Verwijderen van fietsen:
rekenkamerbrief

Opvolgingsonderzoek

Geachte leden van de gemeenteraad,

Met deze brief wil ik u informeren over de uitkomsten van ons opvolgingsonderzoek Verwijderen van fietsen waarin we zijn nagegaan op welke wijze het college van burgemeester en wethouders in Amsterdam invulling heeft gegeven aan de aanbevelingen uit het onderzoek Verwijderen van fietsen - Handhaving op fietsparkeren in Centrum, Oost en West (mei 2014). Destijds concludeerden we dat het verwijderen van fietsen bij de stadsdelen niet consequent op een rechtmatige, transparante en efficiënte wijze werd uitgevoerd. We constateerden dat de organisatie sterk varieerde, dat heldere en simpele definities ontbraken, dat de regels voor het verwijderen van fietsen ingewikkeld waren, dat de regels varieerden in de stad en dat de werkwijze van het fietsverwijderen efficiënter kon.

De rekenkamer deed zes aanbevelingen gericht op de verbetering van de processen rondom het verwijderen van fietsen. Met dit opvolgingsonderzoek wil de rekenkamer de gemeenteraad informeren over de wijze waarop het college van burgemeester en wethouders uitvoering heeft gegeven aan de aanbevelingen uit het rekenkamerrapport.

Uit ons opvolgingsonderzoek blijkt dat het college de aanbevelingen gedeeltelijk heeft uitgevoerd. Wij hebben gezien dat er zowel ambtelijk als bestuurlijk veranderingen in gang zijn gezet die kunnen worden aangegrepen om de gehele fietsverwijderketen te optimaliseren. Naar aanleiding van ons opvolgingsonderzoek willen wij op dit moment nog drie punten onder uw aandacht brengen.

Met vriendelijke groet,

dr. J.A. de Ridder

directeur Rekenkamer Metropool Amsterdam

Onderzoeksvraag

De onderzoeksvraag voor dit opvolgingsonderzoek luidt:

In welke mate heeft het college uitvoering gegeven aan de aanbevelingen van de rekenkamer?

Aanbevelingen uit 2014

De rekenkamer deed in 2014 zes aanbevelingen ter verbetering van de processen rondom het verwijderen van fietsen:

  1. Maak heldere en simpele definities voor overlastgevende fietsen.
  2. Hanteer simpele en eenduidige regels voor fietsparkeren.
  3. Communiceer doelgericht en samenhangend en besteed daarbij aandacht aan:
    a) het helder uitleggen van regels;
    b) het doorbreken van de ‘mindset‘ dat er geen regels zijn voor de fietsparkeerder;
    c) het juridisch correct waarschuwen van overtreders van de regels.
  4. Zorg voor betere samenwerking door:
    a) heldere afspraken te maken tussen het Fietsdepot en de stadsdelen over het aanleveren van verwijderde fietsen;
    b) bij incidentele acties een stedelijke aanpak te overwegen.
  5. Doe nader onderzoek naar de verschillen tussen gestickerde en verwijderde fietsen.
  6. Stimuleer informatiegestuurd handhaven door
    a) informatie over fietsen te registreren in één digitale verwijderapplicatie;
    b) de kosten van het verwijderen van fietsen te monitoren.

 

Relevante ontwikkelingen: bestuurlijke behandeling

Behandeling in bestuurscommissies
Het rapport Verwijderen van fietsen is alleen door het algemeen bestuur van de bestuurscommissie Oost behandeld. Het algemeen bestuur van de bestuurscommissies Centrum en West hebben dit niet gedaan. De behandeling van het rapport op 14 juni 2014 in Oost leidde niet tot een besluit over het rapport.

Behandeling in gemeenteraad
De raadscommissie Infrastructuur en Duurzaamheid besprak het rapport op 17 september 2014. Tijdens de behandeling gaf de wethouder aan alle aanbevelingen over te nemen. De wethouder zegde toe een Kader Fietsparkeren op te stellen met heldere stedelijke regels en ruimte voor maatwerk in buurten. Volgens de wethouder zou dit kader de Amsterdammer duidelijkheid geven over de geldende regels en wat het gevolg is van het niet naleven daarvan. De wethouder verwachtte dit kader in december 2014 aan de raad voor te leggen. Uiteindelijk heeft de gemeenteraad pas in september 2015 het Kader Fietsparkeren kunnen vaststellen.

Op 1 oktober 2014 besloot de gemeenteraad conform de voordracht over de aanbevelingen uit het rekenkamerrapport. Daarmee nam de gemeenteraad de aanbevelingen uit het rapport van de rekenkamer over en verzocht de gemeenteraad het college om alle aanbevelingen uit het rapport uit te voeren.

Opvolging aanbevelingen

Wij geven in onderstaande tabel een overzicht van de aanbevelingen uit het oorspronkelijke onderzoek. In de eerste kolom zijn de zes aanbevelingen opgenomen. In de tweede kolom is aangegeven in hoeverre de oorspronkelijke aanbevelingen destijds door het college zijn overgenomen. In de derde kolom wordt weergeven in welke mate de aanbevelingen inmiddels zijn opgevolgd. De mate waarin de aanbeveling is overgenomen of in uitvoering is, is in onderstaande tabel aangegeven in de kleuren rood (niet), blauw (in uitvoering), oranje (gedeeltelijk) en groen (volledig).

Samenvattende tabel bevindingen

Vier aanbevelingen (gedeeltelijk) uitgevoerd, één aanbeveling niet en één in uitvoering
Uit de tabel blijkt dat het college alle aanbevelingen uit het rekenkamerrapport volledig heeft onderschreven. De daadwerkelijke uitvoering van de aanbevelingen laat een ander beeld zien. Het college heeft twee aanbevelingen volledig uitgevoerd, twee aanbevelingen gedeeltelijk uitgevoerd, één aanbeveling is nog in uitvoering en één aanbeveling is niet uitgevoerd.

