Woonbeleid in Zaanstad
Bestuurlijk rapport

Samenvatting

In 2019 bestond de rekenkamer 15 jaar. In dit lustrumjaar had het thema burger en verantwoording haar speciale aandacht. In dit kader heeft de rekenkamer aan deelnemers van het Zaanpanel gevraagd een onderwerp voor onderzoek te kiezen. Dit is realisatie van een evenwichtig woningaanbod geworden.

Uit het onderzoek naar het woonbeleid van Zaanstad blijkt dat de probleemanalyses die de gemeente heeft gemaakt, grondig en actueel zijn. Wel bestaat er niet altijd overzicht over het hele probleemveld door het grote aantal afzonderlijke analyses. Het ontbreken van een geïntegreerd overzicht maakt het voor een geïnteresseerde buitenstaander, maar ook voor de raad, lastig om het volledige terrein van het woonbeleid te volgen, en problemen in samenhang te kunnen beoordelen.

We vinden de door de gemeente geformuleerde doelen, prestaties en indicatoren nog onvoldoende uitgewerkt. Ze sluiten niet altijd aan op de geconstateerde problemen en zijn niet altijd helder en concreet geformuleerd. De gewenste prestaties geven onvoldoende houvast om de voortgang van de beoogde doelen te beoordelen en de relevantie van de indicatoren is daardoor niet duidelijk.

Wel neemt de gemeente behoorlijk wat maatregelen om haar doelen te bereiken. Zaanstad zet ongeveer de helft van de 72 door ons onderscheiden maatregelen in. Nog eens bijna 20% van de maatregelen worden gedeeltelijk ingezet. Op een aantal punten zijn nog aanvullende maatregelen denkbaar. Wat opvalt is dat er maar weinig maatregelen gericht zijn op het particuliere deel van de woningvoorraad.

De tekst en de cijfers over woonbeleid in de begroting zijn voor een deel van de Zaankanters niet altijd herkenbaar. De leden van het Zaanpanel vinden de informatie misschien in eerste instantie wel duidelijk, maar hebben toch vragen. Er is veel te winnen door specifieker te zijn over de relatie tussen problemen en indicatoren en over wat er van de gemeente verwacht kan worden.

De rekenkamer deed vier aanbevelingen aan het gemeentebestuur:

  1. Formuleer doelen scherper
  2. Formuleer prestaties en indicatoren scherper
  3. Maak duidelijker wat de gemeente doet
  4. Probeer de grip op de particuliere voorraad te vergroten

In zijn reactie op het rapport zegt het college dat het de conclusies van het rapport in grote lijnen ter harte neemt en naar wegen zoekt om tot uitvoering van de aanbevelingen te komen. De rekenkamer waardeert de reactie van het college, maar merkt op dat de lastige situatie op de woningmarkt vraagt om het stimuleren van het debat over onorthodoxe maatregelen. En dat het juist in die lastige situatie belangrijk is om de eigen prestatiedoelen concreet te maken met heldere streefwaarden.

Conclusies

De probleemanalyse is goed, maar niet altijd overzichtelijk

De probleemanalyses die de gemeente heeft gemaakt zijn grondig en actueel. Door het grote aantal afzonderlijke analyses bestaat er niet altijd overzicht over het hele probleemveld.

De probleemanalyse die ten grondslag ligt aan het Zaans woonbeleid bestaat uit een uitgebreidere duiding door de gemeente zelf van ontwikkelingen op de woningmarkt en stamt uit 2015. In de jaren daarna is deze gebundelde probleemanalyse niet opnieuw gemaakt. Wel zijn onderliggende onderzoeken in 2017 opnieuw uitgevoerd en door de gemeente gebruikt voor het beleid. Bovendien zijn er voor de verschillende deelgebieden van het woonbeleid aparte analyses gemaakt. De belangrijkste knelpunten voor de Zaanse woningmarkt die uit deze documenten naar voren komen, zijn het woningtekort, beschikbaarheid en betaalbaarheid van het aanbod, en de kwaliteit van bestaande woningen.

De laatste jaren baseert de gemeente zich voor het woonbeleid op aparte analyses van afzonderlijke delen van het woonbeleid. Deze analyses zijn veelal grondig en actueel. Voor de afzonderlijke deelterreinen is de gemeente kortom goed op de hoogte van wat er speelt. Al deze verschillende analyses maakt dat het voor buitenstaanders al gauw lastig te volgen is. In 2015 had de gemeente een eigen geïntegreerde probleemanalyse gemaakt. Het voordeel van zo'n analyse is dat deze alle relevante inzichten op deelterreinen bundelt in één document. Het ontbreken van een dergelijk overzicht maakt het voor een geïnteresseerde buitenstaander, maar ook voor de raad lastig om het volledige terrein van het woonbeleid te volgen, en problemen in samenhang te kunnen beoordelen.

Een andere kanttekening bij de probleemanalyse heeft te maken met duiding. Het RIGO-onderzoek is een voor Zaanstad nuttige verdieping met behulp van de gegevens uit het onderzoek Wonen in de Metropoolregio Amsterdam. Maar de gemeente Zaanstad is niet de invalshoek. Het onderzoek signaleert onevenwichtigheden in vraag en aanbod, maar duidt niet hoe deze onevenwichtigheden uitpakken in de praktijk van Zaanstad en wat de gemeente zou kunnen doen om problemen te verhelpen. Doordat de analyse uitgaat van de verhuiswens van mensen, komen de problemen die mensen ondervinden bij het realiseren van die verhuiswens onvoldoende aan de orde.

Doelen zijn nog onvoldoende helder en concreet en sluiten niet altijd aan op problemen

De door de gemeente geformuleerde doelen, prestaties en indicatoren zijn nog onvoldoende uitgewerkt. Ze sluiten niet altijd aan op de geconstateerde problemen en zijn niet altijd helder en concreet geformuleerd. De gewenste prestaties geven onvoldoende houvast om de voortgang van de beoogde doelen te beoordelen en de relevantie van de indicatoren is niet duidelijk.

Doelen zijn niet altijd helder en concreet geformuleerd

Zaanstad heeft één hoofddoel met het woonbeleid: 'een aantrekkelijke en passende woningvoorraad'. Het is niet duidelijk wat daar precies mee wordt bedoeld. In de Woonvisies en de begrotingen zijn namelijk verschillende omschrijvingen opgenomen.

