Verduurzaming warmtevoorziening met warmtenetten:
Onderzoeksrapport
Geen geïsoleerd vraagstuk
Aanleiding en doel onderzoek
Leeswijzer
Dit onderzoeksrapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de bevindingen van het onderzoek Verduurzaming warmtevoorziening met warmtenetten.
Het onderzoeksrapport bevat in detail de bevindingen en beantwoording van de onderzoeksvragen. Het document vormt samen met het bestuurlijk rapport de volledige rapportage van het onderzoek. Het bestuurlijk rapport kunt u hier raadplegen.
Aanleiding
Nederland gaat van het aardgas af. Het Rijk wil in uiterlijk 2050 geen gebruik meer maken van fossiele brandstoffen. Een groot deel van de fossiele brandstoffen wordt gebruikt voor de verwarming van huizen en andere gebouwen. Met het verduurzamen van de warmtevoorziening kan dus een grote stap gemaakt worden richting een klimaatneutraal energiesysteem. Daarnaast zijn er factoren zoals de aardbevingsproblematiek en geopolitieke spanningen die aanzetten tot het zoeken naar alternatieven om de gebouwde omgeving te verwarmen. Deze energietransitie vormt een enorme opgave, ook voor gemeenten. Warmtenetten krijgen al lange tijd een zeer prominente rol bij het verduurzamen van de warmtevoorziening van Amsterdam. Na een verkennend onderzoek hebben we besloten om nader onderzoek te doen naar het beleid dat de gemeente Amsterdam voert ten aanzien van de verduurzaming van de warmtevoorziening met behulp van warmtenetten.
Bij de selectie van dit onderwerp spelen een aantal criteria een rol, waaronder de centrale rol die verduurzaming speelt in het overheidsbeleid, het maatschappelijke belang, het financiële belang en de bijbehorende risico's.
Bestuurlijk belang
Nederland heeft zich gecommitteerd aan het klimaatakkoord van Parijs, waarin een doelstelling van 90% CO₂-reductie voor 2050 is vastgelegd. In het Energieakkoord voor duurzame groei (september 2013) geven partijen aan om te streven naar een energie-neutrale gebouwde omgeving in 2050. In het Akkoord zijn ook afspraken vastgelegd met betrekking tot het verminderen en verduurzamen van warmteverbruik voor 2020 en 2023.
In het coalitieakkoord 2018 van de gemeente Amsterdam wordt bevestigd dat Amsterdam een wezenlijke bijdrage wil leveren aan het halen van de doelstellingen van Parijs. Het college heeft de ambitie om de CO₂-uitstoot in Amsterdam terug te dringen met 55% in 2030 en 95% in 2050. Amsterdam wil in 2040 aardgasvrij zijn.
Maatschappelijk belang
Ook het maatschappelijk belang vormt een belangrijke reden om dit onderwerp te bestuderen. Besluitvorming over de aanleg van warmtenetten raakt de burger tot achter de voordeur. Zeker de burgers die wonen in gebieden die aangewezen zijn op warmtenetten. Consumenten hebben immers vaak niet de keuze of zij deze verwarming afnemen. Het is daarom belangrijk om te onderzoeken hoe burgers betrokken worden bij het gemeentelijke plan- en besluitvormingsproces over de keuze voor het type warmtesysteem voor een verduurzaming van de warmtevoorziening in Amsterdam.
Financieel belang en risico's
Er spelen ook grote financiële belangen. De warmtetransitie vergt een lange adem met aanzienlijke langetermijninvesteringen in de benodigde infrastructuur. Hoewel bij eerdere schattingen door de gemeente verschillende bedragen werden genoemd (van honderden miljoenen tot enkele miljarden euro’s) staat vast dat de verduurzaming van de warmtevoorziening aanzienlijke investeringen vergen. Hoe hoog de kosten van deze investeringen zullen zijn en hoe deze verdeeld gaan worden is nog onduidelijk.
De financiële bijdragen van de gemeente aan de verduurzaming van de warmtevoorziening waren lange tijd direct gerelateerd aan de medeoprichting van en participatie in de deelneming Westpoort Warmte B.V. (hierna: WPW). De gemeente heeft in het verleden WPW opgezet in samenwerking met Nuon. Als onderdeel van deze samenwerking zijn er verschillende financiële afspraken gemaakt die voor elke participant, dus ook voor de gemeente, financiële consequenties met zich meebrengen.
Het financiële belang van de gemeente Amsterdam in de warmtetransitie zal in de toekomst alleen maar groter worden. Ongeacht voor welke oplossing wordt gekozen, de warmtetransitie brengt de nodige investeringen met zich mee, variërend van isolatiekosten tot aan de aanleg van nieuwe infrastructuren en het aanboren van nieuwe duurzame warmtebronnen. In het recente coalitieakkoord (mei 2018) worden deze financiële consequenties van de warmtetransitie onderkend en heeft het college hiervoor een fonds van 150 miljoen euro opgericht.
Doel en onderzoeksvragen
Doel van het onderzoek
Met dit onderzoek willen wij laten zien in hoeverre het beleid weloverwogen tot stand is gekomen ten aanzien van de verduurzaming van de warmtevoorziening door het faciliteren van de aanleg dan wel het participeren in de aanleg van warmtenetten. Met behulp van dit onderzoek willen we ook het inzicht vergroten in de problemen en dilemma's die spelen bij de keuze en besluitvorming voor een alternatief warmtesysteem.
Probleemstelling en onderzoeksvragen
De centrale onderzoeksvraag hebben wij als volgt geformuleerd:
In hoeverre is het beleid in de periode 2005-2018 om met behulp van warmtenetten de warmtevoorziening te verduurzamen weloverwogen tot stand gekomen?
De onderzoeksvraag valt uiteen in zes deelvragen:
- Wat is een duurzame warmtevoorziening en welke opties zijn er?
- Aan welke criteria moet het beleid ten aanzien van het verduurzamen van de warmtevoorziening voldoen om als weloverwogen te kunnen worden beschouwd?
- Wat was het beleid ten aanzien van het verduurzamen van de warmtevoorziening in Amsterdam in de periode 2005-2018?
- Voor welke positie, rol en instrumenten heeft de gemeente Amsterdam in het in vraag 2 bedoelde beleid gekozen?
- Op welke wijze wordt de gemeenteraad betrokken bij de plan- en besluitvorming?
- In hoeverre kan het beleid met de daarbij horende rollen en instrumenten als weloverwogen worden beschouwd?
Beoordelingskader en aanpak
Definitie beleid
In de beleidsliteratuur zijn verschillende interpretaties van beleid te vinden. Wij sluiten aan bij de omschrijving van Hoogerwerf, die beleid ziet als het streven naar het "bereiken van bepaalde doelen met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzes". Beleid is in deze benadering een plan, een samenhangend geheel van doelen en middelen. Beleid kan gedetailleerd beschreven zijn, waarbij alle stappen, dat wil zeggen alle doel-middelrelaties, nauwkeurig worden uitgewerkt. Het kan ook globaler, maar het omvat altijd een aantal belangrijke bouwstenen.
Bouwstenen helder en concreet beleid
De eerste belangrijke bouwsteen is het beoogde effect. Dat bepaalt de relevantie van het beleid. Het beoogd effect is met andere woorden de reden of het doel van het beleid. Parkeerbeleid kan bijvoorbeeld gericht zijn op “het verbeteren van de leefbaarheid, verkeersveiligheid en bereikbaarheid”. Het duurzaam warmtebeleid zou gericht kunnen zijn op het tegengaan van de opwarming van de aarde door het reduceren van CO₂-uitstoot.
Er dient of dienen ook een of meerdere beleidsdoel(en) te zijn. Dat is niet het doel van, maar het doel in het beleid. Bij het duurzaam warmtebeleid zou het kunnen gaan om het bereiken van een situatie waarin zoveel mogelijk woningen in Amsterdam aardgasloos worden verwarmd. Een heldere formulering van beleidsdoelen is een belangrijk onderdeel van het beleid.
Beoogde effecten en beleidsdoelen moeten helder en concreet worden geformuleerd. Een doel is helder als deze maar op één manier geïnterpreteerd kan worden en niet voor velerlei uitleg vatbaar is. Een doel is concreet als deze meetbaar is geformuleerd. Daarbij zijn indicatoren, voorzien van streefwaarden, nuttig. Bij een indicator gaat het niet alleen om een heldere en concrete beschrijving van de gewenste verandering maar ook om een indicatie van de beoogde doorlooptijd. Daarnaast dient expliciet gemaakt te zijn hoe het beoogde effect meetbaar gemaakt kan worden.
De middelen die ingezet worden om dat doel te realiseren moeten beschreven zijn. De vorm waarin dit in het beleid wordt weergegeven, kan verschillend zijn, bijvoorbeeld als instrument of als activiteit. Bij de inzet hoort natuurlijk ook het beschikbare budget en personeel.
De beleidsredenering
De relatie tussen effect, beleidsdoel en in te zetten middelen moet navolgbaar zijn. Soms vergt dat meer en soms minder uitleg. Een onderbouwing van de relaties is belangrijk. Met een probleemanalyse kan aannemelijk gemaakt worden dat het beleidsdoel inderdaad het tot stand komen van de beoogde effecten kan bevorderen. Er moet een plausibele redenering zijn waarom de instrumenten bijdragen aan het beleidsdoel en samen ook het beleidsdoel naar verwachting realiseren. Ook de relatie tussen de in te zetten middelen en de te bereiken beleidsdoelen moet helder zijn.
Inzicht in positionering, rollen en instrumenten
In de gemeentelijke praktijk zal er bij de beleidsredenering ook altijd oog moeten zijn voor de relaties met andere beleidsterreinen en de verschillende rollen die verschillende organisatieonderdelen van de gemeente vervullen. Er kunnen namelijk allerlei meer of minder gewenste neveneffecten optreden. Zo kan het duurzaam warmtebeleid niet los gezien worden van het stedelijk ontwikkelingsbeleid van de directies Ruimte & Duurzaamheid (R&D) en Grond & Ontwikkeling (G&O) en de strategische vraagstukken van het gemeentelijk afval energiebedrijf (AEB) dat al sinds 1999 via de joint venture Westpoort Warmte B.V. (aftap)warmte aan het warmtenet levert.
Betrokkenheid van de raad bij het plan- en besluitvormingsproces
Bij een zorgvuldig plan- en besluitvormingsproces is het van belang dat de gemeenteraad op de juiste momenten betrokken wordt en daarbij tijdig, juist en volledig geïnformeerd wordt zodat de raad het college kan controleren en waar nodig (bij)sturen. De raad geeft vooraf heldere kaders waarbinnen het college kan opereren en controleert het college op het gevoerde bestuur.
Met de hier gegeven omschrijving en afbakening van het begrip “weloverwogen beleid” zijn een aantal criteria geïntroduceerd die voor de beschrijving en beoordeling van het duurzaam warmtebeleid in de volgende hoofdstukken zullen worden gebruikt.
Dit resulteert in het volgende normenkader:
| Norm (weloverwogen op aspect:) | Toetspunten |
|---|---|
| Helder en concreet beleid |
|
| Navolgbare beleidsredenering |
|
| Voldoende inzicht in de positionering, rollen en consequenties inzet instrumentarium |
|
| De raad wordt op de juiste momenten in stelling gebracht om de kaderstellende en controlerende rol uit te kunnen voeren |
|
Aanpak
In ons onderzoek zijn verschillende onderzoeksmethoden toegepast. Om de eerste vijf deelvragen te kunnen beantwoorden hebben we vooral exploratief en beschrijvend onderzoek uitgevoerd. De nadruk lag daarbij op het verzamelen en analyseren van relevante gegevens om de belangrijkste bevindingen op een zo helder mogelijke wijze inzichtelijk te maken in de hoofdstukken 3 tot en met 8.
Idealiter is er een integrale beleidsnota waarin voor de verduurzaming van de warmtevoorziening (hierna: duurzaam warmtebeleid) duidelijke beoogde effecten, beleidsdoelen en middelen (in de vorm van prestatie-doelen, instrumenten of activiteiten en beschikbaar budget) zijn vastgesteld. Binnen de gemeente Amsterdam ontbreekt een dergelijke nota. Wel zijn er verschillende bronnen (raads- en collegebesluiten, ambtelijke nota's en moties van de gemeenteraad) waaruit het duurzaam warmtebeleid kan worden afgeleid. Om onze onderzoeksvragen zo goed mogelijk te beantwoorden waren we genoodzaakt om het duurzaam warmtebeleid te (re)construeren aan de hand van voornoemde bronnen. Onze aanpak is daardoor te typeren als een zogeheten bottom-up aanpak waar we op basis van verschillende bronnen (die ons gedurende het onderzoek zijn overhandigd alsmede door ons in de gemeentelijke informatiesystemen zijn gevonden) de beleidsdoelen en eventuele raakvlakken met samenhangend beleid trachten vast te stellen. Soms gaat dat relatief makkelijk, omdat hier in het bewuste document specifiek op wordt ingegaan. Soms gaat dat lastiger omdat er slechts na interpretatie van tekst(en) op indirecte wijze blijkt welk beleidsdoel of beoogd effect men voor ogen heeft. Dit maakt onze reconstructie natuurlijk voor discussie vatbaar. Een andere ordening en het gebruik van andere categorieën is goed denkbaar.
In onze reconstructie hebben we een cesuur gelegd in 2016. Voor die tijd was het beleidsdoel "aansluiten op warmtenetten". Daarna was het streven gericht op de transitie naar "een stad zonder aardgas".
Nauwe samenhang met onderzoek Grip op Westpoort Warmte
Op 24 augustus 2017 hebben wij de onderzoeksopzet gepubliceerd van het onderzoek Duurzame warmtevoorziening met behulp van warmtenetten. In de periode van september 2017 tot en met december 2018 hebben wij ons onderzoek uitgevoerd. Gedurende het onderzoek bleek dat al lange tijd voornamelijk op warmtenetten werd ingezet om de warmtevoorziening te verduurzamen. In de gemeente Amsterdam zijn twee grote warmtenetten in bedrijf. Een 'oostelijk net' dat geheel in handen is van Nuon Warmte en waarmee de gemeente geen financiële banden heeft. Daarnaast bestaat er een 'westelijk net' waarbij de gemeente wél financieel en politiek betrokken is. Bevindingen over de participatie in dit westelijke net (in eigendom van Westpoort Warmte B.V.) alsook de gemeentelijke positie en rol in dit dossier vormden voor ons aanleiding om hier afzonderlijk onderzoek naar te doen. Ons onderzoeksrapport Grip op Westpoort Warmte: Warme band of koele relatie? is gepubliceerd op 21 november 2018 (en te raadplegen op onze website: rekenkamer.amsterdam.nl/onderzoek/grip-op-westpoort-warmte) en hangt nauw samen met dit onderzoek. Hoewel er verschillende onderzoeksvragen in de onderzoeken worden beantwoord, komen sommige bevindingen in beide rapporten aan bod. Soms door verwijzing en soms door het in beide rapporten opnemen van dezelfde bevindingen. Reden hiervoor is dat de onderzoeksrapporten zelfstandig leesbaar dienden te zijn.
Afbakening
Als afbakening hebben wij gekozen te kijken naar de ontwikkelingen rondom warmtenetten in Amsterdam in de periode 2005-2018 zoals toegepast in de gebouwde omgeving (het gaat hierbij om de verwarming van zowel woningen als utiliteitsgebouwen (gasverbruik van industriële gebouwen valt buiten de scope van dit onderzoek). Hierbij hebben wij zowel gekeken naar de uitbreiding van warmte-infrastructuur door Nuon als door WPW. In sommige gevallen wordt er iets verder teruggekeken in de tijd wanneer er sprake is van privaatrechtelijke overeenkomsten die een doorwerking hebben in de onderzoeksperiode 2005-2018.
In dit onderzoek wordt expliciet gekeken naar de overwegingen die ten grondslag liggen aan de keuze voor warmtenetten als middel om de warmtevoorziening in Amsterdam te verduurzamen. Er zijn echter meerdere alternatieven om deze doelstelling te bereiken, waaronder het gebruik van groen gas en elektrische warmtepompen. Naar specifiek beleid gericht op deze alternatieven wordt echter in dit onderzoek niet gekeken. Wél wordt nagegaan of er bij de keuze voor de uitbreiding van warmtenetten ook de mogelijkheid voor een alternatief warmtevoorzieningssysteem is meegenomen. Naast de gebiedsgebonden maatregelen kijken wij ook naar gebouwgebonden maatregelen (hierbij valt te denken aan de invloed die de maatregelen kunnen hebben op de Energie Prestatie Coëfficiënt (EPC) van een gebouw).
Leeswijzer
In het eerste deel van dit rapport worden de bevindingen van ons onderzoek gepresenteerd.
Voordat we antwoord geven op de vraag of er sprake is van weloverwogen beleid, verduidelijken we in hoofdstuk 3 wat wij verstaan onder het verduurzamen van de warmtevoorziening en welke alternatieven voor aardgas er momenteel worden toegepast.
In hoofdstuk 4 beschrijven we enkele relevante ontwikkelingen van de nationale en regionale beleidscontext van het warmtebeleid en welke Amsterdamse accenten er zijn.
In hoofdstuk 5 geven we een overzicht van Amsterdamse beleidsdocumenten waar doelstellingen ten aanzien van het verduurzamen van de warmtevoorziening met behulp van warmtenetten in terugkomen. Het betreft hier de periode tot 2016 waarbij het aansluiten op warmtenetten de centrale doelstelling was.
In hoofdstuk 6 gaan wij nader in op de wijzigingen in het beleid die er hebben plaatsgevonden na het vaststellen van de strategie naar een stad zonder aardgas.
In hoofdstuk 7 analyseren wij de positie en rol van de gemeente en de wijze waarop zij het beschikbare instrumentarium heeft ingezet om te komen tot het verduurzamen van de warmtevoorziening. Hierbij wordt er onderscheid gemaakt tussen enerzijds het instrumentarium dat is ingezet ten behoeve van het faciliteren en stimuleren van de uitbreiding van warmtenetten en anderzijds het instrumentarium dat is ingezet om te komen tot een aardgasloze stad.
In hoofdstuk 8 onderzoeken wij de wijze waarop de gemeenteraad betrokken is geweest bij het plan en besluitvormingsproces rondom de keuze om met warmtenetten de warmtevoorziening te verduurzamen.
Het tweede deel van het onderzoek heeft een sterk toetsend karakter. Relevante bevindingen worden niet alleen beschreven, maar worden ook aan de hand van een normenkader beoordeeld. In hoofdstuk 9 gaan we na in hoeverre er sprake is van weloverwogen beleid (onderzoeksvraag 6).
