Verduurzaming warmtevoorziening met warmtenetten:
Bestuurlijk rapport
Geen geïsoleerd vraagstuk
Samenvatting
Bij het verduurzamen van de warmtevoorziening heeft Amsterdam zich eerst alleen gericht op het zoveel mogelijk aansluiten van nieuwbouw op warmtenetten (zie ook ons onderzoek Grip op WPW). Deze keuze was niet goed doordacht. In 2016 kwam er nieuw beleid: Naar een stad zonder aardgas. Dat was een duidelijke verbetering. Toch schort er nog het nodige aan het gemeentelijke warmtebeleid.
De transitie naar alternatieve warmtesystemen is complex, omdat het onzeker is hoe de toekomstige technieken en energiemarkten eruit zullen zien. Bij de zoektocht naar alternatieven voor aardgas moet de gemeente haar weg vinden te midden van onderling afhankelijke factoren, zoals de schaal van de voorgestelde oplossing (collectief versus individueel), het type bouw (bestaande bouw versus nieuwbouw), de temperatuurkeuze (hoog versus laag) en een bijbehorende mate van overheidsinmenging. De gemeente is daarnaast beperkt in haar wettelijke bevoegdheden en daardoor afhankelijk van de Provincie en het Rijk.
Tot 2016 stuurde de gemeente aan op meer aansluitingen op grootschalige (hoge-temperatuur-)warmtenetten en besteedde weinig aandacht aan alternatieven, zoals lage-temperatuurnetten, all-electric en kleinschaligere oplossingen. Er zijn daardoor warmtenetten aangelegd zonder een goede afweging van die keuze ten opzichte van andere opties. Lange tijd was daardoor de warmtetransitie vooral gericht op de nieuwbouw, wat een relatief eenvoudig onderdeel is van de immense opgave waar Amsterdam voor staat.
In 2016 werd de strategie Naar een stad zonder aardgas vastgesteld. Vanaf dat moment staart de gemeente zich niet langer blind op het warmtenet als enige oplossing. Amsterdam neemt nu naast nieuwbouw ook de bestaande bouw mee. Het college neemt proactief deel aan de Wijkgerichte Aanpak van het landelijke Klimaatakkoord en wil de benodigde stappen sneller realiseren dan het Klimaatakkoord van de gemeente vraagt.
Ondanks de doorgevoerde verbeteringen ontbreken er nog essentiële beleidsonderdelen. Het is niet duidelijk wat de beleidskaders betaalbaarheid, duurzaamheid en openheid concreet betekenen en hoe de succesindicator uitstootreductie van CO₂ moet worden berekend. Het beleid houdt onvoldoende rekening met andere samenhangende beleidsvraagstukken zoals die van het gebruik van de ondergrond. Ten slotte betrekt het college de gemeenteraad onvoldoende bij richtingbepalende keuzes van het beleid.
De rekenkamer doet naar aanleiding van haar bevindingen de volgende aanbevelingen:
Voer bestendig beleid
1. Zorg voor heldere kaders
2. Creëer ruimte voor flexibiliteit
Verbeter inzicht en vergroot kennis in de organisatie
3.. Creëer scherpte in wat met uitstootreductie beoogd wordt
4. Richt de gemeentelijke organisatie in met voldoende kennis en voorkom verkokering
Betrek de gemeenteraad bij richtingbepalende keuzes
5. Breng de raad tijdig in stelling binnen een helder besluitvormingsproces
6. Maak een keuze in hoe de gemeente zich wil positioneren ten opzichte van markt en maatschappij
Zorg voor actie en bestuurlijke aandacht
7. Neem meer regie in de bestaande bouw
8. Borg voldoende bestuurskracht en politieke aandacht
Leeswijzer
Dit bestuurlijk rapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de bevindingen van het onderzoek Verduurzaming warmtevoorziening met behulp van warmtenetten.
Het bestuurlijk rapport is een bondige samenvatting van de onderzoeksresultaten en bevat de conclusies en aanbevelingen. Het document vormt samen met het onderzoeksrapport de volledige rapportage van het onderzoek. Het onderzoeksrapport kunt u hier raadplegen.
Conclusies
Warmtetransitie is een complex vraagstuk
Onzekerheid technologische ontwikkelingen en toekomstige marktordening
Het besluit om op termijn afscheid te nemen van aardgas als bron van onze warmtevoorziening heeft een enorme impact op zowel burgers als beleidsmakers. Burgers zullen hierdoor op termijn geen gebruik meer kunnen maken van de vertrouwde voorziening die al decennialang voorhanden was en worden geconfronteerd met alternatieven en maatregelen die tot achter de voordeur reiken.
De onzekerheid (over warmtebronnen, -technieken en -markten) remt op dit moment de beweging bij burgers en bemoeilijkt de beleidsontwikkeling bij gemeenten. Zo is onduidelijk welke warmtebronnen en technologieën in de (nabije) toekomst voorhanden zullen zijn. Er zijn technologische ontwikkelingen die veelbelovend lijken maar waarvan nog niet met zekerheid is vast te stellen of ze een robuust duurzaam alternatief zijn voor aardgas. Ook is er geen consensus over de mate van duurzaamheid van de verschillende alternatieve bronnen en zijn deze bronnen (nog) niet in voldoende mate voorhanden om de warmtevoorziening op gas geheel over te nemen.
Het is daarnaast nog onduidelijk hoe de energie- en warmtemarkt zich zullen ontwikkelen. Momenteel wordt de prijs van warmte gereguleerd op basis van het Niet Meer Dan Anders-principe (NMDA) waarbij een koppeling wordt gelegd met de gasprijs. Het staat vast dat deze koppeling in de toekomst zal verdwijnen en daarmee het ‘level playing field’ op de energie- en warmtemarkt drastisch zal veranderen. Het is nog niet in te schatten op welk moment dit soort veranderingen zullen plaatsvinden.
Onzekerheid over toekomstige ontwikkelingen vergt flexibiliteit om op in te kunnen spelen. Tegelijkertijd wordt van beleidsmakers verwacht dat zij heldere kaders stellen waarbinnen de warmtetransitie zal plaatsvinden, gebaseerd op een warmtebeleid dat continuïteit, samenhang en zekerheid biedt voor alle ketenpartners (overheden, bedrijven en burgers). De combinatie van flexibiliteit en zekerheid is de kern van de opgave waar de overheid voor staat.
Geen standaardoplossing maar een praktijk van vele varianten met diverse (on)mogelijkheden
Op dit moment zijn er verschillende warmtealternatieven waarop gemeenten zich bij het zoeken naar oplossingen kunnen richten. Er zijn collectieve en individuele systemen die elk weer onderverdeeld kunnen worden in hoge- of lage-temperatuur-oplossingen. Bij de keuze moet rekening worden gehouden met benodigde bevoegdheden (zie hierna) en de locatie en ouderdom van het gebouw. Een hoge-temperatuur-warmtenet (een collectief systeem) vergt forse investeringen die over een lange periode terugverdiend dienen te worden en een gemeentelijke interventie (in de vorm van een aansluitplicht) noodzakelijk maken. Als wordt gekozen voor een lage-temperatuur-oplossing (zowel bij een collectieve als individuele oplossing) worden hogere eisen gesteld aan de isolatiewaarde van het gebouw en zullen ook andere warmteafgiftesystemen (vloerverwarming, grotere radiatoren) nodig zijn. Dat betekent dat bij bestaande gebouwen lage-temperatuur-alternatieven pas toepasbaar zijn als eerst de nodige investeringen in het gebouw hebben plaatsgevonden. Vaak zullen die investeringen hoger zijn naarmate het gebouw ouder is.
Bij de keuze voor een alternatief warmtesysteem zijn er dus een aantal met elkaar verbonden factoren van belang. De huidige alternatieven (en de met elkaar samenhangende factoren) zijn in Figuur 1.1 weergegeven.
Figuur 1.1 Alternatieven en keuzemogelijkheden warmtetransitie
Beperkte bevoegdheden en beleidsvrijheid
Een aantal belangrijke randvoorwaarden voor de energietransitie worden op verschillende overheidsniveaus geregeld zonder dat gemeenten daar direct iets aan kunnen veranderen. Het gaat op Rijksniveau om zaken als prijsregulering voor warmte (Warmtewet), aansluitplicht op gas voor netbeheerders (Gaswet), toestemming van huurders (Woningwet) en energieprestatie-eisen die bij nieuwbouw gelden (Bouwbesluit). Op provinciaal niveau gaat het met name om zeggenschap over (grond)watervraagstukken. De gemeente heeft vooral regionale bevoegdheden op het gebied van een goede ruimtelijke ordening en het coördineren van werkzaamheden in de ondergrond.