Uitgevoerde aanbevelingen

Aanbevelingen 2 en 3 over meer uniforme en eenduidige regels en communicatie zijn uitgevoerd. De gemeente houdt meer rekening met de fietser die zich door de stad van het ene naar het andere gebied beweegt. De regels voor fietsparkeren zijn nu niet overal gelijk, maar wel uniformer dan in 2014. Het voorkomen van een nieuwe lappendeken aan regels blijft een belangrijk aandachtspunt.

Naast meer uniforme regels is ook de communicatie over de fietsparkeerregels verbeterd. Het college communiceert via de website, sociale media, campagnes en borden over de geldende regels voor het fietsparkeren. Dit gebeurt op een wijze die een stuk eenduidiger en eenvoudiger is dan in 2014. Toch kan dit nog beter: we zien nog steeds veel verschillende borden.

Conform onze aanbeveling probeert het college ook de mindset van de burger te veranderen door te benadrukken dat er ook voor het parkeren van fietsen regels gelden. Uit metingen blijkt dat fietsers zich steeds meer bewust zijn van het bestaan van regels voor fietsparkeren.

Tot slot maken fietsverwijderaars van de gemeente Amsterdam nu allemaal gebruik van dezelfde sticker om fietsers te waarschuwen. In 2014 had elk stadsdeel nog zijn eigen sticker die ook inhoudelijk van elkaar verschilden.

Gedeeltelijk uitgevoerde aanbevelingen

De aanbevelingen 1 en 6 zijn gedeeltelijk uitgevoerd. Er zijn in beide gevallen belangrijke stappen gezet, maar voor wat betreft praktische bruikbaarheid schiet het nog te kort.

In de eerste aanbeveling vroeg de rekenkamer om heldere en simpele definities voor overlastgevende fietsen. De gemeenteraad heeft vier definities voor overlastgevende fietsen (fietswrak, verwaarloosde fiets, ongebruikte fiets en foutgeparkeerde fiets) vastgesteld. Deze definities worden echter in de praktijk niet consequent gebruikt bij het verwijderen van fietsen op straat. Ook worden de definities, in tegenstelling tot de toezegging van het college in 2014, vaak niet toegepast in monitor- en managementinformatie.

De aanbeveling over het informatiegestuurd handhaven is slechts gedeeltelijk uitgevoerd. Het eerste deel van de aanbeveling is nog in uitvoering; er wordt nog één nieuw informatiesysteem aangeschaft waar alle fietsverwijderteams mee moeten gaan werken. Het tweede deel van de aanbeveling is slechts gedeeltelijk uitgevoerd. De fietsverwijderteams kunnen nu wel inzicht geven in de kosten van het verwijderen van fietsen, maar deze informatie wordt nog niet gebruikt om keuzes te maken tussen de beoogde resultaten en de handhavingscapaciteit die nodig is om de doelstellingen te behalen.

Aanbeveling in uitvoering

Aanbeveling 4 over het verbeteren van de samenwerking is nog in uitvoering. Het heeft lang geduurd voordat er op dit punt iets is ondernomen. Het lukte maar niet om tot heldere afspraken te komen tussen Fietsdepot en de fietsverwijderteams over het aanleveren van de fietsen. Betrokkenen erkenden zelf de noodzaak tot het verbeteren van de samenwerking, maar voor de oplossing werd er vooral veel naar elkaar gewezen. Onlangs is de situatie gewijzigd. Er is meer aandacht voor samenwerking, vooruitlopend op de centrale aansturing van fietsverwijderteams vanuit de nieuwe rve Toezicht en Handhaving Openbare Ruimte (THOR ) per 1 januari 2019. Ook zijn er tijdens en na het groepsgesprek dat de rekenkamer op 7 maart 2018 organiseerde ter afronding van de onderzoeksfase nieuwe afspraken tussen alle actoren gemaakt. Op basis van deze ontwikkelingen komen wij tot het oordeel dat aanbeveling 4 nu in uitvoering is.

Niet uitgevoerde aanbeveling

Aanbeveling 5 over het uitvoeren van een onderzoek naar de verschillen tussen het aantal gestickerde fietsen en verwijderde fietsen is niet uitgevoerd. Het college heeft geen onderzoek uitgevoerd naar de verschillen tussen het aantal gestickerde en verwijderde verwaarloosde fietsen. In tegenstelling tot de bestuurlijke reactie in 2014, is nu ambtelijk aangegeven dat een dergelijk onderzoek niet zou bijdragen aan het efficiënter verwijderen van fietsen. Aan deze koerswijziging ligt geen collegebesluit ten grondslag.

Conclusies

Meer oog voor eenduidige en uniforme regels in beleidsvorming

We constateren dat het college sinds 2014 bij de beleidsvorming meer oog heeft voor eenduidigheid en uniformiteit. Dit uit zich in het vastgestelde Kader Fietsparkeren, de daarin opgenomen definities voor overlastgevende fietsen, de regels voor fietsparkeren, de communicatie-uitingen en de richtlijnen voor de uitvoering die zijn vastgelegd in het Handboek Handhaving Fietsparkeren.

Ondanks betere definities blijft uitvoeringspraktijk complex

In onze eerste aanbeveling adviseerden we om heldere en simpele definities te formuleren voor overlastgevende fietsen. De reden daarvoor was duidelijkheid te creëren voor fietseigenaren, beleidsmakers, fietsverwijderaars en het Fietsdepot. Het aantal definities is nu teruggebracht van tien naar de vier en de formulering van de definities is vastgelegd in beleid. De vier vastgestelde definities zijn een verbetering ten opzichte van de situatie in 2014. Ondanks deze verbetering blijkt het toepassen van de definities in de praktijk ingewikkeld. In ons onderzoek worden daarvoor verschillende verklaringen genoemd.

