsplannen (na de inwerkingtreding van de Omgevingswet).
  • Opstellen participatieplannen
    In de RES is ook vastgelegd dat initiatiefnemers een participatieplan met de omgeving moeten opstellen  en dat ernaar gestreefd wordt om minimaal 50% in lokaal eigendom te ontwikkelen.  Initiatiefnemers worden uitgenodigd om in overleg met de omgeving een participatieplan op te stellen. Tot nu toe zijn er nog geen participatieplannen opgesteld. Uitzondering is het initiatief aan de Noorder IJplas en het Cornelis Douwesterrein. Hier is al een participatieplan opgesteld omdat dit gebied al in het oude planologisch kader (de Structuurvisie 2012 en Windvisie 2012 ) was opgenomen als kansrijk gebied. Het participatieplan is in juni 2021 voorgelegd aan het college. 
  • Onderzoeken geschikte locaties, bouwmogelijkheden en exploitatiemodellen
    Na het vaststellen van het participatieplan kan onderzocht worden wat de beste locaties voor windmolens zijn binnen de zoekgebieden op basis van ruimtelijke inpasbaarheid, maatschappelijke acceptatie en aansluiting op het elektriciteitsnet.

De maatregelen passen bij de ambitie
De maatregelen passen inhoudelijk bij de ambitie en zijn gericht op het uitbreiden van de capaciteit op bestaande locaties en het ontwikkelen van nieuwe windmolens op nieuwe locaties. De RES is vastgesteld door de gemeenteraad. Voor het vervangen van de kleine windmolens zijn individuele investeringsbesluiten genomen door het bevoegd gezag.  De overige drie maatregelen zijn nog niet uitgevoerd, besluitvorming volgt.

De ambitie wordt in onvoldoende mate gedekt door de maatregelen
De maatregelen dekken de ambitie onvoldoende. Uit de RES blijkt dat er een maximale potentie is van 105 MW is voor windenergie op Amsterdams grondgebied.  In de RES is echter een kleiner bod gedaan aan de regio. De doelstelling is om 50 MW extra te realiseren. Hiermee wordt het potentieel voor windmolens nog niet volledig benut. We zien wel dat er de nodige inspanningen zijn gedaan die bijdragen aan de ambitie. Kleine windmolens op bestaande locaties zijn vervangen door windmolens met meer vermogen en er zijn nieuwe zoekgebieden aangewezen voor het ontwikkelen van windmolens op nieuwe locaties.

Conclusie
De maatregelen zijn passend bij de ambitie. De wens van het college om het potentieel voor windenergie maximaal te benutten, wordt echter onvoldoende gedekt. De maximale potentie ligt op 105 MW extra, maar in de RES wordt ingezet op ten minste  50 MW extra. Er zijn echter wel degelijk inspanningen gedaan die bijdragen aan de realisatie van de ambitie. De vervanging van windmolens op bestaande locaties met meer vermogen is voltooid. De RES met nieuwe zoekgebieden voor windenergie is vastgesteld. Het resterende geplande vermogen zal deels gerealiseerd moeten worden binnen bestaande zoekgebieden en deels in de nieuwe zoekgebieden.

Overige opvallendheden

  • Haalbaarheid langetermijndoelstelling onder druk
    Het college is voornemens om vóór 2025 de benodigde omgevingsvergunningen te verlenen. Vanwege de doorlooptijd is het noodzakelijk om de vergunningen vóór 2025 te verlenen, wil er in 2030 voor 127 MW aan vermogen windenergie gerealiseerd zijn.  De haalbaarheid op de lange termijn staat echter onder druk. Door de weerstand onder omwonenden bij het aanwijzen van de zoekgebieden heeft het college besloten om een reflectiefase in te lassen. Tijdens de reflectiefase wordt onderzocht welke aspecten er meegenomen moeten worden bij het aanwijzen van exacte locaties.  Hierdoor bestaat de kans dat vergunningen later zullen worden verleend. De recente uitspraak van de Hoge Raad over het windmolenpark in Delfzijl heeft consequenties voor de milieunormen die momenteel in Nederland toegepast worden. Dit kan ook zorgen voor verdere vertraging.

Ambitie 13: Sluiten kolencentrale Hemweg

De kolencentrale aan de Hemweg moet sluiten.

Gemeente geen bevoegd gezag, maatregelen beperkt tot lobby
De bevoegdheid tot het sluiten van de kolencentrale ligt niet bij de gemeente Amsterdam. De ambtelijke organisatie heeft desondanks één maatregel aangedragen behorende bij de ambitie, namelijk het publiekelijk uitspreken voor de sluiting van de Hemwegcentrale en het voeren van lobby richting het Rijk.  Het sluiten van de Hemwegcentrale interpreteren wij als een resultaatverplichting en continuering van bestaand beleid.

Er zijn conrete stappen gezet, de kolencentrale is eind 2019 vervroegd gesloten
De gemeente Amsterdam heeft zich publiekelijk uitgesproken en lobby gevoerd voor het sluiten van de centrale.  Uiteindelijk heeft de minister van Economische Zaken besloten om de centrale te sluiten. In een brief aan de Tweede Kamer over het wetsvoorstel Verbod op kolen voor de elektriciteitsproductie maakte de minister van Economische Zaken en Klimaat bekend dat de Hemwegcentrale eind 2019 moest stoppen met het gebruik van kolen als brandstof voor elektriciteitsproductie. 

De kolencentrale is eind 2019 definitief gesloten. Met het sluiten van de kolencentrale wordt minimaal 3 megaton CO2-uitstoot bespaard.  Vattenfall is verantwoordelijk voor het slopen en opnieuw inrichten van het terrein. Het bedrijf heeft plannen om het terrein door te ontwikkelen tot een fossielvrije energiehub, waar duurzame productie en distributie van elektriciteit, warmte, waterstof en synthetische brandstoffen geproduceerd en opgeslagen kunnen worden. 

Conclusie
De maatregel lobby is passend en dekkend. Het sluiten van de Hemwegcentrale is een passende maatregel om de CO2-uitstoot te reduceren. Aangezien de gemeente niet bevoegd gezag is, vinden wij lobby als maatregel ook passend en dekkend, naast lobby heeft de gemeente geen andere mogelijkheden om deze besluitvorming te beïnvloeden.

Overige opvallendheden
De invloedsfeer van de gemeente is op dit onderwerp zeer beperkt. Het is onduidelijk in hoeverre de maatregelen bijgedragen hebben aan de realisatie van de ambitie. Het besluit van de minister om de centrale vervroegd te sluiten, komt voornamelijk voort uit het Urgenda vonnis. Volgens het Urgenda vonnis is de staat verplicht om de uitstoot van CO2 terug te dringen.  Dit vonnis heeft het kabinet bewogen om op korte termijn aanvullende maatregelen te treffen, waaronder het vervroegd sluiten van de Hemwegcentrale in Amsterdam.  Het sluiten van de centrale levert een belangrijke bijdrage aan ambitie om 25% CO2-reductie in 2020 ten opzichte van 1990 te behalen.

Overkoepelende conclusie ambitie 1: klimaatneutraal en aardgasvrij

1a. Amsterdam wil een wezenlijke bijdrage leveren aan het halen van de doelstellingen van Parijs, en heeft daarom de ambitie de CO2-uitstoot in Amsterdam terug te dringen met 55% in 2030 en 95% in 2050.

1b. We streven ernaar dat Amsterdam in 2040 aardgasvrij wordt.
Ambitie 1a. Amsterdam Klimaatneutraal

Concrete stappen gezet: CO2-doelstelling voor het eerst verankerd in lokaal beleid
De ambitie met betrekking tot het terugdringen van de CO2-uitstoot is nieuw. Niet eerder was er een doelstelling ten aanzien van CO2-reductie vastgelegd in gemeentelijk beleid.  Deze wijziging komt voort uit het Klimaatinitiatief (februari 2018). Met dit initiatiefvoorstel verzocht de raad het college om de doelstellingen uit de Klimaatwet ten aanzien van CO2-reductie over te nemen. 