De gemeente heeft tussendoelen opgesteld die de schakels zijn tussen de inzet die wordt gepleegd en het te bereiken einddoel. De tussendoelen over de woningproductie en woonprogrammering voldoen over het algemeen aan de gangbare criteria. Ze zijn helder, specifiek en meetbaar. Er is echter niet veel aandacht voor het feit dat de gemeente voor het bereiken van het doel sterk afhankelijk is van andere partijen.

Bij de tussendoelen over het verbeteren van de kwaliteit van de bestaande voorraad en de betaalbaarheid is ook de concreetheid een probleem. Het wordt niet duidelijk hoe het succes van inspanningen kan worden gemeten. De gebruikte begrippen bij de tussendoelen over de leefbaarheid van wijken zijn vaag te noemen. Enkele tussendoelen over zelfstandig wonen zijn nog te algemeen geformuleerd.

De geformuleerde doelen sluiten niet altijd aan op de geconstateerde problemen

Deze conclusie impliceert inhoudelijke kritiek op de geformuleerde doelen. Daar gaat de rekenkamer eigenlijk niet over omdat dat politieke keuzes zijn. We zijn er echter in ons onderzoek van uitgegaan dat de gemeenteraad de problemen die zijn geconstateerd zo goed mogelijk op wil lossen en dat we dus de doelen kunnen toetsen aan de resultaten van de probleemanalyse. De probleemanalyse laat zien dat de belangrijkste knelpunten van de Zaanse woningmarkt zijn: het woningtekort, de beschikbaarheid en betaalbaarheid van het aanbod en de kwaliteit van bestaande woningen.

Wat betreft het woningtekort lijkt het doel goed aan te sluiten op het gesignaleerde probleem: als de productie tussen 2019 en 2022 groeit naar 1.000 nieuwe woningen per jaar en dat na 2022 ook wordt volgehouden (het doel), leidt dat tot voldoende woningen om te voorzien in 10.000 woningen erbij tot 2030 (het tekort). Een vraag hierbij is in hoeverre in de doelstelling (10.000 woningen) voldoende rekening is gehouden met verlies van woningen door sloop. De probleemanalyse specificeert naast het aantal ook de typen woning waaraan behoefte is. We constateren dat alleen voor lage middeninkomens en sociale huurwoningen doelen zijn geformuleerd. De doelen zouden nog beter aansluiten op de geconstateerde problemen als er ook aandacht was voor de uitbreiding van de voorraad eengezinswoningen, appartementen en overige koopwoningen.

Uit de probleemanalyses blijkt dat de beschikbaarheid van het sociale segment een van de knelpunten in het aanbod is op de Zaanse woningmarkt. De aansluiting van de doelen op de geconstateerde problemen is wat dit knelpunt betreft goed: er is een doel gericht op groei van de sociale huurvoorraad (en daarmee het potentiële aanbod) en er zijn doelen geformuleerd voor het verbeteren van de instroom, doorstroom en de toewijzing van het woningaanbod. De vraag is wel in hoeverre dit woningprogramma de doorstroom-problemen echt kan verhelpen, gegeven het feit dat die (deels) veroorzaakt worden door de prijsstijgingen in het middensegment. Opvallend is verder dat er specifieke doelen zijn geformuleerd voor jongeren en kwetsbare groepen en spoedzoekers, terwijl de probleemanalyse daar geen aanleiding toegeeft. In de analyse wordt aan deze doelgroepen niet meer aandacht gegeven dan aan de andere.

Het verstopt raken van de voorraad eengezinskoopwoningen is een van de grotere knelpunten op de Zaanse woningmarkt. Het beleid op dat punt is beperkt. Er wordt gestreefd naar het tegengaan van de verstopping van de voorraad eengezinswoningen. Dat doel richt zich echter alleen op de huurvoorraad. Terwijl het echte probleem meer zit in de koopvoorraad. Er is onvoldoende doorstroming omdat er geen (aantrekkelijk) alternatief is.

In de probleemanalyse is ook veel aandacht voor de betaalbaarheid van woningen voor lage en middeninkomens. De vertaling in doelen laat ook daarbij te wensen over. Volgens de probleemanalyse is er in het allergoedkoopste segment voldoende aanbod als zittende bewoners hun verhuiswens kunnen realiseren. Het is dus niet nodig om, zoals is gebeurd, een doel te formuleren voor de groep die aangewezen is op het goedkoopste segment. Wat gegeven de probleemanalyse belangrijk is en niet gebeurt zijn doelen voor de tussengroep (tussen de laagste en de middeninkomens in). Voor die groep schiet het aanbod tekort. Terwijl er wel ook een doel is om ruimte te bieden voor de toevoeging van middeldure en dure woningen, terwijl daar op basis van de probleemanalyse - zeker voor de dure woningen - geen aanleiding toe is.

De doelen die moeten bijdragen aan het verbeteren van de kwaliteit van de bestaande voorraad gaan voorbij aan de kern van het probleem. Dat is namelijk dat de gemeente andere partijen, in dit geval eigenaar-bewoners, moet aanzetten om over te gaan tot het verbeteren van de kwaliteit van hun woningen. Dat vraagt om doelen waarin wordt geformuleerd wat van de relevante actoren, waaronder de gemeente zelf, wordt verwacht.

Prestatiedoelen bieden onvoldoende houvast

De twee prestatiedoelen uit de begroting zijn een uitwerking van het hoofddoel. Een relatie met de tussendoelen is er niet. Beide doelstellingen zijn gericht op het proces en weinig concreet in wat er wordt verwacht en van wie. Aan geen van beide doelstellingen is een streefcijfer toegekend en de gebruikte begrippen zijn niet direct helder. De doelen betreffen zowel het sociale en het particuliere deel van de voorraad. Voor het sociale deel zijn er nadere prestatieafspraken gemaakt met de woningcorporaties, maar voor het particuliere deel van de voorraad zijn de prestatiedoelen niet verder uitgewerkt. Zo geformuleerd kunnen deze twee de gemeente nauwelijks houvast bieden om de voortgang van haar doelen in de particuliere voorraad bij te houden.

