Wta-beoordelingsonderzoek ACAM

Rekenkamerbrief 2020

Geachte leden van de gemeenteraad,

In de gemeentewet is geregeld dat het doorlopend toezicht op gemeentelijke accountantsorganisaties moet worden uitgevoerd door de rekenkamer van de betreffende gemeente. De Rekenkamer Amsterdam houdt daarom toezicht op de Auditdienst ACAM (hierna: ACAM). Voor private accountantsorganisaties geldt dat het toezicht door de Autoriteit Financiële Markten wordt uitgevoerd. De kaders voor het toezicht liggen vast in de Wet toezicht accountantsorganisaties (Wta).

ACAM controleert op basis van de gemeentewet en een controleverordening de jaarrekening van de gemeente Amsterdam. Tevens kan de gemeenteraad ACAM nadere aandachtspunten voor de controle meegeven.  De controleverklaring die ACAM op basis van de controle afgeeft is als bijlage opgenomen in de jaarrekening van de gemeente. Daarnaast publiceert ACAM een accountantsrapport bestemd voor de gemeenteraad. De rekeningencommissie maakt bij haar onderzoek naar de jaarrekening onder meer gebruik van dat accountantsverslag. Het onderzoek van de rekeningencommissie mondt uit in een advies aan de gemeenteraad om de jaarrekening van de gemeente vast te stellen en aan het college decharge te verlenen over het financiële beheer. Het is derhalve belangrijk dat ACAM een deugdelijke controle uitvoert en alle relevante zaken in haar rapport opneemt.

De Wta heeft betrekking op het toezicht op (private en publieke) accountantsorganisaties die wettelijke (jaarrekening-)controles uitvoeren.  Op basis van die wet heeft de AFM een wijze van werken ontwikkeld voor haar toezichthoudende taak. Omdat ACAM een publieke accountantsorganisatie is, zijn niet alle artikelen van de Wta van toepassing, zoals de vergunningsplicht en de boetebepalingen. In hoofdlijnen voert de rekenkamer het toezicht echter uit overeenkomstig de werkwijze van de AFM. In de bijlage bij deze brief wordt de werkwijze van de rekenkamer nader toegelicht.

Op ons verzoek vult ACAM jaarlijks een monitoringsformulier in. Deze gebruiken we om zicht te houden op de voor het Wta-toezicht relevante ontwikkelingen bij ACAM. In het laatste kwartaal van 2019 hebben we bij ACAM een meer diepgaand onderzoek uitgevoerd waarbij we ook verschillende onderdelen van het controledossier bekeken. In dit onderzoek onderzochten we de controle(aanpak) van de jaarrekening 2018. Daarbij besteedden we specifiek aandacht aan de inkoop, grondexploitaties, weerstandscapaciteit en fraude. Daarnaast beoordeelden we het stelsel van kwaliteitsbeheersing en de opdrachtgerichte kwaliteitsbeoordeling en zijn we nagegaan of ACAM ook documenten betrekt waarop geheimhouding is opgelegd in de controle. Onze bevindingen staan in de bijlage.

Conclusie
Op basis van het door ons uitgevoerde onderzoek komen we tot de volgende conclusie.

De rekenkamer heeft - op de door haar onderzochte onderdelen - geen informatie aangetroffen op basis waarvan zij moet concluderen dat ACAM niet in voldoende mate voldoet aan de in de Wta gestelde eisen, voor zover deze in de gemeentewet van toepassing zijn verklaard.

Bruikbaarheid van de accountantscontrole voor de gemeenteraad
Voor de controle-onderdelen die we hebben onderzocht heeft ACAM de belangrijke bevindingen in het accountantsverslag gerapporteerd. Dit betekent dat het accountantsverslag van ACAM een goede basis is voor het onderzoek dat de rekeningencommissie in het kader van haar advisering aan de gemeenteraad om de gemeenterekening vast te stellen.

Om de toegevoegde waarde van de accountantscontrole verder te vergroten hebben wij voor de gemeenteraad twee aanbevelingen geformuleerd.

Aanbeveling 1:
Overweeg om met ACAM afspraken te maken om in de rekeningencommissie geregeld en expliciet de volgende onderwerpen te bespreken: 1. de onafhankelijke positie van ACAM, en 2. signalen van fraude en integriteitsproblemen.

Toelichting
Op dit moment worden de onafhankelijke positie van de accountant en de controle op fraudes door ACAM niet als een apart onderwerp in de rekeningencommissie geagendeerd. Wel worden deze aspecten soms betrokken bij de bespreking van specifieke onderwerpen.

In de private sector is het gangbaar dat de accountant zijn eigen onafhankelijkheid op de agenda zet.  We adviseren om dat ook aan ACAM te vragen om de bedreigingen en waarborgen ten aanzien van de onafhankelijke positie van ACAM periodiek te laten bespreken in de rekeningencommissie. Daarbij kan onder meer helderheid worden verschaft onder welke voorwaarden ACAM opdrachten mag uitvoeren voor het college en het ambtelijk management. En welke opdrachten zoal zijn, of worden, uitgevoerd.

Voor het interne beheersingsstelsel van fraude en integriteit is het college als eerste verantwoordelijk en zal zich daarover moeten verantwoorden. Maar ook ACAM houdt in het kader van de jaarrekeningcontrole bij welke fraudes en integriteitskwesties er spelen en gaat na of die adequaat worden afgewikkeld. Het lijkt ons zinnig als ACAM regelmatig signalen op dat terrein met de rekeningencommissie deelt. Dat geeft de rekeningencommissie inzicht in de visie van ACAM op de interne ontwikkelingen over fraude en integriteit, en ondersteunt daarmee de rekeningencommissie bij het zichzelf een oordeel vormen over de interne beheersing van fraude en integriteit.