Het terugdringen van de CO2-uitstoot zien wij dan ook als een resultaatverplichting. Met het opstellen van de Routekaart zijn de doelstellingen voor de reductie van CO2-uitstoot ook stevig verankerd in lokaal beleid. De ambitie van de gemeente Amsterdam om in 2030 CO2-emissies met 55% terug te dringen ten opzichte van 1990 is ambitieuzer dan de doelstelling van het Rijk, waarbij gericht wordt op een reductie van 49%. De EU wil de doelstelling ook ophogen naar 55%, Amsterdam loopt hiermee vooruit.

Maatregelen zijn passend
De maatregelen die in dit deelonderzoek aan de orde zijn gekomen, dragen allemaal op enige manier bij aan CO2-reductie en beoordelen wij daarom als passend bij de ambitie. Het merendeel van de maatregelen is vastgelegd of ter kennisname aangeboden aan de raad.

Maatregelen lijken onvoldoende dekkend
De dekkendheid van de maatregelen kunnen wij op basis van dit deelonderzoek niet beoordelen. Dit komt omdat in dit onderzoek alleen gekeken is naar de maatregelen die samenhangen met de ambities onder het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij. De gemeente Amsterdam treft echter nog veel meer maatregelen die bijdragen aan CO2-reductie en die hier niet besproken zijn, omdat ze onder andere thema's uit het coalitieakkoord vallen. Het gaat met name om de maatregelen uit de transitiepaden mobiliteit en haven en industrie uit de Routekaart.

Bijdrage aan realisatie ambitie CO2-reductie onvoldoende
In de voorgaande paragrafen hebben wij de ondersteunende ambities en bijbehorende maatregelen besproken. Hieruit blijkt dat er veel concrete stappen zijn ondernomen om uitvoering te geven aan de ambitie om de uitstoot van CO2 te reduceren. Zo verloopt de ambitie op het gebied van zonne-energie voorspoedig en is de Hemwegcentrale gesloten. Tegelijk is de praktijk weerbarstig. Ambities vertalen in concrete plannen en deze daarna tot uitvoering brengen, kost tijd en ambtelijke capaciteit, zoals te zien is bij Amsterdam aardgasvrij en de ontwikkeling van nieuwe windmolens.

In het begin van de coalitieperiode zijn er voornamelijk maatregelen getroffen op strategisch (visievorming, beleidskaders opstellen) en tactisch niveau (inrichten programma’s, financieringsinstrumenten, ambtelijke capaciteit). De uitvoering op operationeel niveau in concrete uitvoeringsplannen, acties, investeringsbesluiten en projecten moet nog grotendeels van de grond komen.

Trendbreuk ingezet, maar tempo te laag
In de Klimaatrapportage is ook de prognose voor CO2-reductie in de toekomst opnieuw doorgerekend door een extern bureau: CE Delft. Hierbij is CE Delft uitgegaan van zowel voorgenomen als vastgesteld beleid. Volgens CE Delft zijn de maatregelen tezamen niet voldoende om de doelstelling te behalen.

De effecten met betrekking tot CO2-reductie blijven vooralsnog achter. Tot 2010 was er zelfs nog sprake van een toename van de CO2-uitstoot. Inmiddels is er ondanks de toenemende groei van de stad wel sprake van een trendbreuk en neemt de CO2-uitstoot jaarlijks af. De CO2-uitstoot van de stad is in 2020 verder gedaald naar 4.260 kton. Hierbij moet bovendien de kanttekening gemaakt worden dat de sterkere daling in 2020 niet structureel van aard is, maar een tijdelijk effect van de coronacrisis.

Uit de prognose blijkt dat zowel de korte- als langetermijndoelstellingen niet gehaald gaan worden. De doelstelling voor 2025 is een reductie van 5% ten opzichte van 1990. Volgens de laatste prognoses stevent de gemeente Amsterdam in 2025 juist af op een toename van 3% ten opzichte van 1990.  Hierbij schat CE Delft de reductie in op 37% in 2030 (ten opzichte van 1990).  Het tempo van CO2-reductie is nu dus nog te laag om op de lange termijn de doelstelling van 55% te behalen. Hiervoor zijn aanvullende maatregelen nodig (zie figuur 3.2).

Figuur 3.2 - Trend CO2-uitstoot Amsterdam

Bron: Gemeente Amsterdam, Klimaatrapportage 2021, p. 11 op basis van gegevens OIS en CE Delft.

Conclusie
Alle maatregelen in dit deelonderzoek dragen bij aan de hoofdambitie. Wij beoordelen de maatregelen dan ook als passend. De dekkendheid is niet te beoordelen, omdat wij in dit onderzoek de maatregelen voor mobiliteit en haven en industrie niet meegenomen hebben. Op basis van de prognose van CE Delft bij de Klimaatrapportage concluderen wij echter dat de maatregelen onvoldoende zijn om de doelstelling te behalen. Sinds 2010 is er een positieve trendbreuk, de CO2-uitstoot neemt jaarlijks af terwijl de stad verder groeit. Het tempo van CO2-reductie is echter nog te laag. En de maatregelen lijken nog niet voldoende om de voorgenomen doelstellingen op de korte (2025) en lange termijn (2030) te halen.

Ambitie 1b. Amsterdam Aardgasvrij

Maatregelen
Het college streeft ernaar dat Amsterdam in 2040 aardgasvrij is. Het aardgasvrij maken betreft een continuering en intensivering van bestaand beleid. De maatregelen zijn in de vorige coalitieperiode vastgelegd in de strategie Naar een stad zonder aardgas (december 2016).  Als tussendoel wil Amsterdam in 2030 260.000 woningequivalenten aardgasvrij hebben.  Het huidige college zet in op schaalvergroting, heeft de ambtelijke capaciteit vergroot (zie paragraaf 3.2 over de regiefunctie) en meer middelen beschikbaar gesteld (zie paragraaf 3.4 over het Klimaatfonds en 3.5 over het Duurzaamheidsfonds).

Ook het aardgasvrij maken van de stad zien wij als een resultaatverplichting. Het betreffen grotendeels doorlopende maatregelen gericht op de lange termijn. Ook deze maatregelen lopen langer door dan de huidige bestuursperiode.

Concrete stappen
De maatregelen om deze ambitie te behalen, zijn onder andere vastgelegd in de strategie Naar een stad zonder aardgas. Ook deze strategie bevat veel concrete maatregelen. Een selectie van deze maatregelen is in voorgaande paragrafen besproken bij de onderliggende subambities.

Overige opvallende punten: bijdrage aan realisatie ambitie nog onvoldoende
In de Routekaart was de ambitie in eerste instantie vertaald in woningequivalenten aardgasvrij. Omdat deze gegevens vooralsnog ontbraken is in de Klimaatrapportage gebruikgemaakt van het aantal woningequivalenten aangesloten op warmtenet als indicator. Uit de Klimaatrapportage blijkt dat er in 2018 92.681 woningequivalenten waren aangesloten, in 2019 100.068 en in 2020 108.152. Er worden geen streefwaarden vermeld. 

Op basis van deze informatie concluderen wij dat er een bescheiden vooruitgang behaald is, maar dat dit onvoldoende is om de langetermijndoelstelling te bereiken. Wanneer de groei van het aantal woningequivalenten op warmtenet lineair doorgetrokken wordt, is te zien dat de doelstelling van 260.000 woningequivalenten in 2030, pas in 2040 behaald zal worden (zie grafiek). Er is dus een flinke versnelling nodig.

Grafiek 3.1 – Groei woningequivalenten op warmtenet

Bron: Samengesteld door de Rekenkamer Amsterdam op basis van gegevens uit de Klimaatrapportage 2021. De prognose is gebaseerd op de realisatie van het gerealiseerde aantal weq op warmtenet in de jaren 2018-2020.

Stevige versnelling nodig met name in de bestaande bouw
Gezien het feit dat de meeste nieuwe aansluitingen nieuwbouwwoningen betreffen en het aardgasvrij maken van bestaande wijken moeizaam van de grond komt, achten wij een versnelling niet realistisch. In ons onderzoek naar het verduurzamen van de warmtevoorziening hebben wij geconstateerd dat de bestaande bouw de grootste opgave betreft bij het aardgasvrij maken van Amsterdam. Ondanks de inzet van de warmtemotor uit het Duurzaam Herstelplan achten wij het niet waarschijnlijk dat deze versnelling enkel door het schuiven van financiële middelen haalbaar is. Hiervoor dient ook het juridisch en financieel instrumentarium van gemeenten in de bestaande bouw uitgebreid te worden.