  • De formulering van de definities is dusdanig dat de categorieën overlastgevende fietsen elkaar niet uitsluiten. De definities hebben namelijk zowel betrekking op de kwaliteit van de fiets (fietswrak of verwaarloosde fiets) als op de wijze waarop de fiets geparkeerd staat (ongebruikte of foutgeparkeerde fiets). Een ongebruikte fiets of een foutgeparkeerde fiets kan hierdoor ook fietswrak of verwaarloosde fiets zijn. Om dit te ondervangen is het nodig dat er richtlijnen zijn voor de toepassing van de definities. Deze richtlijnen zijn als ‘redeneerlijn’ in het Kader Fietsparkeren opgenomen: eerst worden alle fietswrakken en verwaarloosde fietsen verwijderd en daarna, als de doelstelling om een maximale bezetting van 85% in de fietsparkeervoorzieningen te realiseren niet gehaald wordt, de ongebruikte fietsen.
  • De ‘redeneerlijn’ wordt door de fietsverwijderteams niet consequent gevolgd, ondanks dat dit op papier de meest kosteneffectieve werkwijze lijkt. In de praktijk blijkt deze werkwijze niet handig, omdat de fietsverwijderaars dan meerdere keren om verschillende redenen door de straten moeten om fietsen te beoordelen.
  • De vastgestelde criteria in het handboek geven de fietsverwijderaars te weinig houvast om op straat te beoordelen of er sprake is van een fietswrak of een verwaarloosde fiets.
  • Het bepalen of een fiets een fietswrak of een verwaarloosde fiets is, kan ook te maken hebben met een juridische afweging, waarbij het belangrijker wordt geacht dat fietseigenaren nog de mogelijkheid krijgen hun fiets terug te krijgen dan de efficiëntie van het verwijderen van fietsen. Dit kan ertoe leiden dat meer fietsen als verwaarloosd worden beoordeeld, in plaats van als fietswrak. In dat geval kunnen fietseigenaren namelijk hun fiets nog ophalen bij het Fietsdepot.

De gekozen definities hebben dus uiteindelijk niet geleid tot een consequente aanpak bij het verwijderen van fietsen. Daardoor krijgt het Fietsdepot nog steeds ongebruikte fietsen aangeleverd die fietswrakken of verwaarloosde fietsen blijken te zijn. Dat legt een te groot beslag op de opslag- en registratiecapaciteit. De gevolgen zijn dat het Fietsdepot de afspraken met de opkoper moeilijk kan nakomen en het management- en monitorinformatie vervuilt.

Onvoldoende gebruik van management- en monitoringsinformatie

Doordat definities niet goed aansluiten op de uitvoering is er geen betrouwbare management- en monitoringsinformatie mogelijk op basis van die definities. Niet de definities, maar de wettelijke verwijderingsgrond is leidend voor registraties van de fietsverwijderteams in iFiets en het Fietsdepot in FRIS. Het feit dat er in onderzoeken en monitoren ook nog steeds oude definities opduiken maakt het ook niet gemakkelijker om snel inzicht te krijgen in de resultaten van de fietsverwijderketen.

Samenwerking binnen de fietsverwijderketen is nog onvoldoende

Bij het verwijderen van fietsen zijn naast de burger veel organisatieonderdelen van de gemeente Amsterdam betrokken. Samenwerking is noodzakelijk. Allereerst wil de burger een toegankelijke openbare ruimte en voldoende mogelijkheden zijn fiets te parkeren. De rve Verkeer en Openbare Ruimte (rve V&OR) stelt hiervoor het fietsparkeerbeleid en de regels op. Vervolgens zijn de fietsverwijderteams in de stadsdelen verantwoordelijk voor het zorgvuldig verwijderen van de fietsen. Per 1 januari 2019 zullen de fietsverwijderteams ondergebracht worden bij de nog in oprichting zijnde rve Toezicht Handhaving Openbare Ruimte (THOR). Nadat de fietsverwijderteams de fietsen hebben verwijderd, is het Fietsdepot (rve Parkeren) verantwoordelijk voor de registratie en opslag van verwijderde fietsen. Tenslotte moet de burger de mogelijkheid hebben zijn verwijderde fiets op te halen. Het Juridisch Bureau van de gemeente is bij de verschillende onderdelen van de fietsverwijderketen betrokken. Zo adviseert het Juridisch Bureau bij het vaststellen van de regels, bij de wijze van het beoordelen van fietsen en is het verantwoordelijk voor de afhandeling van bezwaren en beroepen van burgers.

Figuur 1 geeft inzicht in de burger, de gemeentelijke actoren en hun belangen.

Figuur 1 - Actoren en hun belangen in de fietsverwijderketen

Bron: Rekenkamer Metropool Amsterdam

Al in het onderzoek in 2014 constateerden we dat er verschillende pogingen waren ondernomen om het proces van de fietsverwijderketen te verbeteren. Helaas moeten wij nu concluderen dat een fundamentele verbetering van de samenwerking binnen de gehele fietsverwijderketen nog steeds niet tot stand is gebracht. Vanwege het grote aantal fietsen dat in Amsterdam verwijderd wordt, is een optimalisatie van het proces noodzakelijk.