Gedetailleerde onderzoeksbevindingen
De complexiteit van een duurzame(re) warmtevoorziening
In dit hoofdstuk staan we stil bij de vraag wat het verduurzamen van de warmtevoorziening betekent. Daarna behandelen we verschillende alternatieve warmtesystemen die momenteel worden toegepast en maken we inzichtelijk welke bronnen, energiedragers, infrastructuren en technieken hiervoor nodig zijn, al dan niet in combinatie met noodzakelijke gebouwaanpassingen. Ook gaan we in op de wijze waarop de duurzaamheid van verschillende alternatieven met elkaar worden vergeleken. Ten slotte staan we in dit hoofdstuk stil bij de verschillende (technologische, financiële en bestuurlijke) kenmerken van de beschikbare alternatieven. Deze onderdelen beïnvloeden elkaar en hebben een grote invloed op de keuzes die de gemeente in de warmtetransitie dient te maken.
Wat is een duurzame warmtevoorziening?
In algemene zin zou een warmtevoorziening duurzaam kunnen worden genoemd als het substantieel bijdraagt aan het tegengaan van de opwarming van de aarde. In het Klimaatakkoord van Parijs is vastgelegd dat men de opwarming van de aarde wil beperken tot ruim onder de twee graden Celsius, met het streven een maximale temperatuurstijging van anderhalve graad Celsius te realiseren. Op dit moment wordt vooral in warmte voorzien door het gebruik van fossiele brandstoffen (olie, steenkool en gas). Daarbij komt CO₂ vrij en dat is een belangrijke veroorzaker van het broeikaseffect. Bij een duurzame warmtevoorziening wordt de CO₂-uitstoot gereduceerd en idealiter tot 0 teruggebracht.
Het zal nog wel even op zich laten wachten voordat de warmtevoorziening volledig CO₂ neutraal wordt. In het energieakkoord voor duurzame groei heeft de rijksoverheid in 2013 afgesproken om te streven naar een energie-neutraal gebouwde omgeving in 2050 en in te zetten op een grootschalige opwekking van hernieuwbare energie. Uit het coalitieakkoord van Amsterdam (mei 2018) is op te maken dat het college deze ambitie omarmt en op het gebied van de warmtetransitie de lat zelfs hoger legt: de doelstelling is om (al) in 2040 aardgasvrij te zijn. De transitie naar een aardgasvrije gebouwde omgeving zal niet eenvoudig zijn. Onze maatschappij is immers ingericht op aardgas als warmtebron en het gebruik van aardgas brengt ook vele voordelen met zich mee, die alternatieven niet altijd hebben. Bijvoorbeeld het gemak van één dominante bron met één infrastructuur (het landelijke gasnet), de continue beschikbaarheid van aardgas, de hoge temperaturen die bij verbranding behaald kunnen worden en de flexibiliteit qua inzet. Er zijn relatief weinig netverliezen en er hoeft niet zoals bij het elektriciteits- en warmtenetwerk een basiscapaciteit beschikbaar te zijn, los van de vraag of deze ook wordt afgenomen. Om in 2040 de gebouwde omgeving aardgasvrij te krijgen zal er een totaal andere warmtevoorziening moeten worden ontwikkeld zonder één dominante bron, techniek en infrastructuur, maar met een mix van alternatieven waarbij een deel van de energie ook lokaal zal moeten worden opgewekt.
Hierna behandelen we een aantal warmtebronnen en technieken die een alternatief kunnen zijn voor het met aardgas verwarmen van gebouwen. Het zijn alternatieven die gebruikt kunnen worden, gegeven de huidige stand van de techniek. Hierbij maken we per oplossing inzichtelijk welke infrastructuur en bron nodig is en welke aanpassingen er aan het gebouw nodig zijn. We hebben de alternatieven onderverdeeld naar collectieve (3.2) en individuele (3.3) systemen.
Collectieve duurzame warmtesystemen
Collectieve warmtesystemen maken gebruik van (een) gemeenschappelijke warmtebron(nen) en transporteren via een collectieve infrastructuur een warmtedrager (zoals elektriciteit, gas of warm water) van een centrale plek naar individuele gebouwen. De aanleg van collectieve warmtesystemen gaat gepaard met omvangrijke investeringen. Die investeringen kunnen alleen terugverdiend worden als er gedurende een zeer lange periode sprake is van een hoge participatiegraad. De aanleg van een collectief warmtesysteem is daarom alleen kostenefficiënt als binnen het 'collectieve gebied' veel of alle afnemers gebruik gaan maken van dit net. Dit lukt niet zonder intensieve betrokkenheid van de (gemeentelijke overheid. In een onderzoek uit 2017 kwam het onderzoeksbureau PwC tot de conclusie Naar een gelijk speelvelddat het collectieve besluit om als wijk of gebied over te gaan op een bepaalde infrastructuur, om een effectieve overheidsinterventie vraagt.
Naar een gelijk speelveld, PWC, november 2017
Naar een gelijk speelveld op de markt voor warmtevoorziening, een economisch afwegingskader voor de ordening van warmtenetten, pagina 13 (zo hier en daar geparafraseerd en ingekort).
Een warmtenetwerk vraagt om overheidsinterventie. Ten eerste valt het besluit moeilijk te organiseren. In een wijk of gebied kan er sprake zijn van tientallen of zelfs honderden eigenaren waarmee overeenstemming bereikt moet worden. Er zullen daardoor onvermijdelijk voor- én tegenstanders zijn van de transitie. Om te voorkomen dat enkele individuele afnemers de transitie kunnen blokkeren, is het noodzakelijk dat zij, in het collectieve belang, gedwongen kunnen worden over te gaan op een collectief alternatief voor aardgas. De keuze binnen een wijk of gebied voor een warmtenet hoeft niet te betekenen dat iedereen verplicht aangesloten wordt op het warmtenet. Als er veel afnemers zijn die voor een andere oplossing kiezen, komt de betaalbaarheid van de collectieve oplossing in het geding.
Ten tweede heeft de aanleg van een collectieve warmte-infrastructuur een enorme ruimtelijke impact. Er is een grote mate van samenhang met het ruimtelijke beleid en de stadsplanning van de gemeente. Voor een inschatting van de totale vraag van een collectieve infrastructuur zijn bijvoorbeeld besluiten voor de ontwikkeling van nieuwe woonwijken of bedrijventerreinen relevant. Voor de aanleg is daarnaast nodig dat straten opengemaakt worden om de noodzakelijke kabels of leidingen te leggen, hetgeen ook lokale toestemming en coördinatie vereist.
Ten slotte zal er mogelijk een tegengesteld belang zijn tussen de huidige eigenaar van de infrastructuur (nu veelal de netbeheerders die eigenaar zijn van het elektriciteits- en gasnet) en de potentiële investeerder in een alternatief net. De investeerder kan niet zomaar bepalen dat een hele wijk afgesloten wordt van het bestaande gasnet, met alle financiële gevolgen voor de huidige beheerder van dien.
Door alle verschillende belangen die gepaard gaan met een besluit voor een collectieve warmtevoorziening is er een logische rol voor de overheid weggelegd. Zij is het best geplaatst om collectieve en individuele belangen tegen elkaar af te wegen en in het collectieve belang te handelen.
Bij gebiedsontwikkeling en nieuwbouw heeft de gemeente vanaf de 90-er jaren een dergelijke rol in kunnen nemen. Er zijn zowel publiekrechtelijke (aansluitplicht) als privaatrechtelijke instrumenten (concessies) die ingezet kunnen worden om de keuze tot een collectieve warmtesysteem te maken en de financiële kwetsbaarheid van het collectieve systeem te beschermen. Zie ook de paragrafen 7.3.2 en 7.3.3 waarin de inzet van concessies en aansluitplicht door de gemeente uitvoerig worden beschreven.
In de bestaande bouw heeft de gemeente geen juridische instrumenten om de keuze voor een collectieve warmtevoorziening te beïnvloeden. In deze situatie ligt er al een energievoorziening en -infrastructuur en beslissen vooralsnog uitsluitend de gebouweigenaren over de te gebruiken warmtevoorziening. De gemeente kan in de bestaande bouw geen aansluitplicht opleggen en kan ook geen marktbescherming (zoals exclusiviteit voor langere perioden) bieden aan exploitanten van collectieve warmtesystemen.
Basis- en pieklast
Investeringen in collectieve warmtenetten zijn ook kwetsbaar omdat de business case erg gevoelig is voor veranderingen in het netwerk. Productie en afname moeten op elkaar zijn afgestemd in termen van hoeveelheid en jaarprofiel, waarbij er een bepaalde verhouding is tussen de basislast en het piek-/back-upvermogen. Als deze verhouding verandert (bijvoorbeeld door een nieuwe productiebron op Piekvraag en basislasthet net in te voeren) kan dit niet-lineaire gevolgen hebben voor de business case. Dat maakt het nastreven van een open netwerk lastig.
Piekvraag en basislast
De piekvraag is de capaciteit die een afnemer maximaal kan afnemen. Het is niet altijd economisch of technisch mogelijk voor een bron om fulltime warmte te leveren. Sommige bronnen worden daarom ingezet voor de basislast en sommige juist om in de pieklast aan de warmtevraag te voldoen. Dit wordt vaak weergegeven in een jaarbelastingduurkromme (zie figuur hieronder). In warmtenetwerken wordt de warmtevraag voor een groot deel geleverd door één (of soms meerdere) basislastbron(nen). Dit betekent dat een basislastbron met een capaciteit van 30% al gemiddeld 80% van de warmtevraag kan dekken. Bij pieklast zal door middel van een hulpwarmtecentrale (op gas) extra warmte worden opgewekt: bijstook met gas. Het vermogen van de basislast is daardoor afgestemd op de jaarbelastings- duurkromme. Deze afstemming is vastgelegd in langjarige afspraken in de keten. Een nieuwe, goedkopere bron met een capaciteit van bijvoorbeeld 15% van de totale warmtevraag kan daardoor grotendeels de plaats innemen van bestaande bronnen, zodat de rentabiliteit van deze bronnen sterk vermindert. Dit betekent weliswaar lagere kosten voor de warmte maar heeft grote impact op de investeringszekerheid in de keten. In het elektriciteitssysteem is sprake van een veelvoud van bronnen met allemaal een eigen kostenprofiel, waardoor de impact van nieuwe productiecapaciteit veel diffuser is.
Bron: Ecofys 2015, Een evaluatie van open warmtenetten.
De meest gebruikte en bekende voorbeelden van collectieve warmtesystemen die als alternatief voor de traditionele gasnetwerken worden ingevoerd, zijn de hoge (paragraaf 3.2.1) en lage (paragraaf 3.2.2) temperatuurnetwerken.
Hoge-temperatuur-warmtenet (HT-warmtenet)
Een hoge-temperatuur-warmtenet (HT-warmtenet) is een netwerk van leidingen onder de grond, waardoor warm water naar gebouwen stroomt. Het water heeft een zodanige temperatuur (minimaal 70°C) dat er geen additionele energie meer nodig is voor zowel de verwarming van het gebouw als het benodigde tapwater. Mogelijke bronnen voor een HT-warmtenet zijn:
- Restwarmte uit elektriciteitsproductie. In de gemeente Amsterdam wordt bij Nuon op basis van gas (Diemer Centrale) en bij AEB op basis van vuilverbranding elektriciteit opgewekt.
- Restwarmte uit de industrie. Hierbij gaat het om warmte die bij een productieproces vrijkomt, maar niet wordt gebruikt (bijvoorbeeld bij Tata Steel in IJmuiden).
- Biomassawarmtecentrales. Het grootste deel van de gebouwde omgeving in de gemeente Purmerend is aangesloten op het gemeentelijke warmtenet dat verwarmd wordt door de verbranding van houtsnippers.
Het grote voordeel van HT-warmtenetten is dat het bij een groot aantal type woningen (naoorlogse bouw) goed toepasbaar is zonder al te veel aanpassingen aan de gebouwen. Aanpassingen bij bestaande bouw blijven vaak beperkt tot vervanging van de traditionele CV-ketel door een warmte-afleverset die wordt aangesloten op de al aanwezige radiatoren, convector of vloerverwarming. Ook warm tapwater is zonder veel aanpassingen (direct) beschikbaar. HT-warmtenetten zijn zeer geschikt voor lastig te isoleren gebouwen bij een hoge dichtheid in stedelijke gebieden met veel gestapelde bouw. Energiebesparende maatregelen zoals isolatie worden idealiter tegelijkertijd doorgevoerd (energie die niet gebruikt wordt, hoeft ook niet opgewekt te worden) maar kunnen ook later worden aangebracht, bijvoorbeeld bij groot onderhoud aan het gebouw.
Omdat HT-warmtenetten in de regel grootschalig zijn, ligt het voor de hand om parallellen te trekken met gas- en elektriciteitsnetwerken. Die zijn er ook als het gaat om de grote aantallen aansluitingen en de centrale energieopwekking, maar er zijn ook duidelijke verschillen.
Tweezijdig karakter van restwarmte
Restwarmte is per definitie geen primair product. Restwarmte komt vrij bij andere processen zoals bij afvalverbrandingsinstallaties of in de industrie. Beslissingen over het gebruik van restwarmte raken daarom ook altijd het primaire productieproces. Vaak zorgt vergroting van de primaire productstroom ook voor meer restwarmte. Als de warmteproductie ten koste gaat van het primaire proces gaat het niet meer om restwarmte, maar om aftapwarmte. Business cases voor restwarmte en aftapwarmte zijn dus altijd relatief complex omdat er twee productstromen moeten worden geoptimaliseerd.
Aan restwarmte uit elektriciteitscentrales en industriële processen worden geen emissies toegekend. Deze warmte wordt als afvalwarmte beschouwd omdat er geen nuttige toepassing voor is. Het uitgangspunt is dat er geen fossiele brandstoffen zijn verbruikt voor deze restwarmte, die anders vaak in het oppervlaktewater wordt geloosd. Dat is anders als er aftapwarmte wordt onttrokken aan het primaire proces. Dan is er namelijk een extra verbranding nodig om de gederfde warmte voor het primaire proces te compenseren. Maar ook bij restwarmte is vaak bijstook nodig om de (te lage) restwarmte op de gewenste eindtemperatuur te brengen. De redenering van CO₂-neutraliteit gaat dan ook niet op, omdat er 'bijkomende emissies' worden veroorzaakt. Om deze emissies te kunnen berekenen bij de warmte leverende elektriciteitsproducenten, dient er onderscheid te worden gemaakt naar bron en techniek die daarbij wordt gebruikt. In Amsterdam staan twee verschillende installaties die elektriciteit opwekken en de warmte die hiervoor wordt gebruikt ook inzetten voor het 'voeden' van HT-warmtenetten. Het ene warmtenet is van Nuon Warmte en maakt gebruik van warmte uit de Diemer Stoom- En Gascentrale (STEG). Het andere warmtenet is van Westpoort Warmte en deze gebruikt de restwarmte van de Afval Verwerkingsinstallatie (AVI) van het Afval Energie Bedrijf.
Bij een STEG worden twee turbines aangedreven. Een eerste turbine wordt aangedreven door verbranding van aardgas en een tweede turbine wordt aangedreven met stoom, opgewekt met behulp van de verbrandingsgassen uit de gasturbine. Dit zorgt ervoor dat de elektriciteitsproductie door een STEG een hoger elektrisch rendement kan bereiken dan uitsluitend op gas te stoken. De CO₂-emissie dient bij een STEG berekend te worden over de elektriciteitsproductie die gemist wordt, als gevolg van de aan het systeem onttrokken warmte. De emissies die gepaard zouden gaan met het opwekken van deze gederfde elektriciteit dienen aan de warmte voor het HT-warmtenet toe te worden gerekend. Het algemene uitgangspunt dat hierbij gehanteerd wordt, is dat de elektriciteitsderving in een andere elektriciteitscentrale in Nederland gecompenseerd dient te worden. Om dat te kunnen doen is het noodzakelijk om voor alle warmtebronnen de elektriciteitsderving en het rendement bij uitsluitend elektriciteitsproductie te kennen. Omdat deze gegevens niet bekend zijn, wordt hierbij in de praktijk gebruikgemaakt van normen uit de EMG (NEN7125). Over de precieze cijfers kan het nodige gezegd worden, maar het is wel zo dat STEGs door hun relatief hoge rendement minder CO₂-emissies uitstoten dan individuele op gasgestookte HR-ketels.
De AVI neemt een bijzondere plaats in als het gaat om restwarmte. Een vuilverbrandingsinstallatie is geen productiebedrijf. Het primaire proces is de uitvoering van de gemeentelijke taak om afval te verwerken en indien nodig te verbranden. Warmte en elektriciteit worden in deze context gezien als bijproducten. Het afvalbeheer en -beleid van de gemeente Amsterdam kent een voorkeursvolgorde. Het uitgangspunt is dat eerst zoveel mogelijk afval wordt hergebruikt en dat het restant nuttig wordt toegepast, zoals bij energieterugwinning via verbranding. Hiermee is een AVI aanbod-gedreven. De productie van warmte en elektriciteit wordt bepaald door de hoeveelheid afval die beschikbaar is, en niet zoals bij een STEG door de vraag naar deze producten. Dit is ook een verschil met de primaire elektriciteitsproductiebedrijven. Als minder afval verwerkt kan worden, zal de productie van warmte en elektriciteit ook afnemen. Een bijzonder vraagstuk op dit gebied is het aandeel geïmporteerd afval dat bij AVI's wordt verbrand. Als gevolg van overcapaciteit zijn Nederlandse AVI's de afgelopen jaren afval uit het buitenland (met name uit het Verenigd Koninkrijk omdat daar langere tijd sprake is van een tekort aan verbrandingscapaciteit) gaan importeren. Hoewel de import vanuit bedrijfseconomisch redenen te begrijpen is - de verbrandingsovens dienen zoveel mogelijk benut te worden - doet zich wel de vraag voor in hoeverre dit nog past bij de gemeentelijke (wettelijke) taak van een AVI. Met andere woorden: maakt deze activiteit nog wel onderdeel uit van het primaire proces van een AVI? Als dat niet het geval is, kan namelijk ook niet meer gesproken worden van restwarmte.
Netverliezen
Bij warmtenetten treedt er relatief gezien veel energieverlies op. Het warme water wordt vanaf de centrale bron getransporteerd naar de afnemer. Hoe groot het energieverlies is, hangt onder andere af van de isolatie van de buizen, de lengte van de buizen en de temperatuur van het water dat erdoorheen stroomt. Des te hoger de temperatuur en des te langer de afstand die moet worden overbrugd, des te meer er bijgestookt dient te worden om het water op de gewenste temperatuur te houden. Er is daarnaast energie nodig om het water te transporteren door het warmtenet. Hoe langer en fijnmaziger het net is, hoe meer elektriciteit het kost om het warme water rond te pompen.
De netverliezen begrenzen ook de afstand die met een HT-warmtenet kan worden overbrugd. Warmtenetten hebben daardoor altijd een lokaal en regionaal karakter. Waar elektriciteits- en gasnetten landelijk verbonden netwerken zijn, kent Nederland een grote verscheidenheid aan losse, niet-verbonden HT-warmtenetten. Denemarken en Zweden hebben grote HT-warmtenetten die stedelijke agglomeraties beslaan met enkele honderdduizenden aansluitingen, maar nergens is er een volledig landelijke dekking. Door betere isolatie kunnen de netwerken worden vergroot, maar de voordelen daarvan wegen niet altijd op tegen de kosten van de investeringen. In de zomer is er veel transportverlies omdat er minder warmte gebruikt wordt en het warme water in het net toch moet circuleren om continue beschikbaarheid te garanderen. Netwerkverliezen in warmtenetwerken zijn een stuk groter dan in vergelijkbare elektriciteits- en gasnetten. In de praktijk betekent dit dat warmte maximaal tot ongeveer 30 kilometer getransporteerd kan worden. Het exceptioneel grote net van Kopenhagen is ongeveer 35 kilometer lang.