Verdieping: zonnepanelen op gemeentelijk vastgoed

Aanleiding voor de verdieping

Voorbeeldfunctie
Een rode draad uit dit rapport is dat voor de realisatie van de klimaatdoelstellingen de gemeente op vele vlakken sterk afhankelijk is van samenwerking met andere partners. De gemeente heeft hierin een belangrijke functie om andere partijen te faciliteren, stimuleren en aan te jagen om te investeren in verduurzaming. De gemeente heeft echter ook een belangrijke voorbeeldfunctie. Het leek ons daarom aardig om te kijken naar een onderwerp dat zoveel mogelijk binnen de invloedssfeer van de gemeente ligt en waarbij er een concreet resultaat voor de burger zichtbaar is. Wij hebben daarom gekozen voor de ambitie om gemeentelijk vastgoed klimaatneutraal te maken. Hierbij hebben wij één concrete maatregel geselecteerd die gericht is op de opwekking van duurzame energie: geen dak onbenut, zonnepanelen op alle daken van gemeentelijk vastgoed.

Bijbehorende ambitie
De maatregel draagt in principe bij aan twee ambities, zowel de ambitie om als gemeente bij de dragen aan CO2-reductie…:

Ambitie 8
De gemeentelijke organisatie draagt op alle onderdelen bij aan onze ambitie om CO2 te reduceren. […]. De gemeente formuleert een ambitieuze doelstelling om gemeentelijk vastgoed klimaatneutraal te maken, waarbij direct begonnen wordt met het klimaatneutraal maken van de meest kansrijke panden”.

…als de ambitie om alle mogelijkheden voor het plaatsen van zonnepanelen te benutten:

Ambitie 11
De gemeente bevordert dat de hoeveelheid zonnepanelen in de stad doorgroeit tot 250 MW in 2022. We willen dat in Amsterdam geen dak onbenut wordt voor duurzame doelstellingen. Met bewoners, zonne-coöperaties, woningeigenaren en corporaties benutten we alle mogelijkheden.

Uitkomsten verdieping

De gemeente streeft ernaar om van 15.000 zonnepanelen in 2019 (4,5 MW) naar 23.000 zonnepanelen in 2020 (7 MW) te gaan.  In totaal wordt het potentieel aan zonne-energie op gemeentelijk vastgoed ingeschat op 15 MW.  Daarnaast kan er nog 4,5 MW opgewekt worden door zonnepanelen te plaatsen op metro taluds (circa 15.000 panelen). Dit komt neer op een totaal potentieel vermogen van 19,5 MW.

Gemeente is begonnen met het plaatsen van zonnepanelen op huisvestingspanden
De doelstelling ‘geen dak onbenut’ betekent echter niet dat op álle daken van de gemeente zonnepanelen worden gelegd. In totaal beschikt de gemeente Amsterdam over circa achthonderd panden, waarvan circa honderd huisvestingspanden.  Naast huisvestingspanden is de gemeente Amsterdam ook eigenaar van winkelpanden, parkeergarages, metrostations, musea, broedplaatsen, buurthuizen, sporthallen, zwembaden en sportparken. De eerste acties zijn gericht geweest op de grootste en relatief makkelijkste daken, waaronder veel eigen huisvestingspanden. Deze zijn eenvoudiger te realiseren, omdat de gemeentelijke organisatie hier ook zelf verantwoordelijk is voor het energieverbruik in de panden. Dit heeft te maken met de split incentive (zie kader). Bij panden waarbij de gemeente zowel eigenaar als huurder is, speelt de split incentive niet.

Figuur 4.1 - Toename zonnepanelen op gemeentelijk vastgoed

Bron: Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie 2020-2030, p. 5.

Split incentive kenmerkend voor energietransitie gebouwde omgeving

Een van de belangrijkste knelpunten bij het realiseren van de ambitie is de ‘split incentive’: de belangen van vastgoedeigenaren en huurders liggen niet op één lijn. De eigenaar draagt de lasten en investeert in de verduurzamingsmaatregelen, terwijl de huurder geniet van de baten (lagere energierekening en verbetering comfort). De investeringskosten kunnen echter niet altijd volledig verrekend worden in de huur. De gemeente Amsterdam is zelf ook vastgoedbeheerder en verhuurt panden aan onder andere maatschappelijke organisaties. De gemeente moet in principe een kostendekkende huur vragen. Het is echter onduidelijk wat er onder een 'kostendekkende huur' moet worden verstaan en welke kosten hierin meegerekend mogen worden. Deze discussie staat in principe los van de verduurzamingsinvesteringen, maar maakt het lastig om het gesprek over nieuwe verduurzamingsinvesteringen aan te gaan. Bovendien zou de gemeente Amsterdam in haar rol als subsidieverlener een eventuele huurstijging vanwege de investering in duurzaamheidsmaatregelen weer moeten compenseren, wat niet wenselijk is.

Scope verder verfijnd met criteria voor eigendom en beheer
Daarnaast is het beleid toegespitst op de huisvestingspanden die in beheer zijn bij Gemeentelijk Vastgoed én waar de gemeente het volle eigendom over heeft. Van de 86  huisvestingspanden heeft Gemeentelijk Vastgoed 60 panden in beheer, de overige 26 panden worden beheerd door V&OR en de GGD. Van de panden in beheer bij de GGD en V&OR is onduidelijk wat de potentie is voor zonnepanelen.

Daarnaast worden alleen de panden aangepakt die in eigendom zijn van de gemeente Amsterdam. Van de huisvestingspanden in beheer van Gemeentelijk Vastgoed waar sprake is van een appartementsrecht of aanhuur is niet in beeld gebracht wat de mogelijkheden zijn, omdat het leggen van zonnepanelen een bevoegdheid is van de eigenaar van het pand. Van de 60 huisvestingspanden in beheer bij Gemeentelijk Vastgoed zijn 35 panden in eigendom van de gemeente. Het gaat met name om stadsdeelkantoren en werven.

Van de 35 panden zijn er slechts 25  (mogelijk) geschikt.
De afdeling Gemeentelijk Vastgoed heeft de mogelijkheden voor zonnepanelen op huisvestingspanden in kaart gebracht. In de praktijk blijkt dat een aantal daken niet geschikt is om zonnepanelen op te leggen. Van de 35 panden zijn 11 panden niet geschikt vanwege de ligging, monumentale status, vorm van het dak, beeldbepalendheid van het dak of de aanwezigheid van obstakels (zie tabel 4.1).

Tabel 4.1 - Overzicht gemeentelijke huisvestingspanden
 EigendomsstatusAantal pandenStatus realisatie zonnepanelenAantal panden
In beheer van Gemeentelijk VastgoedVolle eigendom35Gerealiseerd12
In voorbereiding4
Mogelijk geschikt8
Niet geschikt11
Appartementsrecht4Gerealiseerd1
N.B.3
Overig (aanhuur)21N.B.21
In beheer van GGD en V&ORN.B.26N.B.26
Totaal 86 86

In totaal 3 MWp gerealiseerd op gemeentelijke huisvestingspanden
In totaal is er nu 3 MWp gerealiseerd op dertien panden en 647 kWp in voorbereiding op vier panden. Drie van de dertien panden worden ter beschikking gesteld aan een zonne-coöperatie. Bijna alle panden zijn in eigendom van de gemeente. Er is één uitzondering bij een pand met appartementsrecht.  Ondanks de eigendomsstatus was het hier alsnog mogelijk om zonnepanelen te realiseren, omdat de grootste eigenaar in de VvE (een woningcorporatie) ook zonnepanelen wilde plaatsen.  Voor een overzicht, zie kaart 4.1.

Kaart 4.1 - Overzicht status zonnepanelen op gemeentelijke huisvestingspanden

Klik hier voor de interactieve versie van deze kaart.

Beschouwing op de uitkomsten van de verdieping

In deze verdieping hebben wij geprobeerd uit te zoeken in hoeverre de maatregel 'geen dak onbenut' bijdraagt aan het klimaatneutraal maken van gemeentelijk vastgoed. Tijdens deze zoektocht vielen ons een aantal zaken op.