Informatiegestuurd handhaven komt wisselend van de grond

De afgelopen jaren hebben we gezien dat invoering van informatiegestuurd handhaven weerbarstig is. Alle fietsverwijderteams gebruiken nu wel (in verschillende mate) de digitale verwijderapplicatie, maar dat heeft onder andere door knelpunten in het systeem nog niet geleid tot eenduidige rapportages over de verwijderde fietsen. Ook is het niet mogelijk om eenvoudig zicht te krijgen op welke fietsen in welk gebied verwijderd worden. De komende tijd wordt gewerkt aan een nieuw systeem om dat op te lossen. Er is de laatste jaren in de uitvoering ook meer inzicht verkregen in de kosten van het verwijderen van fietsen. Deze informatie wordt echter niet consequent gemonitord en gebruikt voor bijsturing van beleid of de inzet van de handhavingscapaciteit.

De fietsverwijderteams maken op sterk verschillende manieren gebruik van de systematiek van informatiegestuurd handhaven. Het ene fietsverwijderteam pakt dit voortvarend op, terwijl een ander nauwelijks capaciteit heeft om een planning op te stellen. Soms wordt er gebruik gemaakt van de fietsparkeerdrukmeting om een gedetailleerde, gebiedspecifieke jaarplanning te maken en soms gaat men af op informatie van de gebiedsmanagers.

Aandachtspunten

Op basis van dit opvolgingsonderzoek constateren wij dat er de afgelopen jaren de nodige veranderingen zijn aangebracht in uitgangspunten en regels bij het verwijderen van fietsen. Wij zien dit zeker als positieve veranderingen. Het blijkt echter dat deze veranderingen weer tot nieuwe – en deels dezelfde – knelpunten in de uitvoering leiden. We zien daarom aanleiding om drie aandachtspunten te formuleren om het proces van het verwijderen van fietsen in de toekomst te verbeteren.

Zorg voor goede aansluiting tussen uitvoeringspraktijk en definities

In 2014 deden we de aanbeveling om heldere en simpele definities te maken voor overlastgevende fietsen om duidelijkheid te creëren voor handhaver, beleidsmaker en fietser. We constateerden toen dat er meer dan tien verschillende definities werden gebruikt en dat dit gebruik ook verschilde per actor. Inmiddels zijn er vier definities en een 'redeneerlijn' waarin staat welke fietsen eerst verwijderd moeten worden, vastgelegd in het Kader Fietsparkeren, aangevuld met de criteria in het Handboek Handhaving Fietsparkeren.

De verwachting was dat hierdoor het fietsverwijderproces soepeler zou gaan verlopen. De praktijk wijst echter anders uit. Er is dus meer nodig dan alleen het opstellen van nieuwe definities. Definities en richtlijnen moeten ook gebruikt worden. Dat vraagt om een goede eenduidige aansturing van de fietsverwijderaars en wellicht ook om bijscholing. Als het maken van onderscheid tussen overlastgevende fietsen conform de definities op straat te lastig blijkt, kan ook overwogen worden om het sorteren van de verschillende soorten fietsen over te laten aan het Fietsdepot.

Welke oplossing ook gekozen wordt, het is wel belangrijk dat de gekozen beleidsdefinities ook terugkomen in de monitor- en managementinformatie. In de feitelijke reactie van de ambtelijke organisatie (d.d. 11 april 2018) is toegezegd dat op korte termijn de definitiediscussie over wrakken /verwaarloosde fietsen zal worden beslecht. Dat juichen wij toe omdat het hopelijk leidt tot een betere aansluiting van beleid en uitvoering. Van belang is hierbij de gehele fietsverwijderketen in ogenschouw te nemen, zoals ook bij het volgende aandachtpunt naar voren komt.

Verbeter de samenwerking in de hele fietsverwijderketen

In 2014 deden we de aanbeveling om de samenwerking te verbeteren. We constateren dat er bij de betrokken actoren nog steeds te weinig oog is voor het feit dat een goed functionerende fietsverwijderketen essentieel is om overlastgevende fietsen op een effectief, efficiënt en rechtmatig wijze te verwijderen.

Gedurende dit opvolgingsonderzoek zijn er ambtelijk veranderingen in gang gezet waarmee de fietsverwijderketen zou kunnen worden geoptimaliseerd. Besloten is om de fietsverwijderteams uit de verschillende gebieden vanaf 2019 onder te brengen bij een centrale rve Toezicht Handhaving Openbare Ruimte (THOR). Een nieuwe wijze van organiseren is niet per definitie een oplossing voor oude problemen. Essentieel is dat er een meer eenduidige en gecoördineerde uitvoering in de hele fietsverwijderketen tot stand wordt gebracht. Dat betekent dat ook de andere betrokkenen bij het fietsverwijderproces, zoals de rve Verkeer en Openbare Ruimte, het Fietsdepot (rve Parkeren) en het Juridisch Bureau moeten worden betrokken bij de afstemming en samenwerking. Positief is dat er onlangs ook concrete afspraken over de samenwerking in de keten zijn gemaakt.

Wij raden aan dat in de fietsverwijderketen meer afstemming komt over de volgende zaken.

  • De afweging tussen het volgen van de richtlijnen uit het Kader Fietsparkeren en de werkwijze bij het verwijderen van fietsen op straat waarbij het handiger kan zijn om alle fietsen op basis van parkeerduur in één keer te verwijderen.
  • De keuze om vanuit het oogpunt van rechtmatigheid meer burgers de mogelijkheid te geven verwijderde fietsen op te halen en de efficiëntie van de uitvoering waarbij het handig is om verwaarloosde fietsen als wrak te verwijderen.
  • De eisen die aan de fietsverwijderaars gesteld kunnen worden als het gaat om het beoordelen van de kwaliteit van fietsen op straat. Betekent dit dat de criteria in het handboek moeten worden verduidelijkt of moet er gekozen worden voor een aangepaste werkwijze?
  • De keuze die bij bovenstaande punten gemaakt worden, kunnen gevolgen hebben voor de werkwijze bij het Fietsdepot. Het betekent mogelijk dat de contractafspraken bij het Fietsdepot moeten worden heroverwogen.
  • Een betere coördinatie bij de aanlevering van fietsen bij het Fietsdepot zodat voorkomen wordt dat er wachttijden ontstaan en bij het Fietsdepot de dagelijkse registratiecapaciteit wordt overschreden. Of dat de contractafspraken bij het Fietsdepot moeten worden aangepast.
  • Het aanwijzen van gebieden waar afwijkende regels mogen gelden. Een lappendeken aan regels moet voorkomen worden.
  • Het aantal verschillende borden die worden gebruikt om burgers te informeren over handhaving