Dimensioneringsvraagstuk
Bij de aanleg van HT-warmtenetten doet zich ook de vraag voor in hoeverre er al rekening dient te worden gehouden met toekomstige uitbreidingen van het netwerk. Bij warmtenetten zijn de netwerkkosten namelijk in verhouding tot de kosten van de energie hoog. Dit komt onder meer omdat bij warmte zowel een aanvoer- als een retourleiding nodig is en de energiedichtheid van warmte veel lager is dan van gas, waardoor grotere leidingen nodig zijn om dezelfde hoeveelheid energie te distribueren. Het ontwerp van een warmtenet moet daarom wel toegesneden worden op een bepaalde afname. Ruimte inbouwen voor uitbreidingen leidt tot hoge kapitaalslasten, extra pompenergie en transportverliezen die niet worden gedekt door inkomsten zolang de extra capaciteit niet gebruikt wordt.
Gesloten systeem
In tegenstelling tot gas- en elektriciteitsnetten zijn warmtenetten gesloten systemen. Dit heeft gevolgen voor de keuzevrijheid van klanten. Op de huidige HT-warmtenetten is één bedrijf (monopolist) de heersende speler, die zowel het netbeheer als de levering in handen heeft. Hierdoor hebben afnemers geen keuzevrijheid en zijn ze gebonden aan hun plaatselijke leverancier. Om consumenten (kleinverbruiker <100 kW) te beschermen, wordt bij de tarieven voor warmtelevering uitgegaan van het ‘niet meer dan anders’ (NMDA) principe. Dit komt er in het kort op neer dat een bewoner van een woning die is aangesloten op een warmtenet voor zijn energievoorziening niet méér betaalt dan een bewoner van een identieke woning met een HR-gasketel en hetzelfde energiegebruik. Een lagere prijs vragen voor warmtelevering mag wel. De warmtebranche heeft hier problemen mee, omdat de warmteprijs volgens het NMDA-principe niet altijd kostendekkend is.
Biomassa
Er zijn ook HT-warmtenetten die in plaats van restwarmte biomassa als energiebron gebruiken. In deze biomassacentrales wordt organisch materiaal, in de vorm van houtsnippers, snoeiafval, hakhout of houtoogst, verbrand om warmte te produceren voor het warmtenet. De verbranding van biomassa wordt als CO₂-neutraal gezien, maar over hoe duurzaam dit nu werkelijk is, verschillen de meningen. Bij het verbranden van hout komt immers net als bij fossiele brandstoffen ook CO₂- vrij. De algemene gedachte is dat als er sprake is van klimaatverantwoord beheerde bossen elke opgestookte boom gecompenseerd wordt met nieuwe aanplant die weer CO₂ opneemt. Als er op jaarbasis net zoveel CO₂ wordt opgenomen als er vrijkomt, is het verbranden van hout CO₂-neutraal.
Een nadeel van het verbranden van biomassa (bijvoorbeeld hout) is dat er naast CO₂ nog andere schadelijke stoffen vrijkomen, waaronder fijnstof, stikstof en andere rookgassen die nadelig zijn voor de luchtkwaliteit.
Een ander nadeel van biomassa als verwarmingsbron is dat er beperkte hoeveelheid organisch materiaal in de regio beschikbaar is. Met de naar verwachting toenemende vraag naar biomassa in de directe omgeving (onder andere door nog te bouwen biomassacentrales van Nuon en AEB in Amsterdam en andere centrales die in sommige G4-gemeenten al gebouwd zijn) zal steeds meer buiten de regio en zelfs internationaal organisch materiaal moeten worden aangeschaft. Dit leidt tot bijkomende (keten)emissies CO₂ als gevolg van het transport.
Lage-temperatuur-warmtenet (LT-warmtenet)
Duurzame, niet fossiele HT-bronnen zijn momenteel schaars en er is ook niet overal voldoende schaalgrootte te realiseren om een HT-warmtenet aan te kunnen leggen. Daardoor bestaat er behoefte aan oplossingen die gebruikmaken van bronnen die dichter bij het gebouw voorhanden zijn. Er zijn naast restwarmte en biomassa andere bronnen beschikbaar voor een warmtenet, maar deze hebben echter lagere temperaturen dan de HT-bronnen. Een voorbeeld van een dergelijke bron is de restwarmte van een nabijgelegen datacenter. Maar ook de warmte uit nabijgelegen oppervlakte- en rioolwater kan hiervoor gebruikt worden. Soms kan zelfs de retourwarmte van een HT-warmtenet die in de aangrenzende buurt ligt gebruikt worden (zoals bij Sluisbuurt). Het voordeel van deze oplossingen is dat met een kleinere groep van 100 à 200 woningen al een collectieve warmtevoorziening kan worden aangelegd.
Bij gebruik van een LT-warmtenet zijn er nog andere warmtesystemen (veelal op elektriciteit) nodig om tapwater op de gewenste hoge temperatuur van 70°C te brengen. Om het netwerk als verwarmingsbron te kunnen gebruiken, zullen aanpassingen aan het gebouw moeten worden doorgevoerd. De gebouwen in de bestaande bouw dienen te worden voorzien van een basis (minimale) isolatie en er Ontwikkeling van collectieve warmte: van hoge naar lage temperatuurmoet de nodige apparatuur worden vervangen. Een LT-warmtenet vergt namelijk een (ander ) warmte-afgiftesysteem; dat wil zeggen andere radiatoren of vloer-/wandverwarming.
Ontwikkeling van collectieve warmte: van hoge naar lage temperatuur
Al sinds de negentiende eeuw wordt er gebruikgemaakt van restwarmte om in de collectieve warmtevraag van woningen te voorzien. Sindsdien zijn warmtenetten verder uitgebreid en is de omvang, efficiëntie en veiligheid van warmtelevering toegenomen. De ontwikkeling van warmtenetten kan aan de hand van vier generaties worden beschreven.
- De eerste generatie warmtenetten werd geïntroduceerd in de Verenigde Staten in de jaren 80 van de 19e eeuw. Deze generatie warmtenetten maakte gebruik van stoom als warmtedrager. De warmte van de stoom werd afgegeven tijdens de condensatie in radiatoren. Bijna alle warmtenetten die zijn aangelegd in de periode 1880 tot 1930, zijn gebaseerd op deze technologie. Omdat deze techniek leidt tot aanzienlijke warmteverliezen en er zich incidenten voordeden met dodelijke afloop, is de tweede generatie warmtenetten ontstaan.
- De tweede generatie warmtenetten is aangelegd in de periode 1930 tot 1980. De warmtedrager binnen deze generatie warmtenetten is niet langer stoom, maar heet water onder druk met een temperatuur boven de 100°C. Een belangrijke stimulans voor het ontstaan van de tweede generatie warmtenetten was de ontwikkeling van warmtekrachtkoppelingen (WKK) om brandstof te besparen.
- Zowel bij de eerste als de tweede generatie warmtenetten werden leidingen gelegd in betonnen kokers. Dit in tegenstelling tot de derde generatie warmtenetten waarbij het water werd gedistribueerd in voorgeïsoleerde leidingen die direct in de grond werden gelegd. De derde generatie warmtenetten maakte vaak gebruik van warm water met een temperatuur tot 100°C als warmtedrager. Een belangrijke reden waarom de temperatuur werd verlaagd, was leveringszekerheid. Na de oliecrisis wilden steden en warmtebedrijven nog meer gebruikmaken van WKK, en olie als bron vervangen door andere aanwezige warmtebronnen, zoals afval en biomassa. Het grootste deel van de bestaande warmtenetten behoren tot deze derde generatie warmtenetten.
- De wens om duurzame warmtebronnen, zoals stedelijke restwarmte, geo- en zonthermie te gebruiken voor de warmtevoorziening, stimuleert verdere verlaging van de temperatuur in het warmtenet. De ontwikkeling naar een net met meerdere verspreide bronnen wordt ook wel aangeduid als de vierde generatie warmtenetten. Naast deze ontwikkeling, vindt binnen de vierde generatie warmtenetten verdere verduurzaming plaats van de bestaande warmtebronnen. Wet- en regelgeving zoals als de Europese “Energy Efficiency Directive” en nationale normen op het gebied van energieprestatie, zoals de Energie Prestatie Coëfficiënt (EPC), stimuleren besparingen op het gebied van energieconsumptie. Door deze eisen neemt het isolatieniveau in de gebouwde omgeving sterk toe. Dit gebeurt in eerste instantie vooral in nieuwbouwwoningen, maar zal in de toekomst ook in de bestaande bouw plaatsvinden. Met de toename van het isolatieniveau neemt de warmtevraag af en daarmee komt er ruimte voor warmtenetten op lage temperatuur. De traditionele top-downbenadering waarbij een centrale bron een heel net voorziet van warmte, is dan niet meer de dominante benadering. In deze warmtenetten zijn er veel verschillende kleine bronnen met elk hun eigen karakteristieken.
Bronnen: Ecofys, Collectieve warmte naar lage temperatuur, een verkenning van mogelijkheden en routes & SP Technical Research Institute of Sweden, 2015, de ontwikkeling van warmtenetten in vier generaties.
Individuele duurzame warmtesystemen
Individuele warmtesystemen zorgen zelfstandig (op eigen kracht) voor de verwarming van een gebouw en de aanvoer van voldoende heet tapwater. Hoewel er individuele warmtesystemen zijn die geheel zelfvoorzienend zijn (zoals een individuele biomassaketel op houtpellets, zie hierna) maakt het overgrote deel van deze categorie warmtesystemen (nog steeds) gebruik van een collectieve infrastructuur. Bij biogas-oplossingen kan voor een groot deel gebruik worden gemaakt van de huidige gasinfrastructuur en bij all-electric van de huidige elektriciteitsinfrastructuur. Soms worden individuele warmtesystemen ook in combinatie met een collectief systeem gebruikt. Hiervoor werd al bij LT-warmtenetten aangegeven dat deze niet kunnen voorzien in warm tapwater, en dat er een additioneel warmtesysteem voor nodig is. Voor de realisatie van dit warme tapwater worden in de regel individuele warmtesystemen gebruikt.
Ook bij individuele warmtesystemen kan er onderscheid gemaakt worden tussen hoge (paragraaf 3.3.1) en lage (paragraaf 3.3.2) temperatuuroplossingen.
Hoge temperatuur biogas- en biomassaketel
Een duurzaam alternatief dat heel weinig aanpassingen vraagt aan gebouwen en infrastructuur, is het verwarmingssysteem dat gebruikt maak van biogas. Hiervoor hoeft de gasgestookte HR-ketel namelijk niet te worden vervangen of dient er slechts een kleine aanpassing aan de 'oude' ketel te worden doorgevoerd om deze geschikt te maken voor biogas. Biogas wordt gewonnen uit mest, rioolslib of GFT dat vergist is. Biogas dient bewerkt (opgewaardeerd) te worden tot gas dat dezelfde eigenschappen heeft als aardgas. Een groot voordeel van het gebruik van biogas is ook dat een groot deel van het bestaande gasnetwerk gebruikt kan worden voor de aanvoer van het biogas. Er hoeft niet een geheel nieuwe infrastructuur te worden aangelegd.
Een variant op de biogasketel is de biomassaketel. De meest gebruikte variant hiervan is de CV-ketel die op houtpellets (samengeperste houtkorrels) stookt. Hoewel een biomassaketel technisch anders is dan de aardgas- en biogasketels, is een biomassaketel ook in staat om hoge temperaturen realiseren. Voor het gebruik van biogas- en biomassaketels is isoleren wel wenselijk, maar niet per se noodzakelijk. Het gebruik van biogas of biomassa voor een individuele ketel heeft dezelfde nadelen als bij het gebruik van deze bron voor een collectief HT-warmtevoorziening. Ook hier geldt dat de bron zeer beperkt beschikbaar is, er verschillende opinies zijn over de mate van duurzaamheid van biomassa en er naast CO₂ nog andere schadelijke stoffen vrijkomen, waaronder allerlei vormen van fijnstof die nadelig zijn voor de luchtkwaliteit.
Lage temperatuur all-electric
Bij all-electric oplossingen worden diverse elektrische installaties ingezet voor het verwarmen van de woning en het opwarmen van tapwater. Het meest gebruikte elektrische verwarmingssysteem is de warmtepomp. Maar ook de combinatie van een warmtepomp met andere technieken zoals een Warmte Koude Opslag systeem (WKO) komt steeds vaker voor. Hoewel warmtepompen gebruikmaken van hernieuwbaar vrij beschikbare omgevingsenergie (uit water, lucht en bodem of een combinatie daarvan) en daarmee in eerste instantie zorgen voor een reductie op het gebruik van fossiele brandstoffen, hebben ze wel elektriciteit nodig om te kunnen functioneren. Daarbij kan een gedeelte van de elektriciteit weliswaar ook op locatie worden opgewekt, maar wordt het merendeel van de benodigde elektriciteit (nog steeds) betrokken van het centrale elektriciteitsnetwerk dat voor het overgrote deel nog gebruikmaakt van fossiele brandstoffen.
Het meest eenvoudig toe te passen systeem is de elektrische luchtwarmtepomp, maar deze behaalt ten opzichte van de andere varianten (water of bodem) een lager rendement en verbruikt daardoor verhoudingsgewijs meer elektriciteit. De efficiëntie van een warmtepomp is sterk afhankelijk van het temperatuurverschil dat moet worden overbrugd. Dit wordt bepaald door de temperatuur van de bron en door de gewenste (eind)warmte. In het algemeen kan worden gesteld dat hoe hoger de temperatuur van de bron en hoe lager de gewenste (eind)temperatuur is, des te efficiënter de warmtepomp werkt. Bij het toepassen van een elektrische warmtepomp is het overigens niet alleen van belang dat de warmte efficiënt wordt opgewekt maar dat warmtevraag zoveel mogelijk wordt beperkt door besparende gebouwgebonden maatregelen. Net als bij LT-warmtenetten worden hierbij hoge isolatie-eisen gesteld en dient het afgiftesysteem aangepast te worden aan lagere aanvoertemperaturen. Dat geldt niet alleen voor de verwarmingssystemen in het gebouw, maar ook voor de additionele voorziening (zoals een elektrische boiler) om het tapwater extra te verwarmen.
Een veelvuldig gebruik van elektrische warmtepompen heeft gevolgen voor het elektriciteitsnet. Net als bij een HT-warmtenet doet zich het vraagstuk voor van piekvraag en basislast. Bij een grootschalige overstap van gasgestookte HR-ketels naar elektrische warmtepompen zal een substantiële verzwaring van de bestaande elektriciteitsinfrastructuur moeten plaatsvinden om de piekvraag (met name tijdens de winter) op de kunnen vangen. Een dergelijke verzwaring brengt niet alleen een aanzienlijk investering in het elektriciteitsnetwerk mee, maar zorgt ook voor een forse ingreep in de openbare ruimte, omdat er meer transformatorgebouwen geplaatst moeten worden.
Noodzakelijke aanpassingen bij lage temperatuuroplossingen
Een belangrijke stap in het verlagen van de energievraag is het goed isoleren van gebouwen. Het beter isoleren van een gebouw leidt tot een vermindering van de warmtevraag, ongeacht het gekozen alternatief. Het belang van isolatie neemt echter wel toe naarmate de (aanvoer)temperatuur afneemt. De temperaturen die bij deze systemen beschikbaar komen, zijn lager dan de temperatuur die kan worden bereikt door de conventionele HR-ketel (90°C) of andere HT-alternatieven. Voor deze alternatieven (zoals LT-warmtenetten en all-electric) is goede isolatie dan ook een randvoorwaarde. Niet alle woningen zijn hiervoor echter geschikt, bijvoorbeeld doordat isoleren aan de buitenzijde en binnenzijde niet goed mogelijk is of omdat de begane grondvloer niet geïsoleerd kan worden omdat er geen kruipruimte aanwezig is. Daarnaast moeten vaak bij lage temperatuuroplossingen de radiatoren worden vervangen door vloerverwarming of door radiatoren die geschikt zijn voor lage temperatuurverwarming.
Dit levert de nodige complicaties op in het warmtetransitievraagstuk, omdat gebouwgebonden kosten hierdoor zeer omvangrijk kunnen worden. Óf en in welke mate deze complicaties zich ook voordoen in Amsterdam hangt voornamelijk van twee zaken af. Enerzijds van de vraag in welke mate HT-oplossingen als alternatief in de gebieden voorhanden zijn. Als dat niet het geval is zal er noodgedwongen voor een LT-warmtevoorziening worden gekozen met noodzakelijke aanpassingen en kosten tot gevolg. Anderzijds is de samenstelling van het gebouwenareaal (bouwjaar en type woning) en de ligging van de gebouwen van belang (gaat het om een buitenwijk of een gebied in de historische binnenstad?). Hoe ouder het gebouw en dichter bebouwd de omgeving is, des te groter de uitdaging.
Aangezien het overgrote deel van de gebouwen in Amsterdam er al (heel lang) staan (zie Figuur 3.1) en voorlopig nog in gebruik blijven, is dit voor de Amsterdamse situatie een enorme opgave.
Figuur: 3.1 Gebouwen met woonfunctie in Amsterdam naar categorie bouwjaar. Bron: BAG 2018
Energetisch rendement
Een andere belangrijke factor in de mate van duurzaamheid van een warmtesysteem is het energetisch rendement van de gehele warmtevoorziening. Dit rendement is de verhouding tussen de energetische opbrengst (geleverde warmte) en energetische investering (energieverbruik, hulpenergie) en wordt op verschillende manieren uitgedrukt. Zo wordt het energetisch rendement van een warmtepompsysteem de “Coëfficiënt Of Performance” (COP) genoemd en spreekt men bij een warmtenet van een Equivalent OpwekkingsRendement (EOR). Beiden geven aan hoeveel (fossiele) energie er nodig is in het gehele proces om uiteindelijk warmte aan de afnemer te kunnen geven. Een EOR van 250% geeft aan dat voor het afleveren van 1 GJ warmte in totaal 1/250% = 0,4 GJ fossiele energie nodig is geweest. Het EOR wordt bepaald door alle bijdragen aan energiegebruik en -verlies van de warmtevoorziening te berekenen; zowel de opwek van warmte, verlies van warmte tijdens het transport, eventueel tussentijds bijstoken van de temperatuur, als de daadwerkelijk geleverde warmte aan gebouwen. Hoe efficiënter de warmteketen functioneert, des te hoger het energetisch rendement is. Bij LT-warmtenetten zijn de energieverliezen bij transport lager dan bij HT-warmtenetten, wat de EOR vergroot.