Ambitie 'klimaatneutraal vastgoed' niet helder gedefinieerd, scope onduidelijk

Het coalitieakkoord is vaag over wat er precies onder klimaatneutraal moet worden verstaan en laat nadrukkelijk ruimte over aan de ambtelijke organisatie om een definitie van klimaatneutraal vastgoed te formuleren. Wel moet deze definitie van klimaatneutraal vastgoed 'ambitieus' zijn. Klimaatneutraal is echter nogal een vaag begrip dat op vele manieren kan worden geïnterpreteerd. Veel processen en stoffen rondom de levenscyclus van een gebouw zijn van invloed op het klimaat. Om die reden vermijdt de Rijksdienst Voor Ondernemen zelfs liever het begrip 'klimaatneutraal' in relatie tot gebouwen en spreekt zij liever van CO2-neutraal. 

Ambitie geoperationaliseerd in Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie

De ambities voor het verduurzamen van de gemeentelijke organisatie zijn verder uitgewerkt in de Uitvoeringsagenda 2020-2030 naar een Duurzame Organisatie (hierna: Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie). De Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie bevat echter niet een definitie voor klimaat neutraal vastgoed. De ambitie is om als organisatie klimaatneutraal te worden (gericht op de hele bedrijfsvoering). Naast klimaatneutraal moet de gemeente Amsterdam ook 'circulair' en 'klimaatbestendig' worden. Het lijkt er op dat klimaatneutraal hier gelijk wordt gesteld aan CO2-neutraal, omdat verwezen wordt naar het klimaatinitiatief. Hierin wordt het college opgedragen om zich in te zetten voor een CO2-neutrale organisatie in 2030 (of eerder als mogelijk). 

In de Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie zijn wel een aantal doelstelling opgenomen die bijdragen aan de CO2-reductie van gemeentelijk vastgoed. In plaats van de doelstelling ‘klimaatneutraal vastgoed’ is gekozen voor de doelstelling ‘maximale energiereductie en maximale energie opwek’.  Voor huisvestingspanden en gemeentelijke werven wordt ernaar gestreefd om energieneutraal te zijn in 2030.  Ook moeten alle huisvestingspanden vóór 2030 aardgasvrij zijn. Waar deze transitie (nog) niet mogelijk is, moeten panden transitieklaar worden gemaakt en het gebruik van aardgas worden gecompenseerd. Daarnaast bevat de uitvoeringsagenda de ambitie om op alle geschikte daken van gemeentelijke panden zonnepanelen te leggen in 2030. 

Keuzemogelijkheden in de scope van klimaatneutraal vastgoed
Volgens de ambtelijke organisatie is vastgoed klimaatneutraal wanneer er geen negatief effect (en strikt genomen ook geen positief effect) is op het klimaat. Hierbij wordt erop gewezen dat er een aantal keuzes gemaakt kunnen worden die de scope van de opdracht beïnvloeden:

  • Welke stoffen betrek je hierbij? Alleen CO2 of ook andere broeikasgassen die een negatief effect hebben op het klimaat?
  • Welke processen betrek je hierbij? Alleen de uitstoot die vrijkomt bij exploitatie of ook de uitstoot van stoffen die vrijkomt tijdens de levensduur van een gebouw (van bouw tot en met sloop)?
  • Welk gebruik betrek je hierbij? Alleen gebouwgebonden verbruik of ook gebruiksgebonden verbruik ?
  • Welk schaalniveau is van toepassing? Geldt klimaatneutraal op het niveau van de gemeentelijke bedrijfsvoering (zodat onderlinge compensatie tussen onderdelen van de bedrijfsvoering mogelijk is), op het niveau van de gehele vastgoedportefeuille (zodat onderlinge compensatie tussen panden mogelijk is) of per pand? 

Deze keuzes zijn nergens vastgelegd. In de praktijk blijkt dat de gemeentelijke organisatie kiest voor een zo eng mogelijke interpretatie om de opdracht behapbaar te houden. Er wordt vrijwel alleen gekeken naar CO2-uitstoot. Daarnaast wordt alleen de CO2-uitstoot meegenomen die vrijkomt tijdens de exploitatie van een gebouw en wordt alleen het gebouwgebonden verbruik meegenomen. Ten slotte wordt er uitgegaan van klimaatneutraliteit op het niveau van de portefeuille. Het schaalniveau per pand is voor een hoop panden niet haalbaar en/of betaalbaar.

Resultaten ambitie coalitieakkoord

Coalitieakkoord heeft gezorgd voor opschaling zonne-energie
Vorige colleges waren ook al actief met het plaatsen van zonnepanelen. In 2012 is bijvoorbeeld een deel van het dak van de Stopera belegd met zonnepanelen. De ambitie uit het huidige coalitieakkoord heeft echter voor een extra impuls gezorgd. Het schaalniveau en de budgettaire ruimte zijn nu veel groter. Voorheen werden er zonnepanelen geplaatst wanneer daar subsidie voor beschikbaar was. Dit resulteerde regelmatig in een suboptimaal gebruik van het totale potentieel van een dak. Zie bijvoorbeeld het stadsloket Zuidoost waarop schuin twee strookjes zonnepanelen zijn geplaatst (zie figuur 4.2). Nu zou het volledige potentieel efficiënter worden ingezet. Daarnaast is men begonnen met de makkelijkste daken. De panden die nu overblijven zijn net iets lastiger te realiseren of iets minder geschikt (ligging, schaduw, monumentale status etc.). De ambitie om op alle daken zonnepanelen te leggen zorgt ervoor dat ook deze daken toch opgepakt worden.

Figuur 4.2 - Stadsdeelkantoor Zuidoost

Bron: E-mail ambtelijke organisatie dd. 14 september 2021. Voorbeeld van aantal zonnepanelen dat voor 2012 aangelegd werd, rekening houdend met de toen geldende financiële beperkingen en politieke ambitie.

Onduidelijk in hoeverre toename zonnepanelen bijdraagt aan energieneutraal vastgoed
In 2018 was het energieverbruik van de gebouwen (elektriciteit, gas en stadswarmte) 350 Terajoule (TJ). Dit komt neer op de uitstoot van 16,2 kton CO2. Het betreft hier alleen het verbruik waarvoor de gemeente verantwoordelijk is (de rekening betaalt) en dat niet wordt doorbelast aan een derde partij.  61% van dit energieverbruik is toe te schrijven aan de gemeentelijke huisvestingspanden.

De ambtelijke organisatie kon echter niet kwantificeren in hoeverre er met maximale energiereductie en energieopwek in de buurt gekomen wordt van een energieneutrale vastgoedportefeuille.  In de Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie wordt wel aangegeven dat de bijdrage zelfs bij het benutten van de volledige capaciteit slechts een fractie zal zijn:

"Wanneer we de volledige capaciteit van alle daken in gemeentelijk eigendom en metrotaluds gebruiken voor de duurzame opwek via zonnepanelen, dan voorzien we met zonne-energie maar in een fractie (8,5%, 60 TJ) van de huidige energiebehoefte van de organisatie. Kijken we enkel naar de daken van gemeentelijke huisvestingspanden en werven, dan is het potentieel op te wekken vermogen een stuk minder". 

Monitoring nog in ontwikkeling
Voor de maatregel ‘geen dak onbenut’ wordt alleen gerapporteerd over het aantal daken dat in gebruik is genomen en het geschatte vermogen. Eigenlijk zou je het aantal daken, het aantal zonnepanelen en het vermogen van het systeem moeten noemen. Daarnaast zou je het willen kunnen afzetten tegen het totale potentieel van de vastgoedportefeuille. Tot nu toe is hier wel een grove inschatting van op basis van basale informatie, maar geen allesomvattend inzicht. Aan het begin van de coalitieperiode is er ook geen 0-meting gedaan van het aantal zonnepanelen op gemeentelijk vastgoed. De focus lag vooral op het uitzoeken welke daken er geschikt zouden zijn voor zonnepanelen en wat de criteria hiervoor zijn. Er wordt gewerkt aan het op orde brengen van de administratie. Het inrichten van de administratie en het toewijzen van tijd, capaciteit en bevoegdheden voor het bijhouden van een dergelijke administratie wordt nu nog wel als een knelpunt ervaren. 