Aanbeveling 2:
Benut de deskundigheid van ACAM optimaal door in het programma van eisen voor de accountantscontrole specifieke aandachtspunten op te nemen.

Toelichting
De Nederlandse controlerichtlijnen zijn er opgericht dat er in de jaarrekening (met redelijke mate van zekerheid) geen fouten voorkomen van materieel belang. Dat wil zeggen dat de lezer van de jaarrekening op basis van de jaarstukken geen foute conclusies trekt over de financiële positie en resultaten. De ACAM mag daarom kleinere posten in de jaarstukken niet of met minder diepgang controleren.

Mocht de gemeenteraad meer zekerheid willen over de juistheid en volledigheid van bepaalde posten kan zij dit als specifiek aandachtspunt meegeven bij de jaarrekeningcontrole. Daarnaast zijn er aspecten die zich wellicht niet direct vertalen naar een fout beeld van de jaarrekening, maar voor de gemeenteraad wel van belang zijn voor zijn oordeelsvorming over het uitgevoerde financiële beheer. Voorbeelden hiervan zijn: hoe functioneert de wet Bibob binnen de gemeente en hoe gaat de gemeente om met ongebruikelijke transacties bij aanbestedingen, vergunningverlening en subsidies. Maar ook andere onderwerpen betreffende de interne bedrijfsvoering zouden bij de accountantscontrole specifieke aandacht kunnen krijgen. Daarbij kan gedacht worden aan de informatiebeveiliging en de naleving van financiële en niet-financiële regelgeving zoals bijvoorbeeld die van de Algemene Verordening Gegevensbescherming.

Het programma van eisen voor de jaarrekeningcontrole biedt de gemeenteraad jaarlijks de mogelijkheid aandachtspunten mee te geven aan ACAM. Wij adviseren om als raad (bewust) gebruik te maken van deze mogelijkheden.

Procedure hoor en wederhoor ACAM
De detailbevindingen van het Wta-beoordelingsonderzoek zijn opgenomen in de bijlage bij deze brief. De bevindingen zijn voorzien van adviezen voor ACAM. In het kader van hoor en wederhoor hebben we deze brief met bijlage voorgelegd aan de directeur Auditdienst. Uit zijn reactie blijkt dat hij onze bevindingen en adviezen onderschrijft en wil gaan oppakken. De reactie van ACAM is integraal in de bijlage opgenomen. Deze hebben we voorzien van een nawoord. Kortheidshalve wordt daarna verwezen.

Ik vertrouw erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.

Met vriendelijke groet,

dr. J.A. de Ridder
directeur Rekenkamer Metropool Amsterdam

Bijlage Wta-beoordelingsonderzoek ACAM

Toezicht op ACAM

Op basis van de gemeentewet is de rekenkamer belast met het toezicht op ACAM, voor zover zij wettelijke controles uitvoert. De Wta biedt de rekenkamer de mogelijkheid om de wijze van toezicht zelf te bepalen. We hebben ervoor gekozen om in hoofdlijnen de werkwijze van de AFM te volgen.  Dit betekent onder meer dat we jaarlijks het monitoringsformulier AFM aan ACAM toesturen. Hierbij vragen we ACAM gericht om informatie over de ontwikkelingen ten aanzien van het stelsel van kwaliteitsbeheersing en andere van belang zijnde ontwikkelingen in relatie tot de jaarrekeningcontrole. Het ingevulde formulier bespreken we met de directeur en andere leden van het Management Team van ACAM. Zo nodig vragen we ter onderbouwing nadere documenten op. Over het proces van dit doorlopende toezicht verantwoorden wij ons jaarlijks in ons jaarverslag.

De AFM is op basis van de Wta verplicht om tenminste eens in de zes jaar een uitgebreid onderzoek uit te voeren. Bij zo’n onderzoek moet ook de kwaliteit van de controledossiers worden beoordeeld.   Wij hebben met de rekeningencommissie afgesproken om eens in de vier jaar – midden in de collegeperiode – bij ACAM zo’n uitgebreid onderzoek uit te voeren. Dit heeft als voordeel dat een ingewerkte rekeningencommissie bij haar controletaak onze bevindingen kan benutten. De rekeningencommissie kan ons desgewenst aandachtspunten meegeven bij het uitvoeren van ons uitgebreide onderzoek. Dit is bij het laatste onderzoek niet gebeurd. Gelet op het feit dat de beroepsorganisatie NBA accountantsorganisaties stimuleert meer aandacht te besteden aan fraude en integriteit, hebben we besloten om hieraan bij dit onderzoek specifieke aandacht te besteden. Aan het eind van deze bijlage hebben we ons verantwoord over de aanpak van ons onderzoek.

Bevindingen

Onze bevindingen worden hieronder samengevat. Daar waar van toepassing doen we suggesties om de controleaanpak te verbeteren.

Controle gemeenterekening 2018

Algemene controleaanpak jaarrekening 2018
Op basis van de controlerichtlijnen moet de accountant de controle zo inrichten dat er een redelijke mate van zekerheid ontstaat dat de jaarrekening geen fouten bevat van materieel belang. Er is sprake van een afwijking van materieel belang als de fout een effect heeft op het oordeel van de gebruiker van de jaarrekening als geheel.  ACAM controleert waar mogelijk via de concernbrede stromen (bijvoorbeeld inkopen, personeel, subsidies, overhead, interne verrekeningen) en specifieke onderwerpen (bijvoorbeeld verslaggevingsrichtlijnen, deelnemingen en onderwerpen die vanwege de risicoanalyse specifieke aandacht behoeven, zoals diverse opbrengstenstromen).