Vergelijkbaarheid van duurzame alternatieven
Alternatieven kunnen worden vergeleken op basis van de bijdrage die ze leveren aan het energiezuinig maken van woningen. De overheid gebruikt sinds 1995 de Energie Prestatie Coëfficiënt (EPC) als indicator voor de energiezuinigheid. Deze norm geeft aan wat de energetische efficiëntie van het gebouw is, vergeleken met een gemiddelde woning in 1990. De EPC-waarde van de toenmalige 'modelwoning' is gesteld op 1,0. Met een EPC-norm van 0,4 (deze geldt vanaf 2015) wordt bedoeld dat de energetische waarde van een woning op maximaal 40% van de woning uit 1990 moet zitten. De EPC-berekening is vastgelegd in het Bouwbesluit en wordt bepaald aan de hand van twee deelnormen waarvan de één gebouwgebonden is en de ander gebiedsgebonden.
Gebouwgebonden maatregelen
Belangrijke gebouwgebonden maatregelen zijn isolatie van vloer, gevel en dak. Maar ook de eigen opwekking van energie met behulp van zonnecollectoren en windmolens zijn gebouwgebonden maatregelen. Als indicator voor het effect van dit soort maatregelen is er de norm energieprestatie voor gebouwen (EPG) voor de nieuwbouw en de Energie Index (EI) voor de bestaande bouw. Dit is een maat voor de isolatiekwaliteit van een gebouw en de energieprestaties van gebouwgebonden installaties.
Gebiedsgebonden maatregelen
Sinds enige tijd is er ook aandacht voor 'lokale' gebiedsmaatregelen. Met lokale gebiedsmaatregelen worden gebouwen verwarmd of gekoeld via een transport- en distributienet door bronnen die in het gebied (regio) van het gebouw liggen. Bekende gebiedsmaatregelen zijn HT- warmtenetten die gebruik maken van restwarmte. Maar ook de warmte van WKO-systemen, biogas- en biomassaketels die gezamenlijk worden gebruikt, behoren tot de categorie lokale gebiedsmaatregelen. De indicator voor het effect van gebiedsmaatregelen is de energieprestatienorm voor Maatregelen op Gebiedsniveau (EMG) .
EPC = EMG + EPG
De EMG en de EPG vormen samen het Energie Prestatie Coëfficiënt (EPC) van de woning. Hoewel het streven is om zowel op EMG- als op EPG-niveau een zo hoog mogelijke besparing te realiseren is 'uitruil' mogelijk. Zo kan een gebouweigenaar bij een zeer gunstige EMG als gevolg van een zeer efficiënt warmtenet met een zeer duurzame bron (gebiedsmaatregel) ook zonder veel energiebesparende maatregelen in het gebouw een gunstige EPC behouden. Om te voorkomen dat men hierdoor slechts weinig maatregelen (zoals isolatie van het gebouw) worden genomen om de energievraag te beperken, heeft de wetgever in het Bouwbesluit een getrapte eis opgenomen. De EPC moet aan een gestelde norm niveau voldoen, maar er geldt daarnaast ook een norm op woningniveau. Die norm is wel (33%) lager. Daarmee worden gebiedsmaatregelen gestimuleerd, terwijl wel gegarandeerd blijft dat de energieprestatie van een gebouw aan minimale vereisten voldoet.
Vergelijkbaarheid van alternatieven
Hoewel er verschillende normen zijn vastgesteld, blijft de berekening van de EPC-waarden een complexe en lastige exercitie. Daarnaast leiden de bepalingen uit het Bouwbesluit tot interpretatieverschillen over de wijze waarop gelijkwaardigheid bepaald wordt. Op grond van het Bouwbesluit 2012 moeten gebouwen verplicht worden aangesloten op een collectief warmtesysteem indien de gemeente hier een warmteplan voor heeft vastgesteld. Van deze aansluitplicht kan slechts worden afgeweken indien een gelijkwaardig alternatief wordt toegepast. Op basis van de opbouw van de EPC zijn daarbij drie hoofdvormen te onderscheiden waaruit de gemeente kan kiezen:
- De gebouwgebonden opwekking van warmte wordt uitsluitend vergeleken met de energiezuinigheid van het warmtenet.
- De gebouwgebonden opwekking én het verbruik van warmte van een alternatief worden samen qua energiezuinigheid vergeleken met de energiezuinigheid van het warmtenet en het verbruik van de warmte. Compensatie van een slechter opwekrendement met verdergaande reductie van de warmtevraag is dus mogelijk.
- Het geheel van gebouwgebonden opwekking, het verbruik van de warmte, gebouwgebonden opwekking van elektriciteit, én gebiedsgebonden opwekking van elektriciteit wordt vergeleken met hetzelfde gebouw, aangesloten op het warmtenet, maar met een andere set aan overige maatregelen op het gebied van warmtevraag, elektriciteitsvraag en gebouw- en gebiedsgebonden opwekking van elektriciteit.
Ter verduidelijking: in geval van 1. is een alternatief slechts gelijkwaardig als het opwekrendement van het gebouwgebonden alternatief minimaal zo hoog is als het opwekrendement van het warmtenet. In geval van 2. kan een alternatief voor aansluiting op een energiezuinig warmtenet bestaan uit een minder energiezuinige gebouwgebonden warmtebron in combinatie met verdergaande maatregelen ter reductie van het warmtegebruik. In geval van 3. kan een alternatief voor aansluiting op een energiezuinig warmtenet bijvoorbeeld bestaan uit een minder energiezuinige warmtebron in combinatie met opwekking van duurzame elektriciteit op het dak (gebouwgebonden) of in de wijk (gebiedsgebonden). In de gevallen 2. en 3. worden dus ook bouwkundige maatregelen betrokken in de vergelijking. In geval 3. wordt ook de elektriciteitsketen bij de vergelijking betrokken. Dan kan bijvoorbeeld ook een windturbinepark elders in de wijk als alternatief voor een energiezuinig warmtenet gaan fungeren.
Samenvatting
Uit de voorgaande paragrafen blijkt dat het verduurzamen van de warmtevoorziening een veelomvattend en weerbarstig vraagstuk is. De keuze voor een alternatief voor aardgas hangt van meer af dan uitsluitend de keuze voor een alternatieve warmtebron. Een warmtevoorziening bestaat uit een combinatie van bronnen, infrastructuur, en technische installaties die in samenhang functioneren.
Ten behoeve van de warmtetransitie zijn meerdere alternatieven beschikbaar en zijn door de gemeente meerdere keuzes te maken (zie ook Figuur 3.2 waarin de verschillende alternatieven en keuzemogelijkheden zijn samengebracht). Er zijn collectieve en individuele systemen die elk weer onderverdeeld kunnen worden naar hoge en lage temperatuuroplossingen. Als gekozen wordt voor een collectief systeem zoals een warmtenet, ligt het zwaartepunt bij de investeringen in de aanleg en vraagt dit om een actieve overheidsinterventie waarbij gebruikers verplicht worden om aan te sluiten op het alternatief; een verplichting die wel bij nieuwbouwwijken, maar (vooralsnog) niet in bestaande wijken op te leggen is. De keuze voor een collectief warmtenet is in een nieuwbouwwijk daarmee dus makkelijker te maken dan bij een reeds bestaande wijk. De meeste individuele systemen maken (nog steeds) gebruik van huidige infrastructuren (gas en elektriciteit) en bij all-electric van de huidige elektriciteitsinfrastructuur, en zijn vaak nodig bij collectieve systemen die niet in staat zijn om hoog-temperatuurtapwater te leveren.
Figuur 3.2: Alternatieven en keuzemogelijkheden warmtetransitie
Hoewel de gemeente momenteel uit verschillende alternatieven kan kiezen en daarbij verschillende keuzes kan maken (aan de knoppen in Figuur 3.2 kan draaien), brengen bepaalde keuzes verschillende, complicerende en soms beperkende consequenties met zich mee. Als bijvoorbeeld gekozen wordt voor een collectief systeem op lage temperatuur (LT-warmtenet) worden er hoge eisen gesteld aan de isolatiewaarde van de woning. Als het echter om oude gebouwen gaat in een drukke (historische) binnenstad zullen er eerst aanzienlijke aanpassingen aan het gebouw dienen te worden aangebracht alvorens het een duurzaam alternatief kan zijn. Het woningtype bepaalt daarmee sterk op welke wijze de warmtevraag kan worden beperkt en bepaalt daarmee de (on)mogelijkheden van de alternatieven. In het algemeen kan gesteld worden dat het voor nieuwere woningen gemakkelijker om CO₂-armer te worden dan voor oudere woningen. In het meest gunstige geval staan er relatief nieuwe gebouwen in de wijk, is er dichtbij restwarmte beschikbaar van hoge temperatuur en hoeven er relatief weinig aanpassingen aan de gebouwen te worden doorgevoerd. Deze situatie lijkt zich echter niet voor te doen in Amsterdam.
Duurzaam warmtebeleid: een gezamenlijke (nationale en regionale) opgave
De Amsterdamse ambitie om de warmtevoorziening te verduurzamen staat niet op zichzelf. Nederland heeft zich gecommitteerd aan het klimaatakkoord van Parijs, waarin een doelstelling van 90% CO₂-reductie voor 2050 is vastgelegd. In het Energieakkoord voor duurzame groei (september 2013) geven partijen aan om te streven naar een energie-neutrale gebouwde omgeving in 2050. In het akkoord zijn tevens afspraken over het verminderen en verduurzamen van warmteverbruik vastgelegd voor 2020 en 2023. Deze energietransitie betekent ook voor Amsterdam een enorme opgave. In dit hoofdstuk lopen we een aantal uitgangspunten van het landelijk beleid langs (vanaf 2015) die van invloed zijn op het Amsterdamse warmtebeleid.
Warmtevisie
In april 2015 informeert minister Kamp (EZ) de Tweede Kamer over de Warmtevisie , waarin de ambitie tot het versnellen van het proces richting een duurzame warmtevoorziening staat omschreven. De warmtevisie bevat een uitwerking van de afspraken in het Energieakkoord en een uitvoeringsagenda. Naast energiebesparing en verduurzaming van de warmtevraag wil de minister inzetten op het gebruik van restwarmte. In de brief stelt de minister dat "[…] bij de aanleg van nieuwe energie-infrastructuur en bij vervanging of renovatie van gasnetten een toekomstbestendige keuze moeten overwegen tussen enerzijds gasnetten en anderzijds warmte(-koude)netten of alleen een elektriciteitsnet". Ook stelt hij dat het de voorkeur heeft om lage-temperatuur-warmtenetten na te streven als randvoorwaarde voor een lokaal en duurzaam energiesysteem. Daarnaast wordt in de brief geconstateerd dat open netten en Third Party Access (TPA) op dat moment alleen mogelijk zijn als de netwerkbeheerders medewerking verlenen.
Energierapport, -dialoog en -agenda
In het Energierapport (2016) is de rol en het potentieel van de warmte-infrastructuur als onderdeel van het integrale energiesysteem verder uitgewerkt en een visie geformuleerd voor de periode na het energieakkoord tot 2050. De uitkomsten zijn verder besproken in de energiedialoog en verwerkt in de Energie Agenda (december 2016). Hierin wordt de langetermijnstrategie uitgezet (voor 2030 en 2050).
Onderdeel van de energieagenda is het reduceren van CO₂-uitstoot in de gebouwde omgeving door het gebruik van aardgas te verminderen. Aangekondigde maatregelen betreffen onder meer het niet verder uitbreiden van nieuwe gasinfrastructuur, het vervangen van de aansluitplicht op gas met een algemener aansluitrecht op een energie-infrastructuur voor warmte, het verleggen van de verantwoordelijkheid en bevoegdheid met betrekking tot besluitvorming over de energievoorziening naar lokaal niveau (bij gemeenten en netwerkbeheerders) en het reguleren van grotere warmtenetten naar het model van elektriciteits- en gasnetten.
In maart 2018 kondigde minister Wiebes (EZK) aan dat de gaswinning in Groningen zo snel mogelijk beëindigd zou worden, uiterlijk in 2030. De schade die de gaswinning veroorzaakt, werd niet langer als maatschappelijk aanvaardbaar gezien. Het beëindigen van de gaswinning diende de veiligheid en het veiligheidsgevoel in de regio te vergroten. Een van de actiepunten om dit doel te bereiken was het verduurzamen van de gebouwde omgeving en de glastuinbouw. Hierbij werd aangegeven dat aardgasvrije nieuwbouw de norm zou worden. Daarnaast werd er 90 miljoen euro beschikbaar gesteld voor het ombouwen van bestaande woningen naar aardgasvrije woningen.
Klimaatakkoord
In het Klimaatakkoord maken bedrijven, maatschappelijke organisaties en overheden concrete afspraken over de maatregelen waarmee we de CO₂-uitstoot in Nederland kunnen halveren. De onderhandelingen worden gevoerd aan verschillende 'sectortafels'. Er is een aparte sectortafel voor het behalen van de klimaatdoelen in de gebouwde omgeving.
Op 10 juli 2018 is het voorstel voor hoofdlijnen van het Klimaatakkoord door de voorzitter van het klimaatberaad aangeboden aan het kabinet. Het kabinet en de Tweede Kamer werden opgeroepen om met richtinggevende keuzes te komen. Daarna zouden de partijen de hoofdlijnen uitwerken in concrete en bindende afspraken voor het eind van 2018. Voor het aardgasvrij maken van de bebouwde omgeving werd een wijkgerichte aanpak voorgesteld en werden een aantal stappen in een besluitvormingsproces geïntroduceerd, waaronder het vaststellen van een Regionale Energiestrategie, een Transitievisie Warmte en Uitvoeringsplannen op wijk-/buurtniveau. Met deze processtappen wordt de samenwerking tussen overheden op verschillende schaalniveaus (Rijk, provincie, gemeente en waterschappen) en hun maatschappelijke partners gestructureerd:
- Op regionaal niveau worden er Regionale Energie Strategieën (RES) opgesteld in samenwerking met gemeenten, provincie en waterschap(pen). In de RES wordt uitgewerkt hoe de regio's invulling geven aan de nationale afspraken uit het Klimaatakkoord. In de RES worden de regionaal aanwezige warmte(rest)bronnen en behoefte aan infrastructuur in beeld gebracht en vraag en aanbod op elkaar afgestemd. Amsterdam neemt samen met de provincie Noord-Holland het initiatief om de RES op te stellen. Naar verwachting zullen de regio’s medio 2019 gezamenlijke RES’en indienen bij het Rijk. De exacte indeling van de regio waar Amsterdam onder zou vallen was ten tijde van het onderzoek nog niet duidelijk.
- Op gemeentelijk niveau wordt er uiterlijk 2021 een Transitievisie Warmte vastgesteld. In de transitievisie legt de gemeente vast welke wijken als eerste van het gas af gaan en welke alternatieven er mogelijk zijn. De RES en de transitievisie moeten in samenhang worden ontwikkeld.
- Uiteindelijk worden er op wijk-/buurtniveau door gemeenten Uitvoeringsplannen opgesteld waarin na een participatieproces een besluit genomen wordt over het alternatieve warmtesysteem in een wijk. Dit biedt het kader waarbinnen gebouweigenaren, netbeheerders, warmtebedrijven, gemeente en andere partijen investeringsbeslissingen nemen.
- Om tot een zorgvuldig afwegingsproces te komen is het de bedoeling dat er op landelijk niveau een leidraad voor de wijkgerichte aanpak opgesteld wordt. De ambitie is om hierin objectieve informatie beschikbaar te stellen ten aanzien van relevante factoren. Daarnaast worden er afspraken in vastgelegd over rekenkundige uitgangspunten en aannames. Deze informatie kan dan gebruikt worden ter ondersteuning van het maatschappelijke en politieke debat voorafgaande aan het besluit voor een alternatief warmtesysteem.
Belangrijke wetswijzigingen energiesector
Gedurende ons onderzoek werden er belangrijke wijzigingen voorbereid in de energiewetgeving. Het gaat onder andere om wijzigingen in de Gas-Elektriciteitswet en de Warmtewet die het mogelijk moet maken om gasaansluitingen uit te faseren. Zonder deze wijzigingen zou de Herziening Warmtewetaansluitplicht op gas van kracht blijven waarop maar enkele uitzonderingen mogelijk zijn voor gebieden met warmtenetten of Wet tot wijziging van de Elektriciteitswet en Gaswet (Voortgang Energietransitie)waar gasnetten onrendabel zijn. Uiteindelijk zullen deze wetswijzigingen ertoe leiden dat het ontwikkelen van een duurzame warmtevoorziening in Gaswet onderbrengen in de Transitiewetde bebouwde omgeving, en met name warmtenetten, prominenter op de agenda komen te staan als alternatief voor verwarming met behulp van aardgas.
Herziening Warmtewet
Op 6 maart 2018 heeft de Eerste Kamer ingestemd met de herziening van de warmtewet. Een aantal knelpunten die tijdens de evaluatie van de warmtewet naar voren waren gekomen, werden hiermee gerepareerd. Zo werd onder andere de reikwijdte van de wet aangepast (VvE's en verhuurders werden niet meer aangemerkt als 'warmteleverancier'). Ook afnemers (VvE's of verhuurders) met een aansluiting van meer dan 100 kW vallen niet meer onder de (tarief)bescherming van de Warmtewet. Naast warmtelevering wordt ook koudelevering ondergebracht bij de Warmtewet aangezien hier ook sprake is van gebonden afnemers. Er komen aparte maximumtarieven voor lage temperatuurwarmte en koude. Ook worden er nieuwe elementen toegevoegd aan de tariefregulering, waaronder de aansluitbijdrage, kosten voor het afsluiten en de tarieven die in rekening gebracht worden voor de afleverset. Daarnaast komt er experimenteerruimte voor alternatieve tariefstellingen die niet gebaseerd zijn op het NMDA-principe.
Een aantal knelpunten, waaronder de rol van de netwerkbeheerders, is nog niet opgelost met deze herziening. De wet wordt ook wel gezien als een tussentijdse reparatie. Een meer omvangrijke herziening van de warmtewet staat voor 2019 op de agenda.
Wet tot wijziging van de Elektriciteitswet en Gaswet (Voortgang Energietransitie)
Op 3 april 2018 heeft de Eerste Kamer ingestemd met de wijziging van de Elektriciteitswet en de Gaswet. De aanpassingen scheppen betere randvoorwaarden voor de transitie van fossiele naar duurzame energie. Met het amendement Jetten vervalt de plicht voor de netbeheerder om woningen aan te sluiten op het gasnetwerk (aansluitplicht) in twee type gebieden: nieuwbouwgebieden en gebieden met bestaande bouw.
Nieuwbouwgebieden
Nieuwbouwgebieden worden niet meer standaard aangesloten op het gasnetwerk. Er is echter nog wel een uitzondering mogelijk. Een college van B en W kan besluiten om een gebied aan te wijzen waar de aansluitplicht wél geldt. Dit kan alleen bij zwaarwegende redenen van algemeen belang, die een uitzondering strikt noodzakelijk maken.