Middelen voor resterende opgave ontoereikend

Laaghangend fruit is al geplukt
Het college is begonnen met het leggen van zonnepanelen op panden met grote daken van de eigen huisvestingspanden. Dit levert veel vermogen op en hier speelt de split incentive niet. Voor de resterende panden is de opgave zowel juridisch als technisch complexer en speelt ook de vraag over hoe de lusten en de lasten het best verdeeld kunnen worden. Deze daken zullen relatief meer kosten en minder opbrengen.  Deze resterende opgave wordt waarschijnlijk moeilijker te realiseren.

Hoge ambities, maar weinig middelen
Daarnaast heeft het college hoge ambities, maar worden er weinig middelen ter beschikking gesteld. In de Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie staat hierover het volgende:

"De begroting van Gemeentelijk Vastgoed is gebaseerd op instandhouding van de bestaande situatie. De raad heeft vanaf 2019 € 2 miljoen per jaar beschikbaar gesteld voor maatregelen om 150 gemeentelijke panden met een slecht energielabel om te vormen naar een A label. Vanaf 2022 bedraagt dit € 4 miljoen. In deze begroting zijn geen middelen gereserveerd voor het aardgasvrij en energieneutraal maken van panden. Ook het verduurzamen van monumenten, de kosten voor overplaatsing van gebruikers/huurders naar andere gebouwen en de gemiste huurinkomsten zijn niet gedekt. Op basis van maatwerkadviezen wordt per pand inzichtelijk gemaakt wat de kosten zijn voor aardgasvrij en energieneutraal maken. Dekking hiervoor moet aangevraagd worden via de Voorjaarsnota of bij het Klimaatfonds". 

In eerste instantie was er in de begroting voor Gemeentelijk Vastgoed geen budget gereserveerd voor zonnepanelen. De bedoeling was om derden te laten investeren in zonnepanelen door de daken in gebruik te geven zonder hier een vergoeding voor te vragen. 

Duurzaam Herstelplan geeft extra impuls, maar voor komende jaren tekort aan middelen
Het Duurzaam Herstelplan geeft wel een extra investeringsimpuls. Voor het verduurzamen van gemeentelijk vastgoed is € 10 miljoen uit de eigen-assetsmotor van het Duurzaam herstelplan gereserveerd voor het versnellen van de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed. Hiervan is € 650.000 gereserveerd voor het plaatsen van zonnepanelen, met uitzondering van de zonnepanelen die als onderdeel van 'integrale verduurzamingsprojecten' worden gerealiseerd.  Dankzij deze reservering zijn er middelen om zelf te investeren in zonnepanelen zonder een investeringsaanvraag in te hoeven dienen bij de raad. Daarnaast maakt het investeringen door de markt overbodig. Dit heeft een positieve invloed op de snelheid van uitvoering. Ook kunnen kleinere daken die niet of minder interessant zijn voor de markt in gebruik worden genomen.  Wanneer deze middelen uitgeput zijn, zal de gemeente weer terug moeten naar leaseconstructies, de ambitie naar beneden moeten bijstellen of meer budget ter beschikking moeten stellen. 

Geen dialoog met de raad

Bij de uitvoering liep de ambtelijke organisatie tegen een aantal inhoudelijke en financiële knelpunten aan. Deze knelpunten zijn echter (beperkt) teruggekoppeld aan de raad. De Uitvoeringsagenda Duurzame Organisatie is voorgelegd aan de gemeenteraad. Hierin worden een aantal knelpunten benoemd, maar hierbij zijn de problemen met definitie van klimaatneutraal vastgoed en het gebrek aan financiële middelen niet expliciet aangekaart in de voordracht.

Conclusie

De gemeente Amsterdam heeft geen inzicht in hoeverre de maatregel bijdraagt aan het behalen van een klimaatneutrale vastgoedportefeuille. Of de ambitie van klimaatneutraal vastgoed in 2030 een haalbare ambitie is, is lastig te beoordelen. Dit komt door het ontbreken van een heldere definitie en scope, het ontbreken van een nulmeting en een goede voorspelling van de ontwikkelingen op het gebied van energieopwek en -gebruik.

De ambtelijke organisatie schat echter in dat het met de huidige juridische en technische mogelijkheden erg lastig zal worden om deze ambitie tijdig te behalen. De daken waar de opgave het eenvoudigst te realiseren was, zijn al voorzien. Op de daken die resteren, is de ambitie moeilijker te realiseren. Knelpunten zijn onder andere bouwtechnische complicaties (onvoldoende draagvermogen van de constructie), brandveiligheid, ruimtegebrek, of juridische en financiële complicaties.  Op basis van de huidige beschikbare middelen is de ambitie zeker niet haalbaar.

Overkoepelende conclusie

Conclusie concrete stappen

In de paragrafen van hoofdstuk 3 beoordeelden we in hoeverre het college met passende en dekkende maatregelen uitvoering heeft gegeven aan de ambities uit het coalitieakkoord op het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij.

Het beeld dat hieruit ontstaat is overwegend positief (zie tabel 5.1).

Tabel 5.1 - Overzicht conclusie concrete stappen
AmbitieSub PassendDekkendConcrete stappen
1AAmsterdam wil een wezenlijke bijdrage leveren aan het halen van de doelstellingen van Parijs, en heeft daarom de ambitie de CO2-uitstoot in Amsterdam terug te dringen met 55% in 2030 en 95% in 2050.JaOordeel niet mogelijkJa
BWe streven ernaar dat Amsterdam in 2040 aardgasvrij wordt.JaOordeel niet mogelijkJa
2De gemeente neemt de regie om een trendbreuk te realiseren en de transitie naar aardgasvrij te versnellen. Om een leidende positie op het gebied van de energietransitie en Amsterdam aardgasvrij te realiseren, maken we een routekaart met concrete doelen voor deze periode en elk jaar daarna, en we zorgen voor voldoende ambtelijke capaciteit.JaGedeeltelijkJa
3AIn deze collegeperiode gaan drie wijken geheel van het aardgas af. Voor andere wijken worden voorbereidingen getroffen.JaJaJa
BIn ten minste één wijk wordt ingezet op energie-voorziening in lokaal beheer.JaJaJa
CNieuwbouwwijken worden vanaf nu geheel aardgasvrij gebouwd, met warmte van lokale en duurzame bronnen.JaJaJa
DDe gemeente stelt bovenwettelijke eisen aan de energieprestatie van gebouwen.JaJaBeperkt
EDe gemeente daagt de markt uit om energiepositief en circulair te bouwen.JaJaJa
4Er komt een fonds voor de Energietransitie / Amsterdam Aardgasvrij dat wordt gevuld met 150 miljoen euro.JaJaJa
5De regels voor het Duurzaamheidsfonds worden aangepast. Het Duurzaamheidsfonds wordt ingezet om de transitie naar een energieneutrale stad, waar afval als grondstof wordt gebruikt, te versnellen. Oplossingen die het Duurzaamheidsfonds ondersteunt, moeten kopieerbaar en opschaalbaar zijn. Het fonds wordt ingezet als multiplier om private financiering los te trekken.JaJaJa
6Warmtenetten worden open netten. Warmtebronnen moeten duurzaam zijn of worden. De gemeente onderzoekt of zij een zelfstandige rol kan spelen in de aanleg van die open transportnetten.JaGedeeltelijkJa
7ADraagvlak onder Amsterdammers voor de energietransitie vinden wij essentieel. Ongelijkheid mag door de transitie niet vergroot worden. Uitgangspunt is dat de woonlasten voor huishoudens met lage en middeninkomens niet stijgen als gevolg van de kosten van de energietransitie.JaGedeeltelijkJa
BWe werken samen met ondernemers en investeerders en dagen hen uit op innovatieve wijze bij te dragen aan de energietransitie.JaJaJa
CDe gemeente sluit een lokaal publiek-privaat klimaatakkoord.NeeNeeJa
8ADe gemeentelijke organisatie draagt op alle onderdelen bij aan onze ambitie om CO2 te reduceren.JaGedeeltelijkJa
BBij inkoop- en investeringsbeslissingen weegt bespaarde CO2 mee.JaGedeeltelijkBeperkt
CDe gemeente formuleert een ambitieuze doelstelling om gemeentelijk vastgoed klimaatneutraal te maken, waarbij direct begonnen wordt met het klimaatneutraal maken van de meest kansrijke panden.JaGedeeltelijkBeperkt
9Amsterdam onderzoekt welke belemmeringen regelgeving geeft om radicaal te verduurzamen en te vergroenen. Er wordt een meldpunt opgestart waar Amsterdammers deze ‘vieze regels’ kunnen aanmelden.JaJaJa
10De mogelijkheden voor gebouwgebonden financiering worden maximaal benut.JaJaJa
11De gemeente bevordert dat de hoeveelheid zonnepanelen in de stad doorgroeit tot 250 MW in 2022. We willen dat in Amsterdam geen dak onbenut wordt voor duurzame doelstellingen. Met bewoners, zonne-coöperaties, woningeigenaren en corporaties benutten we alle mogelijkheden.JaJaJa
12Amsterdam wil het potentieel voor windmolens in onze stad maximaal benutten.JaNeeJa
13De kolencentrale aan de Hemweg moet sluiten.JaJaJa
Maatregelen zijn veelal passend bij de ambitie