Tot 2015 waren er naast de gemeenterekening ook nog afzonderlijke jaarrekeningen van de diensten en bedrijven. Sinds 2015 is er alleen een gemeenterekening en hebben de huidige organisatieonderdelen geen eigen jaarrekeningen meer. ACAM heeft haar controleaanpak daarop aangepast. De jaarrekening als geheel mag nu maximaal 1% van de totale lasten van de jaarrekening aan afwijkingen bevatten voordat de accountant een andere dan een goedkeurende controleverklaring verstrekt. De omvang van dit bedrag beïnvloedt de nauwkeurigheid waarmee de accountant controleert. Bij een lager lastenbedrag moet nauwkeuriger gecontroleerd worden. Doordat de afzonderlijke jaarrekeningen van de directies zijn verdwenen, kan het nu voorkomen dat sommige directies niet of nauwelijks in de controle worden geraakt. Dat lijkt ons onwenselijk, zeker omdat dat dit toevallig ook nog jarenlang kan gebeuren. Het zou goed zijn als dat wordt voorkomen. Daarom het volgende advies:

We adviseren ACAM om de controle van de gemeenterekening zo in te richten dat er van alle directies over de jaren heen een minimaal aantal posten worden gecontroleerd. 

De controleaanpak van ACAM vindt steeds meer top-down plaats. Mede door de systematische toepassing van een risicoanalyse is de controle doelmatiger van opzet. Daar waar volgens de risicoanalyse ICT-systemen moeten worden beoordeeld, vinden ook IT-audits plaats. Ten opzichte van ons vorige onderzoek in 2017 zagen we dat ACAM een nieuw auditpakket heeft ingezet voor de analyses van processen bij de controle subsidies en inkopen. ACAM is voornemens om dit pakket ook te gaan inzetten bij de controle van de salarissen. Wellicht kan het pakket daarnaast worden ingezet bij andere controles, zoals bij de controle van leges vergunningverlening, uitkeringen en belastingen. Dat kan de controle een stuk efficiënter maken. Daarom het volgende advies.

We adviseren ACAM bij de controle van de gemeenterekening meer gebruik te maken van auditsoftware.

Documenten waarop geheimhouding is opgelegd
Bij het dossieronderzoek zijn we ook nagegaan of ACAM bij de controle van de gemeenterekening zelf documenten bekijkt waarop geheimhouding is opgelegd. In gesprekken tussen ACAM en directieleden en controller wordt soms verwezen naar documenten waarop geheimhouding is opgelegd. Als er informatie in die documenten staat die financiële gevolgen kan hebben, betrekt ACAM deze in de controle. In het kader van mogelijke (financiële) verplichtingen voortvloeiende uit gebeurtenissen na balansdatum, heeft ACAM de documenten waarop geheimhouding is opgelegd over de periode 1 januari 2019 tot 19 maart 2019 systematisch doorgenomen. Daarnaast heeft ACAM een schriftelijke verklaring van het college ontvangen dat het alle relevante documenten heeft verstrekt die ACAM nodig heeft voor haar controle. ACAM heeft niet zelf systematisch kennis genomen van de documenten waarop gedurende het boekjaar 2018 geheimhouding is opgelegd. Daarom het volgende advies.

We adviseren ACAM ook de documenten waarop tijdens het boekjaar geheimhouding is opgelegd systematisch te beoordelen op mogelijke financiële gevolgen en deze te betrekken bij de controle.

Beoordeling weerstandscapaciteit
Een belangrijk onderdeel van de jaarrekeningcontrole is de beoordeling van de risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn getroffen. Het bedrag dat aan deze risico’s kan worden gekoppeld wordt door de gemeente verantwoord in de jaarrekening in de verplichte paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing. Deze paragraaf is belangrijk voor de gemeenteraad om zich een oordeel te kunnen vormen over de (toereikendheid van) de financiële positie van de gemeente. Hoewel de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing is opgenomen in het jaarverslag, is deze in formele zin geen onderdeel van de jaarrekening. Voor de controle van deze informatie zijn specifieke richtlijnen opgesteld.  De accountant moet reageren wanneer er een inconsistentie of afwijking van materieel belang lijkt te bestaan ten opzichte van de cijfers in de jaarrekening. De accountant moet nagaan of de betreffende informatie de geloofwaardigheid van de financiële overzichten en de daarbij behorende controleverklaring niet ondermijnen. Hoewel het voor de gemeenteraad zeer belangrijke informatie is, behoeft de accountant de verstrekte informatie met minder diepgang en nauwkeurigheid te controleren. Bij dit onderzoek zijn we nagegaan hoe ACAM de informatie over de weerstandscapaciteit heeft beoordeeld.

In een werkprogramma is beschreven welke werkzaamheden ACAM verricht. ACAM neemt kennis of de weerstandscapaciteit goed is onderbouwd. Daarbij beoordeelt zij de onderliggende specificatie. Als er ten opzichte van het vorige jaar omvangrijke risico’s niet meer in de specificatie zijn opgenomen, zou je verwachten dat wordt beoordeeld of dat wel terecht is. In hoeverre deze beoordeling ook heeft plaatsgevonden, is door ons niet vast te stellen omdat in het controledossier daarvan geen vastlegging is aangetroffen. Daarom het volgende advies:

We adviseren ACAM om bij de beoordeling van de weerstandscapaciteit ook vastleggingen te maken van de beoordelingen van omvangrijke vervallen risico’s.