Bestaande bouw
In deze gebieden is een gastransportnet aanwezig, maar maakt de gemeente de keuze om over te gaan op een andere warmtevoorziening. In de aangewezen gebieden vervalt de aansluitplicht van de netbeheerder.
De inwerking van de wijziging van de wet Voortgang Energietransitie is reeds meerdere keren uitgesteld op verzoek van de bouwsector.
Gaswet onderbrengen in de Transitiewet
In december 2018 is er bij het debat over de wijziging van de Crisis en herstelwet (Chw) een amendement aangenomen om de Gaswet toe te voegen aan de lijst van wetten waarvan op grond van de Crisis en herstelwet waarvan mag worden afgeweken om te experimenteren met duurzame ontwikkelingen, waaronder het verduurzamen van het energieverbruik in de gebouwde omgeving. De oorspronkelijke Gaswet bood weinig mogelijkheden om woningen af te koppelen van het gasnet en de wet Voortgang energietransitie (zie hierboven) was nog niet in werking getreden. Met dit amendement werd dit knelpunt weggenomen. Gemeenten kunnen vervolgens in een Bestemmingsplan verbrede reikwijdteregels opnemen over welke wijken wanneer van het gas afgekoppeld gaan worden (hiermee kan geëxperimenteerd worden met omgevingsplannen vooruitlopend op de Omgevingswet). Ook zijn er gebiedsaanwijzigingsbesluiten mogelijk als onderdeel van het Bestemmingsplan. Dit betekent dat niet langer het college van B en W per project een besluit neemt, maar dat de gemeenteraad decentrale energieregels vaststelt in het Bestemmingsplan. Alleen de aangewezen proeftuinen, aardgasvrije wijken en herstructurerings- en transformatiegebieden komen in aanmerking voor dergelijke experimenten. Hiermee wordt vooruitgelopen op een mogelijke ontwikkeling waarbij de gemeente in de toekomst op basis van de nieuwe Energiewet 1.0 wel de bevoegdheid krijgt om bestaande wijken van het gas af te laten sluiten. Het is de verwachting dat de Elektriciteits-, Gas- en Warmtewetten in de toekomst in samen worden ondergebracht Energiewet 1.0.
Een ander belangrijk beleidsterrein betreft het ondergrondse ruimtegebruik. Het wordt steeds drukker in de ondergrond: naast drinkwaterwinning vinden er ook andere activiteiten in de bodem plaats die het publieke belang dienen, waaronder grondstoffenwinning en activiteiten ten behoeve van de energievoorziening. In november 2016 stelde het Rijk de Structuurvisie Ondergrond (STRONG) op waarin op hoofdlijnen het ruimtelijk beleid ten aanzien van veilig, duurzaam en efficiënt grondgebruik wordt beschreven. STRONG is echter alleen bindend voor het Rijk.
Bovenstaande ontwikkelingen scheppen een beeld van een dynamisch en complex beleidsveld waarin overheden op verschillende schaalniveaus betrokken zijn. De bevoegdheden en beleidsvrijheid van gemeenten zijn echter beperkt. Belangrijke aspecten worden op nationaal niveau gereguleerd (waaronder de prijs van warmte, het recht op een gasaansluiting en het marktmodel voor warmte). Hoewel belangrijke randvoorwaarden voor de energietransitie vastgelegd worden in nationale wet- en regelgeving, wijst het Rijk (onder andere in het Energie Rapport en de Energie Agenda) ook expliciet op de rol van gemeenten in de energietransitie. In een reactie op het Energie Rapport stelt de VNG dat de sleutel voor de energietransitie op lokaal niveau ligt. Samen met de provincies zijn gemeenten namelijk verantwoordelijk voor de ruimtelijke inpassing op lokaal niveau en de coördinatie van de verschillende activiteiten in de ondergrond.
De warmteketen van een warmtevoorziening
Overheden op Rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau kunnen belangrijke randvoorwaarden scheppen, maar om de warmtevoorziening te kunnen verduurzamen is echter ook samenwerking met andere partijen erg belangrijk. Om een werkend model te krijgen moeten alle belanghebbenden in de warmteketen met elkaar samenwerken. De warmteketen bestaat uit verschillende schakels waaronder de productie van warmte, transport, distributie en levering, vastgoed en gebouw en de uiteindelijke gebruiker. De concrete belanghebbenden die actief zijn in deze keten zijn onder andere netbeheerders, vastgoedontwikkelaars, woningcorporaties, (verenigingen van) particuliere eigenaren en huurders. Het verschilt per situatie met welke stakeholders dient te worden samengewerkt. Bij nieuwbouw dient dan ook rekening te worden gehouden met een ander speelveld dan bij renovatie of herstructurering. Belangrijke stakeholders voor uitbreiding in de nieuwbouw zijn vastgoedontwikkelaars. Voor uitbreiding in de bestaande bouw zijn dat particuliere woningeigenaren, VvE's, woningcorporaties en (belangenverenigingen van) huurders.
Figuur 4.2 Opbouw van de warmteketen met enkele belangrijke stakeholders in Amsterdam
Amsterdamse accenten
In de gemeente Amsterdam is in het verleden vooral ingezet op het verduurzamen van de warmtevoorziening met behulp van warmtenetten, waarbij gebruik is gemaakt van een zogeheten 'hybride model'. Enerzijds is de gemeente (indirect) aandeelhouder in Westpoort Warmte B.V. (hierna te noemen WPW), een publiek-private samenwerking tussen AEB en Nuon. Anderzijds wordt een deel van het warmtenet in Amsterdam volledig door Nuon Warmte ontwikkeld en geëxploiteerd, zonder financiële betrokkenheid van de gemeente. In totaal zijn er tot en met 2017 84.700 aansluitingen op de warmtenetten gerealiseerd. Het oostelijke net heeft 57.700 aansluitingen (68%) en is geheel in private handen van Nuon Warmte. Het westelijke net is goed voor 27.000 aansluitingen (32%) en wordt geëxploiteerd door Westpoort Warmte B.V. (WPW). De netten zijn niet met elkaar verbonden. Het WPW-warmtenetwerk bestaat uit de gebieden Nieuw-West (2004), Noord (2007), Zeeburgereiland (2010, herzien in 2012), Houthaven (2012) en de Sluisbuurt (2017). Het Nuon-warmtenet bestaat uit de gebieden IJburg (1999), Zuidoost (2002), Zuidas (2002), Amstelkwartier (2011-2017 1e en 2e fase), Zeeburgereiland (2012) .
Figuur 4.3 Huidige geografische situatie warmtenetten in de Amsterdam
Figuur 4.4 Aantal aansluitingen (WEQ) per netwerk (blauw: Nuon en groen: WPW) per jaar
Bron: gemeentelijke jaarrekeningen en bedrijfsplannen WPW.
Bij het Nuon netwerk, waarbij de gemeente geen financiële betrokkenheid heeft, wordt de aardgascentrale in Diemen van Nuon als bron gebruikt. Deze centrale is uitgevoerd als een STEG (Stoom- en Gasturbine) en produceert zowel warmte en elektriciteit. Het netwerk van WPW wordt gevoed door de afvalverbrandingscentrale van AEB in het westelijk havengebied. WPW is een joint venture van Nuon Warmte en het Afval Energie Bedrijf van de gemeente Amsterdam (50%/50%). In Figuur 4.4 zijn de stijgingen van het aantal aansluitingen (blauw Nuon en groen WPW) vanaf 2013 te zien.
Er zijn slechts enkele kleine producenten aangesloten op het warmtenetwerk van andere partijen. Het gaat dan om aanbieders van duurzame warmte zoals de Greenmills fabriek van Orgaworld en de Rioolwaterzuiveringsinstallatie (Rwzi). De mogelijkheden om op termijn gebruik te maken van geothermie worden nog verkend. Daarnaast heeft AEB vergevorderde plannen om een biomassacentrale te bouwen. De consument kan echter niet kiezen uit welke bron de afgenomen warmte afkomstig is en heeft hier ook geen inzicht in.
De wijze waarop de samenwerking in WPW is vormgegeven en de wijze waarop de gemeente grip houdt op deze deelneming, komt in ons rapport Grip op Westpoort Warmte: Warme band of koele relatie? uitvoerig aan bod.
Het duurzaam warmtebeleid 1: zoveel mogelijk aansluitingen op warmtenetten
In dit hoofdstuk lopen we in chronologische volgorde nota's, notities en rapporten langs om het duurzaam warmtebeleid van de gemeente Amsterdam in de periode 2005-2016 te reconstrueren en te beschrijven. De gemeenschappelijke rode draad in al die beleidsstukken is dat het beleid gericht is op de aansluiting van woningen en gebouwen op warmtenetten. Tot 2005 ontbreekt er een beleidskader voor de ontwikkeling van warmtenetten. Er wordt weliswaar besloten om warmtenetten aan te leggen waarbij ook de voordelen voor het milieu Organisatorische inbeddingworden benoemd, maar de keuze voor uitbreiding vindt primair (ad hoc) plaats als onderdeel van de besluitvorming tot de herstructurering van stadswijken en nieuwe stadsuitbreidingen.
Organisatorische inbedding
Voor 2005 waren zowel het Afval Energie Bedrijf (AEB, destijds een gemeentelijk dienst) als het Gemeente-Energiebedrijf (GEB, destijds een gemeentelijke dienst) de drijvende krachten achter de eerste investeringen in warmtenetten. Van 2006-2011 was het onderwerp warmtenetten belegd bij het Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam (OGA). Het verduurzamen van de warmtevoorziening werd vooral opgepakt als onderdeel van stedelijke ontwikkeling. In de daaropvolgende periode (2011-2013) werd het onderwerp ondergebracht bij Waternet, mede om versnippering tegen te gaan. De directeur van Waternet was op dat moment ook de directeur van het AEB. De gedachte achter deze overplaatsing was dat water en energie belangrijke overeenkomsten hebben en dat er grote synergievoordelen te behalen zouden zijn. Waternet heeft in deze periode het beleid ten aanzien van warmte- en koudetechnieken uitgewerkt en gecoördineerd. Vanaf 2013 worden de strategische en beleidsmatige taken ondergebracht bij de dienst Ruimtelijke Ordening (dRO), later Ruimte en Duurzaamheid (R&D). In 2013 vond ook de verzelfstandiging van AEB plaats. De taken met betrekking tot regie op de uitrol van stadswarmte werden overgedragen aan AEB.
Het opstellen van de Amsterdamse bouwverordening en het verlenen van bouwvergunningen viel in de periode 2005-2013 onder de verantwoordelijkheid van de Dienst Milieu Beheer (DMB). In 2013 is deze dienst opgesplitst. De beleidsmatige taken zijn eerst overgedragen aan het Klimaatbureau Amsterdam en later ondergebracht bij Ruimte en Duurzaamheid. De uitvoering werd ondergebracht bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (ODNZKG).
Uitgangspunt warmte(net) tenzij...
Bij de behandeling in december 2005 van de gemeentelijke begroting 2006 werd het onderwerp duurzame warmte geraakt in een discussie over stadsverwarming die uitgebreid aan bod kwam in de gemeenteraad. Dit hing vooral samen met de gebiedsuitbreidingen in de gebieden Noord en Zeeburgereiland die toen op stapel stonden. Zowel de gemeenteraad als het college van B en W waren van mening dat de aanleg van warmtenetten bij deze gebiedsuitbreidingen een belangrijke bijdrage kon leveren aan het behalen van doelstellingen met betrekking tot het verbeteren van de luchtkwaliteit en het energiezuinig bouwen.
Er werden meerdere moties aangenomen. In de eerste motie werd het college van B en W verzocht om ter bevordering van de stedelijke luchtkwaliteit en het terugdringen van energie- en warmteverspilling de aanleg van een stadsbreed warmtenet te onderzoeken. Het college van B en W werd gevraagd om vóór januari 2007 te rapporteren over mogelijke varianten hiervoor. In de andere motie stond de heroverweging van een eerder raadsbesluit uit dat jaar (13 april 2005) centraal. Bij de aanleg van de wijk IJburg was weliswaar rekening gehouden met de komst van een warmtenet in Zeeburgereiland, maar door tegenvallende bouwvolumes was het college uitgegaan van een ontwikkeling van Zeeburgereiland zonder warmtenet. In deze tweede motie werden WPW, het projectbureau IJburg en het bestuur van stadsdeelraad Zeeburg verzocht om samen te onderzoeken of aansluiting op het warmtenet niet alsnog in de ruimtelijke planvorming van Zeeburgereiland paste. Het college wordt in deze motie verzocht om vóór medio februari 2006 te rapporteren over de mogelijkheden van een warmtenet in dit gebied.
Tijdens de begrotingsbehandeling werd nog een derde motie aangenomen waarin door de gemeenteraad het algemene principe werd omarmd dat nieuwbouwprojecten in de toekomst standaard zouden worden aangesloten op warmtenetten, tenzij dit om locatie specifieke kenmerken (bijvoorbeeld afstand tot de warmtebron, planningsproblemen, eerdere gemaakte afspraken of onevenredige kosten) niet mogelijk was. Afwijkingen moesten worden onderbouwd en voorgelegd aan de gemeenteraad. Vanaf dat moment was dus het uitgangspunt bij elk nieuwbouwproject "warmte(net), tenzij…".
Actieplan Luchtkwaliteit
In 2006 is het Actieplan Luchtkwaliteit Amsterdam (actieplan) door de gemeenteraad vastgesteld. Het actieplan was gezamenlijk door de toenmalige gemeentelijke diensten Infrastructuur Verkeer en Vervoer (DIVV), Milieu en Bouwtoezicht (DMB) en Ruimtelijke Ordening (DRO) opgesteld en had tot doel om de knelpunten voor luchtkwaliteit in de stad aan te pakken. Het ging om specifieke maatregelen gericht op straten of gebieden met knelpunten en om algemene maatregelen om de algehele luchtkwaliteit in Amsterdam te verbeteren (vermindering van koolstofdioxide (CO₂), stikstofoxides (NOx) en fijnstof (PMx)). Een van de voorgestelde algemene maatregelen was de uitbreiding van aansluitingen op het warmtenet. Ook huishoudens dragen immers, zo was de constatering, bij aan de luchtverontreiniging in Amsterdam. De grootste factor was daarbij de verwarming van woningen omdat HR-ketels veel CO₂ en NOx uitstoten. Het individueel verwarmen van woningen met aardgas zorgde per huishouden voor een uitstoot van 0,5 tot 4 kg NOx per jaar. De grote bandbreedte hing samen met de variatie in energieverbruik per huishouden en aanwezige apparatuur. De verwachting was dat grootschalige warmtenetten, waarbij centraal wordt gestookt voor duizenden woningen tegelijk, een aanzienlijke reductie opleverde van NOx.
De indicatoren voor het meten van luchtkwaliteit in dit beleidsplan waren fijnstof en stikstof. In het actieplan werd wel verwezen naar het voordeel van de mogelijke CO₂-reductie die met stadsverwarming kon worden behaald. Dit beleidsstuk was echter gericht op het verbeteren van de luchtkwaliteit, waarbij CO₂ geen indicator was. Ook werd er geen vergelijking gemaakt met de reductie van NOx en fijnstof die behaald zou kunnen worden met andere warmtesystemen. In de bijlage werd wel een opsomming gegeven van maatregelen waarvoor niet gekozen was. Hier werd kort een vermelding gemaakt dat kernenergie als alternatief was afgevallen omdat geen van de toenmalige energiecentrales op Amsterdams grondgebied stond en daarmee niet bijdroegen aan de verslechtering van de lokale luchtkwaliteit. Daarnaast werd beargumenteerd dat de bestaande centrales relatief schone centrales waren en dat vervanging van deze centrales tot kapitaalvernietiging zou leiden. Omdat Amsterdam de restwarmte van de afvalverwerkingsinstallatie (hierna: AVI) van AEB kon gebruiken, werd in het actieplan verondersteld dat bij stadsverwarming de uitstoot van NOx nihil was. Op basis van deze uitgangspunten stelde de gemeente zich tot doel om de komende jaren 130.000 woningen aan te sluiten op warmtenet. Het beoogde effect was een verbetering van de luchtkwaliteit van 1,5 µg /m3 NOx.
Notitie duurzaamheid in de nieuwbouw
Bij de behandeling van de gemeentelijke begroting 2008 werd een motie aangenomen die het college opriep een ambitie vast te stellen voor de gewenste duurzaamheid bij ruimtelijke projecten in Amsterdam. Daarbij moest ook een procedure worden uitgewerkt waardoor bij de gunning van projecten rekening werd gehouden met deze ambitie. Het college pakte dit op in de notitie Duurzaamheid in de nieuwbouw die in september 2008 door de raad werd vastgesteld. In de notitie stonden de volgende ambities centraal:
- In de periode 2010 tot en met 2014 starten met de bouw van klimaatneutrale woningen en utiliteitsgebouwen, met als doelstelling om in deze periode 40% van de productie (stond gelijk aan 10.000 woningen) geheel klimaatneutraal te bouwen (EPL van 9,5 à 10) en de overige woningen (staat gelijk aan 15.000 woningen) half klimaatneutraal (EPL van 8).
- Vanaf 2015 alle nieuwbouwwoningen en utiliteitsgebouwen klimaatneutraal te bouwen. Met "klimaatneutraal" werd bedoeld dat de CO₂-uitstoot van gebouwgebonden energieverbruik werd gecompenseerd in de vorm van energiebesparing, lokale duurzame opwekking, en/of efficiënt inzetten van duurzame bronnen.
- Warmtelevering maakt onderdeel uit van deze plannen. Voor nieuwe plannen moesten er energievisies opgesteld worden waarin aangegeven stond hoeveel CO₂-reductie er binnen een project werd behaald.
De gemeente Amsterdam ging met deze doelstellingen verder dan het Rijk die uitging van 25% energiebesparing in 2011, 50% per 2015 en om vanaf 2020 geheel klimaatneutraal te bouwen. Amsterdam vond dat het sneller moest. Het college zag mogelijkheden om te versnellen door grootschalig gebruik te maken van de restwarmte die in Amsterdam voorhanden was.
In de notitie werd benadrukt dat de duurzaamheidsambities medebepalend zouden gaan worden bij de gunning van ruimtelijke projecten. Niet alleen financiële maar ook kwalitatieve criteria, waaronder duurzaamheid, dienden een nadrukkelijke rol te spelen bij het gunnen van nieuwe opdrachten. In een nog nader te bepalen weging van de criteria zou moeten worden bepaald in welke mate de financiële bieding en in welke mate duurzaamheid een rol ging spelen.