Gemeenten hebben in het transitieproces ook een belangrijke regierol. Hun publieke bevoegdheden zijn echter op sommige essentiële punten slechts beperkt. In de bestaande bouw kan de gemeente weinig afdwingen en is de gemeente bij het voeren van regie aangewezen op vrijwillige bereidheid om mee te werken. Onder de huidige wet- en regelgeving ontbreekt het juridische instrumentarium om eigenaren, gebruikers en bewoners van bestaande gebouwen te dwingen van het gas af te gaan en verplicht aan te sluiten op collectieve alternatieve systemen.
Gedurende ons onderzoek was de wet- en regelgeving sterk aan verandering onderhevig en zullen er naar verwachting nog de nodige aanpassingen volgen. Tot die tijd is de gemeente in haar keuzes afhankelijk van de medewerking van meerdere partijen met uiteenlopende belangen, bevoegdheden en middelen.
Integraal beleidskader ontbrak lange tijd en beleid is onvoldoende doordacht
Moties geven richting maar integraal beleidskader ontbreekt
Hoewel de gemeenteraad al in 2005 via diverse moties kaders heeft meegegeven aan het college van B en W, wordt hier pas in 2015, in de Agenda Duurzaam Amsterdam, tot op zekere hoogte gehoor aan gegeven. Maar ook dan wordt nog geen integrale beleidsnota opgesteld voor het verduurzamen van de warmtevoorziening, waarin de doelen en beoogde maatschappelijke effecten voldoende scherp worden geformuleerd. En die integrale beleidsnota ontbreekt begin 2019 nog steeds. Er zijn daardoor bij veel grote gebiedsuitbreidingen warmtenetten aangelegd zonder dat die keuze voldoende navolgbaar was onderbouwd.
Door het ontbreken van een integrale beleidsnota is er geen logisch afwegingskader om alternatieve warmtesystemen met elkaar te vergelijken. Onze reconstructie van het beleid laat zien dat gestuurd werd op meer aansluitingen op hoge-temperatuur-warmtenetten, zonder dat serieus werd stilgestaan bij mogelijke alternatieven, zoals lage-temperatuur-warmtenetten, all-electric en kleinschaligere oplossingen zoals WKO-systemen. Voor weloverwogen duurzaam warmtebeleid is het van belang dat in samenspraak met de gemeenteraad een gedegen afweging plaatsvindt van verschillende handelingsalternatieven. In zo’n overweging worden de gekozen warmtesystemen doorlopend getoetst op hun bijdrage aan gemeentelijke doelstellingen en gewenste maatschappelijke effecten zoals de reductie van ongewenste uitstoot. Dat heeft hier onvoldoende plaatsgevonden.
Versnippering gesignaleerd, maar niet opgepakt
De verschillende rollen van de gemeente ten aanzien van het warmtebeleid zijn door de tijd heen bij verschillende afdelingen belegd. Taken en verantwoordelijkheden zijn gedurende de onderzochte periode steeds sectoraal ingestoken. Zo was duurzame warmte eerst onderdeel van stedelijke ontwikkeling, daarna was het ondergebracht bij Waternet, waarna het bij Ruimtelijke Ordening, en vervolgens bij Ruimte en Duurzaamheid werd belegd. Er was daardoor weinig ruimte om sectoroverstijgend te kijken naar de mogelijkheden en beperkingen van warmtenetten. Het college van B en W signaleerde deze versnippering al in 2011. Deze signalering heeft echter niet geleid tot concrete actie in de richting een integrale werkwijze binnen de ambtelijke organisatie.
Inzet warmtenetten onvoldoende doordacht
Het verduurzamen van de warmtevoorziening bleef lange tijd vrijwel uitsluitend een opgave voor in de nieuwbouw. In het begin is er zeer weinig aandacht voor de bestaande bouw. Bestaande bouw is vanwege allerlei redenen ook lastiger. In de Energiestrategie van februari 2010 spreekt de gemeente de ambitie uit om de warmtetransitie ook in de bestaande bouw te realiseren. Maar ook dan is er nog niet echt aandacht voor de specifieke uitdagingen van de bestaande bouw.
De focus op nieuwbouw staat niet in verhouding tot de opgave waar de gemeente voor staat. Van alle gebouwen in Amsterdam met een woonfunctie is op dit moment 89% gebouwd vóór 2000. Zie ook Figuur 1.2. Met andere woorden: waar alle aandacht uitging naar nieuwbouw, was dit deelgebied hoogstens 11% van de totale opgave. De rekenkamer concludeert dat de gemeente lange tijd voornamelijk het laaghangend fruit heeft geplukt. De echte opgave komt pas laat in beeld.
Figuur 1.2 Gebouwen met woonfunctie in Amsterdam naar categorie bouwjaar. Bron: BAG 2018
De concrete invulling van het faciliteren van een hoge-temperatuur-warmtenet gebeurde voornamelijk door de participatie in de joint venture Westpoort Warmte (WPW) die in 1999 samen met NUON is opgericht. De gemeente heeft door de gekozen constructie een sterke financiële en juridische betrokkenheid bij dit warmtenet. Door deze betrokkenheid is het over de gehele onderzochte periode voor de gemeente van groot belang geweest om zoveel mogelijk aansluitingen op het warmtenet te realiseren. Het verhogen van het aantal aansluitingen wordt nagestreefd door de inzet van concessies en aansluitplicht (eerst via erfpachtbepalingen en de bouwverordeningen, later door middel van het Bouwbesluit 2012). Het feit dat het verhogen van het aantal aansluitingen op het (hoge-temperatuur-)warmtenet zowel het middel als het beleidsdoel was, lijkt daarom meer het gevolg van een historisch gegroeide situatie dan van een systematische analyse van het beleidsprobleem.
Gemeente toont lerend vermogen…
Focus verbreed naar gehele gebouwde omgeving
Hoewel vrij laat in de onderzochte periode, komt de gemeente in 2010 tot het besef dat met de tot dan toe gekozen aanpak de gestelde beleidsdoelen niet kunnen worden behaald. Op strategisch niveau constateert het Klimaatbureau Amsterdam in 2010 namelijk dat naast nieuwbouw ook de bestaande bouw moet worden aangesloten op het warmtenet. Door middel van de potentiestudie van AEB en NUON uit 2013 wordt die focusverbreding een stapje concreter gemaakt, en worden concrete aantallen (170.000 extra aansluitingen) en typen bouw (woningen gebouwd na 1950) genoemd. De gemeente erkent ook dat het geen dwingende middelen heeft om het aantal aansluitingen in de bestaande bouw te verhogen. Het is in het merendeel van deze gevallen afhankelijk van de medewerking van huurders (via corporaties) en eigenaren (VvE’s).
Ruimte voor handelingsalternatieven door techniekneutrale doelstelling
In 2016 stelt de gemeente de nieuwe strategienota Naar een stad zonder aardgas vast en komen belangrijke hernieuwde inzichten voor het eerst op beleidsniveau aan de orde. De doelstelling wordt aangepast. Het gaat niet langer om het verhogen van het aantal aansluitingen op het warmtenet, maar om het verlagen van het aantal aansluitingen op het gasnet. Deze formulering opent deuren voor duurzame alternatieven anders dan uitsluitend hoge-temperatuur-warmtenetten. Daarnaast worden in de strategienota de belangrijke beleidskaders duurzaamheid, betaalbaarheid en openheid geformuleerd die de gemeente moeten helpen bij het maken van de lastige maar noodzakelijke keuzes.
Ook op operationeel niveau is verbetering te zien. Sinds de wijziging van het Bouwbesluit 2012 wordt de gemeenteraad verantwoordelijk voor het vaststellen van warmteplannen en realiseert het college zich beter dat meerdere warmtesystemen moeten worden vergeleken voordat een voorkeurssysteem aan de raad wordt voorgesteld. Inmiddels zijn er drie warmteplannen vastgesteld (Amstelkwartier 2e fase, Centrumeiland en Sluisbuurt).