Beschrijvingen voor de controleaanpak van specifieke controle-onderdelen
De controle van de jaarstukken vindt plaats onder een grote tijdsdruk. Het is derhalve belangrijk dat reeds tijdens de interim-controle wordt vastgesteld dat de interne beheersing van voldoende niveau is. Om nieuwe medewerkers snel te kunnen inwerken zijn actuele beschrijvingen op het niveau van specifieke controle-onderdelen een handig hulpmiddel. Voor het beschrijven van het - voor de financiële verslaggeving - relevante ‘IT-landschap’ van de gemeente is dit zelfs verplicht. Volgens ACAM is deze beschrijving in ontwikkeling. 

Maar ook voor bijvoorbeeld de controle van de inkopen, interne kostenverrekeningen en de grondexploitatie zijn beschrijvingen - al dan niet in de vorm infographics - een goed middel om de kennis doelmatig te borgen. Daarom het volgende advies:

We adviseren ACAM om voor de belangrijkste controleonderdelen toegankelijkere beschrijvingen, bijvoorbeeld via infographics, te ontwikkelen en deze jaarlijks te actualiseren.

Opdrachtgerichte kwaliteitsbeoordeling (OKB)
Voor de Opdrachtgerichte kwaliteitsbeoordeling (OKB) heeft ACAM ervoor gekozen om deze voor 2018 door een eigen accountant te laten uitvoeren die niet bij de controle van de gemeenterekening betrokken is. Over hoe de OKB doelmatig kon worden vormgegeven, heeft ACAM zich extern laten adviseren.

De OKB-er heeft een uitgebreide rapportage opgesteld over zijn werkzaamheden, en concludeert dat de gemeenteaccountant in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat is neergelegd in de afgegeven controleverklaring. Wel geeft hij voor de jaarrekeningcontrole 2019 diverse attentiepunten mee om de controleaanpak en de uitvoering daarvan verder te verbeteren. Zo adviseert hij om nog eens de verdeling van de materialiteit van € 57 miljoen voor fouten en € 171 miljoen voor onzekerheden over de verschillende programma’s onder de loep te nemen. Bij de toedeling zou meer rekening gehouden kunnen worden met de ingeschatte risico’s. Ook geeft hij aan dat de keuzes die zijn gemaakt bij de gegevensgerichte controles, beter kunnen worden vastgelegd. Over het onderwerp fraude adviseert hij de vastleggingen meer te uniformeren en daarbij meer aandacht te besteden aan 'het verrassingselement'. De door de OKB-er gesigneerde verbeterpunten worden door ons onderschreven. Daarom het volgende advies:

We adviseren ACAM de door de OKB-er gesignaleerde verbeterpunten mee te nemen bij de controle 2019.

Interne bewaking naleving stelsel van kwaliteitsbeheersing

ACAM heeft in 2017 haar handboeken geactualiseerd.  Verder zagen we dat ACAM in 2018 de algemene controleaanpak en de daarbij gehanteerde werkwijzen en procedures projectmatig heeft getoetst aan de voorschriften van de Wta. Voor dit project heeft ACAM een extern bureau ingehuurd met ruime ervaring. Door alle auditmedewerkers van ACAM daarbij te betrekken, is er een gemeenschappelijk visie en een meer uniform begrippenkader en werkwijze gerealiseerd.
Conform een eerder door ons gegeven advies is het werkprogramma voor de jaarlijkse toets op de naleving van de procedures in het kwaliteitshandboek aangepast en sluit nu inzichtelijk aan op het Kwaliteitshandboek. Voor 2018 is dit werkprogramma uitgevoerd en vond een rapportage plaats aan het MT. De conclusie was dat de procedures zijn uitgevoerd in overeenstemming met de voorschriften in het handboek. De enige leemte die werd geconstateerd betrof dat de formele aanwijzing van de Quality Officer en zijn plaatsvervanger niet in een MT-verslag is vastgelegd.

De externe wet- en regelgeving met mogelijke gevolgen voor de accountantscontrole wijzigt met enige regelmaat. Dit kan ook gevolgen hebben voor de interne procedures van ACAM en de kwaliteitsbeheersing. Het is daarom belangrijk om bij nieuwe wet- en regelgeving na te gaan wat de eventuele gevolgen zijn voor ACAM. Zo viel ons op dat het Kwaliteitshandboek nog niet is aangepast vanwege de sinds 25 mei 2018 van toepassing zijnde Algemene Verordening Gegevensbescherming.  Nieuwe of aangescherpte wetgeving behoeft niet altijd te leiden tot het aanpassen van de controleaanpak en kwaliteitsbeheersing. ACAM moet echter wel altijd beoordelen of met de bestaande controleaanpak en procedures al wordt voldaan aan de nieuwe regelgeving dan wel of er aanpassingen nodig zijn. De afwegingen die ACAM daarbij maakt, legt ACAM niet vast. We adviseren daarom het volgende:

We adviseren ACAM om alle nieuwe relevante wet- en regelgeving systematisch te beoordelen en daarbij artikelsgewijs gemotiveerd aan te geven wat de eventuele consequenties zijn voor de controleaanpak en de uit te voeren kwaliteitscontroles. 

Fraude

De controlewerkzaamheden van de accountant zijn, conform de beroepsregels, niet specifiek gericht op het ontdekken van fraudes. Als fraudes worden gesignaleerd, zijn er wel voorschriften aanwezig over hoe de accountant zou moeten handelen. We hebben de controleaanpak van ACAM beoordeeld aan de hand van de 21 aandachtspunten van de beroepsorganisatie NBA.  Naar aanleiding van ons onderzoek merken we het volgende op.