Uit de aangeleverde informatie blijkt dat het overgrote deel van de maatregelen passend is om uitvoering te geven aan de bijbehorende ambitie. Er zijn enkele uitzonderingen. Wij constateren dat de maatregel die behoort bij ambitie 7c (lokaal publiek-privaat klimaatakkoord) onvoldoende passend is, omdat een akkoord een bindende overeenkomst met meerdere partijen over toekomstige maatregelen suggereert. Het platform Nieuw Amsterdams Klimaat geeft een mooi inzicht in de verschillende bestaande initiatieven, maar is verder vrijblijvend van aard.

Maatregelen zijn grotendeels dekkend

Ons oordeel over de dekkendheid laat een gemengd beeld zien. Voor ambities 1a en 1b is er geen oordeel mogelijk. Voor de ambities 3 tot en met 5, 7b, 9 tot en met 11 en 13 beoordelen wij de maatregelen als dekkend. Voor de ambities 2, 6, 7a, 8a, 8b en 8c beoordelen wij de maatregelen als gedeeltelijk dekkend. De maatregelen die behoren bij ambities 7c en 12 vinden wij onvoldoende dekkend.

Bij de maatregelen die wij gedeeltelijk dekkend vinden, missen wij maatregelen die bijdragen aan belangrijke aspecten van de ambitie. Bij ambitie 2 ontbreekt de uitwerking in concrete jaarplannen, de leidende positie kunnen wij niet beoordelen. Bij ambitie 6 constateren wij dat de openheid en duurzaamheid van met name het warmtenet van Vattenfall in het oosten van de stad onvoldoende geborgd is. Daarnaast neemt de gemeente beperkt een zelfstandige rol op zich in de aanleg van nieuwe warmtenetten door medeaandeelhouder te worden van WPW en niet te kiezen voor een warmtebedrijf als gemeentelijke dienst. Bij ambitie 7a (draagvlak en een woonlastenneutrale energietransitie) vinden wij het onduidelijk hoe geborgd is dat de woonlasten niet zullen stijgen bij de overstap naar een aardgasvrije warmtevoorziening. Bij ambitie 8b (duurzaam investeren en inkopen) is er door het vorige college wel een toepassingsregel opgesteld voor het meewegen van CO2, maar wordt deze in de praktijk nauwelijks toegepast. Ook bij inkoop wordt CO2-besparing slechts incidenteel meegewogen. Bij ambitie 8c (klimaatneutraal maken gemeentelijk vastgoed) lijken maatregelen vooral gericht op het voldoen aan de wettelijke energiebesparingsplicht en niet op het klimaatneutraal maken van gemeentelijk vastgoed.

Bij de maatregelen die wij als onvoldoende beoordelen, vinden wij dat de maatregelen onvoldoende bijdragen aan de kern van de ambitie. Bij ambitie 7c (lokaal publiek-privaat klimaatakkoord) vinden wij het oprichten van een online platform met initiatieven te vrijblijvend en niet de lading dekken van een klimaatakkoord zoals het nationale Klimaatakkoord. De maatregelen bij ambitie 12 vinden wij onvoldoende dekkend, omdat niet ingezet wordt op het benutten van het volledige potentieel aan windenergie.

Er zijn concrete stappen genomen, in enkele gevallen beperkt of onvoldoende

Bij bijna alle maatregelen zijn concrete stappen ondernomen. Bij enkele ambities zijn er echter beperkt concrete stappen ondernomen. Bij maatregel 3d (het stellen van bovenwettelijke eisen aan de energieprestatie van nieuwbouw) zijn slechts tijdelijk concrete stappen ondernomen. Dit is te verklaren uit het ontbreken van de wettelijke grondslag voor het stellen van aanvullende eisen na 2021. De raad is hierover geïnformeerd. Voor maatregel 3c (nieuwbouwwijken worden aardgasvrij gebouwd) zijn er geen concrete stappen ondernomen omdat dit niet een bevoegdheid is van de gemeente. Het Rijk heeft de wetgeving veranderd waardoor nieuwbouw voortaan zonder gasaansluiting wordt gebouwd. De gemeente Amsterdam voldoet aan deze nieuwe wetgeving. Bij ambitie 8b (duurzaam investeren en aankopen) zijn onvoldoende stappen ondernomen. De toepassingsregel duurzame investeringen ter bevordering van CO2-reductie is opgesteld, maar wordt in de praktijk nauwelijks toegepast.

Conclusie andere opvallende punten

Naast onze conclusies over de passendheid, dekkendheid en voortgang van de maatregelen zijn ons nog een aantal andere zaken opgevallen. Hieronder staan we eerst stil bij de zaken die ons nog meer zijn opgevallen. Ten slotte sluiten we af met een tabel waarin alle opvallende punten in een totaaloverzicht per ambitie zijn opgenomen.

Coalitieakkoord heeft grote impact gehad

Amsterdam wilde de groene koploper worden van Nederland en Europa. Met het coalitieakkoord Een nieuwe lente en een nieuw geluid is duurzaamheid veel nadrukkelijker dan in voorgaande coalitieperioden een speerpunt geworden. De ambities uit het coalitieakkoord hebben dan ook een grote impact gehad in de afgelopen coalitieperiode. Er is veel nieuw beleid voor duurzaamheid vastgesteld, onder meer op het gebied van klimaatneutraalheid (Amsterdam Klimaatneutraal 2030), aardgasvrije warmte (Transitievisie Warmte), duurzame energie (Regionale Energie Strategie) circulaire economie (Strategie Amsterdam Circulair 2020-2025) en klimaatadaptatie (Uitvoeringsagenda Klimaatadaptatie). Bestaand beleid (bijvoorbeeld aardgasvrij) is stevig geïntensiveerd. Het ambtelijke apparaat (Ruimte en Duurzaamheid) is fors uitgebreid en structureel ingebed in de organisatie. Daarnaast zijn beschikbare middelen toegankelijker gemaakt (Duurzaamheidsfonds) en zijn er meer middelen beschikbaar gesteld zodat er geïnvesteerd kan worden in verduurzaming (Klimaatfonds). De maatregelen uit het Duurzaam Herstelplan zorgen voor een extra impuls voor verduurzaming in combinatie met het behouden en creëren van werkgelegenheid.

Voorgenomen inspanningen zijn grotendeels gerealiseerd

Een groot deel van de maatregelen op korte termijn zijn gerealiseerd. Er is een concreet resultaat of concrete inspanning zichtbaar conform het gestelde doel. Het gaat hierbij met name om maatregelen die bestaan uit het vaststellen van plan- en besluitvorming, het oprichten van fondsen en/of subsidieregelingen.

Veel maatregelen betreffen echter doorlopende maatregelen of maatregelen waarvan de tijdshorizon ver achter de huidige coalitieperiode ligt. De ambtelijke organisatie geeft aan dat dit komt omdat het een langdurige maatschappelijke transitie betreft. Het gaat dan om de uitvoering van programma’s en deelname aan overlegstructuren met maatschappelijke partners die doorlopend plaats vinden.

In enkele gevallen zijn maatregelen niet (volledig) uitgevoerd. Dit is dan wel voldoende gemotiveerd (bijvoorbeeld het stellen van bovenwettelijke eisen aan nieuwbouw en het maximaal benutten van gebouwgebonden financiering). In beide gevallen is de raad hierover geïnformeerd.