Aansluiting bij Wijkgerichte aanpak
Het college heeft zich gecommitteerd aan de Wijkgerichte aanpak zoals voorgesteld door de landelijke Sectortafel Gebouwde Omgeving. Deze sectortafel is onderdeel van het landelijke Klimaatakkoord. In dit proces is afgesproken dat een Regionale Energie Strategie (RES) opgesteld zal worden. In samenwerking met de Provincie Noord-Holland zal in Metropoolregioverband één RES worden opgesteld. De planning is dat er voor juni 2019 een concept ligt, en dat eind 2019 de RES vastgesteld is. De RES geeft inzicht in de regionale samenhang van alternatieve warmtesystemen.
Behalve de RES zullen alle gemeenten in Nederland een Transitievisie Warmte moeten opstellen. In deze transitievisie, die medio 2021 afgerond moet zijn, moeten de maatregelen en het tijdspad gemeentebreed worden uitgezet.
…maar nog veel ruimte voor verbetering
Helderheid beleidskaders kan beter
Het gebruik van de kaders betaalbaarheid, duurzaamheid en openheid is een stap vooruit, maar deze zijn nog onvoldoende uitgewerkt. De definities, samenhang en de onderlinge prioritering zijn nog onduidelijk. Er is bij de betaalbaarheid zowel aandacht voor het perspectief van de overheid als voor de leverancier, vastgoedeigenaar en de consument. De onderlinge verhouding tussen deze partijen is bij de kostenverdeling nog niet aan de orde gesteld. Voor het kader duurzaamheid is weliswaar duidelijk dat het gewenste effect de vermindering van CO₂-uitstoot is. Maar om hoeveel reductie het precies gaat en op welke wijze deze reductie dient te worden vastgesteld, wordt niet verduidelijkt. Openheid wordt gedefinieerd als zowel open voor de producent als de consument van warmte. De rentabiliteit van WPW en de mogelijk botsende belangen van consument en warmteleverancier, en van warmteleveranciers onderling zijn niet geproblematiseerd.
Al met al ontbrak het aan een principiële discussie over wat de gemeente wil verstaan onder betaalbaarheid, duurzaamheid en openheid. Het definiëren van deze beleidskaders is geen neutrale, feitelijke aangelegenheid, maar gaat gepaard met politieke afwegingen. Niet alleen de nadere uitwerking van de kaders, maar zeker ook de onderlinge prioritering van deze drie kaders is een inherent politiek proces. Hierover is echter geen discussie geweest in de gemeenteraad.
Zicht op de eigen doelstellingen 'aardgasvrij' en 'CO₂-reductie' is nog niet scherp
De gemeente streeft naar een aardgasvrij gebouwde omgeving. Bij het meetbaar maken van dit beleidsdoel wordt gebruikgemaakt van woningequivalenten (weq). In 2040 wil men 230.000 aardgasvrije weq gerealiseerd hebben, in 2050 moeten alle gebouwen in Amsterdam van het gas afgekoppeld zijn.
De formulering ‘aardgasvrij’ past eigenlijk niet goed bij het gebruik van de huidige warmtenetten. Woningen aangesloten op het warmtenet hebben weliswaar geen eigen cv-ketel op aardgas nodig, maar de geleverde warmte is niet ‘aardgasvrij’, aangezien de grootste warmtebron voor het warmtenet van Nuon, de Diemercentrale, een gasgestookte centrale is en ook bij piekbelasting in het WPW-net gebruikgemaakt wordt van gasgestookte hulpcentrales.
Uiteindelijk is het allemaal te doen om de bescherming van het klimaat en dat vergt, zo is de beleidsredenering, een reductie van de CO₂-uitstoot. In de stukken wordt ook met enige regelmaat gesproken over de luchtkwaliteit in algemene zin. Maar men lijkt bij het duurzaam warmtebeleid niet echt te sturen op de reductie van andere schadelijke uitstoot zoals stikstofdioxide en fijnstof.
Voor de reductie van CO₂-uitstoot worden in concept-stukken percentages genoemd. Maar daarmee wordt niet duidelijk hoeveel de beleidsdoelen precies bijdragen aan de beoogde reductie. Het gaat namelijk steeds om ruwe schattingen, waarbij het referentiepunt (reductie ten opzichte van wat?) niet helder is. Zo wordt in de notitie Stadswarmte Amsterdam werkt! uit 2011 een energie- en CO₂-reductie van 50-80% genoemd, bij aansluiting op het warmtenet. In de potentiestudie WPW wordt gesproken over een 1 ton CO₂-reductie per aansluiting per jaar. Het feit dat de meest cruciale succesfactor van het beleid lastig te definiëren blijkt, wordt niet verder geproblematiseerd.
De gemeente heeft onvoldoende kennis in huis om zelfstandig een oordeel te vormen over de betekenis van modelmatige berekeningen die externe bureaus uitvoeren van de reductie van CO₂ (en stikstofdioxide en fijnstof). Die kennis is altijd nuttig, omdat inzicht in de aannamen van modellen ook inzicht biedt in hoeverre de uitkomst het beoogde maatschappelijke effect nog steeds goed indiceert. In dit geval is die kennis extra belangrijk omdat de gebruikte modellen nu nog ruimte bieden voor keuzes die grote effecten kunnen hebben op de uitkomsten. In de huidige situatie heeft de gemeente geen autonoom zicht op de doelmatigheid van het eigen beleid.
Het gebrekkige inzicht van de organisatie vertaalt zich natuurlijk ook in de informatievoorziening naar de raad. De raad ontvangt weinig informatie over het te bereiken effect op het gebied van energiezuinigheid (CO₂-reductie). Niet alleen ontbreekt een periodieke rapportage over het behalen van de doelstellingen, ook wordt niet duidelijk op welke wijze deze CO₂-reductie berekend is en welke keuzes ten aanzien van het meetbereik en de gehanteerde kengetallen hierbij gehanteerd zijn. De raad is daarmee niet in stelling gebracht om haar kaderstellende en controlerende rol te vervullen.
Samenhang met aanpalende beleidsterreinen nog onvoldoende onderkend
In de Structuurvisie Amsterdam 2040 wordt stadswarmte wel genoemd, maar gepresenteerd in termen van energiebehoefte. De koppeling met de visie op het gebruik van de ondergrond ontbreekt. Er is onvoldoende besef van de mogelijke implicaties van uitbreiding van het warmtenet voor de ondergrond, waardoor de raad kan worden geconfronteerd met beperkte mogelijkheden voor warmtevoorzieningen. Er zijn dan namelijk besluiten genomen met betrekking tot de ondergrond waardoor alternatieven als WKO, stadswarmte en geothermie al worden uitgesloten. Een voorbeeld hiervan zijn de beperkingen die ontstonden door ondergrondse afvalverwerking in de Sluisbuurt. Maar ook bij de herontwikkeling van het gebied Havenstad kunnen zich soortgelijke vraagstukken voordoen. Wordt er bij de huidige besluiten wel voldoende rekening gehouden met de implicaties die deze hebben voor de toekomstige warmtevoorzieningen in het gebied?
Gemeente schuift keuze positionering voor zich uit en heeft moeite met het coördineren van verschillende rollen
De gemeente heeft ervoor gekozen zich bij de verduurzaming van de warmte op twee manieren te positioneren: enerzijds als een partner in een publiek-private samenwerking in WPW, en anderzijds afzijdig door Nuon als private partij het oostelijk warmtenet geheel in eigen beheer te laten ontwikkelen en exploiteren. Er is echter ambtelijk op meerdere momenten onderkend dat om de ambities waar te maken een samenvoeging van de beide warmtenetten tot één ringnetwerk essentieel is. Daarbij komt de positie van de gemeente centraal op de agenda: wil de gemeentelijke overheid meer of minder directe bemoeienis bij de ontwikkelingen van het warmtenet? De keuzes zijn verschillende keren door de ambtelijke organisatie aangekaart, maar tot op heden zijn ze niet gemaakt.
Daarnaast heeft de gemeente meerdere rollen ten aanzien van het verduurzamen van de warmtevoorziening. De gemeente stelt beleid op, geeft grond uit, verleent vergunningen, sluit concessieovereenkomsten, coördineert werkzaamheden in de ondergrond en treedt op als netwerker om partijen met elkaar te verbinden. Specifiek ten aanzien van de deelneming WPW is de gemeente zowel opdrachtgever, financier als (indirect) aandeelhouder in het warmtebedrijf (WPW) en de leverancier (AEB) van de warmte. Deze verschillende rollen staan soms met elkaar op gespannen voet.