Dit alles wordt nog gemakkelijker wanneer één wethouder verantwoordelijk is voor de gehele fietsverwijderketen. Eén verantwoordelijke wethouder heeft als voordeel dat het totale proces van fietsverwijderen integraal kan worden gemonitord en dat kan worden ingegrepen wanneer dat voor een optimale procesgang noodzakelijk is.

Zorg voor centrale coördinatie bij informatiegestuurd handhaven

In 2014 deden we de aanbeveling om informatiegestuurd handhaven te stimuleren door a) informatie over fietsen te registreren in één digitale verwijderapplicatie en b) de kosten van het verwijderen van fietsen te monitoren. We realiseren ons nu dat we door de gekozen formulering te weinig aandacht hebben gevraagd voor de essentie van het informatiegestuurd handhaven. De essentie is namelijk: het gebruik van de beschikbare informatie om de altijd beperkte handhavingscapaciteit daar in te zetten waar dat het meest noodzakelijk is.

Voorwaarde hiervoor is de beschikbaarheid van betrouwbare informatie over het aantal fietsen op straat en het aantal en soort verwijderde fietsen. De informatie over het aantal fietsen op straat komt beschikbaar als er periodiek een fietsparkeerdrukmeting wordt uitgevoerd. Vanaf 2019 zal dit periodiek worden uitgevoerd. Bij de informatie over de verwijderde fietsen zagen we nog knelpunten bij het gebruik van definities, maar ook bij de mogelijkheden van de verwijderapplicatie. De komende tijd wordt gewerkt aan een nieuwe digitale verwijderapplicatie. Voor het goed vormgeven van informatiegestuurd handhaven is het wenselijk om naast een systeem ook meer centrale coördinatie en ondersteuning te bieden. Bij het inwerkingtreden van de centrale organisatie zou het goed zijn om ook het informatiegestuurd handhaven centraal op te pakken en te ondersteunen.

Aandachtspunten daarbij zijn:

  • Koppel een optimale inzet van de beschikbare verwijdercapaciteit op basis van de fietsparkeersituatie op straat aan de te realiseren beleidsdoelstelling;
  • Zorg voor zuivere en eenduidige data over de fietsparkeerdruk en de verwijderde fietsen in de gebieden;
  • Maak gebruik van informatie over het aantal en de aard van de ingediende bezwaren of de verhouding tussen het aantal gestickerde en verwijderde fietsen om het proces bij te sturen;
  • Stel voldoende capaciteit beschikbaar om de beschikbare data te analyseren en ervan te leren;
  • Neem inzicht in de kosten van het fietsverwijderen mee in de afweging om de meest optimale handhavingsfrequentie te bepalen.

Hierdoor kan handhaving daar ingezet worden waar dat het meest noodzakelijk is en kan ook sneller worden bijgestuurd als blijkt dat dit nodig is.
 

Reactie College burgemeester en wethouders

Zeer geachte heer de Ridder,

Op 23 april 2018 heeft de Rekenkamer Metropool Amsterdam (te noemen: Rekenkamer) de conceptbrief opvolgingsonderzoek Verwijderen van fietsen. Handhaving op fietsparkeren in Centrum, Oost en West (van 23 april 2018) aangeboden aan het college van burgemeester en wethouders. In uw begeleidende brief nodigt u ons uit, conform de procedure bestuurlijk wederhoor, te reageren op de conclusies en aandachtspunten. Wij maken graag gebruik van deze gelegenheid en hierbij treft u onze bestuurlijke reactie aan.

Allereerst willen wij u bedanken voor het (opvolgings)onderzoek dat de Rekenkamer heeft verricht naar de wijze waarop het college van burgemeester en wethouders invulling heeft gegeven aan de aanbevelingen uit het onderzoek Verwijderen van fietsen - Handhaving op fietsparkeren in Centrum, Oost en West (mei 2014).

In het opvolgingsonderzoek geeft de Rekenkamer aan of de aanbevelingen volledig, gedeeltelijk of niet zijn uitgevoerd of dat ze in uitvoering zijn.

Onze bestuurlijke reactie is als volgt opgebouwd:

I. Een algemene reactie;

II. Een reactie per gedane aanbeveling, waarin wij tevens de adviezen van de stadsdelen Centrum, Oost en West hebben verwerkt en waarin we ook vooruitblikken op 2019.

 Ad I. Algemene reactie op het opvolgingsonderzoek

Het college constateert net als de Rekenkamer dat sinds 2014 bij de beleidsvorming meer aandacht is voor eenduidigheid en uniformiteit. Al in februari 2015 heeft de raad bij het vaststellen van een voorstel tot wijziging van de Algemene Plaatselijke Verordening (parkeren van fietsen) de eerste aanzet gegeven tot meer uniformiteit. Dit heeft concrete vorm en inhoud gekregen in het door de gemeenteraad vastgestelde Kader Fietsparkeren (september 2015), en in het bijzonder de daarin opgenomen definities voor overlastgevende fietsen en de regels voor fietsparkeren. Daarnaast zijn communicatie-uitingen en de richtlijnen voor de uitvoering vastgelegd in het Handboek Handhaving Fietsparkeren (vastgesteld door het college in maart 2016).