Met de woningcorporaties zijn zowel in de overeenkomst voor de periode 2016-2020 als in die voor 2020-2024 tientallen prestatieafspraken vastgelegd. Bieden deze overeenkomsten dan wel houvast? Over een aantal punten zijn er zowel in de overeenkomsten als in de prestatieafspraken voor 2019 concrete, heldere en zeer meetbare afspraken gemaakt. Deze betreffen de ontwikkeling van de voorraad door nieuwbouw, sloop, verkoop en liberalisatie, het aantal woningen dat door de corporaties onderhouden wordt of waar labelstappen gaan plaatsvinden en de investering in leefbaarheid van de corporaties per DAEB-woning. Maar veel van de overige overeengekomen prestatieafspraken hebben eerder het karakter van een intentie of een algemene werkafspraak dan van een afrekenbare prestatie. Het houvast dat deze prestatieafspraken bieden, is dus beperkt.

Indicatoren bieden nog onvoldoende zicht op voortgang prestaties

De gemeente heeft vijf indicatoren opgesteld, waarmee de voortgang van de prestatiedoelen zou moeten worden gevolgd. Het gaat om het aantal opgeleverde woningen, het aantal woningen waarvan de bouw is gestart, het aantal door de woningcorporaties opgeleverde woningen, het aantal verbeterde funderingen van particulieren en het aantal intentieovereenkomsten om nieuwe ontwikkellocaties te faciliteren. Vooral over de relevantie van de indicatoren zijn er nogal wat vragen.

De relevantie van de indicatoren voor het bereiken van de eerste prestatiedoelstelling - het stimuleren van nieuwbouw met meer diversiteit en voldoende passende huisvesting - is weinig inzichtelijk omdat de begrippen uit de doelstelling niet zijn geoperationaliseerd. De relevantie van de indicator voor het bereiken van de tweede prestatiedoelstelling - versterken van de kwaliteit van de voorraad - is niet duidelijk, omdat ze slechts slaat op een deel van de te bereiken doelstelling en de indicator niet geschikt lijkt om de rol van de gemeente te volgen.

Vier van de vijf indicatoren zijn wel duidelijk en kwantitatief geformuleerd. Bij de indicator start bouw ontbreken een aantal kwantitatieve gegevens. Drie indicatoren zijn specifiek; bij de indicator over de door de woningcorporaties op te leveren woningen is niet aangegeven dat het om sociale huurwoningen gaat. De indicator over het aantal intentieovereenkomsten is niet duidelijk en specifiek door het gebruik van technische termen. Ook de relevantie van deze indicator voor het realiseren van de eerste prestatiedoelstelling wordt niet duidelijk gemaakt. Uit de daling of stijging van het aantal aangegane intentieovereenkomsten is niet veel af te leiden.

De gemeente zet veel maatregelen in

De gemeente neemt behoorlijk wat maatregelen om haar doelen te bereiken. Op een aantal punten zijn nog aanvullende maatregelen voorstelbaar. Wat opvalt is dat er maar weinig maatregelen gericht zijn op het particuliere deel van de woningvoorraad.

Zaanstad zet ongeveer de helft van de 72 door ons onderscheiden maatregelen in. Nog eens bijna 20% van de maatregelen worden gedeeltelijk ingezet. Daarbij gaat het vooral om maatregelen op het terrein van grondbeleid. De mogelijkheden van de gemeente zijn daarbij ook vaak beperkt door het gebrek aan grondposities.

In het totaal worden 24 mogelijke maatregelen niet uitgevoerd door de gemeente. Voor 9 hiervan bestaat een afgewogen reden. Soms betreft dit een duidelijke keuze (bijvoorbeeld werken via anterieure overeenkomsten en niet via een doelgroepenverordening of exploitatieplannen), soms zijn er in ander verband afspraken over gemaakt (bijvoorbeeld in de Woondeal van de Metropoolregio met het ministerie), soms heeft de maatregel in de huidige woningmarkt weinig effect (regels voor samenvoegen woningen, corporaties meer middenhuurwoningen laten bouwen of wonen in impopulaire gebieden stimuleren) of is er een beter alternatief voor handen (BKZ in plaats van een starterslening).

Voor de overige 15 maatregelen die niet worden uitgevoerd ontbreken die weloverwogen redenen. Er zijn een paar maatregelen waarvan wij ons kunnen voorstellen dat de gemeente ze wel erg ingrijpend vindt en ze daarom zelfs niet overweegt zoals het beginnen van een eigen woningbedrijf of weer fors inzetten op erfpachtmaatregelen. Maar er zijn daarnaast ook nog wel maatregelen die het overwegen waard zijn en waar de gemeente weinig aandacht aan besteedt. Zo is de gemeente niet betrokken bij diverse lobby's, zoals die voor een verandering van de inkomensgrens van de sociale huur, voor een versoepeling van de huurbescherming of van het Bouwbesluit. Ook bemoeit ze zich niet met de ontwikkeling van flexibele of gedifferentieerde huurprijzen of met regionale verschillen in huren. Verder ontbreken een aantal mogelijke financiële maatregelen (gedifferentieerde grondprijzen, objectsubsidies, financiering voor zelfbouw, aanvullende huursubsidie).

We zouden ook nog een kanttekening willen maken bij de maatregelen die gericht zijn op het tot stand brengen en stimuleren van de productie en het verbeteren van de betaalbaarheid van woningen. Zaanstad doet op dat punt erg veel, maar slechts weinig maatregelen bereiken het particuliere deel van de woningvoorraad. De gemeente treft wel maatregelen voor de betaalbaarheid van goedkope koopwoningen (BKZ), de woonplicht van de koper van een middeldure koopwoning en het funderingsherstel in de particuliere voorraad. De gemeente heeft echter geen doelgerichte maatregelen om het (gebrek aan) doorstroming in de particuliere voorraad (huur en koop) te verbeteren. Dat is jammer, omdat daar toch wel een kernprobleem ligt. Maar we hebben er ook begrip voor, want het is moeilijk om effectieve maatregelen te verzinnen. Wij hebben een uitgebreide analyse gemaakt van allerlei mogelijke maatregelen. Maar ook wij hebben daarbij geen maatregelen kunnen vinden die specifiek gericht zijn op doorstroming in particuliere woningen.