Er zijn concessies, leningen en garanties verstrekt ter ondersteuning van de deelneming in WPW. Het publiek-private warmtenet van WPW werd lange tijd als enige serieuze middel gezien om de warmtevoorziening te verduurzamen, en de rol van de gemeente sloot daarop aan. Er is echter onvoldoende nagegaan of de deelneming in WPW het beste middel is om het publieke belang te dienen. Daarnaast is de constructie met de gemeente, AEB, WPW en Nuon door de jaren heen ondoorzichtig en complex geworden.
De gemeente heeft met de strategienota Naar een stad zonder aardgas de focus moeten verleggen van directe bemoeienis via een warmtenet in combinatie met aansluitplicht, naar een meer faciliterende en stimulerende rol. In de bestaande bouw ontbreekt immers het juridische instrumentarium om keuzes af te dwingen of voor te schrijven. De gemeente is hier afhankelijk van de medewerking van partners in de warmteketen. Het instrumentarium om vorm te geven aan deze faciliterende en stimulerende rol beperkte zich tot 2018 echter nog tot inzet in (regionale) overlegverbanden en een subsidieregeling.
Gemeenteraad wordt onvoldoende betrokken
De raad werd in het verleden alleen actief betrokken bij de investeringsbesluiten voor uitbreiding van warmtenetten door WPW. Informatie over de systeemkeuze werd hierbij niet gedeeld met de raad.
Er is verbetering te zien sinds de invoering van warmteplannen bij de nieuwbouw en de suggesties voor de inrichting van het besluitvormingsproces in de bestaande bouw die voortkomen uit het klimaatakkoord (en het voornemen van het college om uitvoeringplannen voor de bestaande bouw door de raad te laten vaststellen). Kanttekening hierbij is dat de raad bij de warmteplannen relatief laat in het proces betrokken wordt. Bij het vaststellen van de warmteplannen is de concessie aan het warmtebedrijf namelijk al afgegeven.
De raad neemt geregeld moties aan en stelt schriftelijke vragen over het warmtebeleid. De moties krijgen echter niet altijd een passend vervolg en de beantwoording van de vragen is niet altijd even transparant en begrijpelijk voor raadsleden.
Hoofdconclusie en analyse
De centrale onderzoeksvraag luidt:
In hoeverre is het beleid in de periode 2005-2018 om met behulp van warmtenetten tot een duurzame warmtevoorziening te komen, weloverwogen vormgegeven?
Hoofdconclusie
De keuze om de warmtevoorziening te verduurzamen met behulp van warmtenetten is in het verleden niet weloverwogen tot stand gekomen. Dat blijkt uit het feit dat het beleid helderheid mist, de beleidsredenering niet navolgbaar is, belangrijke keuzes niet zijn gemaakt en de raad onvoldoende is betrokken.
Analyse
De warmtetransitie is politiek een lastig vraagstuk. De transitie vraagt om draagvlak bij meerdere stakeholders, zoals het Rijk, provincie, woningcorporaties, burgers, netbeheerders, energie- en warmtebedrijven en in het bijzonder de gemeente. Volksvertegenwoordigers zullen de belangen van die stakeholders en de publieke waarden als duurzaamheid, betaalbaarheid en openheid expliciet moeten wegen. Dat is tot nu toe onvoldoende gebeurd.
De warmtetransitie is ook technisch gezien complex. Er spelen onzekerheden over technologische ontwikkelingen, bevoegdheden en de toekomstige marktordening. Deze onzekerheden hebben een starheid in het beleid tot gevolg gehad. Er was ervaring met een hoge-temperatuur-warmtenet en deze weg is zonder heroverweging doorgezet. Er is niet nagegaan of die weg wel de meest doeltreffende is. Door gebrek aan helderheid en integraliteit in het beleid, ontbrak het overzicht en was evaluatie en bijsturing ook niet goed mogelijk.
De warmtetransitie vraagt bij voortduring om bestuurlijke en politieke aandacht. De vele onzekerheden rond innovaties en de betrokkenheid van vele actoren betekenen dat er vaak moet worden bijgestuurd met de daarbij passende politieke vragen. In de afgelopen jaren was de bestuurlijke aandacht en betrokkenheid van de raad beperkt. Er is meer aandacht nodig en dat gedurende het hele project. In dit geval gaat het daarbij niet om jaren, maar om decennia.
Het is niet de rol van de rekenkamer om aan te geven wat de beste politieke keuzes zijn. Dat is aan de raad zelf. Onze aanbevelingen zijn gericht op het bestendiger maken van het warmtebeleid, het beter toerusten van de organisatie en het in positie brengen van raad en bestuur om het vraagstuk de continue aandacht te geven die het nodig heeft.
Aanbevelingen
Voer bestendig beleid
Aanbeveling 1: Zorg voor heldere kaders
De kaders betaalbaarheid, duurzaamheid en openheid behoeven een Achterliggende bevindingenverdere uitwerking. Ook is inzicht nodig in de onderlinge samenhang tussen deze kaders.
Achterliggende bevindingen
Het heeft lange tijd aan kaderstelling ontbroken en de huidige kaders behoeven verdere uitwerking. Ook ontbreekt een analyse van de samenhang tussen de kaders om tot een afwegingsmodel te komen die de keuze voor een alternatief warmtesysteem in een bepaalde wijk kan ondersteunen.
Bij het verhelderen van de kaders gaat het niet alleen om het antwoord geven op de vraag wat onder betaalbaarheid, duurzaamheid en openheid wordt verstaan. Er dient ook verduidelijkt te worden in welke mate deze publieke waarden in het beleid worden nagestreefd en hoe ze onderling gewogen dienen te worden. Hoe duurzaam, betaalbaar en open dienen alternatieven te zijn en hoe verhouden de kaders zich tot elkaar? Dient er altijd naar een optimum op alle afzonderlijke gebieden gezocht te worden of zijn suboptimale alternatieven ook mogelijk? Is een minder duurzaam maar betaalbaarder en opener systeem te verkiezen boven een zeer duurzaam doch zeer kostbaar en gesloten alternatief?
Aanbeveling 2: Creëer ruimte voor flexibiliteit
De warmtetransitie is een complex en veranderlijk dossier en vraagt Achterliggende bevindingenom een aanpak waarin ruimte wordt gecreëerd om het beleid en de uitvoering regelmatig bij te sturen en aan te passen.
Achterliggende bevindingen
Uit de beleidsreconstructie blijkt dat de gemeente zich door verlening van concessies en investeringen met lange looptijden (minimaal 30 jaar) voor zeer lange tijd heeft vastgelegd aan hoge-temperatuur-warmtenetten. Dit heeft de keuzevrijheid van de gemeente beperkt en heeft het beleid inflexibel en sterk afhankelijk gemaakt van één technische invulling die in de loop der tijd niet altijd de best passende oplossing lijkt te zijn.
Bij flexibiliteit gaat het niet alleen om het creëren van ruimte voor nieuwe technieken vanuit de markt en samenleving. Het behelst ook een kritische houding ten aanzien van de duur van bindende afspraken die soms gemaakt moeten worden bij (met name collectieve) alternatieve warmtevoorzieningen. Zich vastleggen voor minimaal 30 jaar zoals dat bij de keuze voor hoge-temperatuur-warmtenetten gebeurde, is niet altijd noodzakelijk. Sinds de herziening van de Woningwet in 2012 is een wettelijke termijn van 10 jaar per ‘warmteplanperiode’ vastgelegd. Dit sluit niet aan op de looptijd van contracten en concessies die doorgaans voor minimaal 30 jaar worden gesloten. Wij raden aan om in de onderhandelingen looptijden te bedingen die beter aansluiten bij de looptijden van de warmteplannen.
Verbeter inzicht en vergroot kennis in de organisatie
Aanbeveling 3: Creëer scherpte in wat wordt nagestreefd
Beleid dient helder en duidelijk te zijn over welk effect beoogd wordt en op welke manier de gekozen beleidsdoelen hieraan bijdragen. Deze Achterliggende bevindingenhelderheid vergt en creëert het inzicht dat nodig is om keuzes scherp te krijgen.
Achterliggende bevindingen
De gemeente heeft door de tijd heen verschillende effecten nagestreefd met het verduurzamen van de warmtevoorziening door middel van uitbreiding van het warmtenet. Zo zijn effecten benoemd op het gebied van klimaat (CO₂-reductie) en bescherming van het milieu (stikstofoxides- en fijnstofreductie). Deze effecten komen echter niet consequent terug in de beleidsstukken.