Ook in 2016 zijn de gebieden rondom alle treinstations en het gebied binnen de ring A10 (zonder Noord) aangewezen als gebieden met een fietsparkeerduurbeperking van twee respectievelijk zes weken (vastgesteld door het college en de AB's van de stadsdelen Centrum, Oost, West en Zuid in mei-augustus 2016). De parkeerduurbeperking werd op 1 september 2016 van kracht.

Tegelijkertijd hecht het college eraan om te wijzen op het feit dat er sprake is van 'work in progress'. En de Rekenkamer constateert terecht dat er nog een uitdaging ligt in het verder vormgeven van een efficiënt en effectief proces van de hele fietsverwijderketen. Voorts kunt u in onze bestuurlijke reactie hieronder per aanbeveling lezen hoe we dit verder gaan aanpakken.

Ad II. Bestuurlijke reactie college per aanbeveling

Aanbeveling 1. Maak heldere en simpele definities voor overlastgevende fietsen. Conclusie Rekenkamer: aanbeveling 1 is gedeeltelijk uitgevoerd.

Reactie college:

Het college is verheugd over het positieve oordeel over de vier (deels nieuwe) definities die de raad in 2015 heeft vastgesteld: fietswrakken, verwaarloosde fietsen, ongebruikte fietsen en foutgeparkeerde fietsen. U heeft ook geconstateerd dat deze consequent zijn gebruikt bij het beleid dat door het college is opgesteld: het Kader Fietsparkeren, het Handboek Handhaving Fietsparkeren en het Stedelijk Handhavingsprogramma.

De Rekenkamer concludeert dat de formuleringen van de definities ongelijksoortig zijn en elkaar overlappen. Dat is inderdaad het geval. De verschillende definities zijn nodig voor de verschillende fietsparkeeropgaven in de stad. Voor een aangewezen gebied - zoals het Leidseplein - gaat het vooral om het voorkomen van overlast door foutgeparkeerde fietsen. In een woonbuurt waar een hoge parkeerdruk is, kan het verwijderen van ongebruikte fietsen prioriteit hebben om te zorgen voor voldoende plek in het rek en daarmee actieve fietsers te faciliteren en een toegankelijke en ordelijke openbare ruimte te bewerkstelligen. In het gebied buiten de ring A10 (zonder Noord) kan alleen worden gehandhaafd op foutgeparkeerde en verwaarloosde fietsen en op wrakken, omdat daar geen parkeerduurbeperking (6 weken) geldt.

De definities roepen bij de Rekenkamer de vraag op of er sprake is van een prioritering van de overlastgevende fietsen bij de handhaving: is de kwaliteit van de fiets belangrijker dan de plek waar die geparkeerd staat? Voor het college bepalen niet de definities de handhavingsprioriteit; de handhavingsprioiriteit wordt bepaald door de aard van de fietsparkeerproblematiek op een bepaalde locatie.

De Rekenkamer concludeert dat de uitvoeringspraktijk complex blijft ondanks betere definities. Het gaat dan vooral om het beoordelen of een fiets een fietswrak of een verwaarloosde fiets is. Hierdoor krijgt het Fietsdepot nog steeds grote aantallen verwaarloosde fietsen aangeleverd, terwijl het feitelijk wrakken zijn. Deze moeten worden aangeleverd bij het Afvalverwerkingsbedrijf (en niet bij het Fietsdepot). Handhaven is en blijft mensenwerk en de ene persoon komt tot een andere afweging dan de andere. Het college verwacht dat werken met specialistische fietsverwijderteams en training van de handhavers hierin verbetering brengen. De toekomstige Rve Toezicht en Handhaving Openbare Ruimte, waar alle medewerkers die handhaven en toezichthouden worden ondergebracht, gaat op deze manier werken. Tijdens een overleg in maart 2018 met alle betrokken partijen (de Rye's Verkeer en Openbare Ruimte, Parkeren en Toezicht en Handhaving Openbare Ruimte (in oprichting) en de stadsdelen) is afgesproken op korte termijn de ook door het college geconstateerde definitiediscussie over wrakken en verwaarloosde fietsen te beslechten.

De Rekenkamer adviseert het college te zorgen voor een goede aansluiting tussen de uitvoeringspraktijk en de definities van de overlastgevende fietsen. Met de komst van de nieuwe Rve Toezicht en Handhaving Openbare Ruimte (in oprichting) voldoet het college aan het Rekenkameradvies van een eenduidige aansturing van de fietsverwijderaars.

Het college kan zich vinden in het advies van de Rekenkamer om de hele fietsverwijderingsketen in ogenschouw te nemen bij de verdere verbetering van de aansluiting tussen de uitvoeringspraktijk en de definities.

Aanbeveling 2. Hanteer simpele en eenduidige regels voor fietsparkeren.

Aanbeveling 3: Communiceer doelgericht en samenhangend.

Conclusie Rekenkamer: aanbeveling 2 en 3 zijn volledig uitgevoerd.

Reactie college:

Het college kan zich vinden in de conclusies van de Rekenkamer dat het college meer oog heeft voor eenduidige en uniforme regels in de beleidsvorming. De Rekenkamer ziet dit terug in het vastgestelde Kader Fietsparkeren met daarin de definities voor overlastgevende fietsen, de regels voor het fietsparkeren, de communicatie-uitingen en de richtlijnen voor de uitvoering die zijn vastgelegd in het Handboek Handhaving Fietsparkeren. Het college gaat voort op de ingeslagen weg.