Herkenbaarheid woonbeleid in begroting laat te wensen over

De tekst en de cijfers over woonbeleid in de begroting zijn voor een deel van de Zaankanters niet altijd herkenbaar. De leden van het Zaanpanel vinden de informatie misschien in eerste instantie wel duidelijk, maar hebben toch vragen. Er is veel te winnen door specifieker te zijn over de relatie tussen problemen en indicatoren en over wat er van de gemeente verwacht kan worden.

Ruim een derde van de respondenten in het panel heeft een of verschillende vragen bij de informatie over het woonbeleid in de begroting. Voor de meeste mensen met vragen komt dit niet doordat ze de tekst en cijfers niet begrijpen. De vragen hebben te maken met de inhoud van de tekst, de inhoud van de cijfers of de relatie tussen de twee. Veel vragen gaan over de bouw van nieuwe woningen en dan met name over het gebrek aan een specificatie van wat voor woningen er gebouwd gaan worden. Ook zijn er vragen over de rol van de gemeente, omdat zij voor verschillende indicatoren niet de bevoegde of verantwoordelijke actor is. Men vraagt zich af wat de gemeente zelf doet of wat er van de gemeente verwacht kan worden. Ook de relatie tussen de genoemde problemen en de selectie van indicatoren is voor panelleden niet altijd helder. Mensen vragen zich af of het behalen van een streefwaarde, nog los van de vraag of die realistisch is, de problemen gaat oplossen.

Hoofdconclusie

De centrale onderzoeksvraag luidt:

Is het woonbeleid om te komen tot een meer divers en passend woningaanbod goed vormgegeven?

Hoofdconclusie
Over het geheel gezien zit het woonbeleid goed in elkaar, maar het kan nog beter worden vormgegeven. De doelen, die de gemeente heeft geformuleerd, sluiten niet altijd aan op de geconstateerde problemen. Doelen en maatregelen zijn nog te weinig gericht op het particuliere deel van de woningvoorraad.

Analyse
De belangrijkste knelpunten in de Zaanse woningmarkt zijn het woningtekort, de beschikbaarheid en betaalbaarheid van het aanbod en de kwaliteit van bestaande woningen. De door Zaanstad gemaakte probleemanalyses zijn grondig en actueel. Het grote aantal afzonderlijke probleemanalyses maakt het overzicht over het hele probleemveld lastig. De uitwerking van de door de gemeente geformuleerde doelen, prestaties en indicatoren kan beter. Wat met het woonbeleid bedoeld wordt en bereikt moet worden is niet altijd herkenbaar, ook niet voor Zaankanters.

Is dat erg? Uit het overzicht van door de gemeente ingezette maatregelen blijkt dat de gemeente veel doet. Het gaat om een beleidsterrein waarop de gemeente al jaren actief is en er veel ervaring is opgebouwd over wat er wel en niet werkt. Het ontbreken van goed uitgewerkt beleid verhindert niet dat de gemeente juiste maatregelen neemt. Kortom er lijkt niet veel aan de hand. Toch zouden we ervoor willen pleiten om toch nog een en ander te verbeteren. Goed beleid heeft namelijk niet alleen een functie voor de sturing van de uitvoering, maar is ook belangrijk om verantwoording af te kunnen leggen en stuurt in de maatschappelijke discussie, die nodig is omdat het woonbeleid op grenzen stuit.

Bij de verantwoording is het belangrijk dat het duidelijk wordt wat het bestuur wil en wat de gemeente kan en niet kan. Wat mogen Zaankanters op afzienbare tijd van de gemeente verwachten, wat moet de ambtelijke organisatie bereiken - naast nieuwbouw en funderingsherstel? Een concretere invulling van doelen en prestaties kan daar duidelijkheid in scheppen.

Goed en scherp beleid kan helpen bij het aanzwengelen van het maatschappelijke debat over het woonbeleid. Bij de lastigste problemen - zoals het creëren van perspectief op een woning voor huishoudens met lage middeninkomens - zijn de doelen van de gemeente niet scherp en helder. Hetzelfde geldt voor een ander groot knelpunt op de Zaanse woningmarkt: het verstopt raken van de voorraad eengezinskoopwoningen. We begrijpen dat. Het is namelijk lastig. Maar toch pleiten wij voor scherpte en helderheid over de wensen. Want dat is nodig om de discussie aan te gaan in de regio en vanuit de regio in het land om meer mogelijkheden te creëren om het woonbeleid vorm te geven.

Aanbevelingen

Communiceer beter

Aanbeveling 1: Formuleer doelen scherper

Zowel het hoofddoel van het woonbeleid als de tussendoelen kunnen concreter geformuleerd worden.

Achterliggende bevindingen

De door de gemeente geformuleerde doelen, prestaties en indicatoren zijn nog onvoldoende uitgewerkt. De doelen sluiten niet altijd aan op de geconstateerde problemen. Ze zijn ook niet helder en concreet geformuleerd.

Blijf scherp in wat je wilt bereiken
Het hoofddoel van het woonbeleid van Zaanstad is sinds de Begroting 2019 'een aantrekkelijke en passende woningvoorraad'. Dit doel is verder uitgewerkt in bijna dertig 'tussendoelen'. Daarnaast zijn er in de begroting twee prestatiedoelstellingen opgenomen.

De formulering van het hoofddoel kan concreter. Er wordt niet duidelijk gemaakt wat onder een aantrekkelijke en passende woningvoorraad wordt verstaan en wanneer dat moet worden bereikt. Tussendoelen zijn niet altijd concreet geformuleerd, gebruikte begrippen zijn vaag en streefwaarden ontbreken.

De doelen kunnen scherper worden geformuleerd. Enkele cruciale termen in het beleid moeten duidelijker worden omschreven. Het gaat daarbij vooral om de begrippen aantrekkelijke en passende woningvoorraad, duurzame en levensloopbestendige woningen, voldoende woningaanbod voor de laagste inkomens, jongeren, senioren en kwetsbare groepen en gedifferentieerde wijken met een gemengde bevolkings-samenstelling.

Zowel uit de gemaakte probleemanalyses als uit de uitwerking van het beleid, blijkt dat het niet alleen gaat om de omvang van de woningvoorraad, maar vooral ook om de omvang van het woningaanbod. Wenselijk is dat er in de geformuleerde doelen meer onderscheid wordt gemaakt tussen voorraad en aanbod, omdat daartussen grote verschillen optreden.