Rapport Schaalsprong stadswarmtenet
In december 2008 nam het college kennis van de conclusies uit het denkfaserapport Schaalsprong stadwarmte. Het rapport werd ook ter kennisname aan de raadscommissie ROW aangeboden. De belangrijkste aanleiding voor het rapport vormde de uitbreiding in Noord die op stapel stond. In 2009 moest een besluit worden genomen over de primaire leiding van het warmtenet in Amsterdam Noord. De zwaarte van deze primaire leiding was kritisch voor de mogelijkheden om in de toekomst één warmte(ring)net in Amsterdam te kunnen ontwikkelen. Voor de keuze met betrekking tot de dimensionering van de leiding in Noord, was het dus nodig om nu een uitspraak te doen over de toekomstige fysieke en organisatorische vorm van de warmtenetten. Het college sprak daarnaast de ambitie uit om 100.000 aansluitingen te behalen in 2020 en het realiseren van een gesloten warmtenet door de aanleg van een ringleiding. Volgens de opstellers van het rapport speelden de verschillende warmtenetten (in Oost en Zuidoost van Nuon en in Noord en West van WPW) een cruciale rol in het behalen van de milieudoelstellingen van de gemeente. Het gebruik van warmtenetten, met restwarmte als bron, leidde tot een energiebesparing en CO₂-reductie van 50%, aldus het rapport. Grootschalige warmtelevering werd gezien als een belangrijk onderdeel van het beleid om te komen tot klimaatneutrale bouw. Daarom werd er in het rapport de ambitie uitgesproken om het aantal woningequivalenten (weq) uit te breiden van 38.000 in 2008 naar 100.000 in 2025. Bij deze schaalsprong zou één grootschalig stadswarmtenet in Amsterdam ontstaan waarbij warmtebronnen en toenmalige en toekomstige 'warmtegebieden' aan elkaar gekoppeld zouden worden. Het aanleggen van een gesloten ringleiding zou de efficiëntie van het netwerk verhogen en "must-run" situaties (waarin de elektriciteitscentrale moet draaien om warmte te blijven generen op momenten dat er geen vraag naar elektriciteit is) voorkomen. Daarnaast werd in het rapport gepleit voor een open warmtenet waar derde partijen toegang zouden krijgen en er concurrentie zou ontstaan tussen de verschillende warmteleveranciers.
In het rapport werd veel verschillende informatie bij elkaar gebracht en beoordeeld (denkfase). Hoewel deze denkfase goed weergaf hoe de ambtelijke organisatie over warmtenetten dacht en welke ambitie er op de lange termijn werd nagestreefd (één stadswarmtenet) bleef de vraag onbeantwoord op welke wijze de dan bestaande netwerken (Nuon-netwerk was volledig privaat eigendom en WPW-netwerk was gemengd publiek-privaat eigendom) fysiek en organisatorisch dienden te worden samengevoegd en welke rol de gemeente daarin wilde nemen. Daarvoor was meer informatie nodig. Het college gaf vervolgens opdracht voor de volgende (onderzoeks)fase. De onderzoeksfase bestond uit het:
- opstellen van energievisies per gebied;
- opstellen van business casussen verschillende varianten warmtenet met als belangrijkste aspecten (CO₂-reductie, energiebesparing, financiële haalbaarheid en fasering);
- opstellen van een onderzoeksrapport naar positie en rollen van de gemeente Amsterdam, samenwerking met andere partijen en de mogelijkheden om het net open te stellen.
De onderzoeksfase had moeten resulteren in een voorstel voor de fysieke en organisatorische aspecten van de schaalsprong. Dit voorstel zou in de tweede helft van 2009 aan de gemeenteraad ter besluitvorming worden voorgelegd.
Modelkeuze sturingsvarianten
In augustus 2009 werd de onderzoeksfase van de schaalsprong warmtenet afgerond met het rapport Stadswarmtenet van de gemeente Amsterdam, beoordeling van drie besturingsvarianten voor het netwerk. Het rapport was opgesteld door de diensten OGA, AEB, Waternet en de Bestuursdienst Amsterdam (BDA). In het rapport werden de volgende drie organisatievormen met elkaar vergeleken:
- Volledig publieke organisatie, geen private zeggenschap;
- Volledig private organisatie, geen publieke zeggenschap;
- Publiek-private organisatie, gezamenlijke publieke en private zeggenschap.
De drie varianten werden beoordeeld aan de hand van de drie randvoorwaarden die de gemeente aan stadswarmte had gesteld: duurzaamheid, betaalbaarheid en betrouwbaarheid. Daarnaast werd een vierde criterium geïntroduceerd, namelijk de haalbaarheid van de doelstelling van de schaalsprong (100.000 aansluitingen in 2025). Ervaringen elders lieten zien dat deze effecten met elke organisatievorm konden worden gerealiseerd. Maar in de concrete Amsterdamse situatie werden toch wel verschillen onderkend bij de beoordeling van de varianten op basis van deze criteria.
De drie varianten
Bij volledig publiek eigendom van het netwerk zou de gemeente Amsterdam 100% eigenaar worden. Dit betekende niet automatisch een gemeentelijke betrokkenheid bij de exploitatie van het warmtenetwerk. De exploitatie kon worden uitbesteed aan een externe partij door het inkopen van een dienst of door het vergeven van een concessie. De consequentie van deze keuze was wel dat Nuon (Warmte) moest worden 'uitgekocht'. Niet alleen voor hun positie in WPW maar ook voor het warmtenet (waaronder Amsterdam-Zuidoost) dat volledig in eigendom is van Nuon en wat zelfstandig geëxploiteerd wordt.
Bij volledig privaat eigendom van het netwerk werden in het rapport twee alternatieven onderscheiden. In de eerste variant waren netwerk en bron in handen van één private eigenaar. In de tweede variant was het private eigendom van netwerk en bron gesplitst. In dat geval kon een netwerkeigenaar allerlei nieuwe warmtebronnen toelaten op het netwerk. Aangezien dit in de Amsterdamse situatie niet voor de hand lag, werd dit scenario in het rapport buiten beschouwing gelaten. Dat betekende dat men bij de volledig private variant ervan uitging dat Nuon (Warmte) de aandelen in WPW van de gemeente over zou nemen en het warmtenetwerk volledig in eigendom zou krijgen.
Bij gedeeld publiek-privaat eigendom van het netwerk werd de situatie in WPW (joint venture 50-50% tussen de gemeente Amsterdam en Nuon) uitgebreid naar het Nuon-netwerk. De consequentie van een dergelijke keuze was dat zowel de gemeente Amsterdam als Nuon (Warmte) een deel van het netwerk in eigendom kreeg. Daarbij moest later nog worden bepaald wat daarbij een goede aandelenverhouding was voor het gehele netwerk en hoe deze het beste kon worden gerealiseerd.
De vier criteria
De sturingsmodellen werden beoordeeld aan de hand van vier criteria. Deze criteria waren gebaseerd op de belangrijkste randvoorwaarden ten aanzien van warmtenetten. Bij het criterium "duurzaamheid" ging het om reductie van CO₂. Bij de schaalsprong stadswarmte werd gestreefd naar een CO₂-reductie van 50% ten opzichte van de gasgestookte HR-ketel.
Voor het criterium "betaalbaarheid" was in het onderzoek gekeken naar de betaalbaarheid van de warmtevoorziening in de toekomst voor zowel consument als gemeente. Met het opraken van de fossiele brandstoffen zou de prijs van energie en warmte in de toekomst gaan stijgen. De gemeente voelde zich verantwoordelijk voor het invullen van de randvoorwaarden om energie in de toekomst toch betaalbaar te houden. Belangrijk daarbij waren de beperking van de kosten. In het rapport werd een indicatie gegeven van de bedragen die ruwweg nodig waren om de groei van 100.000 aansluitingen te realiseren. Men dacht dat de totale investering voor de schaalsprong circa 545 miljoen euro zou bedragen. De totale eenmalige opbrengst (alle aansluitbijdragen die ontvangen worden bij de aanleg van het netwerk) voor de Schaalsprong werd geschat op ongeveer 400 miljoen euro. Dit betekende dat de netto-investering voor de beoogde 100.000 woningen ongeveer 145 miljoen euro bedroegen. Voor de jaarlijkse kosten werd bij 100.000 woningen uitgegaan van 43 miljoen euro. Uitgaande van de wettelijk vastgelegde verkoopprijs werden de jaarlijkse opbrengsten geschat op 78 miljoen euro. Dit betekende een brutomarge op jaarbasis van circa 35 miljoen euro op basis van het niveau van kosten en tarieven ten tijde van het onderzoek.
Ook aan het criterium "betrouwbaarheid" werd veel waarde gehecht. Om de ambities ten aanzien van stadswarmte te kunnen doorvoeren was maatschappelijk draagvlak een randvoorwaarde. In wijken waar stadswarmte was aangelegd, had de consument minder keuzevrijheid ten aanzien van zijn warmtevoorziening: er kon bijvoorbeeld niet meer worden gekookt op gas en de consument werd afhankelijk van één leverancier. Dit betekende voor het college van B en W dat leveringszekerheid van de warmtevoorziening geborgd diende te worden.
Bij het criterium "haalbaarheid" speelde allereerst mee dat voor het maken van een goede businesscase de beschikbare expertise essentieel was. Er moest kennis zijn van de omvang van noodzakelijke investeringen in relatie tot het verwachte financiële rendement en de financiële risico's. De eigen expertise van de gemeente op het terrein van stadswarmte was beperkt en dat bemoeilijkte deze taak terwijl de financiële risico’s wel van grote invloed konden zijn op de gemeentelijke budgetten. Daarnaast was het met oog op de haalbaarheid belangrijk dat de organisatorische inspanningen van de gemeente binnen de perken bleven.
Beoordeling varianten op basis van de criteria
Qua duurzaamheid werd het volledig private model als het meest kwetsbaar beschouwd. Daarmee kwam de gemeente namelijk op grotere afstand te staan en zou ze de realisatie van de doelstellingen moeten bewaken door het instellen van additionele regels en extra toezicht. Voor wat betreft de betaalbaarheid en betrouwbaarheid zag men weinig verschillen tussen de drie varianten. Het publieke model vergde veel van de gemeente en werd daarom minder haalbaar geacht.
Op basis van verschillende overwegingen en analyse van de besturingsvarianten aan de hand van de vier criteria, concludeerden de opstellers van het rapport dat het vanuit publieke belang wenselijk was dat de gemeente het warmtenet volledig in eigendom zou krijgen. Daarmee kon namelijk een openheid worden gecreëerd waarmee het gebruik van duurzame bronnen het beste kon worden geborgd en waarmee kon worden voorkomen dat een private partij een netwerkmonopolie zou verkrijgen. Uitgangspunt daarbij was het realiseren van een splitsing tussen het netwerk en de exploitatie, naar analogie van het elektriciteits- en gasnet.
Op korte termijn werd een dergelijke stap van volledig publiek eigendom nodig noch wenselijk geacht. De afhankelijkheid van de elektriciteitscentrales was groot en er was onvoldoende expertise bij de gemeente Amsterdam op het gebied van stadswarmte. Daarnaast zou een directe overname van het netwerk leiden tot onnodige vertraging in de verdere groei van het warmtenet. Het voorstel was dan ook om voorlopig voor de gemengd publiek-private variant (joint venture) met een versterkte invloed van de gemeente te kiezen, maar wel al toe te werken naar een volledig publiek netwerk en daar op korte termijn contractuele afspraken over te maken.
In februari 2010 besprak het college van B en W de uitkomsten van het onderzoek en het daarbij geformuleerde keuzevoorstel. Het college maakte echter geen keuze maar vroeg de directeur van AEB om samen met het Klimaatbureau Amsterdam, het Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam (OGA) en de Bestuursdienst de consequenties van de conclusies uit het rapport verder uit te werken in een vervolgonderzoek. Daarvoor diende er ook met Nuon gesproken te worden over de gewenste eigendomsverhouding van het warmtenetwerk, de realisatie van de schaalsprong en de aanleg van een ringnet. De directeur AEB zou in het najaar van 2010 de resultaten van het onderzoek ter besluitvorming voorleggen aan het college. Dit is echter niet gebeurd.
Energiestrategie 2040
In februari 2010 publiceerde het Klimaatbureau Amsterdam de Energiestrategie Amsterdam 2040. De Energiestrategie werd opgesteld met het oog op de collegeperiode 2010-2014 en de daarbij horende langetermijntransitie naar een schone en duurzame energievoorziening (tot 2040) te realiseren. De belangrijkste langetermijndoelstelling was een CO₂-reductie van 75% in 2025 ten opzichte van 1990. Om deze doelstelling te bereiken werden verschillende maatregelen en acties genoemd op verschillende beleidsterreinen, waaronder: verkeer en vervoer, haven en industrie, gebouwde omgeving, en duurzame energieproductie. De maatregelen op de twee laatstgenoemde gebieden (bebouwing en energie) hadden directe raakvlakken met de duurzame warmtevoorziening in Amsterdam. Zo werd de ambitie uitgesproken om alle bestaande bouw minimaal te laten voldoen aan de eisen van energielabel B door onder andere gebruik te maken van warmtenet en warmte-koude-opslag. Hiervoor zou een forse uitbreiding van het warmtenet nodig zijn. Niet alleen nieuwe woningen moesten dan worden aangesloten op het warmtenet maar ook bestaande woningen. Het eerder geplande aantal aansluitingen van 100.000 weq in 2025 werd verhoogd naar 200.000 weq in 2040.
Notitie Stadswarmte Amsterdam werkt!
In de notitie Stadswarmte Amsterdam werkt! uit januari 2011 werd teruggekeken op de resultaten die behaald waren sinds de moties uit 2005 en werd er ook een blik op de toekomst geworpen. In de notitie werd benadrukt dat stadswarmte een grote bijdrage leverde aan de duurzaamheidsdoelen van de gemeente. Hoewel in de notitie werd aangegeven dat er per project een aparte berekening moest worden gemaakt (omdat lokale factoren van invloed konden zijn, zoals de dichtheid van het net, de aard van de warmtevraag, en het soort elektriciteitscentrale), was de algemene stelling dat de warmtenetten in Amsterdam een CO₂-reductie realiseerden van 50% (warmtebron Diemercentrale) tot 80% (warmtebron AEB) ten opzichte van standaard individuele HR-ketels. Daarnaast werd aangegeven dat de warmtebronnen in Amsterdam genoeg warmte leveren om in de toekomst de gehele stad te voorzien.
In de notitie werden ook de ontwikkelingen op het gebied van warmtenetaansluitingen per organisatie en gebied weergegeven. Nuon leverde stadswarmte in het oosten en zuiden van de stad aan de volgende gebieden (in chronologische volgorde van aanleg): Zuidoost, Zuidas, stadsdeel Zuid, IJburg-I. WPW, de joint venture van de gemeente Amsterdam en Nuon, leverde in het Westen van de stad aan: het Havengebied Westpoort, de Westelijke Tuinsteden, stadsdeel Noord en Zeeburgereiland.
Tabel 5.1 Aantal aansluitingen (weq) Nuon en WPW, tussen 2006 en 2012
| Stadsdeel | Partij | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | Totaal | ||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Zuidoost | Nuon | 12.405 | 12.843 | 12.514 | 13.198 | 13.796 | 14.253 | 14.449 | Nuon:46.893 | ||
| Zuid | Nuon | 9.525 | 9.620 | 11.294 | 7.780 | 11.820 | 12.757 | 14.052 | |||
| IJburg | Nuon | 2.581 | 3.572 | 6.241 | 7.256 | 7.860 | 8.260 | 8.460 | |||
| Verspreid WKK | Nuon | 10.940 | 10.610 | 9.893 | 9.882 | 9.882 | 9.882 | 9.882 | |||
| Westpoort | WPW | 3.527 | 3.962 | 4.769 | 4.841 | 4.871 | 5.171 | 5.471 | WPW:17.225 | ||
| Nieuw-West | WPW | 0 | 0 | 1.122 | 3.204 | 6.204 | 8.104 | 9.604 | |||
| Noord | WPW | 0 | 0 | 80 | 226 | 350 | 950 | 1.750 | |||
| Zeeburgereiland | WPW | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 50 | 400 | |||
| Totaal | 38.528 | 40.607 | 45.913 | 50.387 | 54.783 | 59.427 | 64.118 | 64.118 | |||
Bron: Notitie Stadswarmte werkt!, pagina 9.
In de notitie werd ook vermeld dat de twee stadswarmte-aanbieders in Amsterdam, Nuon en WPW, hadden besloten om alle toekomstige nieuwe projecten onder de vlag van WPW uit te laten voeren. Beide partijen vonden dat de samenwerking tussen Nuon en de gemeente in WPW veel voordelen bood en cruciaal was voor de succesvolle uitrol van stadswarmte in Amsterdam. Benadrukt werd dat beide partijen over complementaire competenties beschikten: Nuon beschikte over de nodige technische, logistieke en financiële expertise, de gemeente had veel kennis over de aspecten van stadsontwikkeling. Daarnaast werden door de gezamenlijke investering de financiële risico’s voor beide partijen kleiner. Beide partijen wilden op lange termijn nóg verder gaan en het gehele stadswarmte systeem in de joint venture onderbrengen. Dat betekende dat de gemeente zich zou moeten inkopen in het dan al bestaande warmtenet van Nuon.
Ten slotte werd in de notitie de visie voor de lange termijn (na 2020) beschreven. Heel Amsterdam (nieuwbouw en bestaande bouw) zou dan aangesloten worden op het stadswarmtenet. Daarnaast zou de warmtevraag per aansluiting én totale warmtevraag voor de stad verminderen als gevolg van steeds energiezuinigere nieuwbouw en steeds betere renovatie van bestaande bouw. De verwachting was dat het warmtenet ook in die situatie rendabel zou zijn, omdat er sprake zou zijn van schaalgrootte en het gecombineerde warmtenet intensief zou worden gebruikt.
Hoewel verschillende diensten (OGA, AEB, K&E, Dienst Milieu en Bouwtoezicht (DMB) en de Bestuursdienst) en wethouders betrokken waren bij de totstandkoming van de notitie en de voorbereiding van een collegevoordracht, werd de notitie uiteindelijk niet aan het college van B en W ter besluitvorming aangeboden. Hierdoor heeft de notitie ook niet zijn weg gevonden naar de raad.
Structuurvisie Amsterdam 2040
Sinds de invoering van de Wet ruimtelijke ordening (1 juli 2008) zijn gemeenten verplicht om hoofdlijnen voor ruimtelijke plannen vast te leggen in een structuurvisie. Na een proces van bijna drie jaar heeft de Amsterdamse gemeenteraad op 17 februari 2011 de Structuurvisie Amsterdam 2040 vastgesteld. Het document dient als toetsingskader voor ruimtelijke plannen op de korte termijn (tot 2020) en schetst een visie voor de lange termijn (2040).
In de structuurvisie worden stadswarmte en duurzame warmtevoorziening in bredere zin weinig besproken. In de structuurvisie staat stadswarmte niet op zichzelf, maar is het een onderdeel van het bredere energievraagstuk. Onder de pijler ‘Het post fossiele brandstoftijdperk’ wordt echter wel de ambitie vastgelegd om het stadswarmtenetwerk in de komende periode verder uit te breiden en de stadswarmtering te sluiten. Ook wordt gesteld dat op termijn duurzame bronnen warmte zullen leveren aan het net, op basis van biomassa en geothermie. Het stadswarmtenet komt echter niet terug in de kaartbeelden.