Bijdrage aan realisatie ambitie nog beperkt, meer concrete maatregelen nodig

Ondanks dat de maatregelen overwegend passend en dekkend zijn en er concrete stappen zijn ondernomen, is duidelijk geworden dat er nog meer maatregelen nodig zijn om Amsterdam op de lange termijn klimaatneutraal en aardgasvrij te maken. Volgens de inschattingen van CE Delft zal de CO2-reductie in 2030 uitkomen tussen de 7 en 54%. Met de huidige maatregelen komt de CO2-reductie uit op 37% ten opzichte van 1990. Het college wil zoeken naar mogelijkheden om alsnog uit te komen op 55%. Om te voorkomen dat er weerstand ontstaat tegen nieuwe extra maatregelen wil het college, naar Frans voorbeeld, gebruikmaken van een 'mini-burgerberaad' , een vorm van directe democratie. Een groep willekeurige burgers die samen een dwarsdoorsnede zijn van de stad, worden uitgenodigd om mee te denken over mogelijke maatregelen om de klimaatdoelstellingen alsnog te behalen. Dit mini-burgerberaad krijgt wel een aantal beperkende randvoorwaarden mee: maatregelen moeten passen binnen bestaand beleid en budget, en moeten binnen de invloedsfeer van de gemeente vallen.

Uitbreiding financieel en juridisch instrumentarium nodig

Niet alle aspecten die van belang zijn voor de transitie vallen echter in de invloedssfeer van de gemeente Amsterdam. Een aantal belangrijke randvoorwaarden worden op rijksniveau bepaald. Nu is er nog sprake van onvoldoende financiële middelen en passende regelgeving voor een doeltreffende uitvoering van het landelijke Klimaatakkoord en de Klimaatwet. Uitbreiding van juridisch en financieel instrumentarium is nodig zodat lokaal de uitvoering verder kan worden vormgegeven en opgeschaald.

Draagvlak energietransitie komende tijd de grootste uitdaging

Het college ziet de urgentie van de energietransitie en zet zich hard in om tijdig de ambitieuze duurzaamheidsambities te realiseren. Tegelijkertijd wil het college iedereen meenemen in de besluitvorming én zoveel mogelijk mee laten profiteren van de energietransitie. Deze ambities staan soms op gespannen voet met elkaar. De gemeente Amsterdam zet zich in om draagvlak te vergroten voor ingrijpende veranderingen in de directe leefomgeving, dit leidt er echter toe dat de snelheid van de transitie onder druk komt te staan, zoals te zien was in de processen rondom het aardgasvrij maken van wijken, het ter beschikking stellen van gemeentelijke daken aan zonne-coöperaties en de zoektocht naar geschikte locaties voor nieuwe windmolens.

Realisme

Om vanuit de rol als gemeente goed invulling te geven aan de energietransitie, is het belangrijk om de invloedssfeer scherp te hebben. Invloed en verantwoordelijkheid hangen met elkaar samen. Naast eerder genoemde knelpunten zijn er een aantal zeer belangrijke obstakels waar de gemeente maar zeer beperkt invloed op heeft. Dit zijn onder andere de capaciteit van het elektriciteitsnet en de beschikbaarheid van technisch geschoold personeel en bouwmaterialen.

Totaaloverzicht van opvallende punten

Onderstaande tabel bevat een totaaloverzicht van opvallende punten.

Tabel 5.2 – Andere opvallende punten
AmbitieSub Overige opvallendheden
1AAmsterdam wil een wezenlijke bijdrage leveren aan het halen van de doelstellingen van Parijs, en heeft daarom de ambitie de CO2-uitstoot in Amsterdam terug te dringen met 55% in 2030 en 95% in 2050.
  • Horizon ver voorbij huidige coalitieperiode
  • Kortetermijnambitie voor huidige coalitieperiode ontbreekt
  • Bijdrage aan realisatie ambitie nog zeer beperkt
  • Haalbaarheid langetermijndoelstelling staat onder druk
BWe streven ernaar dat Amsterdam in 2040 aardgasvrij wordt.
  • Horizon ver voorbij huidige coalitieperiode
  • Voor realisatie ambitie afhankelijk van maatschappelijke partners
  • Afhankelijk van nationale wet- en regelgeving
  • bijdrage aan realisatie ambitie nog zeer beperkt
  • Haalbaarheid langetermijndoelstelling staat onder druk
2De gemeente neemt de regie om een trendbreuk te realiseren en de transitie naar aardgasvrij te versnellen. Om een leidende positie op het gebied van de energietransitie en Amsterdam aardgasvrij te realiseren, maken we een routekaart met concrete doelen voor deze periode en elk jaar daarna, en we zorgen voor voldoende ambtelijke capaciteit.
  • Regierol gemeente is beperkt door wet- en regelgeving. De gemeente kan vooral faciliteren en stimuleren
  • Voor uitbreiding dwingend instrumentarium afhankelijk van nieuwe wet- en regelgeving
  • Bijdrage maatregelen aan behalen ambitie om een leidende positie in de energietransitie / aardgasvrijtransitie op zich te nemen, is niet te beoordelen
3AIn deze collegeperiode gaan drie wijken geheel van het aardgas af. Voor andere wijken worden voorbereidingen getroffen.
  • Voor realisatie ambitie afhankelijk van maatschappelijke partners
  • Afhankelijk van nationale wet- en regelgeving
  • bijdrage aan realisatie ambitie zeer beperkt (972 woningen aardgasvrij), drie wijken van het aardgas is deze collegeperiode waarschijnlijk niet haalbaar. Wel meerdere buurten in de laatste fase van het besluitvormings-proces
BIn ten minste één wijk wordt ingezet op energievoorziening in lokaal beheer.
  • bijdrage aan realisatie ambitie (nog) zeer beperkt, meerdere buurten in voorbereiding
CNieuwbouwwijken worden vanaf nu geheel aardgasvrij gebouwd, met warmte van lokale en duurzame bronnen.
  • Gemeente geen bevoegd gezag
  • Ambitie volledig gerealiseerd
DDe gemeente stelt bovenwettelijke eisen aan de energieprestatie van gebouwen.
  • Afhankelijk van nationale wet- en regelgeving
  • Tijdelijk geen bovenwettelijke eisen gesteld vanwege ontbreken wettelijke grondslag, raad geïnformeerd.
EDe gemeente daagt de markt uit om energiepositief en circulair te bouwen.
  • Geen opvallendheden
4Er komt een fonds voor de Energietransitie / Amsterdam Aardgasvrij dat wordt gevuld met 150 miljoen euro.
  • Ambitie geformuleerd als maatregel
  • Maatregel is volledig gerealiseerd
  • Besteding loopt achter, Duurzaam Herstelplan moet zorgen voor versnelling
  • Onvoldoende middelen om ambitie op de lange termijn te behalen
5De regels voor het Duurzaamheidsfonds worden aangepast. Het Duurzaamheidsfonds wordt ingezet om de transitie naar een energieneutrale stad, waar afval als grondstof wordt gebruikt, te versnellen. Oplossingen die het Duurzaamheidsfonds ondersteunt, moeten kopieerbaar en opschaalbaar zijn. Het fonds wordt ingezet als multiplier om private financiering los te trekken.
  • CO2-reductie als criterium is vervallen en vervangen door een maatregelenlijst. Ook aardgasvrijmaatregelen zijn nu mogelijk
  • Bijdrage aan versnelling naar energieneutrale en circulaire stad is nog moeilijk te beoordelen
6Warmtenetten worden open netten. Warmtebronnen moeten duurzaam zijn of worden. De gemeente onderzoekt of zij een zelfstandige rol kan spelen in de aanleg van die open transportnetten.
  • Bijdrage aan realisatie ambities nog niet te beoordelen, omdat openheid en duurzaamheid niet helder waren gedefinieerd in het coalitieakkoord.
  • Voor realisatie ambitie afhankelijk van maatschappelijke partners
  • Afhankelijk van nationale wet- en regelgeving
7ADraagvlak onder Amsterdammers voor de energietransitie vinden wij essentieel. Ongelijkheid mag door de transitie niet vergroot worden. Uitgangspunt is dat de woonlasten voor huishoudens met lage en middeninkomens niet stijgen als gevolg van de kosten van de energietransitie.
  • Draagvlak eng geïnterpreteerd in het kader van woonlasten
  • Mate waarin maatregelen bijdragen aan woonlastenneutrale transitie niet te beoordelen
  • Maatregelen gericht op draagvlak voor veranderingen in de fysieke leefomgeving ontbreken
BWe werken samen met ondernemers en investeerders, en dagen hen uit op innovatieve wijze bij te dragen aan de energietransitie.
  • De maatregelen zijn met name gericht op het stimuleren van kennisontwikkeling en duurzame innovatie. Er zijn echter veel meer maatregelen die gericht zijn op verduurzaming van bedrijven, zie het deelonderzoek Haven, circulaire economie en afval
CDe gemeente sluit een lokaal publiek-privaat klimaatakkoord.
  • Ambitie wekt suggestie van een document vergelijkbaar met het landelijk klimaatakkoord, maar dan op gemeentelijk niveau, het blijkt een online platform
8ADe gemeentelijke organisatie draagt op alle onderdelen bij aan onze ambitie om CO2 te reduceren. Bij inkoop- en investeringsbeslissingen weegt bespaarde CO2 mee.
  • Geen opvallendheden
BDe gemeente formuleert een ambitieuze doelstelling om gemeentelijk vastgoed klimaatneutraal te maken, waarbij direct begonnen wordt met het klimaatneutraal maken van de meest kansrijke panden.
  • Onvoldoende middelen om ambitie op de lange termijn te behalen
9Amsterdam onderzoekt welke belemmeringen regelgeving geeft om radicaal te verduurzamen en te vergroenen. Er wordt een meldpunt opgestart waar Amsterdammers deze ‘vieze regels’ kunnen aanmelden.
  • Meldpunt is een website waarop de burger niet heel vindbaar een contactformulier kan invullen
10De mogelijkheden voor gebouwgebonden financiering worden maximaal benut.
  • Deels buiten invloedssfeer gemeente. Landelijk leningsinstrument nog niet van de grond gekomen
  • Instrument gebouwgebonden financiering kan via het Duurzaamheidsfonds, maar wordt weinig gebruikt
  • Baatbelasting niet gerealiseerd, raad geïnformeerd
11De gemeente bevordert dat de hoeveelheid zonnepanelen in de stad doorgroeit tot 250 MW in 2022. We willen dat in Amsterdam geen dak onbenut wordt voor duurzame doelstellingen. Met bewoners, zonne-coöperaties, woningeigenaren en corporaties benutten we alle mogelijkheden.
  • Voor realisatie ambitie afhankelijk van maatschappelijke partners zoals bewoners, zonne-coöperaties, bedrijven, woningeigenaren en corporaties
12Amsterdam wil het potentieel voor windmolens in onze stad maximaal benutten.
  • Voor realisatie ambitie afhankelijk van partners zoals de Provincie Noord-Holland en het Havenbedrijf
  • Haalbaarheid langetermijndoelstelling onder druk
13De kolencentrale aan de Hemweg moet sluiten.
  • Gemeente geen bevoegd gezag