Aanbeveling 4: Verbeter de samenwerking in de hele fietsverwijderingsketen

Conclusie Rekenkamer: aanbeveling 4 is in uitvoering

Het college kan zich vinden in de conclusie van de Rekenkamer. De gemeente heeft de afgelopen periode op verschillende onderdelen van de samenwerking vorderingen gemaakt, maar we zijn er nog niet. Het college heeft zich ingespannen om te komen tot heldere afspraken tussen stadsdelen en Fietsdepot over het aanleveren van verwijderde fietsen. Maar gebleken is dat werken met zeven stadsdelen en een Fietsdepot complex is, waardoor er onvoldoende resultaat is geboekt in de samenwerking.

De gemeente heeft ook vorderingen gemaakt bij de registratie van verwijderde fietsen. Dat gebeurt nu in de verwijderapplicatie 1-Fiets (handhavers) en het fietsregistratiesysteenn FRIS (Fietsdepot). I-Fiets en FRIS zijn aan elkaar gekoppeld. Hierdoor worden de op straat ingevoerde gegevens direct gekoppeld aan het fietsregistratiesysteem van het Fietsdepot.

Organisatorisch zijn ook veranderingen in gang gezet. Met de nieuwe Rve Toezicht en Handhaving Openbare Ruimte (THOR) in oprichting wordt er één aanspreekpunt en centrale aansturing gerealiseerd (in plaats van zeven stadsdelen). In deze Rve worden alle medewerkers ondergebracht die op dit moment in de stadsdelen en bij de Rve Handhaving en Toezicht werkzaam zijn bij het toezicht en de handhaving in de openbare ruimte. Voor THOR is de opgave om - samen met de andere ketenpartners (V&OR, Parkeren, stadsdelen en Juridisch Bureau) - te komen tot een efficiënt en effectief ingericht proces van het verwijderen van fietsen. THOR gaat formeel starten op 1 januari 2019, maar inmiddels is de dagelijkse aansturing van het toezicht en de handhaving al samengevoegd.

In het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 is een budget opgenomen voor grootschalige stedelijke opschoonacties (€ 2,5 miljoen voor vijf jaar). Naar verwachting kan daarmee zo'n 15% van de fietsparkeerplekken vrijgemaakt worden voor fietsen die wél worden gebruikt (50.000 verwijderde fietsen). Dit budget is bedoeld voor een extra inspanning bovenop de reguliere fietsparkeerhandhaving.

Het college zal de adviezen van de Rekenkamer betrekken bij de verdere vormgeving van de samenwerking in de keten van de fietsverwijdering. Bij de vormgeving van de keten wordt ook de plek van de stadsdelen nader uitgewerkt.

Het college wil de raad in 2019 informeren over de geboekte resultaten op het gebied van het verwijderen van fietsen. Als de Rekenkamer dat wil, kan zij de rapportage hierover ontvangen.

Aanbeveling 5: Doe nader onderzoek naar de verschillen tussen de gestickerde en verwijderde fietsen.

Conclusie Rekenkamer: aanbeveling 5 is niet uitgevoerd.

Reactie college:

Met de komst van THOR verandert er de komende periode veel in de handhaving fietsparkeren. Voor het college is dat aanleiding om de monitoring van de handhaving fietsparkeren in brede zin verder te intensiveren met als doel zo efficïënt en effectief mogelijk te kunnen handhaven. Daarbij bekijken we of ook het door u aanbevolen onderzoek hieraan bijdraagt. De resultaten van dit opvolgingsonderzoek zal het college daar zeker bij betrekken.

Aanbeveling 6. Stimuleer informatiegestuurd handhaven

Conclusie Rekenkamer: aanbeveling 6 is gedeeltelijk uitgevoerd.

Reactie college:

Het college kan zich vinden in de conclusie van de Rekenkamer dat het infornnatiegestuurd handhaven verbeterd is, maar dat verdere verbeteringen nodig zijn.

De Rekenkamer oordeelt in haar onderzoek positief over de implementatie van de verwijderapplicatie (I-Fiets) en het fietsregistratiesysteenn bij het Fietsdepot (FRIS). Dit systeem is relatief duur en voldoet onvoldoende aan de wensen van de gebruikers. Daarom doen de Rve's Parkeren en Toezicht en Handhaving Openbare Ruimte (i.o.) intussen onderzoek naar een betere en goedkopere digitale oplossing voor de hele fietsverwijderingsketen.

Het college is het met de Rekenkamer eens dat er onvoldoende duidelijkheid is over het benodigde budget om de doelen uit het Kader Fietsparkeren en het Meerjarenplan Fiets te kunnen realiseren.

De Rekenkamer constateert dat de handhaving steeds meer informatiegestuurd plaatsvindt en dat de handhavers weliswaar het meest worden ingezet op die plekken waar de druk op de fietsparkeervoorzieningen het grootst is. Maar de Rekenkamer vindt dat dit nog niet overal in dezelfde mate en op dezelfde manier gebeurt. Met de komst van de nieuwe Rve Toezicht en Handhaving Openbare Ruimte is de aansturing van de handhavers in één hand (in plaats van die van zeven stadsdelen). Daarmee voldoet het college aan het advies van de Rekenkamer te zorgen voor een centrale coördinatie bij informatiegestuurd handhaven.

Bovendien zullen de handhavers fietsparkeren in specialistische fietsverwijderteams gaan werken. Daarnaast hebben ook de integrale handhavers de taak om bijvoorbeeld gevaarlijk geparkeerde fietsen te verwijderen. De specialistische handhavers bouwen steeds meer expertise op en zij zijn ook gericht hierin te trainen. Het college verwacht dat de werkwijze hierdoor uniformer en efficiënter wordt en dat de handhavers gerichter kunnen worden ingezet.