Er wordt tevens een inschatting gemaakt van de hoeveelheid CO₂-reductie door middel van stadswarmte. De structuurvisie stelt dat in 2025 stadsverwarming en WKO samen verantwoordelijk zullen zijn voor 150 kiloton CO₂-reductie. In 2040 wordt de reductie op 300 kiloton geschat. Deze ambities vinden echter geen uiting in het uitvoeringskader of in het genoemde instrumentarium in de structuurvisie.
Bij de behandeling van de structuurvisie is er een motie ingediend waarin het college wordt opgedragen om warmte-/koudekaarten op te stellen. Stadskoude, WKO en stadswarmte zijn deels aanvullende maar ook deels concurrerende technieken. Het college wordt gevraagd om kaarten op te stellen waarin per locatie de voorkeurstechniek wordt aangemerkt. Daarnaast wordt gevraagd inzichtelijk te maken welke mogelijkheden de gemeente heeft om de invoering van deze technieken te beïnvloeden middels bijvoorbeeld het bestemmingsplan, aansluitplicht of de uitbreiding van het takenpakket van WPW.
Strategische samenwerking 2025 (WPW 2.0)
Door het Afval Energie Bedrijf (AEB) – namens de gemeente Amsterdam – en Nuon (Warmte) werd in oktober 2011 het strategisch plan “Westpoort Warmte 2025” opgesteld. Het document werd besproken met de betrokken wethouders (Deelnemingen, Ruimtelijke Ordening, Grondzaken – inclusief bodem – en Klimaat en Energie). In het plan werden de ambities, doelstellingen en mogelijkheden van AEB en Nuon gecombineerd tot een toekomstscenario van WPW. Uitgangspunt voor deze strategische analyse was dat er vanaf 2025 een grootschalig warmtenetwerk zou moeten zijn gerealiseerd waarop diverse duurzame warmtebronnen zouden zijn aangesloten. Het WPW- en Nuonnetwerk moesten dan gekoppeld zijn, waardoor er levering tussen beide netten plaats kon vinden. Om de hoofdrichting van de toekomstige samenwerking van partijen te bepalen werden in eerste instantie drie elkaar uitsluitende scenario’s gedefinieerd en geanalyseerd: (a) een volledig publieke ontwikkeling, (b) het in stand houden van de aandelenverhoudingen en (c) het opschalen van de samenwerking binnen WPW naar heel Amsterdam. Het laatste scenario werd 'WPW 2.0' genoemd. Nuon en de gemeente Amsterdam werden in deze variant gezamenlijk verantwoordelijk en zouden samen het risico gaan dragen voor het verder ontwikkelen van stadswarmte en -koude binnen de gemeentegrenzen. Uit de analyse kwam naar voren dat een keuze voor het scenario WPW 2.0 het meest tegemoet zou komen aan de wensen en eisen van beide partijen, zowel op het gebied van duurzaamheid als financieel rendement.
In de voorbereiding van het strategisch plan werd duidelijk dat AEB (gemeente) vanuit klimaatdoelstellingen de criteria duurzaamheid en financieel rendement voor investeringsbeslissingen anders woog dan Nuon, die meer marktgedreven was. Nuon eiste een hoger rendement dan alleen de financieringskosten, terwijl voor AEB budgettaire neutraliteit (inclusief dekking van risico’s) de ondergrens was. Er werden daaraan verder geen specifieke gevolgen verbonden.
In het strategisch plan werden een aantal uitgangspunten gedefinieerd op het gebied van productportfolio, marktgebied, eigendom en zeggenschap. Daarbij werd onderkend dat deze aspecten, maar ook onderwerpen als operationele zaken, organisatievorm, warmteleveringsovereenkomsten, en marketing & communicatie nog verder moesten worden uitgewerkt. Voordat hiermee kon worden gestart, moesten beide partijen (gemeente en Nuon) de strategische keuze door ondertekening van een intentieovereenkomst bekrachtigen en daarmee groen licht te geven voor de nadere uitwerking. Ondanks verschillende acties die later in het jaar en in 2012 plaatsvonden, kwam het echter niet tot een intentieovereenkomst.
Uitbreiding naar bestaande bouw
Tot dan toe was de aanpak bij de uitrol van stadswarmte vooral gericht op het aansluiten van nieuwbouw op het warmtenet. In oktober 2013 veranderde dit. Tijdens de raadsvergadering van 2 oktober 2013 werd de potentiestudie WPW Realistische potentie van een stad zonder gas behandeld. De studie was opgesteld door AEB en Nuon. In de studie werd becijferd dat het mogelijk was om in de periode tot 2040 in Amsterdam van de in totaal aanwezige 600.000 weq, 230.000 weq aan te sluiten op het warmtenet. Men dacht dat er bovenop de 60.000 al aangesloten weq nog 170.000 weq-aansluitingen extra op het warmtenet konden worden gerealiseerd. Deze inschatting was gekoppeld aan de mogelijkheden die de verschillende gebieden kenden. In gebieden waar na 1950 gebouwd was, bestond meer ruimte in de openbare ondergrond omdat de straten daar breder zijn en de hoeveelheid aanwezige infrastructuur per vierkante meter beperkter is. Een tracé voor stadwarmte was hier gemakkelijker aan te leggen dan in oude wijken met een drukke en krappe ondergrond, aldus de studie. Er waren nog veel gebieden met wijken die na 1950 waren gebouwd die in de directe omgeving lagen van de gebieden waar al warmtenetten liggen. Die nabijheid maakte ook de haalbaarheid van uitbreiding groter. In deze gebieden zat het additionele potentieel van 170.000 weq.
Van de al gerealiseerde aansluitingen van 60.000 weq bevond 80% zich in het Nuongebied (Oost en Zuidoost) en 20% in het WPW-gebied (West en Noord). De toenmalige groei vond vooral in WPW-gebied plaats. Men schatte in dat het WPW-gebied en Nuongebied beide ongeveer evenveel mogelijkheden boden voor uitbreiding.
De 170.000 extra aansluitingen op stadswarmte zorgden volgens de potentiestudie voor een CO₂-reductie van 170.000 ton per jaar (in vergelijking met gasgestookte woningen). De onderzoekers schatten in dat er tot 2040 een investering nodig was van ongeveer
850 miljoen euro; dat was gemiddeld per aansluiting 5.000 euro.
Op basis van deze potentiestudie werden de nieuwe gemeentelijke ambities vastgesteld. Enerzijds vond er een herijking plaats van het beoogd aantal aansluitingen (zoals geformuleerd in de Energiestrategie 2040: 100.000 weq in 2025 en 200.000 weq in 2040). De nieuwe gemeentelijke doelstelling werd het realiseren van 230.000 weq in de periode tot 2040. Dat betekende een verdubbeling van het aansluittempo: van gemiddeld 3.000 naar 6.000 weq per jaar. Daarnaast werd het accent verlegd van nieuwbouw naar bestaande bouw. De uitbreiding van het warmtenet moest daarnaast gebiedsgericht aangepakt worden. Per gebied moest een business case worden opgesteld die inclusief dekkingsvoorstellen aan de gemeenteraad zou worden voorgelegd ter besluitvorming. Tevens zou de gemeente niet rechtstreeks investeren in het warmtenet, maar dit door de in de nabije toekomst te verzelfstandigen dienst AEB laten doen, die ook de aandelen WPW van de gemeente zou overnemen. Openheid van het warmtenet en verdere verduurzaming van de bronnen bleven belangrijke aandachtspunten.
Tijdens de raadsvergadering over het voorgenomen collegebesluit werden enkele moties aangenomen. De raad wilde onder andere meer ruimte voor individuele innovaties. De raad zag een toenemende spanning tussen de voor de stadsverwarming benodigde aansluitplicht en de innovaties op het gebied van individuele (decentrale) verwarmingssystemen. Het werd als niet-redelijk beschouwd om inwoners die een (decentraal) alternatief wilden gebruiken toch altijd verplicht aan te sluiten op een centraal warmtenet. Het college werd daarom verzocht om bij verdere uitbreiding bewoners niet te dwingen tot aansluiting als zij zelf een gelijkwaardig of zelfs duurzamer alternatief hadden. Ook werd het college verzocht om haar invloed als aandeelhouder van WPW aan te wenden om de openheid van het warmtenet (zoveel mogelijk) te garanderen en afnemers de mogelijkheid te geven om warmte terug te leveren aan het net.
Agenda Duurzaam Amsterdam
In maart 2015 stelde de gemeenteraad de Agenda Duurzaam Amsterdam (hierna Agenda) vast. In de Agenda werden vijf paden uitgewerkt voor de transitie naar een duurzaam Amsterdam. De eerste vier transitiepaden gingen over de stad: duurzame energie, schone lucht, circulaire economie en een klimaatbestendige stad. Het vijfde pad was de verduurzaming van de gemeentelijke bedrijfsvoering. Voor elk pad werd ‘omdenken’ als essentieel gezien. Men wilde komen tot verduurzaming via nieuwe manieren van productie, consumptie en distributie.
De ambitie op het gebied van duurzame energie was om in 2020 20% minder energie te gebruiken en 20% meer duurzame energie op te wekken dan in 2013. Om dit mogelijk te maken wilde het college de bouw van windmolens en de plaatsing van zonnecollectoren intensiveren en het stadswarmtenet verder uitbreiden. Bij het stadswarmtenet wilde men meer gebruik gaan maken van meer duurzame bronnen en de bestaande fossiele bronnen geleidelijk laten verdwijnen. Om dit mogelijk te maken moest het stadswarmtenet (op termijn) opengesteld worden voor verschillende warmteproducenten. De doelen werden echter niet geconcretiseerd: het was niet duidelijk welk aandeel van de bronnen wanneer duurzaam moest zijn en hoe dit bereikt zou gaan worden. Er werd ook verwezen naar concrete plannen om kleinere duurzame bronnen aan te sluiten die werkten op biomassa. Om welke bronnen dat ging, werd niet verduidelijkt. Ook werd niet duidelijk hoe deze openheid van het net voor derden gerealiseerd zou gaan worden.
De kwantitatieve doelstelling die in de Agenda voor stadswarmte werd gehanteerd, spoorde met de ambitie uit de eerdere potentiestudie van WPW: in 2020 moesten 102.000 weq aangesloten zijn en in 2040 230.000 weq. De noodzaak om alternatieve duurzame bronnen te onderzoeken werd nadrukkelijk op de agenda gezet. Daarbij ging het om geothermie, thermische zonne-energie en warmte en koude uit de watercyclus. De uitrol van dergelijke technieken vergde een haalbaarheidsonderzoek en testprojecten in samenwerking met partijen zoals Waternet. Men wilde ook een plan van aanpak maken dat als afwegingskader kon gaan dienen bij toekomstige keuzes in de warmtevoorzieningen voor alle partners die betrokken waren bij stadsontwikkeling en transformatie- en renovatieprojecten. Om de voortgang van de Agenda te volgen en te bewaken zou er jaarlijks een Monitor Duurzaam Amsterdam worden opgesteld.
Een reconstructie: het beleid van 2005-2015
Dit hoofdstuk begint met de bespreking van de behandeling in 2005 van de begroting 2006; daarna worden verschillende documenten uit de periode tussen van 2005 tot en met 2015 besproken waarin aandacht wordt besteed aan de duurzame warmtevoorziening. In slechts twee gevallen gaat het om documenten die ter besluitvorming aan de raad zijn voorgelegd. In 2006 werd het actieplan Luchtkwaliteit aan de raad aangeboden. Het verduurzamen van de warmtevoorziening met behulp van warmtenetten maakte hier deel uit van een pakket van maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren. De raad legde daarbij wel doelstellingen vast met betrekking tot het uitbreiden van stadsverwarming en het effect op de verbetering van de luchtkwaliteit in termen van een vermindering van de hoeveelheid stikstofoxide. Ook werd een concreet beleidsdoel genoemd: het aansluiten van 130.000 woningen op stadsverwarming in de 'komende periode', een concreet jaartal werd niet genoemd. Een tweede document dat door de raad werd vastgesteld is de Agenda Duurzaam Amsterdam in 2015. Daarin werden vijf transitiepaden uitgewerkt, waarvan duurzame energie er één was. Uitbreiden van het warmtenet maakte hier onderdeel van uit. Concrete stappen voor verdere verduurzaming en openstellen van het warmtenet werden echter niet ingezet. Wel werden er ambitieuzere streefwaarden geformuleerd voor het beleidsdoel (uitbreiden weq op warmtenet).
Verder zijn er in die periode alleen maar bespreeknotities en moties. Op basis van die documenten wordt wel een beeld zichtbaar van het beleid om te komen tot een duurzame warmtevoorziening. Hieronder (Figuur 5.1) is de reconstructie kort samengevat.
Figuur 5.1 Schematische weergave van de onderdelen van het beleid en de mate samenhang
Uit de notities blijkt dat aansluiting van woningen en gebouwen op een warmtenet steeds het centrale doel is bij het verduurzamen van de warmtevoorziening. Alternatieven voor een duurzame warmtevoorziening komen niet aan bod en hier worden ook geen indicatoren voor geformuleerd. In 2013 is de beleidsdoelstelling wel breder geworden in de zin dat het niet langer alleen over uitbreiden in de nieuwbouw gaat. Indicator is het aantal aansluitingen op warmtenet en dat beoogde aantal wordt in de loop der jaren naar boven bijgesteld tot in totaal 230.000 weq in 2040.
Het beoogde effect van dit beleid is een reductie van ongewenste uitstoot. In het begin gaat het primair om de luchtkwaliteit, waarbij stikstofoxide en fijnstof als belangrijke parameters werden gezien voor overige schadelijke rookgassen. Later komt het klimaat meer centraal te staan en daarmee ook de CO₂-reductie als indicator. De streefwaarden zijn niet altijd even helder en concreet omschreven en variëren in de tijd. In de verschillende stukken komt regelmatig terug dat het gaat om 50% reductie ten opzichte van de gasgestookte HR-ketel. In de notitie Stadswarmte Amsterdam werkt! uit januari 2011 koppelt men deze 50% aan het Nuon-netwerk dat de Diemer centrale (gas gestookt) als bron gebruikt. Daarnaast wordt voor het WPW-netwerk een reductie van 80% becijferd. Dit ligt hoger dan bij het Nuon-netwerk omdat bij WPW gebruik wordt gemaakt van de restwarmte van de AVI van AEB. In de potentiestudie WPW wordt gesproken over 1 ton minder CO₂ per aansluiting per jaar. Er zijn dus verschillende streefwaarden en de daarbij horende gedachtegang is niet altijd even helder. Daarnaast wordt niet geëxpliciteerd hoe deze effecten meetbaar gemaakt dienen te worden.
Vanaf het begin is de inzet gericht op samenwerking met Nuon in de (publiek-private) joint venture WPW om via die weg warmtenetten aan te leggen en te voorzien van warmte via AEB. Nuon levert ook zelfstandig warmte vanuit de Diemen centrale via een eigen (privaat) netwerk. Een belangrijk aspect van deze inzet is de aansluitplicht voor bewoners in een gebied omdat anders de investeringen in een netwerk niet rendabel kunnen worden gemaakt. Pas aan het eind van deze periode ontstaat er discussie over deze aansluitplicht omdat het op gespannen voet kan komen te staan met particulieren (met name zelfbouwers) die een alternatieve maar gelijkwaardige duurzame warmtevoorziening willen realiseren. In het kader hiervan past ook de door de raad verdere aangezwengelde discussie over de verdere verduurzaming van warmtebronnen.
Discussies over de wijze van samenwerking tussen de gemeente en een particuliere partij als Nuon zijn er gedurende de hele periode. In 2008 wordt in het rapport Schaalsprong stadswarmte het open netwerk nadrukkelijk op de agenda gezet. Een jaar later wordt in het rapport Stadswarmtenet van de gemeente Amsterdam, beoordeling van drie besturingsvarianten voor het netwerk de conclusie getrokken dat de gemeente het warmtenetwerk uiteindelijk volledig in eigendom moet krijgen om die openheid te kunnen garanderen. Op korte termijn wordt voor de voortgang samenwerking echter noodzakelijk geacht. Verdere besluitvorming door het college heeft hierover niet plaatsgevonden. Bij de discussie in de raad naar aanleiding van de potentiestudie van het WPW in oktober 2013 is de openheid van het netwerk een belangrijk discussiepunt. Bij alle concrete besluitvormende stappen in 2011-2015 is de samenwerking met Nuon in WPW echter het uitgangspunt bij het verduurzamen van de warmtevoorziening. Er wordt echter niet nader geconcretiseerd hoe in deze samenwerking gestuurd kan worden op het publieke belang en de kaders op het gebied van 'openheid' en 'duurzaamheid' van het warmtenet.
Het duurzaam warmtebeleid 2: een stad zonder aardgas
In december 2016 stemde de raad in met de strategie “Naar een stad zonder aardgas, Strategie voor de verduurzaming van de warmtevoorziening in de gebouwde omgeving”. De strategienota is geen complete integrale beleidsnota, maar met deze nota wordt wel veel meer dan voorheen een beleidsvisie neergelegd en door de raad vastgesteld. De nota betekende ook een majeure wijziging van het beleid. Het ging niet langer om zoveel mogelijk aansluitingen op warmtenetten, maar om het steeds verder laten groeien van het aantal woningen en gebouwen zonder aansluiting op gas. De beleidsindicator werd gewijzigd van aantal woningen aangesloten op stadswarmte naar aantal aardgasloze woningen ongeacht de gebruikte bron/techniek.
Uitgangspunten strategie
Bij de nieuwe strategie voor de verduurzaming van de warmtevoorziening gaat het om een uitwerking van de aanpak die in de Agenda Duurzaamheid Amsterdam was aangekondigd. Er wordt dus voortgebouwd op eerdere beleidsdocumenten, maar aansluiting op warmtenetten wordt niet meer gezien als een doelstelling op zich. De centrale voorzieningen in de vorm van HT-warmtenetten worden nog steeds als een efficiënt middel gezien om de warmtevoorziening zo snel mogelijk te verduurzamen. Andere warmtesystemen zoals LT-warmtenetten en all-electric systemen (warmtepompen) worden gezien als gelijkwaardige alternatieven. In de toekomst moeten er meerdere en verschillende bronnen en technieken naast elkaar kunnen gaan functioneren. De gebieds- en gebouwkenmerken moeten gaan bepalen wat het meest geschikte warmtesysteem is.
Een andere ingrijpende verandering is het voornemen om op grote schaal de individuele gasgestookte CV-ketels in bestaande bouw uit te faseren. Daarmee betreedt het college een geheel nieuw terrein. Bij nieuwbouw heeft de gemeente publiek- en privaatrechtelijke instrumenten (zie hoofdstuk 7) om medewerking af te dwingen en de inrichting van de warmtevoorziening in een gebied te bepalen. In de bestaande bouw heeft de gemeente die instrumenten niet en moet zij veranderingen proberen te bereiken door vrijwillige medewerking van allerlei betrokkenen. Daarnaast is het verduurzamen van de warmtevoorziening bij bestaande bouw complexer. Er zijn immers al (oude) energievoorzieningen en
-infrastructuren en de bezitters en beheerders van die infrastructuren hebben ook zo hun voorkeuren en belangen. Ook de vastgoedeigenaren zijn belangrijke spelers die bij een project moeten willen meewerken. In het geval van woningcorporaties is er ook toestemming nodig van 70% van de huurders om grootschalige aanpassingen (renovaties) door te voeren.