Aanbeveling 2: Formuleer prestaties en indicatoren scherper

In prestatiedoelstellingen dient te worden vastgelegd wat er van wie wordt verwacht.

Achterliggende bevindingen

De prestaties geven onvoldoende houvast om de voortgang van de beoogde doelen te beoordelen en de relevantie van de indicatoren is niet duidelijk.

In de twee prestatiedoelstellingen staat dat de gemeente nieuwbouw wil stimuleren en kwaliteit van de woningen wil verbeteren; kortom, er wordt een intentie neergelegd en een richting aangegeven, niet een door de gemeente te bereiken prestatie benoemd.

Prestatiedoelen moeten een duidelijke relatie hebben met het beleid. In prestatiedoelen wordt vastgelegd wat er gerealiseerd moet worden om de doelen te bereiken. Bij het formuleren van prestatiedoelen staat de gemeente voor de keus om die te laten aansluiten bij het hoofddoel of bij de tussendoelen. Aansluiting bij het hoofddoel is lastig, omdat dat doel altijd tamelijk algemeen gesteld zal zijn. Als ze moeten aansluiten bij het hoofddoel vereist dit een concretere omschrijving van het hoofddoel. Als ze moeten aansluiten bij de tussendoelen vraagt dit om een groter aantal prestatiedoelen. Zoals de prestatiedoelen nu geformuleerd zijn, bieden ze geen houvast om de voortgang van het bereiken van de doelen vast te stellen. Hoewel vier van de vijf indicatoren wel duidelijk en kwantitatief zijn opgesteld, wordt daardoor de relevantie van de indicatoren ook niet duidelijk.

Pas als er prestatiedoelen zijn geformuleerd die aangeven wat er moet worden bereikt, kunnen er ook relevante indicatoren worden bepaald. Door middel van de indicatoren kan dan worden gevolgd welke voortgang wordt geboekt bij het bereiken van de prestaties.

Aanbeveling 3: Maak duidelijker wat de gemeente doet

Zowel bij de geformuleerde prestaties als de indicatoren moet er meer zicht komen op de eigen inspanningen van de gemeente.

Achterliggende bevindingen

Vooral bij veranderingen in de particuliere voorraad is de rol van de gemeente weinig duidelijk. Bij de prestatiedoelen is niet duidelijk wat van de gemeente mag worden verwacht. Ook de indicatoren geven hierover geen uitsluitsel. Bij de leden van het Zaanpanel zijn er vragen over de rol van de gemeente, omdat zij voor verschillende indicatoren niet de bevoegde of verantwoordelijke actor is. Men vraagt zich af wat de gemeente (wel) zelf doet of wat er van de gemeente verwacht kan worden.

Redeneer vanuit de taken en bevoegdheden
Voor het afleggen van verantwoording is belangrijk dat de eigen inbreng scherp voor het voetlicht komt. De gemeente bouwt geen woningen en verbetert geen woningen. Voor wat er op de woningmarkt en in de woningvoorraad gebeurt, is de gemeente afhankelijk van anderen: vastgoed- en grondeigenaren, woningcorporaties, bouwers, ontwikkelaars en het Rijk. Maar de gemeente heeft wel belangrijke taken en bevoegdheden op de gebieden van ruimtelijke ordening, grondbeleid, kwaliteit van woningen en toewijzing van huurwoningen. De rol van de gemeente op de woningmarkt komt tot uitdrukking in bestemmingsplannen, de planvoorraad, de bouwverordening, de huisvestingsverordening en de afgifte van een reeks van vergunningen. Om duidelijk te maken wat de gemeente doet en wat van haar mag worden verwacht, kan de gemeente bij de formulering van haar eigen prestaties het beste aansluiten bij deze bevoegdheden. Hoe moeten bestemmingsplannen zijn ingericht om de gemeentelijke doelen te bereiken, hoe groot moet de planvoorraad zijn, hoe moeten de bouw- en huisvestingsverordening zijn ingericht, aan welke voorwaarden moet de vergunningverlening voldoen?

Lastige problemen vragen om onorthodoxe maatregelen

Aanbeveling 4: Probeer de grip op de particuliere voorraad te vergroten

Op grond van de geconstateerde problemen is het wenselijk dat de gemeente meer grip krijgt op het particuliere deel van de woningvoorraad.

Achterliggende bevindingen

Het lastigste probleem op de Zaanse woningmarkt lijkt de beschikbaarheid en betaalbaarheid van woningen voor huishoudens met lagere middeninkomens. Het gaat om huishoudens in sociale huurwoningen van € 500 tot € 700, in de particuliere voorraad van € 700 tot € 900 en in goedkopere koopwoningen. De stijging van prijzen leidt tot een gebrek aan doorstroming, omdat woningen minder betaalbaar worden voor huishoudens waarvoor ze zijn beoogd. Er is sprake van een gebrek aan doorstroming in eengezinswoningen, voornamelijk koopwoningen. Hierdoor komen minder woningen vrij en ontstaat verstopping op de woningmarkt. Deze problemen vragen om nog meer aandacht van de gemeente voor de particuliere voorraad.

De situatie vraagt om creativiteit en een onorthodoxe aanpak
De bevoegdheden die de gemeente heeft op het gebied van de woningvoorraad en de woningmarkt leiden ertoe dat de gemeente vooral invloed heeft op de nieuwbouw en op sociale huurwoningen. De invloed van gemeenten op de bestaande particuliere voorraad is klein. Dat is in Zaanstad niet anders dan in andere gemeenten. Maar een groot deel van de problemen op de woningmarkt bevinden zich echter juist daar: hoge en stijgende prijzen, gebrek aan doorstroming en gebrek aan woningaanbod. Alleen meer nieuwbouw zal die problemen niet oplossen.

Met creativiteit kan een gemeente nog wel meer doen. Zaanstad bezit die, wat blijkt uit maatregelen als Betaalbare Koopwoningen Zaanstad en de woonplicht voor kopers van een woning. Maar het lokale bestuur wordt bij het woonbeleid ook geconfronteerd met de grenzen van zijn mogelijkheden. Ook in die situatie is het belangrijk om de doelen scherp te blijven stellen. Dat helpt om richting te geven aan het zoeken naar oplossingen. Wat zou er moeten gebeuren? Hoe kan de gemeente bijdragen aan nieuwbouwprojecten specifiek voor empty-nesters of senioren? Wat zijn de mogelijkheden om de bestaande voorraad aan woningen en gebouwen beter te benutten? Kan de gemeente eigenaren verder steunen bij de verbetering van de woning?