Stel vast of naast de klimaatdoelstellingen (CO₂-reductie) ook de bescherming van het milieu (reductie van stikstofoxides en fijnstofuitstoot) behoort tot de beoogde effecten van het verduurzamen van de warmtevoorziening. Er bestaat onduidelijkheid of deze laatstgenoemde waarden bij ‘warmtekeuzevraagstukken’ van invloed zijn, terwijl ze weldegelijk relevant zijn bij alternatieven die biomassa als bron gebruiken. Daarnaast zijn er mogelijk nog meer waarden (zoals de omgevingswaarde 'geluidsoverlast') waarvoor aandacht moet zijn bij het verduurzamen van de warmtevoorziening.
Ook dient helder te zijn op welke manier de gekozen doelen bijdragen aan de beoogde effecten, en hoe groot deze bijdrage is. De gemeente Amsterdam wil met name de uitstoot van CO₂ drastisch verminderen en heeft zichzelf als doel gesteld om de warmtevoorziening zodanig in te richten dat (uiteindelijk) helemaal geen fossiele brandstoffen meer nodig zijn. De collectieve warmtevoorziening wordt echter op dit moment ‘gevoed’ door een aardgascentrale (Diemercentrale) en een afvalverbrandingscentrale (AEB) gecombineerd met hulpwarmtecentrales op aardgas om piekbelasting op te vangen. Daar komen in de toekomst biomassacentrales van Nuon en WPW bij. Bij al deze vormen van warmteopwekking komt zowel bij de verbranding als bij het transport van de brandstof nog altijd CO₂ vrij. Wanneer gestuurd wordt op CO₂-neutraliteit, moet dat in relatie staan tot de ecologische omgeving als geheel. De doelstelling ‘aardgasvrij’ geeft daarbij onvoldoende houvast.
Aanbeveling 4: Richt de gemeentelijke organisatie in met voldoende kennis en voorkom verkokering
Voldoende organisatorische kennis is altijd belangrijk. Maar bij de energietransitie vergt dat specifiek aandacht vanwege de snelle ontwikkelingen en de complexe context. Zonder voldoende kennis, instrumenten en middelen kan de gemeente haar regierol niet goed uitvoeren. Het warmtedossier vraagt ook om (interne) afstemming Achterliggende bevindingentussen verschillende organisatieonderdelen. Die afstemming gaat niet vanzelfsprekend goed en vraagt om coördinatie.
Achterliggende bevindingen
Bij het warmtebeleid komt behoorlijk wat kijken. Het gaat niet alleen om de keuze voor een alternatieve warmtebron. Een warmtevoorziening bestaat uit een combinatie van bronnen, infrastructuur en technische installaties die in samenhang functioneren. Daarnaast is de toepasbaarheid van een alternatief sterk afhankelijk van de lokale situatie en de staat van de woningen in het gebied. De warmtetransitie vergt gespecialiseerde kennis die op dit moment onvoldoende in de organisatie aanwezig is. Het betreft kennis over warmtetechnieken, energiemarkten, maatschappelijke verandertrajecten en de berekening van de uitstootreductie. Dat laatste is een complexe exercitie, waarover in zowel het wetenschappelijke als het beleidsmatige veld nog geen consensus bestaat. Deze onzekerheid is een gegeven, en dat zal naar alle waarschijnlijkheid in de nabije toekomst ook zo blijven. Dat betekent dat de gemeente niet kan blindvaren op vastgelegde normen, maar ook zelf inzicht moet hebben in de rekenmodellen van externe partijen.
Verder zijn de verschillende rollen van de gemeente bij het warmtebeleid door de tijd heen belegd geweest bij verschillende afdelingen. Taken en verantwoordelijkheden zijn gedurende de onderzochte periode steeds sectoraal ingestoken. Daardoor zijn verschillende afdelingen verschillende beleidsinstrumenten gaan inzetten, die met elkaar kunnen botsen. Ten aanzien van het verduurzamen van de warmtevoorziening was en is nog steeds sprake van ambtelijke verkokering.
Bij kennisontwikkeling gaat het om gespecialiseerde kennis over warmtetechnieken, energiemarkten en maatschappelijke verandertrajecten. De kennisontwikkeling die plaatsvindt in het kader van het programma ‘proeftuinen aardgasvrije wijken’ en de ‘subsidieregeling aardgasvrij’ is een goede stap. Wij raden echter aan om het aantal initiatieven en experimenten uit te breiden en tevens aan te geven op welke wijze de lessen systematisch geborgd en geïntegreerd kunnen worden in de wijkgerichte aanpak.
Er is ook kennis nodig over het succes van het eigen beleid om bijsturing mogelijk te maken. Dat vergt frequente evaluaties. Evaluaties kunnen alleen goed plaatsvinden als er goede effectmetingen (CO₂-reductie) worden uitgevoerd. Dat is geen feitelijke technische onderneming. Binnen de rekenmodellen worden namelijk keuzes gemaakt over of en hoe specifieke factoren worden meegewogen. Binnen de gemeentelijke organisatie is daarom kennis nodig over deze rekenmodellen.
Het gaat niet alleen om kennis van individuele ambtenaren. Het moet ook kennis zijn van de organisatie. Dat vergt goede processen van kennisvergaring en -borging. Daarnaast moet over de grenzen van de eigen afdelingen heen kennis worden gedeeld en acties worden gecoördineerd. Dat vraag om helderheid in rollen. Zie daarvoor ook onze aanbevelingen 4 en 5 uit ons rapport Grip op Westpoort Warmte. Deze luiden: 4. Vertaal informatie in organisatorische kennis en 5. Zorg voor heldere verantwoordelijkheden en voor coördinatie en samenwerking. De aanbevelingen worden toegelicht in ons voornoemd onderzoek.
Betrek de gemeenteraad bij richtingbepalende keuzes
Aanbeveling 5: Breng de raad tijdig in stelling binnen een helder besluitvormingsproces
De gemeenteraad kan zijn kaderstellende en controlerende taak alleen goed uitoefenen als hij actief betrokken wordt bij het vormgeven en uitvoeren van het warmtebeleid en over tijdige, juiste Achterliggende bevindingenen volledige informatie beschikt als keuzes voor alternatieve warmtevoorzieningen worden gemaakt.
Achterliggende bevindingen
De gemeenteraad wordt pas laat in positie gesteld om kaders vast te stellen ten aanzien van de verduurzaming van de warmtevoorziening. Ook bij de besluitvorming omtrent uitbreidingen van warmtenet in de nieuwbouw is de raad in een laat stadium aangehaakt. De discussie over richtinggevende kaders begint pas op het moment dat concrete invulling wordt gegeven aan de warmtevoorziening in een specifieke wijk. De raad wordt onder andere betrokken bij de investeringsbesluiten, waar weliswaar de keuze voor het warmtesysteem aan de orde komt, maar waar het vraagstuk voornamelijk als financiële kwestie wordt gepresenteerd. Sinds het Bouwbesluit 2012 wordt de gemeenteraad betrokken bij het vaststellen van warmteplannen. Hoewel hierbij een verbetering te zien is, vindt er nog geen systematische afweging van alternatieven plaats. Daarnaast is voorafgaand aan het warmteplan al een concessie gesloten. De raad wordt hiermee onvoldoende in stelling gebracht om keuzes ten aanzien van de duurzame warmtevoorziening te bespreken. Richtingbepalende keuzes komen daardoor niet of vrij laat op tafel en zorgen voor vertraging of leggen onnodige druk op de raad om toch akkoord te gaan (bijvoorbeeld de discussie over lage en hoge-temperatuur-oplossingen bij de warmteplannen Amstelkwartier 2e fase en Sluisbuurt).
De warmtetransitie vraagt om een heldere en transparante afweging en bewuste keuzes van de gemeentelijke overheid binnen een context van onzekerheden. Het college moet daarvoor tijdig discussies met de raad organiseren en voeren over richtingbepalende vraagstukken. Daarnaast is het van belang dat de raad eerder en beter geïnformeerd wordt bij de concrete (systeem)keuzes die gemaakt worden bij nieuwbouwgebieden en bestaande wijken die van het aardgas afgaan.
Aanbeveling 6: Maak een keuze in hoe de gemeente zich wil positioneren ten opzichte van markt en maatschappij
De warmtetransitie vraagt om een doorlopende aandacht voor de rolverdeling tussen overheid, maatschappelijke organisaties, private partijen en burgers. De noodzakelijke samenwerking vergt dat de Achterliggende bevindingengemeente zich duidelijk positioneert: moet de markt het doen of geeft de gemeente zichzelf een dominante rol?