Het college is het eens met de Rekenkamer dat het doel van informatiegestuurd handhaven is de handhavingscapaciteit daar in te zetten waar dat het meest noodzakelijk is. Dit is ook het uitgangspunt van de redeneerlijn in het Kader Fietsparkeren.

Bij de verdere vormgeving van informatiegestuurd handhaven zal het college de adviezen van de Rekenkamer betrekken.

 Tot slot

Fietsen is schoon, gezond en goedkoop. De vele fietsers houden de stad bereikbaar. Daarom stimuleert en faciliteert het college het fietsgebruik. Met de groei van Amsterdam zal het aantal fietsers verder toenemen. Voldoende beschikbare fietsparkeerplekken en een aantrekkelijke en toegankelijk openbare ruimte vinden bewoners dan ook steeds belangrijker. Naast het realiseren van extra fietsparkeerplekken verwijdert de gemeente daarom defecte, ongebruikte en foutgeparkeerde fietsen. Het college wil dit op de meest efficiënte en effectieve wijze doen. De Rekenkamer heeft geconstateerd dat daarin de afgelopen jaren veel progressie is geboekt. Tegelijkertijd zijn er ook de nodige verbeteringen door te voeren. Het college zal de aandachtspunten/adviezen van de Rekenkamer betrekken bij de verdere beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering van de hele keten van het fietsverwijderingsproces. Het college dankt u daarom voor dit onderzoek.

Wij hopen u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.

Met de meeste hoogachting,

Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,

 

J.J. van Aartsen                                                                 A.H.P. van Gils

Waarnemend burgemeester                                     Gemeentesecretaris

Nawoord

De rekenkamer bedankt het college voor de bestuurlijke reactie. Het college gaat uitgebreid in op de conclusies van de rekenkamer over de opvolging van de aanbevelingen. Het college gaat niet specifiek in op onze aandachtspunten, maar geeft aan deze mee te betrekken bij de verdere beleidsontwikkeling en uitvoering in het fietsverwijderingsproces. De rekenkamer wil op een aantal punten uit de reactie van het college reageren.

Maak prioriteiten helder en uitvoerbaar fietsers, handhavers en het Fietsdepot
Het college kan zich vinden in het advies van de rekenkamer om de gehele fietsverwijderketen in ogenschouw te nemen bij het aansluiting tussen uitvoeringspraktijk en definities. De rekenkamer gaf bij haar advies ook mogelijke denkrichtingen mee zoals eenduidige aansturing, bijscholing of het sorteren van fietsen aan het Fietsdepot overlaten. Het college maakt in de reactie niet concreet voor welke oplossing gekozen wordt en geeft aan dat de prioriteiten verschillen per gebied. De rekenkamer wil met name benadrukken dat het voor de betrokkenen duidelijk moet zijn waarop gehandhaafd wordt, wil er sprake zijn van een soepel verlopend fietsverwijderproces. Tot nu toe was die duidelijkheid er niet. Tot slot geeft het college niet aan of de gekozen definities terug zullen komen in de monitor- en managementinformatie, wat wij wel essentieel vinden.

Wij adviseren de gemeenteraad om het college te vragen ervoor te zorgen dat de definities en de bijbehorende handhavingsprioriteiten eenduidig gecommuniceerd worden, zodat fietsers weten wanneer een fiets verwijderd wordt, handhavers weten wat ze moeten doen en problemen bij het Fietsdepot worden voorkomen.

 

Monitor de geboekte resultaten van de hele fietsverwijderketen
De rode draad uit de reactie van het college is dat veel verbeteringen worden verwacht met de oprichting van de rve Toezicht en Handhaving Openbare Ruimte in 2019. Dit biedt inderdaad kansen om de noodzakelijke verbeteringen in het proces van de fietsverwijderketen vorm te geven. Wij willen echter nogmaals benadrukken dat een structuurverandering niet automatisch leidt tot een noodzakelijke verandering van al langere tijd bestaande problemen. Betrokkenen zijn gewend om vanuit hun eigen specifieke organisatorische invalshoek naar de problemen te kijken waarbij het fietsverwijderproces niet als één geheel wordt gezien. Een sturende rol van één verantwoordelijk wethouder zou kunnen helpen die houding te veranderen en de noodzakelijke veranderingen in de gehele fietsverwijderketen door te voeren. Het college geeft in de reactie aan de adviezen van de rekenkamer te betrekken bij de verdere vormgeving van de samenwerking binnen de fietsverwijderketen. Het college maakt echter niet concreet op welke manier dat zal gaan gebeuren en hoe de afstemming in de keten verbeterd zal worden.

Wij adviseren de gemeenteraad om te monitoren of de oprichting van de rve THOR daadwerkelijk leidt tot verbeteringen in de gehele fietsverwijderketen en of de afstemming in de samenwerking op de door de rekenkamer aangedragen punten daadwerkelijk verbeterd wordt. Dit kan door de toegezegde rapportage over de geboekte resultaten in 2019 te agenderen in de raad.

 

Maak informatiegestuurd handhaven concreet
Volgens het college zal na de start van rve Toezicht Handhaving Openbare Ruimte er sprake zijn van een centrale coördinatie bij informatiegestuurd handhaven. Dat biedt perspectief. De rekenkamer gaf echter ook aandachtspunten mee om het informatiegestuurd handhaven goed vorm te geven. Het college zegt de adviezen van de rekenkamer te zullen betrekken bij de verdere vormgeving van het informatiegestuurd handhaven, maar maakt niet concreet op welke manier dit zal worden gedaan.

Wij adviseren de raad het college te vragen hoe het informatiegestuurd handhaven bij het verwijderen van fietsen daadwerkelijk en concreet vorm gaat krijgen. En daarbij in te gaan op de aandachtspunten van de rekenkamer.