De antwoorden op deze vragen bestaan uit nu nog niet bekende maatregelen. Maar zonder de vragen te stellen zullen ze onbekend blijven. Dit soorten doelen zijn vooral bedoeld om problemen te agenderen en het maatschappelijk debat te stimuleren. Maar ook dan moet het duidelijk blijven wat de gemeente wel kan en niet kan (zie aanbeveling 3). Er moeten concrete prestaties worden benoemd en daarbij zal het in eerste instantie vooral gaan om het in kaart brengen van mogelijkheden, het stimuleren van het debat in de regio en vanuit de regio in het land om onorthodoxe maatregelen te bedenken en vervolgens lobbywerk om de mogelijkheden te krijgen om ze uit te kunnen voeren.

Reactie college en nawoord rekenkamer

Bestuurlijke reactie

Geachte heer De Ridder,

Op 28 januari 2020 hebben wij de concept rapportage over het Woonbeleid in Zaanstad van de Rekenkamer Zaanstad ontvangen. U heeft het college van burgemeester en wethouders gevraagd uiterlijk 11 februari 2020 een reactie te geven op dit concept-bestuurlijk rapport.

Het Zaanse woonbeleid omvat veel verschillende thema’s, zoals woningtekort, betaalbaarheid, wonen en zorg en kwaliteit van de bestaande woningvoorraad. De Rekenkamer heeft in een kort tijdsbestek, ook na het feitelijk wederhoor, veel onderliggende documenten bestudeerd en betrokken bij haar advies. Het college waardeert de wijze waarop de Rekenkamer deze grote hoeveelheid informatie tot zich heeft genomen en heeft verwerkt. We hebben daarbij vanaf de start zowel raad als woningmarktexperts betrokken bij het opstellen van beleid. We zijn zeer content met uw conclusie dat het woonbeleid van Zaanstad over het geheel genomen goed in elkaar zit, dat er een actuele en grondige probleemanalyse aan ten grondslag ligt, en dat de gemeente behoorlijk wat maatregelen neemt om haar doelen te bereiken.

De meeste maatregelen die inzetbaar zijn, hebben betrekking op nieuwbouw en betaalbaarheid van woningen. De mogelijke maatregelen op de terreinen kwaliteit van de voorraad, leefbaarheid van wijken en zelfstandig wonen zet de gemeente bijna allemaal in. Ook wordt in het rapport de Zaanse creativiteit herkend, zoals de inzet van het instrument Betaalbare Koopwoningen Zaanstad. Deze conclusie sterkt ons om door te gaan op de ingeslagen weg, zoals medio 2019 vastgesteld in de woonvisie Metselen aan het Zaans Mozaïek en de bijbehorende Uitvoeringsagenda Wonen 2019-2024.

U constateert tegelijkertijd dat het woonbeleid nog beter kan worden vormgegeven, doelen beter kunnen aansluiten op de geconstateerde problemen en doelen en maatregelen nog te weinig gericht zijn op het particuliere deel van de woningvoorraad. Deze conclusies nemen wij in grote lijnen ter harte. We beseffen dat - juist gezien de veelomvattendheid van dit beleidsveld, de grote opgaven die er liggen én het feit dat we als gemeente voor het bereiken van resultaten afhankelijk zijn van een groot aantal samenwerkingspartners – het wenselijk is te werken met een heldere geformuleerde set van doelstellingen en daaraan gekoppelde maatregelen en indicatoren. Zodat voor iedereen duidelijk is wat we doen, waarom we dat doen en welk resultaat dat oplevert, maar ook waar onze beperkingen liggen en anderen in de stad aan zet zijn. De Rekenkamer heeft vier concrete aanbevelingen gedaan. Het college heeft daar de volgende opmerkingen bij.

Aanbeveling 1 Formuleer doelen scherper.
Zowel het hoofddoel van het woonbeleid als de tussendoelen kunnen concreter geformuleerd worden. De door de gemeente geformuleerde doelen, prestaties en indicatoren zijn nog onvoldoende uitgewerkt. De doelen sluiten niet altijd aan op de geconstateerde problemen. Ze zijn ook niet helder en concreet geformuleerd.

Met de tekst ‘aantrekkelijke en passende woningvoorraad’ hebben we in onze begroting gekozen voor een bondig en aansprekend geformuleerd doel. De gemeente zal bij de volgende begroting in de toelichtende tekst meer aandacht besteden aan een uitleg op dit doel: wat is voor Zaanstad een aantrekkelijke en passende woningvoorraad. Op korte termijn brengt Zaanstad daarmee scherpte en helderheid in begripsvorming aan.

De tussendoelen verwijzen naar de vijf programma’s in de Uitvoeringsagenda Wonen 2019-2024. De aanbeveling om deze scherper te formuleren neemt Zaanstad mee bij de actualisatie hiervan.

De Rekenkamer wijst verder op het nut van een helder onderscheid tussen de begrippen woningvoorraad en woningaanbod. Voor woningzoekenden is uiteindelijk het vrijkomend aanbod meer van belang dan de omvang van de woningvoorraad. Ook deze aanbeveling nemen wij over: in overleg met de corporaties en de huurdersorganisaties nemen we beide indicatoren op in de monitoring van de samenwerkingsafspraken.

Aanbeveling 2: Formuleer prestaties en indicatoren scherper.
In prestatiedoelstellingen dient te worden vastgelegd wat er van wie wordt verwacht. De prestaties geven onvoldoende houvast om de voortgang van de beoogde doelen te beoordelen en de relevantie van de indicatoren is niet duidelijk.

De prestatiedoelen in de begroting zijn: stimuleren van nieuwbouw en verbeteren van de kwaliteit van de woningen. De gemeente zal bij de volgende begroting in de toelichtende tekst meer verduidelijking geven op de rol van de gemeente in het behalen van deze doelen.

Naar de mening van het college sluit het prestatiedoel ‘stimuleren van nieuwbouw’ goed aan bij het hoofddoel ‘aantrekkelijke en passende woningvoorraad’. Nieuwbouw zien we niet louter als een manier om meer woningen te realiseren, maar juist ook als middel om de stad aantrekkelijker en passender te maken voor verschillende typen woningzoekenden met verschillende beurzen. Deze visie op nieuwbouw staat centraal in MAAK.Zaanstad en is ook verwoord in de woonvisie.