Achterliggende bevindingen
Uit de reconstructie van het warmtebeleid blijkt dat de gemeente tot 2016 voornamelijk heeft ingezet op hoge-temperatuur-warmtenetten en daarbij zowel het publiek-private (Westpoort Warmte) als het private besturingsmodel (Nuon warmtenet) heeft toegepast. Om de ambities op het gebied van uitstootreductie te verwezenlijken is op ambtelijk niveau onderkend dat er een heroverweging moet plaatsvinden over de positionering van de gemeente. Er werd gesteld dat er gestreefd zou moeten worden naar een volledig eigendom van het hele (WPW en Nuon) netwerk. De combinatie van modellen waarvoor is gekozen, ook wel aangeduid als het hybride model, is echter zonder discussie voortgezet. Het is niet gekomen tot een besluit over mogelijke besturingsvarianten van het netwerk.
Hoewel het publieke belang van de warmtetransitie door het college wel wordt onderkend, heeft het geen helder onderbouwde keuze gemaakt met betrekking tot de positie die de gemeente wil innemen in de warmtetransitie.
Zorg voor actie en bestuurlijke aandacht
Aanbeveling 7: Neem meer regie in de bestaande bouw
De gemeente beschikt niet over een dwingend instrumentarium om de warmtevoorziening in de bestaande bouw te verduurzamen. Om toch de gemeentelijke ambities (in aantallen en binnen de Achterliggende bevindingenvastgestelde periode) te kunnen halen, moet de gemeente actief zijn en nadrukkelijk de regie naar zich toe trekken.
Achterliggende bevindingen
De gemeente heeft tot 2010 de warmtetransitie hoofdzakelijk als opgave voor de nieuwbouw geïnterpreteerd. Maar van alle gebouwen in Amsterdam met een woonfunctie is slechts 11% gebouwd ná 2000. De gemeente heeft ervoor gekozen zich lange tijd vrijwel uitsluitend te richten op de nieuwbouw omdat daar middels een aansluitplicht op het warmtenet dwingend instrumentarium voorhanden is. Het lijkt erop dat de gemeente het laaghangend fruit heeft geplukt.
De echte opgave kwam pas laat in beeld. Het gebrek aan een juridisch afdwingbare aansluitplicht op het warmtenet in de bestaande bouw heeft ertoe geleid dat het college de laatste jaren heeft ingezet op ‘vrijwilligheid door verleiding’. Dit zijn stimulerende en faciliterende instrumenten, zoals samenwerkingsverbanden en subsidies die om meer aandacht en inspanningen van de gemeente vragen.
De warmtetransitie is een zeer ingrijpend proces, wat burgers raakt tot achter de voordeur. Maatschappelijk draagvlak is daarbij cruciaal. Met name in de bestaande bouw en bij kleinschalige alternatieven voor aardgas is draagvlak nodig onder eigenaren, gebruikers en bewoners. Gegeven de grote veranderingen die de warmtetransitie met zich meebrengt, is het belangrijk dat zoveel mogelijk betrokkenen hun wensen, bedenkingen en verwachtingen kunnen inbrengen. Het zal echter lastig blijven om echt alle betrokkenen mee te krijgen. Actieve tegenstanders kunnen ongewenste vertragingen veroorzaken. De uitgangspunten ‘vrijwilligheid door verleiding’ en ‘het creëren van maatschappelijk draagvlak’ moeten nog beter worden uitgewerkt. Een escalatieladder kan helpen bij het garanderen van een voldoende hoog tempo.
Aanbeveling 8: Borg voldoende bestuurskracht en politieke aandacht
De warmtetransitie vergt constante bestuurlijke en politieke aandacht. Het vereist een langlopende inspanning , waarbij passende gemeentelijke posities worden ingenomen, heldere systeemkeuzes worden gemaakt, nieuwe instrumenten worden ingezet en oude instrumenten worden heroverwogen. Gedurende de warmtetransitie Achterliggende bevindingenzal de gemeente doorlopend (over meerdere collegeperiodes heen) voor politieke keuzes komen te staan.
Achterliggende bevindingen
Lange tijd ontbreekt het aan de nodigde bestuurlijke en politieke aandacht voor de verduurzaming van de warmtevoorziening van de volledige gebouwde omgeving Amsterdam (zowel nieuwbouw als bestaande bouw). Tot 2016 ontbreekt zelfs integraal beleid en wordt vrijwel uitsluitend aangestuurd op het realiseren van zoveel mogelijk aansluitingen op hoge-temperatuur-warmtenetten, zonder dat wordt heroverwogen of dit de meest effectieve en efficiënte vorm is om de warmtevoorziening te verduurzamen. De politieke aandacht en discussie blijven beperkt tot investeringsvraagstukken die samenhangen met gebiedsuitbreidingen. Hoewel vanaf 2016 enige verbetering zichtbaar is (zie de strategie Naar een stad zonder aardgas) laat het vernieuwde beleid verschillende tekortkomingen zien, en wordt het onderwerp nog te weinig op de bestuurlijke en politieke agenda gezet. De weinige keren dat het wel gebeurt, krijgen de fundamentele uitgangspunten en belangrijke keuzes weinig of geen aandacht.
De gemeente wordt in het kader van de warmtetransitie voor de grote opgave gesteld om de warmtetransitie de komende decennia in goede banen te leiden. Er is echter geen handboek of blauwdruk van wat er precies dient te gebeuren of hoe de (warmte)wereld er over 30 jaar uitziet. Wat we wel weten is dat het om een bestendig beleid vraagt met zowel oog voor het langetermijnperspectief (verankering van de beleidsrichting over collegeperiodes heen) als helderheid en flexibiliteit (aanbevelingen 1 en 2). Daarbij is het van groot belang dat:
- de warmtetransitie continu op de agenda blijft;
- het college geprikkeld wordt om het beleid op structurele basis te heroverwegen (bijvoorbeeld elke 2 jaar);
- de politieke en maatschappelijke discussie in goede banen wordt geleid en voldoende diepgang wordt bereikt in de discussie over betaalbare, duurzame en open warmtevoorzieningen;
- er weloverwogen keuzes worden gemaakt en daar vervolgens actief naar wordt gehandeld.
Bestuurlijk reactie
Onderstaand is de bestuurlijke reactie van het college van B en W integraal opgenomen. U kunt een pdf-versie van deze reactie hiernaast downloaden.
Geachte heer De Ridder,
Op 7 februari 2019 heeft u aan het college het concept-rapport Verduurzaming warmtevoorziening met warmtenetten aangeboden voor bestuurlijk wederhoor.
De centrale onderzoeksvraag in uw onderzoek is: In hoeverre is het beleid in de periode 2005-2018 om met behulp van warmtenetten de warmtevoorziening te verduurzamen weloverwogen tot stand gekomen? Uw rapport bestaat uit twee delen: het bestuurlijk rapport en het onderzoeksrapport.
Deze reactie concentreert zich op het bestuurlijk rapport dat de samenvatting van uw conclusies weergeeft en waarin u aanbevelingen doet. De reactie begint met een algemeen deel en gaat vervolgens in op uw aanbevelingen. Het college geeft een overzicht van de stappen die worden ondernomen om uw aanbevelingen op te volgen. Tenslotte bevat de reactie een planning die weergeeft wanneer het college de resultaten van deze stappen wil aanbieden aan de gemeenteraad ter kennisgeving, bespreking of besluitvorming.
Algemene reactie
Het college dankt de rekenkamer voor het onderzoek, de analyse en de aanbevelingen. Het college herkent in hoge mate uw conclusie dat de transitie naar een duurzame warmtevoorziening een ingewikkeld vraagstuk is dat zich kenmerkt door onzekerheid over technologische ontwikkelingen en toekomstige marktordening en dat de gemeente in die transitie nu nog zeer beperkte bevoegdheden en beleidsvrijheid heeft.
Het college is verheugd dat u constateert dat de gemeente lerend vermogen toont door in de strategie naar een stad zonder aardgas het warmtebeleid:
- te verruimen naar een techniekneutrale doelstelling;
- te verbreden van nieuwbouw naar de hele gebouwde omgeving;
- en een wijkgerichte aanpak centraal te stellen.