Uitgangspunten bij de controle van fraude
Bij de jaarrekeningcontrole zijn de controlewerkzaamheden van de accountant niet specifiek gericht op het ontdekken van fraudes. Wel moet de accountant de controle zo inrichten dat er een redelijke zekerheid ontstaat dat de jaarrekening als gevolg van fraude geen fouten bevat van materieel belang. Bij aanvang van de controle dient de accountant de risico’s op een afwijking van materieel belang die een gevolg is van fraude op het niveau van de jaarrekening te identificeren en in te schatten.

Voor het leereffect is te overwegen om forensische deskundigheid in te huren voor het goed kunnen identificeren en inschatten van risico’s van materieel belang die een gevolg zijn van fraude. Tot op heden heeft ACAM geen aanleiding gezien om dergelijke expertise in te huren. In haar schriftelijke reactie op 31 januari 2020 heeft ACAM aangegeven dat dit thema blijvend aandacht heeft. Bijvoorbeeld via een cursus voor alle medewerkers in 2019.

Als een accountant tijdens de uitvoering van zijn controle (aanwijzingen van) fraudes tegenkomt, dient hij zijn inschatting te ‘herevalueren’. Het herevalueren kan ertoe leiden dat de controleaanpak moet worden aangepast omdat de (aanwijzing van) fraude kan leiden tot een fout van materiële omvang.

Als er sprake is van een aanwijzing van mogelijke fraude - ongeacht de materialiteit -, wordt de accountant geacht actie te ondernemen. Wegkijken of wegredeneren is geen optie. Hij moet nagaan of er mogelijk sprake is van een structurele fraude of dat het een incident betreft. Als er daadwerkelijk sprake (b)lijkt te zijn van fraude, moet de accountant erop toezien dat de organisatie de fraude serieus oppakt en maatregelen neemt om herhaling te voorkomen. Binnen de gemeente Amsterdam vervult het Bureau Integriteit een belangrijke rol bij de interne beheersing van fraude en integriteit. ACAM zal in haar controle moeten beoordelen of dit bureau goed functioneert. De beoordeling vindt plaats door geregeld met het Bureau Integriteit de fraude- en integriteitsmeldingen en de vervolgacties door te spreken. Als ACAM vindt dat er aan een specifieke zaak onvoldoende aandacht wordt geschonken, zal zij dat aan het bestuur of bestuurlijk management moeten melden.

De controlerichtlijn 240 geeft verder aan dat de accountant erop moet toezien dat de organisatie passende maatregelen neemt. Bij bepaalde fraudes kan het nuttig zijn dat de organisatie een herstelplan opstelt.  In zo'n herstelplan kan bijvoorbeeld worden opgenomen dat onderzocht zal worden of er binnen de gemeente nog vergelijkbare gevallen zich hebben voorgedaan en hoe de geleden schade zoveel mogelijk zal worden beperkt. Daarnaast is het belangrijk dat er onderzoek zal worden uitgevoerd naar de oorzaken van de fraude en de mogelijke maatregelen om herhaling in de toekomst te voorkomen. Het is de taak van de gemeente om een herstelplan op te stellen. De accountant zal per geval beoordelen of het herstelplan toereikend is. ACAM heeft nog geen notitie met richtlijnen voor wanneer zij zo’n herstelplan passend vindt en aan welke eisen zo’n plan zou moeten voldoen. Een dergelijke interne richtlijn met toetsingspunten kan ervoor zorgen dat de noodzaak en kwaliteit van herstelplannen efficiënt kunnen worden vastgesteld.  Daarom het volgende advies:

We adviseren ACAM een beleidsnotitie op te stellen over wanneer zij bij fraudes een herstelplan zal eisen. Tevens kunnen daarin de richtlijnen worden opgenomen hoe de toereikendheid van zo'n plan zal worden beoordeeld.

Project fraude-offensief en Bureau Integriteit
Naast de eigen frauderisicoanalyse moet de accountant ook nagaan welke frauderisico’s de organisatie zelf onderkent. In 2018 heeft ACAM daartoe kennis genomen van de uitkomsten van het risicomanagementsysteem (NARIS) van de gemeente en de documenten van het fraude-offensief.

De kwaliteit van deze documenten is binnen de gemeente beoordeeld door een multidisciplinair team, bestaande uit medewerkers van Bureau Integriteit, interne controle (DMC) en risicomanagement (DMC) en de CIO.  Onder meer door aan dit overleg deel te nemen, heeft ACAM zich een oordeel kunnen vormen over de risico’s die de gemeente zelf onderkend. Deze beoordeling is niet opgenomen in het controledossier, maar wel in de controle betrokken. ACAM heeft namelijk verklaard dat de bevindingen uit de beoordelingen overeenkomen met de eigen risico-inschatting.

Verder ontvangt ACAM overzichten van het Bureau Integriteit over de meldingen van integriteitsschendingen en (vermoeden van) fraudes. Om de meldingen en de afwikkeling te kunnen wegen, vindt periodiek overleg plaats met het Bureau Integriteit. De uitkomsten van de diverse overleggen en de overwegingen om meldingen al dan niet bij de controle te betrekken, worden niet altijd in het controledossier vastgelegd.

We adviseren ACAM om alle relevante activiteiten, die zij in het kader van het opsporen en monitoren van fraudes heeft uitgevoerd, in het controledossier vast te leggen. Geef daarbij gemotiveerd aan welke gevolgen deze activiteiten hebben gehad op de controleaanpak.