In de strategie worden de streefwaarden van de beleidsdoelen uit de Agenda Duurzaam Amsterdam een op een omgezet naar techniekneutrale aantallen: in 2020 102.000 aardagsloze weq en in 2040 230.000 weq. Daarnaast formuleert het college een nieuwe ambitie om alle gebouwen in Amsterdam vanaf 2050 van het gas afgekoppeld te hebben. Daarvoor moet vanaf 2020 het zwaartepunt van het beleid komen te liggen bij de bestaande bouw. Om dit mogelijk te maken wordt door de gemeente samenwerking gezocht met allerlei betrokken partijen: consumenten, woningcorporaties en andere vastgoedeigenaren, netbeheerder Alliander, warmtebedrijven Nuon en WPW, metropoolregio Amsterdam (het programma warmte en koude) en het Rijk. In juli 2016 komen de gemeente Amsterdam, Huurdersvereniging Amsterdam en de Amsterdamse Federatie van Woningbouwcorporaties in een samenwerkingsovereenkomst overeen om:
- actief samen te werken om 100.000 bestaande woningen van aardgas naar aardgasloos te brengen in de periode tot 2040;
- te starten met projecten ‘aardgasloze wijken’ voor de overstap van enkele duizenden bestaande woningen van aardgas naar aardgasloos in 2020;
- gezamenlijk onderzoek te doen om per buurt of wijk het (maatschappelijk) optimale systeem voor de warmtevoorziening in beeld te brengen.
De kaders waarbinnen de projecten vorm moeten krijgen zijn betaalbaarheid, openheid en duurzaamheid. In de rest van dit hoofdstuk bespreken we deze belangrijke randvoorwaarden zoals gedefinieerd in de strategienota.
Betaalbaarheid
De overgang naar een aardgasloze stad vraagt grote investeringen (in de strategie worden deze globaal becijferd op 5 à 6 miljard euro tot 2050). In de strategie wordt betaalbaarheid vanuit het perspectief van verschillende doelgroepen benaderd. De warmtevoorziening moet zowel voor consumenten als voor vastgoedeigenaren en energiebedrijven betaalbaar blijven.
Om consumenten over te halen over te stappen op duurzame alternatieven, vindt de gemeente Amsterdam het belangrijk dat consumenten in deze fase van de energietransitie een prijs krijgen aangeboden die onder hun huidige energierekening ligt. Maar betaalbaarheid is niet alleen een aandachtspunt voor de consument. Woningcorporaties en andere vastgoedeigenaren kijken naar de kosten van de huidige, individuele gasketel. Betaalbaar betekent voor hen dat de Total Costs of Ownership (TCO) van een andere warmtevoorziening, zoals een aansluiting op het warmtenet, ongeveer even groot zijn als die van de gasketel. Daarnaast spelen voor de vastgoedeigenaren ook de (renovatie)kosten die nodig zijn om de woningen gereed te maken voor de duurzame warmtevoorziening, zoals kosten voor isolatie-aanpassingen, een belangrijke rol. Het gaat om relatief veel geld en veel Amsterdamse woningcorporaties hebben dat bestemd voor andere prioriteiten.
Energie- en netbedrijven meten de betaalbaarheid af aan de mogelijkheden om hun investeringen met enig rendement terug te verdienen. Warmtebedrijven zoeken daarom zekerheid over de afzet van warmte op langere termijn. Die leiden ze onder andere af uit de plannen voor de bouw- en renovatie van woningen in de stad en de afspraken die ze kunnen maken om deze aan te sluiten op het warmtenet.
De betaalbaarheid wordt ook sterk beïnvloed door de onzekerheden op de warmte- en energiemarkt, de hoge kosten van aanleg van energienetten, de omvangrijke kosten van gebouwgebonden maatregelen en de beperkte mogelijkheden om kosten te verrekenen. De gemeente ziet voor zichzelf slechts een beperkte rol in het aanbieden van meer financiële zekerheden en het beperken van de kosten. In de strategie wordt aangegeven dat de gemeente wel kan helpen kosten te verlagen door de samenwerking tussen de netbedrijven (water, riool, gas, elektriciteit) te intensiveren, zoals zij dat al doet vanuit haar rol als coördinator van werken aan leidingen in de ondergrond. Maar de grootste rol bij het verbeteren van de betaalbaarheid wordt bij het Rijk gelegd. De gemeente vindt het essentieel dat het Rijk erkent dat het verminderen van het gebruik van aardgas een nationale opgave is en dat daarom het Rijk een deel van de infrastructurele kosten moet dragen. Dat gaat om de kosten van de aanleg van warmtenetten, van onderhoud aan gasnetten of van de verzwaring van elektriciteitsnetten. Daarnaast ligt het ook voor de hand dat het Rijk financiële bijdragen levert aan experimentele projecten of het verduurzamen van woningen. Het Rijk heeft ook invloed op de betaalbaarheid, omdat zij de nationale regels bepaalt voor de verdeling van met name infrastructurele kosten. Om de stap naar duurzamere warmtesystemen te bevorderen kan het Rijk het gebruik van gas verder ontmoedigen, alternatieven stimuleren en de NMDA-regels aanscherpen in het voordeel van de consument. Zolang het Rijk niet aan deze voorwaarden tegemoet komt, heeft dat volgens de gemeente consequenties voor de betaalbaarheid van de transitieprojecten en daarmee ook voor haar ambities en tempo van de transitie naar een stad zonder aardgas.
Hoewel de gemeente de verantwoordelijkheid voor de betaalbaarheid voornamelijk bij het Rijk legt, worden wel enkele acties benoemd die de gemeente zelf kan ondernemen:
- Aandringen op een financiële rijksbijdrage in de ontwikkeling naar steden zonder aardgas (2017-2018);
- Afstemmen van werken in de openbare ruimte (doorlopend).
Openheid
De gemeente streeft naar analogie van de elektriciteits- en gasmarkt voor de duurzame warmtevoorziening een open markt met open warmtenetten. Daarvoor moeten echter nog forse stappen worden gezet bij de toegankelijkheid van het net, prijs- en productdifferentiatie en de vrije keuze van leverancier. In Amsterdam zijn er steeds meer lokale warmte-initiatieven. Vaak willen die overtollige warmte aan het net leveren of van het warmtenet gebruikmaken. Vooralsnog vindt dat op kleine schaal (Orgaworld) plaats. In de strategie benadrukt de gemeente dat dergelijke bronnen meer de ruimte moeten krijgen. Dat geldt ook voor grote bronnen, die belangrijk zijn voor de leveringszekerheid en de verduurzaming. Inzet is dat voor 2020 iedereen onder dezelfde voorwaarden aan het net kan leveren en dat het beheer van de transportnetten in 2030 volgens vaste regels plaatsvindt, als dat technisch en financieel mogelijk en zinvol is. Bij aardgas en elektriciteit kunnen consumenten kiezen uit diverse contractvormen en prijzen. Zulke productdifferentiatie kan bij warmtenetten gaan om groene warmte, een warmtebundel en om differentiatie van de prijzen voor vastrecht en verbruik, net als bij elektriciteit. Deze differentiatie wordt beperkt door de Warmtewet, maar is volgens de gemeente wel wenselijk. Wat betreft vrije keuze van leverancier geldt dat uitsluitend Nuon en WPW de warmte voor vrijwel geheel Amsterdam leveren. De gemeente onderkent dat consumenten echter de behoefte hebben aan meer vrijheid bij de keuze van hun warmteleverancier en staat open voor een ontwikkeling naar een open warmtenet met meerdere leveranciers, zo snel als dat technisch en financieel mogelijk en zinvol is. Een situatie die volgens de gemeente in Europa nog niet bestaat. Ook niet bij Europese koplopers op het gebied van warmtenetten zoals Stockholm en Kopenhagen.
Het beleidskader 'openheid' heeft dus met name betrekking op warmtenetten. De gemeente wil deze openheid nastreven door enerzijds te pleiten voor de aanpassing van het marktmodel voor warmtenetten en door anderzijds afspraken te maken met Nuon en WPW over het gebruik van transportnetten in Amsterdam.
Duurzaamheid
In de strategie geeft de gemeente aan dat elektriciteit en stadswarmte duurzamer zijn dan aardgas. Hoewel er steeds meer elektriciteit wordt opgewekt met zon en wind, is het overgrote deel van de elektriciteit nog steeds afkomstig van de verbranding van kolen of gas en dit staat bekend als grijze stroom. Een groot deel van de Amsterdamse elektriciteit en stadswarmte komt van de gascentrale van Nuon in Diemen. Daar staat tegenover dat er duurzame warmte wordt opgewekt met de verbranding van afval bij het AEB en dat er mogelijkheden bestaan om restwarmte van lokale bedrijven te gebruiken. Deze alternatieven verminderen het gebruik van aardgas en de CO₂-uitstoot. Ook is de verwachting dat warmtevoorziening op basis van all-electric zorgt voor veel lagere CO₂-uitstoot. Maar er wordt niet gezegd hoeveel lager en er worden dus geen duidelijke kaders voor duurzaamheid geformuleerd.
Kosten en financiering
De gemeente realiseerde zich dat de strategie naar een stad zonder aardgas een forse ambitie en opgave is, die grote investeringen met zich meebrengt. De omvang daarvan was nauwelijks te bepalen, zeker niet in de bestaande bouw, omdat daar te weinig over bekend was. Dat gold ook voor de wijze waarop de verdeling van kosten en baten diende plaats te vinden. De techniek en in het spoor de maatschappij waren volop in beweging, waardoor financiële inschattingen zeer moeilijk gemaakt konden worden. Er zouden nog technologische innovaties komen die de bestaande technieken minder interessant zouden maken. Ook konden andere rijksregels leiden tot een andere verdeling van kosten over de belanghebbenden. De gemeente beschikte wel over enige indicaties voor de kosten:
- WPW en Nuon schatten in dat de mogelijkheden om circa 130.000 extra gebouwen (weq) in Amsterdam op het warmtenet aan te sluiten investeringen vergen tussen de 700 en 900 miljoen euro.
- Een andere referentie vormden de inschattingen van kosten voor renovatie van woningen naar een nul-op-de-meter (NOM) woning. Men dacht daarbij aan 30.000 en 60.000 euro extra per woning, afhankelijk van de woning en wat er precies wel en niet wordt meegerekend.
- CE Delft kwamen in verkennende berekeningen voor de ontwikkeling naar een stad zonder aardgas in 2050 tot investeringen ten bedrage van 5 tot 6 miljard euro (CE Delft, 2016).
Zoals eerder aangegeven onder de paragraaf over betaalbaarheid (zie 6.1.1) werden de meeste investeringen vooral verwacht van vastgoedeigenaren, netbeheerders en energiebedrijven. Zij zijn de eigenaren van gebouwen, netten en centrales. Woningcorporaties en andere vastgoedeigenaren zijn verantwoordelijk voor gebouwgebonden ingrepen en installaties. De corporaties wilden samenwerken met de gemeente om tot 2040 100.000 bestaande woningen van het aardgas af te halen, mits werd voldaan aan de voorwaarden van betaalbaarheid, openheid en duurzaamheid. Liander was verantwoordelijk voor de kosten en investeringen in de elektriciteits- en gasnetwerken in Amsterdam, zoals een eventuele verzwaring van het elektriciteitsnet, de aanleg van nieuwe gasnetten of van het uit gebruik nemen van oude netten. Alliander en Liander waren samen bereid om – onder voorwaarden – te investeren in innovaties in het project Aardgasloze wijken. Alliander wilde ook investeren in de aanleg van warmtenetwerken, waar mogelijk in samenwerking met lokale energiecoöperaties en buurtinitiatieven. Nuon en WPW hadden al het nodige geïnvesteerd in hun warmtenetten en warmtebronnen en waren ook – onder voorwaarden – bereid om vernieuwende, duurzame en transparante voorstellen te ontwikkelen, die wonen zonder aardgas voor inwoners en gebouweigenaren van Amsterdam aantrekkelijk maakten. Ze hadden al eerder een business case opgesteld om in Amsterdam 130.000 extra woningequivalenten op het warmtenet aan te sluiten.
De gemeentelijke bijdrage aan de strategie voor de periode van 2017 tot en met 2020 werd geschat op 9,9 miljoen euro. Dit was bedoeld voor de jaarlijkse kosten voor de gemeentelijke inzet van 0,8 miljoen euro per jaar (voor vier jaar is dat 3,2 miljoen euro) en de bijdrage van 6,7 miljoen euro aan het project aardgasloze wijken. Bij de jaarlijkse kosten ging het om de gemeentelijke inzet in haar rol als initiator, regisseur en facilitator. In 2017 en 2018 waren veel van de gemeentelijke acties gericht op regie en verbreding van de samenwerking en op het concretiseren van de gebiedsgerichte aanpak en stedelijke kaders. Voor de totale periode van vier jaar kwam 1,1 miljoen euro van de dekking uit de reserve Energieverduurzaming woningen en het resterende bedrag (2,1 miljoen euro) uit het jaarprogramma Duurzaamheid en de begrotingen van Verkeer & Openbare Ruimte en Grond & Ontwikkeling. De rest van de reserve Energieverduurzaming woningen (6,7 miljoen euro) werd gebruikt voor de realisatie van concrete projecten (zoals verbouw en renovatie) door middel van aanpassing van de subsidieregeling NOM (zie paragraaf 7.4).
Raadsmoties
Tijdens de behandeling van de strategienota werden veertien moties ingediend waarvan er vijf zijn aangenomen.
De eerste motie ging over de verduurzaming van de warmtebronnen. Het college van B en W werd verzocht om de gemeenteraad halfjaarlijks te informeren over de voortgang van de afspraken hierover met Nuon, WPW en andere partijen en de raad ook tijdig te betrekken bij besluitvorming over de strategische en beleidsmatige keuzes. Daarnaast werd het college via de motie verzocht om in het daaropvolgende jaar (2017) met voorstellen te komen voor een concreet tijdspad voor de verduurzaming.
De tweede aangenomen motie had tot doel betrokkenen, inwoners in het bijzonder, meer te betrekken bij de transitie. De motie verzocht het college de gemeenteraad halfjaarlijks te informeren over de voortgang van de gebiedsgerichte aanpak van de warmtetransitie. In de motie werd ook het verzoek gedaan om in 2017 voorstellen aan de gemeenteraad voor te leggen over de wijze waarop draagvlak kon worden gecreëerd voor de transitie. Daarbij zouden – naast stakeholders als netbeheerders, vastgoedeigenaren en corporaties – alle inwoners van een wijk de gelegenheid moeten krijgen om mee te praten en te denken over de alternatieven voor aardgas voordat (voorlopige) keuzes worden gemaakt.
De derde aangenomen motie vroeg om een onderzoek naar de efficiëntie van de Amsterdamse warmtenetten en hoe deze zich verhielden tot reguliere en duurzame energiebronnen en huidige en andere distributienetwerken.
De vierde aangenomen motie verzocht het college een procedure in te richten, die de gemeenteraad de mogelijkheid zou bieden om ook bij het aanleggen of veranderen van de energievoorziening in een wijk met bestaande bouw het energieplan te toetsen.
De laatst aangenomen motie riep het college op naar open warmtenetten te streven met non-discriminatoire toegang voor het leveren, afnemen en/of uitwisselen van warmte. Daarbij ging het niet alleen over nieuwe, maar ook over de bestaande warmtenetten. Een tweede verzoek in de motie ging over inspraak en toegang bij decentrale warmteoplossingen. Het verzoek was om inspraak bij en toegang tot zaken zoals marktconsultaties, aanbestedingen en convenanten structureel in te bedden bij de besluitvorming rondom de wijkgerichte energieplannen. Deze motie vroeg het college de gemeenteraad hierover voor het eind van 2017 te informeren. Dit was eind 2018 nog steeds niet gebeurd. De overige vier moties zijn afgedaan.
Aardgasloze wijken: City Deal
Parallel met het opstellen van de strategie zonder aardgas is er met maatschappelijke partners gewerkt aan het opstellen van de City Deal. In de City Deal (tussen de gemeente, de Amsterdamse woningcorporaties, Nuon, WPW, Alliander en de Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties) worden de afspraken uit de samenwerkingsovereenkomst uit juli 2016 nader uitgewerkt. In de City Deal zijn afspraken gemaakt over het aanwijzen en ontwikkelen van 'aardgasloze wijken'. Daarbij gaat het onder andere om het volgende:
- De samenwerking gaat in per 1 januari 2017 en zal minstens vier jaar duren, de looptijd van de strategie ‘Naar een stad zonder aardgas’. De partijen zullen de samenwerking verder concretiseren en de governance organiseren, onder voorzitterschap van de gemeente.
- Voor 2020 wordt door enkele corporaties 2.500 woningen in de bestaande voorraad aangewezen en in het kader van het (proef)project ‘Aardgasloze wijken’ in uitvoering genomen.
- Voor 2018 dienen corporaties en gemeente samen projecten te ontwikkelen om 7.500 woningen aardgasloos te maken. Afgesproken wordt dat deze projecten uiterlijk starten in 2020.
- De corporaties spannen zich in om daar waar mogelijk groot onderhoud en renovatie te benutten om tot een energietransitie te komen.
In totaal zullen de corporaties dus tot 2020 bij elkaar 10.000 bestaande woningen aanwijzen die afgesloten zullen worden van aardgas waarbij een gebiedsgerichte aanpak zal worden gevolgd en al op handen staande onderhoud en renovatie zal worden betrokken.
Deze gebiedsgerichte aanpak is in oktober 2017 uitgewerkt. De gebiedsgericht aanpak in de bestaande bouw bestaat uit drie stappen: 1) de technische verkenning en analyse, 2) gesprekken met bewoners en stakeholders en 3) gemeentelijke besluitvorming. Met gemeentelijke besluitvorming wordt het vaststellen van het meest passende én gewenste warmtevariant voor een buurt in een "Uitvoeringsplan aardgasvrij". Deze uitvoeringsplannen voor de bestaande bouw kunnen vergeleken worden met het instrument warmteplannen zoals dat opgesteld worden voor de nieuwbouw. Het gaat dus niet alleen om het meest optimale technische systeem, maar óók om het meest maatschappelijk wenselijke systeem.
Een reconstructie: het beleid vanaf 2016
In dit hoofdstuk is vooral aandacht besteed aan de strategienota Naar een stad zonder aardgas en de uitwerking in de City Deal. Ook de moties die bij de behandelingen werden aangenomen, zijn belangrijk bij onze reconstructie van het beleid vanaf 2016. Die nota en de moties markeren een overgang naar een beleid waarbij niet langer het uitbreiden van warmtenetten centraal staat bij het verduurzamen van de warmtevoorziening. In Figuur 6.1 is onze reconstructie kort samengevat.