Bijlagen

Bijlage 1 Onderzoeksteam

Rekenkamer Amsterdam
Directeurdr. Jan de Ridder
Onderzoekersdrs. Carlos Neves Cordeiro RA RC
 drs. Esther Fogl RC
 drs. Loes van Rooijen
 Tello Heldring Bsc
 Ernst van der Poel Msc

Bijlage 2 Verantwoording

Bijlage 2.1 Begrippenkader

In het onderstaand begrippenkader is opgenomen hoe wij de begrippen hebben gedefinieerd en afgebakend.

Begrippenkader

In dit onderzoek is een eigen begrippenkader gehanteerd. Hierna zetten we de onderlinge relatie van de begrippen uit ons eigen begrippenkader op een rij:

Coalitieakkoord

  • Coalitieakkoord: een overeenkomst tussen gemeenteraadsfracties (voorkomend uit een informatiefase na een gemeenteraadsverkiezing) waarin de politieke uitgangspunten voor de komende bestuursperiode worden vastgelegd.
  • Hoofdstuk: een verzameling van thema’s waarin de gemeentelijke beleidsvelden (vaak politiekmaatschappelijk vraagstukken) worden geadresseerd.
  • Thema: een verzameling van ambities.
  • Ambitie: de beschrijving van een streven waarmee een (positieve) bijdrage wordt geleverd aan de realisatie van politieke uitgangspunten uit het coalitieakkoord. Een ambitie kan een of meerdere doelen bevatten.
  • Doel: een gewenst (eind)resultaat dat met een of meerdere maatregelen (zie hieronder) wordt behaald.
  • Effect: het behaalde (eind)resultaat dat met een of meerdere maatregelen (zie hieronder) wordt behaald.

Maatregel, actie en resultaat

  • Maatregel: de concrete invulling van (een combinatie van) acties die worden ondernomen die bijdragen aan de realisatie van de doelen van ambities.

We onderscheiden de volgende soorten maatregelen:

  1. Maatregelen met een inspanningsverplichting. Dit zijn maatregelen die zijn gericht op de interne (proces)organisatie of werkzaamheden van de gemeente, zoals het opstellen van een beleidsstuk of plan of het realiseren van procesverbetering of kennisvergaring. Ook maatregelen waarmee de gemeente samen met andere partijen werkt aan plannen, procesverbetering, onderzoek, (beleids)stukken of afspraken vallen hieronder.
  2. Maatregelen met een resultaatverplichting. Dit zijn maatregelen die extern gericht zijn; de stad of samenleving moet er wat van merken.
  3. Bestaande maatregelen: een maatregel die al bestond en werd ingezet voor de totstandkoming van het huidige coalitieakkoord (bijvoorbeeld onder het vorige college), waarvoor geen extra investering (in budget of capaciteit) is uitgetrokken naar aanleiding van een ambitie in het huidige coalitieakkoord.
  4. Geïntensiveerde maatregel: een maatregel die al bestond en werd ingezet voor de totstandkoming van het huidige coalitieakkoord, waarvoor wel een extra investering (in budget of capaciteit) is uitgetrokken naar aanleiding van een ambitie in het huidige coalitieakkoord of waarvan het beoogde resultaat is aangescherpt naar aanleiding van een ambitie in het huidige coalitieakkoord.
  5. Nieuwe maatregel: een maatregel die tot stand is gekomen naar aanleiding van een ambitie in het huidige coalitieakkoord.
  • Actie: de verzameling activiteiten die zijn ondernomen om de maatregel daadwerkelijk uit te voeren.
  • Beoogd resultaat: de gewenste uitkomst van de maatregel of combinatie van maatregelen.
  • Bereikt resultaat: de werkelijke uitkomst van de maatregel of combinatie van maatregelen.

Beoordelingskader

  • Normenkader of beoordelingskader: de set aan normen die we hanteren om per ambitie tot een oordeel te komen. Hiermee beantwoorden we uiteindelijk de onderzoeksvraag.
  • Passendheid: de maatregelen hebben een inhoudelijke relatie met de ambities uit het coalitieakkoord. Dat betekent dat er sprake is van een logische opbouw en samenstelling. De maatregelen kunnen passend zijn als ambtelijke organisatie zicht heeft op de maatregelen waarmee uitvoering is gegeven aan de ambitie en als de maatregelen een bestuurlijke status hebben gekregen doordat deze door het college zijn vastgesteld en/of zijn aangeboden aan de gemeenteraad. Een aandachtspunt bij deze stap zijn eventuele bijstellingen van ambities en maatregelen als gevolg van de coronacrisis.
  • Dekkendheid: de ambitie wordt in voldoende mate gedekt door de maatregelen als alle belangrijke aspecten van de ambitie terugkomen in de set aan maatregelen. We toetsen dit globaal op de inhoud zoals beschreven in de letterlijke tekst van de ambitie en de omschrijving van de maatregelen in het aangeleverde overzicht.
  • Concrete stappen: de ambitie is ingevuld met (passende en dekkende) maatregelen, waar in de uitvoering (beoogde) inspanningen op zijn gepleegd en (beoogde) resultaten op zijn behaald.