Schriftelijke bevestiging over fraude
De voorschriften vereisen dat de accountant een schriftelijke verklaring van het bestuur ontvangt waarin het zijn verantwoordelijkheid erkent voor de interne beheersing om fraude te voorkomen en te detecteren. Tevens moet het bestuur verklaren dat de financiële overzichten geen afwijkingen van materieel belang bevatten die een gevolg zijn van fraude en dat het ACAM op de hoogte heeft gesteld van materiële fraudes. ACAM ontvangt deze verklaring van het college. Gelet op de bestuurlijke verantwoordelijkheid van het college voor de jaarrekening is dit een juiste procedure. Maar ook het ambtelijk management heeft een verantwoordelijkheid. Directeuren dienen eventuele fraudes en integriteitsschendingen te melden aan het Bureau Integriteit. Het zou passend zijn, indien de directeuren schriftelijk bevestigen dat zij dat hebben gedaan. Tevens zouden ze dan schriftelijk kunnen bevestigen dat er - naar hun beste weten - geen onvolkomenheden in de financiële administratie zijn opgenomen met het risico dat er een onjuist financieel beeld voor hun onderdelen in de gemeenterekening ontstaat. Een dergelijke verklaring zou wellicht onderdeel kunnen zijn van het businessdossier dat ieder organisatieonderdeel moet aanleveren voor het opstellen van de gemeenterekening. Daarom het volgende advies:

We adviseren ACAM om het college in overweging te geven om aan iedere directeur een schriftelijke bevestiging te vragen over dat hij of zij alle bekende fraudes en integriteitsschendingen en onvolkomenheden in de financiele administratie aangaande hun organisatieonderdeel hebben gemeld

Ongebruikelijke transacties
ACAM stelt zich op het standpunt dat de Wet ter voorkoming van witwassen en financiering van terrorisme (Wwft) niet toepassing is op de controle van de gemeentelijke jaarrekening. Ongebruikelijke transacties meldt ACAM daarom niet. Wij denken op grond van de Europese richtlijn, Wwft en de wetgeschiedenis dat de Wwft wel van toepassing is op de ACAM. Daarom het volgende advies:

Om uitsluitsel te krijgen of de Wwft al dan niet van toepassing is, adviseren we ACAM contact op te nemen met de toezichterhouder Wwft - het Bureau Financieel Toezicht (BFT).

Betrekken van fraudes na balansdatum
Alle directeuren zijn verplicht om fraudes te melden bij het Bureau Integriteit. Ook geconstateerde fraudes na balansdatum kunnen invloed hebben op de te controleren jaarrekening. Daarnaast is het mogelijk dat de schades als gevolg van oude (aanwijzingen van) fraudes beter kunnen worden ingeschat. In het Controledossier 2018 van ACAM hebben we geen opgave aangetroffen van het Bureau Integriteit over de gemelde fraudes in 2019 tot het moment van afsluiten van de controle.

We adviseren ACAM om vóór het afsluiten van de jaarrekeningcontrole een overzicht te vragen aan het Bureau Integriteit met de actuele stand van zaken van de fraudes en integriteitschendingen.

Informeren/communiceren met de gemeenteraad en rekeningencommissie
In het Accountantsverslag 2018 heeft ACAM haar verantwoordelijkheid voor mogelijke fraudes in de jaarrekening beschreven. Daarbij wijst zij erop dat de primaire verantwoordelijkheid van het voorkomen en ontdekken van fraude ligt bij de leiding van de organisatie. Verder beschrijft ACAM in het kort dat de gemeenteraad in 2018 is geïnformeerd over het collegebeleid ten aanzien van antifraude en integriteit in de gemeentelijke organisatie sinds 2016. Uit de verslagen met de rekeningencommissie maken we op dat het onderwerp fraude niet als een apart onderwerp is besproken. In de praktijk worden via jaarrekeningcontroles weinig fraudes ontdekt. Wel moet de accountant nagaan of de interne beheersing met betrekking tot fraudes goed is opgezet en ook daadwerkelijk functioneert. We kunnen ons voorstellen dat fraude eens per jaar door de rekeningencommissie als een apart agendapunt wordt geagendeerd. Verder zou nagedacht kunnen worden over wanneer de rekeningencommissie zou moeten worden geïnformeerd indien er gewichtige ontwikkelingen zijn te melden met betrekking tot concrete fraudes en de uitvoering van de wet Bibob bij de aanvraag van vergunningen en subsidies, en bij vastgoedtransacties.

We adviseren ACAM om met de rekeningencommissie nadere afspraken te maken over de wijze waarop zij geïnformeerd wil worden over het onderwerp fraude.

Dossiercontrole inkoop

Bij ons onderzoek van december 2017 hebben we ACAM geadviseerd om het sjabloon voor de systeem- en gegevensgericht controles zodanig aan te passen dat de koppeling tussen de uitgevoerde controlewerkzaamheden en de geïdentificeerde risico’s binnen het inkoopproces expliciet zichtbaar wordt gemaakt. Bij het dossieronderzoek hebben we geconstateerd dat ACAM dit advies heeft overgenomen. Ook zagen we dat ACAM bij de controle 2018 grotendeels gegevensgericht heeft aangepakt, waarbij een onderscheid is gemaakt tussen inkopen via raamcontracten en inkopen zonder raamcontracten. De omvang van de steekproef van beide inkoopsoorten is gebaseerd op een risico-inschatting. Bij de controle is speciaal aandacht besteed aan de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Hierbij is gedeeltelijk gebruikgemaakt van analyses die door Centraal Inkoop zijn uitgevoerd. Verder is bij de controle gebruikgemaakt van auditsoftware. De controle voldoet in opzet aan de controlerichtlijnen. Om de efficiency van de controle op mogelijke onrechtmatige inkopen en aanbestedingen te verhogen, zou nog meer gebruikgemaakt kunnen worden van geautomatiseerde analyses door ACAM.