In uw rapport bent u kritisch over de mate waarin het beleid is uitgewerkt. De gemeente heeft vanwege het onzekere speelveld en de complexiteit een lerende omgeving gecreëerd om tegelijkertijd de warmtetransitie te starten en het nieuwe beleid in de praktijk en met de nodige flexibiliteit verder te ontwikkelen, te testen alvorens het definitief vast te leggen.
Tevens hebben de energietransitie en de overgang naar een duurzame warmtevoorziening met bijbehorende infrastructuren een diepe impact op de stad, zowel ruimtelijk als financieel. Het vraagt om een nieuw planologisch en ruimtelijk kader, onder andere om de schaars ruimte onder en boven de grond effectief te benutten. Dit maakt de opgave veel complexer dan we 10 jaar geleden konden bevroeden en daarom is grote zorgvuldigheid in [beleids-]afwegingen noodzakelijk.
Amsterdam is koploper, maakt tempo en leert veel maar loopt dus ook voor op de benodigde wetgeving en instrumenten waarmee de rijksoverheid in de toekomst de transitie naar een duurzame aardgasvrije warmtevoorziening zal faciliteren. Als de rijksoverheid de regelgeving verder invult en ook de betaalbaarheid van de transitie faciliteert zal de gemeente nog steviger regie kunnen nemen.
Reactie op uw aanbevelingen
In dit deel reageert het college op de afzonderlijke aanbevelingen in uw bestuurlijk rapport. Onze reactie op uw aanbevelingen worden afgesloten met een concrete actie of product (in cursief), die aan het eind van deze brief terugkomen in een bestuurlijke agenda warmte met als doel de raad tijdig te informeren over de onderwerpen die met hen besproken en besloten worden. Die zal geactualiseerd worden in de halfjaarlijkse update brieven aan de gemeenteraad.
Aanbeveling 1: Zorg voor heldere kaders.
De gemeentelijke kaders betaalbaar, open, duurzaam zijn vastgelegd in de strategie naar een stad zonder aardgas. Het college zal een nadere uitwerking opstellen van deze kaders, hun samenhang, onderlinge weging, volgordelijkheid en ontwikkeling en deze voorleggen aan de gemeenteraad. Hierbij zal het college ook duidelijk maken welke publieke doelen worden nagestreefd met aardgasvrij Amsterdam. Uitwerking gemeentelijke kaders en doelen
Aanbeveling 2: Creëer ruimte voor flexibiliteit.
Het college zal de haalbaarheid onderzoeken van innovatieve contractvormen om meer flexibiliteit te creëren. Vanzelfsprekend moeten nieuwe contractenvormen voldoen aan de gemeentelijke kaders en daarbij beter aansluiten op de beweeglijkheid van het speelveld in zowel technische als organisatorische zin. Onderzoek innovatieve contractvormen
Aanbeveling 3: Creëer scherpte in wat wordt nagestreefd.
Het college zal duidelijkheid geven over welke publieke doelen worden nagestreefd met aardgasvrij Amsterdam. Uitwerking gemeentelijke kaders en doelen
Aanbeveling 4: Richt de gemeentelijke organisatie in met voldoende kennis en voorkom verkokering.
Bij de opvolging op de herijking van AEB in 2017 heeft het college de bestuursopdracht Warmte vastgesteld. De bestuursopdracht zal adviseren over de inrichting van de gemeentelijke organisatie en processen om te borgen dat gemeentelijke samenwerking met betrekking tot AEB en WPW professioneel wordt uitgevoerd. Hierdoor zal ook de interne samenwerking verbeteren op de overige aspecten van duurzame warmte. Bestuursopdracht warmte
Aanbeveling 5: Breng de raad tijdig in stelling binnen een helder besluitvormingsproces.
Gezien de grote nieuwbouwopgave en de doelstelling om hier laagtemperatuursystemen te ontwikkelen (motie 1404:17) zal het college een ontwikkelingsbeeld en plan- en besluitvormingssystematiek voor warmte in nieuwbouw opstellen. Het doel daarvan is samenhang te brengen in de ontwikkeling van systeemkeuzes in tal van gebiedsontwikkelingen en de raad te informeren over stadsbrede opgaven die voortvloeien uit de wens om laagtemperatuursystemen toe te passen. Ontwikkelbeeld warmte in de nieuwbouw
Aanbeveling 6: Maak een keuze in hoe de gemeente zich wil positioneren ten opzichte van markt en maatschappij
Zoals ook aangegeven in de reactie op Grip op Westpoort Warmte is een belangrijk onderdeel van de bestuursopdracht warmte een onderzoek naar de optimale positie van Westpoort Warmte en welke samenwerkingsconstructie het beste past bij de ambities van het college. De bestuursopdracht zal daarmee duidelijk maken hoe de gemeente zich wil positioneren ten opzichte van de markt. Bestuursopdracht warmte
Aanbeveling 7: Neem meer regie in de bestaande bouw
Zoals eerder is vermeld, heeft de gemeente een leeromgeving gecreëerd voor de overgang van bestaande wijken naar aardgasvrije wijken. Het college zal de gemeenteraad informeren over de leerdoelen, hoe de leeromgeving en het aantal wijken en initiatieven dat de gemeente ondersteunt is afgebakend [aantal, variatie, tijd] zodat focus en zorgvuldigheid behouden blijft en er werkelijk lessen geleerd worden. Ook zal het college aangeven hoe deze lessen worden vertaald naar en geborgd in de toekomstige aanpak en [besluitvormings-]processen waarin de gemeente steeds meer regie neemt. Leeromgeving bestaande wijken
Daarnaast laat het college een transitievisie warmte opstellen. Deze visie geeft aan welke wijk, wanneer en met welke preferente techniek aardgasvrij wordt. De visie geeft ook aan hoe de beschikbare warmtebronnen, als energiestromen over de stad verdeeld worden. Bewoners, bedrijven en maatschappelijke stakeholders zullen hierbij worden betrokken. Aan de hand van de transitievisie warmte zal de gemeente sterker gaan sturen. Transitievisie warmte
Aanbeveling 8: Borg voldoende bestuurskracht en politieke aandacht
De transitie naar een duurzame warmtevoorziening is een essentieel onderdeel van de ambitie Amsterdam Klimaatneutraal, een van de prioriteiten van dit college en krijgt daardoor veel bestuurlijke en ambtelijke aandacht.
Om in deze transitie goede en zorgvuldige afwegingen te maken is nodig dat college en gemeenteraad veel kennis hebben van de opgave en inzicht in de complexiteit van de samenhangende vraagstukken. Het is de inzet van het college dat bestuur en raad elkaar goed meenemen in de vraagstukken en afwegingen. Iets dat we kunnen invullen met werkbezoeken, technische sessies en regelmatige updates.
Producten en bestuurlijke agenda Warmte
In de voorliggende bestuurlijke rapportage en in uw rapportage Grip op Westpoort Warmte adviseert de rekenkamer het college om de gemeenteraad beter in positie te brengen. “De gemeenteraad kan zijn kaderstellende en controlerende taak alleen goed uitoefenen als hij actief betrokken wordt bij het vormgeven en uitvoeren van het warmtebeleid” [aanbeveling 5].
Het college neemt deze aanbeveling serieus en wil de gemeenteraad nadrukkelijker informeren over en betrekken bij de transitie naar een aardgasvrije stad. Daarom eindigt deze reactie met een bestuurlijke agenda warmte. Hierin staan de producten die cursief zijn benoemd in de vorige paragraaf. Het college wil zo rekenkamer en raad houvast geven en zorgen dat het gesprek tussen college en raad over deze onderwerpen op het juiste moment en met de juiste informatie gevoerd kan worden.
| Product | Planning |
| Bestuursopdracht warmte | Q2 2019 |
| Leeromgeving bestaande wijken | Q2 2019 |
| Proces transitievisie warmte | Q2 2019 |
| Uitwerking gemeentelijke kaders en doelen | Q3 2019 |
| Ontwikkelbeeld warmte in de nieuwbouw | Q3 2019 |
| Onderzoek innovatieve contractvormen | Q4 2019 |
| Vaststellen transitievisie warmte | 2020 |
Dank voor uw onderzoek. De transitie naar een duurzame warmtevoorziening is complex. Zij heeft effect op het stedelijke samenspel van bebouwing en infrastructuren en werkt door tot achter de voordeur van Amsterdammers. Het vereist nieuwe kaders, ruimtelijk en financieel, en nieuwe samenwerkingsrelaties professioneel en met buurtinitiatieven want draagvlak bij de Amsterdammers is essentieel en niet vanzelfsprekend.