Wat betreft de indicatoren willen we graag het volgende toevoegen, zoals ook opgenomen in de bestuurlijke hoofdlijnen van de begroting. Het college beoogt met de indicatoren in de begroting het gesprek met de raad over de ambities te faciliteren. De streefwaarden geven de bewegingsrichting en ontwikkeling aan die het college voor ogen heeft. Veelal is het behalen van een streven echter van meer factoren afhankelijk dan van het handelen van het college alleen. De indicatoren en realisaties vormen daarmee de start van het gesprek over de mate waarin de ontwikkelingen naar wens verlopen en of verder ingrijpen en bijsturen nodig is.

Aanbeveling 3: Maak duidelijker wat de gemeente doet. Zowel bij de geformuleerde prestaties als de indicatoren moet er meer zicht komen op de eigen inspanningen van de gemeente.
Vooral bij veranderingen in de particuliere voorraad is de rol van de gemeente weinig duidelijk. Bij de prestatiedoelen is niet duidelijk wat van de gemeente mag worden verwacht. Ook de indicatoren geven hierover geen uitsluitsel. Bij de leden van het Zaanpanel zijn er vragen over de rol van de gemeente, omdat zij voor verschillende indicatoren niet de bevoegde of verantwoordelijke actor is. Men vraagt zich af wat de gemeente (wel) zelf doet of wat er van de gemeente verwacht kan worden.

Het college neemt deze aanbeveling ter harte. Een voorbeeld. Voor kwaliteitsverbetering van de bestaande woningvoorraad is als indicator het aantal funderingsherstellen opgenomen. De inzet van de gemeente voor de kwaliteitsverbetering van de particuliere voorraad is gericht op het ondersteunen van eigenaren in willen, weten en kunnen. Hierop wordt ontwikkeld en gemonitord, met indicatoren als het aantal meetbouten, opgevraagde meetrapporten en keukentafelgesprekken. Dit rapport van de Rekenkamer ziet het college als motivatie om dit in de begroting te verwerken, hetzij in de toelichting, hetzij in de vorm van een extra indicator specifiek gericht op de inspanning van de gemeente. Ook zal dit meegenomen worden bij de actualisatie van de woonvisie en het plan van aanpak kwaliteit bestaande woningvoorraad.

Aanbeveling 4: Probeer de grip op de particuliere voorraad te vergroten. Op grond van de geconstateerde problemen is het wenselijk dat de gemeente meer grip krijgt op het particuliere deel van de woningvoorraad.
Het lastigste probleem op de Zaanse woningmarkt lijkt de beschikbaarheid en betaalbaarheid van woningen voor huishoudens met lagere middeninkomens. Het gaat om huishoudens in sociale huurwoningen van € 500 tot € 700, in de particuliere voorraad van € 700 tot € 900 en in goedkopere koopwoningen. De stijging van prijzen leidt tot een gebrek aan doorstroming, omdat woningen minder betaalbaar worden voor huishoudens waarvoor ze zijn beoogd. Er is sprake van een gebrek aan doorstroming in eengezinswoningen, voornamelijk koopwoningen. Hierdoor komen minder woningen vrij en ontstaat verstopping op de woningmarkt. Deze problemen vragen om nog meer aandacht van de gemeente voor de particuliere voorraad.

De Rekenkamer constateert naar de mening van het college terecht dat de gemeente weinig invloed heeft op de bestaande particuliere woningmarkt, terwijl juist daar de problematiek van hoge en stijgende prijzen, gebrek aan doorstroming en gebrek aan woningaanbod zich voordoet. Als Zaanstad doen we wat in onze macht ligt om de markt beter te laten functioneren en woningzoekenden meer kans op een passende woning te geven, zoals de inzet van Betaalbare Koopwoningen, een doelgroepenverordening voor sociale koopwoning, voorrang voor Zaanse huurders bij verkoop van corporatiewoningen, een zelfbewoningsplicht voor nieuwbouw.

Bij nieuwbouwprojecten wordt zorgvuldig gekeken wat op die locatie een passende toevoeging voor de wijk is en wat goede kansen op doorstroming biedt. Als het gaat om doorstroming ziet het college een sleutelpositie voor senioren. Met een gecombineerde aanpak van aantrekkelijke nieuwbouw op de juiste plek en de inzet van ‘verleidingsinstrumenten’ stimuleren we senioren om te verhuizen van een eengezinswoning naar een levensloopbestendige woning. A-locaties voor senioren zijn in beeld gebracht (in de buurt van voorzieningen), via verhuiscoaches en woonadviseurs krijgen senioren informatie en een persoonlijk advies, de informatie over het woningaanbod wordt verbeterd en er worden financiële instrumenten ontwikkeld, waarbij ook de corporaties, makelaars en banken aan zet zijn. Het recent verschenen advies van de commissie Toekomst zorg thuiswonende ouderen geeft de urgentie van dit onderwerp aan en is aanleiding om op korte termijn samen met het Stedelijk aanjaagteam ouder worden te bekijken of onze aanpak daar goed op aansluit of dat intensivering nodig is.

Er zijn andere, rigoureuzere maatregelen om in te grijpen in de woningmarkt denkbaar, maar daarvoor zijn we afhankelijk van Rijksbeleid. Denk bijvoorbeeld aan de noodknop voor middenhuur om extreme huurprijsstijgingen in dit marktsegment tegen te gaan of een zelfbewoningsplicht voor bestaande koopwoningen. In regionaal verband zijn we over dit soort maatregelen in overleg met het Rijk. Het college ziet dat een lobby beter werkt als er meerdere partijen zijn aangesloten. We leveren daarom een actieve bijdrage aan samenwerkingsverbanden als de Metropoolregio Amsterdam en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en hebben onze bestuurlijke inzet hierop geïntensiveerd.