We adviseren ACAM om bij de controle van de aanbestedingen en inkopen nog meer gebruik te maken van auditsoftware.

Dossiercontrole grondexploitaties

Bij ons vorige dossieronderzoek constateerden we een aantal verbeterpunten. Ten eerste vonden we dat ACAM haar conclusie over dat het stelsel van interne beheersing en gemeentelijke deskundigheid bij grondexploitatie voldoet aan de daaraan te stellen eisen, onvoldoende duidelijk in het dossier had vastgelegd. Ook bij dit onderzoek vinden we dat de conclusie over het interne beheersingsstelsel en de deskundigheid steviger in het dossier had kunnen worden vastgelegd. De bouwstenen voor dit oordeel zijn nog te versnipperd in het dossier opgenomen. De conclusie van ACAM dat in opzet de interne beheersing rondom grondexploitatie van een voldoende niveau is, delen wij. Echter, zo’n conclusie moet wel goed in het dossier worden onderbouwd.

Een tweede verbeterpunt betrof de kwaliteit van de uitgevoerde deelwaarnemingen. Deze zijn verbeterd. Mede om te toetsen of in de jaarrekening de actuele stand van de grondexploitaties zijn verwerkt, zijn door ACAM deelwaarnemingen uitgevoerd op de zogenaamde toelichtingsdocumenten. Deze documenten worden tweemaal per jaar intern opgesteld. Het aantal deelwaarnemingen is bepaald aan de hand van de standaardtabel van ACAM, en de geselecteerde posten hadden betrekking op de stadsdelen, transformatieprojecten en reguliere grondexploitaties. ACAM gaf aan dat in 2019 bij de selectie meer zal worden gekeken naar het risicoprofiel. Dit vinden we een goede zaak.

Verder constateren we dat er in de Jaarrekening 2018 een aantal slordige fouten zaten in de paragraaf Grondbedrijf, zoals een foutieve datum, ten onrechte mintekens voor bepaalde bedragen en een kleine telfout. We bevelen aan om ook de checks op de tabellen onderdeel te laten zijn van de beoordeling van deze paragraaf. Naar aanleiding van ons dossieronderzoek grondexploitaties adviseren wij het volgende:

We adviseren ACAM om de conclusie ten aanzien van het interne beheersingsstelsel rondom het uitvoeren en verantwoorden van grondexploitaties steviger in het controledossier te onderbouwen. Maak daarbij eventuele veranderingen in het stelsel ten opzichte van het voorgaande jaar inzichtelijk.

Verantwoording beoordelingsonderzoek

In het vierde kwartaal 2019 hebben we Wta-beoordelingsonderzoek uitgevoerd. Bij de start van het onderzoek hebben we bij ACAM een groot aantal relevante documenten opgevraagd. Tevens hebben we ACAM gevraagd aan te geven in hoeverre onze adviezen van ons vorige onderzoek zijn opgevolgd. Alvorens interviews te houden met de directeur en verantwoordelijk auditmanagers, hebben we de toegezonden documenten bestudeerd. Voor de verschillende onderdelen zijn we ook nagegaan welke relevante ontwikkelingen op het gebied van wet- en regelgeving er in de afgelopen jaren zijn geweest. Zowel tijdens enkele interviews als na afloop van de interviews hebben we de vastleggingen in het digitale controledossier van ACAM beoordeeld.

Bij het onderdeel ‘Controle gemeenterekening 2018’ zijn we gestart met de bestudering van het document Controle(plan) gemeenterekening Amsterdam 2018 en het formulier Opdrachtgerichte kwaliteitsbeoordeling (OKB) boekjaar 2018. We zijn nagegaan of de controle adequaat is opgezet, uitgevoerd en vastgelegd conform de controlevoorschriften. Dit jaar hebben we specifiek gelet op de vastleggingen van onderkende risico’s en de uitgevoerde IT-audits bij de jaarrekeningcontrole en hoe ACAM omgaat met haar bevoegdheid om alle geheime stukken van de gemeente in te zien die zij denkt nodig te hebben voor haar controle. Tevens hebben we gekeken naar wat er is gedaan met ons advies uit 2017 om de OKB meer onafhankelijk te organiseren. 

Bij het onderdeel ‘kwaliteitsstelsel’ hebben we beoordeeld of de interne kwaliteitsbeheersing en -bewaking in opzet, bestaan en werking in 2018 in overeenstemming met de richtlijnen heeft gefunctioneerd.

Ten aanzien van ‘fraude’ zijn we nagegaan of ACAM daaraan voldoende aandacht besteed. Dit hebben we gedaan aan de hand van het document Fraudeprotocol van december 2018 van de beroepsorganisatie NBA. Hierin is duidelijk gemaakt wat de rol is van de accountant op basis van de thans geldende wet- en regelgeving in de vorm van 21 aandachtspunten.

Ten aanzien van de controle van de ‘inkopen’ en ‘grondexploitaties’ hebben onderzocht of de controleaanpak in 2018 overeenkomstig de controlestandaarden is opgezet. Tevens hebben we via dossieronderzoek gekeken of onze adviezen uit 2017 zijn opgevolgd.

Bij alle onderzochte onderdelen hebben we gelet op of ACAM de belangrijke bevindingen ook heeft opgenomen in het accountantsverslag. Met name dit verslag is voor de gemeenteraad van wezenlijk belang om zijn controlerende rol goed te kunnen vervullen.