Bovendien is het speelveld onzeker. De rijksoverheid heeft de regelgeving en de betaalbaarheid van de transitie nog niet uitgewerkt en over het klimaatakkoord voor Nederland is nog veel discussie.
Het college kiest voor een lerende omgeving; starten met de uitvoering en ontwikkelen van beleid parallel en in nauw verband met elkaar. Een adaptieve strategie waarop de gemeentelijke organisatie zich moet [her-]inrichten.
Amsterdam en Amsterdammers lopen voorop in de energietransitie. De gemeente versterkt regie en sturing en dat zal soms schuren want zij wil ook ruimte geven aan de initiatieven van Amsterdammers. En het college wil dat de transitie inclusief is, iedereen doet mee.
De inzichten die de rekenkamer heeft gebundeld, uw scherpe analyse en aanbevelingen dragen bij aan het succes van de transitie naar een duurzame warmtevoorziening. Dit college wil de energietransitie versnellen en erkent dat er ruimte voor verbetering is; het kan en moet beter en we willen sneller.
Hoogachtend,
Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
Burgemeester Gemeentesecretaris
Nawoord rekenkamer
De rekenkamer bedankt het college van burgemeester en wethouders voor zijn bestuurlijke reactie. Het college ziet onze inzichten, kritische analyse en aanbevelingen als een zeer nuttige bijdrage aan de warmtetransitie waar de gemeente voor staat.
We zijn blij dat het college alle aanbevelingen wil uitvoeren en op sommige punten al actief bezig is om veranderingen aan te brengen. De bestuurlijke reactie legt echter bij de bespreking van de aanbevelingen de accenten soms anders dan wij bedoeld hadden en er zijn punten waar een verdere aanscherping gewenst is.
Om dit te verduidelijken, lopen we de aanbevelingen nog even kort langs. We sluiten ons nawoord af met enkele algemene opmerkingen.
Aanbeveling 1: Zorg voor heldere kaders
Het college zegt toe de kaders betaalbaar, open en duurzaam nader uit te werken. Bij de uitwerking zal het college daarbij ook ingaan op de samenhang, onderlinge weging, volgordelijkheid en ontwikkeling van de kaders en dit voorleggen aan de gemeenteraad. Wij zijn tevreden met deze reactie, waaruit blijkt dat het college zich het probleem realiseert, en zijn benieuwd naar de uitwerking.
Aanbeveling 2: Creëer ruimte voor flexibiliteit
Het college zegt toe de haalbaarheid van innovatieve contractvormen te onderzoeken. Dat is zeker nuttig. Maar er kan ook direct gehandeld en onderhandeld worden om meer ruimte voor flexibiliteit te creëren.
Aanbeveling 3: Creëer scherpte in wat wordt nagestreefd
Het college geeft aan meer duidelijkheid te zullen geven over de publieke doelen die worden nagestreefd met aardgasvrij Amsterdam. Bij aanbeveling 3 gaat het echter niet om de betekenis en samenhang van de beleidskaders en -doelen. Dat stellen we in aanbeveling 1 aan de orde en we zijn blij met het antwoord op die aanbeveling. Het gaat ons bij aanbeveling 3 om scherpere definities en indicatoren voor de gewenste effecten: Wat is de gewenste uitstootreductie? Gaat het alleen om het terugdringen van CO₂-uitstoot of zijn andere emissies ook relevant?
Aanbeveling 4: Richt de gemeentelijke organisatie in met voldoende kennis en voorkom verkokering
Het college geeft in zijn bestuurlijke reactie aan dat er, als gevolg van de bestuursopdracht Warmte, bij de contacten met AEB en WPW sprake zal zijn van een betere gemeentelijke samenwerking. Onze aanbeveling is echter breder. Wij adviseren om bij het gehele warmtedossier aandacht te geven aan het opbouwen van kennis en het voorkomen van verkokering.
Aanbeveling 5: Breng de raad tijdig in stelling binnen een helder besluitvormingsproces
In reactie op onze aanbeveling kondigt het college aan een Ontwikkelbeeld warmte in de nieuwbouw op te stellen. We vinden deze poging tot verheldering van het plan- en besluitvormingsproces een goed idee. Maar ook deze aanbeveling is breder bedoeld dan het college deze invult. De gerichtheid op nieuwbouw en laagtemperatuursystemen is te beperkt. Bij onze aanbeveling om de raad tijdig in stelling te brengen met een helder besluitvormingsproces gaat het om besluitvorming in het warmtedossier als geheel. Er zal gestreefd moeten worden naar een meer integrale aanpak.
Aanbeveling 6: Maak een keuze in hoe de gemeente zich wil positioneren ten opzichte van markt en maatschappij
In zijn bestuurlijke reactie beperkt het college zich tot de positionering ten aanzien WPW. Ook deze aanbeveling is breder bedoeld. Het beleidsuitgangspunt is dat de gehele gebouwde omgeving aardgasvrij moet worden. Daarvoor is meer nodig dan de deelneming in WPW. Hoe wil de gemeente zich positioneren ten aanzien van lokale initiatieven, zoals collectieve WKO’s of andere lokale en kleinschalige oplossingen? Zoekt het de samenwerking, ligt de opgave voornamelijk bij de markt, of wil de gemeente het eigenaarschap over de verduurzaming naar zich toe trekken? Het gaat om dat soort keuzes.
Aanbeveling 7: Neem meer regie in de bestaande bouw
In ons rapport benadrukken we dat de bestaande bouw te lang buiten beeld is geweest. Het is positief dat het college een leeromgeving bestaande wijken wil creëren. Het is wel belangrijk om leerdoelen zo vorm te geven, dat de geleerde lessen daadwerkelijk kunnen bijdragen aan de opschaling van duurzame oplossingen naar de gehele stad. Dat is niet vanzelfsprekend, omdat de experimenteerwijken kunnen vragen om maatwerk en er nieuwe innovaties op de markt kunnen komen tijdens de leerperiode.
Aanbeveling 8: Borg voldoende bestuurskracht en politieke aandacht
Het college benadrukt in haar reactie dat de verduurzaming van de warmtevoorziening een van de prioriteiten is in de huidige collegeperiode. Wij zien de toegevoegde waarde van de werkbezoeken, technische sessies en updates maar missen nog enigszins het besef van de hardnekkig inzet die langdurig nodig is. Dat vergt naast steun in de stad ook een breed draagvlak in de raad en een programmatische aanpak over collegeperioden heen. Het gaat om fundamentele keuzes met veel gevolgen voor de stad en de Amsterdammers. Dat verdient een uitgebreide en frequente discussie in de gemeenteraad.
Tot slot
Het terugkijken op gevoerd beleid is zinvol. Er zijn altijd lessen te leren. Bij een onderwerp als dit is de houding echter al snel weer toekomstgericht. Alles in dit dossier is immers anders dan 10 jaar geleden. Maar juist die veranderlijkheid is de continue factor. We hebben in ons onderzoek laten zien dat het beleid zich jarenlang heeft geconcentreerd op de innovatie van de jaren 90 van de vorige eeuw: hoge-temperatuur-warmtenetten. Deze warmtenetten hebben zeker een goede bijdrage geleverd aan de verduurzaming van de warmte-voorziening, maar ten onrechte werd in al die jaren niet de vraag gesteld of het nog wel het meest geschikte middel was om de gewenste doelen en effecten te bereiken. Als de gemeente haar ambitie wil waarmaken, dan moet dat in de toekomst anders. Het complexe en dynamische beleidsveld met de vele onzekerheden zal politiek en bestuurlijk steeds onder ogen moeten worden gezien, zodat de keuzes kunnen worden gemaakt die op dat moment zinvol zijn.
Onderzoeksverantwoording
Dit is het bestuurlijk rapport van het onderzoek van de rekenkamer naar de verduurzaming van de warmtevoorziening met behulp van warmtenetten. Het volledige rapport bestaat naast dit bestuurlijk rapport, ook uit het onderzoeksrapport dat vanaf 7 maart 2019 staat op www.rekenkamer.amsterdam.nl/onderzoek/duurzame-warmtevoorziening-behulp-warmtenetten.
Onderzoeksteam
| Rekenkamer Amsterdam | |
|---|---|
| Directeur | dr. Jan de Ridder |
| Onderzoekers | drs. Carlos Neves Cordeiro RA RC (projectleider) |
| drs. Loes van Rooijen | |
| drs. IJsbrand Wildeman | |