Als het gaat om kwaliteitsverbetering van de bestaande particuliere voorraad is Zaanstad landelijke koploper in de aanpak van en lobby voor funderingsherstel. Dat is gezien de omvangrijke problematiek ook noodzakelijk. Resultaten van die inzet van de afgelopen jaren zijn de oprichting van het landelijk kenniscentrum funderingsherstel (KCAF) en het landelijk fonds funderingsherstel. We blijven zoeken naar creatieve oplossingen, zoals een collectieve en gebiedsgerichte aanpak en nieuwe financieringsconstructies die tot een versnelling in de funderingsaanpak en verduurzaming leiden. Deze inventiviteit is ook nodig om de voorraad verder te verduurzamen en levensloopbestendig te maken.

Hoogachtend,
burgemeester en wethouders van Zaanstad,

drs. J. Hamming, burgemeester

drs. F.H.M. Apeldoorn, gemeentesecretaris

Nawoord rekenkamer

De rekenkamer dankt het college voor zijn reactie. We waarderen het dat het college de conclusies van het rapport in grote lijnen ter harte neemt en naar wegen zoekt om tot uitvoering van de aanbevelingen te komen. We constateren in het rapport dat – zoals ook elders in het land – de woningmarkt in Zaanstad zich in een lastige situatie bevindt. De afhankelijkheid van de gemeente van marktpartijen, het Rijk en andere partners maakt het niet eenvoudig om in deze situatie tot snelle oplossingen te komen. Vooral het gebrek aan invloed op de particuliere woningmarkt speelt de gemeente parten, terwijl juist daar de problematiek van hoge en stijgende prijzen, gebrek aan doorstroming en gebrek aan woningaanbod zich voordoet.

We willen in dit nawoord nog twee kanttekeningen maken bij de reactie van het college.

Bij de vierde aanbeveling vragen we om aandacht voor de particuliere voorraad. We zijn het met het college eens dat daarbij aandacht voor de senioren belangrijk is. Hen met goed aanbod verleiden om te verhuizen, kan ruimte creëren. Maar het is wel de vraag of dat, ook als die aanpak succesvol is, voldoende zoden aan de dijk zet. We hebben bij deze aanbeveling vooral willen pleiten voor het stimuleren van het debat om tot oplossingen te komen. Er zijn ook maatregelen nodig die nu nog niet verzonnen zijn. De vraagstukken op de woningmarkt zijn ingewikkeld. Die kan Zaanstad niet alleen oplossen. Daarvoor zijn ook de regio en het Rijk nodig. Maar aandacht vragen, het debat aanzwengelen, dat is iets dat Zaanstad wel zelfstandig kan doen.

De tweede kanttekening die we zouden willen maken gaat over onze tweede aanbeveling. Wij vragen daar om het concreter maken van de prestatiedoelen. Het college vindt “het stimuleren van nieuwbouw” voldoende concreet. Een goede graadmeter voor het goed formuleren van een prestatiedoel is of je na een bepaalde periode kan zeggen of de afgesproken prestaties zijn geleverd. We denken dat dat bij het gebruik van een term als “stimuleren” niet lukt of - beter geformuleerd - bijna altijd lukt. Daarom zal zo’n verantwoording niet informatief zijn. Als het gaat om het bereiken van de beoogde effecten, de uiteindelijk doelen in het beleid, zijn er vaak vele andere factoren die een rol spelen. Bij de prestatiedoelen gaat het om wat de gemeente zelf kan realiseren. Daarbij passen concrete formuleringen met heldere streefwaarden. Juist in de moeilijke situatie op de woningmarkt, waarin de uiteindelijke doelen maar moeilijk kunnen worden gerealiseerd, moet het in ieder geval helder zijn of de organisatie haar eigen prestatiedoelen heeft gerealiseerd.

Onderzoeksverantwoording

Dit is het bestuurlijk rapport van het onderzoek van de rekenkamer naar het Woonbeleid in Zaanstad. Het volledige rapport bestaat naast dit bestuurlijk rapport, ook uit het onderzoeksrapport dat vanaf 13 februari 2020 staat op: https://www.rekenkamer.amsterdam.nl/onderzoek/woonbeleid-in-zaanstad/.

Onderzoeksteam

Rekenkamer Zaanstad
DirecteurJan de Ridder
OnderzoekersJohn van Leuken (projectleider)
 Rosalie Joosten

Afbakening en aanpak

Dit onderzoek was gericht op de vormgeving van het woonbeleid.

We bestudeerden de beleidsdocumenten van de gemeente om te bepalen of er (a) een goed beeld is op de onevenwichtigheid van het woningaanbod (mismatch tussen vraag en aanbod) en (b) een beleidstheorie aanwezig is over de wijze waarop de onevenwichtigheid op de woningmarkt kan worden aangepakt. Bij dit laatste keken we vooral naar de voorgenomen interventies in relatie tot het te bereiken doel. Met beleidsambtenaren gingen we na in hoeverre de probleemanalyse nog actueel is en op welke punten die inmiddels is bijgesteld.

Op grond van bestudering van het woonbeleid van de gemeente Zaanstad - zoals vastgelegd in beleidsvisies en uitvoeringsprogramma's - beoordeelden we de informatie uit de beleidstukken over het te bereiken doel, de te leveren prestaties en de indicatoren die worden gebruikt om het succes te monitoren van het beleid.

Bij de beoordeling van de doelen handelden we in lijn met het door de Algemene Rekenkamer geformuleerde normenkader voor de beoordeling van doelformulering en beleidsinformatie.  Voor de beoordeling van de doelen maakten we gebruik van het zogenaamde SMART-C principe  en bepaalde normen die van belang zijn bij de beoordeling van beleidsinformatie: relevantie, betrouwbaarheid en begrijpelijkheid.

In ons Amsterdamse publieksonderzoek naar een Evenwichtig woningaanbod (december 2017) hebben we 65 mogelijke maatregelen geïnventariseerd die kunnen worden ingezet om een meer divers en beter passend woningaanbod in een gemeente te realiseren. In dit onderzoek gingen we na welke mogelijke maatregelen in Zaanstad worden ingezet. Daarvoor vroegen we de ambtelijke organisatie aan te geven of de mogelijke maatregelen in Zaanstad worden ingezet en welke alternatieve of aanvullende maatregelen er in Zaanstad zijn of worden genomen.

Tot slot is het Zaanpanel benaderd met de vraag in hoeverre de tekst in de begroting voldoende houvast biedt aan burgers om te volgen wat de gemeente gaat doen, wat ze wil bereiken en hoeveel dat gaat kosten.

Dit onderzoek is uitgevoerd van augustus tot en met december 2019.