We hebben onze bevindingen zoals opgenomen in deze bijlage aan de directeur ACAM voorgelegd voor feitelijk wederhoor. Met het feitelijk wederhoor is ACAM in de gelegenheid gesteld om feitelijke onjuistheden aan te geven. We hebben, voor zover relevant, de opmerkingen verwerkt. Gelijktijdig is de directeur ACAM gevraagd om te reageren op de verstrekte adviezen. De van ACAM ontvangen reactie is in de volgende paragraaf integraal opgenomen en voorzien van een nawoord van de rekenkamer.

Reactie ACAM en nawoord rekenkamer

Op 17 februari 2020 hebben we van de heer drs. D.A. van Hooff RA, directeur Auditdienst ACAM, een reactie ontvangen op de bevindingen en adviezen zoals opgenomen in de bijlage bij deze brief.

Reactie ACAM

Hieronder treft u de integrale reactie van de directeur Auditdienst ACAM aan.

Sinds de invoering van de Wet Toezicht Accountantsorganisaties (Wta) zijn de conclusies over Auditdienst ACAM (ACAM) naar aanleiding van Wta-onderzoeken onveranderd positief. In een tijdsgewricht waarin veel te doen is over (het gebrek aan) kwaliteit bij accountantsorganisaties ben ik bijzonder trots op het feit dat u wederom tot de conclusie komt dat ACAM aan alle relevante eisen voldoet.

Als lerende organisatie is ACAM continu bezig met verbeteren. Een kritische blik van buiten helpt daarbij. Dat wij verbeteren serieus nemen blijkt ook uit de door u geconstateerde opvolging van eerdere adviezen. Wij staan dan ook positief tegenover de suggesties die u doet om het controledossier verder te verstevigen.

In de Rekenkamerbrief doet de rekenkamer enkele aanbevelingen aan de gemeenteraad. Hoewel deze aanbevelingen niet aan ons zijn gericht vinden wij het belangrijk om onze positie aangaande deze aanbevelingen transparant te maken. Ze raken immers direct onze werkzaamheden.

De aanbeveling om in de rekeningencommissie de onafhankelijke positie van ACAM en signalen van fraude en integriteitsproblemen als apart onderwerp te agenderen onderschrijven wij. De aanbeveling de deskundigheid van ACAM optimaal te benutten door in het programma van eisen voor de accountantscontrole specifieke aandachtspunten op te nemen vinden wij nuttig en herkenbaar. Wij gaan hier graag met de rekeningencommissie over in gesprek. Wij merken daarbij op dat het, mede om piekbelasting bij de ambtelijke organisatie en ACAM te voorkomen, verstandig is werkzaamheden en rapportages over het jaar te spreiden. Voor het auditjaarplan van het college werken wij op een vergelijkbare manier.

Een groot voordeel van het spreiden van werkzaamheden en rapportages is dat de gemeenteraad op deze wijze ook tussentijds op de hoogte kan worden gebracht van bevindingen en er dus ook tussentijds over gesproken kan worden.

Wij willen u en uw medewerkers bedanken voor het stevige onderzoek.

Nawoord rekenkamer

Naar aanleiding van de ontvangen reactie merken we het volgende op.

De directeur Auditdienst ACAM geeft aan trots te zijn op dat de rekenkamer tot de conclusie komt dat de ACAM aan alle relevante eisen voldoet. Wij zijn, dat klinkt u als accountant vast bekend in de oren, iets voorzichtiger en preciezer in onze oordelen. We concluderen dat er - op de door ons onderzochte onderdelen - geen informatie is aangetroffen waaruit blijkt dat ACAM niet in voldoende mate voldoet aan de in de Wta gestelde eisen. Hoewel we een uitgebreid onderzoek hebben gedaan naar de uitgevoerde controle van de gemeenterekening 2018 en naar het functioneren van het kwaliteitsbeheersingssysteem bij ACAM, is er geen sprake van een volkomen controle. Het onderzoek is beperkt tot de in de Verantwoording beoordelingsonderzoek vermelde onderwerpen.

Verder geeft de directeur ACAM aan dat hij positief staat tegenover onze suggesties om het controledossier verder te verstevigen. De voortgang van de implementatie van de verschillende adviezen zullen we volgen via de jaarlijkse monitoringsonderzoeken. We hebben er vertrouwen in dat ACAM de adviezen zal oppakken. Echter als wij - als toezichthouder - vinden dat er omstandigheden zijn die een tussentijdse rapportage aan de raad rechtvaardigen, zullen we dit zeker doen.

ACAM gaat in haar reactie ook in op onze twee aanbevelingen aan de gemeenteraad. Onze aanbeveling om de onafhankelijke positie van ACAM en signalen van fraude en integriteitsproblemen als apart onderwerp in de rekeningencommissie te agenderen wordt door ACAM ondersteund. Ook de aanbeveling aan de raad om meer gebruik te maken van de mogelijkheid ACAM specifieke aandachtpunten mee te geven bij de accountantscontrole, wordt omarmd. Wel doet ze de suggestie om ter voorkoming van piekbelasting werkzaamheden en rapportages over het jaar te spreiden. Deze suggestie lijkt ons zinvol.

Onderzoeksverantwoording

Dit is de rekenkamerbrief van het Wta-beoordelingsonderzoek van de rekenkamer. De rekenkamerbrief staat vanaf 3 maart 2020 op de projectpagina.

Onderzoeksteam

Rekenkamer Amsterdam
Directeurdr. J.A. de Ridder
OnderzoekersE.G. Visser RA (projectleider)
 Mr. drs. A. Kok RA
 M.C. Heldring Bsc